Sygn. akt II SA/Go 379/10 Uzasadnienie 1. Dnia 26 sierpnia 2005 r. Rada Miejska w Szprotawie, dziaajc na podstawie art. 40 ust.

3 i 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), dalej zwanej ustaw o drogach publicznych, podja uchwa Nr XLI/252/05 w sprawie ustalenia wysokoci stawek opat za zajcie pasa drogowego drg gminnych na cele niezwizane z budow, przebudow, utrzymaniem i ochron drg. Uchwaa powysza opublikowana zostaa w Dzienniku Urzdowym Wojewdztwa Lubuskiego z dnia 21 padziernika 2005 r. (Dz. U. Lub. Nr 71, poz. 1286). W 3 ust. 3 i 4 uchway ustalono, e za niepeny rok kalendarzowy wysoko stawek opat za zajcie pasa drogowego obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesicy umieszczenia urzdzenia w pasie drogowym lub obiekcie inynierskim. Natomiast zajcie pasa drogowego przez okres krtszy ni jeden miesic traktowane jest jak zajcie pasa drogowego przez jeden miesic. 2. Powysza uchwaa, w czci obejmujcej 3 ust. 3 i 4, zostaa zaskarona przez Prokuratora Rejonowego w aganiu do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., ktry wnis o stwierdzenie jej niewanoci w zaskaronym zakresie. Uchwale zarzucono istotne naruszenie prawa to jest art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez ustalenie w jej 3 ust. 3 i 4, i odpatno za zajcia pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim urzdze infrastruktury technicznej, nie zwizanych z potrzebami zarzdzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego przez okres krtszy ni rok obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesicy umieszczenia urzdzenia w pasie drogowym lub na obiekcie inynierskim, a nadto zajcie pasa drogowego na okres krtszy ni jeden miesic traktowane jest jako zajcie pasa drogowego przez jeden miesic, podczas gdy faktycznie przepis w/w ustawy przewiduje, i w przypadku tego rodzaju zajcia opata winna by obliczana proporcjonalnie do liczby dni, przez okres ktrych trwao takie zajcie. Skarcy podkreli, i akty prawa miejscowego mog by ustanawiane jedynie na podstawie delegacji ustawowych i zajmuj one w hierarchii rde prawa pozycj podrzdn w stosunku do ustaw, przez co nie mog w sposb odmienny od aktw nadrzdnych regulowa kwestii, ktre ju w ustawie zostay okrelone w sposb wyczerpujcy. 1

W przedmiotowej sprawie uchwaa w zaskaronych przepisach, wbrew postanowieniom ustawy, zastrzega, e jeeli umieszczenie w pasie drogowym urzdzenia infrastruktury technicznej trwa przez okres krtszy anieli jeden rok opat za zajcie pasa drogowego ustala si proporcjonalnie do liczby miesicy umieszczenia danego urzdzenia, przy jednoczesnym przyjciu, i zajcie pasa drogowego przez okres krtszy anieli miesic taktowane jest jak zajcie pasa przez cay miesic. Wobec jasnych przepisw ustawy o drogach publicznych - art. 40 ust. 5 oraz ust. 8 regulujcych kwesti sposobu naliczania opat za zajcie pasa drogi gminnej poprzez umieszczenie w pasie drogowym urzdze infrastruktury technicznej, niezwizanych z potrzebami zarzdzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego jako iloczyn liczby dni tego zajcia oraz liczby metrw kwadratowych zajtego pasa i stawki za 1 m 2, zapisy 3 ust. 3 i 4 uchway uzna naley za istotnie naruszajce prawo. 3. W odpowiedzi na skarg organ wnis o umorzenie postpowania sdowoadministracyjnego z uwagi na podjcie przez Rad Miejsk w Szprotawie na sesji w dniu 24 maja 2010 r. uchway nr XLI/465/10 uwzgldniajcej zakwestionowane przez skarcego zapisy w zaskaronej uchwale. W pimie procesowym z dnia 11 czerwca 2010 r. Prokurator Rejonowy w aganiu owiadczy, i nie wyraa zgody na umorzenie niniejszego postpowania i wnosi o merytoryczne rozpoznanie skargi. Wskaza, e podjcie przez organ uchway uwzgldniajcej zarzuty skargi nie przesdza o zbdnoci wydania wyroku w niniejszej sprawie, gdy zaskarona uchwaa moe znajdowa zastosowanie w sytuacjach opat za zajcia pasa drogowego ju pobranych, czy te przy wymierzaniu opat np. za zajcie pasa drogowego bez zezwolenia w okresie poprzedzajcym uchylenie niezgodnych z prawem przepisw uchway zaskaronej. Wojewdzki Sd Administracyjny, zway co nastpuje: 4. Zgodnie z przepisami art. 3 1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sdy administracyjne sprawuj kontrol dziaalnoci administracji publicznej i stosuj rodki okrelone w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej organw jednostek

samorzdu terytorialnego. Stosownie do art. 1 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sdw administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sdowoadministracyjna sprawowana jest pod wzgldem zgodnoci z prawem, jeeli ustawy nie stanowi inaczej. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi opiera si samodzielnej podstawie - art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) i nie budzi w sprawie wtpliwoci. 5. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sd uwzgldniajc skarg na uchwa rady gminy, orzeka o niewanoci tej uchway albo stwierdza, e wydana zostaa z naruszeniem prawa, jeeli przepis szczeglny wycza stwierdzenie jej niewanoci. Wprowadzajc sankcj niewanoci jako nastpstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie okreli rodzaju naruszenia prawa. Zauway jednak naley, e przepisy ustawy o samorzdzie gminnym przewiduj dwa rodzaje narusze prawa, jakie mog by wywoane przez ustanowienie tych aktw. Mog by to naruszenia istotne lub nieistotne (por. T. Wo [w:] T. Wo, H. Knysiak-Molczyk, M. Romaska, Prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 604 - 605). Naczeln zasad demokratycznego pastwa prawnego jest dziaanie organw wadzy publicznej w granicach i na podstawie obowizujcego prawa. Zasad t wyraa art. 7 Konstytucji R.P. Przepis ten zawiera norm zakazujc domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie dziaania organu wadzy publicznej byy oparte na wyranie okrelonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji R.P. organy samorzdu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rzdowej ustanawiaj akty prawa miejscowego obowizujce na obszarze dziaania tych organw, na podstawie i w granicach upowanie zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego winny by podejmowane w oparciu o wyran norm kompetencyjn rangi ustawowej. Zasad prawa administracyjnego, kompetencji. Podstawa prawna do dziaa w zakresie stanowienia aktw prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest ni albo upowanienie bezporednio wynikajce z przepisw ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewdzkiej), albo upowanienie zawarte w innych regulacjach ustawowych (por. wyrok z dnia 4 kwietnia 2008 r., akt II OSK 102/08, NZS 2008/5/103). w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania

W tym zakresie w orzecznictwie sdowym za istotne naruszenie prawa (bdce podstaw do stwierdzenia niewanoci aktu) przyjmuje si wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjcia uchway. Wskazuje si tu, e akt prawa miejscowego nie moe narusza nie tylko przepisw ustawy, zawierajcych delegacje do jego ustanowienia, ale rwnie przepisw Konstytucji oraz innych ustaw pozostajcych w porednim lub bezporednim zwizku z regulowan materi. 6. Skarga, jak rwnie zawarte w niej zarzuty wiadczce o niewanoci zaskaronej czci uchway (istotnoci naruszenia prawa) s w peni zasadne. Zgodnie z art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych opat za zajcie pasa drogowego ustala si jako iloczyn liczby metrw kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajtej przez rzut poziomy urzdzenia i stawki opaty za zajcie 1 m 2 pasa drogowego pobieranej za kady rok umieszczenia urzdzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urzdzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inynierskim przez okres krtszy ni rok opata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urzdzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inynierskim. Uchwalenie przez Rad Gminy w 3 ust. 3 oraz 4 uchway innego, ni przewidziany wyranie w ustawie, sposobu obliczania opaty za zajcie pasa drogowego naley oceni jako istotne naruszenie prawa, gdy organ samorzdu terytorialnego wykroczy poza przyznane mu kompetencje regulujc odmiennie w prawie miejscowym, to co naley wycznie do materii ustawowej. Dlatego wykroczenie przez organ uchwaodawczy poza granice upowanienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego naley oceni jako istotne naruszenie prawa, skutkujce niewanoci wadliwego przepisu prawa miejscowego (art. 147 1 p.p.s.a.). 7. Wada ta nie budzi zreszt wtpliwoci i z tej przyczyny organ dokona derogacji zaskaronych przepisw podejmujc uchwa w dniu 24 maja 2010 r. Jednake, wbrew treci wniosku organu z dnia 25 maja 2010 r. nie stanowi to o bezprzedmiotowoci niniejszego postpowania. Zmiana lub uchylenie zaskaronej do sdu uchway nie czyni bowiem zbdnym wydania przez sd wyroku, jeeli zaskarona uchwaa moe by zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzajcego jej podjcie. Wynika to przede wszystkim z tej racji, e skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego niewanoci s odmienne. Uchylenie uchway przez rad gminy oznacza wyeliminowanie uchway ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie niewanoci uchway wywouje natomiast skutki od chwili jej podjcia (ex tunc). Tylko w tej drugiej sytuacji zostaj zniweczone skutki istotnie wadliwych przepisw poczwszy od daty wejcia ich w ycie. 4

Ma to doniose znaczenie dla czynnoci prawnych podjtych na podstawie takiej uchway. Istota ochrony wolnoci i praw obywatelskich, do ktrych powoane jest sdownictwo administracyjne wskazuje na potrzeb tej kontroli w takim zakresie, w jakim nie czyni tego eliminacja uchway przez organ, ktry j wyda. Takie zreszt zapatrywanie wyraa si w orzecznictwie i doktrynie (por. wyroki NSA z dnia 4 marca 2005 r., OSK 1290/04, LEX nr 189170; z dnia 27 wrzenia 2007 r., II OSK 1046/07, LEX nr 384291); z dnia 22 marca 2007 r., II OSK 1776/06 LEX nr 327767; por. take J.P. Tarno, Prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008, s. 364 i powoane tam pogldy). 8. O wstrzymaniu zaskaronego aktu, w czci okrelonej w pkt I wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Zakres zastosowania przepisu art. 152 p.p.s.a. dotyczy wykonalnoci w szerokim jej sensie. Zwrot w razie uwzgldnienia skargi sd w wyroku okrela, czy i w jakim zakresie akt lub czynno nie mog by wykonane, uyty w komentowanym przepisie, naley zatem traktowa jako synonim okrelenia czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynnoci. W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje si wykonaniu w sensie czynienia uytku z uprawnienia bd wypenienia obowizku z niego wynikajcego nie ma znaczenia dla rozstrzygnicia, o ktrym stanowi wymieniony przepis (zob. Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; take R. Sawua, Stosowanie art. 152 prawa o postpowaniu przed sdami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, PiP z 2004/8/71 i powoane tam pogldy).