Sygn.

akt II SA/Go 773/10

Uzasadnienie

Dnia 7 grudnia 2009 Nr XL/305/2009 Rada Gminy w Kodawie z powoaniem na przepis art. 18 ust 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 o samorzdzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz w art. 40 ust. 3 i 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych ( Dz.U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 z poz. zm ) podja uchwa Nr XL/305/09 w sprawie ustalenia wysokoci stawek opat za zajcie pasa drogowego oraz umieszczenie w pasie drogowym urzdze infrastruktury technicznej i obiektw budowlanych nie zwizanych z potrzebami zarzdzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Uchwaa opublikowana zostaa w dniu 11 marca 2010 r. w Dzienniku Urzdowym Wojewdztwa Lubuskiego nr 16, poz. 247. W 3 pkt 3 powoanej uchway Rada uchwalia, i za niepeny rok kalendarzowy wysoko rocznych stawek opat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesicy umieszczenia urzdzenia w pasie drogowym. Powoana uchwaa, w czci obejmujcej przytoczony 3 ust. 3 zostaa zaskarona przez Prokuratora Rejonowego w Gorzowie Wlkp. Wnoszc o stwierdzenie jej niewanoci w zaskaronym zakresie, Prokurator Rejonowy zarzuci uchwale istotne naruszenie prawa, to jest przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie przez Rad przysugujcych jej kompetencji i ustalenie w ust. 3 art. 3, i odpatno za zajcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urzdze infrastruktury technicznej, nie zwizanych z potrzebami zarzdzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krtszy ni rok obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesicy umieszczenia urzdzenia w pasie drogowym w sytuacji, gdy wskazany przepis ustawy przewiduje, i w przypadku tego rodzaju zajcia opata winna by obliczana proporcjonalnie do liczby dni przez okres ktrych trwao takie zajcie. Skarcy wywodzi, i zaskarona uchwaa stanowi akt prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego mog by ustanawiane jedynie na podstawie delegacji ustawowych i zajmuj one w hierarchii rde prawa pozycj podrzdn w stosunku do ustaw, przez co nie mog w sposb odmienny od aktw nadrzdnych regulowa kwestii, ktre ju w ustawie zostay okrelone w sposb wyczerpujcy. W przedmiotowej sprawie uchwaa w zaskaronych przepisach, wbrew postanowieniom ustawy,

Sygn. akt II SA/Go 773/10 zastrzega, e jeeli umieszczenie w pasie drogowym urzdzenia infrastruktury technicznej trwa przez okres krtszy anieli jeden rok opat za zajcie pasa drogowego ustala si proporcjonalnie do liczby miesicy umieszczenia danego urzdzenia. Wobec jasnych przepisw ustawy o drogach publicznych - art. 40 ust. 5 oraz ust. 8 regulujcych kwesti sposobu naliczania opat za zajcie pasa drogi gminnej poprzez umieszczenie w pasie drogowym urzdze infrastruktury technicznej, niezwizanych z potrzebami zarzdzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jako iloczyn liczby dni tego zajcia oraz liczby metrw kwadratowych zajtego pasa i stawki za 1 m 2, zapisy 3 ust. 3 uchway uzna naley za istotnie naruszajce prawo. Przekazujc skarg Prokuratora do rozpoznania przez sd administracyjny reprezentujcy Gmin Kodawa jej Wjt nie nadesa odpowiedzi na ni i do dnia rozprawy organy gminy nie zajy stanowiska procesowego wobec zoonej skargi. Wojewdzki Sd Administracyjny zway, co nastpuje: Zgodnie z przepisami art. 3 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako : ppsa ) sdy administracyjne sprawuj kontrol dziaalnoci administracji publicznej i stosuj rodki okrelone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty z zakresu administracji publicznej organw jednostek samorzdu terytorialnego. Stosownie do art. 1 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sdw administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sdowoadministracyjna sprawowana jest pod wzgldem zgodnoci z prawem, jeeli ustawy nie stanowi inaczej. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera si samodzielnej podstawie wynikajcej z przepisu art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze ( Dz.U. z 2008 r., Nr 7, poz. 39 ze zm.) i nie budzi w sprawie wtpliwoci. Stosownie do art. 147 ppsa sd administracyjny, uwzgldniajc skarg na uchwa lub akt, o ktrych mowa w art. 3 2 pkt 5 i 6 ppsa stwierdza niewano tej uchway lub aktu w caoci lub w czci albo stwierdza, e zostay wydane z naruszeniem prawa, jeeli przepis szczeglny wycza stwierdzenie ich niewanoci. Wprowadzajc sankcj niewanoci jako nastpstwo naruszenia

Sygn. akt II SA/Go 773/10 prawa, ustawodawca nie okreli w powoanej procedurze rodzaju naruszenia prawa. Zauway jednak naley, e z przepisw ustawy o samorzdzie gminnym wyprowadzi mona dwa rodzaje narusze prawa art. 91 ust.1 i 4 oraz art. 93 ) , jakie mog by wywoane przez ustanowienie tych aktw. Mog by to naruszenia istotne lub nieistotne ( por. T. Wo [w:] T. Wo, H. Knysiak-Molczyk, M. Romaska, Prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 604 605). Naczeln zasad demokratycznego pastwa prawnego jest dziaanie organw wadzy publicznej w granicach i na podstawie obowizujcego prawa. Zasad t wyraa art. 7 Konstytucji. Przepis ten zawiera norm zakazujc domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie dziaania organu wadzy publicznej byy oparte na wyranie okrelonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji organy samorzdu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rzdowej ustanawiaj akty prawa miejscowego obowizujce na obszarze dziaania tych organw, na podstawie i w granicach upowanie zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego winny by podejmowane w oparciu o wyran norm kompetencyjn rangi ustawowej. Zasad prawa administracyjnego, w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. Podstawa prawna do dziaa w zakresie stanowienia aktw prawa miejscowego moe by dwojakiego rodzaju. Jest ni albo upowanienie bezporednio wynikajce z przepisw ustaw ustrojowych ( gminnej, powiatowej, wojewdzkiej) albo upowanienie zawarte w innych regulacjach ustawowych ( por. wyrok z dnia 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103 ). W tym zakresie w orzecznictwie sdowym za istotne naruszenie prawa, stanowice podstaw do stwierdzenia niewanoci aktu, przyjmuje si wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjcia uchway. Wskazuje si tu, e akt prawa miejscowego nie moe narusza nie tylko przepisw ustawy, zawierajcych delegacje do jego ustanowienia, ale rwnie przepisw Konstytucji oraz innych ustaw pozostajcych w porednim lub bezporednim zwizku z regulowan materi. Odnoszc powysze rozwaania do przedmiotu kontroli sdowej w niniejszej sprawie wskaza naley w pierwszej kolejnoci, i zaskarona uchwaa stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu powoanych przepisw Konstytucji i przepisu art. 3 pkt 5 ppsa. Aktem prawa miejscowego jest kady akt prawny zawierajcy normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszcym si do indywidualnie oznaczonego

Sygn. akt II SA/Go 773/10 podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatw) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie Sdu, zaskarona uchwaa odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchway odnosz si bowiem do kadego podmiotu zajmujcego pas drogowy drg gminnych, dla ktrych zarzdc jest organ gminy. Zaskarona uchwaa nie ma jednorazowego zastosowania lecz moe by wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadkw. Nadto podkrelenia wymaga, i zgodnie z treci art. 217 Konstytucji nakadanie podatkw, innych danin publicznych, okrelanie podmiotw, przedmiotw opodatkowania i stawek podatkowych, a take zasad przyznawania ulg i umorze oraz kategorii podmiotw zwolnionych od podatkw nastpuje w drodze ustawy. Nie ulega wtpliwoci, i opata za zajcie pasa drogowego jest danin publiczn w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowizkowe wiadczenie pienine przewidziane na rzecz gminy w razie zajcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez kady podmiot dokonujcy takiego zajcia na terenie gminy. W konsekwencji poczynionych wywodw za zasadne uzna naleao zarzuty skargi w kwestii niewanoci kwestionowanych regulacji uchway z dnia 7 grudnia 2009 r. W zaskaronej czci kontrolowany akt podty zosta bowiem z naruszeniem prawa stanowicym, w rozumieniu w art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorzdzie gminnym, podstaw do stwierdzenia jego niewanoci w czci. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opat za zajcie pasa drogowego ustala si jako iloczyn liczby metrw kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajtej przez rzut poziomy urzdzenia i stawki opaty za zajcie 1 m2 pasa drogowego, pobieranej za kady rok umieszczenia urzdzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urzdzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inynierskim przez okres krtszy ni rok opata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urzdzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inynierskim. Uchwalenie przez Rad Gminy w 3 ust. 3 uchway innego ni przewidziany wyranie w ustawie o drogach publicznych, sposobu obliczania opaty za zajcie pasa drogowego naley oceni jako istotne naruszenie prawa. Organ samorzdu terytorialnego wykroczy, w omawianym zakresie, poza przyznane mu kompetencje regulujc odmiennie w prawie miejscowym, to co naley wycznie do materii ustawowej. Wykroczenie przez organ stanowicy Gminy Kodawa poza granice upowanienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego naley oceni jako istotne naruszenie prawa,

Sygn. akt II SA/Go 773/10 skutkujce niewanoci wadliwego przepisu prawa miejscowego ( art. 147 1 ppsa). O wstrzymaniu zaskaronego aktu, w czci okrelonej w pkt l wyroku orzeczono na podstawie art. 152 pppsa. Zakres zastosowania przepisu art. 152 pppsa dotyczy wykonalnoci w szerokim jej sensie. Zwrot w razie uwzgldnienia skargi sd w wyroku okrela, czy i w jakim zakresie akt lub czynno nie mog by wykonane", uyty w komentowanym przepisie, naley zatem traktowa jako synonim okrelenia czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc ( skutek prawny ) aktu lub czynnoci". W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje si wykonaniu w sensie czynienia uytku z uprawnienia bd wypenienia obowizku z niego wynikajcego nie ma znaczenia dla rozstrzygnicia, o ktrym stanowi wymieniony przepis ( zob. Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; take R. Sawua, Stosowanie art. 152 prawa o postpowaniu przed sdami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, PiP z 2004/8/71 i powoane tam pogldy). Z powoanych wyej przyczyn orzeczono jak w sentencji.