Sygn.

akt II SA/Go 573/10

Uzasadnienie

W dniu 27 listopada 2009 r. Rada Gminy Skpe, dziaajc na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 wrzenia 1991 r. o systemie owiaty ( Dz. U. z 2004 r., Nr 256, pz. 2572 z pn. zm. ) w zwizku z art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym ( Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 142 z pn. zm.) podja uchwa nr XLII/261/2009r. w sprawie odpatnoci za korzystanie ze wiadcze przedszkoli publicznych w zakresie przekraczajcym podstaw programow wychowania przedszkolnego. W 1.1. uchwalono, i przedszkole publiczne za odpatnoci wiadczy usugi opiekucze ponad podstaw programow, okrelon w rozporzdzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz ksztacenia oglnego w poszczeglnych typach szk ( Dz.U. Nr 4, poz. 17) w wymiarze 3 godzin dziennie, zwane rozszerzonymi wiadczeniami. Zgodnie z ust. 2 uchway, rodzic (opiekun prawny) ma prawo wyboru pomidzy przedszkolem realizujcym zagwarantowan bezpatn podstaw programow w wymiarze 5 godzin ( bez wyywienia ), a przedszkolem realizujcym rozszerzone wiadczenia za odpatnoci. W 2 ustalono opat dzienn za korzystanie z rozszerzonych wiadcze w wysokoci 0,50% minimalnego wynagrodzenia miesicznego za prac, ustalonego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 padziernika 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za prac ( Dz.U. Nr 200, poz. 1679 z poz. zm), obejmujc opaty za niej wymienione wiadczenia:
1)

zajcia rozwijajce plastyczne i muzyczne uzdolnienia dzieci w wysokoci 0,055% gry i zabawy tematyczne wspomagajce rozwj emocjonalny i spoeczny dziecka w

minimalnego wynagrodzenia miesicznego za prac,

2)

wysokoci 0,090% minimalnego wynagrodzenia miesicznego za prac, 3) zajcia relaksacyjne: muzykoterapia, wizualizacja w wysokoci 0,060 % minimalnego wynagrodzenia miesicznego za prac, 4) nauczanie z wprowadzaniem elementw kinezjologii edukacyjnej w wysokoci 0,041% minimalnego wynagrodzenia miesicznego za prac, 5) prowadzenie zaj alternatywnej nauki czytania, w wysokoci 0,060 % minimalnego wynagrodzenia miesicznego za prac,

Sygn. akt II SA/Go 573/10

6)

zajcia czytelnicze w ramach oglnopolskich akcji czytania ksiek dla dzieci w przygotowywanie dzieci do udziau w imprezach artystycznych i okolicznociowych

wysokoci 0,045% minimalnego wynagrodzenia miesicznego za prac,

7)

przedszkolnych i rodowiskowych w wysokoci 0,060 % minimalnego wynagrodzenia miesicznego za prac,

8)

opieka na dzieckiem w czasie realizacji wiadcze z pkt. 1-7 w wysokoci 0,090 %

minimalnego wynagrodzenia miesicznego za prac. W 3 ustalono sposb i kryteria ustalania ulg w opatach, o ktrych mowa w 2 . Zgodnie za z 5 uchwalono , i traci moc uchwaa Nr XIX/132/2008 Rady Gminy Skpe z dnia 25 kwietnia 2008 r. w sprawie odpatnoci za pobyt dziecka w przedszkolu ( Dz. Urz. Woj. Lubuskiego Nr 49, pzz. 919). W myl 6 uchwaa wchodzi w ycie po upywie 14 dni od dnia ogoszenia w Dzienniku Urzdowym Wojewdztwa Lubuskiego. Ogoszona ona zostaa w Dzienniku Urzdowym Nr 5, pz. 53 z 2010 r. Pismem z dnia 30 czerwca 2010 r. skarg na uchwa wnis Prokurator Rejonowy w wiebodzinie. Zaskarajc wskazan uchwa w czci obejmujcej 2 zarzuca jej istotne naruszenie prawa tj. art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 wrzenia 1991 roku o systemie owiaty (tekst jednolity: Dz. U. z 1996 r., Nr 67, pz. 329 z pzn. zm. ) polegajce na uchwaleniu opaty staej pomimo, e brak po stronie rady gminy kompetencji do ustalania opat o takim charakterze za korzystanie z przedszkola, nakadanych na rodzicw (opiekunw) dzieci korzystajcych z przedszkoli publicznych niezalenie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych wiadcze opiekuczowychowawczych oferowanych przez dane przedszkole oraz rozmiaru korzystania z tych wiadcze przez poszczeglne dzieci. Z powoaniem na przepis art. 147 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo po postpowaniu przed sdami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 2 r. Nr 153., poz. 1270 z poz. zm. - dalej jako: ppsa ) wnosi o stwierdzenie niewanoci uchway w zaskaronej czci. W uzasadnieniu skargi wywodzi, i zgodnie z przepisem art. 14 ust 5 ustawy o systemie owiaty zakres udzielonego radzie upowanienia sprowadza si do ustalenia opaty. Okrelajc znaczenie uytego w treci art. 14 ust. 5 tej ustawy, a niezdefiniowanego w niej pojcia "opata", wywodzi, i pord danin publicznych dokona mona wyodrbnienia dwch kategorii: podatkw i opat. Podstaw tego rozrnienia jest koncepcja ekwiwalentnoci. Opaty wydaj si stanowi wynagrodzenie za zwizane z kosztami dziaania wadzy. Nakadanie opat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeli obywatel korzysta z obiektw i urzdze

Sygn. akt II SA/Go 573/10

nalecych do pastwa (np. opaty za przyczenie do sieci wodocigowej i kanalizacyjnej), jeli jego udziaem staje si jaki przywilej ze strony pastwa (opaty koncesyjne), a take jeli organ pastwa musi zajmowa si sprawami obywatela (m.in. wydawanie zawiadcze, zezwole itd.). Opat mona zdefiniowa jako przymusow odpatno, nakadan przez wadze publiczne za oferowane wiadczenie na rzecz obywatela. Istnieje wic charakterystyczny dla opat zwizek przyczynowy midzy wiadczeniem pieninym dunika ( opat), a wiadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opata stanowi wic instytucj prawnofinansow, ktrej istotn cech jest ekwiwalentno. Pobiera si j w zwizku z wyranie wskazanymi usugami i czynnociami organw pastwowych lub samorzdowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotw. Opata stanowi zatem swoist zapat za uzyskanie zindywidualizowanego wiadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zdaniem Prokuratora Rejonowego taki charakter ma opata ustalana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie owiaty. ( por. M. Pilich, Ustawa o systemie owiaty. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC Warszawa 2006, str. 157). W wietle przywoanych przepisw, nie budzi rwnie wtpliwoci kompetencja rady do ustanowienia opat za wiadczenia w prowadzonych przez gmin przedszkolach publicznych, przy czym opaty te mog by ustalane tylko za wiadczenia przekraczajce minimum programowe wychowania przedszkolnego. Rada nie moe za ustala w uchwale opat za pobyt dziecka w przedszkolu publicznym jeeli realizuje ono jedynie podstawy programowe, gdy mieszczce si w tym zakresie wiadczenia s bezpatne. Konsekwentnie do powyszego rada gminy nie moe ustala odpatnoci za wiadczenia, ktre mieciyby si w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, gdy wiadczenia takie s bezpatne, a take nie moe obcia opatami rodzicw dziecka korzystajcego wycznie z piciogodzinnej opieki przedszkolnej. Wskazywa, i w orzecznictwie sdowoadministracyjnym wielokrotnie podkrelano, e uchwalona na mocy art. 14 ust. 5 ustawy opata nie moe mie charakteru staego, wynika z niej bowiem wwczas obowizek jej ponoszenia w kadym przypadku uczszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzgldnienia przy tym rodzaju wiadcze, ich jakoci czy czasu trwania. M.in. w wyroku z dnia 3 marca 2009 r., l OSK 1189/08 Naczelny Sd Administracyjny stwierdzi, i ustalenie opaty na sztywnym poziomie zobowizujcej do jej ponoszenia niezalenie od czasu korzystania i charakteru dodatkowych wiadcze opiekuczo-wychowawczych oferowanych przez dane przedszkole, stanowi istotne naruszenie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie owiaty.

Sygn. akt II SA/Go 573/10

Obowizkiem organu samorzdu terytorialnego uchwalajcego opat za usugi przedszkolne jest zatem wykazanie, i wysoko obowizku pieninego naoonego na rodzica dziecka korzystajcego z usug przedszkola publicznego pozostaje w zwizku przyczynowym z oferowan mu usug, co wymaga szczegowego wykazania za jakiego rodzaju wiadczenie jest dana i co si na opacane wiadczenie skada. Uchwaa powinna zatem precyzyjnie okrela poszczeglne wiadczenia przekraczajce podstaw programow oferowane przez przedszkole publiczne, a take co skada si na kade z tych wiadcze. Organ samorzdu terytorialnego, ustanawiajc opat powinien okreli jej wysoko za kade ze wiadcze z osobna. Sposb ustalenia odpatnoci powinien by przekonujcy, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiajca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelnoci co do zakresu dodatkowych wiadcze opiekuczowychowawczych i odpowiadajcej im opaty, pozbawia rodzicw dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usug przedszkola, moliwoci dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Takie oglnikowe ujcie przedmiotowej opaty powoduje w istocie przyjcie tylko jednej, a przy tym sztywnej opaty, ktra w istocie nakada na rodzicw dzieci obowizek jej ponoszenia w kadym przypadku korzystania przez dziecko z wychowania przedszkolnego, niezalenie od rozmiaru i rodzaju tych dodatkowych wiadcze oferowanych poza podstaw programow przez przedszkole, oraz bez zwizku z tym, czy konkretne dziecko korzysta w ogle z owych dodatkowych wiadcze (a jeli nawet tak, to w jakim rozmiarze). Skarcy podkrela, e zaskarona uchwaa jako akt prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym powinna zakresem swojego uregulowania obejmowa wszystkie moliwe sytuacje. Zgodnie z zasadami techniki prawodawczej, akt normatywny (a takim jest przedmiotowa uchwaa) powinien zawiera prb zdefiniowania danego okrelenia, jeeli jest ono wieloznaczne lub nieostre, a jest podane ograniczenie jego nieostroci albo znaczenie danego okrelenia nie jest powszechnie zrozumiae. Wprowadzenie w uchwale bdcej aktem prawa miejscowego uregulowa sformuowanych w sposb trudny do jednoznacznego odczytania stanowi istotne naruszenie prawa. Zawarte w 2 zakwestionowanej uchway sformuowania takiego warunku nie speniaj Kierujc si zasad ekwiwalentnoci wiadcze opat wnosi si za konkretne wiadczenia, przekraczajce podstaw programow. W ustawie nie przewidziano bowiem pojcia opaty staej". Wychowanie i nauczanie w ramach podstawy programowej jest bezpatne, a zatem niezbdne jest okrelenie wiadcze, ktre s odpatne. Samo

Sygn. akt II SA/Go 573/10

oglne wskazanie w uchwale, e w ramach zaj rozszerzonych realizowane bd poszczeglne rodzaje zaj, jak np. zajcia rozwijajce plastyczne i muzyczne uzdolnienia dzieci, czy te gry i zabawy tematyczne wspomagajce rozwj spoeczny i emocjonalny dzieci jest niewystarczajce. Z takiego okrelenia nie wynika bowiem jakie konkretnie zajcia maj by prowadzone, ktre podstaw programow przekraczaj Czas realizacji zaj ponadprogramowych powinien by rwnie okrelony, albowiem rodzic lub opiekun dziecka, w zalenoci od swoich moliwoci finansowych i innych uwarunkowa winien mie moliwo wyboru poszczeglnych wiadcze. Nie mona bowiem wykluczy sytuacji, i dziecku jest np. zapewnione wiadczenie ponadprogramowe, poza placwk przedszkoln bd te e dziecko w poszczeglnych dniach tygodnia przebywa w przedszkolu zrnicowan liczb godzin. Zaskarona uchwaa wprowadza faktycznie opat sta. Nadto nie przewiduje moliwoci rezygnacji przez wiadczeniobiorc z poszczeglnych wiadcze oferowanych w ramach programu rozszerzonego. Ponadto uchwaa ta nie przewiduje moliwoci zwrotu opaty za wiadczenia ponadprogramowe w wypadku nieobecnoci dziecka w przedszkolu, co oznacza, e opata ponoszona jest przez rodzicw/opiekunw dziecka za sam gotowo do spenienia wiadcze. Powysze stanowi rwnie naruszenie ekwiwalentnoci wiadcze. Zarzuca take, i okrelone przez zaskaron uchwa zajcia wiadczone ponad podstaw programow, a dotyczce wymienionych w pkt od 1 do 8 2 w rzeczywistoci s zajciami wchodzcymi w skad podstawy programowej, ktrej zakres okrelono w zaczniku nr 1 do rozporzdzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 roku w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz ksztacenia oglnego w poszczeglnych typach szk ( Dz. U. z 2009 r., Nr 4, poz. 17). Reasumujc - skarcy zarzuca, e podejmujc zaskaron uchwa Rada Gminy w Skopem dokonaa istotnego naruszenia prawa, polegajcego na braku wykazania rodzajowego i czasowego zaj, z ktrych korzystayby dzieci w ramach programu wychowania przedszkolnego wykraczajcego poza jego podstawy programowe oraz nie wskazaniu w sposb precyzyjny opat za poszczeglne zajcia, a take wskazaniu jako zaj wykraczajcych poza podstaw programow zaj, ktre w istocie realizuj zakres tej podstawy, za ktre tym samym nie mona pobiera opat. W odpowiedzi na skarg Rada Gminy wniosa o jej oddalenie lub zwieszenie postpowania z uwagi na trwajce prace legislacyjne zmierzajce do nowelizacji

Sygn. akt II SA/Go 573/10

ustawy o systemie owiaty w zakresie obejmujcym kwestie zasad ustalania odpatnoci za wiadczenia udzielane przez przedszkola publiczne. Wojewdzki Sd Administracyjny zway, co nastpuje: Skarga podlegaa uwzgldnieniu. Zgodnie z art. 1 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sdw administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, pz. 1269 ze zm.), sdy administracyjne sprawuj wymiar sprawiedliwoci midzy innymi poprzez kontrol dziaalnoci administracji publicznej. Zakres sdowej kontroli dziaania administracji publicznej obejmuje take orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organw jednostek samorzdu terytorialnego (art. 3 1 w zwizku z 2 pkt 5 oraz pkt 6 ppsa). Zgodnie z przyjmowan dla sdownictwa administracyjnego zasad legalnoci kontrola taka sprawowana jest pod wzgldem zgodnoci z prawem ( art. 1 2 ustawy Prawo o ustroju sdw administracyjnych), ktra z kolei determinuje charakter rodkw prawnych stosowanych przez to sdownictwo, wymienionych w szczeglnoci w art. 145 do 151 ppsa. Kompetencja Prokuratora do wniesienia skargi znajduje swe umocowanie w art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jednolity: Dz.U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.), ktry stanowi, e jeeli uchwaa organu samorzdu terytorialnego albo rozporzdzenie wojewody s niezgodne z prawem, prokurator zwraca si do organu, ktry je wyda, o ich zmian lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do waciwego organu nadzoru; w wypadku uchway organu samorzdu terytorialnego prokurator moe take wystpi o stwierdzenie jej niewanoci do sdu administracyjnego. W pierwszej kolejnoci wskazania wymagao, i w sprawie nie zachodziy podstawy do uwzgldnienia alternatywnego wniosku Rady Gminy Skpe o zawieszenie postpowania. Fakt trwania prac legislacyjnych nad nowelizacj ustawy o systemie owiaty stanowi przyczyny zawieszenia ( art. 123-125 ppsa ). Zgodnie ze sw kognicj sd administracyjny dokonuje kontroli legalnoci zaskaronej uchway wg stanu prawnego i faktycznego istniejcego w dacie jej podjcia i dla jej wyniku bez znaczenia prawnego pozostaje zmiana przepisw prawa dokonana po wskazanej dacie dacie.

Sygn. akt II SA/Go 573/10

Przechodzc do meritum przypomnienia wymaga, e podstawy stwierdzenia niewanoci uchway lub aktu organu gminy wyznaczone s przez przepisy ustawy o samorzdzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwaa lub zarzdzenie organu gminy sprzeczne z prawem s niewane. W orzecznictwie sdw administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogld, i tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstaw do stwierdzenia niewanoci uchway (aktu) organu gminy. Za istotne" naruszenie prawa uznaje si uchybienie prowadzce do skutkw, ktre nie mog by tolerowane w demokratycznym pastwie prawnym. Do nich zalicza si midzy innymi naruszenie przepisw prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a take przepisw regulujcych procedury podejmowania uchwa (por. M. Stahl, Z. Kmieciak Akty nadzoru nad dziaalnoci samorzdu terytorialnego w wietle orzecznictwa NSA i pogldw doktryny" w Samorzd Terytorialny 2001 r. , z. 1-2, s. 101102). Przedmiotem skargi Prokuratora Rejonowego w wiebodzinie staa si uchwaa Rady Gminy w Skpem w sprawie odpatnoci za korzystanie ze wiadcze przedszkoli publicznych w zakresie przekraczajcym podstaw programow, podjta na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 wrzenia 1991 r. o systemie owiaty (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. - dalej jako: u.s.o ) w zwizku z art. 18 ust.2 pkt 15 i art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym( tekst jednolity Dz. U. z 2002 r., Nr 142, pz. 142 ze zm ) . W ocenie Sdu nie budzi wtpliwoci, e uchwaa ta jest aktem normatywnym o charakterze prawa miejscowego. Za takim charakterem uchway podejmowanej na podstawie upowanienia wynikajcego z art. 14 ust. 5 u.s.o. przemawia przede wszystkim to, e jest ona wydawana na podstawie upowanienia ustawowego i zawiera normy prawne, ktre adresowane s do kadego, w okrelonym w normie stanie hipotetycznym. Adresatem norm zawartych w takiej uchwale bdzie bliej nieokrelona grupa rodzicw lub opiekunw prawnych dzieci objtych wychowaniem przedszkolnym (vide wyrok NSA z 22 listopada 2005 r., sygn. akt l OSK 971/05). Zgodnie z art. 5 ust. 5 u.s.o. zakadanie i prowadzenie publicznych przedszkoli naley do zada wasnych gmin. W myl art. 6 ust. 1 u.s.o, przedszkolem publicznym jest przedszkole, ktre: 1) prowadzi bezpatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego; 2) przeprowadza rekrutacj dzieci w oparciu o zasad powszechnej dostpnoci; 3) zatrudnia nauczycieli posiadajcych kwalifikacje okrelone w odrbnych przepisach. Dla oceny regulacji zawartych w zaskaronej uchwale istotne znaczenie ma przepis art. 14

Sygn. akt II SA/Go 573/10

ust. 5 u.s.o, w ktrym ustawodawca upowani rad gminy do ustalania opat za wiadczenia w prowadzonych przez gmin przedszkolach publicznych z uwzgldnieniem art. 6 pkt 1 tej ustawy. Z przywoanego wyej przepisu wynika, e zakres udzielonego radzie upowanienia sprowadza si do ustalenia opaty za wiadczenia wykraczajce poza podstaw programow wychowania przedszkolnego. Wskaza naley, i skarcy zasadnie wskaza charakter prawny opat o jakich mowa w przepisie art. 14 ust. 5 u.s.o. Obowizujce przepisy prawa nie zawieraj ustawowej definicji pojcia opata". Podstaw rozrnienia danin publicznych (podatkw i opat) jest koncepcja ekwiwalentnoci. Nakadanie opat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach: jeli obywatel korzysta z obiektw i urzdze nalecych do pastwa (np. opaty za przyczenie do sieci wodocigowej i kanalizacyjnej), jeli jego udziaem staje si jaki przywilej ze strony pastwa (opaty koncesyjne), a take jeli organ pastwa musi zajmowa si sprawami obywatela (m.in. wydawanie zawiadcze, zezwole itd.). Opat mona zatem zdefiniowa jako przymusow odpatno, nakadan przez wadze publiczne za oferowane wiadczenie na rzecz obywatela. Istnieje wic charakterystyczny dla opat zwizek przyczynowy midzy wiadczeniem pieninym dunika (opat), a wiadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opata stanowi zatem instytucj prawnofinansow ktrej istotn cech jest ekwiwalentno. Pobiera si j w zwizku z wyranie wskazanymi usugami i czynnociami organw pastwowych lub samorzdowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotw. Opata stanowi tym samym swoist zapat za uzyskanie zindywidualizowanego wiadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Zdaniem Sdu, taki wanie charakter ma opata ustalona na podstawie powoanego przepisu art. 14 ust. 5 u.s.o. W wietle dotychczasowego orzecznictwa sdw administracyjnych nie budzi wtpliwoci, e uchwalona na jego podstawie opata nie moe mie charakteru staego, bowiem obowizek jej ponoszenia istniaby w kadym przypadku uczszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzgldnienia przy tym rodzaju wiadcze, ich jakoci czy czasu trwania. Ustawow zasad jest, e przedszkole publiczne prowadzi bezpatne nauczanie i wychowanie w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego, okrelonej w zaczniku nr 1 do rozporzdzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz ksztacenia oglnego w poszczeglnych typach szk ( Dz. U. z 2009 r, Nr 4, pz. 17). Dziaalno przedszkoli w pozostaym zakresie, w szczeglnoci obejmujcym zajcia

Sygn. akt II SA/Go 573/10

ponadprogramowe jest odpatna. Gmina zatem nie jest uprawniona do pobierania od rodzicw (opiekunw) dzieci korzystajcych z przedszkoli publicznych opat za zajcia, ktre mieszcz si w ramach okrelonych w zaczniku nr 1 do wspomnianego wyej rozporzdzenia. Opaty mog dotyczy wycznie wiadcze w zaczniku tym nie wymienionych. Wskazany akt wykonawczy okrelajc zajcia mieszczce si w granicach podstawy programowej kieruje si gwnie celem, jaki poprzez te zajcia naley osign w zakresie rozwoju dziecka. Taka konstrukcja przepisw prawa moe powodowa trudnoci w zdefiniowaniu przez organ uchwaodawczy gminy tych zaj, ktre t podstaw programow przekraczaj i mog by realizowane przez przedszkole za opat. Tym niemniej nie zwalnia to organu z tego obowizku. Organ uchwaodawczy musi w taki sposb oznaczy zakres oferowanych przez przedszkole odpatnych usug, aby day si one w sposb bezporedni i jednoznaczny odrni od zaj zdefiniowanych rozporzdzeniem. Obowizkiem organu samorzdu terytorialnego uchwalajcego opat za usugi przedszkolne jest rwnie wykazanie, i wysoko obowizku pieninego naoonego na rodzica dziecka korzystajcego z usug przedszkola publicznego pozostaje w zwizku przyczynowym z oferowanym mu wiadczeniem. Uchwaa powinna precyzyjnie okrela poszczeglne wiadczenia przekraczajce podstaw programow, oferowane przez przedszkole publiczne, a take wskazywa co skada si na kade z tych wiadcze. Organ samorzdu terytorialnego, ustanawiajc opat powinien okreli jej wysoko za kade ze wiadcze z osobna. Zasadnie wskazywa skarcy , i sposb ustalenia odpatnoci powinien by przekonujcy, oparty na kalkulacji ekonomicznej i zasadzie ekwiwalentnoci, a argumentacja za nim przemawiajca racjonalna i stosownie uzasadniona. Brak czytelnoci co do zakresu dodatkowych wiadcze opiekuczo-wychowawczych i odpowiadajcej im opaty, pozbawia rodzicw dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usug przedszkola, moliwoci dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Zdaniem Sdu zaskarona uchwaa powyszych wymogw nie spenia. W istocie bowiem wprowadza ona jedn, sta opat w wysokoci 0,50 % minimalnego wynagrodzenia za rozszerzone wiadczenia" oferowane w rozmiarze 3 godzin dziennie bez wzgldu na faktyczny czy planowany pobyt dziecka w przedszkolu. Taka konstrukcja uchway w poczeniu z brakiem okrelenia konkretnych zaj i ich wymiaru czasowego nie uwzgldnia bowiem faktu, i dziecko w przedszkolu moe w w ramach podstawy programowej okrelonej wskazanym

Sygn. akt II SA/Go 573/10

poszczeglnych dniach tygodnia przebywa zrnicowan liczb godzin. Tym samym rodzic (opiekun ) dziecka pozbawiony jest moliwoci wyboru poszczeglnych wiadcze w zalenoci od swych moliwoci finansowych lub innych uwarunkowa. Na stay charakter opaty wskazuje te oglnikowe i zbiorcze okrelenie rodzaju wiadcze z przypisaniem kadej z ich kategorii opaty w wysokoci okrelonego procenta minimalnego wynagrodzenia, skadajcego si w sumie na okrelon procentowo i w odniesieniu do minimalnego wynagrodzenia jedn dzienn opat. Takie oglnikowe i zbiorcze ujcie zaj rozszerzonych" uznanych za przekraczajce podstaw programow jest niewystarczajce. Z kolei fakt, i uchwaa nie przewiduje moliwoci zwrotu opaty za wiadczenia ponadprogramowe w wypadku nieobecnoci dziecka w przedszkolu oznacza, i naruszona jest zasada ekwiwalentnoci, gdy opata ponoszona jest przez rodzicw ( opiekunw ) dziecka za sam gotowo do spenienia wiadczenia. Analiza uregulowa uchway Rady Gminy Skpe prowadzi do wniosku, i organ stanowicy tej gminy nie zrealizowa powinnoci wykazania, i wysoko wiadczenia pieninego naoonego na rodzica dziecka korzystajcego z usug przedszkola publicznego pozostaje w zwizku przyczynowym z oferowan mu usug. Skoro ustawodawca upowania organ samorzdu terytorialnego do ustalenia opaty za wiadczenia prowadzonych przez gmin przedszkoli publicznych, przeto przy wykonywaniu tej kompetencji organ stanowicy nie moe poprzesta na okreleniu opaty jedynie wedug kryterium czasu przebywania dziecka w przedszkolu ponad czas wymagany na realizacj podstawy programowej ( 3 godziny dziennie), bez skonkretyzowania poszczeglnych wiadcze ( rodzajowego i czasowego ) oraz odpowiadajcych im usug, a take przedstawienia kalkulacji ekonomicznej. Brak czytelnoci co do zakresu dodatkowych wiadcze opiekuczo wychowawczych i odpowiadajcej im opaty pozbawia rodzicw lub opiekunw dzieci, przy podejmowaniu decyzji w kwestii korzystania z usug przedszkola, moliwoci dokonania rzetelnej oceny w tym zakresie. Za przedstawienie przekonywujcej kalkulacji ekonomicznej nie moe by uznane odniesienie poszczeglnych, tematycznie tylko opisanych rodzajw wiadcze ponadprogramowych, w stosunku procentowym do najniszego wynagrodzenia miesicznego. Nie wynika bowiem z niego, na jakich przesankach oparto wskazane wyliczenie oraz czy ustalona w ten sposb opata jest adekwatna do oferowanego wiadczenia. Zauway naley, e przypisanie poszczeglnym rodzajom zaj rozszerzonych" wymienionych w pkt 1-7 2 uchway, okrelonej procentowo stawki dziennej oznacza jedynie, i nadal mamy do czynienia ze staymi opatami

Sygn. akt II SA/Go 573/10

czstkowymi skadajcymi si na jedn sta opat dzienn, ktr ponosi ma rodzic ( opiekun ) dziecka niezalenie od faktycznego czy zamierzonego zakresu korzystania ze wiadcze rozszerzonych. O tym, e opata dzienna ma charakter stay obejmujc niejako czstkowe opaty stae z pkt 1-7 2 przesdza te pkt 8 2 w ktrym okrelono koszt opieki dziennej nad dzieckiem w czasie realizacji zaj rozszerzonych". Podkrelenia te wymaga, e porwnanie treci pkt 1-7 2 kontrolowanej uchway z treci zacznika nr 1 do rozporzdzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz ksztacenia oglnego w poszczeglnych typach szk wskazuje, i tak oglnikowo sformuowanie i obejmujce szeroki zakres tematyczny rozszerzone zajcia" o jakich mowa w uchwale w znacznej czci wchodz w skad podstawy programowej, w ramach realizacji ktrej wiadczenia musz by oferowane przez gmin bezpatnie ( np. rodzaj zaj rozszerzonych z pkt 1 2 uchway niewtpliwie pokrywa si czciowo zarwno z zakresem celw wskazanych do realizacji w pkt 1 jak i pkt 8 podstawy programowej). Zaakcentowa naley te, a to w kontekcie regulacji 1 pkt 2 uchway , i ustawa o systemie owiaty daje rodzicom ( opiekunom ) dziecka prawo wyboru czy i w jakim zakresie korzysta bdzie ono ze wiadcze rozszerzonych (tj. z jakiego rodzaju zaj rozszerzonych i w jakim czasowo rozmiarze) oferowanych przez przedszkole publiczne ponad podstaw programow , gdy tymczasem uchwaa wprowadza prawo wyboru nie zaj, a midzy przedszkolami - realizujcym wycznie podstaw programow lub wraz z ni oferujcym zajcia rozszerzone. Powysze, stwierdzone w zaskaronej uchwale uchybienia maj charakter istotnych narusze prawa - z uwagi przekroczenie przez Rad Gminy delegacji ustawowej - i skutkuj stwierdzeniem jej niewanoci w caoci. Mimo bowiem zaskarenia przez Prokuratora jedynie 2 uchway Sd uzna, i eliminacja z obrotu prawnego przepisw uchway o zasadniczym dla jej bytu znaczeniu, powoduje konieczno eliminacji zaskaronej uchway w caoci. Wyeliminowanie z obrotu prawnego, zgodnie z daniem skargi jedynie 2 zaskaronej uchway, uczynio bezprzedmiotowymi pozostae regulacje uchway. Zakres derogacji dokonywanej przez sd powinien bowiem uwzgldnia fakt, i przedmiotowa uchwaa jako akt prawa miejscowego winna spenia podstawowe kryteria zastosowania normatywnego. Kwesti kocow pozostawao jeszcze zastosowanie w sprawie art. 152 ppsa. Skad Sdu orzekajcy w niniejszej sprawie skania si ku pogldowi, e instytucja

Sygn. akt II SA/Go 573/10

wstrzymania zaskaronego aktu dotyczy take w przedmiotowej sytuacji aktu prawa miejscowego. Dostrzec naley, i pogld konkurencyjny ( vide: wyrok NSA z dnia 16 marca 20010 r., l OSK 1646/09 ), odwoujcy si przede wszystkim do stanowiska zawartego w uchwale 7 sdziw NSA z dnia 15 maja 2000 r., (OPS 1/00, publ. ONSA 2000, nr 4, pz. 134) dotyczy art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sdzie Administracyjnym ( Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.). Zgodnie z jego nieobowizujcju treci wniesienie skargi do sdu nie wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynnoci, jednake sd moe na wniosek strony lub z urzdu wyda postanowienie o wstrzymaniu wykonania tego aktu lub zawieszeniu czynnoci, zwaszcza jeeli zachodzi niebezpieczestwo wyrzdzenia skarcemu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrcenia skutkw". Przepis ten w istocie zatem odpowiada w obecnej regulacji art. 61 1 i 3 ppsa. Natomiast zakres zastosowania przepisu art. 152 ppsa dotyczy wykonalnoci w szerokim jej sensie. Zwrot w razie uwzgldnienia skargi sd w wyroku okrela, czy i w jakim zakresie akt lub czynno nie mog by wykonane", uyty w komentowanym przepisie, naley zatem traktowa jako synonim okrelenia czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc (skutek prawny) aktu lub czynnoci". W tej sytuacji to czy konkretny akt poddaje si wykonaniu w sensie czynienia uytku z uprawnienia bd wypenienia obowizku z niego wynikajcego nie ma znaczenia dla rozstrzygnicia, o ktrym stanowi wymieniony przepis ( vide: Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; take R. Sawua, Stosowanie art. 152 prawa o postpowaniu przed sdami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, publ. PiP z 2004/8/71 i powoane tam pogldy ).