Sygn. akt II SA/Go 69/11 UZASADNIENIE Dnia 4 grudnia 2009 r.

Rada Gminy w Bojadach uchwalia uchwa Nr XXX/145/09 w sprawie odpatnoci za korzystanie ze wiadcze w przedszkolach samorzdowych prowadzonych przez Gmin Bojada w zakresie przekraczajcym podstaw programow wychowania przedszkolnego. Uchwa podjto na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 wrzenia 1991 r. o systemie owiaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2577). Uchwaa zostaa opublikowana w Dzienniku Urzdowym Wojewdztwa Lubuskiego z 2009 r. Nr 140, poz. 2019. W 1 powyszej uchway Rada ustalia, i korzystanie ze wiadcze w zakresie przekraczajcym podstaw programow wychowania przedszkolnego jest odpatne, a w 2 okrelia, e opacie podlegaj wiadczenia obejmujce koszty surowcw zuytych do przygotowania posikw (pkt 1) oraz koszty dodatkowych zaj opiekuczych prowadzonych przez przedszkole (pkt 2). Z kolei w 3 i 4 ust. 1 Rada ustalia sposb obliczania ww. opat, i tak wysoko opaty, o ktrej mowa w 2 pkt 1 kalkulowana jest w kadej placwce odrbnie i ustalana przez strony: dyrektora przedszkola i rodzicw (opiekunw) dziecka w drodze indywidualnej umowy cywilno-prawnej - 3 zaskaronej uchway, a wysoko opaty, o ktrej mowa w 2 pkt 2 ustala si za kad rozpoczt godzin sprawowania opieki nad dzieckiem w ramach dodatkowych zaj opiekuczych prowadzonych przez przedszkole w wysokoci 0,07% minimalnego wynagrodzenia za prac, ustalonego na podstawie odrbnych przepisw - 4 ust. 1 ww. uchway. Jednoczenie Rada Gminy wskazaa, i miesiczna wysoko opaty za czas realizacji rozszerzonych wiadcze, ustalana jest na podstawie stawki godzinowej, o ktrej mowa w ust. 1 oraz prowadzonej w przedszkolu listy obecnoci dzieci ( 4 ust. 2). Za czas nieobecnoci dziecka w przedszkolu opat, ktrych mowa w 2 ust. 1 i 2, nie pobiera si ( 4 ust. 3). W 5 Rada uchwalia rozkad dnia (z podziaem na poszczeglne godziny) pobytu dziecka w przedszkolu uwzgldniajcy katalog usug dodatkowych zaj opiekuczych prowadzonych przez przedszkole. Okrelono, e szczegowy dzienny rozkad zaj przedszkola ustala dyrektor przedszkola w uzgodnieniu z rodzicami (opiekunami) dzieci ( 6 uchway). Ponadto organ wskaza, i rodzice (opiekunowie) dwojga i wicej dzieci uczszczajcych do przedszkola 1

powyej piciu godzin dziennie uiszczaj opaty okrelone w 4 ust. 1 z uwzgldnieniem 50% zniki w opacie za kad godzin sprawowania opieki nad dzieckiem w ramach dodatkowych zaj opiekuczych za drugie i kade kolejne dziecko ( 7 uchway), a rodzice (opiekunowie) dzieci posiadajcych orzeczenie o niepenosprawnoci, mog, na wniosek zoony do Wjta Gminy Bojada, by zwolnieni z uiszczania opaty, o ktrej mowa w 2 pkt 2 niniejszej uchway ( 8 ww. uchway). W 9 Rada ustalia, kto jest zwolniony z obowizku uiszczania opaty, o ktrej mowa w 2 pkt 2 przedmiotowej uchway. Pismem z dnia 19 grudnia 2010 r. (Pa 7/10) skarg na przedmiotow uchwa zoy do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. Prokurator Rejonowy w wiebodzinie oraz wnis o stwierdzenie jej niewanoci w caoci. Uchwale zarzuci istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 wrzenia 1991 r. o systemie owiaty, w myl ktrego rada gminy jest upowaniona do ustalania opat za wiadczenia w prowadzonych przez gmin przedszkolach publicznych z uwzgldnieniem art. 6 ust. 1 tej ustawy. Obowizkiem rady gminy ustalajcej opat za usugi przedszkolne jest wykazanie, i wysoko obowizku pieninego naoonego na rodzica czy opiekuna dziecka korzystajcego z usug przedszkola publicznego pozostaje w zwizku z oferowan mu usug, a przy ustalaniu omawianej opaty naley szczegowo wykaza, na podstawie jakiego tytuu opata jest ustalana. Sposb ustalenia odpatnoci nie powinien by oderwany od faktycznych nakadw czynionych przez gmin na finansowanie wiadcze przedszkoli, ktre wykraczaj poza podstawy programowe, za rodzaj i czstotliwo tych wiadcze winny by szczegowo dookrelone, tak aby rodzice czy opiekunowie danego dziecka byli wiadomi podstawy zobowizania ich do wiadczenia okrelonych opat oraz mieli moliwo wyboru wiadcze wykraczajcych poza podstaw programow wychowania przedszkolnego, z ktrych bdzie korzysta ich dziecko i za ktre bd oni uiszcza okrelone nalenoci pienine. Na poparcie swojej argumentacji Prokurator powoa si na orzecznictwo sdw administracyjnych, w myl ktrego niedopuszczalne jest okrelanie opat za korzystanie ze wiadcze wykraczajcych poza podstawy programowe realizowanych w przedszkolach w sposb stay, niezaleny od faktycznego korzystania z tych wiadcze przez wychowankw przedszkola. W odpowiedzi na skarg Rada Gminy w Bojadach wniosa o jej oddalenie, wskazujc jednoczenie na tre art. 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie 2

ustawy o systemie owiaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991), zgodnie z ktrym dotychczasowe uchway organw stanowicych jednostek samorzdu terytorialnego wydane na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1, zachowuj moc do czasu wydania uchwa przewidzianych w art. 14 ust. 5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejsz ustaw, nie duej jednak ni do dnia 31 sierpnia 2011r. Wobec powyszego organ uzna, i skarga Prokuratora jest niezasadna. Wojewdzki Sd Administracyjny zway, co nastpuje Skarga zasuguje na uwzgldnienie. Stosownie do art. 1 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sdw administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sdy administracyjne sprawuj wymiar sprawiedliwoci midzy innymi poprzez kontrol dziaalnoci administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod wzgldem zgodnoci z prawem, jeeli ustawy nie stanowi inaczej (art. 1 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje take orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organw jednostek samorzdu terytorialnego (art. 3 1 w zwizku z 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a.. W pierwszej kolejnoci naley zaznaczy, i Prokurator Rejonowy w wiebodzinie wnis skarg z powoaniem si na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymg uprzedniego wyczerpania rodkw zaskarenia, co wynika z art. 52 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 52 1 p.p.s.a., skarg do sdu administracyjnego mona wnie po wyczerpaniu rodkw zaskarenia, jeeli suyy one skarcemu w postpowaniu przed organem waciwym w sprawie, chyba e skarg wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Zauway naley, i po wniesieniu skargi Sd, zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie jej uwzgldnienia, orzeka o niewanoci uchway albo stwierdza, e wydana zostaa z naruszeniem prawa, jeeli przepis szczeglny wycza stwierdzenie jej niewanoci. Wprowadzajc sankcj niewanoci jako nastpstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie okreli rodzaju naruszenia prawa, ktre prowadzioby do zastosowania tej sankcji.

Zasadnym jest zatem signicie do przepisw ustawy o samorzdzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje narusze prawa, ktre mog by wywoane przez ustanowienie aktw uchwalanych przez organy gminy. Mog by to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu narusze, co stwarza konieczno signicia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za istotne" naruszenie prawa uznaje si uchybienie, prowadzce do skutkw, ktre nie mog by tolerowane w demokratycznym pastwie prawnym. Do nich zalicza si midzy innymi naruszenie przepisw prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a take przepisw regulujcych procedury podejmowania uchwa (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad dziaalnoci samorzdu terytorialnego w wietle orzecznictwa NSA i pogldw doktryny, Samorzd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa (bdce podstaw do stwierdzenia niewanoci aktu) przyjmuje si, e s to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjcie uchway przez organ niewaciwy, brak podstawy do podjcia uchway okrelonej treci, niewaciwe zastosowanie przepisu prawnego bdcego podstaw podjcia uchway, naruszenie procedury podjcia uchway (vide: wyrok Naczelnego Sdu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok Naczelnego Sdu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). Stwierdzenie niewanoci uchway moe nastpi wic tylko wtedy, gdy uchwaa pozostaje w wyranej sprzecznoci z okrelonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezporednie oraz wynika to wprost z treci tego przepisu. Nie jest za konieczne race naruszenie, warunkujce stwierdzenie niewanoci decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 1 Kodeksu postpowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza si niewanoci uchway lub zarzdzenia, ograniczajc si do wskazania, i uchwa lub zarzdzenie wydano z naruszeniem prawa. Przechodzc do merytorycznego rozpoznania sprawy, z uwzgldnieniem przytoczonych zasad oceny obowizujcych w postpowaniu sdowoadministracyjnym, zarzuty zawarte w skardze naley uzna za zasadne. Uchwaa Rady Gminy w Bojadach bdca przedmiotem kontroli Sdu w niniejszym postpowaniu zostaa podjta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 wrzenia 1991 r. o systemie owiaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.)

dalej w skrcie u.s.o. W ocenie Sdu nie budzi wtpliwoci, e uchwaa ta jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Za takim charakterem uchway podejmowanej na podstawie upowanienia wynikajcego z art. 14 ust. 5 u.s.o. przemawia przede wszystkim to, e jest ona wydawana na podstawie upowanienia ustawowego i zawiera normy prawne, ktre adresowane s do kadego, w okrelonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale bdzie bliej nieokrelona grupa rodzicw lub opiekunw prawnych dzieci objtych wychowaniem przedszkolnym (vide wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., sygn. akt l OSK 971/05). Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o. zakadanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziaami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szk podstawowych oraz gimnazjw, w tym z oddziaami integracyjnymi, z wyjtkiem szk podstawowych specjalnych i gimnazjw specjalnych, szk artystycznych oraz szk przy zakadach karnych, zakadach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, naley do zada wasnych gmin. Stosownie za do art. 14 ust. 5 u.s.o, opaty za wiadczenia prowadzonych przez gmin przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, ktre: 1) prowadzi bezpatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutacj dzieci w oparciu o zasad powszechnej dostpnoci; 3) zatrudnia nauczycieli posiadajcych kwalifikacje okrelone w odrbnych przepisach. Dla oceny regulacji zawartych w zaskaronej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 u.s.o, w ktrym ustawodawca upowani rad gminy do ustalania opat za wiadczenia w prowadzonych przez gmin przedszkolach publicznych z uwzgldnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywoanego wyej przepisu wynika, e zakres udzielonego radzie upowanienia sprowadza si do ustalenia opaty za wiadczenia wykraczajce poza podstaw programow wychowania przedszkolnego. Obowizujce przepisy prawa nie zawieraj ustawowej definicji pojcia opata. Podstaw rozrnienia danin publicznych (podatkw i opat) jest koncepcja ekwiwalentnoci. Opaty stanowi wynagrodzenie za zwizane z kosztami dziaania wadzy. Nakadanie opat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeli obywatel korzysta z obiektw i urzdze nalecych do pastwa (np. opaty za przyczenie

do sieci wodocigowej i kanalizacyjnej), jeli jego udziaem staje si jaki przywilej ze strony pastwa (opaty koncesyjne), a take jeli organ pastwa musi zajmowa si sprawami obywatela (m.in. wydawanie zawiadcze, zezwole itd.). Opat mona zatem zdefiniowa jako przymusow odpatno, nakadan przez wadze publiczne za oferowane wiadczenie na rzecz obywatela. Istnieje wic charakterystyczny dla opat zwizek przyczynowy midzy wiadczeniem pieninym dunika (opat), a wiadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opata stanowi wic instytucj prawnofinansow ktrej istotn cech jest ekwiwalentno. Pobiera si j w zwizku z wyranie wskazanymi usugami i czynnociami organw pastwowych lub samorzdowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotw. Opata stanowi zatem swoist zapat za uzyskanie zindywidualizowanego wiadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zdaniem Sdu, taki wanie charakter ma opata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. W wietle dotychczasowego orzecznictwa sdw administracyjnych nie budzi wtpliwoci, e uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o opata nie moe mie charakteru staego, bowiem obowizek jej ponoszenia istniaby w kadym przypadku uczszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzgldnienia przy tym rodzaju wiadcze, ich jakoci czy czasu trwania. Przedszkole publiczne prowadzi bezpatne nauczanie i wychowanie co do zasady w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, okrelonej w zaczniku nr 1 do rozporzdzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz ksztacenia oglnego w poszczeglnych typach szk (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Dziaalno przedszkoli w pozostaym zakresie, w szczeglnoci obejmujcym zajcia ponadprogramowe jest odpatna. Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodzicw (opiekunw) dzieci korzystajcych z przedszkoli publicznych opat za zajcia, ktre mieszcz si w ramach okrelonych w zaczniku nr 1 do wspomnianego wyej rozporzdzenia. Opaty mog dotyczy wycznie wiadcze w zaczniku tym nie wymienionych. Wskazany akt wykonawczy okrelajc zajcia mieszczce si w granicach podstawy programowej kieruje si gwnie celem, jaki poprzez te zajcia naley osign w zakresie rozwoju dziecka. Taka konstrukcja przepisw prawa moe powodowa trudnoci w zdefiniowaniu przez organ uchwaodawczy gminy tych zaj, ktre t podstaw programow przekraczaj i mog by realizowane przez przedszkole za opat. Tym niemniej nie zwalnia

to organu z tego obowizku. Organ uchwaodawczy musi w taki sposb oznaczy zakres oferowanych przez przedszkole odpatnych usug, aby day si one w sposb bezporedni i jednoznaczny odrni od zaj zdefiniowanych w ramach podstawy programowej okrelonej powyszym rozporzdzeniem. Obowizkiem organu samorzdu terytorialnego uchwalajcego opat za usugi przedszkolne jest rwnie wykazanie, i wysoko obowizku pieninego naoonego na rodzica dziecka korzystajcego z usug przedszkola publicznego pozostaje w zwizku przyczynowym z oferowanym mu wiadczeniem. Uchwaa powinna precyzyjnie okrela poszczeglne wiadczenia przekraczajce podstaw programow, oferowane przez przedszkole publiczne, a take co skada si na kade z tych wiadcze. Organ samorzdu terytorialnego, ustanawiajc opat powinien okreli jej wysoko za kade ze wiadcze z osobna. Sposb ustalenia odpatnoci powinien by przekonujcy, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentnoci, a argumentacja za nim przemawiajca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelnoci co do zakresu dodatkowych wiadcze opiekuczowychowawczych i odpowiadajcej im opaty, pozbawia rodzicw dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usug przedszkola, moliwoci dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Powysze musi wynika z treci uchway. Zdaniem Sdu zaskarona uchwaa powyszych wymogw nie spenia. Na aprobat zasuguje zawarty w skardze pogld na temat charakteru prawnego opaty. Przede wszystkim organ nie dokona w uchwale wyodrbnienia kosztw poszczeglnych zaj ponadprogramowych, za niewystarczajce naley uzna rwnie wskazanie, i opata obejmuje koszty zaj opiekuczych realizowanych w zakresie przekraczajcym podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Oglnikowe wskazanie, i opaty za wiadczenia okrelone w 2 pkt 2 uchway, w zakresie i wymiarze przekraczajcym podstawy programowe wychowania przedszkolnego ustala si w wysokoci 0.7 % minimalnego wynagrodzenia za prac za kad rozpoczt godzin w dniu korzystania przez dziecko ze wiadcze, powoduje przyjcie tylko jednej sztywnej opaty, ktra nakada na rodzicw (opiekunw) obowizek jej ponoszenia w kadym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezalenie od tego czy konkretne dziecko w ogle korzysta z dodatkowych wiadcze, o ile tylko przebywa ono w przedszkolu przez czas duszy ni 5 godzin dziennie. Takie sformuowanie uniemoliwia weryfikacj, za jakie konkretnie wiadczenia pobierana jest opata. Uniemoliwia

to rwnie kontrol czy w ramach opaty mieszcz si wycznie wiadczenia przekraczajce podstawy programowe wychowania przedszkolnego. Z treci art. 14 ust. 5 u.s.o. wynika, e zakres udzielonego radzie upowanienia sprowadza si do ustalenia opaty. Opata stanowi za instytucj prawnofinansow ktrej istotn cech jest ekwiwalentno. Pobiera si j w zwizku z wyranie wskazanymi usugami i czynnociami organw pastwowych lub samorzdowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotw. Opata stanowi zatem okrela swoist zapat za uzyskanie zindywidualizowanego podstaw wiadczenia programow oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Uchwaa powinna zatem precyzyjnie poszczeglne wiadczenia przekraczajce oferowane przez przedszkole publiczne, a take co skada si na kade z tych wiadcze. Organ samorzdu terytorialnego, ustanawiajc opat powinien okreli jej wysoko za kade ze wiadcze z osobna. Powinien rwnie wykaza, i wysoko opaty pozostaje Sdu w zwizku sposb przyczynowym odpatnoci z oferowanym powinien by wiadczeniem. Zdaniem ustalenia

przekonujcy, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentnoci oraz przekonujco uzasadniony. Realizacja tych wskaza po pierwsze pozwoli na kontrol czy opat nie s objte wiadczenia bezpatne wedug art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie owiaty, a po drugie sprawi, e zakres oferowanych wiadcze ponadprogramowych oraz odpowiadajcy im taryfikator stan si czytelne, co bdzie miao istotne znaczenie dla rodzicw (opiekunw) dziecka przy wyborze poszczeglnych odpatnych wiadcze dodatkowych, odpowiadajcych potrzebom dziecka oraz ich moliwociom zarobkowym i majtkowym. W ocenie Sdu, przepisy 1 i 2 zaskaronej uchway Rady Gminy w Bojadach z dnia 4 grudnia 2009 r. Nr XXXV/411/2009 w sprawie odpatnoci za korzystanie ze wiadcze w przedszkolach samorzdowych prowadzonych przez Gmin Bojada w zakresie przekraczajcym podstaw programow wychowania przedszkolnego nie speniaj powyszych wymogw, zatem istotnie naruszaj przepis art. 14 ust. 5, z uwzgldnieniem treci art. 6 ust. 1 u.s.o. Pogld, i ustanowienie odpatnoci za usugi wiadczone przez przedszkole publiczne w taki sposb jak uczynia to Rady Gminy w Bojadach w zaskaronej uchwale, narusza wskazane przepisy u.s.o., znajduje potwierdzenie w przytoczonym przez Prokuratora orzecznictwie sdowym, m.in. wyroku Naczelnego Sdu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 (Centralna Baza Orzecze

Sdw Administracyjnych), w ktrym Sd stwierdzi, i ustalenie opaty na sztywnym poziomie zobowizujcej do jej ponoszenia niezalenie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych wiadcze opiekuczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 u.s.o. Podobne stanowisko zostao wyraone w wyrokach Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu z dnia 21 maja 2008 r., IV SA/Wr 150/08, z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07 (Lex nr 372638), z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07 (Lex nr 322173), z dnia 24 wrzenia 2008 r., III SA/Wr 358/08, z dnia 8 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 94/06 (Lex nr 235607), z dnia 18 lipca 2007 r., IV SA/Wr 213/07 (Lex nr 471665), z dnia 7 maja 2008 r., wyroku Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 i wyroku Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Gdasku z dnia 19 marca 2009 r., III SA/Gd 476/08 (opublikowanych w Centralnej Bazie Orzecze Sdw Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Oglnikowe i zbiorcze wskazanie w 5 omawianego aktu jedynie rodzajw wiadcze podlegajcych opacie naley uzna za niewystarczajce. Ujcie wiadcze podlegajcych opacie jako caoci nie zapewnia czytelnoci co do zakresu wiadcze i sprawia, e poza kontrol pozostaje, czy w opacanych zajciach mieszcz si wycznie wiadczenia przekraczajce podstawy programowe wychowania przedszkolnego, czy te mieszcz si rwnie wiadczenia zaliczone do podstawy programowej, wymienione w rozporzdzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. Rwnoczenie pozbawia rodzicw dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usug przedszkola, moliwoci dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Taka konstrukcja opaty nie spenia nadto wymogu ekwiwalentnoci, z uwagi na niemoliwo okrelenia konkretnych zaj, za ktre opata ma by pobierana. Niewykazanie przez organ uchwaodawczy w zaskaronej uchwale, e przedszkole prowadzi nauczanie i wychowanie ponad wymagane minimum podstawy programowej, czego konsekwencj jest ustalona w zaskaronej uchwale opata, jest istotnym naruszeniem prawa (wyrok WSA we Wrocawiu z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt IV SA/Wr 122/07, LEX nr 322173). W wietle powyszych wywodw podkreli naley, e wszelkie opaty za wiadczenia publicznych przedszkoli winny by ksztatowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdujcymi w szczeglnoci wyraz w ustawie o systemie

owiaty. Obowizek organizowania bezpatnego nauczania i wychowania oznacza, e gmina nie moe pobiera od rodzicw (opiekunw) dzieci korzystajcych z przedszkoli publicznych opat za zajcia, ktre mieszcz si w ramach wyznaczonych podstaw programow. W tej sytuacji moliwe jest zatem (jednak nie obligatoryjne) ustalanie i pobieranie opat jedynie za wiadczenia tych przedszkoli publicznych, ktre udzielaj wiadcze w zakresie przekraczajcym podstaw programow. Ustalanie przedmiotowych opat nie moe mie cech arbitralnoci, dowolnoci, polega winno zatem na precyzyjnym okreleniu konkretnych opat za poszczeglne wiadczenia, a wyliczenie ich wysokoci, oparte na zasadzie ekwiwalentnoci, winno by poprzedzone jawn kalkulacj poszczeglnych kosztw w sposb dajcy moliwo kontrolowania i oceny. Realizacja wskaza zawartych w niniejszym uzasadnieniu pozwoli po pierwsze na kontrol, czy opat nie s objte wiadczenia bezpatne wedug art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy owiatowej, a po drugie sprawi, e zakres oferowanych wiadcze ponadprogramowych oraz odpowiadajcy im taryfikator stan si czytelne, co bdzie miao istotne znaczenie dla rodzicw (opiekunw) dziecka przy wyborze poszczeglnych odpatnych wiadcze dodatkowych, odpowiadajcych potrzebom dziecka oraz ich moliwociom zarobkowym i majtkowym. Majc na uwadze przedstawione wyej okolicznoci, a take fakt, i zakwestionowane w skardze przepisy uchway stanowi zasadnicz cz tego aktu, Sd na podstawie art. 147 1 p.p.s.a. w zwizku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym, stwierdzi niewano zaskaronej uchway w caoci. W kwestii zastosowania art. 152 p.p.s.a. skad orzekajcy w niniejszej sprawie skania si ku pogldowi, e instytucja wstrzymania zaskaronego aktu dotyczy take aktu prawa miejscowego. Dostrzec naley, i pogld konkurencyjny (wyrok NSA z dnia 16 marca 2010 r., l OSK 1646/09), odwoujcy si przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sdziw NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, poz. 134) dotyczy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sdzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowizujc ju treci "wniesienie skargi do sdu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynnoci, jednake sd moe na wniosek strony lub z urzdu wyda postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynnoci, zwaszcza jeeli zachodzi niebezpieczestwo wyrzdzenia

10

skarcemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrcenia skutkw". Przepis ten w istocie zatem odpowiada obecnej regulacji art. 61 1 i 3 p.p.s.a. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalnoci w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzgldnienia skargi sd w wyroku okrela, czy i w jakim zakresie akt lub czynno nie mog by wykonane", uyty w komentowanym przepisie, naley zatem traktowa jako synonim okrelenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynnoci". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje si wykonaniu w sensie czynienia uytku z uprawnienia bd wypenienia obowizku z niego wynikajcego nie ma znaczenia dla rozstrzygnicia, o ktrym stanowi wymieniony przepis (Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; take R. Sawua, Stosowanie art. 152 prawa o postpowaniu przed sdami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powoane tam pogldy.

11