Ministrio da Educao

Secretaria de Educao Bsica

Departamento de Articulao e Desenvolvimento dos Sistemas de Ensino
Coordenao-Geral de Articulao e Fortalecimento Institucional dos Sistemas de Ensino
Programa Nacional de Capacitao de
Conselheiros Municipais de Educao
Pr-Conselho
GUIA DE CONSULTA
Braslia DF
Abril de 2007
Secretria de Educao Bsica
Maria do Pilar Lacerda Almeida e Silva
Departamento de Articulao e Desenvolvimento dos Sistemas de Ensino
Horcio Francisco dos Reis Filho
Coordenao-Geral de Articulao e Fortalecimento Institucional dos Sistemas de Ensino
Arlindo Cavalcanti de Queiroz
Coordenao Tcnica
Lda Maria Gomes
Equipe Tcnica
Janete Mrcia da Silva Pereira
Marcus Jess Moreira
Apoio tcnico
Josemam Luiz da Silva
Gilnarla Blandina Neves Silva
Capa e Editorao
Reflexo Publicidade
Endereo:
Secretaria de Educao Bsica
Esplanada dos Ministrios, Bloco L 5 andar Sala 514
CEP: 70.047-900 Braslia DF / Brasil
Fone: (61) 2104-9284
Fax: (61) 2104-8337
E-mail: cme@mec.gov.br
Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)
Centro de Informao e Biblioteca em Educao (CIBEC)
B823p Programa Nacional de Capacitao de Conselheiros Municipais de
Educao Pr-Conselho : guia de consulta / coordenao geral de articulao
e fortalecimento institucional dos sistemas de ensino. Braslia : Ministrio da
Educao, Secretaria de Educao Bsica, 2004.

83 p. : il.
1. Educao Bsica. 2. Conselho Municipal de Educao. 3. Sistemas
Educacionais. I. Brasil. Secretaria de Educao Bsica. III. Ttulo
CDU: 37.014
3
APRESENTAO
Prezado (a) Conselheiro (a),
O Brasil trilha os caminhos do desenvolvimento sustentvel e da incluso social. Polticas p-
blicas vm impulsionando setores estratgicos como educao, sade, energia, cincia e tecnologia,
pois as aes articuladas promovem melhor distribuio de renda. Igualmente fundamental tem sido
a continuidade da poltica de dilogo internacional, de modo a assegurar maiores oportunidades de
crescimento mediante parcerias estratgicas e colaborao com diversas naes. O compromisso
deste governo com a construo de um projeto de nao para todos adquire visibilidade por meio
de iniciativas como o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), o Fome Zero, o Bolsa Famlia
e o Brasil Exportador.
Uma nao soberana e pautada em princpios de tica, justia social e democracia plena
constri-se sob a gide de uma educao com qualidade social. Educao no gasto, mas investi-
mento no presente e no futuro de um Pas mais desenvolvido e menos desigual para crianas, jovens
e adultos. Impulsiona a incluso social e constitui um meio essencial para a conquista da cidadania.
Partindo desse pressuposto, o governo vem construindo e implementando polticas pblicas edu-
cacionais comprometidas com a melhoria da qualidade de vida da populao. Nesse momento
histrico, o desafio primordial da educao brasileira, consiste em dar continuidade ampliao
ao acesso a todos os nveis educacionais e promover sua qualificao, assegurando a toda popu-
lao brasileira escolarizvel, aprendizagem efetiva, prosseguimento dos estudos e insero digna
no contexto social.
Orientada por uma viso sistmica, a atual gesto do Ministrio da Educao estruturou suas
polticas em quatro eixos, a saber:
1. Educao Bsica;
2. Educao Profissional e Tecnolgica;
3. Educao Superior;
4. Educao Continuada.
O MEC, em parceria com os sistemas de ensino e a sociedade, vem promovendo inmeras
polticas, programas e aes de qualificao educacional. A instituio de um Fundo para atender
de forma equnime toda a Educao Bsica: o Fundo Nacional de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) e o projeto de lei que
institui um piso salarial para os profissionais do magistrio representam mais que um avano, mas
uma verdadeira revoluo na educao nacional, pois pela primeira vez na histria da educao
brasileira essas grandes dvidas sociais so atendidas. Ainda, temos o Programa Universidade para
Todos ProUni; o Profuncionrio; o sistema Universidade Aberta do Brasil UAB; o Programa Brasil
Alfabetizado; a ampliao da distribuio de livros didticos para o Ensino Mdio; programas de
formao inicial e continuada de profissionais da educao; o projeto de lei que prope a cri-
ao da Capes da Educao Bsica; a ampliao da incluso digital por meio da distribuio de
computadores, no escopo do Programa Nacional de Informtica na Educao (ProInfo), que este
ano ir equipar as escolas pblicas de Ensino Mdio do Pas que no dispem de laboratrios de
informtica; a distribuio de aparelhos de DVD s escolas; o Projeto Sade e Preveno nas Esco-
las, as inmeras aes de valorizao e respeito diversidade e de atendimento s necessidades
4
educacionais especiais de alunos, como a distribuio do livro digital em Libras para alunos com de-
ficincia auditiva em processo de alfabetizao, dentre outras iniciativas que, consideradas em sua
organicidade, refletem o compromisso do MEC com uma educao inclusiva e de qualidade para a
populao desse grande Pas. Ademais, o MEC est construindo, em parceria com os diversos atores
educacionais e sociais, o Plano de Desenvolvimento da Educao PDE, que envolve todos os eixos
do setor, com destaque para o estabelecimento de metas de qualidade para a Educao Bsica.
Trabalhamos por uma educao comprometida com a emancipao de cada sujeito e com
a expanso, consolidao e fortalecimento das instncias de exerccio da gesto democrtica.
essencial fomentar a prtica da democracia nas instncias educacionais, de modo a estimular cada
cidado brasileiro a participar espontnea e efetivamente dos assuntos que lhe so afetos. O Pro-
grama Nacional de Capacitao de Conselheiros Municipais de Educao (Pr-Conselho) tem con-
tribudo para o alcance dessa meta. As principais linhas do Programa visam a desenvolver aes de
capacitao de conselheiros municipais de educao e dar continuidade ao Sistema de Informaes
sobre Conselhos Municipais de Educao (SICME). Seus principais objetivos so:
- Manter em funcionamento um banco de dados nacional atualizado sobre os Conselhos
Municipais de Educao;
- Fortalecer a identidade dos Conselhos Municipais de Educao (CME) como rgos do
Poder Pblico e parte da estrutura do sistema de ensino;
- Ampliar o conhecimento e o debate da legislao educacional, subsidiando o trabalho
dos Conselhos;
- Engajar a atuao dos Conselhos na perspectiva de assegurar o direito educao como
poltica de promoo da incluso social;
- Promover o fortalecimento, intercmbio e a colaborao entre os CME;
- Incentivar a participao da sociedade civil na gesto educacional;
- Fomentar a criao de Conselhos Municipais de Educao.
O processo de qualificao da educao passa pela valorizao da gesto democrtica em
todas as esferas de atuao cidad. importante destacar que o Fundeb amplia a abrangncia de
responsabilidades dos conselheiros municipais de educao no que tange ao controle dos recursos
pblicos para o setor.
Esperamos que essa publicao contribua para a implementao bem-sucedida dos pro-
cedimentos relacionados gesto democrtica no mbito dos Conselhos Municipais de Educao.
Conselheiro(a), voc nosso(a) convidado(a) a dar continuidade e avanar na misso de
elevar a qualidade da educao pblica nacional, educao esta comprometida com a construo
de uma sociedade democrtica e de um Brasil melhor para todos.
Ministro da Educao
Fernando Haddad
SUMRIO GERAL
ORGANIZAO DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE EDUCAO ...............................10
NATUREZA DOS CONSELHOS DE EDUCAO ...........................................................36
OS CONSELHOS DE SADE COMO REFERNCIA PARA A (RE) ORGANIZAO DOS
CONSELHOS MUNICIPAIS DE EDUCAO CME .......................................................57
7
INTRODUO
Elemento estratgico para o desenvolvimento sustentvel de uma nao, a educao
promove cidadania e incluso social. Em sintonia com a viso sistmica que fundamenta a
atuao do Ministrio da Educao, a Educao Bsica vem avanando no sentido de ampliar
o acesso escola. Com efeito, atingimos a quase universalizao no ensino fundamental.
Estamos trabalhando para garantir o acesso de toda a populao escolarizvel educao
formal. Nesse cenrio, o Fundo Nacional de Manuteno e Desenvolvimento da Educao
Bsica e Valorizao dos Profissionais da Educao (Fundeb) vem assegurar a valorizao
equnime de todas as etapas e modalidades da Educao Bsica, incluindo as crianas da
educao infantil, os jovens do ensino mdio e os alunos da educao de jovens e adultos
(EJA), bem como seus docentes, que no eram atendidos pelos recursos do Fundef.
Na Secretaria de Educao Bsica (SEB), o processo de qualificao da educao
oferecida, passa por iniciativas pioneiras como a redefinio da poltica de financiamento para
esse nvel; a ampliao do Ensino Fundamental para 9 anos (Lei no 11.274/06); os programas
de formao de profissionais da educao, como o Profuncionrio que constitui iniciativa
indita do Brasil o Pr-Letramento, o Proinfantil, o Proifem, Proformao e a Rede Nacional
de Formao Continuada de Professores da Educao Bsica; o Programa Famlia Brasileira
Fortalecida pela Educao Infantil; a Poltica de Formao de Leitores; o Prmio Inovao em
Gesto Educacional; o Prmio Professores do Brasil, agora unificando a educao infantil e
as sries iniciais do ensino fundamental; o apoio aos docentes do idioma Espanhol lngua
estrangeira obrigatria no ensino mdio (Lei no 11.161/05); os programas de formao
de gestores: Pradime, Escola de Gestores, Pr-Conselho, Programa de Fortalecimento dos
Conselhos Escolares, Programa de Fortalecimento Institucional das Secretarias de Educao do
Semi-rido; a valorizao da educao cientfica, atravs de iniciativas como a FENACEB e o
apoio realizao de Olimpadas, como a de Matemtica e a de Astronomia e Astronutica;
a ampliao da poltica de distribuio de livros didticos, de modo a atender os alunos do
ensino mdio; o debate sobre currculo no mbito da educao infantil, do ensino fundamental
e do ensino mdio; a universalizao da distribuio de livros didticos em Braille para os
alunos com deficincia visual matriculados no ensino fundamental; dentre outras aes que
revelam o compromisso da SEB com a dimenso inclusiva da educao e com a elevao dos
patamares de escolaridade e sucesso escolar da populao brasileira.
As polticas pblicas para a Educao Bsica encontram-se estruturadas em quatro
eixos, a saber:
a) Incluso Educacional;
b) Democratizao da Gesto Educacional;
c) Redefinio da Poltica de Financiamento;
d) Formao e Valorizao dos Profissionais da Educao.
A SEB, tendo como referncia o Princpio Constitucional da Gesto Democrtica no
Ensino Pblico, contribui para o fortalecimento dos sistemas de ensino, mediante a oferta
de programas de formao aos secretrios estaduais e municipais, conselheiros e diretores
de escola. Tais iniciativas se consubstanciam em impacto positivo no sucesso da prtica
pedaggica e na real possibilidade de fortalecimento dos mecanismos de participao e
controle social da comunidade nos assuntos educacionais de seu interesse.
O Programa Nacional de Capacitao de Conselheiros Municipais de Educao
(Pr-Conselho) foi institudo para desenvolver uma poltica de democratizao da gesto
educacional, desenvolvida em regime de parceria com o Frum Nacional dos Conselhos
Estaduais de Educao, a Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao (Uncme),
a Unio Nacional dos Dirigentes Municipais de Educao (Undime), contando ainda com a
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participao e apoio de vrios rgos e organismos internacionais e nacionais (estaduais e
municipais). Suas principais linhas de atuao visam a desenvolver aes de capacitao de
conselheiros municipais de educao e dar continuidade ao Sistema de Informaes sobre
Conselhos Municipais de Educao (SICME). Seus principais objetivos so:
- Manter em funcionamento um banco de dados nacional atualizado sobre os
Conselhos Municipais de Educao;
- Fortalecer a identidade dos Conselhos Municipais de Educao (CME) como rgos
do Poder Pblico e parte da estrutura do sistema de ensino;
- Ampliar o conhecimento e o debate da legislao educacional, subsidiando o
trabalho dos Conselhos;
- Engajar a atuao dos Conselhos na perspectiva de assegurar o direito educao
como poltica de promoo da incluso social;
- Promover o fortalecimento, intercmbio e a colaborao entre os CME;
- Incentivar a participao da sociedade civil na gesto educacional;
- Fomentar a criao de Conselhos Municipais de Educao.
No que se refere ao atendimento de 2006, foram realizados 05 Encontros de
Capacitao de Conselheiros Municipais de Educao em 05 unidades da federao: AM,
PE, GO, MG e RS, promovendo a capacitao de 1.048 conselheiros de 472 municpios
participantes. Esta capacitao foi acompanhada da distribuio da Revista Documenta
do Conselho Nacional de Educao a aproximadamente 1.500 Conselhos Municipais de
Educao que se cadastraram no SICME em 2005, alm de documentos, publicaes e o
Perfil dos Conselhos Municipais de Educao, edio 2005. Registramos tambm, o cadastro
de 2.420 municpios no SICME 2006.
Na linha de continuidade do SICME foram realizadas as seguintes aes:
1) Recadastramento dos CME em 2006;
2) Atualizao dos formulrios e banco de dados;
3) Anlise de consistncias dos dados de 2006;
4) Comparao dos dados de 2005 e de 2006;
5) Estabelecimento dos procedimentos de integrao e divulgao dos dados no
mbito do sistema de informaes educacionais do Ministrio da Educao;
6) Elaborao, impresso e distribuio do Perfil dos Conselhos Municipais de
Educao 2006.
A democratizao da gesto educacional confere visibilidade aos anseios
socioeducacionais da populao brasileira e fomenta as prementes prticas democrticas
nas mais variadas instncias da sociedade. Contamos com a parceria de cada conselheiro
municipal de educao para, nesse momento singular da histria da educao brasileira,
trabalharmos na construo coletiva e permanente da dimenso social da qualidade da
Educao Bsica, de modo a contribuir para a qualidade de vida de cada criana, jovem e
adulto desse grande Brasil.
Maria do Pilar Lacerda Almeida e Silva
Secretria de Educao Bsica
ELABORAO
Sonia Balzano
Vera Zanchet
COLABORAO (TEMA 8)
Jos Augusto Dias
REVISO TCNICA
Mariza Abreu
ORGANIZAO DOS CONSELHOS
MUNICIPAIS DE EDUCAO
1. INTRODUO ...................................................................................................... 12
2. POR QUE CRIAR UM CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAO? ............................. 12
3. QUAL A NATUREZA DO CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAO? ........................ 14
4. QUAL O PAPEL DO CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAO? ............................... 14
5. QUE FUNES E ATRIBUIES PODER TER O CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAO
NO CONTEXTO DA GESTO DEMOCRTICA DO ENSINO PBLICO? ........................15
5.1. AS FUNES DO CME ...................................................................................... 15
5.2. AS ATRIBUIES DO CME ................................................................................. 19
5.3. A ATUAO DO CME .........................................................................................21
6. QUAL O SIGNIFICADO DA AUTONOMIA DOS CME? ............................................ 23
7. QUEM PODER PARTICIPAR DO CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAO? ........... 24
8. QUE ESTRUTURA DEVE TER O CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAO PARA SEU
ADEQUADO FUNCIONAMENTO? ............................................................................. 28
8.1. ESTRUTURA DO CME ......................................................................................... 30
8.2. INFRA-ESTRUTURA DE APOIO ............................................................................. 30
8.3. INFRA-ESTRUTURA MATERIAL .............................................................................. 30
8.4. FUNCIONAMENTO DO CME ............................................................................. 31
9. CONSIDERAES FINAIS ...................................................................................... 31
SIGLRIO ...................................................................................................................33
REFERNCIAS .............................................................................................................34
SUMRIO
T3
1. INTRODUO
Este texto tem dois grandes objetivos.
Em primeiro lugar, apresentar aos conselheiros municipais de educao algumas
consideraes sobre a natureza, o papel, as funes e atribuies dos Conselhos de Educao
em uma nova perspectiva, possibilitando a reflexo sobre a estrutura, funcionamento e atuao
desses rgos , para que venham a constituir-se em espaos de participao e democratizao
da gesto do ensino pblico no Municpio.
Em segundo lugar, sensibilizar Secretrios de Educao para a importncia dos conselhos
municipais como rgos de mobilizao e participao da sociedade na definio das polticas
educacionais.
As experincias de democracia participativa tm revelado que, na maioria das vezes,
h mais racionalidade e melhores resultados na gesto pblica quando a populao pode
decidir ou, ao menos, opinar e fiscalizar.
Portanto, se voc conselheiro ou secretrio, comece a refletir sobre o assunto e inicie
essa discusso no seu Municpio, estimulando a sociedade a participar efetivamente do
processo de construo de um novo contexto para a educao municipal.
Afirmar, que por pior que seja, qualquer deciso resultante de deliberao de um colegiado
sempre melhor que a excelente concluso de uma nica cabea privilegiada explicita
uma convico democrtica, uma f inquebrantvel na eficcia e na eficincia das decises
coletivas(ROMO,1993).
2. POR qUE CRIAR UM CONSELHO MUNICIPAL DE EDUCAO?
No Brasil, os Conselhos de Educao aparecem no cenrio educacional no incio do
sculo XX, relacionados aos sistemas de educao e sua gesto. Desde ento, o papel, funes,
atribuies e composio dos conselhos tm acompanhado a trajetria da gesto pblica da
educao, nos movimentos de centralizao e descentralizao das funes do Estado e da
autonomia das unidades federadas.
Quanto aos Conselhos Municipais de Educao(CME), constam pela primeira vez na
legislao educacional brasileira a partir da Reforma do Ensino de 1971, na Lei n 5.692/71,
com funes delegadas pelos conselhos estaduais. Entretanto, independentemente da lei federal,
j na dcada de 1950, nos Estados do sul do pas, leis municipais instituram Conselhos de
Educao, como o de Novo Hamburgo no Rio Grande do Sul, criado em 5 de maio de 1958.
Portanto, a criao de conselhos municipais antecede a organizao dos sistemas municipais
do ensino.
Com exceo dos tradicionais Conselhos de Educao(Federal, Estaduais e alguns
Municipais), a maioria dos colegiados das reas sociais, como a sade, a assistncia social,
a alimentao escolar, a infncia e a juventude, o idoso etc., resultado do processo de
democratizao do pas iniciado na dcada de 1980. Por essa razo , os conselhos que
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T4
aparecem no cenrio da Constituinte ou ps-Constituio de 1988 tm em comum a
participao da sociedade na sua composio e a inteno de se constiturem em mecanismos
para democratizao do Estado, a partir da sua consolidao como base para uma democracia
no s representativa, mas tambm participativa.
O texto constitucional (art. 211), ao definir a organizao da educao nacional, torna
realidade o sistema municipal de ensino, fundamentado no regime federativo, com autonomia
e incumbncia prprias na sua rea de abrangncia. Entretanto, ao regulamentar esse
dispositivo da Constituio, a LDB estabelece (art. 11, pargrafo nico) outras possibilidades
de organizao da educao municipal, como integrar-se ao sistema estadual, deciso que
cabe ao Municpio, ou constituir com o Estado um sistema nico de educao bsica, deciso
que dever ser compartilhada com o Estado.
Reconhecendo a autonomia dos entes federados (Estados, DF e Municpios), a LDB
dispe (artigo 8, pargrafo 2) que os sistemas de ensino tero liberdade de organizao
nos termos desta lei, sem determinar a existncia de conselhos como rgos normativos na
estrutura dos sistemas. Ao mesmo tempo, ao longo do seu texto, a lei refere-se em dois
momentos (artigos 60 e 90) a rgos normativos dos sistemas de ensino e prev (artigo
9, pargrafo 1) a existncia do Conselho Nacional de Educao com funes normativas
e de superviso e atividade permanente na estrutura educacional, criado por lei. Por outro
lado, a Lei do FUNDEF (artigo 4, IV, pargrafo 3) menciona representantes dos Conselhos
Municipais de Educao entre os integrantes do Conselho do FUNDEF no Municpio.
Reunindo esses elementos, alm da tradio, verifica-se a tendncia de considerar
os Conselhos de Educao como rgos normativos dos sistemas de ensino, inclusive na
instncia municipal. Mesmo assim, como a legislao federal no determina a que rgo
compete a funo normativa complementar no sistema municipal de ensino, essa deciso
tambm exclusiva do Municpio.
A existncia de Conselho de Educao nos Municpios condio fundamental para
a democratizao da gesto do ensino pblico, independentemente da instituio de sistema
prprio. Entretanto, tomada a deciso de assumir a autonomia que a legislao lhe confere,
instituindo o sistema municipal de ensino, caber ao Municpio a incumbncia de estabelecer
normas complementares para o seu sistema, e, portanto, a lei que institui o sistema dever
definir o rgo responsvel pela funo normativa.
Os conselhos da rea educacional hoje tm fundamento no princpio da gesto
democrtica do ensino pblico, constituindo-se instrumentos de uma pedagogia poltica, na
medida em que oportunizam o aprendizado da participao democrtica que tambm ocorre
no conselho de classe onde alunos e professores exercem a cidadania , e no conselho
escolar no qual a comunidade escolar constri e acompanha a implementao da proposta
pedaggica da escola. Nessa perspectiva, o Conselho de Educao seria um mecanismo de
mediao entre a sociedade e o poder pblico, espao no qual deve acontecer a articulao e
negociao de demandas sociais pela garantia do direito educao escolar de qualidade.
A criao de um conselho deve resultar da vontade poltica da sociedade e do Executivo,
e no do simples cumprimento de uma formalidade legal. Discutir com a comunidade e
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lideranas do Municpio as razes e o perfil do CME que ser criado ou reestruturado, definindo
sua composio, funes, atribuies e estrutura, a forma mais indicada para mobilizar a
sociedade pela educao.
A criao do CME um caminho poltico pela participao que permite construir a
intencionalidade coletiva. (CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAO/ RJ, 1991).
3. qUAL A NATUREZA DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE EDUCAO?
Estamos em um novo momento da gesto educacional, com a responsabilidade de
consolidar a sua feio democrtica, adotando mecanismo institucionais que assegurem a
participao da sociedade no planejamento e gesto da educao. Entre esses mecanismos,
incluem-se os conselhos sociais institudos na dcada de 1990.
natural que os conselhos municipais existentes tenham se organizado com base no
modelo dos Conselhos Estaduais de Educao, pois essa seria sua principal referncia. Embora
alguns Estados j tenham leis posteriores Constituio Federal de 1988 que incluem na
composio dos conselhos representantes de segmentos sociais, a maioria desses colegiados,
institudos pela LDB de 1961, tem apresentado dificuldade de modificar sua prtica e resistido
mudana instituda pela atual legislao, que lhes atribui um novo papel na gesto de
ensino pblico.
Para cumprir esse novo papel, os CME, tanto os que se constituem como rgos normativos
dos sistemas municipais de ensino, quanto aqueles que so vinculados rede de escolas
municipais integrada ao sistema estadual, podem ser concebidos com a mesma natureza:
rgos colegiados autnomos, integrantes da estrutura do poder pblico, representativos da
sociedade local, incumbidos de contribuir para a democratizao da gesto educacional no
Municpio e atuar na defesa intransigente do direito de todos educao de qualidade.

O essencial municipalizar a preocupao com o problema educacional.
(AZANHA, 1993).
4. qUAL O PAPEL DOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE EDUCAO?
Ningum disse melhor e da forma mais simples do papel dos CME do que Azanha. O
importante dividir com os muncipes a preocupao com a educao municipal na busca
de alternativas para os problemas existentes. Esse papel exige legitimidade do conselho, que
resulta da relao que ele for capaz de estabelecer com a sociedade por meio dos segmentos
nele representados. A legitimidade da representao confere o papel de interlocutores das
demandas sociais, assegurando assim a participao da sociedade no aperfeioamento da
educao municipal.
T
Essas demandas no se restringem ao ensino fundamental, responsabilidade do
Municpio compartilhada com o Estado, e educao infantil, rea prioritria de atuao
municipal. Entende-se que o CME deve atuar tambm junto a outras esferas pblicas, para
atendimento demanda dos demais nveis de ensino no Municpio.
Ao fixar na lei a composio, funes e atribuies do CME, o Municpio estar
definindo o perfil do colegiado. Esse perfil deve responder s peculiaridades, necessidades e
possibilidades locais, determinadas pelo estgio de desenvolvimento do Municpio.
Sobretudo, eles (os CME) podem pensar, dentro de toda a perspectiva colegiada, co prioridade,
a educao de seus Municpios e oferecer contribuies para o sistema como um todo. (Na fala
de Conselho Estadual em 1984).
5. qUE fUNES E ATRIBUIES PODER TER O CONSELHO MUNICIPAL DE
EDUCAO NO CONTExTO DA GESTO DEMOCRTICA DO ENSINO PBLICO?
Na anlise da trajetria dos Conselhos de Educao at a Constituio de 1988,
constatou-se que, como rgos normativos dos sistemas federaes e estaduais de ensino, eles
atuavam principalmente nas reas de legislao e normas e de planejamento educacional,
interpretando leis e elaborando normas educacionais, com um perfil predominantemente
tcnico-pedaggico. Em decorrncia, suas funes eram de natureza consultiva, normativa,
deliberativa e de assessoramento ao ministrio ou Secretaria de Educao.
Nesse perodo, os conselhos municipais integravam os respectivos sistemas estaduais de
ensino como rgos vinculados Secretaria Municipal de Educao. Nesse contexto, tinham
funes delegadas pelos conselhos estaduais, nos termos da Lei n 5.692/71, e as definidas
na lei de sua criao, em geral, consultivas e de assessoramento Secretaria Municipal de
Educao. Assim, no mbito do Municpio, detinham determinado espao de participao
na discusso das questes educacionais. Quanto funo normativa, no era passvel de
delegao, por ser restritas aos rgos normativos dos sistemas de ensino.
Com base na Constituio Federal de 88, que prev (artigo 206, VI), entre os princpios
nos quais o ensino ser ministrado, a gesto democrtica do ensino pblico, as constituies
dos Estados e as leis orgnicas dos Municpios, ao traduzirem esse princpio, em sua maioria,
estabelecem uma nova concepo para os colegiados de educao quanto ao papel,
composio, funes e atribuies.
Em decorrncia, as leis dos Conselhos de Educao so alteradas, definindo um carter
mais participativo a esses rgos, que passam a contar na sua composio com representantes
indicados por segmentos da sociedade civil organizada, e no mais apenas por membros
escolhidos pelo Poder Executivo. Alm disso, um novo papel lhes conferido: o de interlocutor
e representante dos interesses da sociedade, devendo, portanto, atuar na defesa dos direitos
sociais assegurados na Constituio Federal (artigo 205, 206 e 208), como o direito de todos
a um ensino de qualidade.
Essa legislao, editada na dcada de 90, acrescenta s tradicionais funes consultiva,
5.1. As funes do CME
T7
normativa e deliberativa, as de fiscalizao e/ou controle social, propositiva, e mobilizadora.
Em conseqncia, como outros conselhos sociais criados na dcada (os de Sade, dos Direitos
da Criana e do Adolescente, do FUNDEF, de Alimentao Escolar, etc.), os Conselhos de
Educao deveriam atuar, agora, na rea das polticas pblicas, com um novo papel rgos
de participao, mobilizao e controle social.
Para contribuir com os Municpios na definio das funes do CME, que ser institudo
ou reorganizado, so apresentadas as caractersticas de cada funo e as condies para o
eu desempenho.
funo consultiva
Essa funo comum a qualquer conselho. Trata-se de responder a consultas sobre
questes que lhe so submetidas pelas escolas, Secretaria de Educao, Cmara de Vereadores,
Ministrio Pblico, universidades, sindicatos e outras entidades representativas de segmentos
sociais, assim como por qualquer cidado ou grupo de cidado, de acordo com a lei.
funo propositiva
Enquanto, na funo consultiva, o conselho reage a determinado estmulo ou desafio ao
responder a questes que lhe so apresentadas, na propositiva ele toma a iniciativa. Dizendo
melhor: quando a deliberao cabe ao Executivo, o conselho pode e deve participar, emitindo
opinio ou oferecendo sugestes. no desempenho dessa funo que o CME participa da
discusso e da definio das polticas e do planejamento educacional.
funo mobilizadora
Pode-se dizer que esta uma funo nova para os Conselhos de Educao. Ela nasce na
perspectiva da democracia participativa em que os colegiados de educao, concebidos como
conselhos sociais, tm funo de estimular a participao da sociedade no acompanhamento
e controle da oferta dos servios educacionais. Outra razo que diz da importncia da funo
mobilizadora refere-se inteno de tornar os conselhos espaos aglutinadores dos esforos
e das aes do Estado, da famlia e da sociedade, no entendimento de que a educao s
atingir o patamar de qualidade desejado se compartilhada por todos.
No desempenho da funo mobilizadora, pela participao nas discusses das polticas
educacionais e acompanhamento da sua execuo, o conselho teria oportunidade de, na
prtica e na relao com outros colegiados, preparar-se para, se for o caso, assumir o
desempenho de funes de natureza tcnico-pedaggica, como a normativa.
funo deliberativa
desempenhada pelo CME em relao matria sobre a qual tem poder de deciso.
Essa funo compartilhada com a Secretaria de Educao, no mbito da rede ou do
sistema municipal de ensino, por meio de atribuies especficas, de acordo com a lei. Assim,
a lei atribui a funo deliberativa ao rgo secretaria ou Conselho que tem competncia
para decidir sobre determinada questo em determina rea.
T8
funo normativa
Como j se viu, essa funo restrita aos conselhos quando rgos normativos dos
sistemas de ensino, pois, de acordo com a LDB (artigo 11, III), compete ao Municpio baixar
normas complementares para o seu sistema de ensino. As normas complementares limitam-
se abrangncia ou jurisdio do sistema. No caso do sistema municipal, abrangem as
escolas pblicas municipais de educao bsica e privadas de educao infantil, alm dos
rgos municipais de educao como a secretaria e o conselho. No desempenho da funo
normativa, o CME ir elaborar normas complementares e interpretar a legislao e as normas
educacionais.
O desempenho da funo normativa tem se apresentado como uma das dificuldades
dos Municpios para a instituio de sistemas prprios. O regime de colaborao poder
ser alternativa que possibilite aos Municpios superar, por exemplo, o problema da falta de
recursos humanos qualificados para o desempenho dessa funo. Essa colaborao poder
ocorrer com o conselho estadual ou com outros conselhos municipais normativos.
Reconhecendo a dificuldade dos Municpios na gesto educacional, o PNE (11.3.2)
apresenta como metas, alm do aperfeioamento do regime de colaborao entre os sistemas
de ensino [...]; estimular a colaborao entre as redes e sistemas de ensino municipais, por meio de
apoio tcnico a consrcios intermunicipais e colegiados regionais consultivos; estimular a criao de
Conselhos Municipais de Educao e apoiar tecnicamente os Municpios que optarem por constituir
sistemas municipais.
A possibilidade de colegiados regionais consultivos, admitida no PNE, leva a pressupor
que esses colegiados seriam constitudos por representantes indicados por Municpios da
regio. No desempenho da funo consultiva, o colegiado regional discutiria as questes
que lhe fossem apresentadas, propondo atos normativos ou de outra natureza, a serem
homologados ou no no mbito de cada Municpio. Essa uma possibilidade que pode ser
discutida com a comunidade local e com a UNDIME e a UNCME regionais. Supondo que
no houvesse nenhuma dificuldade do sistema municipal para o desempenho da funo
normativa, mesmo assim a colaborao nessa rea desejvel, pois a descentralizao da
educao, to importante diante da diversidade nacional, no deveria concorrer para a
pulverizao normativa, pondo em risco a unidade cultural da nao.
funes de acompanhamento de controle social e fiscalizadora
Pode-se dizer que essas funes tm origem comum referem-se ao acompanhamento
da execuo das polticas pblicas e verificao do cumprimento da legislao. A principal
diferena entre elas est na possibilidade da aplicao de sanes s instituies ou pessoas
fsicas que descumprem a lei ou as normas. Quando rgo normativo do sistema de ensino,
no exerccio da funo fiscalizadora o CME poder aplicar sanes, previstas na lei, em caso
de descumprimento, como, por exemplo, suspender matrculas novas em estabelecimento de
ensino; determinar a cessao de cursos irregulares etc.
No exerccio da funo de controle, constatada irregularidade ou descumprimento da
legislao pelo poder pblico, conselho poder pronunciar-se, solicitando esclarecimento dos
T
responsveis, ou denunciando aos rgos fiscalizadores, como a Cmara de Vereadores, o
Tribunal de Contas ou o Ministrio Pblico.
Para entender melhor a relao entre as funes dos Conselhos de Educao e as
principais reas em que atuam, observe o quadro sntese a seguir:
reas de atuao
Funes
Planejamento
e polticas
educacionais
Garantia
do direito
educao
Normas
educacionais*
Consultiva
Propositiva
Mobilizadora
Deliberativa
Normativa*
Acompanhamento e
controle social
fiscalizadora*
X
X
X
X
X
X
X
X
X
x
x
x
X
x
* Nota: O CME s atuar na rea de normas educacionais e exercer as funes normativa e fiscalizadora, se o sistema
municipal de ensino estiver institudo e se for o rgo normativo desse sistema.
Observando-se o quadro, verifica-se que, na rea referente s normas educacionais,
ao conselho (quando rgo normativo do sistema) que compete a elaborao das normas
complementares do sistema de ensino, sendo, portanto, deliberativo no desempenho dessa
atribuio. Ao contrrio, na rea das polticas educacionais e planejamento, o conselho
atua no desempenho das funes propositiva e consultiva, cabendo ao Executivo ou ao
Legislativo deliberar sobre a matria. Quanto funo fiscalizadora, exercida apenas pelos
conselho normativos, pois refere-se verificao do cumprimento da legislao e das normas
educacionais pelo Poder Executivo e instituies do sistema de ensino.
Por outro lado, na execuo do planejamento, o conselho exercer a funo de
acompanhamento e controle social das aes do Executivo Municipal.
No desempenho da funo mobilizadora, o conselho decidir sobre a forma de
relacionamento com a sociedade, para mant-la informada e atuante em relao s questes
educacionais no Municpio. tambm como rgo de controle social que participar dos
processos de avaliao institucional desenvolvidos no Municpio, em relao aos quais ser
propositivo e consultivo.
No desempenho de suas funes, o conselho constitui instrumento de ao social,
atendendo a demandas da sociedade quanto transparncia no uso dos recursos e
qualificao dos servios pblicos. A sociedade representada no conselho torna-se vigilante
na defesa do direito de todos educao de qualidade.
Ao definir as funes do CME, cabe considerar os limites e possibilidades de o Municpio
exerc-las de forma qualificada. O importante que os conselhos sejam institudos como
organismos de participao social e respondam aos desafios da gesto democrtica no
Municpio.
20

As competncias e responsabilidades do Conselho e da Secretaria de Educao, na

gesto da rede ou do sistema de ensino, permitem identificar como se d a diviso do
poder de deciso entre ambos nas diferentes reas de atuao em relao s funes que
desempenham de acordo com a lei.
A maior ou menor participao do Conselho Municipal de Educao nas decises
municipais estar a revelar o grau de vivncia comunitria e de valorizao da comunidade
no processo educacional; enquanto no houver no Municpio tambm uma diviso real
das responsabilidades, uma partilha das decises, dificilmente o conselho municipal estar
em condies de responder pelas incumbncias que lhe impe um sistema. (CEE/RS, Par.
942/84).
5.2. As Atribuies do CME
No desempenho das suas funes, o CME exerce atribuies que lhe so conferidas,
em geral, por lei municipal. Essas atribuies definem um papel especfico ao conselho,
distinguindo-o do rgo responsvel pela administrao da rede ou do sistema de ensino no
Municpio.
As atribuies de um Conselho de Educao de acordo com a sua natureza podem ser
classificadas em duas categorias: tcnico-pedaggicas e de participao social.
Entre as atribuies de natureza tcnico-pedaggica, incluem-se as relativas a aprovar
estatutos e regimentos, assim como promover sindicncias, e, no caso de sistema municipal de
ensino institudo, elaborar normas educacionais complementares, credenciar escolar, autorizar
cursos, sries ou ciclos etc. Essa atribuies, com exceo das normativas, conferem aos
conselhos sua tarefa mais rotineira, em que as demandas em geral so processos com muitos
documentos, cujo fluxo lento e a anlise, na maioria das vezes, reduz-se verificao de
papis que nem sempre correspondem realidade, caracterizando o conselho como rgo
cartorial e burocrtico.
Cabe avaliar se essas atribuies no poderiam ser executadas pela Secretaria de
Educao, que em geral tem infra-estrutura mais adequada ao seu desempenho, como a
existncia de quadro de pessoal tcnico especializado para atender rede de escolas ou
sistema municipal de ensino. Com relao ao risco de o conselho se transformar em um
rgo cartorial, com atribuies de carter administrativo, assim j se pronunciava Azanha
(1993) em relao aos conselhos estaduais:
Se o Conselho Estadual no fizer um esforo de reviso do papel que lhe cabe no panorama da
educao, corre o risco de transformar-se quase exclusivamente num tribunal de pequenas causas
que cuida de problemas menores que poderiam, sem prejuzo, ser resolvidos rotineiramente
pela Administrao.

A partir das reas de atuao apresentadas no quadro anterior, cabe analisar tambm as
atribuies de um Conselho de Educao em relao sua natureza: se tcnico-pedaggica
ou de participao social.
2T
rea de normas educacionais
Nessa rea, as atribuies do conselho so de natureza tcnico-pedaggica, podendo
ser deliberativas, quando se tratar da elaborao de normas complementares, como, por
exemplo, estabelecer normas para a o ingresso dos alunos sem escolaridade, mediante
avaliao e classificao pela escola; estabelecer normas para a autorizao de instituies
de educao infantil do sistema municipal de ensino; estabelecer diretrizes para elaborao
de regimentos escolares etc.; ou consultivas, sempre que corresponderem interpretao de
legislao ou das normas educacionais, como, por exemplo, responder a dvidas de escolas
quanto aplicao de normas sobre o controle da freqncia dos alunos; emitir parecer sobre
estudos de recuperao desenvolvidos somente ao final do ano letivo; emitir parecer sobre
a validade de estudos realizados em escolas no autorizadas; ou ainda fiscalizadoras, como
verificar o cumprimento de dias letivos pelas escolas da rede municipal de ensino; verificar a
habilitao dos profissionais da educao em atuao nas instituies do sistema municipal
de ensino; verificar se as condies de funcionamento das instituies de educao infantil
atendem s diretrizes do sistema etc.
Cabe lembrar que as atribuies relacionadas s funes normativa e fiscalizadora s
sero desempenhadas pelo CME quando rgo normativo do sistema de ensino.
rea de planejamento e polticas educacionais
Quando relacionadas rea de planejamento e polticas educacionais, e de avaliao
institucional, as atribuies dos conselhos podero estar relacionadas tambm a diferentes
funes, como propositiva. Por exemplo: propor diretrizes para os planos municipais de
educao; definir critrios para avaliao institucional das escolas do sistema municipal de
ensino, propor medidas para melhoria do fluxo e do rendimento escolar; sugerir medidas para
atualizao e aperfeioamento dos professores por meio da educao continuada e da formao
em servio etc. Ou, ainda, essas atribuies podero ter carter consultivo, como participar da
definio de padres mnimos de qualidade para a educao municipal; emitir parecer sobre
planos de aplicao de recursos do salrio-educao, plano de expanso da rede municipal de
ensino, proposta oramentria anual destinada manuteno e desenvolvimento do ensino,
acordos e convnios de colaborao a serem celebrados pelo poder pblico municipal com as
demais instncias governamentais ou com o setor privado; criao de escolas municipais etc.
Reforando o que j foi dito, com exceo das atribuies de carter normativo e
fiscalizador, as demais, relacionadas s reas de planejamento e polticas pblicas, podero
ser desempenhadas por conselhos que no sejam rgos normativos do sistema municipal de
ensino.
Por fim, as atribuies de natureza relativa participao social so em geral referentes a
funes de acompanhamento e controle social na rea de gesto e execuo do planejamento
e das polticas pblicas para a educao, como, por exemplo, acompanhar e avaliar a
execuo do plano municipal de educao; acompanhar e controlar a aplicao dos recursos
pblicos destinados manuteno e desenvolvimento do ensino etc.
aconselhvel que, no desempenho dessas atribuies, o CME acompanhe e controle
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sistematicamente a execuo das polticas educacionais e tambm mantenha intercmbio com
o rgo gestor da educao, manifestando suas posies, indicando os problemas detectados,
apontando correo de rumo e sugerindo alternativas de soluo. Esse intercmbio salutar
para a educao no Municpio e ser altamente positivo se as relaes entre o Executivo e
o conselho, no desempenho de suas respectivas atribuies, se pautar pelo respeito mtuo e
pela cooperao.
Garantia do direito educao
De participao social, so ainda as atribuies de carter mobilizador que, na gesto
democrtica do ensino pblico, referem-se capacidade de o conselho envolver a sociedade
nas questes educacionais, em defesa do direito de todos educao de qualidade. No
desempenho da funo mobilizadora, o CME poder, por exemplo, realizar reunies sistemticas
ampliadas com os segmentos representados no rgo para discutir questes relacionadas
educao municipal; promover, no mnimo uma vez por ano, evento educacional de grande
porte em parceria com a Secretaria de Educao, para discutir o plano municipal de educao
ou avaliar o seu desenvolvimento, ou ainda discutir outras questes educacionais; mobilizar
os segmentos sociais representados no CME para participar do recenseamento anual etc.
O regimento do CME poder dispor sobre as formas de ouvir a sociedade: se por
meio de reunies dos segmentos sociais e/ou plenrias pblicas. Por outro lado, poder
dispor tambm sobre temas em que a sociedade dever ser consultada, como, por exemplo,
medidas para expanso da rede e melhoria do fluxo escolar; diretrizes para avaliao das
instituies educacionais; proposta do plano municipal de educao etc.
Em relao a essa rea de atuao, pode-se afirmar que todas as funes e atribuies
dos Conselhos de Educao devero ser desempenhadas com o objetivo principal de garantir
a todos, no mbito do Municpio, um ensino de qualidade.
Para qualificar a ao do CME no desempenho de suas atribuies, os conselheiros
devem ser capacitados para o exerccio de suas funes. Para isso, o poder pblico e as
instituies ou entidades representadas no rgo devem promover aes de capacitao
dos seus membros, principalmente em relao a conhecimentos de legislao e polticas
educacionais, na perspectiva da gesto democrtica das polticas pblicas. Alm disso,
considerando a funo social do Conselho de Educao, importante que os conselheiros
sejam escolhidos entre pessoas comprometidas com as questes sociais.
5.3. A Atuao do CME
Como se espera que o CME participe da formulao de polticas educacionais, sua
atuao no pode restringir-se s demandas, mas deve ser desafiadora no exerccio da funo
propositiva. Por isso, importante que o conselho participe do planejamento da educao no
Municpio, seja deliberando, propondo ou emitindo opinio.
Por outro lado, o conselho no pode ser um rgo fechado em si mesmo, e a transparncia
deve ser uma de suas caractersticas. Seus atos e produes devem ser amplamente divulgados
na comunidade local: peridicos, como boletim ou jornal, podem ser recursos usados pelo
23
5
conselho para divulgar seu trabalho. Esses documentos, em um processo de colaborao
mtua, podem ser enviados ao Conselho Estadual de Educao, UNCME e UNDIME e a
outros conselhos municipais.
Como instrumento de mediao entre a sociedade e o Poder Executivo, o CME tem
que estabelecer relaes como esse poder, com a comunidade escolar e com a sociedade
em geral. A esse respeito em relao aos Conselhos Estaduais, j afirmava Haguette (1993):
pouco interagem com os poderes executivos e no mobilizam o pblico, e alertava para a
necessidade de uma anlise crtica da sua atuao.
Essa reflexo pode ser feita pelos conselhos municipais existentes, com o objetivo
de buscar novas formas de atuao que contribuam para um melhor relacionamento com
a sociedade e o Executivo. Para isso, preciso conhecer os papis que desempenham a
Secretaria de Educao e o conselho no mbito da educao municipal.
De maneira geral, o CME, quando rgo normativo do sistema, deve estabelecer
normas complementares para o ensino no Municpio e fiscalizar o seu cumprimento nas
instituies educacionais do sistema municipal de ensino, e a secretaria deve administrar,
articular, executar, supervisionar, avaliar e fazer cumprir preceitos legais e normativos.
No que se refere poltica educacional, a formulao deveria ser responsabilidade
compartilhada, sendo a secretaria responsvel pela execuo, superviso e avaliao, e o
conselho, pelo acompanhamento, controle e tambm avaliao dessas polticas. Como se
v, a funo de avaliar a rede ou o sistema comum a ambos, o que indica deva ser
regulamentada, prevendo as respectivas atribuies.
Reforando o que j se disse: importante na definio das atribuies deixar bem
claro os papis da secretaria e do conselho, para que no ocorram conflitos indesejveis
nem superposio de aes. A cooperao deve ser a tnica do relacionamento entre esses
rgos, principalmente em relao a elaborao do plano municipal de educao.
O CME dever tambm rerlacionar-se com os Conselhos de Educao dos demais
nveis de governo, o nacional e o estadual, e outros municipais, como instncia autnoma
que se articula em colaborao.
Como na maioria dos casos, os Conselhos Municipais de Educao sero criados e implantados
quando os Conselhos Estaduais j existem h mais de 30 anos, cabe a estes (os Estaduais)
vigiarem-se e compreenderem que assistem ao surgimento de instituies (CME) que somente
sero eficazes e eficientes no regime de colaborao, e no no regime de tutela. (AZANHA,
1993).
A atuao do CME poder concorrer para um melhor relacionamento com outros
colegiados que compartilham com ele objetivos e responsabilidades na defesa da educao
como direito social. Seu relacionamento com os conselhos locais do FUNDEF, dos direitos da
Criana e do Adolescente. Tutelar, da Sade, de Alimentao Escolar, de Assistncia Social
etc. propiciar a integrao de aes, com vistas ao pleno e qualificado atendimento dos
Direitos da populao. Para isso podem ser criados no Municpio espaos instiotucionais
ampliados para a discusso conjunta de problemas e de polticas sociais e a formulao
de estratgias comuns que promovam a atuao cooperativa. Assim, o CME poder pensar
polticas educacionais de forma integrada s demais polticas pblicas.
O CME dever relacionar-se tambm com o Poder Legislativo, especialmente com a
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Comisso de Educao da Cmara de Vereadores, participando, representando por um ou
alguns de seus membros, das reunies plenrias, sistematicamente ou quando convidado.
Outra forma de relacionamento pode ser o envio sistemtico de cpias de seus atos e
publicaes aos poderes institudos a outros Conselhos de Educao, aos rgos e instituies
do sistema de ensino tambm aos rgos e entidades representativas da sociedade.
A mudana educacional no pode ser isolada; pelo contrrio, ela parte integrante de uma
mudana total. O que deve mudar no s a gesto educacional; toda a gesto municipal e
a maneira de entender a relao poder pblico/populao. O avano educacional acontece
no bojo de uma transformao administrativa global, envolvendo todos os setores. (HAGUETTE,
1994).
6. qual O significado da Autonomia do CME?
At aqui vimos as inmeras atribuies que pode ter um Conselho de Educao. Mas
vimos tambm que o CME deve ter responsabilidades proporcionais s condies objetivas de
sua atuao e realidade do Municpio. Independente da simplicidade ou complexidade das
atribuies do colegiado, h de exerc-las com a autonomia, pois esta, como a participao
social, um dos princpios da gesto democrtica do ensino pblico.
Antes de discutir o significado da autonomia do CME, cabe revisar esse conceito.
Embora signifique autogoverno, isto , organizar-se e funcionar por meio de normas prprias,
a autonomia uma forma de relacionamento que pressupe interdenpedncia entre entes
vinculados pela natureza de suas funes, pela complementao de atribuies e pela
capacidade de cooperao que forem capazes de desenvolver.
A anlise do dispositivo constitucional que trata da relao entre os sistemas permite
entender melhor esse conceito. Vejamos: a Constituio Federal (art. 211), ao criar sistemas
de ensino autnomos, nos trs nveis da Federao (Unio, Estados e Municpios), estabeleceu
o regime de colaborao como forma de relacionamento entre eles, sem hierarquia nem
subordinao.
A autonomia do CME em relao Secretaria de Educao admite interdependncia de
aes, contrapondo-se a qualquer tipo de tutela. Entretanto, a realidade indica que ainda h,
em alguns Municpios, conselhos atrelados ao Poder Executivo, como, por exemplo, aqueles
institudos por decreto e cujos membros so escolhidos exclusivamente pelo Prefeito; aqueles
que se renem somente por convocao do Executivo para discutir questes de interesse da
secretaria; ou, ainda, os que tm de pedir recursos para seu funcionamento secretaria, com
total dependncia administrativa e financeira. Essa situao no exclusividade dos CME,
mas envolve tambm outros conselhos sociais, como os do FUNDEF, da Alimentao Escolar
e de Sade, o que nega na prtica sua natureza autnoma.
Portanto, sem condies de funcionamento prprias, pela dependncia administrativa e/
ou financeira, os conselhos perdem sua autonomia, submetendo-se vontade do secretrio ou
do prefeito e s suas demandas, esvaziando o papel que devem desempenhar na representao
da sociedade. Uma garantia para a autonomia financeira do CME a dotao de recursos
especficos no oramento da educao, que podero ser gerenciados pelo prprio conselho,
25
resguardadas as normas gerais de direito financeiro pblico.
Ao discutir a autonomia dos rgos colegiados, entra em pauta a questo da
homologao ou no de seus atos pelo Executivo. Existem duas posies a respeito: a primeira
considera a homologao dos atos do conselho uma restrio sua autonomia; a segunda
entende que, para ter validade administrativa, os atos do conselho de carter deliberativo
e/ou normativo devem ser homologados, na medida em que essa relao no diminui a
autonomia do conselho, pois o Executivo no pode deliberar em matria de competncia do
conselho, nem agir contrariamente sua manifestao, nos termos da lei.
Em relao segunda posio, cabe lembrar que, apesar da independncia dos
poderes, na gesto da sociedade, os projetos de lei aprovados no mbito do Legislativo
so apreciados pelo Executivo, que pode selecion-lo ou vet-los, total ou parcialmente. Por
sua vez, os vetos voltam apreciao do Legislativo, que precisa de um qurum maior para
derrubar o veto. Assim, seria natural, no caso de o CME ser o rgo normativo do sistema
municipal de ensino, que as normas e diretrizes estabelecidas fossem homologadas pelo
rgo responsvel pelo seu cumprimento e execuo, no caso, a Secretaria de Educao.
Essa tambm uma discusso a ser feita nos Municpios com participao da sociedade e
dos poderes institudos. Cabe lembrar que os pareceres e resolues do Conselho Nacional
de Educao vo homologao do ministro da Educao.
Por fim, mesmo nos Municpios que ainda no apresentam condies para usufruir
autonomia atribuda pela legislao, instituindo sistema prprio, como j foi afirmado tantas
vezes, fundamental a criao do CME como espao privilegiado para a municipalizao da
preocupao com a educao e para a gesto democrtica do ensino pblico municipal.
Os conselhos Municipais de Educao no sero uma pura e simples extenso da administrao
municipal. H de institu-los com autonomia suficiente para servir de apoio aos legtimos avanos
e realizaes educacionais requeridos pelas comunidades locais. (Parecer CEE/RS n 942/84).
7. qUEM PODER PARTICIPAR DO CONSELHO MUNICIPAL DE
EDUCAO?
Para responder a esta pergunta, cada Municpio dever refletir sobre a sua realidade,
enfrentando questionamentos, como:
- Quem na sociedade municipal deveria participar da gesto da educao? Como seria
representada a sociedade no colegiado de educao, de modo a constitu-lo mais plural?
Quantos conselheiros devem integrar o CME?
Dois princpios, quando considerados na composio do conselho, podem garantir-
lhe um perfil democrtico: representatividade pela garantia da presena de representantes
do Poder Executivo e da sociedade civil, pela forma de escolha dos conselheiros e pelo
estabelecimento de relaes entre representantes e seus representados, e pluralismo, que est
diretamente vinculado diversidade de instituies que tm acesso ao colegiado. Alm disso,
a lei que institui o conselho deve definir a proporo entre representantes do Executivo e da
sociedade. Existem diferentes alternativas para essa questo, como, por exemplo, a paridade
ou um tero de representantes do Executivo e dois teros da sociedade.
2
A diferena na composio dos Conselhos de Educao, em geral, decorre da
predominncia na representao: ou de conselheiros vinculados a entidades educacionais,
ou a entidades dos demais segmentos sociais.
Portanto, a composio um dos fatores que determinam o perfil do conselho se
mais tcnico-pedaggico, ou se mais de participao social. No primeiro caso, h uma
presena significativa de profissionais da educao; e, no segundo, esto presentes diferentes
segmentos sociais. Hoje, com o papel de acompanhamento e controle social das aes do
Executivo, os colegiados sociais no podem mais dispensar a representao da sociedade na
sua composio.
O importante consultar a comunidade sobre essa questo. Uma reunio ampliada
ou um frum, chamado pelo Executivo, seria uma forma de ouvir os diferentes segmentos
da sociedade local: membros do Legislativo, representantes de conselhos sociais, sindicatos
de profissionais da educao pblica e privada, sindicato ou associao de entidades
mantenedoras de instituies privadas de ensino, representao de estudantes, associao de
pais, associaes empresariais, comunitrias, sindicatos de trabalhadores etc. Dessa reunio
poderia ser indicada uma comisso com atribuio de aprofundar as discusses e apresentar
proposta sobre o perfil do CME, no s quanto composio, mas tambm quanto a funes,
atribuies e estruturas.
Com relao composio, devero ser definidos a representao, a forma de escolha
e o nmero de conselheiros, estabelecido em funo da realidade municipal. Para atender ao
princpio da paridade, esse nmero deveria ser par, entretanto, considerando que o presidente
poder votar somente em caso de empate, a paridade de certa forma seria mantida, mesmo
com um nmero mpar de integrantes.
O importante garantir a pluralidade e a representatividade no colegiado, pois no
a quantidade de membros que o compem o fator predominante na representao, mas a
qualidade e o peso das instituies representadas, no contexto da sociedade local. Ainda com
relao composio, o conselho poder ter apenas membros titulares ou tambm prever a
indicao de suplentes.
Algumas dvidas certamente ainda iro surgir sobre a composio do CME, tais
como:
- O CME poder ter na sua composio representantes dos Poderes Legislativo e
Judicirio?
Como o CME um rgo vinculado ao Poder Executivo, embora a legislao no
impea, considera-se que no devam integr-lo representantes de outros poderes que j tm
funes especficas em relao ao Executivo. Por essa mesma razo, o Ministrio Pblico no
deveria ter representao no conselho.
- Secretrio de Educao poder integrar o CME? E, se o integrar, poder ser presidente
do rgo?
A lei de criao do CME que definir essa questo. Apesar de representantes do
Executivo, em geral, integrarem o colegiado, no recomendvel que o secretrio da Educao,
responsvel pela gesto administrativa da rede de ensino municipal, participe do conselho,
rgo de acompanhamento e controle social da administrao da educao municipal, por
se tratar de funes que no devem ser exercidas simultaneamente. Nesse entendimento, o
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secretrio, embora no tenha nenhum impedimento legal, no deveria ser conselheiro, mas
indicar pessoas de sua confiana para representar o Executivo no rgo.
- Qual deveria ser a durao do mandato dos conselheiros?
Da mesma forma, a lei municipal que definir. Em geral os mandatos so de dois a
seis anos, sendo na maioria de quatro anos, inclusive no conselho nacional, com possibilidade
de uma reconduo consecutiva. A renovao dos mandatos, para garantir o princpio da
continuidade (no do continusmo) poder ser por teros, como no Senado Federal, ou por
meios (50% a cada perodo), como no CNE. Com base no princpio da representatividade,
em alguns conselhos com representao do governo, os mandatos de seus representantes tm
durao diversa do mandato dos demais conselheiros, de modo a coincidir com o mandato do
governante. recomendvel que se discuta essa possibilidade, pois uma forma de legitimar
a representao do Executivo no colegiado, garantindo nesse espao a defesa das polticas
governamentais.
- Quem indica os conselheiros representantes da sociedade?
Nos conselhos de controle social com representao de segmentos da sociedade, a
indicao dos representantes , em geral, privativa das entidades, no cabendo veto do
governo a essas indicaes. Esses conselheiros, na maioria dos colegiados, no podem ser
destitudos nem substitudos durante o mandato, a no ser nos casos previstos em lei ou no
regimento do rgo. Em Municpios pequenos em que no h entidades que representem
os segmentos sociais, o poder pblico poder convocar uma assemblia para escolha dos
representantes da comunidade local.
- A representao de entidades de profissionais da educao e de mantenedores de
escolas no pode trazer ao rgo problemas de carter corporativo?
Esse pode ser um risco para os conselhos cuja composio contemple majoritariamente os
representantes desses segmentos. Por isso, deve-se ter o cuidado de que a composio do
rgo seja o mais plural possvel, neutralizando assim tendncias corporativas.
- Para que o CME seja mais eficiente, no deveria ser composto apenas de pessoas com
competncia tcnica na rea de educao?
A antiga LDB (Lei n4.024/61), que trata da composio do Conselho Federal de
Educao, assim se expressava quanto aos conselheiros: [...] membros nomeados pelo
presidente da Repblica [...] dentre pessoas de notvel saber e experincia, em matria de
educao, no que foram seguidos pelos Conselhos Estaduais poca. Aps a Construo de
1988 e na vigncia da LDB, uma nova concepo se impe: educao no questo s dos
educadores, e a gesto democrtica pressupe a participao da sociedade compartilhando
responsabilidades e decises.
Hoje, a questo da eficincia no se restringe s qualidade tcnica-pedaggica do
colegiado, mas tambm sua competncia poltica de representao da sociedade e na funo
social que desempenha como rgo de participao na definio das polticas educacionais e
de acompanhamento e controle da sua execuo.
- Mas, ento, qual a diferena entre um conselho tcnico-pedaggico e um conselho
de participao social? uma questo s de composio? possvel existir um conselho que
responda simultaneamente pela dimenso tcnico - pedaggica e de participao social?

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Essa uma questo bem mais complexa do que a simples composio. Existem duas
concepes a esse respeito.
A primeira entende que, para desempenhar a funo normativa, os Conselhos de
Educao deveriam ser constitudos quase que exclusivamente por educadores. Da mesma
forma, entende que seria quase impossvel articular as dimenses tcnico-pedaggica e de
participao social no mesmo rgo. Nessa concepo, o CME seria um espao de ampla
participao popular, com funes de mobilizao da sociedade pela causa da educao,
e de controle e avaliao dos rumos da educao municipal, sendo propositivo em relao
s diretrizes e polticas educacionais. Quanto funo normativa, no caso da existncia de
sistema de ensino, poderia ser, por exemplo, desempenhada por uma comisso de tcnicos e
especialistas em educao, vinculada secretaria.
A segunda concepo admite a possibilidade de o CME atender s dimenses tcnico-
pedaggica e de participao social, desde que garantida, de alguma forma, competncia
tcnica, ampla representao social, estrutura e condies de funcionamento compatveis
com o perfil do rgo.
Em relao a essa possibilidade, so sugeridas algumas alternativas para garantir ao
conselho qualidade no desempenho das funes de natureza tcnico-pedaggica, como a
normativa e a fiscalizadora.
- O CME contaria com uma comisso normativa, constituda de conselheiros com
reconhecimento em educao, responsvel pela elaborao das normas complementares
e interpretao da legislao. As decises da comisso normativa seriam encaminhadas
deliberao do plenrio.
- O CME contaria com uma cmara de legislao e normas, constituda de conselheiros
com conhecimento na rea, com poder de deciso sobre a matria.
- Na possibilidade da existncia de colegiados regionais consultivos (PNE, 11.3.2), uma
outra alternativa apresenta-se como soluo para o desempenho da funo normativa, no
mbito do sistema municipal de ensino. O CME, representativo da sociedade, com perfil de
participao social, seria assessorado pelo colegiado regional na elaborao das normas
complementares.
Nas trs alternativas, para garantir o carter oficial das decises do colegiado na rea
de legislao e normas, seria aconselhvel que as normas aprovadas pelo CME fossem
encaminhadas homologao do Executivo.
Essa questo, dada a sua complexidade, dever ser amplamente debatida na sociedade
brasileira, e devero ser experimentadas diferentes alternativas de como articular, no mbito
do sistema municipal de ensino, o desempenho da funo normativa e a participao social
na gesto da educao no Municpio.
- Os conselheiros devem ser remunerados pela participao no CME?
Essa outra deciso a tomar na organizao dos CME. Entre os conselhos estaduais
alguns prevem o pagamento de jeton pela freqncia s reunies, outros oferecem ajuda de
custo, outros, o pagamento de dirias para ressarcimento de despesas nos deslocamentos dos
conselheiros. Essa questo no to simples, pois h posies que consideram que a funo
de conselheiro, por ser de relevncia pblica, no deveria ser objeto de remunerao, como
o caso dos conselheiros dos Conselhos do FUNDEF e de Sade.
2
- Quem nomeia os conselheiros do CME?
Tanto os conselheiros indicados pelo Executivo quanto os indicados pelos segmentos
sociais so nomeados por ato do prefeito.
Os conselhos so impessoais e no devem servir seno ao interesse pblico. A deciso do
colegiado no pertence a ningum isoladamente, eis que reflete a deciso da maioria. No se
distinguem vozes quando o conselho fala, todas se confundem para que o rgo se pronuncie,
acima de interesses pessoais e de partidarismo ou corporativismo grupais. Heterogneo na
anlise e homogneo na sntese, o Conselho a grande arena democrtica, onde se abusa
o consenso atravs da dialtica de pensamentos divergentes. (Pronunciamento do conselheiro
Paulo Nathanael Pereira de Souza CEE/RJ, 1995).
8. qUE ESTRUTURA DEVE TER O CONSELHO MUNICIPAL DE
EDUCAO PARA SEU ADEqUADO fUNCIONAMENTO?
8.1. Estrutura do CME
A estrutura do conselho deve atender sua natureza, funes e atribuies e ainda ao
nmero de conselheiros que o compem. Um conselho criado para exercer um papel de
participao social, com funes principalmente mobilizadora e propositiva, no precisa da
mesma estrutura que aquele criado para o exerccio tambm de funes tcnicas como a
normativa.
Considerando as diferenas existentes entre os Municpios brasileiros, no h frmula
que possa se aplicar a todos, devendo cada um decidir sobre a melhor estrutura que deve ter
para o alcance das finalidades de CME.
Como sugesto, algumas estruturas de rgos colegiados, especialmente de conselhos
estaduais e do conselho nacional, so apresentadas a seguir:
Plenrio
Plenrio e Comisses
Plenrio e Cmaras
Plenrio, Cmaras e Comisses
Independentemente da estrutura que adote, o conselho contar sempre com um Plenrio,
ou Conselho Pleno, que o rgo mximo da instituio, a instncia em que so tomadas
as decises finais. Haver tambm uma presidncia, que representa o conselho perante a
comunidade. Compete presidncia convocar e presidir as reunies do Conselho Pleno,
cuidar das atividades administrativas do rgo e cumprir as demais atribuies previstas na lei
de sua criao e no regimento. Cabe analisar cada uma dessas estruturas:
Plenrio
Esta seria a estrutura mais simples, em que todas as questes seriam discutidas e decididas
em conjunto por todos os conselheiros e provavelmente ser a estrutura mais adequada para
30
Municpios pequenos. Um conselho com reduzido nmero de conselheiros ou um conselho
que se proponha como tarefa principal a mobilizao da comunidade em relao s questes
educacionais ou defesa do direito educao poderia assumir este tipo de estrutura.
Plenrio e comisses
Neste caso, antes de serem trazidas para deciso do plenrio, as questes seriam
discutidas previamente em comisses criadas em carter permanente. Em geral, as comisses
chamadas permanentes so formadas para atender s diferentes etapas da educao bsica
ou para tratar de assuntos especficos ou recorrentes, como, por exemplo, questes referentes
ao ensino fundamental seriam tratadas na Comisso de Ensino Fundamental, questes
relacionadas com a educao infantil, tratadas na Comisso de Educao Infantil, e os planos
municipais de educao, na Comisso de Planejamento. Os conselheiros seriam distribudos
nas diferentes comisses permanentes, de acordo com suas aptides e conhecimentos. Essa
estrutura seria adequada a Municpios de maior porte com colegiados que desempenham,
alm de funes de carter poltico, algumas funes tcnicas.
Plenrio e cmaras
Em determinadas circunstncias, especialmente se o conselho assume funes
normativas, poder ser estruturado em cmaras. As cmaras nada mais so do que comisses
com carter deliberativo e suas decises so finais, no necessitando ser enviadas a plenrio.
Assim, uma Cmara de Educao Infantil decide sobre matria relativa a esse nvel de ensino,
contando com conselheiros que conheam mais de perto estas questes, ou por terem atuado
nessa rea, ou por terem maior interesse no assunto. Da mesma forma, haveria no CME
uma Cmara de Ensino Fundamental e, ainda, se fosse o caso, uma Cmara de Ensino
Fundamental e Mdio. Como norma geral, todos os conselheiros, com exceo do presidente,
so distribudos pelas diferentes Cmaras.
Plenrios, Cmaras e Comisses
Esta seria a estrutura mais complexa, que caberia a rgos de maior porte, o que no o
caso da maioria dos CME. Alm do Plenrio e das Cmaras, teria Comisses Permanentes. Os
casos mais comuns de Comisses Permanentes nos Conselhos com Cmaras so a Comisso
de Legislao e Normas e a Comisso de Planejamento, que tratariam de assuntos comuns a
todos os nveis de ensino. Quando uma cmara se defronta com dificuldade para interpretar
determinada questo de ordem legal, pode recorrer Comisso de Legislao e Normas,
que deve ser formada por pessoas mais familiarizadas com a legislao educacional. J a
Comisso de Planejamento tem como atribuies principais a discusso do plano municipal
de educao e o estudo das questes que envolvam planejamento da educao, como, por
exemplo, a expanso da oferta por meio da criao de novas escolas.
3T
8.2. INfRA-ESTRUTURA DE APOIO
A estrutura do CME no se esgota na sua organizao em Plenrio, Cmaras ou
Comisses. O conselho precisa, ainda, contar com a infra-estrutura de apoio, que lhe garanta
condies mnimas de funcionamento regular.
Pessoal de apoio tcnico
Sempre que possvel, os conselheiros precisam contar com pessoas que os assistam nas
questes que lhes sejam submetidas para exame. Estas questes podem envolver conhecimento
da legislao, de decises anteriormente tomadas pelo conselho, ou de outras informaes
com as quais o conselheiro no esteja suficientemente familiarizado. Os conselheiros
provavelmente no disporo de tempo ou de condies para realizar as pesquisas necessrias,
e, assim sendo, um tcnico pode auxili-los a reunir os dados indispensveis a um julgamento
adequado. Nos Municpios pequenos, provavelmente esse apoio ser dado por servidores da
Secretaria de Educao.
Pessoal de apoio administrativo
Secretariar reunies, elaborar atas, fazer registros diversos e cuidar da correspondncia
so alguns exemplos de atividades que requerem pessoal de apoio administrativo. H casos
em que conselheiros de boa vontade, especialmente nos conselhos pequenos, cuidam de
algumas destas atividades, mas o desejvel que haja servidores do conselho ou, no mnimo,
da secretaria encarregados de realiz-las.
8.3. INfRA-ESTRUTURA MATERIAL
Em primeiro lugar, o conselho precisa ter um local para a sua instalao que lhe assegure
condies de funcionamento. necessrio garantir-lhe, pelo menos, sala para reunies e
espao para o apoio tcnico e administrativo.
Em alguns Municpios, h uma casa dos conselhos, onde se instalam os conselhos
existentes, dividindo equipamentos e, at em alguns casos, utilizando o mesmo pessoal de
apoio para a realizao das tarefas administrativas. Esta prtica interessante, pois supera
a habitual alegao sobre a inexistncia de recursos para sustentar os inmeros conselhos
que tm sido propostos como rgos de acompanhamento e controle das aes do Executivo
municipal.
Fazem parte da infra-estrutura material o mobilirio, os equipamentos, o material de
consumo, as verbas para despesas diversas. Tudo isto precisa ser garantido ao conselho
para um funcionamento regular. As despesas com o funcionamento do CME podem ser
32
contabilizadas como despesas para manuteno e desenvolvimento do ensino, includas nos
25% mnimos vinculados pela Constituio Federal (art. 212).
8.4. fUNCIONAMENTO DO CME
O conselho deve contar com regimento, no qual, entre outras questes, so definidas
as condies de seu funcionamento, as atribuies dos vrios segmentos previstos na sua
estrutura, a dinmica e o qurum das reunies, o nmero de sesses, a forma de votao
etc.
A elaborao do regimento a primeira tarefa do conselho, pois necessrio estabelecer
as regras para o seu funcionamento. A lei de criao do conselho que define a quem
cabe a aprovao do regimento, que na maioria dos caso definida como competncia
do colegiado, podendo estabelecer tambm que deve ser homologado pelo prefeito. No
havendo esse dispositivo, o plenrio decidir se h necessidade de homologao e, em caso
positivo, determinar o seu encaminhamento ao Executivo municipal.
9. CONSIDERAES fINAIS
Aps essa reflexo sobre a organizao dos Conselhos Municipais de Educao, sem a
pretenso de esgotar o assunto, possvel estabelecer algumas concluses.
- O CME rgo fundamental para a gesto democrtica do ensino pblico no
Municpio.
- A criao do CME independe da instituio do sistema municipal de ensino.
- O CME s poder ter funo normativa quando rgo integrante do sistema municipal
de ensino.
- A definio do papel, funes, atribuies e estrutura do CME deve contar com a
participao da comunidade em amplo debate, promovido pelo poder pblico municipal.
- As funes, as atribuies e a composio do CME que definiro o seu perfil se
tcnico-pedaggico, de participao social, ou respondendo por ambos os papis.
- A estrutura e o funcionamento do CME sero disciplinados no regimento do rgo.
- A criao ou reorganizao do CME no deve ater-se a frmulas ou modelos, mas
corresponder s peculiaridades e histria de cada Municpio.
- A criao ou reorganizao do CME dever, prevenrialemente, se estabelecida em lei
municipal.
- O CME deve refletir na sua composio a pluralidade da sociedade local, pois s
assim representar a vontade da maioria, atuando na defesa intransigente do direito de todos
educao pblica gratuita e de qualidade.
- Mesmo com perfil mais tcnico, quando rgo normativo do sistema, o CME dever
exercer o controle social da execuo das polticas pblicas pelo rgo governamental
competente na rea da educao.
Conclui-se na expectativa de que a descentralizao da gesto, enquanto transferncia
33
de poder do Estado para a sociedade, representada pela instituio dos CME, venha a
concorrer para a soluo de antigos e crnicos problemas educacionais dos Municpios,
a partir da ao conjunta do poder pblico e da sociedade, compartilhando no mbito do
colegiado responsabilidades na gesto da educao municipal.
Com um CME representativo, organizado e atuante, o Municpio, por certo, saber
a hora e o momento de instituir seu prprio sistema, assumindo a autonomia que a lei lhe
confere.
A existncia de um efetivo controle social a ao governamental, em todos os nveis, requisito
essencial adequada implementao da proposta de construo do sistema municipal de ensino,
entendido o controle como exerccio da cidadania, o cumprimento desse requisito transcende
a ao estatal e exige a presena de organizaes legtimas de representao de interesses dos
diversos segmentos sociais. Implica, porm, a existncia, no mbito das agncias pblicas, de
mecanismos que assegurem as condies de acesso a informaes e de democratizao dos
processos decisrios.
(Adaptao de texto contido no Documento do Ministrio da Sade aprovado pelo
CNS, 1993)
34
SIGLRIO
CEB Cmara de Educao Bsica (do Conselho Nacional de Educao)
CF Constituio Federal
CFE Conselho Federal de Educao (Extinto em 1994)
CME Conselho Municipal de Educao
CNE Conselho Nacional de Educao
EC Emenda Constitucional
FUNDEF Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorizao do Magistrio
FUNDESCOLA Fundo de Fortalecimento da Escola (do MEC)
INEP Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional
LOM Lei Orgnica Municipal
MDE Manuteno e Desenvolvimento do Ensino
MEC Ministrio da Educao
PCN Parmetros Curriculares Nacionais
PNE Plano Nacional de Educao
PRASEM Programa de Apoio aos Secretrios Municipais de Educao
SAEB Sistema Nacional de Avaliao da Educao Bsica
SEF Secretaria de Educao Fundamental do MEC
STF Supremo Tribunal Federal
TCE Tribunal de Contas do Estado
TCM Tribunal de Contas do Municpio
TCU Tribunal de Contas da Unio
UNCME Unio Nacional dos Conselhos Municipais de Educao
UNDIME Unio Nacional de Dirigentes Municipais de Educao
UNESCO Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincia e Cultura
UNICEF Fundo das Naes Unidas para a Infncia
35
REfERNCIAS
LEGISLAO E NORMAS
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. So Paulo, Saraiva, 1988, 168 p.
Promulgada em 5 de outubro de 1988.
Emenda Constitucional n 14, de1996, que modifica os artigos 34, 208, 211 e
212 da Constituio Federal e d nova redao aos artigo 60 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias.
Lei Federal n 4.024, de 20 de dezembro de 1961, que fixa Diretrizes e Bases da
Educao Nacional.
Lei Federal n 5.692, de 11 de agosto de 1971, que fixa Diretrizes e Bases para o ensino
de 1 e 2 graus e d outras providncias. (Reforma do 1 e 2 Graus)
Lei n 9.131, de 24 de novembro de 1995. Altera dispositivos da Lei 4.024, de 20 de
dezembro de 1961 e d outras providncias.
Lei Federal n 9.424, de 14 de dezembro de 1996, que regulamenta o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do Magistrio.
Lei Federal n 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece diretrizes e bases da
educao nacional.
Livros, Publicaes e Textos
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requisitos, possibilidades e dificuldades. Mimeo. 10 p. Porto Alegre, 1997.
BALZANO, Sonia Maria Nogueira. CONSELHOS DE EDUCAO PARTICIPAO E
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3
17 p. Porto Alegre, 1996.
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CONSEME/UNDIME RS. Conselho Regional de Educao. Porto Alegre, 1997.
FEDERAO DAS ASSOCIAES DE MUNICPIOS DO RIO GRANDE DO SUL FAMURS
CONSEME/UNDIME RS. Seminrio de Orientaes s Novas Administraes. SARI.
Marisa Timm. O Municpio e a Educao. Porto Alegre, 1997.
FEDERAO DAS ASSOCIAES DE MUNICPIOS DO RIO GRANDE DO SUL FAMURS
CONSEME/UNDIME RS. Seminrio de Orientaes s Novas Administraes. SARI.
Marisa Timm. O Municpio e a Educao. Porto Alegre, 1997.
FEDERAO DAS ASSOCIAES DE MUNICPIOS DO RIO GRANDE DO SUL FAMURS
CONSEME/UNDIME RS. Seminrio de Orientaes s Novas Administraes.
ZANCHETT, Vera e DALLIGNA, Maria Antonieta. Conselhos Municipais de Educao. Porto
Alegre, 1997.
FEDERAO DAS ASSOCIAES DE MUNICPIOS DO RIO GRANDE DO SUL FAMURS
CONSEME/UNDIME RS. Seminrio de Orientaes s Novas Administraes.
BALZANO, Sonia. O sistema municipal de ensino na organizao da educao
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FLECK, Dorival Adair. CONSELHO ESTADUAL DE EDUCAO ATRIBUIES E
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Grupo de Trabalho institudo pela Portaria n 643, de 2 de maio de 1994, do Ministro
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15 a 75. Braslia, 1999.
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ESTADUAIS E MUNICIPAIS DE SADE. Documento que estabelece diretrizes para
organizao dos Conselhos Estaduais e Municipais de Sade.
RIO GRANDE DO SUL. Conselho Estadual de Educao. Parecer n 942, de 21 de
dezembro de 1984. Normas para delegao de atribuies do Conselho Estadual de
Educao aos Conselhos Municipais de Educao. Porto Alegre, 1948.
SOBRE CONSELHOS MUNICIPAIS DE EDUCAO, Conselho Estadual de Educao do Rio
de Janeiro. Mimeo. 17 p. Rio de Janeiro, 1995.
VERAS, Maria Eudes Bezerra. CONSELHOS DE EDUCAO: O DESAFIO DO REGIME
DE COLABORAO. Mimeo. 8 p. Apresentado na Apresentado na VIII Plenrio do
Frum Nacional dos Conselhos Estaduais de Educao. Porto Alegre/RS, novembro de
1994.
Porto Alegre, 1997.
ELABORAO
GENUNO BORDIGNON
NATUREZA DOS CONSELHOS
DE EDUCAO
SUMRIO
1. APRESENTAO ................................................................................................ 37
2. SISTEMAS DE ENSINO E CONSELHOS DE EDUCAO ...................................... 37
2.1. COMPETNCIA DOS SISTEMAS DE ENSINO ...................................................... 39
2.2. GESTO DOS SISTEMAS DE ENSINO ................................................................. 40
3. HISTRIAS DOS CONSELHOS DE EDUCAO NO BRASIL ................................ 41
3.1. CONSELHOS SUPEIOR E NACIONAL DE ENSINO (1911-1931) .......................... 41
3.2. CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO (1931-1962) ....................................... 42
3.3. CONSELHO FEDERAL DE EDUCAO (1962-1994) ........................................... 44
3.4. O CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO 1994 ............................................48
3.5. OS CONSELHOS ESTADUAIS DE EDUCAO .................................................... 51
3.6. OS CONSELHOS MUNICIPAIS DE EDUCAA .................................................. 52
4. CONSIDERAES FINAIS .................................................................................. 53
4T
1. APRESENTAO
Na raiz da construo e da gesto do sistema educacional brasileiro esteve presente, desde
1911, a figura de um Conselho Superior, situado como rgo consultivo do Gabinete do Ministro
de Estado, inicialmente com funes operacionais, tcnico-pedaggicas. Gradativamente
foram atribudas aos Conselhos de Educao. Assumiu, tambm e predominantemente,
funes estratgicas, relativas ao planejamento e s polticas educacionais. A ao dos
Conselhos de Educao marcou toda a trajetria dos sistemas educacionais no Brasil. Mesmo
quando a atuao do Conselho Federal de Educao foi amplamente questionada, o seu
papel institucional no foi contestado, recriando-se, em seu lugar, o Conselho Nacional de
Educao.
O projeto de LDB, aps a Constituio de 1988, nascido na Cmara dos Deputados,
com participao intensiva das entidades que constituram o Frum Nacional de Educao
Pblica, dava destaque especial a um Conselho Nacional de Educao, com funo
estratgica no sistema nacional de educao, situado como rgo de Estado, representativo
da sociedade civil. A verso da Lei n. 9.394/96, finalmente aprovada, no artigo 9 1,
estabelece que: Na estrutura educacional, haver um Conselho Nacional de Educao, com
funes normativas e de superviso e atividade permanente, criado por lei. O que a nova
LDB fez foi ratificar o que a Lei n. 9.131/95 j havia criado.
Os Conselhos de Educao foram concebidos com funo de Estado Maior da
educao, para atuar estrategicamente na gesto dos sistemas de ensino, conferindo s
polticas educacionais, e sua implementao, a continuidade da ao e a representatividade
da vontade nacional, acima e alm da rotatividade dos dirigentes e suas vontades singulares.
Assim, a anlise da trajetria dos Conselhos de Educao se situa no campo da gesto
pblica e encontra seu fio condutor nos processos de democratizao e descentralizao, cujo
eixo o poder.
A funo estratgica do colegiado, enquanto superestrutura definidora de polticas e
normatizadora de aes, constituiu-se em fator potencial de conflitos com os setores executivos
na estrutura do Ministrio e das Secretarias de Educao. Conflitos e contradies, movidos
pelo embate de vises singulares, carregadas de idiossincrasias, entre a misso pblica e
a trajetria singular dos diferentes rgos e instncias da estrutura educacional brasileira.
Conflitos que remetem tica do exerccio do poder, concebido como mnus pblico.
O presente trabalho procura, pela reconstituio da trajetria histrica dos Conselhos
de Educao e sua atuao nos respectivos sistemas, analisar a natureza e o papel que lhes
cabe hoje cumprir, consideradas a estrutura federativa do pas e a autonomia das unidades
federadas e dos respectivos sistemas de ensino.
2. SISTEMAS DE ENSINO E CONSELHOS DE EDUCAO
Sistema compreende um conjunto de partes em relao harmnica e interdependente,
formando um todo, autnomo e independente. O termo sistema tem sido usado, entre ns,
com tal elasticidade que permite abrigar quase tudo. Reduzindo essa elasticidade, podemos
limitar o conceito sua aplicao na organizao da educao brasileira.
42
Para Sander, no setor educacional, a teoria dos sistemas vem sendo utilizada como
instrumento analtico geral para descrever a organizao e o funcionamento do sistema
educacional como um todo e para orientar a prtica educacional na consecuo de seus
objetivos.
O termo sistema educacional aparece, pela primeira vez, na Constituio de 1934,
definindo que compete Unio, em relao aos territrios (artigo 150) e aos Estados e
Distrito Federal (artigo 151) no seu mbito, organizar e manter sistemas educativos. Mas o
centralismo do Estado Novo dificultou a descentralizao preconizada na Constituio.
A Lei n. 4.024/61, concebida pela Constituio de 1946 e gestada por 15 anos
no contexto do processo de redemocratizao, criou os sistemas federal e estaduais de
educao, em coerncia com o regime federativo e a autonomia das unidades federadas e
com a poltica de superao do centralismo do Estado Novo. Assim, em lugar do Conselho
Nacional de Educao (CNE) de 1931, criou o Conselho Federal de Educao (CFE), com
atribuies relativas ao sistema federal de educao, e os Conselhos de Educao dos
Estados e do Distrito Federal (CEES e CEDF), com posio e funes similares em relao aos
respectivos sistemas. Dez anos aps, a Lei n. 5.692/71 manteve intocadas a estrutura e as
funes do CFE, com funes a serem delegadas pelos CEES, uma vez que a legislao no
caracterizava os sistemas municipais de educao. A Constituio de 1988 viria consagrar
os sistemas municipais de educao, conferindo-lhe espao prprio na estrutura do sistema
educacional.
A Lei n. 9.394/96 estabeleceu as competncias da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios e as atribuies dos respectivos sistemas de ensino. Quanto aos
conselhos, apenas remete lei especfica a criao de um Conselho Nacional de Educao,
no fazendo referncia a conselhos estaduais e municipais.
Tanto a Constituio quanto a LDB se referem a sistemas de ensino. Embora a referncia
ao sistema nacional de educao seja usual na literatura educacional e at em documentos
oficiais, o mesmo no aparece na Constituio e na legislao vigente.
Convm destacar que no se pode confundir ou equiparar sistemas com conselho.
Sistema diz respeito organizao do ensino nas respectivas esferas de governo e suas
competncias educacionais. Conselho parte da estrutura administrativa do sistema. Assim,
na anlise da concepo e organizao dos sistemas educacionais na legislao brasileira,
duas questes podem ser destacadas: a primeira relativa organizao e competncias
prprias de cada sistema e outra relativa sua gesto.
SANDER, Benno. Sistemas e anti-sistemas na educao brasileira. R. Bras. Est. Pedag. Braslia, v. 74 n 177, p.
335-370, maio/ago. 1993
43
2.1. COMPETNCIAS DOS SISTEMAS DE ENSINO
A Constituio de 1988 estabeleceu que:
Art. 18. A organizao poltico-administrativa da Repblica Federativa do Brasil
compreende a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, todos autnomos, nos
termos desta Constituio;
Art. 211. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Minicpios organizaro, em
regime de colaborao, seus sistemas de ensino.
Assim, os sistemas de ensino se fundamentam no regime federativo e se caracterizam
por competncias prprias na sua esfera de poder e autonomia. No mesmo artigo 211,
a Constituio estabelece que a Unio organizar o sistema federal de ensino e o dos
Territrios, exercendo funo redistributiva e supletiva em relao s unidades federadas.
O artigo 8 da Lei n. 9.394/96 no caput repete o artigo 211 da Constituio e,
nos pargrafos, estabelece as competncias dos Estados, Distrito Federal e Municpios. Nas
competncias da Unio, alm das relativas ao Sistema Federal de Ensino, nos artigos 8 e
9 e seus pargrafos, destacam-se as da coordenao da poltica nacional de educao,
de baixar normas gerais sobre cursos de graduao e ps-graduao, prestar assistncia
tcnica e financeira s unidades federadas e, em colaborao com as mesmas e seus sistemas
de ensino, elaborar o Plano Nacional de Educao, [...] estabelecer competncias e diretrizes
para a educao infantil, o ensino fundamental e o ensino mdio, que nortearo os currculos
e seus contedos mnimos, de modo assegurar formao bsica comum, [...] assegurar
processo nacional de avaliao do rendimento escolar [...]. Os artigos 10 e 11 estabelecem,
respectivamente, as competncias dos Estados e Municpios, cabendo ao Distrito Federal as
competncias de ambos. Nos artigos 16 a 18, so definidas as instituies de ensino e rgos
de educao que integram cada sistema.
A anlise das competncias dos sistemas de ensino nos remete s questes da autonomia
das unidades federadas e descentralizao das funes do Estado. O pargrafo 2 do
artigo 8 da LDB estabelece que os sistemas de ensino tero liberdade de organizao nos
termos desta Lei. A lei deixa claro que a relao entre os sistemas de cooperao, no de
subordinao, no havendo hierarquia federadas dotadas de autonomia. Logo no incio de
seu funcionamento, o Conselho Federal de Educao deu destaque especial cooperao e
articulao com os Conselhos Estaduais de Educao. Na sua primeira reunio conjunta em
1963, Sucupira afirmava:

Toda a doutrina da lei admite uma rica variedade de processos e iniciativas, uma diversidade
fecunda que possa encaminhar novas experincias e livre afirmao dos ncleos regionais de
elaborao de cultura, mantendo a unidade bsica de um projeto nacional. Se verdade que
a democracia significa a crena no poder da integrao expontnea dos grupos e poderes
criadores, no menos certo que, numa sociedade complexa e em desenvolvimento, essas
foras devem ser coordenadas por um esforo comum de realizao do bem coletivo. Mas em
SUCUPIRA, Newton Lins B. Relaes entre o Conselho Federal de Educao e os Conselhos Estaduais.
Documenta n 21, v. 2, Braslia, 1963.
44
vez da unificao totalitria imposta, rigidamente, pelo poder central, trata-se de uma unidade
vital e orgnica onde as foras criadoras em matria de educao colaboram sob a mesma
orientao para o objetivo fundamental de construir a nao e proporcionar a todos a educao
necessria para o desenvolvimento das pessoas.
E conclua destacando que:
Ns encontramos em face de uma descentralizao articulada, onde cada sistema de ensino
atua em funo das necessidades e dos objetivos especficos de sua regio, mas submetidos s
diretrizes gerais da educao nacional.

A criao dos sistemas de ensino se insere profundamente no processo poltico da
construo da democracia e consolidao do regime federativo, pela gradativa afirmao da
autonomia, vale dizer, da cidadania, das unidades federadas. Esse processo vem carregado de
tenses e movimentos entre centralizao e descentralizao, questes que afetam diretamente
a estrutura e a gesto dos sistemas de ensino, nas quais se insere a ao dos conselhos.
2.2. GESTO DOS SISTEMAS DE ENSINO
Os Conselhos de Educao ganharam maior expresso na Lei n 4.024/61, concebidos
no contexto da afirmao do processo de democratizao da gesto pblica, como rgos
colegiados superiores, com posio de Estado Maior do ministro e dos secretrios de Educao
dos Estados. Os conselhos, instncias de natureza normativa e consultiva, garantindo, acima e
alm de transitoriedade dos governos, a definio e a continuidade das polticas educacionais,
e os setores de gesto dos sistemas de ensino, de natureza administrativa, assegurando a sua
execuo. Analisando as competncias dos sistemas de ensino, Vasconcelos
3
observa:
O que, no entanto, parece fluir naturalmente de toda a sistemtica da LDB a dualidade dos
rgos, um de natureza normativa, outro adminsitrativo e de execuo independentes na
esfera de sua competncia expressa, harmoniosamente articulados nas questes que envolvam
aspectos tcnicos e administrativos (...).
A relao entre os conselhos e os rgos burocrticos da estrutura do Ministrio e das
Secretarias de Educao registra tenses e movimentos de cooperao e de conflitos, de
ampliao e estreitamento da autonomia, de centralizao e delegao, de prevalncia do
exerccio de funes mais estratgicas ou mais operacionais, tambm ditas mais ou menos
nobres. Esses movimentos registraram, no sistema federal, diversas rupturas institucionais, com
sucessivas alteraes da denominao e composio do conselho, mas mantendo uma linha
de continuidade de funes e atribuies. Os conselhos estaduais mantiveram inalterada a
VASCONCELLOS, Pe. Jos de. A lei de Diretrizes e Bases e as Esferas de Competncia: Federais, Estaduais e
Municipais. Documenta, Braslia, out. 1963.
45
denominao, mas tambm registram rupturas na composio dos colegiados e mudanas
regimentais.
Os objetivos e as limitaes do presente trabalho no comportam uma anlise desses
movimentos. Porm, um pouco da histria dos Conselhos de Educao permite lanar algumas
luzes sobre o foco gerador dos mesmos e as cautelas necessrias para minimizar os conflitos
e ampliar a cooperao, na gesto pblica da educao.
3. HISTRIAS DOS CONSELHOS DE EDUCAO NO BRASIL
Segundo Poleto
4
, a primeira tentativa de criao de um conselho na rea de educao,
na estrutura da administrao pblica, teria acontecido na Bahia, em 1842, com funes
similares aos boards ingleses. Para Mendes
5
, a idia comeou a circular em 1846, quando
a Comisso de Instruo Pblica da Cmara dos Deputados props a criao do Conselho
Geral de Instruo Pblica. Em 1870, o ministro do Imprio Paulino Ccero retomou a proposta
com novo nome: Conselho Superior de Instruo Pblica, projeto reapresentado em 1877
pelo ministro Jos Bento da Cunha Figueiredo. Em 1882, Rui Barbosa leva Comisso de
Instruo Pblica, como relator, proposta do ministro Lencio de Carvalho de criao do
Conselho Superior de Instruo Nacional. A idia de um conselho superior somente seria
objetivada em 1911 com a criao do Conselho Superior de Ensino pelo Decreto n 8.659,
de 05/04/11. A ele seguiram-se o Conselho Nacional de Ensino (Decreto n 16.782-A, de
13/01/25), Conselho Nacional de Educao (Decreto n 19.850, de 11/01/31), Conselho
Federal de Educao e Conselhos Estaduais de Educao (Lei n 4.024, de 20/12/61),
Conselhos Municipais de Educao (Lei n 5.692/71) e, novamente, Conselho Nacional de
Educao (MP n 661, de 18/10/94, convertida na Lei n 9.193/95).
3.1. CONSELHOS SUPERIOR E NACIONAL DE ENSINO (1911-1931)
O Decreto n 8.659, de 5 de abril de 1911, que trata da Lei orgnica do Ensino
Superior e do Fundamental na Repblica, sem nenhuma referncia anterior, no artigo 5
estabelece:
O Conselho Superior do Ensino, criado pela presente lei, substituir a funco fiscal do
Estado; estabelecer as ligaes necessrias e imprescindveis no regimen de transio, que
vae da officializao completa do ensino, ora vigente, sua total independncia futura, entre a
Unio e os estabelecimentos de ensino.
PLETO, Ivone. Papel do Conselho Municipal de Educao na ao do Municpio. UnB. Braslia, 1982 Dissertao
de Mestrado)
MENDES, Armando. O papel do Conselho Federal de Educao: gerao, gestao e gesto uma tentativa
de comparao externa. Documenta, n 284, Braslia, ago. 1984.
4
5
4
O artigo 12 definia a composio:
O Conselho Superior do Ensino compr-se- dos directores das faculdades de medicina do Rio
de Janeiro e da Bahia, de direito de So Paulo e de Pernambuco, da Escola Polytechnica do Rio de
Janeiro, do director do Collegio Pedro II e de um docente de cada vez um dos estabelecimentos
citados. Os docentes eram eleitos pelas respectivas congregaes. As competncias atribudas
contemplavam: autorizar despesas no previstas no oramento; julgar, em grau de recurso,
resolues das congregaes e dos diretores dos estabelecimentos de ensino, alm de outros
factos e occurrencias; suspender e propor ao governo a criao de cursos; responder s consultas
pedidas pelo Ministrio; promover as reformas e os melhoramentos necessrios ao ensino; e
resolver, finalmente, com plena autonomia, todas as questes de interesse para os institutos
de ensino, nos casos no previstos pela presente lei.
A Lei n 4.632, de 06 de janeiro de 1923, em seu artigo 3 autoriza o presidente da
Repblica a: XII, b)remodelar o Conselho Superior do Ensino e o Conselho Universitrio, com
atribuies amplas para o desenvolvimento e para o aperfeioamento da instruo pblica no
Brasil. Mas, somente em 1925, pelo Decreto n 16.782-A, de 13 de janeiro, que Estabelece
o concurso da Unio para a difuso do ensino primrio, organiza o Departamento Nacional
do Ensino, reforma o ensino secundrio e o superior e d outras providncias, criado o
novo conselho. Artigo 12: Fica suprimido o actual Conselho Superior do Ensino e creado o
Conselho Nacional do Ensino, ao qual competir discutir, propor e emitir opinio sobre as
questes que forem submettidas sua considerao sobre ensino pblico, pelo Governo,
pelo Presidente do Conselho ou por qualquer dos seus membros. O conselho estava dividido
em trs sees: de ensino Secundrio e superior; de ensino artstico; de ensino primrio
e profissional. Cada seo, ou cmara, recebeu atribuies prprias e era composta por
diretores e representantes docentes (um eleito pelos pares e outro nomeado pelo ministro)
das instituies da respetiva rea nomeadas no decreto. As atribuies estavam diretamente
relacionadas organizao e funcionamento das escolas, destacando-se uma de carter
geral: propr as reformas e melhoramentos necessrios ao ensino e dar parecer sobre dvidas
suscitadas na interpretao e appplicao das leis ao mesmo relativas. O conselho possua
autonomia para organizar o seu regimento interno, mas no podia tomar conhecimento
de assumpto algum estranho e suas attibuies, sob qualquer forma.
No foram encontrados registros das aes desenvolvidas pelos conselhos do perodo
de 1911-1931. A anlise da atuao dos mesmo fica impossibilitada. Poder-se-ia, apenas,
interpretar o esprito dos atos legais de sua criao, a partir das atribuies e composio.
Mas essa exegese demandaria a transcrio completa dos mesmos e comparaes com a
estrutura e a legislao educacional da poca, o que transcende os propsitos deste trabalho.
Fica, assim, o registro histrico, que contribui para contextualizar as concluses.
3.2. CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO (1931-1962)
Os dois conselhos anteriores foram criados no bojo de decretos que regulamentavam
o ensino no pas. O Conselho Nacional de Educao foi criado por ato especfico, o Decreto
n 19.850, de 11 de abril de 1931. No foram encontrados registros indicando as razes
47
da extino do conselho anterior e a criao do novo. Na poca, a educao deixava de
ser assunto dos Ministrio da Justia e Negcios Interiores, para ser objeto do Ministrio
de Educao e Sade Pblica. Mas a posio e forma de composio do novo conselho
no deixam dvidas quanto sua insero na filosofia do novo regime instaurado no pas
(incio da ditadura Vargas). O centralismo do novo governo sepulta o esprito democrtico na
escolha dos conselheiros e a incipiente autonomia atribuda aos conselhos.
O CNE foi constitudo como rgo consultivo do Ministro de Educao e Sade Pblica,
nos assumptos relativos ao ensino (artigo 1), destinado a colaborar com o ministro nos altos
propsitos de elevar o nvel da cultura brasileira e de fundamentar, no valor intelectual do
indivduo e na educao profissional apurada, a grandeza da Nao (artigo 2). Os novos
conselheiros passam a ser de livre nomeao do presidente da Repblica, sendo: um de cada
universidade federal; um dos institutos isolados de ensino de direito, medicina e engenharia;
um do ensino superior estadual e um do ensino superior particular; um de cada esfera do
ensino secundrio (federal, estadual e particular); trs de personalidades de alto saber e
reconhecida capacidade em assumptos de educao e ensino; e o director do Departamento
Nacional de Ensino.
As atribuies conferidas ao conselho pelo Decreto n 19.850/31 eram, nitidamente,
de carter consultivo, no normativo/deliberativo, e se situavam no mbito das diretrizes e
polticas de educao:
[colaborar com o Ministro na orientao e direco superior do ensino; [...] promover e estimular
iniciativas em benefcio da cultura nacional [...]; sugerir providncias tendentes e ampliar os
recursos financeiros [...]; estudar e emitir parecer sobre assumptos de ordem administriva e
didctica [...]; facilitar [...] a extenso universitria [...]; firmar as directrizes geraes do ensino
primrio, secundrio, tchico e superior, attendendo, acima de tudo, os interesses da civilizao
e da cultura do paiz].
O presidente era o ministro da Educao, e o substituto eventual, o diretor do
Departamento Nacional de Ensino. Neste contexto, cabia ao conselho elaborar seu regimento
interno, no qual sero constitudas as comisses necessrias, a ser submetido aprovao
do ministro.
A Constituio de 1934 (artigo 152) atribuiu ao Conselho Nacional de Educao a
tarefa de elaborar o Plano Nacional de Educao, a ser aprovado pelo Poder Legislativo,
assunto reintroduzido na Constituio de 1988. Ao longo de seus 31 anos de funcionamento,
o CNE sofreu diversas alteraes na sua composio e organizao interna.
Os arquivos do atual Conselho Nacional de Educao mantm os pareceres, anualmente
numerados, do antigo CNE. So documentos, alguns datilografados, outros manuscritos,
encadernados em pastas. Na transferncia de sede do CFE para prdio prprio, ocorrida em
1994, esses e outros documentos foram amontoados no poro da nova sede e vitimados por
uma inundao. Ao reorganiz-los na biblioteca atual, muitos estavam danificados e foram
descartados. A primeira pasta encontrada data de 1934 e comea no Parecer n 59 daquele
ano. Assim, no foi possvel recuperar o regimento e os atos iniciais do CNE/31.
Uma consulta aleatria em alguns anos do perodo 1934-60, e muito superficial, dos
pareceres do CNE revela que, ao contrrio das atribuies, o mesmo se dedicou ao casusmo
das instituies de ensino: anlise dos relatrios anuais das instituies de ensino superior,
48
relatrios de inspeo dessas instituies; transferncias, promoo e recursos de alunos;
irregularidade diversas. Esses pareceres revelam a extrema centralizao das decises relativas
ao funcionamento das instituies de ensino no Ministrio da Educao.
3.3. CONSELHO fEDERAL DE EDUCAO (1962-1994)
O CFE, criado pela LDB/61, foi instalado pelo ministro da Educao Antnio de
Oliveira Britto, em 12 de fevereiro de 1962. As funes atribudas pela lei abrangiam desde
as questes macro, como a formulao da poltica nacional de educao e a normatizao
sobre o sistema federal de ensino, at os casusmos das demandas particulares, institucionais
e individuais, como autorizao e reconhecimento de cursos, aprovao de estatuto e
regimentos, credenciamento de professores, convalidao de estudos e tantas outras de um
elenco de trs dezenas.
Quando foi extinto, em outubro de 1994, 33 anos e 7 meses aps sua instalao, o
CFE permanecia com a mesma estrutura e poucas alteraes em suas atribuies, enquanto
a realidade econmica, social e educacional do pas registrava profundas modificaes. Mas,
nesse perodo, a composio do colegiado e o perfil de sua ao acompanharam a trajetria
poltica do pas, sofrendo influncias determinante das mudanas polticas e do processo de
expanso do ensino superior.
O ministro Antnio de Oliveira Britto, que instituiu o CFE em 1962, conta que recebeu
do presidente Joo Goulart e do primeiro-minsitro Tancredo Neves, junto a centenas de
curriculum vitae de candidatos indicados para conselheiros, a orientao para constituir um
conselho com os melhores educadores, uma vez que ambos, Jango e Tancredo, consideravam
a educao to importante, que sua gesto devia transcender os interesses polticos ou
corporativos. Coerente com esta orientao, o CFE de 1962 reuniu um grupo de conselheiros
que faziam o pensamento educacional da poca, todos nacionalmente respeitados e com
produo intelectual significativa em sua rea de atuao, fator determinante do perfil do CFE
em seus primeiros anos.
Na primeira metade dos anos 1960, o CFE atuou decisivamente nas polticas e
planejamento educacional, tanto na definio de prioridades e diretrizes da ao do MEC
e estruturao dos sistemas de ensino, quanto na alocao de recursos, especialmente na
educao bsica. Criado no esprito da redemocratizao, que demandava descentralizao,
foi marcante sua articulao e apoio na constituio dos Conselhos Estaduais de Educao.
Os primeiros nmeros da Documenta, rgo de registro e divulgao dos atos e deliberaes
do conselho, contm notas, redigidas pelo secretrio geral do Conselho, professor Celso
Kelly, relatando entrevistas de conselheiros imprensa e comentrios sobre o novo conselho.
Em uma delas,
6
registra-se que o Conselho Federal de Educao.
Distancia-se muito do antigo Conselho Nacional de Educao, perde a sua natureza contenciosa
(salvo pequenas hipteses) e avulta a sua importncia como rgo normativo naquilo que
cabe Unio, o seu legislativo no campo dos diplomas de iniciativa do Executivo Federal, o
formulador dos Planos de Educao em sintonizao com os fundos [...].
Documenta n 2, Rio de Janeiro, mar. de 1962.
6
4
Documenta n 1, Rio de Janeiro, fev. de 1962.
7
No discurso de posse dos novos conselheiros, o professor Antnio Almeida Jnior
enfatizava:
7
Por esse motivo considero rigorosamente exata a afirmao de V.Ex Sr. Ministro Oliveira Britto,
quando h poucos minutos declarou que a data de hoje uma das mais importantes na histria
da educao brasileira, pois a data em que a Lei de Diretrizes e Bases, entregue afinal
administrao, posta por esta nas mos dos educadores, e vai comear a produzir seus
resultados.
J na segunda metade dos anos 1960 e incio da dcada de 1970, o CFE teve
participao efetiva na elaborao da legislao e normatizao do ensino, em parte da
reforma universitria, pela participao de diversos conselheiros no Grupo da Reforma
Universitria, e, decisivamente, nas Leis n 5.540/68 e 5.692/71 e seus desdobramentos.
Com a retomada do planejamento governamental, no incio da dcada de 1970,
a definio das prioridades e a alocao de recursos passaram a ser comandada pela
Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica, tendo como rgo tcnico o IPEA.
Este, em interface com a Coordenadora de Planejamento Setorial do Ministrio da Educao,
desempenhou papel determinante do planejamento da educao nos anos 1970 e 1980,
ficando o CFE ocupado com as demandas da expanso do ensino superior. Por sua vez, as
secretarias do Ministrio passaram a ocupar-se das polticas educacionais de seu setor, tanto
na educao bsica, como na superior. O DAU/MEC, depois SESU/MEC, assumiu de forma
efetiva a coordenao das universidades federais. Restou ao CFE o espao das instituies
particulares de ensino superior, em acelerado processo de expanso. At meados dos anos
1980, o CFE ainda manteve tnue interface com os Conselhos Estaduais de Educao e
universidades, por meio de seminrios anuais.
A ocupao de espaos de poder por outros setores governamentais e a expanso do
ensino superior fizeram que o CFE assumisse, gradativamente, uma feio credencialista,
ocupando quase que integralmente sua pauta com demandas cartoriais, relativas
autorizao e reconhecimento de cursos superiores, credenciamento de professores, aprovao
de regimentos e outros da economia interna das instituies, especialmente particulares. A
avalanche de processos de autorizao e reconhecimento de cursos superiores levou o CFE
a normatizar, no ano de 1977, a expanso do ensino, tendo como referencial o conceito
de necessidades sociais, reduzidas a ndices de oferta e demanda de vagas a cursos
superiores.
Da segunda metade dos anos 1980 at seu ocaso, o CFE passou a receber a presso
da demanda por transformao em universidades por parte das instituies isoladas de ensino
superior particulares criadas na dcada de 1970. Nesse perodo editou trs resolues sobre
o assunto e credenciou quase meia centena de novas universidades, restando em tramitao
mais de uma centena de processos de criao de outras e mais de 5 mil processos de
autorizao de cursos superiores.
Assim, a ao do CFE pode ser caracterizada como fortemente reativa s demandas
cartoriais, mesmo porque os ministros da Educao em quase nada buscaram seu
assessoramento na formulao de polticas, previsto como funo precpua do conselho.
50
Antes, essa nobre funo era reservada aos dirigentes do MEC, ciosos do espao de
arbtrio que lhes era assegurado pelos regimentos de seus setores.
J no final da dcada de 1980, o CFE passou a receber crticas em face da prevalncia
dada s funes cartoriais em detrimento das demais, especialmente as relativas a
normas gerais e polticas educacionais. Alguns movimentos internos foram esboados para
descartorializar e descentralizar sua ao, com delegao de funes para os conselhos
estaduais, mas sem sucesso.
Em maro de 1994,
8
o ministro da Educao constituiu um Comit de Coordenao
Geral CCG, presidido pelo ministro, incumbido de debater e aprofundar temas
fundamentais, relacionados a polticas e diretrizes de ao global do Ministrio e deliberar
sobre documentos bsicos de formao de polticas e diretrizes de ao global do Ministrio.
Constituam o CCG todos os dirigentes (chefe de gabinete, secretrios, diretores e presidentes)
dos rgos do MEC, excludo o Conselho Federal de Educao, cuja funo principal sempre
foi colaborar na formulao da poltica nacional de educao.
Gradativamente, o CEF se distanciava do MEC e se desgastava na opinio pblica. As
crtica, antes veladas, passaram a ser veiculadas pela imprensa e endossadas pelo prprio
ministro,
9
exteriorizando os conflitos internos. O que levou a CFE a ser o cartrio, mote da
extino, foi um processo gradativo de acomodao de conflitos de poder entre os diferentes
atores do cenrio da educao nacional, em que a tica do poder, no exerccio do mnus da
funo pblica, que existe em funo dos interesses da coletividade esteve subordinada aos
interesses e idiossincrasias desses atores.
Assim, os caminhos e descaminhos da trajetria do CEF foram tecido por mltiplas
cumplicidades, feitas de jogos de interesses e de poder: do governo que nomeava os
conselheiros segundo interesses polticos e corporativos; dos dirigentes do MEC, que
disputavam com o CEF o poder na formulao e implementao de polticas, uma vez que
estas constituam a base do poder de sua ao; dos dirigentes das instituies educacionais,
especialmente do setor privado, a quem o cartrio facilitava a negociao/tramitao de seus
interesses; e, finalmente, de parte de conselheiros, uns por omisso, outros por resistncia aos
movimentos internos para superao do processo de deteriorao em que se encontravam,
talvez fascinados pela corte dos interesses da clientela.
Os (dez) caminhos da trajetria do CFE, nas cumplicidades mal dissimuladas, as
insistentes denncias nunca investigadas, as reaes de bastidores, tanto no MEC como no
prprio CFE, a ausncia de vela e choro no funeral no havido e o comportamento do
MEC ps-extino traziam subjacente a disputa de poder entre as duas naturezas da estrutura
do sistema educacional, a que se referia o Pe. Vasconcellos em 1963.
Nesse contexto, o conselho, rgo de feio democrtico-parlamentar, enquanto
instrumento de percepo e articulao das aspiraes e rumos desejados pela sociedade,
perdeu a dimenso das funes relativas formulao das polticas e diretrizes do sistema
nacional de educao, temas fundamentais de sua misso. Ao que parece, o CEF no
Portaria MEC n 280, de 10/03/94 DOU, de 15/03/94, Seo I, pg. 1522.
8
O Estado de So Paulo, 1 de agosto de 1994 p.A/4 Hingel quer mudanas no Conselho de Educao.
9
5T
acompanhou a evoluo poltica do pas e passou, gradativamente, a distanciar-se do
pensamento pedaggico e a no representar a aglutinao das aspiraes, especialmente
do setor pblico, de um projeto nacional de educao, ficando restrito ao segmento das
instituies privadas de ensino superior, o que resultou no distanciamento das aspiraes dos
educadores.
As poucas anlises sobre a extino do CFE situam a causa da mesma nas irregularidades,
no investigadas, e no afastamento de seus objetivos iniciais, tendo-se transformado em rgo
mais burocrtico do que doutrinrio. Na verdade, o CFE ateve-se sempre, rigorosamente, s
suas atribuies legais e regimentais. O problema diz respeito prevalncia de umas frente
a outras, face s demandas, no ao desvio de funes. No mais, essas anlises ficam na
superfcie aparente. A questo de fundo diz respeito s relaes de poder frente concepo
dual da estrutura do sistema acima referida.
A exposio de motivos da medida provisria que extinguiu o CFE, assinada pelo
ministro Murlio Hingel, deixa claras as tenses de poder na relao com os demais rgos
do MEC.
10
Para anlise do leitor so transcritas algumas partes.
Ao propor a transformao do Conselho Federal de Educao em Conselho Nacional de
Educao, conferindo-lhe atribuies e competncias identificadas com as exigncias do atual
estgio do sistema educacional brasileiro, a presente proposta explicita o carter efetivamente
normativo e consultivo que este rgo deve ter... Com efeito, muitas das disposies contidas
na atual legislao de diretrizes e bases da educao brasileira, consubstanciada nas Leis
4.024/61 e 5.540/68, esgotaram sua eficcia e, luz da Carta Magna de 1988, chegam a
inibir a ao constitucionalmente atribuda ao Ministrio da Educao e do Desporto... A tese
de que ele, com o passar do tempo, foi perdendo os objetivos que nortearam sua criao, em
1961, adquirindo crescente funo cartorial, levou a Cmara dos Deputados a propor sua
substituio pelo Conselho Nacional de Educao, alterando, inclusive, a forma de indicao
de seus membros... A presente minuta de Medida Provisria, Senhor Presidente, tem tambm o
mrito de dar condies ao Ministrio da Educao e do Desporto de agir como poder pblico,
com plena conscincia de sua responsabilidade como coordenador e supervisor da poltica
educacional do Pas... A proposta prev, tambm, a revogao do art. 46 da Lei 5.540/68, que
d competncia ao Conselho Federal de Educao para interpretar com exclusividade as leis
relativas educao nacional.
As circunstncias do processo de entropia e ocaso do CEF, por meio de medida provisria,
de carter intempestivo e singular, remete anlise das relaes de poder na gesto de
organizaes pblicas, enquanto dirigidas por pessoas singulares, cujos paradigmas polticos
so marcados por suas idiossincrasias. A fora das vontades e vises de mundos singulares,
pessoais, no exerccio do mnus pblico, frente misso institucional das organizaes
pblicas, constitui foco potencial de tenses e contradies. Tenses entre o proclamado
e o real que tm levado organizaes pblicas ao esgotamento histrico de sua misso
institucional ou ao atraso em relao dinmica social, gerando processos entrpicos, de
deteriorao organizacional. Isso ocorre quando as tticas dos interesses e vises particulares
dos atores se sobrepem s estratgias da misso institucional.
E.M. n 181 Ministro da Educao Braslia, 22 de agosto de 1994.
10
52
A posio na estrutura, a cultura de poder, o centralismo da ao, o isolamento das
aspiraes educacionais da sociedade, enfim, a perda do foco e do sentido da misso geraram
o processo entrpico que levou o CEF ao ocaso. Entropia e ocaso permitidos pelo prprio CEF
e politicamente induzidos pelo MEC.
Dias
11
observa que, apesar deste fim melanclico, no se pode esquecer o papel
importante representado pelo CEF durante sua trajetria, com a produo de resolues e
pareceres que nortearam educao brasileira por mais de trs dcadas.
3.4 . O CONSELHO NACIONAL DE EDUCAO 1994
A Medida Provisria n 661, de 18 de outubro de 1994, que extinguiu o CFE e crio o
CNE, inspirou-se no projeto de LDB que tramitava na Cmara dos Deputados. Este concebia o
conselho como frum nacional para atuar na formulao das polticas que definem o projeto
nacional de educao. Concepo essa que resultava das crticas ao do CFE e sua forma
de escolha dos conselheiros. Essa concepo inerente ao princpio da gesto democrtica
do sistema educacional, situando a definio de polticas na deliberao colegiada, plural,
representativa da vontade nacional, acima das transitrias vontades ministeriais. No entanto,
as sucessivas reedies da MP, finalmente convertida na Lei n 9.131/95, ao mesmo tempo
em que mantiveram o esprito da composio representativa das entidades nacionais de
educao, alteraram significativamente a concepo de suas atribuies e de autonomia.
A Lei n 9.131/95, concebe o Conselho Nacional de Educao como instncia de colaborao
no desempenho das funes do MEC. As funes atribudas ao CNE, resumidas em meia
dzia, assumem um carter nitidamente consultivo.
12
[...] subsidiar a elaborao e acompanhar a execuo do Plano Nacional de Educao;
manifestar-se sobre questes [...] de ensino; assessorar o Ministrio da Educao [...] e deliberar
sobre medias para aperfeioar os sistemas de ensino; emitir parecer sobre assuntos da rea
educacional [...]; manter intercmbio com os sistemas de ensino dos Estados e do Distrito Federal;
analisar e emitir parecer sobre questes relativas aplicao da legislao educacional [...].
Em toda a histria dos conselhos, estes foram concebidos como rgos de assessoramento
do Ministrio, oscilando apenas a nfase entre as funes normativas, consultivas e deliberativas.
Mas sempre suas decises estiveram subordinadas homologao do ministro para terem
efeito administrativo. As principais mudanas do CNE em relao ao CFE, alm da natureza
das funes, foram:
a) Escolha dos conselheiros: passa a contemplar a indicao, em listas trplices, de
pelo menos a metade deles por entidades nacionais de educao. A outra metade continua de
livre indicao do presidente da Repblica. Deixa de ser feita referncia representatividade
DIAS, Jos Augusto. Conselhos de Educao. So Paulo, 2000 (Mimeo).
11
Regimento do CNE, Portaria MEC n 835, de 21/08/96 DOU , de 30/08/96, Seo I, pg. 16935 a
16937
12
53
regional e ao notvel saber e experincia em matria de educao. O mandato reduzido
para quatro anos, mantida a renovao por uma vez.
b) A estrutura do colegiado: o conselho dividido em duas cmaras de Educao
Bsica e Superior com funes especficas e de carter terminativo, e os conselheiros passam
a ser indicados para as cmaras, funcionando o conselho pleno apenas em assuntos comuns
s duas cmaras ou em grau de recurso.
c) A tramitao dos processos: para superar a dimenso cartorial atribuda ao CFE,
o Ministro editou portaria
13
atribuindo SESU/MEC a competncia para a elaborao dos
relatrios, com vistas autorizao de cursos e habilitaes.... das instituies de ensino
superior. A entrada dos processos, assim como o calendrio para protocolo, antes iniciativa
do CFE, tambm passam a ser competncias do MEC.
No h nenhuma alterao no que diz respeito estrutura e competncias dos sistemas
de ensino, ou seja: a questo sempre recorrente da descentralizao permanece intocada, tanto
na lei de criao do CNE, quanto na Lei n 9394/96. Antes da extino do CFE, pela Portaria
n 643, de 02/05/94, o MEC havia constitudo grupo de trabalho incumbido de analisar
e propor mecanismos de aprimoramento da colaborao entre os sistemas de ensino, que
havia proposto a delegao de atribuies aos conselhos estaduais. Logo aps a extino do
CFE, o ministro Murlio Hingel editou a Portaria n 1.792, de 27-12-94, no tornava efetiva,
delegando competncias aos Conselhos de Educao dos Estados e do Distrito Federal, para
emitir parecer sobre a autorizao para funcionamento de estabelecimentos isolados de
ensino superior particulares e de cursos superiores nesses estabelecimentos, observando a
necessidade social do distrito geo-educacional.
Decorridos quatro anos de funcionamento do CNE, j h elemento para avaliar a sua
ao, identificando tendncias. Mas esta uma tarefa que extrapola o presente trabalho.
Apenas, em carter superficial e genrico, pode-se observar que:
a) A Cmara de Educao Bsica assumiu papel preponderante na formulao de
polticas para a educao infantil, fundamental, mdia e de jovens e adultos, com destaque
para os parmetros curriculares. Essa atuao foi facilitada pelo fato de a cmara no ter
entre suas atribuies o contencioso escolar.
b) A Cmara de Educao Superior, embora tenha se dedicado ao estudo das diretrizes
curriculares para o ensino superior, teve sua atuao absorvida pelas demandas, milhares,
de autorizao e reconhecimento de cursos das instituies privadas de ensino superior,
semelhana do antigo CFE.
Torna-se oportuno citar aqui o que dizia Celso Kelly,
14
primeiro secretrio geral do CFE,
logo na instalao:
o Conselho Federal muito diferente do antigo Conselho Nacional de Educao: atende a
objetivos normativos da poltica educacional. Longe de ser um contencioso para exames de
diplomas e vida escolar de estudantes, ou para sentir toda sorte de autorizao de escolas,
exerce as funes de um legislativo em matria de ensino, isto , naquilo que da alada do
Poder Executivo. Apenas no ensino superior aprofunda um pouco mais a sua ao, mas, ainda
Portaria n 181, de 23/02/96 DOU, de 27/02/96, seo 1, pg. 3204.
13
Documenta n 1, Rio de Janeiro, fev. 1962.
14
54
a, por meio de regimentos e estatutos, fugindo interveno divina ou fiscalizao
impertinente e inoperante.
curioso observar que as preocupaes, as reaes e manifestaes na passagem do
CNE para o CFE em 1962 e do CFE para o CNE no perodo 94/96 tiveram o mesmo mote
de superao da ao do contencioso escolar, para situar o conselho em uma dimenso
estratgica. No entanto, rapidamente a prtica, independentemente das intenes, constri seu
curso. Marques,
15
com sabedoria, ensina-nos que, na simples mudana de procedimentos e de
estruturas, a nova mensagem reabsorvida rapidamente nos mecanismos de esquecimento
relativos autodefesa do sistema de idias ameaado.
O mero deslocamento de funes entre instncias processuais, per se, no garantir
novos comportamentos. O perfil operacional ou estratgico de uma organizao tecido pelo
seu espao de poder, que determinado pela natureza das funes, em razo das quais se
aglutinam interesses e presses. No caso dos conselhos, essas funes devem estar referidas
natureza federativa do pas.
A concentrao de atribuies na esfera federal concentrar os jogos de poder e
presses segundo os interesses particulares em jogo. Ao que parece, no que se refere
Cmara de Ensino Superior do CNE, permanece intocada a cultura que contaminou e gerou
a entropia do CFE. A realidade social e poltica do pas apontam para a emancipao da
vontade nacional, expressa no lcus da cidadania, l onde se organizam e vivem os cidados,
as instncias estaduais e locais. preciso distinguir o que geral e se aplica ao nacional e o
que singular e se aplica s realidades concretas. A descentralizao aponta para a unidade
das polticas e diretrizes nacionais e a diversidade das aes concretas na esfera das unidades
federadas. Mudanas de lugar das atribuies na esfera do centro alteram relaes de poder
interno, mas no mudam a cultura burocrtica.
3.5. OS CONSELHOS ESTADUAIS DE EDUCAO
Os Conselhos de Educao dos Estados e do Distrito Federal foram criados pela Lei n
4.024/61 como rgos normativos dos sistemas estaduais de ensino. No entanto, encontra-se
notcias de criao de conselhos estaduais anteriores LDB/61. A primeira tentativa ocorreu
MARQUES, Mrio Osrio. Os Paradigmas da Educao. In: Rev. Brs. Estudos Pedaggicos, Braslia: MEC/
INEP, v. 73, n. 175, p. 547-565, set/dez. 1992.
15
na Bahia em 1942, antes mesmo da proposta da Comisso de Instruo Pblica da Cmara
dos Deputados, em 1946, para a criao de um Conselho Geral de Instruo Pblica. Em
1943, Alagoas teria feito tentativa semelhante, com a criao do Conselho Permanente de
Instruo. Em 1946 foi a vez do Rio Grande do Sul (Decreto-Lei n 1.163, de 31-08-46) criar
seu Conselho, como rgo complementar da Secretaria de Educao.
A criao dos sistemas estaduais e respectivos Conselhos de Educao foi a estratgia
para a descentralizao da gesto do ensino, introduzida na LDB/61. O esprito descentralizador
da lei se fundamentava na Constituio de 1946, que, superado o Estado Novo centralizador,
preconizava uma nova ordem federativa. Neste contexto, os Conselhos de Educao dos
55
Estados e do Distrito Federal, frente ao Conselho Federal de Educao, manteriam relaes
de articulao, no de subordinao.
Logo em sua instalao, em 1962, o CFE tratou de cumprir uma de suas principais
funes: articular-se com os sistemas estaduais na instalao de seus Conselhos de Educao.
Ainda em maro de 1962, j eram criados trs conselhos (Amazonas, Distrito Federal, Rio de
Janeiro) mais oito ao longo daquele ano. Nove Estados criaram seus conselhos em 1963. O
Paran s veio a instalar seu conselho em 64, e o Rio Grande do Sul, em 65.
16
Em agosto de 1963, a Portaria n 8 do CFE estabelecia normas de intercmbio entre o
CFE e os conselhos estaduais, e, em outubro, era realizada a primeira reunio conjunta, com
o objetivo de promover, nas duas esferas de competncia, a interpretao harmoniosa da Lei
de Diretrizes e Bases
17
.
As competncias atribudas pela LDB aos conselhos estaduais eram similares s do
conselho federal, relativamente ao sistema estadual de ensino: estabelecer planos para
aplicao de recursos, fixar normas, autorizar funcionamento de escolas e fazer a inspeo,
completar nmero de disciplinas nos currculos, fazer levantamentos estatsticos, [...].
Alm da funo de normatizar o sistema estadual, complementarmente s normas
federais, as atribuies dos conselhos estaduais apontavam fortemente para o contencioso
escolar a que se referia Celso Kelly.
Embora mantendo certa estabilidade de atribuies, a composio dos conselhos
estaduais foi sendo modificada, no sem rupturas e novos comeos em muitos deles, quase
sempre coincidentes com as transies de governos, o que fere a prpria natureza dos mesmos.
Estudo de Dias
18
mostra que o nmero de conselheiros (entre 9DF e 27MT) e a durao dos
mandatos (entre 3 e 9 anos) variavam muito. Tambm a escolha do presidente variava: em
sete Estados era feita por eleio, em seis, exercida pelo secretrio de Educao e, em outros,
por nomeao do governador.
Analisar a trajetria de cada Conselho Estadual de Educao extrapola as dimenses
deste trabalho. Mas no deixa de ser tarefa relevante e instigante para a compreenso do
processo poltico-pedaggico da histria da educao brasileira.
3.6. OS CONSELHOS MUNICIPAIS DE EDUCAO
A tese da municipalizao do ensino encontra razes anteriores LDB/61. Ansio Teixeira,
ainda em 1925, inspirado na experincia americana, foi autor da proposta de criao dos
conselhos municipais na Bahia, proposta que, embora contemplada em lei estadual, no
chegou a ser implantada. Azanha 19 observa que:
DIAS, Augusto Jos. Conselheiro de Educao, So Paulo, 2000 (mmeo)
16
VASCONCELOS, Pe. Jos de. A lei de Diretrizes e Bases e as Esferas de Competncia:
Federeis, Estaduais e Municipais. Documenta, Braslia, out. 1963.
17
DIAS, Jos Augusto, op. cit.
18
5
Para Ansio Teixeira, a municipalizao do ensino primrio oferecia vantagens de ordem
administrativa, social e pedaggica. Quanto primeira as razes so bvias. Quanto
segunda, as vantagens a viriam do fato de o professor ser um elemento local ou pelo menos
a integrado e no mais um cnsul representante de um poder externo. Quanto terceira,
residiria principalmente na possibilidade de o currculo escolar refletir a cultura local.
Embora somente a Lei n 9.394/96 tenha estabelecido os sistemas municipais de ensino,
a Lei n 5.692/71, em seu artigo 71, j tratava, timidamente, dos Conselhos Municipais de
Educao, atribuindo aos mesmos funes a serem delegadas pelos conselhos estaduais.
Levantamento feito por Poleto
20
em 1982 indica que, at aquela data, eram poucas as
experincias de Conselhos Municipais de Educao. Poucas que no chegaram a funcionar,
exceto no Rio Grande do Sul, onde havia conselhos instalados e funcionando efetivamente.
O Conselho Estadual de Educao de Pernambuco teria feito, em 1969, experincia singular,
baixando resoluo que aprovava um estatuto padro para os conselhos municipais, revogada
em 1981, sem notcias de seus efeitos.
Somente aps a criao dos sistemas municipais de ensino pela Constituio de 1988,
registrou-se um estmulo criao dos Conselhos Municipais de Educao, que passaram a
ter funes prprias, relativas ao seu sistema de ensino, e no mais funes delegadas pelos
conselhos estaduais, ocupando espao prprio na autonomia dos Municpios, inerente ao
regime federativo. A instalao de Conselhos Municipais de Educao, aps a LDB, ganhou
impulso significativo, especialmente com a criao de um frum nacional prprio. A situao
em cada Estado varia muito, no s quanto ao nmero de Conselhos instalados, mas tambm
quanto ao seu efetivo funcionamento.
A consolidao da experincia dos Conselhos Municipais de Educao se insere no
processo de gesto democrtica da educao e descentralizao das funes do Estado
preconizados pela Constituio. Processo de afirmao da cidadania a partir do locus onde
o cidado vive e atua. Afirmao que se d pela gradativa conquista da autonomia pelas
comunidades locais na gesto de seus servios educacionais. Autonomia que facilita a
existncia de escolas cidads, exercitando a cidadania.
4. Consideraes finais
A posio e atribuies dos Conselhos de Educao na estrutura organizacional do
Ministrio e das Secretarias de Educao lhes conferem natureza prpria, distinta da dos
rgos burocrticos, destacando-se como principais caractersticas:
a) so rgos de Estado, no de governo, falando em nome da sociedade civil;
b) constituem-se em frum representativo da vontade plural e de deliberao democrtica,
assim concebidos para superar o arbtrio da vontade singular;
c) representam a estratgia das continuidades das polticas pblicas, evitando o
descompasso da transitoriedade dos mandatos executivos. Por isso, a nomeao dos
AZANHA, Jos Maria Pires. Educao: Temas polmicos. Martins Fontes, So Paulo. 1995.
19
POLETO, Ivone. Op.cit.
20
57
conselheiros sempre buscou a renovao no coincidente dos mandatos, evitando a quebra
da continuidade;
d) suas funes, de carter normativo e consultivo na definio e implementao
de polticas pblicas, situam-se na esfera do Poder Executivo, no se confundindo, nem
conflitando, com as funes do Legislativo e Judicirio;
e) gozam de autonomia na esfera de suas funes e competncias, mas no na esfera
burocrticas, uma vez que integram a estrutura administrativa do governo. Quanto efetivao
de suas deliberaes, a legislao cria um vnculo de mtua dependncia entre o conselho e
o respectivo titular da pasta de educao: as deliberaes do conselho s adquirem validade
com a homologao do ministro ou secretrio de Educao, mas este no pode deliberar em
assuntos de competncia do conselho sem ouvi-lo, nem contrariamente sua manifestao.
A natureza dos conselhos remete anlise de sua posio na estrutura do Ministrio e
das Secretarias de Educao e dos papis atribudos e desempenhados. Posio e papis que
envolvem, essencialmente, relaes de poder. Relaes que nem sempre foram harmnicas,
tendo registrado, ciclicamente, tenses, conflitos e rupturas na sua trajetria, mas nunca a sua
negao institucional. Conflitos, geralmente atribudos a desvios de funes.
Em uma primeira aproximao, dois enfoques podem iluminar o caminho para o
desvelamento dos conflitos de poder, na gesto do sistema educacional, presentes na
trajetria dos Conselhos de Educao e sua interface com o MEC e as respectivas Secretarias
de Educao: um cultura e outro estrutural.
O conflito cultural advm da cultura de poder, resultante da concepo e da prtica do
regime presidencialista, que, entre ns, assume caractersticas imperiais. A cultural do poder
no Brasil radica no positivismo, que situa o dirigente (superior) como sujeito da ao e o alvo
dessa ao, includas a fins, meios e pessoas (subordinados ) como objeto, estabelecendo
uma relao unvoca e linear sujeito-objeto, superior-subordinado. o poder fundado na
viso de mundo do dirigente. Assim, as polticas pblicas tendem a assumir o rumo da viso
de mundo singular da autoridade, culturalmente autorizada a assumir o poder de definir os
rumos das aspiraes nacionais. At recentemente era comum ouvir-se autoridades afirmarem,
na investidura do cargo: minhas prioridades sero tais e quais.
Essa concepo de poder tende centralizao, fortalecendo as estruturas centrais.
A despeito da evoluo democrtica do pas, resultado da construo de mais cidadania,
da emancipao das vontades, que caminha na direo poltica da construo de um
projeto social coletivo, ainda h resistncias, sustentadas por argumentos os mais variados,
descentralizao de poder, concedendo episodicamente a desconcentrao de tarefas. A
concepo da gesto democrtica da educao e a natureza do federalismo, consagrados
constitucionalmente, so processos em permanente construo.
Esses processo encontram nos conselhos, rgos de natureza parlamentar, de
representatividade social e deliberao plural os fruns privilegiados para estabelecer o
contraponto da deliberao singular. Nesse embate, as tenses e conflitos fazem parte do
processo. A questo fundamental consiste em medi-los dialeticamente, convertendo-os em
foras construtivas.
O estrutural advm da posio dos conselhos na estrutura organizacional do Ministrio
e das Secretarias de Educao e das funes/atribuies. Ambas guardam estreita similaridade
58
entre o Conselho Federal/Nacional e os estaduais.
Quanto posio na estrutura, os conselhos foram concebidos como Estado Maior do
ministro e dos Secretrios de Educao, mas com espaos de poder prprios. No raras vezes,
esse poder concorre, ou conflita, com as diversas instncias administrativas da estrutura.
O poder normativo e deliberativo dos Conselhos limita, e esta uma de suas razes
de ser, o arbtrio dos dirigentes. A dualidade da natureza dos rgos da estrutura de gesto
educacional a que se referiu Pe. Vasconcellos, nem sempre esteve harmoniosamente articulada.
A exposio de motivos da medida provisria que extinguiu o CFE, citada anteriormente, deixa
isso meridianamente claro. O legislador atribui esse poder ao colegiado, rgo plural, no
contexto da redemocratizao do pas, para garantir a continuidade das polticas educacionais,
enquanto projeto nacional, frente transitoriedade dos dirigentes singulares da estrutura
burocrtica, responsveis pela implantao dessas polticas.
Os Conselhos de Educao, ora concebidos como rgos de assessoramento superior
ao respectivo gabinete, ora como rgos de deliberao e controle dos respectivos sistemas
de ensino, receberam, ao mesmo tempo, atribuies estratgicas e operacionais.
Entre as de natureza estratgica, situam-se as demandas do sistema, que dizem respeito
ao geral, destacando-se as seguintes: assessorar o ministro (ou secretrio) de Educao;
colaborar com o ministro na orientao e direo superior do ensino e na formulao da
poltica nacional de educao; elaborar, ou subsidiar a elaborao e acompanhar a execuo
do Plano Nacional de Educao; interpretar a legislao ambiental; definir normas e diretrizes
e estabelecer critrios sobre o funcionamento do sistema de ensino; fixar currculos ou diretrizes
e parmetros curriculares; emitir pareceres sobre assuntos e questes de natureza educacional
submetidos pelo ministro (ou secretrio); analisar estatsticas e propor medidas para a expanso
e melhoria do ensino.
Entre as de natureza operacional, situam-se as demandas de instituies de ensino
e pessoas, que dizem respeito aos casos singulares (por isso casusticas, ou cartoriais),
destacando-se credenciar escolas e professores autorizar e reconhecer cursos aprovar estatutos
e regimentos validar estudos promover sindicncias e dirimir o contencioso escolar.
Nos atos de criao e nos seus regimentos, as atribuies dos conselhos enfatizaram
sempre as questes gerais do sistema, a dimenso estratgica. Na prtica, os mesmos
tiveram suas atividades predominantemente voltadas para as questes singulares, a dimenso
operacional, criando um descompasso entre o proclamado e o real, caracterizando como
desvio de funo. Uma anlise mais detalhada mostra que os Conselhos sempre atuaram
no mbito de suas funes. O que ocorreu foi uma tendncia, tanto no Nacional/Federal,
quanto nos Estaduais, da prevalncia das funes ditas cartoriais, ou do contenciosos escolar,
por fora das prprias demandas. Na verdade, no houve desvio, no sentido legal, mas
subordinao s contingncias da realidade.
E o que levou e leva os conselhos a atuar preferencialmente na dimenso operacional?
Em primeiro lugar, pouco foram acionados como Estados Maiores. Em geral, poucos formam
demandados a prestar assessoria aos respectivos ministros ou secretrios de Educao, ou
seja, no foram acionados para cumprir sua funo consultiva e normativa, para colaborar na
formulao de polticas e diretrizes e na definio de normas. Em geral, a edio de normas e
a definio de polticas e diretrizes para o sistema passarem ao largo dos conselhos, editadas
5
e definidas nos gabinetes administrativos. No recebendo demandas estratgicas, ativeram-
se s atividades operacionais. No caso do CFE, o exerccio da funo normativa se restringiu
ao seu prprio fazer, regulamentando suas atividades operacionais. Ou seja: os conselhos
adotaram uma postura mais reativa do que pr-ativa.
Na origem, os conselhos foram concebidos como rgos de controle e fiscalizao
(CSE/1911), funes que hoje caracterizam os conselhos profissionais e outros, como os do
FUNDEF e Merenda Escolar. Na evoluo histrica, essa concepo evoluiu para a funo
normativa, no campo das polticas e diretrizes, mas na prtica continuou prevalecendo o
esprito do controle.
Volta-se, ento e finalmente, questo da natureza dos Conselhos de Educao,
que define as funes e a interface com a respectiva rea executiva. Sem dvida, isso leva
negociao e articulao de espaos de poder e concepo do exerccio do mnus
pblico.
Em primeiro lugar, necessrio que os ministros ou secretrios acionem, consultem
efetivamente seu Estado Maior nas decises relativas aos rumos da educao, s polticas
e diretrizes. Em segundo lugar, os conselhos devem ser mais pr-ativos do que reativos. O
Conselho de Educao, seja nacional, estadual, distrital ou municipal, deve ocupar seu espao
mais no geral do que no particular, relativamente sua rea de atuao. O contencioso
particular est mais afeto natureza das instncias administrativas. Assim, definir o que
de carter geral e o que contencioso particular est mais afeto natureza das instncias
administrativas. Assim, definir o que de carter geral e o que contencioso particular em
cada sistema a primeira tarefa.
Neste sentido, apenas como exerccio de imaginao, pode-se imaginar o Conselho de
Educao como:
- ouvidor (ombusdman) da comunidade sobre problemas educacionais;
- frum de articulao e mobilizao das grandes questes educacionais, de fundamentos
e polticas;
- guardio da autonomia da escola e dos direitos da criana e da cidadania;
- promotor da carta de princpios educacionais do governo, do pacto social pela
educao.
da natureza dos conselhos estabelecer, nas questes educacionais, a interface entre
a sociedade e o governo, mais do que entre instituies singulares e o governo, garantindo a
qualidade da educao requerida pela sociedade do conhecimento.
ELABORAO
Sonia Balzano
Vera Zanchet
OS CONSELHOS DE SADE COMO REfERNCIA
PARA A (RE)ORGANIZAO DOS CONSELHOS
MUNICIPAIS DE EDUCAO CME
1.INTRODUO ........................................................................................................59
2.CARACTERSTICAS DOS CONSELHOS DE SADE .................................................... 59
3. CONSELHOS DE SADE E CONSELHOS DE EDUCAO SEMELHANAS
E DIFERENAS ........................................................................................................... 67
4. CONSIDERAES FINAIS ...................................................................................... 74
REFERNCIAS E DOCUMENTOS CONSULTADOS ....................................................... 75
SUMRIO
5
1. INTRODUO
A sade e a educao, como sociais assegurados aos cidados pela Constituio
brasileira de 1988, constituem reas sensveis da atividade social que, se consideradas sob o
ponto de vista do direito constitucional confrontado com a realidade do atendimento, esto
a exigir mecanismo de controle e acompanhamento por parte da sociedade que venham a
contribuir para reverso do quadro apresentado.
Concebidos no mbito do Sistema nico de Sade (SUS), os conselhos constituem
medida de democratizao do ambiente sade da populao, representando o avano da
sociedade no processo de construo de uma democracia mais participativa.
por essa razo, ao repensar os conselhos de educao, justifica-se discutir a natureza,
papel, composio, atribuies, competncias, funcionamento e resultados da atuao dos
conselhos de sade, quanto se buscam alternativas para construir colegiados que concretizem
a participao da sociedade na rea da educao municipal.
Em primeiro lugar, os conselhos municipais de educao (CME) constituir-se-iam
mecanismo de participao social, espaos de articulao e negociao de demandas sociais
e de discusso e definio de polticas pblicas para a educao e, em segundo lugar, efetivos
instrumentos de controle e acompanhamento da execuo dessas polticas.
2. CARACTERSTICAS DOS CONSELHOS DE SADE
Ao iniciar a discusso, cabe considerar a diretriz apresentada no Documento do Ministrio
da Sade (1993), aprovado pelo Conselho Nacional de Sade (CNS), Descentralizao das
Aes e Servios de Sade a ousadia de fazer cumprir a lei:
A existncia de um efetivo controle social sobre a ao governamental, em todos os nveis,
requisito essencial adequada implementao da proposta de construo do Sistema nico
de Sade, entendido o controle como exerccio da cidadania, o cumprimento desse requisito
transcende a ao estatal e exige a presena de organizaes legtimas de representao
de interesses dos diversos segmentos sociais. Implica, porm, a existncia, no mbito das
agncias pblicas, de mecanismo que assegurem as condies de acesso a informaes e de
democratizao dos processos decisrios.
A partir dessa diretriz, que estabelece a necessidade de um efetivo controle social sobre
a ao governamental, possvel idealizar uma configurao para os conselhos municipais
de educao que no se restrinja ao modelo dos conselhos estaduais, concebidos no mbito
da legislao anterior Constituio de 1988 e que tm sua definio nos dispositivos da Lei
de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, a Lei n 4.024/1961.
Com essa interao que se apresentam a seguir as caractersticas dos conselhos
de sade de acordo com a legislao que os institui e regulamenta Leis ns. 8.080/90 e
8.142/90.

A natureza
Os conselhos de sade so concebidos na lei como rgos colegiados de participao da
comunidade na gesto do Sistema nico de Sade, de carter permanente e deliberativo.
O papel
Atuar na formulao de estratgias da poltica de sade e no controle da execuo
da poltica de sade, includos os aspectos econmicos e financeiros, o que define, como
principal papel dos conselhos de sade, o 2 do artigo 1 da Lei n 8.142/1990.
por sua vez, a Resoluo n 33/1992 do CNS, que aprova Recomendaes para a Constituio
e Estruturao de conselhos estaduais e municipais de sade, define o Conselho de Sade
como rgo ou instncia colegiada de carter permanente, em cada esfera de governo,
integrante da estrutura bsica da Secretaria ou Departamento de Sade dos Estados e
Municpios, com composio e competncia fixadas em lei. Considera ainda que o Conselho
consubstancia a participao da sociedade organizada na administrao do Sistema de
Sade, propiciando o controle social desse sistema.
A norma determina a organizao de conselhos de sade nos nveis federal, estadual
e municipal, indica sua vinculao estrutura do Poder Executivo e prev representantes de
instituies e entidades da sociedade na sua composio. A existncia dos Conselhos de
Sade no mbito dos Estados, Distrito Federal e municpios exigncia, entre outras, da Lei
8.142/1990 (artigo 4), para recebimento de recursos da Unio para a cobertura de aes e
servios de sade.
Alm dos conselhos, a participao da comunidade na gesto do SUS dever ocorrer
em instncias mais amplas, as Conferncias de Sade, convocadas pelo Poder Executivo a
cada quatro anos, contando com a representao de vrios segmentos sociais em cada nvel
da Federao. As conferncias de sade tm por finalidade avaliar a situao da sade e
propor diretrizes para a formulao da poltica de sade.

A composio

A legislao apenas define os segmentos e estabelece orientaes para a composio dos
conselhos com a finalidade de garantir independncia de seu funcionamento e a eficincia
no cumprimento de suas funes.
So considerados dois princpios bsicos para a composio dos conselhos de sade:
a paridade em relao aos representantes dos usurios e aos representantes do governo,
prestadores de servios de sade e de profissionais da rea; e a representatividade do
conselheiro como legtimo defensor do segmento que representa. Alm disso, sugerida a
seguinte composio para os conselhos estaduais de sade:
- 50% de representantes do governo, prestadores de servios e profissionais de sade,
assim distribudos: 25% de trabalhadores e 25% de prestadores de servio de sade e
representantes do governo; na composio devero estar representados o governo federal e
a Secretaria de Sade do Estado, os trabalhadores na rea de sade pblica e privada e
7
os prestadores de servios, sendo 50% de entidades filantrpicas e 50% de entidades no
filantrpicas;
- 50% de usurios da sade, representando entidades congregadas de sindicatos de
trabalhadores urbanos e rurais, movimentos e conselhos comunitrios organizados pela
sade, associaes de moradores ou entidades equivalentes, associaes de portadores de
deficincias e de patologias e representantes de entidades de defesa ao consumidor;
Quanto aos Conselhos Municipais de Sade, com exceo da representao do governo
federal, devero ser constitudos semelhana dos estaduais.
Da leitura da legislao e das recomendaes do CNS, destacam-se ainda as seguintes
consideraes;
- a lei deixa em aberto o nmero de conselheiros, que dever ser definido na legislao
e cria o conselho ou em lei especfica em cada esfera de governo; o CNS recomenda que o
nmero de conselheiros seja de 10 a 20;
- prestadores de servio so entidades que atuam no setor de assistncia sade
atendendo a participantes do SUS; em localidades muito pequenas em que no existam
essas entidades, os conselheiros que representam esse segmento devero ser escolhidos em
reunies convocadas pelo poder pblico local para esse fim;
- representam os profissionais da sade aqueles que atuam na rea pblica ou privada
de sade, desde mdicos e enfermeiros at os que exercem atividades burocrticas; a lei de
criao dos conselhos definir as entidades que tero direito a indicar representantes, sendo
sugerido que, no caso do nmero de entidades ser superior s vagas, a escolha seja feita em
plenrio com a participao de todos;
- a definio de representantes dos usurios complexa, pois em tese todos os cidados
brasileiros constituem-se usurios em potencial; o entendimento o de que organismos ou
entidades privadas, ou, ainda, movimentos comunitrios que atuam na defesa de interesses
individuais e coletivos, organizados como pessoas jurdicas na rea social ou econmica,
indiquem os representantes, ou, se no houver na localidade entidade que represente os
usurios, a escolha ocorra em reunies convocadas para esse fim como as conferncias de
sade; somente devero representar o segmento dos usurios aqueles que no apresentam
condies de representao nos demais segmentos;
- em relao aos representantes do governo, a lei no impede que o secretrio
responsvel pela rea seja membro do conselho, ou at mesmo membro nato, o que no
significa, a no ser que conste da lei de criao ou do regimento, que deva ser o presidente do
rgo; quando presidente, s ter direito a voto de Minerva (de desempate), caso contrrio,
ter direito a voto comum como os demais conselheiros;
- no devem integrar o conselho de sade representantes do Legislativo e Judicirio,
que tm funes especficas de fiscalizao das aes do Executivo; por essa mesma razo,
os membros do Ministrio Pblico no devero ter representao no conselho;
- em relao ao mandato dos conselheiros: sugesto de dois anos com possibilidade
de reconduo; representantes do Executivo no devem ter mandato fixo, sendo substitudos
a cada mudana de governo; e os mandatos dos demais conselheiros no devem coincidir
com o mandato dos governantes;
8
- os conselheiros no podero ser remunerados, sendo a sua participao considerada
de relevncia pblica;
- o governo no pode vetar nomes indicados pelas entidades, sendo a nomeao dos
conselheiros formalizados por ato do poder pblico;
- a possibilidade de substituio de conselheiros representantes dos usurios, dos
profissionais da sade ou dos prestadores de servios cabe somente entidade que os
indicou;
- a perda de mandato pode ocorrer segundo critrios previstos no regimento do conselho,
como, por exemplo, em funo de determinado nmero de faltas justificadas s reunies do
rgo.
A estrutura
Na estrutura dos conselhos de sade, previsto um plenrio ou colegiado pleno, com
funo deliberativa, composto pelo conjunto de conselheiros, e uma secretaria executiva com
funo de asessoria tcnica. O plenrio dever reunir-se obrigatoriamente uma vez por ms
e, extraordinariamente, quando convocado. O funcionamento do rgo ser estabelecido no
regimento prprio, elaborado e aprovado pelo colegiado, e as reunies plenrias devem ser
abertas ao pblico em geral e divulgadas (data, local, horrio e pauta) com antecedncia
pela imprensa local.
A Secretaria Executiva, considera unidade de apoio ao funcionamento do Conselho,
dever contar com pessoal administrativo e tcnico necessrio e ter, entre outras, atribuies
de secretariar as reunies e divulgar atos e deliberaes do rgo.
A lei de criao do Conselho definir a composio e a estrutura do rgo, podendo
o mandato dos conselheiros ser fixado na lei ou no regimento, sendo as condies de
funcionamento (qurum de deliberao, suplncia de conselheiros e critrios para perda de
mandato) definidas no regimento.
de responsabilidade do Poder Executivo correspondente garantir suporte administrativo
e financeiro ao regular funcionamento dos Conselhos de Sade, inclusive, podendo ser
prevista em lei dotao oramentria prpria ou verba especfica para despesa do conselho
na doao oramentria do rgo administrativo da sade.
As funes
De acordo com a Lei Orgnica da Sade, o conselho tem, alm da funo consultiva
que lhe inerente, funo deliberativa no que lhe compete; confirmando essa funo, o artigo
36, da Lei n 8.080/1990 prev consulta aos rgos deliberativos do Sistema de Sade para
compatibilizao das necessidades da poltica de sade com a disponibilidade de recursos e,
entre esses rgos, est o respectivo conselho.
As atribuies so definidas pela Resoluo do CNS n 33/1992, constituindo-se,
principalmente em:
- atuar na formulao e controle da execuo da poltica de sade, includos seus

aspectos econmicos, financeiros e de gerncia tcnico-adminsitrativa;

- estabelecer estratgias e mecanismos de coordenao e gesto do SUS, articulando-
se com os demais colegiados em nvel nacional, estadual e municipal;
- traar diretrizes de elaborao e aprovar os planos de sade, adequando-os s
diversas realidades epidemiolgicas e a capacidade organizacional dos servios;
- propor a adoo de critrios que definem qualidade e melhor resolutividade, verificando
o processo de incorporao dos avanos cientficos e tecnolgicos na rea;
- propor medidas para o aperfeioamento da organizao e do funcionamento do
SUS;
- examinar propostas e denncias, responder a consultas sobre assuntos pertinentes
a aes e servios de sade, bem como apreciar recursos a respeito de deliberaes do
colegiado;
- fiscalizar e acompanhar o desenvolvimento das aes e servios de sade;
- propor a convocao e estruturar a comisso organizadora das Conferncias Estaduais
e Municipais de Sade;
- fiscalizar a movimentao de recursos repassados Secretaria de Sade e/ou Fundo
de Sade;
- estimular a participao comunitria no controle da administrao do SUS;
- propor critrios para programao e para execuo financeira e oramentria dos
Fundos de Sade, acompanhando a movimentao e destinao de recursos;
- estabelecer critrios e diretrizes quanto localizao e ao tipo de unidades prestadoras
de servios de sade pblicos e privados, no mbito do SUS;
- elaborar o regimento do conselho e suas normas de funcionamento;
- estimular, apoiar ou promover estudos e pesquisas sobre assuntos e temas na rea de
sade de interesse para o desenvolvimento do SUS;
Considerando que as funes do colegiado se traduzem nas suas atribuies, possvel
a seguinte leitura:
O conselho consultivo ao examinar propostas e denncias, responder a consultas
sobre assuntos pertinentes e apreciar recursos a respeito de suas deliberaes.
O conselho normativo ao traar diretrizes de elaborao de planos de sade,
estabelecer estratgias e mecanismo de coordenao e gesto do SUS e critrios e diretrizes
quanto localizao e ao tipo de unidades prestadoras de servios de sade.
O conselho deliberativo ao elaborar e aprovar seu regimento e aprovar planos de
sade.
O conselho propositivo ao sugerir a adoo de critrios que definam qualidade e
melhor resolutividade; medidas para aperfeioamento da organizao e do funcionamento
do SUS; a convocao e estrutura da comisso organizadora das Conferncias Estaduais e
Municipais de Sade; critrios para a programao e execuo financeira e oramentria dos
fundos de sade.
O conselho fiscalizador ao controlar a execuo das polticas e acompanhar o
desenvolvimento das aes e servios de sade e fiscalizar a movimentao de recursos
repassados Secretaria e/ou ao Fundo de Sade.

70
O conselho mobilizador ao estimular a participao comunitria no controle da
administrao do SUS e apoiar ou promover estudos e pesquisas sobre assuntos e temas de
interesse da sociedade para o desenvolvimento do SUS.
Portanto, alm das funes consultiva e deliberativa que lhe so atribudas na Lei
Orgnica da Sade, os conselhos tm ainda funes propositiva, fiscalizadora e mobilizadora,
decorrentes de suas atribuies e do papel social que desempenham.
Por outro lado, deliberaes do conselho, de carter normativo, que se referem a
medidas administrativas, devem ser homologadas pelo dirigente do SUS no respectivo nvel
de governo. Entre essas deliberaes esto, por exemplo, as relacionadas reorganizao
administrativa, aprovao do plano de sade, fixao de critrios e diretrizes da poltica de
sade, modificao de programas e prestao de contas.
A questo da homologao de atos do conselho pelo Executivo tem suscitado discusses
quanto autonomia do rgo, existindo duas posies a respeito: a que considera como
restrio autonomia do conselho o fato de o Executivo homologar determinados atos, e a que
considera necessria a homologao para oficializar a deciso e garantir que seja assumida
pelo Executivo. Cabe refletir sobre a seguinte questo: se a necessidade de homologao
dos atos do Conselho de Sade pelo Executivo diminui a autonomia do colegiado, pode-se
tambm considerar, no mnimo, reduo do poder decisrio do dirigente do SUS, o fato de,
em contrapartida, ter suas deliberaes submetidas ao do conselho, seja pela definio
das diretrizes normativas fora da sua rea de domnio, ou pela necessidade de prestar contas
ao conselho da aplicao dos recursos pblicos na sade.
Assim, a homologao ou no de atos de um conselho social, como a definio de
funes e atribuies, critrio fixado na legislao nacional ou na legislao local que trata
de diretrizes para organizao e funcionamento desses colegiados e, nesse caso, resulta de
deciso coletiva com participao de representantes da sociedade.

Atuao dos Conselhos Municipais de Sade realidade e desafios na construo da
democracia participativa.
Os dados apresentados a seguir foram obtidos a partir de relatrios de congressos
e conferncias nacionais e estaduais de sade, entrevistas com membros de conselhos
municipais e estadual de sade do Rio Grande do Sul, e levantamento de registros sobre o
assunto na imprensa. Os elementos coletados categorizam-se como constataes e desafios,
ou seja, indicadores de avanos e de dificuldades a superar. A partir da anlise desses dados,
possvel concluir que se constri a cidadania pela concretizao na prtica de direitos
sociais assegurados na lei, relativos s necessidades bsicas do cidado.
A maioria dos direitos previstos na Constituio de 1988, em reas como a sade e
a educao, ainda esto sendo buscados incansavelmente pela sociedade, pois lento o
avano social em um pas como o Brasil, com diferenas sociais to acentuadas. Na ltima
dcada, inmeras tm sido as formas pensadas e institudas para estabelecer mecanismos que
viabilizem atendimento sade e educao e a fiscalizao da qualidade desse atendimento
populao.
7T
Os Conselhos de Sade inscrevem-se entre esses mecanismos capazes de assegurar
uma melhor mediao entre o Estado e a Sociedade Civil que supere os limites da democracia
representativa e, na perspectiva de uma democracia participativa, favorea um maior controle
social da administrao pblica (Carrion, 1994).
A atuao dos conselhos estaduais e municipais de sade tem os caracterizado como
instncia de controle social e concorrido para concretizao de uma poltica de sade que,
discutida com a populao e executada por meio de aes compartilhadas, vem, ainda que
lentamente, aproximando-se do cumprimento do disposto na Constituio Federal (artigo
196) A sade direito de todos e dever do estado, garantido mediante polticas sociais
e econmicas que visem reduo do risco de doena e de outros agravos e ao acesso
universal e igualitrio e s aes e servios para sua promoo, proteo e recuperao.
Os indicadores dos resultados alcanados pela ao dos conselhos de sade demonstram
sua efetivao como espao no qual, por meio do direito de participao, ele mesmo direito
fundamental, asseguram-se melhor os direitos fundamentais constitucionalmente prescritos
(Carrion, 1994).
Apesar dos avanos, esforos e envolvimento de diferentes segmentos sociais, os
conselhos de sade ainda so frgeis e subestimados em alguns municpios, pois, em muitos
casos, no tm representatividade, existindo to-somente para cumprir a lei e para que no se
percam repasses de recursos condicionados sua existncia. Esses conselhos, em sua maioria,
no tm autonomia necessria ao seu funcionamento, dependendo ainda da dinmica e da
estrutura das Secretarias de Sade. Conquistar essa autonomia desafio a enfrentar.
Por outro lado, no tem sido fcil superar a prtica que transforma os conselhos de
sade em organismos dependentes das questes recnoburocrtics, em oposio natureza
e ao papel com que foram concebidos. Isso porque burocratizao concorre para o
esvaziamento poltico do conselho, possibilitando ao Executivo decidir isoladamente, ou a
substituir os conselhos por comisses bi ou tripartite, representadas por parte dos segmentos
que o compem.
Em relao a aspectos positivos, foi constatado que os conselhos de sade j existem
na maioria dos municpios e, tendo, inicialmente, atuado como rgos opinativos, evoluram
e, hoje, j deliberam, discutem polticas e dividem responsabilidades com o Executivo.
Outras constatao que sinaliza para a importncia desses colegiados quanto
concretizao de direitos sociais que, pela ao dos conselhos, em muitos Municpios, o
atendimento sade j mais qualificado, diminuindo, inclusive, a prtica da to mal falada
ambulancioterapia, por sua maior resolutividade.
Registra-se tambm que as discusses realizadas nos conselhos tm conseguido mostrar
populao que sade no se resume existncia de hospitais, postos de sade, distribuio
de remdios, acesso a planos, mas que sade promoo e preveno mediante saneamento
bsico, coleta de lixo, distribuio de gua, companhas de vacinao e ao de vigilncia
sanitria. Assim, nesse papel pedaggico junto sociedade, o conselho tem contribudo para
superar a idia de que as decises nessa rea so tomadas tendo como pressuposto a sade
entendida como doena e sua medicalizao.

72
Observam-se ainda que, dependendo da orientao poltica de cada governo, diferentes
papis so cumpridos pelos conselhos de sade. Superar tal dependncia construir sua
autonomia, o que supe, por parte do prprio conselho, maior compreenso da sua natureza,
do espao que ocupa na sociedade e dos seus compromissos com a cidadania.
Quanto atuao dos segmentos que compem os conselhos de sade, as corporaes
e o governo so mais informados, articulados e representam segmentos com maior poder na
sociedade, tendo em relao ao segmento dos usurios maior peso nas deliberaes.
A organizao dos usurios em geral frgil, o que dificulta a participao efetiva de
seus representantes, sendo, s vezes, meros componentes do cenrio, incapazes de exercer
o controle e a fiscalizao. Alm disso, as representaes de parte dos trabalhadores e dos
usurios so pouco informadas, sem domnio da linguagem e do material de trabalho, o
que as fragiliza na relao com as demais representaes, impedindo sua contribuio e
concorrendo para que as deliberaes sejam contrrias a posies que defendem.
Para qualificar a atuao dos membros dos conselhos de sade, preciso instrumentaliz-
los na leitura de oramentos, conhecimento da mquina pblica, acesso linguagem e
lgica dos processo administrativos. Esses aspectos, embora tcnicos, no so inacessveis, e
o seu conhecimento uma das condies para atuao mais efetiva dos conselheiros.
As agendas dos conselhos, alm de atender mais dinmica do governo do que a
demanda da sociedade, nem sempre so publicizadas, impedindo assim, maior participao
e transparncia na sua prtica. E, muitas vezes, as informaes produzidas utilizam a lgica
da comunicao voltada para a grande mdia, pouco contribuindo para a mobilizao social.
Para mudar essa situao, fundamental que os atos do conselho que respondem a interesses
e necessidades da maioria da populao sejam divulgados, para que o reconhecimento do seu
trabalho como rgo de participao social concorra para maior mobilizao e organizao
da sociedade.
Do material examinado, destaca-se, como concluso que o fortalecimento da
organizao da sociedade e sua mobilizao contribuem para superar as limitaes dos
conselhos de sade enquanto organismos que expressam interesses plurais e concorrem para
a democratizao do estado. Outrossim, que maior a representatividade e a legitimidade
dos conselhos nos quais a composio tem suporte na organizao autnoma da sociedade,
isto , os membros do colegiado no so simples indicaes de governos ou de instituies
formais, mas representantes legtimos da luta social.
A efetividade da representao de um segmento social depende, por um lado, da
sua autonomia e organizao e, por outro, da participao mais propositiva, superando o
denuncismo e mera constatao. Os conselhos de sade so exemplos de que a resposta da
sociedade acontece e d respaldo poltico e legitimidade s propostas, quando se amplia o
espao de debate e de participao. Esses conselhos, por certo, tero condies de superar
eventuais dificuldades, medida que neles se consolide o exerccio da cidadania.
A realidade e os desafios elencados cumprem o pretendido conhecer resultados da
ao dos conselhos de sade, que concebidos e institudos por lei como rgos colegiados de
participao da comunicao na gesto do Sistema nico de Sade, de carter permanente
e deliberativo, s se concretizam como rgos de participao social a partir do envolvimento
das instituies da sociedade organizada e dos cidados nesse processo.
73
3. CONSELHOS DE SADE E CONSELHOS DE EDUCAO SEMELHANAS
E DIfERENAS
O conhecimento da experincia dos conselhos de sade importante na medida em que
possvel estabelecer comparaes com os conselhos de educao e discutir semelhanas e
diferenas, apontando vantagens e desvantagens, avanos e resistncias quanto estrutura,
composio, atribuies e atuao desses rgos.
Quanto aos conselhos de sade, so previstos na legislao como rgos integrantes
da estrutura do SUS, em decorrncia do processo de descentralizao e democratizao das
aes e servios de sade.
Ao contrrio, no caso dos conselhos de educao, a legislao atual ao prever, a
partir da Constituio de 1988 (artigo 211) a organizao de sistemas de ensino em regime
de colaborao nas trs esferas da Federao, incluindo o municpio, no dispe sobre a
existncia de conselhos como rgos obrigatoriamente integrantes desses sistemas.
Por sua vez, a Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), ao regulamentar
esse dispositivo constitucional, estabelece, alm da instituio de sistema prprio, outras
possibilidades aos municpios para organizar a educao municipal, como integrar-se ao
sistema estadual, ou constituir com o Estado um sistema nico de educao bsica. E,
ao dispor sobre o sistema municipal de ensino, a LDB define sua jurisdio e estabelece
incumbncias ao municpio. Entre elas, a de elaborar normas complementares para o seu
sistema. No entanto, ao definir a organizao de colegiados como rgos normativos, a lei
refere-se exclusivamente ao Conselho Nacional de Educao (CNE) com funes normativas
e de superviso e atividade permanente, criado por lei. Certamente, em respeito autonomia
dos entes federados, a lei d liberdade a estados e municpios para organizao de seus
respectivos sistemas de ensino.
74
Para continuar essa reflexo, cabe comparar os dispositivos da Lei n 9.131/1995,
dispe sobre a estrutura, funes, composio e atribuies do Conselho Nacional de
Educao com as Recomendaes do CNS para organizao dos conselhos de sade dos
estados e dos municpios.
CNS - Lei n 8.142/1996 CNE - Lei n 9.131/1995
rgos colegiados de participao da
comunidade na gesto do SUS, integrantes
da estrutura do sistema de sade, de carter
permanente e deliberativo.
rgo da estrutura educacional, de natureza
colegiada, com funes normativas e de
superviso e atividades permanentes; rgo de
colaborao com o Ministrio da Educao no
desempenho de suas funes.
Formulao de estratgias da poltica
de sade e controle da execuo dessa
poltica.
Assessorar o Ministro da Educao e assegurar a
participao da sociedade no aperfeioamento
da educao nacional.
Deliberativa, consultiva, fiscalizadora e
mobilizadora.
Normativas, deliberativas, de superviso e de
assessoramento.
Deliberativa, consultiva, fiscalizadora e
mobilizadora.
Normativas, deliberativas, de superviso e de
assessoramento.
- Estabelecer diretrizes. - Estabelecer diretrizes.
- Responder a consultas. - Subsidiar a elaborao e acompanha a
execuo do Plano Nacional de Educao
- Propor medidas de aperfeioamento. - Assessorar o MEC no diagnstico de
problemas educacionais.
- Controlar a execuo de polticas-
Fiscalizar a movimentao de recursos.
- Deliberar sobre autorizao e credenciamento
de instituies de ensino sobre medidas de
aperfeioamento dos sistemas de ensino
- Estimular a participao da comunidade - Analisar questes relativas aplicao da
legislao.
Atos normativos que envolvem medidas
administrativas devem ser homologados
pelo chefe do poder pblico local ou
dirigente da sade no respectivo nvel de
governo.
As deliberaes e pronunciamentos do
Conselho Nacional de Educao devero ser
homologados pelo Ministro da Educao.
Plenrio (Conselho Pleno). Bicameral (Cmara de Educao Bsica e
Cmara de Educao Superior) e Conselho
Pleno.
Elaborao e aprovao pelo conselho. Elaborao pelo Conselho e aprovao pelo
ministro da Educao.
QUADRO COMPARATIVO
RECOMENDAES / CARACTERSTICAS
75
Sendo finalidade deste trabalho apresentar alternativas para organizao de conselhos
municipais de educao e considerando que estes tm como referncia natural os atuais
conselhos de educao dos seus estados, faz-se necessrio, para essa comparao, conhecer
tambm atos legais elaborados ps 1988/1996 que alteram o papel, funes, composio
e estrutura dos conselhos estaduais de educao, no sentido de sua adequao ao novo
regime institudo pela Lei n 9.394/96.
Dos 15 documentos legais analisados: Constituies dos estados, leis e decretos
estaduais e regimentos de conselhos, em apenas nove estados encontrou-se atos posteriores
Constituio Federal de 1988, cujo contedo referente aos colegiados de educao pode
ser assim resumido:
Quanto natureza: rgo colegiado de deliberao coletiva, em geral integrante ou
vinculado Secretaria de Educao, com relativa autonomia tcnica e administrativa.
Quanto ao papel: responsvel pela poltica de fiscalizao, organizao e funcionamento
do sistema estadual de ensino; ou incumbido de estabelecer normas e diretrizes para o
sistema estadual de ensino; ou de assegurar a ao educativa no mbito do estado, de
forma integrada com os programas de desenvolvimento e em funo dos objetivos da poltica
educacional do Pas ou responsvel, nos termos da lei, pela poltica estadual de educao, de
forma a assegurar a participao da sociedade no aperfeioamento da educao, ou, ainda,
planejar, orientar e disciplinar as atividades de ensino pblico e particular.
Quanto s funes: so identificadas, em geral, funes consultiva, deliberativa e
normativa dos sistemas de ensino e, em um caso, funo de assessoramento Secretaria de
Estado da Educao; raros possuem funo fiscalizadora explicitada na lei.
Em relao composio dos conselhos, os atos legais apresentam as seguintes
situaes: dos nove conselhos estaduais analisados, registra-se, quanto composio,
que o nmero de conselheiros varia de 15 a 21, sendo, na maioria, parte dos conselheiros
indicados pelo governo e parte por entidades da comunidade educacional; a comunidade
escolar (pais e alunos) est representada em cinco conselhos, sendo alunos em quatro e pais
em trs; os professores de todos os nveis de ensino constituem a maioria dos conselheiros;
apenas dois conselhos tm entre seus membros representantes da sociedade civil, e um possui
representante do MEC. Dois conselhos tm membros natos, sendo em um o secretrio de
Educao e, no outro, representante da Secretaria de Educao.
A indicao dos membros do conselho atende a diferentes critrios: escolha pelo
governo entre 30% e 90% dos membros; pela comunidade educacional entre 70% e 10%;
em apenas trs conselhos, a maioria dos membros escolhida por entidades de classe e/
ou pela comunidade, sendo nos demais escolha majoritria do governo; na indicao pela
comunidade, essa ocorre em geral por meio de listas mltiplas (trplice ou quntupla).
Os mandatos dos conselheiros variam de dois a seis anos, sendo a maioria de quatro
anos e sua atividade no rgo considerada de relevante interesse pblico. Essa atividade na
maioria dos casos, remunerada por meio de jeton.
Constata-se na legislao analisada que a representao majoritria nos conselhos
estaduais de educao ainda de educadores, sendo a representao de pais e alunos
bastante reduzida, em mdia 10%, considerada numericamente na totalidade de membros
do conselho. O mesmo pode-se constatar em relao representao de entidades ou
7
organizaes sociais que no de natureza educacional, embora inexistentes na maioria dos
conselhos, quando presentes, representam somente 5% do colegiado.
Quanto s atribuies, foram tratadas sem a preocupao de identificar diferenas
entre os conselhos analisados, pois o objetivo nesse trabalho seria apresentar a diversidade e
a natureza dessas atribuies, possibilitando a seleo que melhor atenda realidade de cada
municpio e ao papel e funes que se pretende para o Conselho Municipal de Educao que
estar sendo criado ou reformulado.
A leitura das atribuies permite identificar, alm das funes normativas, consultiva e
deliberativa, previstas na legislao, outras como a opinativa/propositiva e a fiscalizadora/
supervisora. A funo de mobilizao da comunidade, atribuda a conselhos de participao
social, como os de sade, embora possa estar implcita na atribuio de estabelecer diretrizes
de participao da comunidade escolar e sociedade na elaborao de propostas pedaggicas
das escolas, no citada como tal.
possvel ler as atribuies enunciadas nos documentos da consulta, categorizadas
quanto natureza, isto , as que se relacionam a polticas educacionais, como:
estabelecer ou propor medidas que visem expanso e a melhoria da qualidade de ensino e o aumento
do seu ndice de produtividade; definir critrios para avaliao da educao no mbito do Sistema
Estadual; elaborar, em primeira instncia, o Plano Estadual de Educao a ser aprovado pelo Legislativo,
assim como realizar o acompanhamento e avaliao de sua execuo; sugerir aos Poderes Executivos
e Legislativos, na fase de elaborao e tramitao do oramento estadual, medidas visando fixao
e distribuio de recursos de acordo com o previsto na legislao e em compatibilidade com os planos
de educao do Estado; apreciar os planos estaduais de educao, zelando pela consistncia de suas
propostas, coerncia de suas metas e por sua compatibilidade com o Plano Nacional de Educao
(PNE), com legislao de ensino e com as necessidades educacionais dos segmentos majoritrios
dapopulao; aprovar planos de aplicao de recursos do salrio-educao; emitir parecer sobre a
proposta oramentria anual destinada manuteno e desenvolvimento do ensino, principalmente
no que se refere ao mrito dos projetos/atividades, bem como quanto ao cumprimento da legislao
pertinente.
Pressupem essas atribuies: viso abrangente em relao proposta de educao para
o Estado; acompanhamento sistemtico de resultados e tratamento de dados; continuidade
de aes; interlocuo dom outros agentes secretaria, comunidade escolar, universidade,
unidades de pesquisas, conselhos de Educao, Legislativo estadual..., o que demanda
determinado perfil para os conselheiros, especialmente no que se refere pluralidade
representativa, e determinado papel para o conselho, vinculado a polticas sociais.
As atribuies que envolvem a participao do colegiado na definio, acompanhamento
e controle das polticas pblicas para a educao constituem o maior desafio de transformao
dos atuais conselhos em organismos de participao e mobilizao social. processo que est
sendo construdo na transio de um regime para outro, em que se busca a descentralizao,
desconcentrao e democratizao da gesto do ensino pblico.
Categorizao das atribuies do Conselho de Educao segundo a natureza: polticas de educao, pedaggicas
e administrativas. Trabalho Atribuies e Instrumentos, mimeo-, apresentado em reunio do Conselho Estadual
de Educao/RS,1991.
77
Outras atribuies podem ser categorizados como pedaggicas, por exemplo:
fixar normas complementares para o sistema estadual de ensino; estabelecer diretrizes de participao da
comunidade escolar e sociedade na elaborao de propostas pedaggicas das escolas; estabelecer normas
sobre o tratamento especial dispensado aos alunos portadores de necessidades especiais; regulamentar a
classificao de alunos, mediante avaliao pela escola, independentemente de escolarizao anterior.

Essas aes esto em consonncia com a prpria natureza de um Conselho de Educao,
majoritariamente composto de educadores. , provvel, o espao em que o rgo tem seu
melhor desempenho e larga experincia. Em contrapartida, o novo, o mais complexo, como
vimos, apresenta-se nas competncias relacionadas poltica educacional.
Outras atribuies, embora possam ter contedo pedaggico, de poltica educacional
ou de ambos, o que torna essa classificao discutvel e at passvel de interpretaes diversas,
estariam na categoria administrativa, como:

Fixar normas e condies para autorizao de funcionamento, reconhecimento e inspeo dos
estabelecimentos do sistema de ensino, aprovar estatutos e regimentos de instituies educacionais do
sistema estadual de ensino, autorizar o funcionamento de instituies educacionais do Sistema Estadual
de Ensino, e fiscalizar os estabelecimentos de ensino do sistema estadual.

Entre essas atribuies, situam-se aquelas que conferem sua tarefa mais permanente
e rotineira, que o caracteriza como rgo burocrtico, em que as demandas so, em geral,
processos pesados, com muitos documentos e de fluxo complexo. Assim, cabe discutir a
importncia de descentralizar algumas dessas aes para outros rgos do sistema, diminuindo
o trabalho burocrtico do colegiado e abrindo espao para o desempenho de funes mais
alinhadas com a natureza de um Conselho de Educao no contexto da gesto democrtica
do ensino pblico.
A partir da categorizao das atribuies dos conselhos, identifica-se que a maioria (60%)
refere-se a competncias relacionadas poltica educacional. Esse fato pode ser considerado
um avano da nova legislao em direo mudana do perfil dos Conselhos Estaduais
de Educao de conselhos quase exclusivamente tcnico-burocrticos para conselhos de
participao e controle social.
Outro aspecto analisado corresponde previso ou no de homologao dos atos do
conselho pelo Poder Executivo. Identificam-se as seguintes situaes: todos os atos de carter
normativo e deliberativo dependem de homologao do secretrio (2); atos normativos e
deliberativos de carter geral dependem de homologao (2); somente atos deliberativos e
normativos que envolvam recursos financeiros so passveis de homologao (1); os atos no
esto sujeitos a homologao do secretariado da Educao (4).
A partir desses dados das caractersticas dos Conselhos de Sade e do quadro
comparativo, possvel fazer as seguintes consideraes:
Ao comparar conselhos de sade e de educao, deve-se considerar a natureza das
funes, e do papel que desempenham no mbito dos respectivos sistemas e da organizao
do poder pblico.

78
Em relao s funes normativa e fiscalizadora, identifica-se que a diferena se estabelece
a partir da natureza de suas atribuies. Enquanto a funo normativa, historicamente, e em
decorrncia da legislao, inerente ao rgo colegiado da educao, o que lhe exige
determinada competncia tcnica, o mesmo no se verifica em relao aos conselhos de
sade, embora essa funo aparea no conjunto de suas atribuies.
Quanto funo fiscalizadora, na legislao da sade claramente definida como funo
do respectivo conselho, abrangendo inclusive aspectos econmico-financeiros; na educao,
essa funo em geral se refere apenas a aspectos pedaggicos, com exceo do controle dos
recursos do salrio educao. A fiscalizao da aplicao dos mnimos constitucionais para
manuteno e desenvolvimento do ensino (MDE), no tem sido considerada competncia
dos colegiados de educao. Ressaltavam-se casos de conselhos estaduais com legislao
atualizada e alguns (poucos) conselhos municipais, criados aps 1988, incumbidos desse
controle.
Por outro lado, os conselhos da rea de sade tm competncia para deliberar sobre
questes financeiras que envolvem, alm de instituies pblicas, instituies privadas, o que
torna mais complexa a sua tarefa. Em relao rede privada, as deliberaes dos Conselhos
de Educao so em geral de carter pedaggico ou administrativo-pedaggico.
A deliberao de questes financeiras tem implicaes nas relaes internas e externas
do colegiado, pois as relaes que se estabelecem entre interesses pblico e privado, interesses
corporativos e, interesses de prestadores de servios e usurios so muitas vezes de conflito em
conseqncia desse antagonismo. Essas relaes exigem do colegiado processo complexo de
negociao e, obviamente, preparo dos conselheiros para o enfrentamento do debate e do
jogo de interesses.
Entretanto, mesmo que os conselhos de educao deliberassem sobre matria
financeira, o conflito pblico versus privado seria de menor dimenso, considerando que
os recursos pblicos s podem ser destinados manuteno e desenvolvimento do ensino
pblico, ressalvados os casos previstos em lei, como a questo das bolsas de estudo e a
destinao de recursos para escolas consideradas no lucrativas comunitrias, filantrpicas
e confessionais.
Como j vimos, no caso dos conselhos de sade, os representantes do governo,
prestadores de servios, e profissionais da sade em relao ao segmento dos usurios, que
representam os interesses da maioria da sociedade, tm levado vantagem no debate, no
s por sua organizao e representatividade, mas, principalmente, pelo maior domnio dos
assuntos que so matria de pauta do rgo colegiado.
Alm disso, os usurios embora mais numerosos, considerados os outros segmentos
isoladamente, so menos organizados e, entre si, s tm em comum o fato de serem cidados
comuns, na maioria das vezes sem nenhuma organizao, enquanto os outros segmentos
vinculados a entidades de classe ou ao governo defendem cada um interesses das partes que
representam.
Nos conselhos de sade, possvel que profissionais indicados pelas entidades de classe
somem-se ao segmento dos usurios contra posio do governo / patro nesse espao, o
que nem sempre tem conseqncia positiva para a soluo de problemas da rea da sade,
considerando que essa aliana decorre, muitas vezes, de interesses corporativos.
7
Na rea educacional, o Conselho do Fundef a experincia de controle mais efetivo da
aplicao de recursos pblicos na educao. Esse conselho por natureza fiscalizador quanto
ao uso dos recursos do fundo, no lhe cabendo, entretanto, a definio do uso desses recursos,
competncia do Poder Executivo. Mesmo assim, a presena de representantes vinculados
ao governo pessoas de confiana ou simplesmente servidores tem sido maioria nesses
conselhos, e os representantes dos usurios, pelas razes anteriores citadas, tm apresentado
as mesmas desvantagens na correlao de foras com os representantes do governo.
ao final dessa comparao, cabe discutir ainda algumas questes apresentadas a seguir:
Representativa
Uma das polmicas relativas democracia participativa refere-se natureza da
representao da sociedade nos rgos colegiados. H posies que defendem a representao
a partir de entidades da sociedade organizada, argumentando que a legitimidade participativa
reconhecida apenas a essas instituies. A anlise apresentada nesse estudo talvez reforce
essa posio, considerando o fato de que os membros dos conselhos de sade que representam
entidades tm participao mais efetiva e organizada. Por outro lado, h posies que no
aceitam a representatividade de segmentos, porque no os considera representativos da
maioria da sociedade, mas de interesses corporativos.
Autonomia
Sendo o conselho rgo integrante do Poder Executivo, primeiramente preciso
entender o significado de autonomia no mbito do poder pblico e na perspectiva da
gesto democrtica, partindo da compreenso de que autonomia no independncia e
que, na estrutura pblica, s so independentes entre si os Poderes Executivos, Legislativo e
Judicirio.
Os conselhos, em geral, so vinculados a determinado Poder, devendo gozar de
autonomia para o desempenho de suas competncias e, como se pretende, sejam rgos
de participao social com funo de controle da execuo de polticas pblicas na sua rea
de atuao, a autonomia passa a ser requisito da sua natureza. A relao de autonomia
do conselho com o rgo do poder pblico a que se vincula deve garantir condies para
o exerccio das funes que a lei lhe confere, em decorrncia do papel social que lhe
atribudo.
Por outro lado, o conceito de autonomia inter-relacional, pois pressupe uma relao
de interdependncia entre as partes envolvidas, de acordo com a natureza de suas respectivas
funes. A interdependncia do conselho de sade com a administrao do SUS identificada
a partir de suas atribuies e funes, decorrentes de objetivos comuns.
Outro aspecto sempre discutido em relao autonomia de rgos colegiados
vinculados ao poder pblico a necessidade ou no de homologao de seus atos. Pelo que
se observou, tanto conselhos de sade como de educao, ressalvadas as excees, tm atos
que carecem de homologao pelo Executivo, o que interpretado por alguns como restrio
sua autonomia. No que se refere ao Conselho Nacional de Educao, todos os seus atos
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devem ser homologados pelo ministro, o que est em consonncia com a sua natureza,
concebido como rgo de assessoramento do MEC.
A continuidade das polticas pblicas na descontinuidade das administraes
Uma das conseqncias mais importantes da gesto participativa a possibilidade
de continuidade das polticas pblicas, na alternncia dos governos. Em primeiro lugar, a
existncia de rgos colegiados no sistema com descontinuidade de mandatos do conjunto
de conselheiros, garantindo a permanncia de parte do conselho, mesmo na alternncia das
administraes, fundamental para continuidade das polticas pblicas.
Em segundo lugar, a funo normativa/deliberativa atribuda aos conselhos, possibilitando
a definio de diretrizes e parmetros capazes de delimitar a rea de ao do Executivo e
impedir o furor da mudana que caracteriza algumas administraes, ao considerar que tudo
comea quando chegam ao poder.
Entretanto, para responder pela continuidade das polticas pblicas, o colegiado
necessita do reconhecimento da sociedade quanto ao papel que desempenha no sistema.
Esse reconhecimento se d na medida da representatividade que a sociedade detm na
composio do rgo e da competncia do rgo na definio de posies doutrinrias
sobre as principais questes da rea, criando, assim, condies de maior estabilidade ao
governamental.
4. CONSIDERAES fINAIS
Se os avanos na rea da sade tm demonstrado que a participao social fator
indispensvel na garantia da efetivao e continuidade das polticas pblicas, tambm na
educao possvel e necessrio buscar a participao da sociedade para garantir um novo
patamar de qualificao na sua oferta.
Se a legitimidade da representao tem como suporte a mobilizao e organizao da
sociedade, a capacitao dos conselheiros representantes dessa sociedade nos colegiados
requisito para efetiva participao, atuao e contribuio na discusso, definio,
acompanhamento e controle da execuo das polticas sociais. Essa lio, que se aprende a
partir da experincia dos conselhos de sade, um dos desafios aos conselhos municipais de
educao.
Alm disso, preciso enfrentar o desafio de cumprir a LDB, ou seja, concretizar a gesto
democrtica no mbito do sistema educacional. Isto significa mudar a prtica dos conselhos
existentes para consolidar as conquistas estabelecidas na lei. o que indicam as constataes
desse trabalho em relao aos conselhos de sade e conselhos estaduais de educao.
Por fim, aps essa reflexo, a expectativa que os conselhos municipais de educao a
serem institudos ou reformulados constituam mecanismo de participao social, verdadeiros
espaos de articulao / negociao de demandas sociais e de discusso e definio de polticas
pblicas para a educao, assim como efetivos instrumentos de controle e acompanhamento
da execuo dessas polticas.
8T
REfERNCIAS E DOCUMENTOS CONSULTADOS
LEGISLAO E NORMAS fEDERAIS
Constituio da Repblica Federativa do Brasil. So Paulo, Saraiva, 1988,168 p.
Promulgada em 5 de outubro de 1988.
Emenda Constitucional n.14, de 1996, que modifica os artigo 34, 208, 211 e 212 da
Constituio Federal e d nova redao ao art. 60 do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias.
Lei Federal n. 4.024, de 20 de dezembro de 1961, que fixa Diretrizes e Bases da
Educao Nacional.
Lei Federal n. 5.692, de 11 de agosto de 1971, que fixa Diretrizes e Bases para o ensino
de 1 e 2 graus e d outras providncias. (Reforma do 1 e 2 Graus).
Lei Federal n. 8.808, de 19 de setembro de 1990, que dispe sobre o Sistema nico de
Sade.
Lei Federal n. 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que dispe sobre a participao
da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade (SUS) e sobre as transferncias
intergovernamentais de recursos financeiros na rea da sade e d outras providncias.
Lei n. 9.131, de 24 de novembro de 1995. Altera dispositivos da Lei 4.024 de 20 de
dezembro de 1961 e d outras providncias.
Lei Federal n. 9.424, de 14 de dezembro de 1996, que regulamenta o Fundo de
Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do
Magistrio.
Lei Federal n. 9.394, de 20 de dezembro de 1996, que estabelece diretrizes e bases da
educao nacional
Resoluo n. 33, de 23 de dezembro de 1992, do Conselho Nacional de Sade, que
aprova o documento Recomendaes para a Constituio e Estruturao de
Conselhos Estaduais e Municipais de Sade.
Documento Recomendaes para a Constituio e Estruturao de Conselhos
Estaduais e Municipais de Sade, que estabelece diretrizes para organizao dos
Conselhos Estaduais e Municipais de Sade.
82
LEGISLAO E NORMAS ESTADUAIS E DO DISTRITO fEDERAL
Constituio do Estado do Rio Grande do Sul, 1989 artigos 196 a 219.
Constituio do Estado de So Paulo, 1989 artigos 237 a 258.
Constituio do Estado do Mato Grosso do Sul, 1989 artigos 189 a 200.
Constituio do Estado de Minas Gerais, 1989 artigos 61, 204, 205 e 206.
Lei Orgnica do Distrito Federal, 1989 artigo 244
Emenda Lei Orgnica n. 28, de 11 de fevereiro de 1999. D nova redao ao art. 244 e
suprime o inciso XL do art. 60 da Lei Orgnica do Distrito Federal.
Lei n. 4.135, publicada no D.O. de 29.07.88. Dispe sobre a reestruturao do Conselho
Estadual de Educao do Esprito Santo, sua finalidade, competncias, composio e
funcionamento.
Lei n. 2.656, de 8 de fevereiro de 1988. Dispe sobre a reorganizao do Conselho Estadual
de Educao de Sergipe.
Lei n. 9.672, de 19 de junho de 1992. Dispe sobre a composio, o funcionamento e as
atribuies do Conselho Estadual de Educao do Rio Grande do Sul.
Lei n. 5.540, de 14 de janeiro de 1993. Altera dispositivos da Lei n. 4.531, de 18 de junho de
1984 (reestrutura o Conselho Estadual de Educao de Alagoas) e d outras providncias.
Lei n. 1.460, de 17 de dezembro de 1993. Dispe sobre o Conselho Estadual de Educao
CEE/MS e d outras providncias.
Lei n. 10.591, de 28 de novembro de 1995. Altera disposies da Lei n. 9.672, de 19 de
junho de 1992, e d outras providncias. Rio Grande do Sul.
Lei n. 2.365, de 11 de dezembro de 1995. Dispe sobre reorganizaes do Conselho
Estadual de Educao do Amazonas.
Lei Complementar n. 26, de 28 de dezembro de 1998. Dispe sobre atribuies, composio
e funcionamento do Conselho Estadual de Educao do Esprito Santo.
Lei n. 2.383, de 20 de maio de 1999. Dispe sobre a reestruturao do Conselho de
Educao do Distrito Federal, sua natureza, finalidade e composio.
Decreto n. 17.889, de 18 de junho de 1997. Homologa o Regimento Interno do Conselho
Estadual de Educao. Amazonas.
Decreto n. 20.308, de 15 de junho de 1999. Dispe sobre a indicao dos membros do
Conselho de Educao do Distrito Federal por entidades da sociedade civil, conforme a Lei
n. 2.383, de 20 de maio de 1999.
Decreto n. 20.551, de 3 de setembro de 1999. Aprova o Regimento do Conselho de
Educao do Distrito Federal.
Decreto n. 9.660. de 8 de outubro de 1999. Regulamenta o artigo 3 da Lei n. 1.460, de
17 de dezembro de 1993, que Dispe sobre o Conselho Estadual de Educao CEE/MS
e d outras providncias.
Decreto n. 21.682, de 1 de setembro de 1999. Aprova o Regulamento da Secretaria de
Educao de Pernambuco e d outras providncias.
Resoluo SED/MS n. 915, de 20 de janeiro de 1994. Aprova o Regimento Interno do
Conselho Estadual de Educao e d outras providncias.
83
Resoluo CEE/PB n. 221/96, de 14 de janeiro de 1996. Aprova o novo Regimento Interno
do Conselho Estadual de Educao e d outras providncias.
LIVROS, PUBLICAES E OUTROS DOCUMENTOS
- ACCURSO, Cludio F. AUTONOMIA ADMINISTRATIVA. Mimeo. 8 Pg. Conselho
Estadual do Rio Grande do Sul, agosto de 1990.
- Fazanha, Jos Mrio Pires. A INSTITUCIONALIZAO E A INTER-RELAO DOS
CONSELHOS DE EDUCAO. Mimeo. 9 Pg. Apresentado VII Plenria do Frum Nacional
dos Conselhos Estaduais de Educao. Goinia, setembro de 1993
- CARRION, Eduardo. CONSELHOS SOCIAIS Mimeo. 3 Pg. Apresentado na VIII
Plenria do Frum Nacional dos Conselhos Estaduais de Educao. Porto Alegre/RS, novembro
de 1994.
- CONFERNCIA NACIONAL DE SADE MUNICIPALIZAO O CAMINHO. 9 a
14/8/1992. Braslia. Cadernos da Nona Descentralizando e democratizando o conhecimento.
So Leopoldo: Ministrio de Sade, junho/1993
- GADOTTI, Moacir, ROMO, Jos Eustquio organizadores. Municpios e Educao.
Editora Cortez. 1993.
- INCENTIVO PARTICIPAO POPULAR E CONTROLE SOCIAL EM SADE, 13 a
15/12/1993, Braslia. Relatrio Final. Rio de Janeiro: ABRASCO, 1994.
- MINISTRIO DA SADE. Secretaria de Assistncia Sade. Conselho de Sade Guia
de Referncias para a sua Criao e Organizao. Braslia: 1993.
- MINISTRIO DA SADE. Secretaria de Assistncia Sade. Departamento de
Desenvolvimento, Controle e Avaliao dos Servidores de Sade. Avanando para a
Municipalizao plena da Sade: o que Cabe ao Municpio. 1 edio. Braslia: 1994.
- NEDER, Carlos Alberto P. (org). Controle Social no sus: a Prtica e os Desafios. So
Paulo: Instituto de Sade, abril/1995. Coleo Debates 2 Srie Polticas Pblicas em
Sade.
- VERAS, Maria Eudes Bezerra. CONSELHOS DE EDUCAO: O DESAFIO DO REGIME
DE COLABORAO. Mimeo. 8 Pg. Apresentado na VIII Plenria do Frum Nacional dos
Conselhos Estaduais de Educao. Porto Alegre/RS, novembro de 1994.