NK.I.4131.210.2011.SDud 17 .06.2011 r.

Gorzw Wlkp., dnia

Rada Gminy Bojada

ROZSTRZYGNICIE NADZORCZE

Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (tj.: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z pn. zm.) stwierdzam niewano w czci, tj. w zakresie 5, 6 ust. 1 i pkt 2, 7 ust. 1 i pkt 2 oraz 10 co do sw: z moc obowizujc od dnia 1 czerwca 2011 r. uchway Rady Gminy Bojada nr VII/41/11 z dnia 16.05.2011 r. w sprawie opat za wiadczenia udzielane przez przedszkole samorzdowe prowadzone przez Gmin Bojada. Uzasadnienie W dniu 16.05.2011 r. Rada Gminy Bojada podja uchwa nr VII/41/11 w sprawie opat za wiadczenia udzielane przez przedszkole samorzdowe prowadzone przez Gmin Bojada. Przedmiotowa uchwaa zostaa dorczona organowi nadzoru w dniu 20.05.2011 r. Przeprowadzana przez organ nadzoru ocena prawna powyszej uchway prowadzi do wniosku, i akt ten, w czci wskazanej w sentencji, jest sprzeczny z prawem, tj. art. 5 ustawy z dnia 20.07.2000 r. o ogaszaniu aktw normatywnych i niektrych innych aktw prawnych (tj.: Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95), art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polski oraz art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie owiaty (tj.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z pn. zm.) Podstawowe przejawia si w naruszenie nadaniu przywoanego aktowi wzorca kontroli legalnoci, mocy badanemu prawnemu wstecznej

obowizujcej wobec braku przesanek warunkujcych wprowadzenie takiego uregulowania. Podnie naley, i w polskim porzdku prawnym obowizuje generalna zasada zakazujca dziaania prawa wstecz, ktr Trybuna Konstytucyjny wyprowadza z zasady demokratycznego pastwa prawnego

wysowionej w art. 2 Konstytucji (vide wyrok TK z dnia 30 marca 1999 r., K 5/98, OTK 1999, nr 3, poz. 39). Zasada lex retro non agit nie ma jednak charakteru bezwzgldnego i sam ustawodawca dopuci wyjtki od jej stosowania. Wyjtek taki przewidziany zosta wanie w przywoanym w sentencji art. 5 ustawy o ogaszaniu aktw normatywnych i niektrych innych aktw prawnych. Zgodnie z powyszym przepisem nadanie aktowi prawnemu wstecznej mocy obowizujcej jest dopuszczalne jeeli zasady demokratycznego pastwa prawnego nie stoj temu na przeszkodzie. si W orzecznictwie przesank, Trybunau i Konstytucyjnego odstpstwo od doprecyzowuje powysz akcentujc,

omawianej zasady jest dopuszczalne wtedy, gdy "jest to konieczne dla realizacji wartoci konstytucyjnej, ocenionej jako waniejsza od wartoci chronionej zakazem retroakcji" (vide np. wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK 2001, nr 1, poz. 5), "a jednoczenie realizacja tej zasady nie jest moliwa bez wstecznego dziaania prawa" (wyrok TK z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00, OTK 2001, nr 2, poz. 29). W kontekcie powyszych uwag nie sposb dopatrzy si jakichkolwiek okolicznoci, ktre uzasadniayby nadanie badanej uchwale wstecznej mocy obowizujcej. Okrelanie z dat wsteczn wysokoci opat za okrelone usugi oraz zasad ich ponoszenia nie realizuje bowiem adnej wartoci konstytucyjnej (a ju na pewno wartoci, ktra oceniana moe by jako waniejsza od wartoci chronionej zakazem retroakcji), nie przyznaje ono adnych szczeglnych uprawnie, a wrcz przeciwnie stawia wzgldem rodzicw dzieci przedszkolnych konkretne wymagania i obowizki (np. w zakresie terminu wnoszenia opat, koniecznoci zadeklarowania iloci godzin dodatkowych wiadcze, z ktrych korzysta bdzie dziecko itp.). Poza powyszym uchybieniem, badany przepis dotknity jest i innym mankamentem prawnym. Ot przypomnie naley, i zgodnie z omawianym 10 uchwaa wchodzi w ycie po upywie 14 dni od dnia ogoszenia w Dzienniku Urzdowym Wojewdztwa Lubuskiego z moc obowizujc od dnia 1 czerwca 2011 r.. Egzegeza powyszego przepisu prowadzi do konkluzji, i Rada Gminy zawara w nim dwie sprzeczne normy prawne pierwsza, wedle ktrej uchwaa wchodzi w ycie po upywie 14 dni od dnia publikacji i druga wedle ktrej uchwaa nabiera mocy obowizujcej z dniem 1.06.2011 r. Innymi sowy mwic, lokalny prawodawca wprowadza dwie rne daty, od ktrych uchwaa wywouje skutki prawne. Powysze stanowi zapewne konsekwencj bdnego rozrnienia midzy pojciami wejcie w ycie i moc obowizujca. Naley zaakcentowa, i zakresy przedmiotowych nazw s tosame. Powysze oznacza, i Rada uya

dwch rnych nazw oznaczajcych dokadnie to samo, tj. moment, w ktrym normy prawne zawarte w akcie normatywnym zaczynaj wiza adresatw. Omawiane zagadnienie byo przedmiotem rozwaa Trybunau Konstytucyjnego, ktry w wyroku z dnia 30.03.1999 r., K 5/98 wyranie wskaza, i akt prawny nie moe wej w ycie i nie posiada mocy obowizujcej, nie moe te posiada mocy obowizujcej przed wejciem w ycie. Jeeli zatem intencj lokalnego prawodawcy byo nadanie badanemu aktowi wstecznej mocy obowizujcej (abstrahujc od jej prawnej dopuszczalnoci), to winien on sformuowa omawiany przepis w sposb nastpujcy : Uchwaa wchodzi w ycie z dniem ogoszenia w Wojewdzkim Dzienniku Urzdowym i ma zastosowanie do usug wiadczonych przez przedszkole samorzdowe w Bojadach z fili w Klenicy poczwszy od dnia 1.06.2011 r.. Gwoli jasnoci odnotowa nadto naley, i sam fakt, e badana uchwaa zostaa podjta w dniu 16.05.2011, tj. na 15 dni przed planowan dat wejcia w ycie, nie oznacza, i nie doszo do naruszenia zakazu retroakcji. Naley bowiem pamita, i wejcie w ycie aktu prawa miejscowego w sposb nierozerwalny zwizane jest z faktem jego publikacji w Dzienniku Urzdowym. Jeeli wic publikacja nastpi po planowym przez organ stanowicy dniu wejcia w ycie uchway (tak jak ma to miejsce w realiach niniejszej sprawy), wwczas skutkiem tego jest nadanie temu aktowi wstecznej mocy obowizujcej (sprzed daty publikacji, a tym samym moliwoci zapoznania si z uregulowaniami podjtego aktu prawnego). Stwierdzenie niewanoci 5, 6 ust. 1 i pkt 2, 7 ust. 1 i pkt 2 stanowi natomiast pochodn faktu, i uregulowania powysze podjte zostay z przekroczeniem zakresu przyznanej radzie kompetencji prawodawczej. Godzi si odnotowa, i zgodnie z dyspozycj art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie owiaty - organ prowadzcy ustala wysoko opat za wiadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczajcym wymiar zaj, o ktrym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2. Zakres kompetencji prawodawczych organu stanowicego zosta wic w powyszym przepisie precyzyjnie zakrelony, obejmujc jedynie kwesti wysokoci opat za usugi wiadczone przez przedszkole. Std te kwestie zwizane z terminem czstotliwoci wnoszenia opat (vide 6 ust. 1 i pkt 2 uchway), obowizkiem deklarowania liczby godzin w karcie zgoszeniowej (vide 7 ust. 1) oraz wskazywanie, e szczegowe zagadnienia zwizane z warunkami realizacji usug dodatkowych przez

przedszkole zostan uregulowane w umowie cywilnoprawnej (vide 7 pkt 2) nie mog by przedmiotem uchway organu stanowicego. Zakwestionowanie 5 badanej uchway wynika natomiast z faktu, i stanowi on powtrzenie zapisw ustawowych, tj. art. 67a ust. 3 ustawy o systemie owiaty. W orzecznictwie sdowoadministracyjnym utrwalone jest tymczasem suszne stanowisko, i powtrzenie regulacji ustawowych bd ich modyfikacja oraz uzupenienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorzdu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi jedn z form wykroczenie poza zakres ustawowego upowanienia. Uchwaa rady gminy nie moe regulowa jeszcze raz tego, co jest ju zawarte w obowizujcej ustawie. Taka uchwaa, jako istotnie naruszajca prawo, jest niewana. Zawsze bowiem tego rodzaju powtrzenie jest normatywnie zbdne, gdy powtarzany przepis ju obowizuje. Jest te dezinformujce, bowiem trzeba liczy si z tym, e powtrzony przepis bdzie interpretowany w kontekcie uchway, w ktrej go powtrzono, co moe prowadzi do cakowitej lub czciowej zmiany intencji prawodawcy, a wic do naruszenia wymagania adekwatnoci. Uchwaa nie powinna zatem powtarza przepisw ustawowych, jak te nie moe zawiera postanowie sprzecznych z ustaw (por. wyroki Naczelnego Sdu Administracyjnego z dnia 30 wrzenia 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09, z dnia 1 padziernika 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08). Przekroczenie zakresu delegacji ustawowej nakazuje rwnie podnie zarzut obrazy art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z ktrym organy wadzy publicznej dziaaj w granicach i na podstawie prawa. zasada legalizmu wymaga, aby kada Wyraona w powyszym przepisie norma kompetencyjna bya tak

realizowana, by nie naruszaa innych przepisw ustawy. Zakres upowanienia musi by zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego pastwa prawnego, dziaania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisw regulujcych dan dziedzin. Realizujc kompetencj organ stanowicy musi cile uwzgldnia wytyczne zawarte w upowanieniu. Zarwno w doktrynie, jak rwnie w orzecznictwie ugruntowa si pogld dotyczcy dyrektyw wykadni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczeln zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto naley podkreli, i normy kompetencyjne powinny by interpretowane w sposb cisy, literalny. Jednoczenie zakazuje si dokonywania wykadni rozszerzajcej przepisw kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (tak

Trybuna Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1996/1/1). W wietle poczynionych uwag stwierdzi naley, i badana uchwaa, w czci wskazanej w sentencji, w sposb istotny narusza obowizujcy porzdek prawny, std te koniecznym jest stwierdzenie jej niewanoci w tym zakresie.

Pouczenie: Na niniejsze rozstrzygnicie suy prawo wniesienia skargi do

Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. w terminie 30 dni od daty dorczenia rozstrzygnicia. Skarg wnosi si za porednictwem Wojewody Lubuskiego.

Otrzymuj: 1. adresat 2. ad acta