WOJEWODA LUBELSKI Lublin, 5 listopada 2010 roku NK/Z.II.

0911-323/10

Rozstrzygnicie nadzorcze

stwierdzajce niewa no uchway Rady Gminy Sitno z dnia 30 wrzenia 2010 roku Nr L/277/2010 w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniw zamieszkaych na terenie gminy Sitno. Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorzdzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdzam niewa no uchway Rady Gminy Sitno z dnia 30 wrzenia 2010 roku Nr L/277/2010 w sprawie uchwalenia regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniw zamieszkaych na terenie gminy Sitno. Uzasadnienie Uchwaa Nr XXVI/154/2010 Rady Gminy Sitno zostaa dorczona organowi nadzoru w dniu 7 padziernika 2010 roku. Uchwaa zostaa podjta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 14 a, art. 40 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym oraz art. 90 f ustawy z dnia 7 wrzenia 1991 roku o systemie owiaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.). Zgodnie z art. 90 f ustawy o systemie owiaty rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniw zamieszkaych na terenie gminy, kierujc si

celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w ktrym okrela w szczeglnoci: 1) sposb ustalania wysokoci stypendium szkolnego w zale noci od sytuacji materialnej uczniw i ich rodzin oraz innych okolicznoci, o ktrych mowa w art. 90d ust. 1; 2) formy, w jakich udziela si stypendium szkolnego w zale noci od potrzeb uczniw zamieszkaych na terenie gminy; 3) tryb i sposb udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposb udzielania zasiku szkolnego w zale noci od zdarzenia losowego. Pominicie przez rad gminy ktrego z wymienionych elementw regulaminu skutkuje brakiem penej realizacji upowa nienia ustawowego i ma istotny wpyw na ocen zgodnoci z prawem podjtego aktu. Rada gminy obowizana jest przestrzega zakresu upowa nienia, udzielonego jej przez ustaw. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawc do uregulowania w drodze uchway, skutkuje istotnym naruszeniem prawa. Stosownie do treci art. 90f ustawy o systemie owiaty zauwa y przy tym trzeba, i wszystkie kwestie okrelone w tym przepisie skadaj si na tre regulaminu. Na tle powy szego, dokonujc kontroli zgodnoci z prawem przedmiotowej uchway, uzna nale y, i regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniw zamieszkaych na terenie Gminy Sitno podjty zosta z istotnym naruszeniem prawa. Przyjta przez Rad Gminy uchwaa nie okrela bowiem w wymaganym zakresie, wskazanego w pkt 1 tego przepisu, sposobu ustalania wysokoci stypendium szkolnego w zale noci od okolicznoci, o ktrych mowa w art. 90d ust. 1 ustawy. W 4 ust. 1 regulaminu, stanowicego zacznik Nr 1 do przedmiotowej uchway, znalaz si jedynie zapis, e stypendium szkolne mo e otrzyma ucze znajdujcy si w trudnej sytuacji materialnej, wynikajcej z niskich dochodw na osob w rodzinie, w wysokoci uzale nionej od skali wystpowania w rodzinie takich okolicznoci jak: bezrobocie, niepenosprawno, ci ka lub dugotrwaa choroba, wielodzietno, brak umiejtnoci wypeniania funkcji opiekuczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a tak e, gdy rodzina jest niepena lub wystpio zdarzenie losowe. W ocenie organu nadzoru, powy sze postanowienia nie wypeniaj dyspozycji art. 90f pkt 1 ustawy o systemie owiaty. Upowa nienie rady do okrelenia sposobu ustalenia wysokoci stypendium oznacza umocowanie tego organu do okrelenia metod, mechanizmw umo liwiajcych realizacj celu, jakim jest zr nicowanie wysokoci kwot stypendiw w zale noci od

indywidualnego poo enia osb, ktre maj j otrzyma. Zatem, dziaajc w oparciu o norm kompetencyjn okrelon w art. 90f pkt 1 ustawy o systemie owiaty, Rada Gminy bya uprawniona i zarazem zobowizana do zr nicowania wysokoci stypendium szkolnego, przy uwzgldnieniu zarwno przedziau kwotowego, o ktrym mowa w art. 90d ust. 9 tej ustawy, jak i kryterium dochodowego na osob w rodzinie, okrelonego w art. 90d ust. 7 oraz r nych okolicznoci osobistych, o jakich mowa w art. 90d ust. 1 cyt. ustawy. Zapis 5 ust. 2 regulaminu, i wysoko stypendium jest uzale niona od skali wystpowania w rodzinie takich okolicznoci, nie okrela sposobu obliczenia wysokoci stypendium w wypadku ich wystpienia. Tym samym Rada scedowaa przyznane jej przez ustawodawc upowa nienie na organ przyznajcy stypendia szkolne organ wykonawczy gminy, ktry na mocy tak sformuowanego zapisu zosta wyposa ony w uprawnienie do uznaniowego rozstrzygania o wysokoci stypendium ze wzgldu na wystpowanie w rodzinie ucznia okolicznoci, o ktrych mowa w art. 90d ust. 1 ustawy. Uchwaa w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym jest aktem prawa miejscowego. Jako akt prawa miejscowego powinna by zredagowana w taki sposb, by dla przecitnego adresata bya zrozumiaa, tzn. by adresat jej przepisw wiedzia, w jaki sposb ma si zachowa i nie mia adnych wtpliwoci co do tego, jak regu postpowania wyznacza dany przepis, a organ stosujcy ten przepis wiedzia, w jaki sposb go zinterpretowa. Przepis prawa miejscowego musi by sformuowany w sposb precyzyjny i czytelny, tak by wynikao z niego, kto, w jakich okolicznociach i jak powinien si zachowa, eby osign skutek wynikajcy z tego przepisu. Adresat aktu nie mo e by zaskakiwany treci nieostrych czy te niepenych przepisw. Regulacja uchway winna zapewnia ten sam poziom praw i obowizkw dla adresatw znajdujcych si w identycznej sytuacji. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sdu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 1995 r. (sygn. akt SA/Gd 2949/94, OwSS 1996/3/91) uchway podejmowane przez organy samorzdowe musz zawiera sformuowania jasne, wyczerpujce, uniemo liwiajce stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Teza przedmiotowego orzeczenia bdzie miaa zastosowanie tym bardziej do aktw prawa miejscowego, ktre zawieraj normy prawa powszechnie obowizujcego na terenie gminy. Zatem realizujc upowa nienie z art. 90f ustawy o systemie owiaty, Rada Gminy winna okreli w sposb normatywny taki

sposb ustalania wysokoci stypendium szkolnego, ktry pozwoli organowi stosujcemu przepisy uchway ustala, w oparciu o jej postanowienia, konkretn wysoko stypendium w indywidualnych sprawach w zale noci od sytuacji materialnej ucznia i jego rodziny oraz innych okolicznoci wskazanych w art. 90d ust. 1 ustawy, bez niedopuszczalnego i niezgodnego z prawem luzu interpretacyjnego. Tymczasem regulacja przyjta przez Rad Gminy Sitno pozostawia swobodnemu uznaniu wjta ustalenie konkretnej wysokoci stypendium w wypadku wystpienia okolicznoci, o ktrych mowa w art. 90d ust. 1 ustawy o systemie owiaty, w przewidzianych w uchwale granicach wysokoci stypendium dla ustalonych przedziaw dochodowych ( 5 ust. 1 i 2 regulaminu). W ocenie organu nadzoru rada gminy ustalajc regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym zobowizana jest do penego, kompleksowego uregulowania kwestii wymienionych w art. 90f pkt 1-4 ustawy o systemie owiaty. Nie stanowi bowiem wypenienia delegacji ustawowej regulamin, ktry nie zawiera wszystkich koniecznych postanowie, jakie powinny w nim si znale. Rada Gminy Sitno nie wypenia delegacji ustawowej, a jej dziaanie, jako dziaanie zaw ajce upowa nienie udzielone przez ustawodawc w procesie tworzenia prawa stanowi jego istotne naruszenie uzasadniajce stwierdzenie niewa noci uchway w caoci. Przedmiotowa uchwaa zawiera rwnie inne wady prawne. W przyjtym przez Rad regulaminie zamieszczone zostay postanowienia stanowice powtrzenie bd modyfikacj przepisw ustawy o systemie owiaty. W orzecznictwie sdw administracyjnych utrwalone jest stanowisko, i za niedopuszczalne uznaje si powtrzenie regulacji ustawowych bd ich modyfikacj przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02). Naczelny Sd Administracyjny w wyroku z 14 padziernika 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17) trafnie stwierdzi, i uchwaa organu stanowicego jednostki samorzdu terytorialnego nie mo e regulowa jeszcze raz tego, co zostao zawarte w obowizujcej ustawie. Taka uchwaa jako istotnie naruszajca prawo jest niewa na. Trzeba bowiem liczy si z tym, e powtrzony przepis bdzie interpretowany w kontekcie uchway, w ktrej go powtrzono.

Tymczasem przedmiotowy regulamin zawiera regulacje stanowice powtrzenie albo modyfikacj przepisw ustawy o systemie owiaty tj.: 3 regulaminu powtarza tre art. 90 c ust. 2 ustawy, 4 ust. 1 regulaminu modyfikuje art. 90 d ust. 1 ustawy, 4 ust. 2 regulaminu powtarza art. 90 d ust. 7 ustawy, 5 ust. 1 regulaminu powtarza art. 90 d ust. 9 ustawy, 6 ust. 3 regulaminu modyfikuje tre art. 90 d ust. 5 ustawy, 9 ust. 2 regulaminu powtarza art. 90 d ust. 8 ustawy, 12 ust. 1, 3, 4 i 6 regulaminu stanowi powtrzenie odpowiednio art. 90 e ust. 1, ust. 2, ust. 3 i ust. 4 ustawy. Organ wykonujcy kompetencj prawodawcz jest obowizany dziaa w granicach upowa nienia. Nie mo e tak e w normatywnym akcie wykonawczym powtarza ani te modyfikowa obowizujcej regulacji ustawowej. Zgodnie z 8 ust. 2 regulaminu okrela si wzr wniosku o przyznanie stypendium szkolnego (zasiku szkolnego) stanowicy zacznik Nr 2 do niniejszej uchway. W ocenie organu nadzoru regulacja ta zostaa podjta bez podstawy prawnej, z przekroczeniem ustawowego upowa nienia z art. 90f ustawy o systemie owiaty. Zgodnie z art. 90n ustawy: W sprawach wiadcze pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje si decyzje administracyjne (ust. 1). wiadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym s przyznawane na: 1) wniosek rodzicw albo penoletniego ucznia; 2) wniosek odpowiednio dyrektora szkoy, kolegium nauczycielskiego, nauczycielskiego kolegium jzykw obcych, kolegium pracownikw su b spoecznych lub orodka, o ktrym mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2 (ust. 2). wiadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym mog by rwnie przyznawane z urzdu (ust. 3). Wniosek o przyznanie wiadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym zawiera w szczeglnoci: 1) imi i nazwisko ucznia i jego rodzicw; 2) miejsce zamieszkania ucznia; 3) dane uzasadniajce przyznanie wiadczenia pomocy materialnej, w tym zawiadczenie o wysokoci dochodw, z zastrze eniem ust. 5; 4) po dan form wiadczenia pomocy materialnej inn ni forma pieni na (ust. 4). W przypadku ubiegania si o stypendium szkolne dla ucznia, ktrego rodzina korzysta ze wiadcze pieni nych z pomocy spoecznej, zamiast zawiadczenia o wysokoci dochodw przedkada si zawiadczenie o korzystaniu ze wiadcze pieni nych z pomocy spoecznej (ust. 5). Wniosek o przyznanie stypendium szkolnego skada si do dnia 15 wrzenia danego roku szkolnego, a w przypadku suchaczy kolegiw nauczycielskich, nauczycielskich kolegiw jzykw obcych

i kolegiw pracownikw su b spoecznych do dnia 15 padziernika danego roku szkolnego (ust. 6). W uzasadnionych przypadkach, wniosek o przyznanie stypendium szkolnego mo e by zo ony po upywie terminu, o ktrym mowa w ust. 6 (ust. 7). Elementy jakie powinien zawiera wniosek s wic wyranie okrelone w ustawie ust. 4 cytowanego art. 90n ustawy. Wobec powy szego ustalanie przez rad gminy wzoru wniosku jest bezprzedmiotowe. Zgodnie z art. 63 1 kpa: Podania ( dania, wyjanienia, odwoania, za alenia) mog by wnoszone pisemnie, telegraficznie lub za pomoc dalekopisu, telefaksu, poczty elektronicznej, a tak e ustnie do protokou.. Wymagany przepisem art. 90n ustawy wniosek nale y traktowa jako takie wanie podanie czy danie wszczcia postpowania w sprawie przyznania stypendium. Rada nie mo e ogranicza prawa osb uprawnionych do zo enia wniosku do zo enia go w wybranej przez te osoby formie, spord form dopuszczalnych na podstawie art. 63 1 kpa. Ponadto brak jest w kpa przepisu, ktry zezwalaby na uzale nienie wszczcia postpowania administracyjnego od zo enia wniosku na urzdowym formularzu. Tym samym zapis 8 ust. 2 regulaminu, jak rwnie ustalenie wzoru wniosku w zaczniku Nr 2 do uchway, wykracza poza upowa nienie ustawowe art. 90f ustawy. Ustawa o systemie owiaty zawiera liczne upowa nienia dla organw jednostek samorzdu terytorialnego do szczegowego regulowania okrelonych kwestii zwizanych z systemem owiaty. Wrd upowa nie przewidzianych w tej ustawie nie zawarto jednak e upowa nienia do okrelenia wzoru wniosku o udzielenie pomocy. Z powy szych ustale wynika, e rada gminy nie posiada kompetencji do ustalania w ramach regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym wzoru wniosku o przyznanie stypendium bd zasiku szkolnego. 9 ust. 1 regulaminu zawiera wyliczenie dokumentw powiadczajcych wysoko dochodw czonkw rodziny zamieszkujcych wsplnie z uczniem, ktre nale y doczy do wniosku o przyznanie stypendium szkolnego. W ocenie organu nadzoru ww. regulacja podjta zostaa bez podstawy prawnej, brak bowiem wyranego upowa nienia dla rady gminy do uszczegawiania postanowie ustawy o systemie owiaty normujcych tre wniosku o przyznanie wiadcze pomocy materialnej o charakterze socjalnym.

Powoana ustawa wprost okrela w art. 90n ust. 4, co powinien zawiera wniosek. Jedynym dokumentem, jaki ustawa nakazuje zaczy, jest zawiadczenie o dochodach; art. 90n ust. 5 stanowi dodatkowe potwierdzenie obowizywania zasady, e wniosek o przyznanie wiadczenia pomocy materialnej dla uczniw o charakterze socjalnym nie wymaga ze strony uprawnionego lub jego przedstawicieli ustawowych poparcia adnym szczeglnym dokumentem. Zawiadczenia o korzystaniu ze wiadcze pieni nych z pomocy spoecznej da si zamiast zawiadczenia o wysokoci dochodw wwczas, gdy rodzina ucznia korzysta ze wiadcze pieni nych pomocy spoecznej (komentarz do art. 90n ustawy o systemie owiaty [w:] M. Pilich, Ustawa o systemie owiaty. Komentarz, ABC 2008, wyd. II.). W myl 10 ust. 2 regulaminu, Wjt Gminy mo e powoa komisj stypendialn w celu analizy i oceny wnioskw stypendiw szkolnych. Skad, tryb pracy oraz zadania komisji ustala Wjt w drodze zarzdzenia. Powy sza regulacja wykracza poza ramy delegacji zawartej w art. 90f pkt 3 ustawy o systemie owiaty, dajcej jedynie uprawnienie do okrelenia trybu i sposobu udzielenia stypendium szkolnego. Ustawowe upowa nienie do ustalania trybu i sposobu przyznawania wiadczenia obejmuje kompetencj do wyznaczenia porzdku ich przyznawania rozumianego jako system dziaa uwzgldniajcych ustalon kolejno i hierarchi uzale nionych wzajemnie zdarze. Nie mo na z tego upowa nienia wywie kompetencji do powoywania komisji stypendialnej, uczestniczcej w sformalizowany sposb w procedurze przyznawania stypendiw. Taka regulacja, jako wykraczajca poza struktur ustrojow i proceduraln przewidzian w ustawie o samorzdzie gminnym, mo e by podejmowana wycznie na podstawie i w ramach wyranego upowa nienia normatywnego, okrelajcego zadania, kompetencje, skad, a w miar potrzeby tryb dziaania. Zabieg taki, polegajcy na utworzeniu dodatkowego ciaa (zespou), ktremu bez upowa nienia ustawowego gwarantuje si formalny udzia w procesie decyzyjnym, prowadziby do koniecznoci rozszerzenia oceny prawidowoci procesu stosowania prawa o skadniki nieobjte delegacj ustawow (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 1948/02, OwSS 2005/3/68). Zdaniem organu nadzoru, dopuszczalne byoby powoanie komisji o kompetencjach wycznie opiniujcych, jednak e w przedmiotowej sprawie uchwaa nie precyzuje uprawnie komisji, cedujc rozstrzygnicie w tym zakresie na Wjta, ktry ustali zadania komisji. A zatem to Wjt, ustalajc na podstawie 10 ust. 2

regulaminu skad, tryb pracy oraz zadania komisji ksztatowaby definitywnie zakres kompetencji tej komisji. Zgodnie z treci 14 regulaminu, postpowanie w sprawie przyznania wiadczenia pomocy materialnej z urzdu uwarunkowane jest wyra eniem zgody na wszczcie tego postpowania. W ocenie organu nadzoru powy szy zapis narusza art. 90n ust. 3, ktry stanowi, e wiadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym mog by przyznawane rwnie z urzdu. Nale y podkreli, e ww. przepis ustawy nie uzale nia dopuszczalnoci prowadzonego z urzdu postpowania administracyjnego w sprawie przyznania wiadczenia od uzyskania zgody strony. W przypadku bowiem, gdy przepisy szczeglne dopuszczaj mo liwo wszczcia postpowania na wniosek strony lub z urzdu, organ mo e wszcz postpowanie z urzdu na zasadach okrelonych w tych przepisach (por. komentarz do art. 61 kpa [w:] M. Jakowska, A. Wrbel Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz, Lex 2009, wyd. III). 15 regulaminu sprzeczny jest z art. 90o ustawy, ktry reguluje wstrzymanie i cofnicie stypendium oraz kwestie zwizane ze wiadczeniami nienale nie pobranymi. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy wadzy publicznej dziaaj na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, i ka da norma kompetencyjna musi by tak realizowana, aby nie naruszaa innych przepisw ustawy. Zakres upowa nienia musi by zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego pastwa prawnego, dziaania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisw regulujcych dan dziedzin. Zdaniem organu nadzoru na podstawie art. 90f rada nie jest upowa niona do regulowania kwestii dotyczcych wiadcze nienale nie pobranych. Do takich regulacji musi by norma kompetencyjna wprost wskazujca, w jakim zakresie mo na wprowadzi dodatkowe elementy. W 17 regulaminu postanowiono, i w sprawach nieuregulowanych w niniejszym regulaminie maj zastosowanie przepisy rozdziau 8a ustawy o systemie owiaty oraz Kodeksu postpowania administracyjnego. W ocenie organu nadzoru 17 regulaminu narusza art. 87 Konstytucji i godzi w obowizujcy hierarchiczny system rde prawa. W kwestionowanym zapisie 17 wyranie zastrze ono, e w pierwszym rzdzie zastosowanie znajduje regulamin, a dopiero w sprawach w niej nieuregulowanych powszechnie obowizujce przepisy prawa. Tym samym przyznano pierwszestwo przepisom uchway przed ustawami. Zastrze enie, jakie zostao zawarte w przywoanym 17 dopuszczalne jest jedynie w aktach tego samego rzdu. Niezgodne z Konstytucj jest za stawianie przepisw

uchway rady gminy przed przepisami ustawy. Stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczno eliminacji z obrotu prawnego takich regulacji (wyrok WSA we Wrocawiu z dnia 15 marca 2007 r. sygn. akt. II SA/Wr 745/06 publ. w Lex). Biorc powy sze pod uwag, stwierdzenie niewa noci uchway nr L/277/2010 Rady Gminy Sitno jest uzasadnione. Na niniejsze rozstrzygnicie nadzorcze przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego, zo ona za moim porednictwem w terminie 30 dni od dnia dorczenia rozstrzygnicia nadzorczego.

w z. Wojewody Lubelskiego Henryka Strojnowska Wicewojewoda

Otrzymuj: 1) Przewodniczcy Rady Gminy Sitno 2) Wjt Gminy Sitno