WOJEWODA LUBELSKI

Lublin, 2011-03 23 NK-II.4131.90.2011 Rozstrzygnicie nadzorcze stwierdzajce niewano uchway Nr IV/29/11 Rady Powiatu w Rykach z dnia 21 lutego 2011 r. w sprawie okrelenia warunkw czciowego lub cakowitego zwalniania rodzicw biologicznych z opat za pobyt dziecka w rodzinie zastpczej lub caodobowej placwce opiekuczo-wychowawczej oraz osoby penoletniej do czasu ukoczenia szkoy, ktrej rozpocza nauk przed osigniciem penoletnoci jeeli nadal przebywa w tej rodzinie bd caodobowej placwce opiekuczowychowawczej, w czci obejmujcej jej 1 ust. 2 i 3, 3, 4, 5 ust. 1 3 i ust. 4 w brzmieniu: na okres nie duszy ni na 1 rok oraz 6. Na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzdzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z pn. zm.) stwierdzam niewano uchway Nr IV/29/11 Rady Powiatu w Rykach z dnia 21 lutego 2011 r. w sprawie okrelenia warunkw czciowego lub cakowitego zwalniania rodzicw biologicznych z opat za pobyt dziecka w rodzinie zastpczej lub caodobowej placwce opiekuczo-wychowawczej oraz osoby penoletniej do czasu ukoczenia szkoy, ktrej rozpocza nauk przed osigniciem penoletnoci jeeli nadal przebywa w tej rodzinie bd caodobowej placwce opiekuczo-wychowawczej, w czci obejmujcej jej 1 ust. 2 i 3, 3, 4, 5 ust. 1 3 i ust. 4 w brzmieniu: na okres nie duszy ni na 1 rok oraz 6. Uzasadnienie Uchwaa Nr IV/29/11 Rady Powiatu w Rykach zostaa dorczona organowi nadzoru w dniu 25 lutego 2011 r. W podstawie prawnej przedmiotowej uchway powoano m. n. przepisy art. 79 ust. 6 oraz art. 81 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy spoecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Zgodnie z art. 79 ustawy o pomocy spoecznej, za pobyt dziecka w rodzinie zastpczej oraz osoby penoletniej, o ktrej mowa w art. 78 ust. 5, opat, do wysokoci miesicznej pomocy pieninej na czciowe pokrycie kosztw utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnosz rodzice

(ust. 1). Przepisu ust. 1 nie stosuje si do rodzicw dziecka pozostawionego przez matk w zakadzie opieki zdrowotnej bezporednio po urodzeniu (ust. 1a). Decyzj administracyjn o wysokoci tej opaty wydaje starosta waciwy ze wzgldu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastpczej (ust. 2). Starosta, ustalajc wysoko opaty rodzicw dziecka przebywajcego w rodzinie zastpczej, uwzgldnia ich sytuacj rodzinn, zdrowotn, dochodow i majtkow (ust. 3). Przepis ust. 1 stosuje si rwnie do rodzicw pozbawionych wadzy rodzicielskiej lub rodzicw, ktrym wadza rodzicielska zostaa zawieszona albo ograniczona (ust. 4). Starosta moe czciowo zwolni lub odstpi od ustalenia opaty, o ktrej mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzdu, ze wzgldu na trudn sytuacj materialn rodziny (ust. 5). Rada powiatu okrela, w drodze uchway, warunki czciowego lub cakowitego zwalniania rodzicw z opat, o ktrych mowa w ust. 1 (ust. 6). Z kolei na podstawie art. 81 ust. 6 ww. ustawy rada powiatu okrela, w drodze uchway, warunki czciowego lub cakowitego zwalniania z opaty za pobyt dziecka lub osoby penoletniej, o ktrej mowa w art. 80 ust. 8, w caodobowej placwce opiekuczo-wychowawczej. Cytowane normy kompetencyjne art. 79 ust. 6 oraz art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy spoecznej upowaniaj rad powiatu do ustalenia w drodze uchway warunkw czciowego lub cakowitego zwalniania rodzicw z opat za pobyt dzieci w rodzinie zastpczej lub w caodobowej placwce opiekuczowychowawczej. Zdaniem organu nadzoru posuenie si przez ustawodawc w ww. przepisach pojciem warunkw upowania jedynie do okrelenia kryteriw, czynnikw, od ktrych jest uzalenione czciowe lub cakowite zwolnienie od opat. Upowanienie rady do okrelenia warunkw zwalniania z przedmiotowych opat oznacza umocowanie tego organu do stworzenia tzw. ukadu warunkujcego powstanie przesanek do rozwaanego zwolnienia. Warunki te powinny by okrelone w formie przesanek pozytywnych rozumianych jako okolicznoci sprzyjajce realizacji pewnych celw, od ktrych spenienia jest uzalenione przyznanie zwolnienia. Niespenienie tych warunkw byoby zatem rwnoznaczne ze ziszczeniem si przesanek negatywnych eliminujcych moliwo przyznania zwolnienia (por. wyroki WSA we Wrocawiu z dnia 26 stycznia 2005r., IV SA/Wr 807/04, OwSS 2005/2/43 oraz z dnia 1 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 624/05, dostpny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naley podkreli, e uchwaa podjta w wykonaniu ww. upowanie stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z zasad legalizmu, wyraon w art. 7 Konstytucji RP, organy wadzy publicznej dziaaj na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, i kade dziaanie organu wadzy, w tym i Rady Powiatu, musi mie oparcie w obowizujcym prawie. W wietle za art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego s podejmowane na podstawie wyranego upowanienia ustawowego. Podejmujc akt prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowicy musi cile uwzgldnia wytyczne zawarte w upowanieniu. Odstpienie od tej zasady narusza zwizek formalny i materialny pomidzy

aktem wykonawczym a ustaw, co z reguy stanowi istotne naruszenie prawa. Zarwno w doktrynie, jak i w orzecznictwie ugruntowa si pogld dotyczcy dyrektyw wykadni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczeln zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto naley podkreli, i normy kompetencyjne powinny by interpretowane w sposb cisy, literalny. Jednoczenie zakazuje si dokonywania wykadni rozszerzajcej przepisw kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Kada norma kompetencyjna musi by tak realizowana, aby nie naruszaa innych przepisw ustawy. Zakres upowanienia musi by zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego pastwa prawnego, dziaania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisw regulujcych dan dziedzin. Organ wykonujcy kompetencj prawodawcz jest obowizany dziaa w granicach upowanienia. Nie moe take w normatywnym akcie wykonawczym powtarza ani te modyfikowa obowizujcej regulacji ustawowej. W uchwale znalazy si liczne zapisy powtarzajce albo modyfikujce unormowania ustawowe. W 1 ust. 1 i 2 uchway zawarto postanowienia dotyczce zakresu podmiotowego zwolnie od opat, o ktrych mowa w uchwale. Kwestie te wynikaj bezporednio z treci przepisw ustawowych, odpowiednio art. 79 ust. 1a i ust. 4 oraz art. 81 ust. 1a i ust. 2 ustawy. Zasada solidarnego wnoszenia przez rodzicw opaty za pobyt dziecka w rodzinie zastpczej ( 3 ust. 1 uchway) zostaa sformuowana w art. 79 ust. 1 ustawy. Z kolei 3 ust. 2 uchway stanowi powtrzenie art. 81 ust. 1 ustawy. Rwnie postanowienia 4 i 6 ust. 1 uchway powtarzaj regulacje ustawowe (odpowiednio: art. 79 ust. 2 i art. 81 ust. 3 oraz art. 79 ust. 5 i art. 81 ust. 4). W orzecznictwie sdowo-administracyjnym wielokrotnie akcentowano, e nie mona uchwa regulowa jeszcze raz tego co jest ju zawarte w obowizujcym prawie, w szczeglnoci uchwaa organu stanowicego jednostki samorzdu terytorialnego nie moe regulowa materii unormowanej ustaw. Taka uchwaa bdzie zawsze, jako istotnie naruszajca prawo, niewana. Powielanie uchwa materii ustawowej niesie za sob niebezpieczestwo zmiany intencji prawodawcy. Trzeba si liczy w takiej sytuacji z konsekwencj, e powtrzony przepis bdzie interpretowany w kontekcie uchway, w ktrej go powtrzono (por. m. n. wyroki z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95, niepubl.; z dnia 28 lutego 2003r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, niepubl.). W 5 ust. 1 uchway postanowiono, e decyzj o czciowym lub cakowitym zwolnieniu z odpatnoci wydaje si po przeprowadzonym wywiadzie rodowiskowym, ktry ma na celu ustalenie sytuacji rodzinnej, dochodowej, majtkowej oraz zdrowotnej osoby zobowizanej do ponoszenia odpatnoci.

W ocenie organu nadzoru powysza regulacja w istotny sposb narusza art. 79 ust. 6 oraz art. 81 ust. 6 ustawy. Przepisy te nie upowaniaj rady powiatu do okrelenia procedury zwolnienia z opat, o ktrych mowa w art. 79 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1. Pojcie wywiadu rodowiskowego reguluje art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy spoecznej, za procedura podejmowania decyzji przez starost w przedmiocie zwolnienia rodzicw z opat zostaa uregulowana w przepisie art. 106 ust. 4 tej ustawy, z ktrego wynika, e decyzje o przyznaniu lub odmowie przyznania wiadczenia wydaje si po przeprowadzeniu wywiadu rodowiskowego. Dodatkowo naley zwrci uwag na art. 79 ust. 3 i art. 81 ust. 5 ustawy, zgodnie z ktrymi Starosta, ustalajc wysoko opaty, uwzgldnia sytuacj rodzinn, zdrowotn, dochodow i majtkow rodzicw (rodziny lub osoby). W wietle przywoanych przepisw nie budzi wtpliwoci, i instytucja przeprowadzania wywiadu rodowiskowego, jego zakres i cel zostay unormowane w ustawie. Brak zatem podstaw prawnych, aby rada wprowadzaa tu dodatkowe regulacje, ktre nie maj uzasadnienia w normie kompetencyjnej. Ju z ustawy wynika, i przed wydaniem decyzji w sprawie czciowego lub cakowitego zwolnienia Starosta jest obowizany zbada sytuacj rodzinn, zdrowotn, dochodow i majtkow. W ocenie organu nadzoru, art. 79 ust. 6 oraz art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy spoecznej upowaniaj rad do okrelenia jedynie warunkw przyznania zwolnienia. Jak ju wspomniano, zwrot warunki naley tu rozumie jako przesanki, kryteria przyznania zwolnienia. Warunek to czynnik, od ktrego jest uzalenione przyznanie zwolnienia. Rada zatem moe jedynie okreli kryteria, czynniki, przesanki, od ktrych jest uzalenione czciowe lub cakowite zwolnienie z odpatnoci. Z treci wskazanych delegacji nie wynika natomiast upowanienie do regulowania trybu postpowania w zakresie wydania decyzji. W wietle powyszego, jako podjte z przekroczeniem granic omawianego upowanienia naley oceni take postanowienia 5 ust. 2 oraz 6 ust. 2 przedmiotowej uchway. W zakresie kompetencji przyznanych radzie powiatu nie mieci si take zastrzeenie zawarte w 5 ust. 4 i 6 ust. 3 przedmiotowej uchway, dotyczce okresu, na jaki wydawana jest decyzja starosty dotyczca przedmiotowego zwolnienia. Rada Powiatu uszczupla w ten sposb kompetencje przyznane starocie w drodze ustawy, gdy to on jest organem waciwym do dokonania zwolnienia i ustalenia, na jaki czas jest ono wydane. Rada w drodze wykadni rozszerzajcej normy kompetencyjnej nie moe zastpowa ustawodawcy. Skoro ustawodawca nie wprowadzi ograniczenia czasowego przyznania uprawnienia i w normie kompetencyjnej nie wskaza wprost takiego upowanienia dla rady, to takiego ograniczenia czasowego wprowadzi nie mona. To, na jaki okres zostanie przyznane zwolnienie od opaty decyduje organ administrujcy starosta. Dodatkowo trzeba wskaza, i rada tak regulacj wpywa na tre decyzji, wprowadzajc do niej dodatkowy element okrelenie w decyzji czasu

przyznania uprawnienia. Rada wprowadza zatem przesank wyganicia decyzji jak jest upyw czasu. Takie dziaanie rady jest moliwe tylko na podstawie wyranego upowanienia ustawowego. Z art. 79 ust. 6 oraz art. 81 ust. 6 ustawy o pomocy spoecznej w aden sposb nie mona wyprowadzi kompetencji rady do takiego dziaania. Stanowisko organu nadzoru znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sdowo-administracyjnym. Jak wskaza WSA we Wrocawiu w wyroku z dnia 8 listopada 2006 r. (sygn. akt IV SA/Wr 699/06, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), norma kompetencyjna zawarta w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy spoecznej upowaniajca do okrelenia warunkw zwalniania z opat, nie moe stanowi materialnoprawnej podstawy do przyjmowania, e w zakresie tego pojcia mieci si take prawo do wydawania przez organy samorzdu uchwa wprowadzajcych klauzule dodatkowe reglamentujce terminy zwalniania z opat. Wskazany wyej przepis art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy spoecznej nie upowania zatem rady powiatu do okrelenia terminu zwalniania z opat. Moliwo wprowadzenia do decyzji administracyjnych dodatkowych postanowie w postaci terminu kocowego musi w wyrany sposb wynika z przepisu odrbnego. Przepisem tym nie jest jednak wspomniany art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy spoecznej (por. rwnie wyrok z dnia 26 stycznia 2005r., sygn. akt IV SA/Wr 807/04, OwSS 2005/2/43). W 5 ust. 3 uchway postanowiono, e cakowite zwolnienie z odpatnoci za pobyt dziecka w rodzinie zastpczej lub caodobowej placwce opiekuczo-wychowawczej przysuguje, gdy dochd na osob w rodzinie nie przekracza 150% kryterium dochodowego. Przytoczona regulacja poprzez zwrot przysuguje rozstrzyga, kiedy rodzice dzieci przebywajcych w rodzinie zastpczej bd w caodobowej placwce opiekuczo-wychowawczej podlegaj zwolnieniu cakowitemu od opat. Tym samym Rada Powiatu jako organ stanowicy przeja kompetencje organu wykonawczego, starosty, do rozstrzygania w indywidualnych sprawach. Naley bowiem zwrci uwag, i art. 79 ust. 5 oraz art. 81 ust. 4 ustawy o pomocy spoecznej uprawnia starost do czciowego zwolnienia lub odstpienia od ustalonej opaty, na wniosek lub z urzdu, ze wzgldu na trudn sytuacj materialn rodziny. Starosta jednake nie jest zwizany sytuacj materialn rodziny, jego decyzje oparte o wskazane przepisy prawa s decyzjami uznaniowymi (por. wyrok WSA we Wrocawiu z dnia 1 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 624/05). Natomiast organ stanowicy, jakim jest rada powiatu ma jedynie wskaza organowi wykonawczemu, w jakich okolicznociach moe doj do czciowego zwolnienia lub odstpienia od ustalonej opaty. Rada Powiatu nie moe winny sposb ni to zostao wyraone w ustawie ksztatowa kompetencji starosty w przedmiocie zwalniania od opaty. Wprowadzenie obligatoryjnego zwolnienia od opaty w oparciu jedynie o kryterium dochodowe jest sprzeczne z art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy spoecznej, ktry stanowi, e pomoc spoeczna jest instytucj polityki spoecznej pastwa, majc na celu umoliwienie osobom i rodzinom

przezwycianie trudnych sytuacji yciowych, ktrych nie s one w stanie pokona. Niski dochd lub jego brak nie zawsze oznacza trudn sytuacj yciow. W opinii organu nadzoru, przyznanie obligatoryjnego zwolnienia od opat jedynie w oparciu o kryterium dochodowe wypaczaoby cel pomocy spoecznej, wyraony w art. 2 ust. 2 ustawy o pomocy spoecznej. Biorc powysze pod uwag, stwierdzenie niewanoci uchway Nr IV/29/11 we wskazanym zakresie jest uzasadnione. Na niniejsze rozstrzygnicie nadzorcze przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Lublinie, zoona za moim porednictwem, w terminie 30 dni od daty jego dorczenia.

Wojewoda Lubelski Genowefa Tokarska

Otrzymuj: 1) Starosta Rycki 2) Przewodniczcy Rady Powiatu w Rykach