You are on page 1of 16

JERZY JASKIERNIA

Wspdziaanie Prezydenta i Rady Ministrw w sferze polityki zagranicznej


1. Jednym z ywo dyskutowanych problemw ustrojowych, jakie powstay na tle stosowania Konstytucji RP z 1997 r., jest rozgraniczenie kompetencji midzy Prezydentem a Rad Ministrw i premierem1, m.in. w dziedzinie polityki zagranicznej. Formuowana jest opinia, e Konstytucja nie rozstrzygna jednoznacznie, na poziomie oglnych regulacji ustrojowych (art. 10 i 126), wszystkich wtpliwoci dotyczcych miejsca i roli Prezydenta w strukturze wadzy wykonawczej. Ma to znaczenie dla okrelenia ustrojowych regu prowadzenia polityki zagranicznej2. Relacje Prezydenta z rzdem maj przy tym w polskich realiach politycznych niebagatelne znaczenie dla funkcjonowania nie tylko wadzy wykonawczej, ale caego aparatu pastwowego3. W nauce prawa konstytucyjnego przewaa pogld, e Konstytucja daje moliwo precyzyjnego rozgraniczenia kompetencji obu organw. W wietle tego stanowiska, art. 126 nie ma charakteru przepisu kompetencyjnego, a jedynie suy za podstaw do rekonstruowania oglnych linii ustrojowych Prezydenta RP w ustawie zasadniczej4. Konstytucja, sytuujc Prezydenta jako najwyszego przedstawiciela RP, nie ustana1 Por. R. Balicki: Uprawnienia Prezydenta w nowej Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zagadnienia podstawowe, Przegld Prawa i Administracji 1998, t. XL, s. 21 i n.; P. Kieroczyk: Regulacja instytucji Prezydenta w nowej Konstytucji RP [w:] Wybrane zagadnienia nowej Konstytucji, red. A. Szmyt, Gdaskie Studia Prawnicze 1998, t. III, s. 186; T. Somka: Egzekutywa w III Rzeczypospolitej. Mechanizmy i wzajemne relacje (zarys problemu), Spoeczestwo i Polityka nr 1/2007; J. Jaskiernia: Konstytucyjna konstrukcja kompetencyjna organw wadzy wykonawczej w obszarze bezpieczestwa pastwa a propozycje zmian polskiej ustawy zasadniczej, Bezpieczestwo i Ochrona nr 1-2/2008, s. 31. 2 Por. L. Maewski: Prowadzenie polityki zagranicznej w Rzeczypospolitej Polskiej, RPEiS nr 3/2009. 3 Zob. R. Glajcar: Relacje Prezydenta z Rad Ministrw [w:] Prezydent w Polsce po 1989 r. Studium politologiczne, red. R. Glajcar, M. Migalski, Warszawa 2006, s. 104. 4 Z. Witkowski [w:] Prawo konstytucyjne, red. Z. Witkowski, Toru 2006, s. 398.

PASTWO i PRAWO 6/2010

wia adnych kompetencji zwizanych z rol Prezydenta w stosunkach zagranicznych, ale przyznaje mu prawo do reprezentowania RP przez sam fakt obecnoci w organizowanych za granic konferencjach, uroczystociach etc.5 Prezydent moe przedstawi swoje stanowisko na forum zewntrznym, gdy ley to w jego kompetencjach, albo moe przedstawi stanowisko innego organu, do ktrego kompetencji naley formuowanie wicej linii w danej dziedzinie6. Niektrzy autorzy sugeruj jednak brak naleytego dookrelenia roli Prezydenta jako organu egzekutywy, co nie uatwia interpretacji normatywno-ustrojowego modelu polskiej prezydentury. Uwaaj oni, e podstawowy dylemat ustrojowy - czy Prezydent jest organem reprezentujcym pastwo, czy organem rzdzcym w pastwie - Konstytucja pozostawia w zasadzie otwarty i wymaga on dookrelenia na poziomie praktyki konstytucyjnej7. Czonkostwo Polski w UE, przy uwzgldnieniu m.in. prounijnej wykadni Konstytucji8, niewtpliwie oddziauje na wzajemne relacje tych organw9, okrelajc nowe role zarwno Rady Ministrw, jak i Prezydenta10. Podstawowe znaczenie ma to, e gwnym organem prawotwrczym jest Rada Unii Europejskiej, w skad ktrej wchodz przedstawiciele rzdw pastw czonkowskich11, a nie ciao parlamentarne, co nie moe pozosta bez wpywu na postrzeganie deficytu demokracji w Unii12. Okazao si jednak, e pewne problemy mog powsta wok tego, kto ma reprezentowa Polsk na forum Rady Europejskiej. Zaistnia
5 P. Sarnecki: Komentarz do art. 126 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. I, red. L. Garlicki, Warszawa 1999. 6 Zob. B. Banaszak: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 644-645. 7 Zob. R. Mojak: Model prezydentury w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (regulacja konstytucyjna roli ustawodawczej Prezydenta RP a praktyka polityczno-ustrojowa realizacji modelu ustrojowego prezydentury) [w:] System rzdw Rzeczypospolitej Polskiej. Zaoenia konstytucyjne a praktyka ustrojowa, red. M. Grzybowski, Warszawa 2006, s. 49-50. 8 Zob. K. Dziaocha: Podstawy prounijnej wykadni Konstytucji RP, PiP nr 11/2004, s. 28. 9 Zob. R. Mojak: Konstytucyjny system rzdw a czonkostwo Polski w Unii Europejskiej (zagadnienia wybrane) [w:] Prawne problemy czonkostwa Polski w Unii Europejskiej, red. L. Leszczyski, Lublin 2005, s. 277. 10 Zob. M. Grzybowski: Role ustrojowe Prezydenta RP w kontekcie czonkostwa w Unii Europejskiej, PiP nr 7/2004, s. 6. 11 Zob. M. Grzybowski: Wadza wykonawcza w Rzeczypospolitej Polskiej w warunkach czonkostwa w Unii Europejskiej (wybrane zagadnienia) [w:] Polska w Unii Europejskiej, red. M. Kruk, J. Wawrzyniak, Krakw 2005, s. 41. 12 Zob. J. Jaskiernia: Kompetencja rzdu do reprezentowania pastwa we wsplnotowych procesach decyzyjnych a problem deficytu demokracji w Unii Europejskiej [w:] Ustroje, doktryny, instytucje polityczne. Ksiga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Mariana Grzybowskiego, red. J. Czajowski i in., Krakw 2007, s. 138; por. M. Westlake, D. Galloway: The Council of European Union, London 2004, s. 32.

PASTWO i PRAWO 6/2010

bowiem spr midzy Prezydentem L. Kaczyskim a Prezesem Rady Ministrw D. Tuskiem w kwestii tego, czy Prezydent ma prawo reprezentowa Rzeczpospolit na posiedzeniach Rady Europejskiej13. W skad tego organu wchodz szefowie pastw i rzdw UE oraz przewodniczcy Komisji. Rada, w myl art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, nadaje Unii impulsy niezbdne do jej rozwoju i okrela w tej mierze oglne kierunki polityczne14. Ten spr konstytucyjny sta si powodem wniosku Prezesa Rady Ministrw z 17 X 2008 do TK, zgoszonego na podstawie art. 192 w zw. z art. 189 Konstytucji oraz art. 53 ustawy z 1 VIII 1997 o Trybunale Konstytucyjnym15, o rozstrzygnicie sporu kompetencyjnego midzy Prezydentem Rzeczypospolitej Polskiej a Prezesem Rady Ministrw w przedmiocie okrelenia centralnego konstytucyjnego organu pastwa, ktry uprawniony jest do reprezentowania Rzeczypospolitej Polskiej w posiedzeniach Rady Europejskiej w celu reprezentowania [na nich] stanowiska Pastwa. W postanowieniu z 20 V 2009 r.16 TK stwierdzi, e Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, Rada Ministrw i Prezes Rady Ministrw w wykonywaniu swych konstytucyjnych zada oraz kompetencji kieruj si zasad wspdziaania wadz, wyraon w Preambule oraz w art. 133 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 1 uzasadnienia). Trybuna zarazem uzna, e Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej, jako najwyszy przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej, moe, na podstawie art. 126 ust. 1 Konstytucji, podj decyzj o swym udziale w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej, o ile uzna to za celowe dla realizacji zada Prezydenta Rzeczypospolitej okrelonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji (pkt 2). Zaznaczono wszake, e to Rada Ministrw, na podstawie art. 146 ust. 1, 2 pkt 9 Konstytucji, ustala stanowisko Rzeczypospolitej Polskiej na posiedzenie Rady Europejskiej. Prezes Rady Ministrw reprezentuje Rzeczpospolit Polsk na posiedzeniu Rady Europejskiej i przedstawia ustalone stanowisko (pkt 3). Stwierdzono te, e udzia Prezydenta Rzeczypospolitej w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej wymaga wspdziaania Prezydenta Rzeczypospolitej z Prezesem Rady Ministrw i waciwym ministrem na zasadach okrelonych w art. 133
13 Na nadzwyczajnej sesji Rady Europejskiej w dniu 1 IX 2008 oraz sesji nadzwyczajnej w dniach 15-16 IX 2008 Polska bya reprezentowana przez Prezydenta oraz premiera. Natomiast na sesji nadzwyczajnej w dniu 6 XI 2008 Polska bya reprezentowana jedynie przez premiera, a Litwa i Rumunia - przez gow pastwa i szefa rzdu, zob. A. DoliwaKlepacka, Z.M. Doliwa-Klepacki: Struktura organizacyjna (instytucjonalna) Unii Europejskiej, Biaystok 2009, s. 70. 14 Zob. J. Tallberg: Bargaining Power in the European Council, Journal of Common Market Studies nr 3/2008, s. 689. 15 Dz.U. nr 102, poz. 643 ze zm. 16 Kpt 2/08, OTK nr 5A/2009, poz. 78.

PASTWO i PRAWO 6/2010

ust. 3 Konstytucji. Celem wspdziaania jest zapewnienie jednolitoci dziaa podejmowanych w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej w stosunkach z Uni Europejsk i jej instytucjami (pkt 4). Dodano, e wspdziaanie Prezydenta Rzeczypospolitej z Prezesem Rady Ministrw i waciwym ministrem umoliwia odniesienie Prezydenta Rzeczypospolitej - w sprawach zwizanych z realizacj jego zada okrelonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji - do stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej ustalanego przez Rad Ministrw. Umoliwia te sprecyzowanie zakresu i formy zamierzonego udziau Prezydenta Rzeczypospolitej w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej (pkt 5). Postanowienie to zaegnao konflikt midzy dwoma organami wadzy wykonawczej, ale z pewnoci nie rozstrzygno wszelkich wtpliwoci, ktre mog powstawa na tle tej kwestii. Czy Prezydent ma prawo do podejmowania dziaa zagranicznych w obszarze swych konstytucyjnych zada? Skoro TK przyzna, e Prezydent moe podj decyzj o swym udziale w posiedzeniu Rady Europejskiej, o ile uzna to za celowe dla realizacji zada Prezydenta Rzeczypospolitej okrelonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji, to czy jego aktywno moe sprowadza si do reprezentowania stanowiska RP, przyjtego na posiedzeniu Rady Ministrw? Na czym polega wspdziaanie z rzdem dla zapewnienia jednolitoci dziaa? Czy ma polega jedynie na odniesieniu si do problemw, ktre bd przedmiotem posiedzenia Rady Europejskiej, i zapoznaniu ze stanowiskiem rzdu? 2. Dla rozumowania TK zasadnicze znaczenie ma konstatacja, e Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej nie ma wynikajcych z przepisw Konstytucji uprawnie do samodzielnego prowadzenia polityki zagranicznej RP. Jej prowadzenie - z mocy art. 146 ust. 1 Konstytucji - naley bowiem do konstytucyjnej waciwoci Rady Ministrw. Waciwo Rady Ministrw obejmuje te - w myl art. 146 ust. 2 Konstytucji - sprawy polityki pastwa niezastrzeone na rzecz innych organw pastwowych17. Jak wskazuje TK, do kategorii spraw okrelonych w art. 146 ust. 2 mog by zaliczane sprawy relacji pomidzy Rzeczpospolit Polsk a Uni Europejsk, niestanowice klasycznej polityki zagranicznej, ale nietraktowane rwnie jako obszar tradycyjnie pojmowanej polityki wewntrznej (pkt 5.2). Przypisanie Prezydentowi RP konstytucyjnej funkcji (roli) najwyszego przedstawiciela Rzeczypospolitej nie oznacza powierzenia temu organowi funkcji prowadzenia polityki zagranicznej. Zgodnie bowiem z art. 146 ust. 4 pkt 9 Konstytu17 Domniemanie to sugeruje, e adne dziaanie z zakresu wadzy wykonawczej nie moe by podjte w sposb sprzeczny z zasadami polityki pastwa przyjtymi przez rzd - A. Frankiewicz: Elementy ustrojowej pozycji Prezydenta RP decydujce o sposobie realizacji jego kompetencji [w:] Pozycja ustrojowa prezydenta na przykadzie wybranych pastw Europy rodkowo-Wschodniej i Niemiec, red. A. Frankiewicz, S.L. Stadniczeko, Opole 2009, s. 19.

PASTWO i PRAWO 6/2010

cji, to Rada Ministrw, w zakresie i na zasadach okrelonych w Konstytucji i ustawach, sprawuje oglne kierownictwo w dziedzinie stosunkw z innymi pastwami i organizacjami midzynarodowymi (pkt 5.3). Trybuna przypomnia, e Prezydent nie uzyska kompetencji, ktre posiada pod rzdami Maej Konstytucji z 1992 r., a mianowicie kompetencji do sprawowania oglnego kierownictwa w dziedzinie stosunkw zagranicznych oraz w dziedzinie zewntrznego i wewntrznego bezpieczestwa pastwa (art. 32 ust. 1 i art. 34); nie uzyska te rozstrzygajcego wpywu na obsad stanowiska ministra odpowiedzialnego za sprawy zagraniczne. Jak wskaza TK, w uprzednio obowizujcej regulacji konstytucyjnej upatrywano jednego ze rde dysfunkcjonalnoci pastwa w sferze polityki zagranicznej (pkt 5.4)18. W uzasadnieniu stwierdzono, e Konstytucja nie zawiera upowanie do prowadzenia polityki zagranicznej oraz oglnego kierowania t polityk przez Prezydenta RP. Zauwaono natomiast, e zadania Prezydenta (okrelone w art. 126 ust. 2) oraz kompetencje (wskazane w art. 133 ust. 1 Konstytucji) cechuje wiele bezporednich i porednich odniesie do polityki zewntrznej (zagranicznej i europejskiej), ktrych prowadzenie naley do Rady Ministrw (pkt 5.5). Istotne znaczenie ma spostrzeenie TK, e ustrojowa pozycja Prezydenta jako najwyszego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej19 nie oznacza, i Prezydent jest najwyszym przedstawicielem wadzy RP. To najwysze przedstawicielstwo nie jest bowiem rwnoznaczne z najwysz reprezentacj. Nie wiedzie wprost do powierzenia Prezydentowi funkcji prowadzenia polityki zagranicznej ani te unijnej. Nie formuuje wic generalnej kompetencji Prezydenta do udziau w posiedzeniach Rady Europejskiej, a zwaszcza do przedstawiania stanowiska RP na posiedzeniach tej Rady. Trybuna uzna, e ustrojowa pozycja Prezydenta jako najwyszego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej i gwaranta cigoci wadzy pastwowej zostaa konstytucyjnie ukierunkowana przez wskazanie (w art. 126 ust. 2) konstytucyjnych zada Prezydenta. Przepis ten stanowi, e Prezydent: a) czuwa nad przestrzeganiem Konstytucji; b) stoi na stray suwerennoci i bezpieczestwa pastwa oraz nienaruszalnoci i niepodzielnoci jego terytorium. Trybuna stwierdzi przy tym, e w art. 126 ust. 2 Konstytucji wskazane s zadania, a nie kompetencje, a ponad18 Umocnienie funkcji Prezydenta w sferze stosunkw zagranicznych w Maej Konstytucji uzasadniano koniecznoci zachowania cigoci linii polityki pastwa bez wzgldu na zmiany rzdw. Podkrelano take cise iunctim kwestii bezpieczestwa i stosunkw z zagranic - J. Ciapaa: Prezydent w systemie ustrojowym Polski (1989-1997), Warszawa 1999, s. 213; por. R. Mojak: Instytucja Prezydenta RP w okresie przeksztace ustrojowych, Lublin 1995, s. 78. 19 Por. J. Osiski, B. Pytlik: Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej [w:] Prezydent w pastwach wspczesnych. Modernizacja instytucji, red. J. Osiski, Warszawa 2009, s. 518.

PASTWO i PRAWO 6/2010

to zadania wymienione w art. 126 ust. 2 s realizowane przez Prezydenta wsplnie i we wspdziaaniu z innymi organami wadzy pastwowej. Gowa pastwa nie ma tu wycznoci, a ponadto nie moe realizowa tych zada (celw) w sposb dowolny. Moe tylko siga po kompetencje okrelone w Konstytucji i ustawach oraz jedynie w sytuacji, gdy suy to realizacji celw wyraonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji (pkt 5.7). Jak odnotowa Trybuna, Rada Europejska moe zajmowa si bezpieczestwem pastw czonkowskich, a tym samym - bezpieczestwem pastwa polskiego. Wanie na tym tle pojawio si wiele wtpliwoci i paszczyzn sporu co do zakresu uczestnictwa Prezydenta RP, wykonujcego zadania okrelone w art. 126 ust. 2 Konstytucji, w posiedzeniach Rady Europejskiej. Trybuna nie rozstrzygn tu sporu dotyczcego konkretnego posiedzenia Rady Europejskiej, ale zwrci uwag, e zadania wymienione w art. 126 ust. 2 s zadaniami realizowanymi przez Prezydenta wsplnie i w porozumieniu z innymi organami wadzy pastwowej. W zakresie adnego ze wskazanych zada Prezydent nie ma wycznoci jego realizacji (pkt 5.8). W orzeczeniu dokonano rozrnienia ustrojowej pozycji Prezydenta jako najwyszego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej od pozycji reprezentanta pastwa w stosunkach zewntrznych i stwierdzono, e nie s to pojcia tosame. Konstrukcja reprezentanta pastwa jest bowiem wyrazem oczywistego atrybutu kadej republikaskiej gowy pastwa i nie ma w polskich warunkach ustrojowych znaczenia odmiennego ni w klasyczny atrybut. Konstrukcja konstytucyjna opiera si na zaoeniu, e Prezydent jest wczony w prowadzenie polityki zagranicznej, ale w konstytucyjnie i ustawowo okrelonym zakresie, za wykonujc swe zadania i kompetencje, jest zobowizany do wspdziaania z Prezesem Rady Ministrw i waciwym ministrem (pkt 5.10)20. Trybuna przyj, e obowizek realizacji powinnoci wspdziaania w ramach art. 133 ust. 3 Konstytucji, tj. w zakresie polityki zagranicznej, ciy przede wszystkim, cho nie tylko, na Prezydencie. Wspdziaanie w ramach art. 133 ust. 3 oznacza, e Prezydent nie moe, kierujc si najlepszymi intencjami, prowadzi polityki konkurencyjnej wobec polityki ustalonej przez rzd. Byoby to sprzeczne z polsk racj stanu i std waga, jak Konstytucja przywizuje do jednolitego stanowiska egzekutywy w stosunkach z zagranic. Prezydent nie moe w organizacjach i organach midzynarodowych zajmowa stanowiska sprzecznego ze stanowiskiem rzdu, ze wzgldu na znaczenie jednolitej polityki zagranicznej jako wyznacznika racji stanu (pkt 6.3).
20 Wskazuje si, e koncepcja prezydentury ograniczonej, lecz aktywnej prowadzi w kierunku uznania prawnej dopuszczalnoci, a nawet monoci i powinnoci podjcia przez prezydenta dziaa stranika suwerennoci pastwa przy zawieraniu umw midzynarodowych z art. 90 konstytucji - A. Chorewska: Model prezydentury w praktyce politycznej po wejciu w ycie Konstytucji RP z 1997 r., Warszawa 2008, s. 103.

PASTWO i PRAWO 6/2010

Trybuna dostrzeg, e Konstytucja nie determinuje zasad i sposobw wspdziaania21. Ustrojodawca pozostawi je praktyce relacji Prezydenta i Prezesa Rady Ministrw oraz potrzebom chwili. W przypadku posiedze Rady Europejskiej, wspdziaanie obejmuje wypracowanie stanowiska RP w zwizku z konkretnym posiedzeniem, niezalenie od woli udziau w posiedzeniu Prezydenta RP, w zakresie, w jakim stanowisko to mieci si w obszarze polityki zagranicznej. Wspdziaanie oznacza w szczeglnoci informowanie Prezydenta przez Prezesa Rady Ministrw lub Ministra Spraw Zagranicznych o przedmiocie planowanego posiedzenia. W razie oficjalnie zgoszonego zainteresowania Prezydenta spraw (sprawami) dotyczc przedmiotu obrad Rady Europejskiej, a wchodzc w zakres zada Prezydenta okrelonych w art. 126 ust. 2 Konstytucji, Rada Ministrw udziela penej informacji o stanowisku rzdu. Trybuna doszed do wniosku, e udzia Prezydenta w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej winien by przedmiotem wspdziaania midzy okrelonymi w art. 133 ust. 3 Konstytucji centralnymi organami pastwa. Moe by rezultatem uzgodnienia, a nawet wspln decyzj Prezydenta Rzeczypospolitej i Rady Ministrw reprezentowanej przez jej Prezesa (pkt 6.4). Z konstytucyjnego obowizku wspdziaania wynikaj minimalne oczekiwania, obejmujce: a) obopln gotowo do wspdziaania ze strony zarwno Prezydenta, jak i Prezesa Rady Ministrw oraz Ministra Spraw Zagranicznych; b) powinno Prezesa Rady Ministrw informowania Prezydenta o przedmiocie obrad Rady Europejskiej i o stanowisku ustalonym przez Rad Ministrw; c) powinno zapoznania si przez Prezydenta ze stanowiskiem ustalonym przez Rad Ministrw; d) powinno Prezydenta poinformowania o zamiarze uczestniczenia w konkretnym posiedzeniu Rady Europejskiej; e) obopln gotowo do rzetelnych uzgodnie w zakresie uczestnictwa Prezydenta w posiedzeniu Rady Europejskiej; f) powinno przestrzegania dokonanych uzgodnie co do form uczestnictwa i ewentualnego udziau Prezydenta w przedstawianiu stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej ustalonego przez Rad Ministrw (pkt 6.7). W konkluzji Trybuna uzna, e uzgodnienia dokonane na podstawie art. 133 ust. 3 Konstytucji mog obejmowa kwestie zakresu i for21 Szerzej zob. W. Brzozowski: Wspdziaanie wadz publicznych, PiP nr 2/2010, s. 10 i n. W nawizaniu do wynikajcej z preambuy do Konstytucji dyrektywy wspdziaania wadz jako rodka subsydiarnego, a nie podstawowego, wskazuje si, e ustawodawca nie okrela w zasadzie rodkw umoliwiajcych owo wspdziaanie. Pozostawia to kulturze politycznej i prawnej oraz wyczuciu i poczuciu odpowiedzialnoci za pastwo i jego sprawne dziaanie piastunom wysokich urzdw pastwowych - Z. Witkowski: Dyrektywa wspdziaania wadz jako element organizujcy ycie wsplnoty pastwowej w wietle Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. [w:] Instytucje prawa konstytucyjnego w dobie integracji europejskiej. Ksiga jubileuszowa dedykowana Prof. Marii Kruk-Jarosz, red. J. Wawrzyniak, M. Laskowska, Warszawa 2009, s. 141.

PASTWO i PRAWO 6/2010

my uczestnictwa Prezydenta w posiedzeniu Rady Europejskiej () mog przewidywa udzia Prezydenta Rzeczypospolitej w przedstawianiu ustalonego przez Rad Ministrw (i uzgodnionego z innymi pastwami czonkowskimi) stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej w sprawach bdcych przedmiotem posiedzenia Rady Europejskiej, zwizanych z wykonywaniem konstytucyjnych zada Prezydenta. Udzia Prezydenta w przedstawianiu stanowiska Rzeczypospolitej Polskiej nie moe prowadzi do zmniejszenia wewntrznej koherencji tego stanowiska, do odejcia od treci ustalonych przez Rad Ministrw. Nie moe wykroczy poza granice uzgodnie dokonanych na podstawie art. 133 ust. 3 Konstytucji (pkt 6.8). 3. Postanowienie Trybunau stanowi niewtpliwie wany punkt odniesienia dla analizy kompetencji do prowadzenia polskiej polityki zagranicznej w warunkach dualizmu egzekutywy. Cho wysiek TK, by mimo niejasnoci norm konstytucyjnych dokona delimitacji kompetencji Prezydenta i Rady Ministrw (Prezesa Rady Ministrw), spotka si generalnie z yczliwym przyjciem, to jednak - co mona byo przewidzie - nie wyczerpa on wszelkich wtpliwoci. Niektre z nich day o sobie zna ju w zdaniach odrbnych. Sdzia Z. Cielak - nawizujc do tego, e sama konstrukcja art. 189 Konstytucji, dotyczca kompetencji TK do rozstrzygania sporw kompetencyjnych, cechuje si du doz niejasnoci22 - wskaza, e zasadnicze znaczenie ma rozdzielenie materii normatywnej i pozanormatywnej, gdy spory, ktre powstaj w sferze pozanormatywnej (np. spory polityczne), nie maj, oczywicie, znaczenia z punktu widzenia art. 189. Sporem kompetencyjnym jest tylko taki konflikt, ktry zachodzi na tle dziaa zdeterminowanych normami prawnymi wyznaczajcymi powinnoci organw. Sdzia uwaa, e na tle art. 189 samo pojcie kompetencji nie jest prawnie zdefiniowane, a co wicej, rzadko uywane przez ustawodawc w obowizujcym prawie. Z kolei pojcie zadania dopenia system nieobjtej prawnie aktywnoci centralnego konstytucyjnego organu pastwa w ten sposb, e jest to nakazana prawnie aktywno podmiotu skierowana na realizacj lub ochron wartoci, ktra to aktywno porednio wywouje skutki prawne. Przy tym jedynym wymogiem poprawnoci dziaania podjtego zgodnie z normami zadaniowymi jest jego legalno. W tej sytuacji znaczenie pojcia spory kompetencyjne z art. 189 Konstytucji obejmuje pozytywne i negatywne spory w zakresie aktywnoci podmiotw wyznaczonej przez normy regulujce waciwo, normy materialnoprawne, procesowe i zadaniowe. Wykracza poza cise rozumienie okrelenia spory kompetencyjne w znaczeniu rozbienoci
22 L. Garlicki: Komentarz do art. 189 [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V red. L. Garlicki, Warszawa 2007, s. 2. ,

10

PASTWO i PRAWO 6/2010

pogldw dwch lub wicej organw co do zakresu kompetencji ktrego z nich. Ta wykadnia terminologiczna ma zapewne wskazywa, e w postanowieniu TK niezbyt precyzyjnie posugiwano si tymi pojciami. Szkoda jednak, e sdzia Z. Cielak nie wskaza w swoim votum separatum, jak mogo to rzutowa na prawidowo postanowienia. W zdaniu odrbnym sdzi T. Liszcz pewne kwestie terminologiczne s analizowane w szerszym, europejskim kontekcie. Sdzia przypomina, e zgodnie z art. 53 ustawy o TK, spr kompetencyjny ma miejsce, gdy dwa lub wicej centralnych organw konstytucyjnych uznay si za waciwe do rozstrzygnicia tej samej sprawy lub wyday w niej rozstrzygnicie (spor kompetencyjny pozytywny) albo gdy organy te uznay si za niewaciwe do rozstrzygnicia okrelonej sprawy (spr kompetencyjny negatywny). Tymczasem wniosek Prezesa RM nie wskazuje jednoznacznie, jak spraw rozstrzygny obydwa organy albo do rozstrzygnicia jakiej sprawy obydwa uznay si za niewaciwe. Wniosek na rne sposoby okrela domniemany przedmiot sporu jako ustalenie skadu delegacji RP na posiedzenie Rady Europejskiej bd jako reprezentowanie RP na tych posiedzeniach. Tymczasem Konstytucja nie reguluje wskazanych kompetencji. Zostaa uchwalona przed akcesj do UE i nie zawiera adnych regulacji dotyczcych kompetencji organw w zakresie stosunkw Polski z Uni. Trzeba tu uwzgldni specyfik stosunkw UE z pastwami czonkowskimi, z ktrej wynika, e nie bdc przedmiotem polityki wewntrznej, relacje te nie nale rwnie do cile pojmowanej polityki zagranicznej, lecz stanowi w istocie przedmiot trzeciej - obok zagranicznej i wewntrznej - polityki pastwa, dotyczcej co do zasady kompetencji przekazanych przez Rzeczpospolit Polsk Unii Europejskiej, zgodnie z art. 90 Konstytucji. Jeszcze mocniej wtek europejski zaakcentowa w swym zdaniu odrbnym sdzia M. Granat. Uzna on, e spr kompetencyjny rozpatrywany przez TK nie dotyczy prowadzenia polityki zagranicznej Polski (o czym stanowi art. 146 ust. 1 i art. 133 ust. 3 Konstytucji) ani stosunkw midzynarodowych. W tym zakresie z Konstytucji jasno wynika, e polityk zagraniczn prowadzi Rada Ministrw. Tymczasem spr dotyczy sfery spraw europejskich lub inaczej: kompetencji przekazanych. S to relacje Polski z organizacjami, o jakich stanowi art. 90 ust. 1, a take sprawy nalece do kompetencji takiej organizacji. Znaczenie art. 90 ust. 1 dla wyznaczenia obszaru spraw europejskich polega na tym, e przepis ten odpowiada na pytanie o pojcie spraw europejskich i ich zakres. S to sprawy, w jakich Polska przekazaa kompetencje organw wadzy na podstawie art. 90 ust. 1. W tej sytuacji nie jest istotne w niniejszej sprawie, czy sprawy objte porzdkiem obrad Rady Europejskiej s bardziej wewntrzne, czy bardziej zagraniczne z punktu widzenia polityki zagranicznej pastwa. Istotne dla okrelenia obszaru sporu kompetencyjnego jest kryterium formalne ustalenia zakresu spraw europejskich.

PASTWO i PRAWO 6/2010

11

Rozumowaniu przyjtemu przez Trybuna M. Granat zarzuci to, e rol Rady Ministrw i Prezydenta RP w sporze kompetencyjnym, ktry ma miejsce na gruncie kompetencji przekazanych, wyjania przez kategorie i pojcia konstytucyjne dotyczce polityki zagranicznej. Sdzia dostrzeg tu bd redukcjonizmu, polegajcy na tym, e konstytucyjnie wyodrbniony w art. 90 problem stosunkw z organizacj ponadnarodow (i wewntrzustrojowych konsekwencji przekazania kompetencji) odczytuje si przez pryzmat regulacji dotyczcych klasycznych stosunkw midzynarodowych. Autor zdania odrbnego zwrci te uwag, e jeli w sentencji TK stawia i rozstrzyga spr na gruncie polityki zagranicznej Polski, to w uzasadnieniu postanowienia, obok polityki zagranicznej, wzmiankuje o polityce unijnej Polski. Trybuna nie okreli jednak treci ani znaczenia tej kategorii. Ponadto, nie podejmujc si analizy sporu na gruncie kompetencji przekazanych, zaznaczy jednak, e przyznanie Prezydentowi w art. 126 ust. 1 Konstytucji roli najwyszego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej nie prowadzi i tak do powierzenia mu ani funkcji prowadzenia polityki zagranicznej, ani te polityki unijnej. Chocia wic kwestia prowadzenia tej drugiej znalaza si poza rozwaaniami Trybunau, organ ten antycypuje wnioski co do zada Prezydenta na gruncie spraw, ktre - zdaniem Trybunau - nie s objte przedmiotem sporu. Stanowisko M. Granata niewtpliwie nawizuje do faktu, e Konstytucja RP nie zawiera tzw. klauzuli europejskiej, w ramach ktrej mona by uregulowa wszelkie materie rangi konstytucyjnej wynikajce z czonkostwa w UE. Trafne jest odwoanie si do obszaru materii przekazanych, regulowanego przez art. 90 ust. 1 Konstytucji23. Powstaje jednak pytanie, czy wobec istnienia tej luki Trybuna mgby dokona rozstrzygnicia sporu kompetencyjnego zwizanego z kwesti reprezentacji Polski na posiedzeniach Rady Europejskiej wycznie na podstawie art. 90 ust. 1 Konstytucji. Nie wiem, czy M. Granat nie idzie zbyt daleko, odrywajc kwesti czonkostwa Rzeczypospolitej w organizacji ponadnarodowej - naley tu uwzgldni, e od chwili wejcia w ycie Traktatu z Lizbony24 w przypadku UE mamy do czynienia z jednolit organizacj midzynarodow, posiadajc osobowo prawn25, ktra zastpia Wsplnot i staa si jej nastpc prawnym26 - od prowadzenia polityki zagranicznej pastwa, nawet
23 Por. K. Wojtyczek: Przekazanie kompetencji pastwa organizacjom midzynarodowym. Wybrane zagadnienia prawnokonstytucyjne, Krakw 2007, s. 78. 24 Zob. J. Barcz: Przewodnik po Traktacie z Lizbony. Traktaty ustanawiajce Uni Europejsk, Warszawa 2008, s. 72. 25 Zob. J. Jaskiernia: Traktat z Lizbony jako podstawa rozwoju Unii Europejskiej w formie jednolitej organizacji midzynarodowej, Europejski Przegld Prawa i Stosunkw Midzynarodowych nr 3-4/2009, s. 168. 26 Zob. W. Czapliski, A. Jasiska: Podmiotowo midzynarodowa Unii Europejskiej. Kilka uwag na tle traktatu reformujcego [w:] Prawo midzynarodowe, europejskie i kra-

12

PASTWO i PRAWO 6/2010

przy uwzgldnieniu, e stawk s tam rwnie sprawy dotyczce polityki wewntrznej. Przecie kontekst polityki europejskiej daje o sobie zna rwnie w przypadku innych organizacji midzynarodowych, takich jak np. Rada Europy i OBWE. Nie ulega tymczasem wtpliwoci, e podejmowanie decyzji na forum tych organizacji mieci si w polityce zagranicznej realizowanej przez Rad Ministrw, a Minister Spraw Zagranicznych wchodzi w skad organw tych organizacji midzynarodowych (np. jest czonkiem Komitetu Ministrw Rady Europy). Naley te uwzgldni, e Trybuna dostrzeg problem braku odniesienia si w ustawie zasadniczej do kompetencji unijnych i zastosowa domniemanie z art. 146 ust. 2. Nawizanie do kompetencji RM nie wynikao tu wic z niedopatrzenia, lecz ze wiadomie wybranej interpretacji. Nie ulega wtpliwoci, e art. 90 ust. 1 umoliwi akcesj Polski do UE, co jednak, moim zdaniem, nie oznacza, e rozstrzyganie sporw kompetencyjnych organw centralnych pastwa w sprawach europejskich moe si odbywa jedynie na podstawie tego artykuu. Przesdzi on rygory, ktre musz by dotrzymane, gdy dochodzi do przekazania organowi lub organizacji midzynarodowej kompetencji organw wadzy pastwowej w niektrych sprawach. Niewtpliwie przepis ten ma znaczenie gwarancyjne, cho okrelenie w niektrych sprawach nie jest rozwizaniem doskonaym - choby w porwnaniu z systemami, gdzie pokuszono si o pewne sprecyzowanie owego jdra suwerennociowego27. Nie oznacza to, e w obszarze tych spraw nastpio wyczenie obowizujcego ukadu kompetencyjnego centralnych organw pastwowych - poza, oczywicie, sytuacjami, ktre zostay uregulowane w odpowiednich aktach unijnych. Dopiero wic, gdyby zostaa wprowadzona do Konstytucji klauzula europejska, ktra stanowiaby lex specialis w stosunku do generalnej regulacji kompetencyjnej, mona by mwi o takim wyczeniu. Skoro tak nie jest, Trybuna postpi susznie, decydujc si na postrzeganie sprawy aktywnoci organw Polski na forum Rady Europejskiej zgodnie z reguami okrelajcymi podzia kompetencji midzy organami wadzy wykonawczej. Gdyby postpi inaczej i opar si na art. 90 ust. 1, miaby niewtpliwie trudnoci z doprowadzeniem do rozstrzygnicia sporu kompetencyjnego, bo przepisy unijne nie precyzuj kwestii reprezentacji pastwa czonkowskiego na forum Rady Europejskiej, dopuszczajc tu moliwo aktywnoci gowy pastwa lub szefa rzdu. W tej sytuacji nieodzowne stao si nawizanie do generalnego konstytucyjnego podziau kompetencji midzy organami pastwowymi.
jowe - granice i wsplne obszary. Ksiga jubileuszowa dedykowana Profesor Genowefie Grabowskiej, red. B. Mikoajczyk, J. Nowakowska-Mausecka, Katowice 2009, s. 149-150. 27 Zob. J. Jaskiernia: Konstrukcja art. 90 ust. 1 Konstytucji RP a problem okrelenia tzw. jdra suwerennociowego [w:] Dziesi lat Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, red. E. Gdulewicz, H. Ziba-Zaucka, Rzeszw 2007, s. 109.

PASTWO i PRAWO 6/2010

13

4. Powstaje, oczywicie, podstawowe pytanie: czy TK dokona poprawnej delimitacji kompetencji w sferze kreowania polityki zagranicznej, uwzgldniajc rol Prezydenta i Rady Ministrw? W orzeczeniu prawidowo wyeksponowano to, e w wietle Konstytucji prowadzenie polityki zagranicznej zostao przypisane Radzie Ministrw, ktra ponadto sprawuje oglne kierownictwo w dziedzinie stosunkw z innymi pastwami i organizacjami midzynarodowymi. Z pewnoci przesdza to w sposb jednoznaczny, kto ma w tym obszarze ustrojowe pierwszestwo, mimo wystpowania systemu dualizmu egzekutywy. Zarazem jednak okrelone w art. 133 ust. 3 Konstytucji wspdziaanie organw zachca do okrelenia regu tej wsppracy. Jej formy, wyliczone w pkt 6.7 uzasadnienia, wydaj si waciwie odzwierciedla istot pojcia. Mona jednak podnie problem, czy nie osabiaj one pozycji Prezydenta w zakresie moliwoci oddziaywania na ksztat polityki zagranicznej pastwa, przesdzanej przez Rad Ministrw. Gdyby na spraw spojrze przez pryzmat ksztatowania stanowiska Polski, to z wyliczenia zaprezentowanego przez TK wynika jedynie - poza obopln gotowoci wspdziaania - powinno informowania Prezydenta przez Prezesa Rady Ministrw o przedmiocie obrad Rady Europejskiej oraz powinno zapoznania si przez Prezydenta ze stanowiskiem ustalonym przez Rad Ministrw. Zabrako natomiast, jak si wydaje, wskazania na moliwo przedoenia przez Prezydenta uwag do projektu stanowiska przygotowywanego przez Rad Ministrw w celu prezentacji na forum Rady Europejskiej. Nawet zakadajc, e nie wchodzi tu w gr kategoria uzgodnienia, wypada uzna, e jaka forma aktywnego oddziaywania Prezydenta powinna by jednak przewidziana. Powinno to dotyczy de minimis sytuacji, gdy chodzi o jego zadania jako najwyszego przedstawiciela Rzeczypospolitej i gwaranta cigoci wadzy pastwowej, stojcego na stray nienaruszalnoci i niepodzielnoci terytorium pastwa. Co prawda, w innym miejscu uzasadnienia (pkt 6.6) Trybuna mwi o moliwoci zgoszenia przez Prezydenta uwag do stanowiska przyjtego przez Rad Ministrw jako organ prowadzcy polityk zagraniczn i europejsk, ale z kolei to ujcie wywouje pytanie o znaczenie owych uwag, skoro stanowisko Rady Ministrw zostao ju przesdzone. Moe wic bardziej trafne byoby przyjcie, e chodzi o uwagi do projektu stanowiska rzdu. Istotna byaby te jaka forma interakcji midzy Prezydentem a Rad Ministrw w kwestii spoytkowania uwag Prezydenta, a w szczeglnoci wyjanienia, dlaczego nie mog by one uwzgldnione, jeli do takiej konkluzji doszed rzd. Postanowienie tego nie wyklucza, ale bez wyranego wskazania, na czym taka interakcja miaaby polega, faktyczne znaczenie stanowiska TK w tej sprawie bdzie ograniczone. Trybuna trafnie przyj, w nawizaniu do konstytucyjnych zada Prezydenta, e nie pozostaj one bez znaczenia dla uczestnictwa Prezy14

PASTWO i PRAWO 6/2010

denta Rzeczypospolitej w posiedzeniach Rady Europejskiej motywowanego wykonywaniem konstytucyjnych zada wskazanych w art. 126 ust. 2 Konstytucji. Takie podejcie nie jest jednak wystarczajce. Skoro bowiem aktywno Prezydenta na forum Rady Europejskiej ma by ograniczona do zaprezentowania stanowiska Rady Ministrw (dla zagwarantowania prezentacji jednolitego stanowiska Polski), to musi by stworzony mechanizm oddziaywania gowy pastwa na ksztat tego stanowiska w fazie, gdy jest ono opracowywane. Inny istotny problem wie si z kwesti interpretacji oglnych postanowie Konstytucji dotyczcych kompetencji Prezydenta. Powstaje bowiem pytanie, jak naley interpretowa konstytucyjn konstrukcj, w wietle ktrej jest on najwyszym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 126 ust. 1). O ile kompetencje Prezydenta jako reprezentanta pastwa w stosunkach zewntrznych zostay precyzyjnie okrelone (art. 133 ust. 1 pkt 1-3), to nie jest jasne, czy przepis ten moe by postrzegany jako lex specialis w stosunku do art. 126 ust. 1, czy raczej art. 126 ust. 1 obejmuje rwnie inne szczegowe kompetencje reprezentacyjne28. W wietle interpretacji zawajcej, prezydencka funkcja stania na stray bezpieczestwa pastwa oznacza, e powinien on uruchamia dziaania tego czynnika, ktry jest konstytucyjnie zobowizany do zapewnienia bezpieczestwa, sam za nie jest powoany do podejmowania adnych dziaa prewencyjnych, stabilizujcych czy restytuujcych wskazany stan29. Podnosi si jednak, e Prezydent moe korzysta ze wszystkich kompetencji w zakresie spraw zagranicznych, gdy uzna, i istnieje groba obcej agresji oraz zagroenie o charakterze ekonomicznym30. Sugeruje si te, e w art. 133 ustrojodawca wskaza tylko podstawowe kompetencje Prezydenta w stosunkach zagranicznych. Nieumieszczenie ktrej z kompetencji szczegowych w konstytucyjnym katalogu z art. 133 ust. 1 nie oznacza, e uprawnienie to nie moe spenia roli instrumentu dziaania Prezydenta jako reprezentanta pastwa w stosunkach zewntrznych. Moe by natomiast traktowane jako uznanie tego typu kompetencji za mniej istotn i z tego powodu niezasugujc na regulacj konstytucyjn31. Powstaje jednak pytanie: czy moliwo
28 Zob. J. Jaskiernia: Przesanki aksjologiczne i teleologiczne dualizmu egzekutywy w systemie parlamentarno-gabinetowym i granice racjonalnoci tego modelu w wietle dowiadcze III RP [w:] Studia z prawa konstytucyjnego. Ksiga jubileuszowa dedykowana Profesorowi Wiesawowi Skrzydle, red. J. Posuszny, J. Buczkowski, K. Eckhardt, Przemyl-Rzeszw 2009, s. 181. 29 Zob. P. Sarnecki, jw., s. 2. 30 B. Banaszak, jw., s. 645. 31 Zob. M. Grzybowski, P. Mikuli: Realizacja konstytucyjnych kompetencji Prezydenta RP w sferze stosunkw midzynarodowych [w:] System rzdw, jw., s. 52. Formuowany jest jednak pogld, e Konstytucja okrela kompetencje Prezydenta w stosunkach zewntrznych w art. 133, a ponadto s one wskazane w art. 116 (stan wojny). Innych kompetencji Prezydenta w dziedzinie polityki zagranicznej nie mona ustala w drodze

PASTWO i PRAWO 6/2010

15

wystpienia takich kompetencji Prezydenta RP w sferze polityki zagranicznej, nieujtych expressis verbis w Konstytucji, moe rzutowa na jego roszczenie do partycypowania w obszarze polityki zagranicznej, gdy polityk zagraniczn prowadzi Rada Ministrw? Na tle tej kwestii naley powrci do dokonanej przez TK oceny, e w art. 126 ust. 2 Konstytucji mamy do czynienia z zadaniami, a nie kompetencjami Prezydenta. Jeli to nazewnictwo ma stanowi czynnik ograniczajcy, to zyskuje on uzasadnienie tylko w kontekcie dostrzeenia, e odpowiednim zadaniom towarzysz kompetencje, co jest regu przy okrelaniu pozycji ustrojowej Prezydenta. Jeli jednak jest inaczej, a wic zadaniom nie towarzysz kompetencje, to jak naley interpretowa zadania? Czy fakt, e s one z reguy okrelone bardzo oglnie, oznacza, e nie maj znaczenia prawnego? Czy w sytuacji przygotowywania stanowiska Rady Ministrw na posiedzenie Rady Europejskiej z zada tych nie wynikaj adne uprawnienia otwierajce moliwo aktywnego oddziaywania gowy pastwa na ksztat tego stanowiska? Naley tu uwzgldni szczegln moc ustawy zasadniczej jako aktu bezporednio wicego i jej jurydyczny charakter. Nie ulega wtpliwoci, e kompetencje Prezydenta w sprawach zagranicznych s ujte jako wyjtki od zasady i zawsze musz mie wyran podstaw konstytucyjn32, a dopuszczenie Prezydenta do roli rwnorzdnej z Rad Ministrw w zakresie realizacji polityki zagranicznej byoby oczywistym przekroczeniem kompetencji obydwch organw33. W Konstytucji wyranie rozdzielono zadania (art. 126) od kompetencji (art. 133-144) i wykluczono moliwo samoistnego wydobywania dodatkowych uprawnie Prezydenta z art. 126 ust. 1-234. Za zbyt daleko idce naleaoby jednak chyba uzna podejcie, ktre kwestionuje prawne znaczenie tych zada, nioscych przecie treci ustrojowe, nawet jeli nie zostay skonkretyzowane. Inn natomiast kwesti jest to, jakie wnioski mona wyprowadza z tych zada. Jak stwierdza T. Liszcz, z art. 126 ust. 1, okrelajcego Prezydenta RP jako jej najwyszego przedstawiciela, wynika to, i ma on
domniemania. W przypadku organw pastwowych obowizuje zasada, zgodnie z ktr to, co nie jest dozwolone, jest zabronione - R. Piotrowski: W sprawie kompetencji Prezydenta RP w stosunkach zewntrznych [w:] Instytucje prawa..., jw., s. 481. 32 Zob. M. Masternak-Kubiak, A. Preisner: Realizacja konstytucyjnego podziau kompetencji organw pastwa w stosunkach zewntrznych [w:] Otwarcie Konstytucji RP na prawo midzynarodowe i procesy integracyjne, red. K. Wjtowicz, Warszawa 2006, s. 110. 33 Tak K. Dziaocha w opinii w sprawie ratyfikacji Traktatu z Lizbony, Przegld Sejmowy nr 2/2009, s. 122. 34 L. Garlicki: Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykadu, Warszawa 2009, s. 249-250. Wskazuje si, e cho w wietle art. 146 ust. 1 Konstytucji Rada Ministrw prowadzi polityk zagraniczn RP, to jednak przed podjciem decyzji merytorycznych powinna ona wspdziaa z Prezydentem, co z kolei - nawet gdyby przyj, e art. 133 ust. 3 nakada obowizek wycznie na Prezydenta - wynika z preambuy do Konstytucji - B. Banaszak: Kompetencje Prezydenta RP w zakresie spraw zagranicznych i ich realizacja [w:] Instytucje prawa..., jw., s. 446.

16

PASTWO i PRAWO 6/2010

prawo uczestniczy w kadym posiedzeniu Rady Europejskiej, kierujc si wasnym przekonaniem o potrzebie swojej obecnoci na danym posiedzeniu, bez uzyskiwania czyjejkolwiek zgody. Sdzia nie precyzuje, czy to wasne przekonanie ma dotyczy interpretacji konstytucyjnych zada, czy jest w ogle oderwane od jzyka konstytucyjnego. Co prawda, podkrela ona dalej, e chodzi o sytuacje, gdzie obecno Prezydenta znajduje szczeglne uzasadnienie, ale nie wiadomo, czy Prezydent musiaby si czu zwizany takim ograniczeniem. Sdzia nie wskazuje te, czy ma tu by zastosowany jakikolwiek mechanizm koordynacji, a wic abstrahuje od wspdziaania, o ktrym mwi art. 133 ust. 3 Konstytucji. Oczywicie, zasadnicze znaczenie ma to, w jakim charakterze Prezydent miaby si pojawi - w takim szerokim ujciu - na posiedzeniu Rady Europejskiej. Czy to znaczy, e miaby na tym forum realizowa wasne zadania bez ogldania si na stanowisko rzdu? Czy mgby prezentowa inne stanowisko ni to, ktre zostao wypracowane przez Rad Ministrw? Jeli tak, to ze susznej przesanki, e nie mona lekceway konstytucyjnych zada Prezydenta, byby wyprowadzany zbyt daleko idcy wniosek, nioscy zakcenie w procesie prowadzenia polskiej polityki zagranicznej.

*
Postanowienie TK speni niewtpliwie istotn rol, porzdkujc pewne aspekty prawne dopuszczalnoci uczestnictwa Prezydenta w posiedzeniach Rady Europejskiej. Stanowi ono jednak wskazanie tylko, jak si wydaje, na minimum minimorum tego, co mona wyinterpretowa z Konstytucji dla gowy pastwa. Trybuna kierowa si niewtpliwie trosk o to, by nie zakci na forum zewntrznym procesu prezentowania jednolitego stanowiska Rzeczypospolitej. W dochodzeniu do tej wartoci ograniczy jednak, jak si wydaje, znaczenie ustrojowe zada Prezydenta wynikajcych z art. 126 Konstytucji - w sposb, o ktrym mona sdzi, e nie cakowicie koresponduje z charakterem mandatu udzielanego temu organowi pastwowemu w bezporednich wyborach. Daje tu jednak zna o sobie szerszy problem ustrojowy: nieadekwatno bezporedniego wyboru Prezydenta przez Nard wobec stosunkowo ograniczonej roli tego organu w procesie rzdzenia35. De lege fundamentali ferenda mona postulowa, by delimitacja kompetencji gowy pastwa i rzdu bya bardziej precyzyjna. Oczywicie, podstawowe znaczenie ma dylemat, gdzie usytuowa punkt cikoPowszechny wybr prezydenta, bez poszerzenia pouvoir gowy pastwa, ma utrzyma prezydenta w formule wadzy regulacyjnej, a zarazem stworzy mu lepsze warunki niezalenoci i bezstronnoci jako fundamentu pouvoir darbitrage - J. Szymanek: Arbitra polityczny gowy pastwa, Warszawa 2009, s. 389.
35

PASTWO i PRAWO 6/2010

17

ci w procesie decyzyjnym wadzy wykonawczej: po stronie Prezydenta czy rzdu (premiera). Gdyby jednak utrzyma si model poredni, przyjty przez Konstytucj, to i on zasugiwaby na doprecyzowanie. W szczeglnoci naleaoby ograniczy do niezbdnego minimum oglnie sformuowane zadania Prezydenta, a zastpi je - wszdzie tam, gdzie jest to moliwe - kompetencjami. Nie ma przecie przeszkd, by wyliczenie kompetencji gowy pastwa charakteryzowao si precyzj i byo wyczerpujce. Naleaoby wwczas m.in. wyposay Prezydenta w prawne instrumenty monitorowania zachowania i realizowania nieprzekazywanych umowami atrybutw suwerennoci w ramach Unii oraz nada Prezydentowi efektywne instrumenty przeciwdziaania zawaszczaniu nieprzekazanych Unii Europejskiej obszarw decyzyjnych36. W odniesieniu do spraw unijnych kluczowe znaczenie bdzie miaa konstytucjonalizacja klauzuli europejskiej. Abstrahujc nawet od tego, czy sprawy unijne s czci polityki zagranicznej pastwa, skala konsekwencji, jakie niesie udzia Polski w UE, jest tak dua, e niewtpliwie zasuguje - wzorem innych pastw - na uwzgldnienie w ustawie zasadniczej. Procesowi temu musi jednak towarzyszy ponowne przemylenie relacji w ramach dualizmu egzekutywy. Wprowadzenie klauzuli europejskiej bdzie bowiem niewystarczajce, jeli w obszarze generalnych relacji organw wadzy wykonawczej nie nastpi uporzdkowanie i doprecyzowanie kompetencyjne.

M. Grzybowski: Pozycja ustrojowa Prezydenta RP w dobie integracji europejskiej, PiP nr 8/2008, s. 3.

36

18

PASTWO i PRAWO 6/2010

You might also like