WOJEWODA LUBELSKI

NK-II.4131. 93 .2011 Lublin, 2011-03-22

Rozstrzygnicie nadzorcze stwierdzajce niewano uchway Nr IV/23/2011 Rady Gminy Stanin z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie wysokoci stawek opat za zajcie pasa drogowego drg niezaliczonych do adnej kategorii drg publicznych, ktrych wacicielem jest Gmina Stanin. Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stwierdzam niewano uchway Nr IV/23/2011 Rady Gminy Stanin z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie wysokoci stawek opat za zajcie pasa drogowego drg niezaliczonych do adnej kategorii drg publicznych, ktrych wacicielem jest Gmina Stanin. Uzasadnienie Uchwaa zostaa dorczona organowi nadzoru w dniu 24 lutego 2011 r. W podstawie prawnej przedmiotowej uchway Rada Gminy Stanin powoaa art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorzdzie gminnym, w myl ktrego na podstawie upowanie ustawowych gminie przysuguje prawo stanowienia aktw prawa miejscowego obowizujcych na obszarze gminy w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektw i urzdze uytecznoci publicznej. W ocenie organu nadzoru uchwaa Nr IV/23/2011 obarczona jest istotn wad prawn uzasadniajc stwierdzenie jej niewanoci w caoci. Rada Gminy podejmujc przedmiotow uchwa nie tylko nie miaa do tego podstawy prawnej, lecz take wkroczya w ustawowo uregulowan materi, wskazujc jednoczenie, e art. 40 ust. 2 ustawy o samorzdzie gminnym zawiera bezporednie upowanienie, generaln klauzul do wydawania aktw prawa miejscowego dotyczcych wysokoci stawek opat za zajcie pasa drogowego drg. Rada Gminy Stanin powoujc si na generaln klauzul kompetencyjn art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorzdzie gminnym, pomina cakowicie fakt, i szczegowa delegacja do ustalenia stawek opaty za zajcie pasa drogowego przez rad gminy zamieszczona jest w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z pn. zm.).

Ustawa ta szczegowo wskazuje, jaki organ jest uprawniony do ustalania opaty za zajcie pasa drogowego, sposb obliczania tej opaty, jej maksymaln wysoko a take jakie elementy naley szczegowo uwzgldni przy okrelaniu wysokoci stawek omawianej opaty. Ponadto to wanie ustawa o drogach publicznych jako regulacja szczeglna w stosunku do ustawy o samorzdzie gminnym okrela charakter poszczeglnych kategorii drg i robi to w sposb bezwzgldnie obowizujcy. Dlatego te, w ocenie organu nadzoru, regulacja uchway Nr IV/23/2011 Rady Gminy Stanin podjta zostaa z przekroczeniem zakresu delegacji okrelonej art. 40 ustawy o drogach publicznych. W myl tego przepisu, zajcie pasa drogowego na cele niezwizane z budow, przebudow, remontem, utrzymaniem i ochron drg wymaga zezwolenia zarzdcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej (ust. 1). Zezwolenie, o ktrym mowa, dotyczy: prowadzenia robt w pasie drogowym, umieszczania w pasie drogowym urzdze infrastruktury technicznej niezwizanych z potrzebami zarzdzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, umieszczania w pasie drogowym obiektw budowlanych niezwizanych z potrzebami zarzdzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam oraz zajcia pasa drogowego na prawach wycznoci w celach innych ni wymienione (ust. 2). Za zajcie pasa drogowego pobiera si opat (ust. 3). Zgodnie z art. 40 ust. 8 tej ustawy, organ stanowicy jednostki samorzdu terytorialnego, w drodze uchway, ustala dla drg, ktrych zarzdc jest jednostka samorzdu terytorialnego, wysoko stawek opaty za zajcie 1 m2 pasa drogowego, z tym e stawki opaty, o ktrych mowa w ust. 4 i 6, nie mog przekroczy 10 z za jeden dzie zajmowania pasa drogowego, a stawka opaty, o ktrej mowa w ust. 5, nie moe przekroczy 200 z. Przy ustalaniu powyszych stawek, uwzgldnia si: kategori drogi, ktrej pas drogowy zostaje zajty, rodzaj elementu zajtego pasa drogowego, procentow wielko zajmowanej szerokoci jezdni, rodzaj zajcia pasa drogowego oraz rodzaj urzdzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (art. 40 ust 9 ustawy o drogach publicznych). W wietle wyej wymienionych przepisw prawa naley uzna, e przepis art. 40 ust. 8 i 9 ustawy o drogach publicznych zawiera upowanienie dla rady gminy do ustalania stawek opat za zajcie pasa drogowego drg. Naley w tym miejscu zauway, e brzmienie tytuu i treci powoanej ustawy wskazuje, e zawarte w niej przepisy dotycz drg publicznych. Definicj drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy o drogach publicznych. W rozumieniu tego przepisu drog publiczn jest droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy do jednej z kategorii drg, z ktrej moe korzysta kady, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjtkami okrelonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczeglnych. Natomiast legalna definicja drogi wewntrznej zawarta zostaa w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z ktrym drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdw, niezaliczone do adnej z kategorii drg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych drg s drogami

wewntrznymi. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie drg wewntrznych oraz zarzdzanie nimi naley do zarzdcy terenu, na ktrym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do waciciela tego terenu (art. 8 ust. 2 ustawy). Rwnie w orzecznictwie sdw administracyjnych ugruntowany jest pogld, e drogi wewntrzne nie s drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W zwizku z tym brak jest podstaw do stosowania do drg wewntrznych tych przepisw ustawy, ktre dotycz drg publicznych i w sposb wyrany nie odnosz si do drg wewntrznych (zob. uchwaa piciu sdziw Naczelnego Sdu Administracyjnego z dnia 21 padziernika 2002 r., sygn. akt OPK 28/02; uchwaa siedmiu sdziw Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2005 r., sygn. akt II OPS 2/05). Reasumujc, na gruncie ustawy o drogach publicznych rada gminy nie jest uprawniona do ustalania zasad, w drodze aktu prawa miejscowego, odnoszcych si do opat za zajcie pasa drogowego w przypadku drogi nie posiadajcej statusu drogi publicznej (drogi wewntrznej). Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego s rdami powszechnie obowizujcego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze dziaania organw, ktre je ustanowiy. Maj one zasig ograniczony do danego terenu, ale okrelaj one adresata na danym terenie w sposb potencjalny, generalny i abstrakcyjny. Podkreli w tym miejscu naley, e nie mona przy wydawaniu aktu prawa miejscowego dziaa poza przepisem art. 94 Konstytucji RP, ktry stanowi, e organy samorzdu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rzdowej, na podstawie i w granicach upowanie zawartych w ustawie, ustanawiaj akty prawa miejscowego obowizujce na obszarze dziaania tych organw. Zasady i tryb wydawania aktw prawa miejscowego okrela ustawa. Oznacza to, e do wydania zaskaronej uchway Rada Gminy Stanin, z uwagi na przedmiot sprawy powinna mie umocowanie wynikajce z ustawy ustrojowej o samorzdzie gminnym, albo z ustawy o drogach publicznych. Uchwaa podejmowana jako akt wykonawczy do ustawy o drogach publicznych nie moe - jak ju szczegowo wywiedziono powyej obejmowa swoim zasigiem drg nie bdcych drogami publicznymi, w rozumieniu tej ustawy. Odnoszc si natomiast do przepisw ustrojowych przywoywanego wczeniej art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorzdzie gminnym, ktry upowania rad gminy do wydawania przepisw gminnych w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektw uytecznoci publicznej, naley podkreli, e przepisy przedmiotowej uchway dotycz opat za zajcie pasa drogowego drg wewntrznych. Drogi te, nie stanowi obiektw uytecznoci publicznej, ktre su biecemu i nieprzerwanemu zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludnoci w drodze wiadczenia usug powszechnie dostpnych (art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej; Dz. U. z 1997 r., Nr 9, poz. 93 z pn. zm.). adna bowiem droga (take gminna) nie jest gminnym obiektem lub urzdzeniem uytecznoci publicznej w rozumieniu

przepisw ustawy o gospodarce komunalnej i ustawy o samorzdzie terytorialnym, a zasady i tryb korzystania z nich, zwaszcza za opaty ponoszone z tego tytuu okrelaj tylko przepisy rangi ustawowej oraz wydane na ich podstawie akty wykonawcze (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. II SA/Gd 53/97). Niezalenie od tego naley zauway, i wprowadzenie opat za omawiane korzystanie (zajcie pasa drogowego) nie mieci si w kompetencji okrelonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorzdzie gminnym, gdy nie jest ani zasad, ani nie ustala sposobu postpowania. Przez zwrot "zasady", jaki zosta uyty w powyszych przepisach naley rozumie uprawnienie rady do ustalenia pewnych regu, wytycznych dla podlegych jej organw wykonawczych w zakresie sposobu gospodarowania mieniem gminy. Z kolei pojcie: "tryb" oznacza jedynie sposb zachowania si, jego procedur, wyznaczon przez elementy materialnoprawne. W ramach okrelania "trybu" mona wic regulowa sposb wnoszenia opat, a nie ich wysoko. W orzeczeniach sdw podkrela si, e rada gminy stanowic akty prawa miejscowego zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o samorzdzie gminnym winna tre swoich regulacji dostosowa cile do zakresu przyznanego im upowanienia i przysugujcych im kompetencji, wynikajcych z ich zada, a w razie wtpliwoci co do zakresu tego upowanienia wyjani te wtpliwoci przez zastosowanie wykadni zawajcej (wyrok NSA z 26 V 1992r., SA/Wr 310/92). Samo ju sformuowanie kompetencji wynikajcej z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy samorzdowej wyklucza wic zaliczanie do niej moliwoci wprowadzenia opat. Gmina nie moe zatem w ramach okrelenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektw i urzdze uytecznoci publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorzdzie gminnym) ustanowi opat za korzystanie z gminnych drg wewntrznych (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. SA/Kr 1377/96). W tym stanie rzeczy, stwierdzenie niewanoci uchway Nr IV/23/2011, jest uzasadnione. Na niniejsze rozstrzygnicie nadzorcze przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Lublinie, zoona za moim porednictwem, w terminie 30 dni od daty jego dorczenia.
WOJEWODA LUBELSKI Genowefa Tokarska

Otrzymuj: 1) Wjt Gminy Stanin 2) Przewodniczcy Rady Gminy Stanin