Sygn.

akt II SA/Go 497/09

Uzasadnienie Rada Miasta Zielona Gra, z powoaniem si na przepis art. 5 ust. 5, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 wrzenia 1991 r. o systemie owiaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) - nazywan dalej ustaw o systemie owiaty, podja w dniu 25 maja 1999 r. uchwa Nr Xl/124/99 w sprawie odpatnoci za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu. W myl 1 w/w uchway odpatno za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu obejmuje: 1) skalkulowane koszty zakupu surowca zuytego do przyrzdzania posikw z uwzgldnieniem norm ywieniowych ustalonych przez Ministra Zdrowia i Opieki Spoecznej, 2) czciow odpatno za korzystanie z przedszkola (koszty organizacji i przyrzdzania posikw, a take koszty zaj opiekuczowychowawczych realizowanych w zakresie przekraczajcym podstawy programowe). Natomiast w 3 ust. 1 uchway Rada ustalia, i w/w odpatno wynosi 15 % najniszego wynagrodzenia za prac pracownikw ogaszanego, na podstawie art. 774pkt 1 Kodeksu pracy, przez Ministra Pracy i Polityki Socjalnej. Uchwa Nr XIX/183/03 z dnia 30 grudnia 2003 r. zmieniajc uchwa w sprawie odpatnoci za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu Rada Miasta Zielona Gra dokonaa zmiany w treci 3 ust. 1 uchway Nr Xl/124/99 poprzez wprowadzenie nowej stawki odpatnoci za przedszkole (o ktrej mowa w 1 pkt 2 uchway z dnia 25 maja 1999 r.) - 14 % minimalnego wynagrodzenia za prac ustalonego przez Rad Ministrw. W zwizku ze stwierdzeniem przez organ nadzoru niewanoci 3 w/w uchway stanowicym o tym, e uchwaa wchodzi w ycie z dniem 1 stycznia 2004 r. i podlega ogoszeniu na tablicach ogosze miejskich przedszkoli w Zielonej Grze, uchwa Nr XXI/197/04 z dnia 24 lutego 2004 r. Rada Miasta Zielona Gra zmienia brzmienie 3 uchway Nr XIX/183/03 ustalajc, e uchwaa Nr XIX/183/03 wchodzi w ycie po upywie 14 dni od dnia ogoszenia w Dzienniku Urzdowym Wojewdztwa Lubuskiego. Na uchwa Nr Xl/124/99 Rady Miasta Zielona Gra z dnia 25 maja 1999 r. skarg do Wojewdzkiego Sadu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zoy Prokurator Okrgowy w Zielonej Grze domagajc si stwierdzenia jej niewanoci w czci obejmujcej 1 pkt 2 i 3 ust. 1. Prokurator zarzuci w/w uchwale w

zaskaronym zakresie istotne naruszenie prawa w szczeglnoci art. 14 ust. 5 ustawy o systemie owiaty. Skarcy podkreli na wstpie, i ustalenie opaty za wiadczenie prowadzonych przez gmin przedszkoli jest ustanowieniem aktu normatywnego o charakterze aktu prawa miejscowego co uzasadni tym, e uchwaa taka wydawana jest na podstawie upowanienia ustawowego i zawiera normy prawne adresowane do kadego, w okrelonym w normie stanie hipotetycznym - w tym przypadku adresatami s rodzice i opiekunowie dzieci objtych wychowaniem przedszkolnym. Na potwierdzenie powyszego Prokurator przywoa utrwalone w tym zakresie stanowisko sdw administracyjnych. Prokurator zaznaczy, i zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym radzie gminy przysuguje prawo stanowienia prawa miejscowego obowizujcego na obszarze gminy jedynie na podstawie i w granicach upowanie zawartych w ustawach. W art. 14 ust. 5 ustawy o systemie owiaty ustawodawca przyzna radzie gminy kompetencj do ustalania opat za wiadczenia prowadzonych przez gmin przedszkoli publicznych, jednake z uwzgldnieniem art. 6 pkt 1 teje ustawy, tj. z zastrzeeniem, i przedszkole publiczne musi prowadzi bezpatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Z powyszego skarcy wywid, i nauczanie i wychowanie odbywa si w ramach podstawy programowej i jest bezpatne, natomiast za wiadczenia publicznych przedszkoli wykraczajce poza podstaw programow wychowania przedszkolnego dozwolone jest pobieranie opat. Jednake niezbdne jest przy tym okrelenie rodzaju wiadcze, ktre s odpatne i wysokoci opaty odpowiadajcej kademu z tych wiadcze. Za niewystarczajce uzna Prokurator wskazanie w uchwale, i s to koszty zaj opiekuczowychowawczych realizowanych w zakresie przekraczajcym podstawy programowe. Ponadto okrelenie opaty tak jak uczynia to Rada Miasta Zielona w 1 pkt 2 i 3 ust. 1 zaskaronej uchway powoduje przyjcie jednej sztywnej opaty, nakadajcej na rodzicw (opiekunw) obowizek ponoszenia jej w kadym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezalenie od tego czy konkretne dziecko korzysta w ogle z dodatkowych wiadcze i w jakim rozmiarze. Natomiast obowizkiem organu samorzdu terytorialnego uchwalajcego opat za usugi przedszkolne, jak zaznaczy skarcy, jest wykazanie, i wysoko obowizku pieninego naoonego na rodzica dziecka korzystajcego z usug przedszkola

publicznego pozostaje w zwizku z przyczynowym z oferowan mu usug, a przy ustalaniu omawianej opaty konieczne jest szczegowe wykazanie za jakiego rodzaju wiadczenia opata jest dana i co si na opacane wiadczenie skada. Sposb ustalenia w/w opaty winien by przekonujcy, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiajca racjonalna i stosownie uzasadniona. Zgodnie z powyszym gdyby opaty za wiadczenia przedszkoli przekraczajcych podstaw programow zostayby ustalone przez Rad Miasta Zielona Gra z uwzgldnieniem zasady ekwiwalentnoci i odpowiednio skalkulowane to rnoliwe byoby uznanie takiej uchway za zgodn z regulacjami rangi ustawowej. Na poparcie swojego stanowiska zawartego w skardze Prokurator powoa si na bogate orzecznictwo sdw administracyjnych w tym samym przedmiocie. Na marginesie skarcy wskaza, i w zaskaronej uchwale nie uwzgldniono okolicznoci, e poszczeglne dzieci pozostaj w przedszkolu na rn ilo godzin. W odpowiedzi na skarg reprezentujcy Rad Miasta Zielona Gra penomocnik wnis o oddalenie skargi, ewentualnie o orzeczenie o niezgodnoci z prawem 1 pkt 2 i 3 ust. 1 zaskaronej uchway. Penomocnik nie zgodzi si z argumentami Prokuratora zawartymi w skardze. Organ podkreli, i organ nadzoru nie zakwestionowa zapisw uchway odnonie sposobu ustalenia w niej odpatnoci za pobyt dziecka w przedszkolu. Ponadto zwrci uwag, i w dniu 25 maja 2009 r. upyno 10 lat od uchwalenia zaskaronej uchway, natomiast odpatno za pobyt dziecka w przedszkolu jako wiadczenie okresowe przedawnia si z upywem trzech lat. Penomocnik organu doda, i w dacie podejmowania zaskaronej uchway tre art. 14 ust. 5 ustawy nie odbiegaa od brzmienia tego artykuu obecnie, a jedynie zmienio si orzecznictwo co do oceny czy uchwaa na podstawie w/w przepisu jest aktem prawa miejscowego. Organ zwrci ponadto uwag na uchwa Sdu Najwyszego z 1992 r, sygn. akt III AZP 30/92 uznajcej, i rada gminy ustalajc odpatno za korzystanie z przedszkoli, nie ustanawia przepisw powszechnie obowizujcych. Zdaniem penomocnika organu skoro zaskarona uchwaa w dacie jej podjcia nie bya zgodnie z w/w uchwa Sdu Najwyszego aktem prawa miejscowego to niedopuszczalne jest obecnie orzekanie o jej niewanoci. Ponadto organ wyjani, i kwestionowana przez Prokuratora opata zostaa skalkulowana przez Rad Miasta na minimum 9 godzin czynnych przedszkoli w ten

sposb, i 5 godzin jest bezpatne, a 4 godziny s patne przez rodzicw. Odstpienie od urednienia w tym zakresie zdaniem penomocnika organu spowodowaby, e w kadej z 24 placwek przedszkolnych w gminie odpatno byaby inna, a to skutkowa mogoby dyskryminacj. W zaczeniu pisma z dnia 27 sierpnia 2009 r. organ nadesa do tutejszego Sdu odpis uchway Nr LI/666/09 z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sprawie ustalenia opat za wiadczenia w przedszkolach prowadzonych przez Miasto Zielona Gra, wnoszc jednoczenie o umorzenie postpowania sdowoadministracyjnego. Na rozprawie w dniu 3 wrzenia 2009 r., na ktrej dorczony zosta skarcemu odpis pisma organu z dnia 27 sierpnia 2009 r., Prokurator wnis o nieuwzgldnienie zoonego przez organ wniosku o umorzenie postpowania, dodajc, i uchwaa z 25 sierpnia 2009 r. zgodnie z treci 10 teje uchway wchodzi w ycie z dniem 1 stycznia 2010 r., a zatem zaskarona uchwaa pozostaje w obrocie prawnym. Wojewdzki Sd Administracyjny zway, co nastpuje: Skarga zasuguje na uwzgldnienie. Stosownie do art. 1 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sdw administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sdy administracyjne sprawuj wymiar sprawiedliwoci midzy innymi poprzez kontrol dziaalnoci administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod wzgldem zgodnoci z prawem, jeeli ustawy nie stanowi inaczej (art. 1 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje take orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organw jednostek samorzdu terytorialnego (art. 3 1 w zwizku z 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Majc na wzgldzie stanowisko zaprezentowane przez organ samorzdu terytorialnego w pimie z dnia 27 sierpnia 2009r. skierowanym do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, Sd ten uzna za konieczne, jeszcze przed wdaniem si w rozwaania merytoryczne, oceni suszno przedstawionego tam wniosku o umorzenie postpowania wszcztego skarg Prokuratora. Jak wynika z uchway Rady Miejskiej w Zielonej Grze przedstawionej do kontroli sdowoadministracyjnej, podjta ona zostaa w dniu 25 maja 1999r.

Przedstawiona przez Rad uchwaa nr LI/666/09 z dnia 25 sierpnia 2009r. zawiera postanowienie o utracie mocy obowizujcej zaskaronej uchway nr Xl/124/99 z dnia 25 maja 1999r. Na podstawie wskazanej regulacji wejcie w ycie uchway nastpi ma po upywie 14 dni od dnia ogoszenia w Dzienniku Urzdowym Wojewdztwa Lubuskiego z moc obowizujc od 1 stycznia 2010r.. Tym samym utrata mocy obowizujcej zaskaronej przez Prokuratora uchway z dnia 25 maja 1999r. uzaleniona od daty publikacji uchway uchylajcej j, nie pozwala na akceptacje stanowiska Rady Miejskiej w Zielonej Grze wyraonego w pimie z dnia 27 sferpnia 2009r. Zaskarona uchwaa obowizuje jeszcze w chwili orzekania przed Wojewdzkim Sdem Administracyjnym i nie jest bezprzedmiotowym orzekanie o jej zgodnoci z prawem. Niewtpliwie uchwaa ta istniaa w obrocie prawnym przez ponad 10 lat i jako powszechnie obowizujce w tym czasie prawo moga wywoa skutki prawne. Abstrahujc zatem od faktu, i zaskarona uchwaa stanowi obowizujcy w chwili orzekania przez Sd akt prawny, zway naley take, i zaskarenie uchway samorzdu terytorialnego przez Prokuratora ma na celu stwierdzenie jej niewanoci ex tunc. Istot sdowej kontroli sprawowanej przez sdy administracyjne jest ocena legalnoci zaskaronych aktw i czynnoci wedug stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty ich podjcia. Zmiana lub uchylenie zaskaronej do sdu uchway nie czyni zbdnym wydania przez sd wyroku, jeeli zaskarona uchwaa moe by zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzajcego jej podjcie. Tak wic uchylenie zaskaronej uchway przez organ, ktry j podj, przed wydaniem zaskaronego wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na t uchwa. Uchylenia uchway nie mona bowiem utosamia z uwzgldnieniem skargi, a skutki stwierdzenia niewanoci uchway polegajce na orzeczeniu o jej niewanoci od daty jej podjcia, s dalej idce ni uchylenie uchway wywierajce skutki od daty uchylenia( por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sdu Administracyjnego z dnia 16 wrzenia 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorzd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 pz. 125, wyrok Naczelnego Sdu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ.LEX nr 327767). W uchwale z dnia 14 wrzenia 1994r. W 5/94 OTK 1994, nr 2, poz. 44 Trybuna Konstytucyjny - dokonujc wykadni postanowie art. 101 ust. 1 u.s.g. -przyj, e przewidziana w powoanym przepisie skarga na uchwa organu gminy jest dopuszczalna rwnie wwczas, gdy uchwaa zostaa wprawdzie uchylona lub

zmieniona, lecz moe by stosowana do sytuacji z okresu poprzedzajcego uchylenie lub zmian, a zmiana lub uchylenie podjtej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskareniu tej uchway do sdu administracyjnego nie czyni zbdnym wydania przez sd administracyjny wyroku, jeeli zaskarona uchwaa moe by stosowana do sytuacji z okresu poprzedzajcego uchylenie lub zmian uchway ( por. rwnie glos aprobujc do tej uchway P.Tuleji, Monitor Prawniczy 1995, nr 5, s. 141). W konsekwencji w judykaturze i doktrynie prezentowany jest pogld, ktry Sd orzekajcy aprobuje, e uchylenie uchway przez organ, ktry j podj, uzasadnia umorzenie postpowania sdowoadministracyjnego wycznie wwczas, gdy zaskarona uchwaa nie wywouje ju adnych skutkw prawnych ( wyrok NSA z dnia 4 marca 2005r. OSK 1290/04, W.Chrcielewski w:W.Chrcielewski, Z.Kmieciak Postpowanie w sprawach nadzoru nad dziaalnoci komunaln. W-wa 1995,s. 137). Wskazana konstatacja powoduje konieczno podjcia dalszych, merytorycznych rozwaa, co do susznoci zarzutw postawionych w skardze. Na ich wstpie zauway naley, i po wniesieniu skargi Sd, zgodnie z art. 147 u.p.p.s.a. w razie jej uwzgldnienia, orzeka o niewanoci uchway albo stwierdza, e wydana zostaa z naruszeniem prawa, jeeli przepis szczeglny wycza stwierdzenie jej niewanoci. Wprowadzajc sankcj niewanoci jako nastpstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie okreli rodzaju naruszenia prawa, ktre prowadzioby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem signicie do przepisw ustawy o samorzdzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje narusze prawa, ktre mog by wywoane przez ustanowienie aktw uchwalanych przez organy gminy. Mog by to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu narusze, co stwarza konieczno signicia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje si uchybienie, prowadzce do skutkw, ktre nie mog by tolerowane w demokratycznym pastwie prawnym. Do nich zalicza si midzy innymi naruszenie przepisw prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a take przepisw regulujcych procedury podejmowania uchwa (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad dziaalnoci samorzdu terytorialnego w wietle orzecznictwa NSA i pogldw doktryny, Samorzd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

W judykaturze za istotne naruszenie prawa (bdce podstaw do stwierdzenia niewanoci aktu) przyjmuje si, e s to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjcie uchway przez organ niewaciwy, brak podstawy do podjcia uchway okrelonej treci, niewaciwe zastosowanie przepisu prawnego bdcego podstaw podjcia uchway, naruszenie procedury podjcia uchway (por. wyroki Naczelnego Sdu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 lutego 1996 r. , SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90). Stwierdzenie niewanoci uchway moe nastpi wic tylko wtedy, gdy uchwaa pozostaje w wyranej sprzecznoci z okrelonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezporednie oraz wynika to wprost z treci tego przepisu. Nie jest za konieczne race naruszenie, warunkujce stwierdzenie niewanoci decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 1 Kodeksu postpowania administracyjnego. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza si niewanoci uchway lub zarzdzenia, ograniczajc si do wskazania, i uchwa lub zarzdzenie wydano z naruszeniem prawa. Uwzgldniajc przytoczone zasady oceny obowizujcej w postpowaniu sdowoadministracyjnym naley stwierdzi, e zaskarona uchwaa nie moga by utrzymana w obrocie prawnym, gdy zostaa podjta z istotnym naruszeniem wskazanych dalej przepisw. Przedmiotem kontroli Sdu jest uchwaa Rady Miejskiej Nr Xl/124/99 w sprawie odpatnoci za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu z dnia 25 maja 1999r. Zdaniem Sdu, w pierwszej kolejnoci przesdzenia wymagaa kwestia charakteru prawnego zaskaronej uchway, jako zagadnienia o najdalej idcych konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu. Co prawda brak jest legalnej definicji aktu prawa miejscowego, jednake w orzecznictwie i doktrynie ugruntowa si pogld, i aktem prawa miejscowego jest akt, ktrego adresatem jest szeroki krg adresatw (ktrzy mog by jednak w jaki sposb okreleni) oraz zosta wydany na podstawie i w granicach upowanienia ustawowego (np. wyrok Naczelnego Sdu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r. Sygn. akt l SA 2160/2001 LEX 81765, wyrok Naczelnego Sdu Administracyjnego z dn. 3 padziernika 2006r. Sygn. akt l OSK 908/06, niepublik., wyrok Naczelnego Sdu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005r. Sygn. akt l OSK 971/2005, LEX nr 196727).

Obecnie nie budzi ju wtpliwoci, e uchwaa podejmowana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 wrzenia 1991 r. o systemie owiaty (jednolity tekst: Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. - przytaczanej w dalszych wywodach jako "ustawa owiatowa" jest aktem normatywnym o charakterze aktu prawa miejscowego. Pogld taki zaprezentowany w orzeczeniu Naczelnego Sdu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. (l OSK 971/05, LEX nr 196727) zosta zaaprobowany i podzielony rwnie w innych orzeczeniach sdw administracyjnych. W ocenie NSA, za takim charakterem uchway podejmowanej na podstawie upowanienia wynikajcego z art. 14 ust. 5 ustawy owiatowej przemawia przede wszystkim to, e jest ona wydawana na podstawie upowanienia ustawowego i zawiera normy prawne, ktre adresowane s do kadego, w okrelonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale bdzie bliej nieokrelona grupa rodzicw lub opiekunw prawnych dzieci objtych wychowaniem przedszkolnym. W zwizku ze stanowiskiem Rady, kwestionujcym moliwo stwierdzenia niewanoci zaskaronej uchway z uwagi na to, e w dacie jej wydania tre art. 94 u.s.g. ograniczaa tak moliwoci do jednego roku od daty jej podjcia naley odwoa si do stanowiska Naczelnego Sdu Administracyjnego wyraonego w wyroku z dnia 16 lutego 2006 l OSK 1336/05, zgodnie z ktrym sd administracyjny oceniajc legalno zaskaronej do niego uchway Rady Gminy ocenia jej zgodno z prawem na podstawie przepisw prawa obowizujcych w dacie podejmowania tej uchway. Jednak w braku odmiennych uregulowa w przepisach przejciowych, konsekwencje ewentualnego naruszenia prawa rozpatruje w wietle przepisw obowizujcych w dacie orzekania, a wic z uwzgldnieniem obowizujcego w tej dacie brzmienia art. 94 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym. Jeeli wic zaskarona uchwala Rady Miejskiej w Zielonej Grze jest aktem prawa miejscowego (przepisem gminnym) to w kadym czasie dopuszczalne jest orzekanie o jej niewanoci. W wyroku z 16 maja 2001 r., III SA 2622/00, ONSA 2002, z. 3, poz. 114), Naczelny Sd Administracyjny przyj, i znowelizowany ustaw z 12 maja 2000 r. art. 94 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie do wszelkich aktw prawa miejscowego, bez wzgldu na dat ich uchwalenia. W zaskaronej uchwale Rada, midzy innymi, postanowia: w 1 e odpatno za pobyt dziecka w miejskim przedszkolu obejmuje 1) skalkulowane koszty zakupu surowca zuytego do przyrzdzania posikw, z uwzgldnieniem norm

ywieniowych ustalonych przez ministra zdrowia i Opieki Spoecznej; 2) czciow odpatno za korzystanie z przedszkola ( koszty organizacji i przyrzdzania posikw, a take koszty zaj opiekuczo-wychowawczych realizowanych w zakresie przekraczajcym podstawy programowe). Dalej w 3 pkt 1 uchway stwierdzono, e odpatno o ktrej mowa w 1 pkt 2 wynosi 15 % najniszego wynagrodzenia za prace pracownikw ogaszanego na podstawie art. 77 4 kodeksu pracy przez Ministra Pracy i Polityki Spoecznej. Uchwalajc powysze regulacje jako podstaw prawn aktu normatywnego, w ktrym je zawarto Rada Miejska w Zielonej Grze wskazaa art. 5 ust. 5, art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 wrzenia 1991 r. o systemie owiaty (Dz.U. z 1996r, Nr 67, poz. 329 z pn. zm.).Uchwa Nr XIX/183/03 z dnia 30 grudnia 1999r. Rada Miejska w Zielonej Grze dokonaa zmiany 3 ust 1 uchway nr Xl/124/99 w ten sposb, e ustalia odpatno, o ktrej mowa w 1 pkt 2 na poziomie 14% minimalnego wynagrodzenia za prace ustalanego przez Rad Ministrw. Art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 wrzenia 1991 r. o systemie owiaty stanowi, e zakadanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziaami integracyjnymi oraz przedszkoli specjalnych, szk podstawowych oraz gimnazjw, w tym z oddziaami integracyjnymi, z wyjtkiem szk podstawowych specjalnych i gimnazjw specjalnych, szk artystycznych oraz szk przy zakadach karnych, zakadach poprawczych i schroniskach dla nieletnich, naley do zada wasnych gmin. Stosownie za do art. 14 ust. 5 ustawy opaty za wiadczenia prowadzonych przez gmin przedszkoli publicznych ustala rada gminy. W myl art. 6 ustawy przedszkolem publicznym jest przedszkole, ktre: 1) prowadzi bezpatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutacj dzieci w oparciu o zasad powszechnej dostpnoci; 3) zatrudnia nauczycieli posiadajcych kwalifikacje okrelone w odrbnych przepisach. Dla oceny regulacji zawartych w przedstawionej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14 ust. 5 ustawy o systemie owiaty, w ktrym ustawodawca upowani rad gminy do ustalania opat za wiadczenia w prowadzonych przez gmin przedszkolach publicznych z uwzgldnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywoanego wyej przepisu wynika jasno, e zakres udzielonego radzie upowanienia sprowadza si do ustalenia opaty.

W tym miejscy naleaoby okreli znaczenie uytego w treci art. 14 ust. 5 ustawy o systemie owiaty pojcia "opata", gdy nie istnieje jego definicja ustawowa. Bezwzgldnie, pord danin publicznych dokona mona wyodrbnienia dwch kategorii: podatkw i opat. Podstaw tego rozrnienia jest koncepcja ekwiwalentnoci. Opaty wydaj si stanowi wynagrodzenie za zwizane z kosztami dziaania wadzy. Nakadanie opat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeli obywatel korzysta z obiektw i urzdze nalecych do pastwa (np. opaty za przyczenie do sieci wodocigowej i kanalizacyjnej ), jeli jego udziaem staje si jaki przywilej ze strony pastwa ( opaty koncesyjne), a take jeli organ pastwa musi zajmowa si sprawami obywatela (m.in. wydawanie zawiadcze, zezwole itd.)Opat moemy zatem zdefiniowa jako przymusow odpatno, nakadan przez wadze publiczne za oferowane wiadczenie na rzecz obywatela. Istnieje wic charakterystyczny dla opat zwizek przyczynowy midzy wiadczeniem pieninym dunika (opat), a wiadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opata stanowi wic instytucj prawnofinansow, ktrej istotn cech jest ekwiwalentno. Pobiera si j w zwizku z wyranie wskazanymi usugami i czynnociami organw pastwowych lub samorzdowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotw. Opata stanowi zatem swoist zapat za uzyskanie zindywidualizowanego wiadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zdaniem Sdu, taki wanie charakter ma opata ustalona na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie owiaty (por. M. Pilich, Ustawa o systemie owiaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157). W wietle przywoanych przepisw, nie budzi rwnie wtpliwoci kompetencja rady do ustanowienia opat za wiadczenia w prowadzonych przez gmin przedszkolach publicznych, przy czym opaty te mog by ustalane tylko za wiadczenia przekraczajce minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie moe za ustala w uchwale opat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym jeeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdy mieszczce si w tym zakresie wiadczenia s bezpatne. Konsekwentnie do powyszego rada gminy nie moe ustala odpatnoci za wiadczenia, ktre mieciyby si w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdy wiadczenia takie s bezpatne, a take nie moe obcia

10

opatami rodzicw dziecka korzystajcego wycznie z piciogodzinnej opieki przedszkolnej. W orzecznictwie sdowoadministracyjnym wielokrotnie podkrelano, e uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy opata nie moe mie charakteru staego, wynika z niej bowiem wwczas obowizek jej ponoszenia w kadym przypadku uczszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzgldnienia przy tym rodzaju wiadcze, ich jakoci czy czasu trwania. W wyroku z dnia 3 marca 2009 r, l OSK 1189/08 Naczelny Sd Administracyjny stwierdzi, i ustalenie opaty na sztywnym poziomie zobowizujcej do jej ponoszenia niezalenie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych wiadcze opiekuczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie owiaty. Podobny pogld zosta wyraony w wyrokach Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu z dnia 21 maja 2008 r, IV SAM/r 150/08, z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07 (Lex nr 372638), z dnia 30 maja 2007 r., IV SA/Wr 122/07 (Lex nr 322173), z dnia 24 wrzenia 2008 r, III SA/Wr 358/08, z dnia 8 sierpnia 2006 r, IV SA/Wr 94/06 (Lex nr 235607), z dnia 18 lipca 2007 r, IV SA/Wr 213/07 (Lex nr 471665), z dnia 7 maja 2008 r., wyroku Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08 i wyroku Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Gdasku z dnia 19 marca 2009 r., III SA/Gd 476/08 baza LEX, zob. rwnie przywoane tam orzecznictwo sdw administracyjnych). Obowizkiem organu samorzdu terytorialnego uchwalajcego opat za usugi przedszkolne jest zatem wykazanie, i wysoko obowizku pieninego naoonego na rodzica dziecka korzystajcego z usug przedszkola publicznego pozostaje w zwizku przyczynowym z oferowan mu usug. Przy ustalaniu omawianej opaty naley szczegowo wykaza za jakiego rodzaju wiadczenie opata jest dana i co si na opacane wiadczenie skada. Uchwaa powinna zatem precyzyjnie okrela poszczeglne wiadczenia przekraczajce podstaw programow oferowane przez przedszkole publiczne, a take co skada si na kade z tych wiadcze. Organ samorzdu terytorialnego, ustanawiajc opat powinien okreli jej wysoko za kade ze wiadcze z osobna. Sposb ustalenia odpatnoci powinien by przekonujcy, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiajca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelnoci co do zakresu dodatkowych wiadcze opiekuczowychowawczych i odpowiadajcej im opaty, pozbawia rodzicw dzieci, przy

podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usug przedszkola, moliwoci dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Takie oglnikowe ujcie przedmiotowej opaty powoduje w istocie przyjcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opaty, ktra w istocie nakada na rodzicw dzieci obowizek jej ponoszenia w kadym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezalenie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych wiadcze oferowanych poza podstaw programow przez przedszkole, oraz bez zwizku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogle z owych dodatkowych wialdcze (a jeli nawet tak, to w jakim rozmiarze). Podkreli trzeba, e kontrolowana uchwaa jako akt prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym powinna zakresem swojego uregulowania obejmowa wszystkie moliwe sytuacje. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, akt normatywny (a takim jest przedmiotowa uchwaa) powinien zawiera prb zdefiniowania danego okrelenia, jeeli jest ono wieloznaczne lub nieostre, a jest podane ograniczenie jego nieostroci albo znaczenie danego okrelenia nie jest powszechnie zrozumiae. Wprowadzenie w uchwale bdcej aktem prawa miejscowego uregulowa sformuowanych w sposb trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa. Zawarte w 3 ust. 1 zakwestionowanej przez Prokuratora w rozpoznawanym przypadku uchway sformuowanie takiego warunku nie spenia. W uchwale nie okrelono rozmiaru (czasu korzystania) i charakteru dodatkowych usug opiekuczowychowawczych wiadczonych przez konkretne przedszkole publiczne oraz ich jakoci. Susznie Prokurator zauwaa, e kierujc si zasad ekwiwalentnoci wiadcze opat wnosi si za konkretne wiadczenia, przekraczajce podstaw programow. W ustawie nie przewidziano bowiem pojcia "opaty staej". Reasumujc wskaza naley, e podejmujc zakwestionowan przez Prokuratora uchwa Rada Miejska w Zielonej Grze dokonaa istotnego naruszenia prawa, polegajcego na braku wykazania, e realizujc program wychowania przedszkolnego wykracza si poza jego ramy i z tego tytuu da uiszczenia opaty za dodatkowe wiadczenia z tym zwizane.

12

Majc powysze na uwadze Sd - na podstawie art. 147 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zwizku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorzdzie gminnym - stwierdzi niewano zaskaronej uchway w czci dotyczcej 1 pkt 2 i 3 ust. 1 Stosownie do treci art. 152 p.p.s.a. Sd orzek, i zaskarona uchwaa nie podlega wykonaniu w czci objtej stwierdzeniem niewanoci.

13

14