DESARROLLO AURIFERO, COMUNIDADES LOCALES Y SUSTENTABILIDAD

Dr. Fernando Sanchez Albavera

Director de la Divisin de Recursos Naturales e Infraestructura COMISION ECON0MICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE - CEPAL NACIONES UNIDAS Conferencia Seminario Internacional ARGENTINA ORO 2004 Deseo desarrollar el concepto de sustentabilidad, porque creo y mi experiencia como formulador de polticas pblicas en minera, me llevaron a hacer el razonamiento que voy a presentar y que es el que est vigente en el caso peruano. Me toc a m elaborar la Ley de Minera del Per en 1991, como ministro de Energa y Minas y esa es una ley que ha dado aproximadamente 7 mil millones de dlares de inversin al Per y lo ha convertido en el Primer Productor de Oro de Amrica Latina y creo que ha significado un desarrollo importante. Entonces, esto que voy a sealar es la reflexin que nosotros hicimos para plantear polticas pblicas sustentables para el desarrollo de la minera. Lo primero que es interesante destacar es que, cuando hablamos de minerales, estamos hablando de un mercado que representa poco en trminos mundiales, pero que no deja de ser interesante observar que en los ltimos 20 aos, hasta el inicio del siglo XXi, el crecimiento del mercado de minerales fue, nada menos, que 97 mil millones de dlares. Y esto es muy interesante porque est muy cercano al orden de los doscientos mil millones de dlares, en trminos del comercio mundial. De tal manera que, la minera, es un factor indudablemente de progreso para quienes tienen los recursos.

Lo segundo es que, indudablemente, los pases de Amrica Latina tienen un potencial minero significativo y, desde el punto de los pases, resulta an ms atractivo para los inversionistas mineros. Es interesante destacar que Argentina, probablemente, hace 20 aos, no hubiera figurado entre los pases ms atrayentes. Es un pas emergente en minera metlica, fundamentalmente, y aparece como un pas muy interesante para la inversin internacional. Entonces, el punto de partida es que, ciertamente, las polticas mineras tienen que promover el desarrollo sustentable de la minera. Deberamos comenzar sealando que, el concepto de sustentabilidad es un concepto dinmico, relativo y variable en el tiempo e

historia. Los requisitos y exigencias de sustentabilidad van a ser cada vez mayores, desde el punto de vista de la proteccin del medio ambiente, en la midida enque avance la ciencia y la tecnologa. Este es un concepto en el que la humanidad va a exigir cada vez ms a los productores que tengan las tecnologas disponibles ms eficientes. En ese sentido es un concepto dinmico. No le pediramos a la minera de hace cincuenta aos los requisitos que hoy le pedimos a la minera de los prximos 20 aos. Por qu? Porque uno de los grandes problemas que hay, en trminos de pasivos ambientales, son los pasivos dejados por la minera, no necesariamente hacia adelante, porque la incorporacin de tcnicas sustentables para la minera han sido muy significativas en los ltimos 10 aos, en las grandes inversiones que ha tenido la Regin. Y la otra pregunta, que es muy importante y que no hay que olvidar es que, si no hay utilidades no hay recursos para el desarrollo sustentable. El primer requisito de sustentabilidad es tener una minera rentable. Porque si no hay utilidades no hay manera de hacer desarrollo sustentable ni de incorporar las tecnologas. Entonces, yo creo que cuando uno formula una poltica minera, desde el punto de vista de la sustentabilidad, debera tomar en consideracin estos factores. En primer lugar el contexto donde la inversin se produce, es del orden de los 200 mil millones de dlares. Pero es un contexto de gran volatilidad internacional. En segundo lugar, analicemos lo que denomino como factor de consenso: Es decir: La seguridad jurdica, la integridad patrimonial, el crecimiento, la competitividad, los encadenamientos productivos internos de la minera y la equidad social. Vamos a desarrollar cada uno de estos conceptos en un mercado de metales y minerales sumamente complejo. Uds. saben que solamente el 15% de las transacciones de la Bolsa de Metales de Londres,

corresponde a transacciones en fsico. El 85% de las transacciones son especulativas en circunstancias de caracter financiero, que pueden generar ciclos significativos de desarrollo minero o contraer los precios en determinado momento. Estamos experimentando un ciclo interesante de depreciacin del dlar a nivel mundial y de cobertura en oro de muchos inversionistas, que ha hecho que el precio del oro se eleve significativamente. Entonces los mercados financieros y los commodities en general, van a ser mercados sumamente voltiles dentro de la gran movilidad de capitales que existe a nivel internacional. Consecuentemente, las polticas mineras tienen que pensar que la minera es un negocio de largo plazo, que la minera tiene que tener viabilidad en el largo plazo y que lo que importa, fundamentalmente, es que los que llegan al pas busquen nuevas minas y no que se vayan cuando la mina se agota. Un aspecto muy importante es, en ese sentido, garantizar una estabilidad y una confianza que le permitan a un inversionista mirar el largo plazo. Este contexto de gran volatilidad internacional, se ve, fundamentalmente, por una optimizacin global de los riesgos en el retorno de las inversiones. Es decir, los inversionistas van a comparar las tasas de retorno de proyectos mineros a nivel mundial para ver dnde obtienen el mayor rendimiento. Consecuentemente, este elemento va a

determinar que las caractersticas del territorio donde se va desarrollar la minera, sean fundamentales para la toma de decisiones. Es decir, la disponibilidad de infraestructura, la calidad de los puertos, la disponibilidad de energa, de telecomunicaciones, etc. El Estado es una especie de cirujano plstico, disea el territorio y le cambia la faz para hacerlo ms atractivo a la inversin El Estado tiene que ser, a travs de las polticas pblicas, un generador de valor agregado en la sociedad. En ese sentido se han presentado en este mercado complejo que es la minera, cambios importantes en los patrones de consumo, cambios importantes en las organizaciones empresariales y tambin un fenmeno, cada vez ms intenso, de internacionalizacin de enfoques y de polticas, sobre todo por el lado ambiental. Esto significa, por ejemplo, el surgimiento de un tremendo e inmenso consumidor de metales, que se llama China, que ha alterado todas las transacciones internacionales de los ltimos aos. Y para que se den una idea el incremento del comercio exterior de la China, este ao casi equivale a las exportaciones latinoamericanas en conjunto. Por otra parte, no solamente hizo disparar los precios del cobre, del petrleo, en

gran medida debido al dinamismo de la economa china. Es un comprador muy importante de recursos naturales. Si seguimos en este anlisis, China tambin alter el mercado de fletes, porque como compra tanto, los fletes de los barcos se dispararon en el comercio internacional. Todos estos cambios en los patrones de consumo afecta la sustentabilidad del desarrollo minero, an siendo la mina muy eficiente puede enfrentarse con estos cambios. Otro tema: Las fusiones y adquisiciones han sido muy importantes. La minera se est concentrando, hoy son muy pocas las empresas de gran dimensin en el mundo. Por otro lado, se est creando toda una jurisprudencia internacional alrededor de la problemtica ambiental y hay una gran movilizacin de la sociedad civil mundial en torno a los temas del medio ambiente, particularmente con relacin a la minera. Consecuentemente, la minera tiene una gran exposicin internacional desde el punto de vista financiero, una gran exposicin desde el punto de vista de la dinmica de la sociedad civil y de las preocupaciones de la humanidad por la proteccin del medio ambiente. Y una gran exposicin desde el punto de vista de los cambios en los patrones de consumo que genera el progreso tecnolgico. Estamos viviendo un momento de contraccin de la inversin extranjera mundial. Y las cifras para Amrica Latina nos estn indicando que estamos en una etapa de cada de la inversin extranjera. Es decir, no estamos en los niveles de prosperidad, desde el punto de vista del ingreso de inversiones, casi cercano al 4% de PBI de Amrica Latina del ao 97. Estamos en un ciclo de descenso de la inversin extranjera y estamos en una circunstancia bastante compleja. Amrica Latina se ha convertido en un exportador de capitales y, lo que queda, es menos de lo que ingresa, desde el punto de vista de capitales. Estamos en un momento en que Amrica Latina no es vista con la misma expectativa de comienzos de los aos 90. Hay una serie de factores destacados en la oferta minera; hay una recomposicin ciertamente de las fuentes primarias. Sin embargo, y esto es lo ms importante desde el punto de vista del concepto de sustentabilidad: La minera es una actividad tomadora de precios internacionales., es decir, cuando uno hace poltica minera o cuando uno hace gerencia de una empresa minera, lo que est gerenciando son costos, y todo aquello que incremente artificialmente los costos es malo para la minera. Es decir, aquello que exceda el grado de manejo empresarial, que infle los costos por razones ajenas al funcionamiento propio de la empresa, es malo para la minera. El minero no hace ms que cobrar un mrgen entre los costos que puede gerenciar y un precio que no puede controlar.. Consecuentemente, las polticas mineras tienen que poner el acento,

fundamentalmente, en los costos de la minera. En ese sentido se van a buscar, desde el punto de vista de la optimizacin de las inversiones, aquellas explotaciones de ms bajo costo. Pero hay una serie de factores de costos, que son importantes y son todas las prestaciones de servicios de utilidad pblica: tarifas energticas, peajes carreteros, facilidades portuarias, etc. que si no trasladan eficiencia a los usuarios, efectivamente se convierte en un factor que va en contra de la eficacia empresarial de una empresa que no puede controlar los precios de venta. Consecuentemente, hay una mayor selectividad en las decisiones de inversin y una mayor preocupacin por un equilibrio en el mercado de los minerales. Nadie abre una mina sino tiene un cliente. Ningn banco financia una mina sino hay un comprador, de tal manera que, el mercado de minerales, por el lado fsico, el lado de la oferta, es un un mercado relativamente administrado. Y por otro lado, esa administracin va ser ms eficaz, en la medida en que haya una mayor concentracin empresarial y una mayor generacin de alianzas estratgicas entre las empresas para desarrollar la oferta. Desde el punto de vista de la demanda y, nosotros tenemos que apuntar, para que la minera tenga sustentabilidad en el largo plazo, a los nuevos pases industrializados que son los que registran las mayores tasas de consumo de minerales. Hay una correlacin integrada de desarrollo industrial e intensidad del uso de los minerales. En este sentido hay un serie de cambios tecnolgicos y sociales. La extensin de los electrodomsticos es una gran noticia para la minera. Mientras hayan pequeos motores que tengan que manejar las personas para tener confort, va haber minera en el mundo. Ese es el gran mercado. Y la expectativa y la apertura de minas de oro tiene mucho que ver con esto que va a ser la inmensa clase media china compradora de joyas. Es decir, el mercado de joyera sigue siendo el principal consumidor de oro en el mundo. El desarrollo de una gran clase media mundial es una gran noticia para la minera y, particularmente, para los procesadores de joyas y de artefactos de confort. El consumo de minerales va ser muy significativo con el crecimiento de esta clase media mundial. Desde el punto de vista de la rentabilidad, que nos dice la historia. La minera ha tenido en promedio tasas de retorno del orden del 10% en los ltimos aos. Hemos tenido en los ltimos aos, ciertamente, malos aos mineros desde el punto de vista de los precios, pero no podemos sorprendernos y cambiar polticas porque hoy da hay buenos precios de los minerales, porque ya sabemos que el prximo ao el dinamismo de crecimiento de la China se va atenuar y que dentro de dos aos vamos a estar en otro periodo de baja de

precios. Entonces, lo que importa no es el precio sino el costo, lo que interesa es el mrgen que se pueda tener de la operacin. En la medida en que pueda reducir costos permanntemente, la minera va a tener mrgenes interesantes. La tendencia en el largo plazo, aparentemente, no es a precios altos de los minerales. Lo que es interesante es que la tendencia a largo plazo es a una reduccin significativa de los costos de procesamiento de los minerales. En Chile vamos a tener un encuentro de APEC sobre nuevas tecnologas para optimizar costos en la minera y observaba que en un panel que me toca participar, se analizar el tema sobre los grandes avances para reducir la intensidad energtica en los procesos de transformacin de la minera. Este tema de la intensidad energtica en la minera, que es un foco fundamental, es un elemento muy importante desde el punto de vista del cambio tecnolgico y tiene que ver con la sustentabilidad y la proteccin del medio ambiente, y en la medida en que se reduzca la intensidad energtica se contribuye a la proteccin del medio ambiente. Desde el punto de vista de la atraccin de inversiones en Amrica Latina, Chile es el pas que resulta ser el ms atractivo para las inversiones. Le sigue Brasil y a continuacin Per. Los indicadores revelan nuevamente a una Argentina como un pas interesante, superando a viejos pases mineros como Bolivia o paises con gran potencial minero pero de poco desarrollo como Venezuela. Los presupuestos de exploracin en los ltimos aos han venido decayendo . No estamos en un gran ciclo de gastos de exploracin. En ese sentido hay otras regiones que compiten con Amrica Latina que estn entregando importantes atractivos a la inversin. Hay una cartera interesante de proyectos, podemos decir que Amrica Latina va representar un tercio de las intenciones de inversin previstas hacia el 2007. La cartera de proyectos le da una significativa participacin a Amrica Latina en las nuevas decisiones de los inversionistas. Nuevamente, parto de la base, que sin utilidades no hay desarrollo sustentable. Y fjense ustedes que complejo es tener utilidades en la minera. Hay una cantidad de factores que van a influenciar en las decisiones empresariales. Y la gran pregunta que uno tiene que hacerse es: Quin cubre los costos ambientales?. Porque la Bolsa de Londres, en sus contratos, no incluye los costos ambientales. Todas las exigencias ambientales no estn consideradas en las cotizaciones de ningn comoditty. Y este es un gran tema para las Naciones Unidas o para los Foros Internacionales. Quien financia los gastos ambientales? Porque el consumidor paga lo que dice la Bolsa. Y la Bolsa no incluye los gastosd ambientales, juega en funcin de la oferta y la demanda, en

gran medida muchas veces, de caracter especulativo. Entonces, Las empresas mineras y los paises mineros, no deberan plantear, talvez, algn tipo de impuesto a las transcciones de minerales, donde los consumidores asuman los costos ambientales, que tenemos que pagar los productores mineros, para garantizar una minera armnica con el medio ambiente? No tienen, acaso, los grandes consumidores de metales, responsabilidad respecto de la explotacin sustentable de esos

minerales? Yo creo que s. Entonces, hay que cambiar la institucionalidad internacional de las Bolsas. Es talvez un reclamo y no es un reclamo tercermundista; este es un reclamo de los productores mineros y el 37% de la produccin minera mundial est en los paises desarrollados y el 87% del consumo tambin est en los pases desarrollados. Es decir, aqu hay una gran alianza mundial que se puede hacer entre las organizaciones ambientalistas y las empresas mineras para que, al estilo de un impuesto comn, financiar los gastos ambientales y , sobre todo, los pasivos ambientales del pasado. Hay que discutir el financiamiento de los compromisos ambientales O es muy fcil poner exigencias ambientales y grandes propsitos y no discutir el financiamiento de ellos?. Y como ven ustedes la minera no fija precios y, consecuentemente, tiene que absorber estos costos que plantean las normas y los standares ambientales propuestos.

Yo creo que debera haber una gran movilizacin internacional para discutir el financiamiento de la proteccin del medio ambiente en la minera. Y esto debera significar el cambio de la institucionalidad de las Bolsas de Metales, la apertura de esas Bolsas de Metales a todos los productores (un productor peruano o chileno no puede ser socio de la Bolsa de Londres) y eso es inaceptable, es un rgimen colonial. Tenemos que ir a Bolsas de Metales abiertas como operadores de todos los pases, donde estn todos los productores, donde se internalicen los costos ambientales, que es lo que est reclamando la sociedad civil en este momento. Creo que es un gran tema para plantearlo a nivel internacional y creo que sera la gran alianza entre las empresas mineras y las organizaciones ambientalistas. El segundo factor importante para garantizar la sustentabilidad de la minera es que, las sociedades consideren que hay consenso respecto a que la minera trae progreso. Hay algunos que dicen que la minera no trae progreso. El artculo imprudente de Joseph E. Stiglitz, sobre la maldicin de los recursos naturales y que ha dicho que somos subdesarrollados porque tenemos recursos naturales.

Me parece, realmente, que es una estupidez, porque puede ser todo un Premio Nobel pero es impresentable ese artculo. No es cierto que esa sea la causa del subdesarrollo. El aporte en valor agregado de una explotacin minera, debera saberlo el seor Stiglitz es muy grande; no es cierto que la minera no tenga valor agregado, porque cuando yo cambio un cerro, que est ah tirado y lo transformo en un ctodo de cobre o una barra de oro, el valor agregado es inmenso en obras de ingeniera, de geologa, de laboratorios qumicos, de transporte, de energa, etc. Empecemos por romper los mitos: La minera es una actividad que genera mucho valor agregado en la sociedad. Y djmonos del cuento del idiota, al decir que la minera exporta productos de bajo grado de elaboracin. No es cierto porque si no hay un grado de elaboracin en un concentrado, entonces qu es valor agregado?. Es decir, si le estamos pidiendo a los mineros que exporten refrigeradoras no es un negocio. Los mineros tienen que producir minera y la minera llega hasta un ctodo de cobre, una plancha de oro y podemos hacer hasta un perfil de cobre. No le pidamos que

haga productos manufacturados. Eso no tiene ningn sentido. Creo que no se ha hecho la suficiente discusin sobre el aporte de la minera a las economas de una Nacin. Me toc hacer un estudio para la minera peruana en 1983 y con Eduardo Herrera,que es el actual Vice Presidente de CODELCO CHILE l hizo para la minera de Chile. Y en ese momento la minera de Per y Chile dejaban el 83% de la produccin local y solamente el 13% del valor de la producciun sala al exterior en pago de intereses, prstamos, de patentes y utilidades. El valor retenido de la produccin minera es muy grande en la economa latinoamericana. Empecemos por descartar los mitos, son un enclave. Tiene un valor agregado, ocupa muchas horas de ingeniera, tiene, adems, la posibilidad de articularse con diversas actividades para el desarrollo de la tecnologa. Lo ms importante es que exista consenso en torno a la explotacin minera. El tema de la seguridad jurdica es un tema suficientemente debatido. Sin embargo dir que, no puede haber minera sustentable, si el ttulo minero no est amparado con la seguridad jurdica que requiere el inversionista. El tema de la integridad patrimonial es el tema de fondo que tiene relacin con este panel. Yo creo que no hay que hablar solemente del cuidado del medio ambiente, hay que hablar de patrimonio integral de las sociedades. La minera no solamente tiene que cuidar el patrimonio natural, tiene que cuidar el patrimonio cultural. Yo

me imagino la minera en trminos del factor de integridad patrimonial, promoviendo el desarrollo local. En ese sentido tiene que ser generador de cluster. Es decir, desarrollar las posibilidades internas del pas. Yo recuerdo la propaganda de una compaa minera, la Cerro Pasco Corp. en Per de hace 40 aos donde, La Sociedad Industrial deca: :consuma lo que el Per produce, y La Cerro Pasco le contestaba: Produzca lo que la Cerro Consume. Yo creo que es muy importante la articulacin entre los mineros y la industria local. Es muy importante cuando uno est preparando una mina ya empezar a movilidad a los pequeos y medianos empresarios, que van entregar servicios porque eso les permite prepararse en las normas tcnicas que la empresa minera va requerir en el abastecimiento. En general el concepto de integridad patrimonial es que la explotacin siempre debe ser compatible con el estado del progreso tcnico. Es inaceptable que la mina no incorpore la tecnologa ms avanzada disponible. desde el punto de vista de proteger la integridad patrimonial. Independientemente de la integracin que debe existir entre industria y minera, es importante la integracin de los sectores pblico y privado, para manejar las tendencias de sustentabilidad. Hoy la minera es cuentionada en algunos pases desde el punto de vista de su relacin con las comunidades locales. Hay tendencias muy dificiles de intepretar, en Per, por ejemplo, se dice que la minera trae pecado, es decir, el cuestionamiento ha llegado al plpito. Como respuesta es necesario tener polticas funcionales para el desarrollo de la minera. Son todas aquellas que permiten neutralizarla la negacin y potenciar los factores de sustentabilidad del desarrollo minero. Quisiera concentrarme en el tema de: Responsabilidad Social, que es muy importante hoy en da. Hay un acuerdo mundial en el tema, es un tema que va a ser cada vez ms importante, inclusive para cotizar valores de las empresas. Pero no nos olvidemos de la responsabilidad social del Estado. El Estado no puede eludir su responsabilidad ni la

empresa sustituir al Estado en la resolucin de los problemas de la comunidad. Si entrega servicios de salud es parte de su poltica empresarial. La empresa no es productora de servicios de salud. Y no esperemos que la empresa resuelva problemas de toda la regin. Corresponde al Estado garantizar los contratos y garantizar la igualdad de oportunidades. El tema de la tributacin es otro tema que tiene que ver con la sustentabilidad. La idea es que la minera debe aportar al desarrollo nacional. No es que la minera sea una actividad de renta. Est de moda el tema de las regalas. La

tributacin tiene que estar dirigida a las utilidades, a los resultados y los sistemas ms eficaces son aquellos que gravan los resultados, en la proporcin que crea conveniente cada pas. Pero un impuesto al costo es antitcnico y ciego y afecta la operatividad de la empresa. Hay un problema muy importante porque la tributacin debera gravar todas las utilidades, que lo que interesa es que el minero gaste sus utilidades en buscar nuevas minas. Es un objetivo fundamental. En Amrica Latina hay varios modelos tributarios y el modelo chileno es el ms atractivo para la inversin, pero no tiene nada que ver con la minera solamente porque es aplicable a todas las actividades. No hay un rgimen excepcional para la minera. La relacin con las comunidades. Es lo ms importante que tiene una empresa. Tiene que convertirse la mina en una fomentadora de un entorno innovador a su alrededor.; promocionar determinadas actividades; dar orientacin , tiene la mayor capacidad tcnica seguramente de la localidad y consecuentemente nada se pierde que sus funcionarios aporten a la universidad, organicen ciclos de conferencias, hablen con la comunidad. Esta es una nueva resposanbilidad para las empresas. El canon minero. En el Per hay canon y casi cien millones de dlares est proporcionando la minera a las localidades. Sin embargo, ah viene la responsabilidad del Estado. El Ministerio de Hacienda tiene su ritmo, entrega de recursos, le echa mano al canon para pagar otros conceptos. Demora en llegar el dinero. Ante esta situacin las comunidades tienen reacciones negativas. Otro aspecto es la calidad del gasto. No se trata de dar 100 millones de dlares, se trata de la calidad del gasto. Si el gasto es malo, los 100 millones van a seguir generando insatisfaccin de las comunidades. Para tener una idea de lo que significa la minera en el Per, estamos hablando de una proporcin muy importante del empleo, y sobre todo que se trata de una actividad descentralizada y que contribuye al desarrollo de nuevas localidades y a la dinamizacin de nuevos territorios. En trminos de desarrollo de infraestructura, vemos 145 millones de dlares que fueron aportados por la minera, 30 millones de dlares en programas sociales, 16 millones de dlares en programas de desarrollo local. En el caso de Chile, tenemos que en ingeniera la minera chilena compr 3.653 millones de dlares. En construccin 7.137 millones de dlares entre el 90 y el 2002. En compra de energa 574 millones de dlares. 905 millones de dlares, en material y servicios de terceros, No es eso un aporte significativo al desarrollo del pas? Evidentemente que s. Y fjense la magnitud de la articulacin de la minera chilena con el desarroloo productivo interno.

Finlmente, la minera tiene que ser un factor de equidad social. Tiene que generar mayor empleo directo e indirecto. Mayor nivel de desarrollo humano y una distribucin regional y

local de los beneficios cada vez ms activa y ms dinmica. Yo creo que si las polticas pblicas siguen estos factores vamos a tener un desarrollo sustentable de la minera. Estas son algunas conclusiones que deseo plantearlas en trminos de desafos. Esto que sealaba de proteccin del medio ambiente y sustentabilidad ambiental es responsabilidad del Estado y de los consumidores de metales. Creo que es una tarea muy importante a emprender, tanto los gobiernos como los consumidores para que las cotizaciones de los commodities puedan internalizar los costos ambientales.