MAJONE Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas (pp. 35-158) I.

Anlisis de las polticas y deliberacin pblica En forma escrita u oral, la argumentacin es esencial en todas las etapas del proceso de formacin de polticas. Los actores intervienen en un proceso continuo de debate y mutua persuasin. Cada una de las etapas y cada uno de los rganos de la deliberacin pblica es independiente, pero solo dentro de los lmites del proceso y como parte de ste: lo que es libre y soberano es todo el proceso de discusin. ste es un modelo idealizado de la elaboracin democrtica de las polticas que no tiene en cuenta la accin del poder y la influencia, etc. Pero en lo que s enfatiza este modelo es en el extraordinario potencial de la persuasin y la centralidad de la discusin bilateral para la democracia. Institucionalizar la discusin En todos los regmenes democrticos modernos se ha institucionalizado cuidadosamente la deliberacin pblica. Su propsito general es asegurar la exposicin de un gran nmero de opiniones sin obstruir el arribo a una conclusin. Pero, sobre los nuevos temas en la arena de discusin, como la seguridad nuclear, la evaluacin de la tecnologa y la regulacin ambiental y sanitaria, todava no se establecen normas y procedimientos apropiados para la argumentacin. Una de las razones de esta situacin es que este tipo de problemas son de un tipo trascientfico (Weinberg). Cuando se intersecan la ciencia, la tecnologa y la poltica entran en grave conflicto diferentes actitudes, perspectivas y reglas de la argumentacin. Por ello, existen propuestas para resolver disputas acerca de problemas cientficos que tienen implicaciones en las polticas, mediante cuidadosa diseccin de un problema en sus componentes puramente tcnicos y los puramente polticos. Pero cmo se pueden separar los componentes polticos y valorativos de los problemas que incluyan ambos? Cuando las controversias no pueden resolverse mediante el conocimiento cientfico ni con una investigacin, las respuestas no podrn dejar de ser trascientificas, en cuyo caso la mejor alternativa parece ser un procedimiento litigioso que incluya expertos y generalistas. La confrontacin dialctica entre expertos y generalistas, frecuentemente logra revelar la existencia de supuestos implcitos, interpretaciones encontradas de los hechos y riesgos de los nuevos proyectos. Los expertos tcnicos muestran parcialidad en la evaluacin de sus propuestas y tienden a ser escpticos sobre las evidencias de posibles efectos negativos. El supuesto inicial es que la innovacin es lo que el innovador espera, sin consecuencias negativas que reduzcan el atractivo de su ejecucin practica. Por ej. La toma de conciencia acerca de los peligros inherentes a la ingeniera nuclear de EEUU. Existe una gran necesidad de mejorar los mtodos y las condiciones del debate crtico y de institucionalizarlo a todos los niveles de la elaboracin de polticas. La prctica de gobierno griega se basaba en la tcnica del discurso crtico que llamaron dialctica. Tiene tres usos principales: 1) como mtodo de examen crtico de los fundamentos y los supuestos de las diversas disciplinas especializadas, 2) como tcnica para defender las opiniones propias y procedimiento para aclarar las cuestiones polmicas, 3) como proceso educativo que transforma al hombre comn en un ciudadano informado y al especialista en una persona capaz de comunicarse con sus conciudadanos. Esta antigua nocin es muy importante para nuestro anlisis en la deliberacin pblica. Este anlisis parte de ordinario de premisas razonables, con puntos de vista refutables y cambiantes, no de principios indiscutibles o hechos evidentes. Como la dialctica, no produce pruebas formales, sino solo argumentos persuasivos. El problema de dialcticos y analistas es el de basar las inferencias razonables en valores u opiniones cuando no se dispone de hechos evidentes. Contribuye a la deliberacin pblica mediante la crtica, la defensa y la educacin. Un buen anlisis de polticas provee normas para la argumentacin y una estructura intelectual para el discurso pblico. La funcin argumentativa del anlisis de las polticas El propsito de este libro es descubrir las implicaciones principales de una concepcin dialctica del anlisis de polticas. Es importante la nocin de que, en un sistema de gobierno que se gua por la deliberacin pblica, el anlisis (aun el anlisis profesional) tiene menos que ver con las tcnicas formales de solucin de problemas que con el proceso de argumentacin. La tarea de los analistas consiste en la produccin de evidencias y argumentos para el debate pblico. Su aspecto argumentativo es lo que lo distingue al anlisis de polticas de las ciencias sociales acadmicas, por una parte, y de las metodologas para la soluciones de problemas, por otra. Los argumentos de los analistas deben persuadir para que sean tomados en serio en los foros de deliberacin. Por ello, los analistas deben estar familiarizados con todos los problemas tcnicos del lenguaje, incluidos los retricos.

MAJONE_Evidencia_argumentacion_y_persuasion_en_la_formulacion_de_politicas

La retorica es el arte de la persuasin. Es propaganda, lavado de cerebro, manipulacin de la opinin pblica, puede usarse de estas formas. Pero en el debate libre la persuasin es un intercambio bilateral, un mtodo de aprendizaje mutuo mediante el discurso. Un argumento persuasivo no es una demostracin lgica, sino que la mayora de los juicios de valor se forman en el intercambio persuasivo. Dado que los juicios de valor son esenciales en la PP, la separacin artificial entre los valores y la capacidad racional es una amenaza para todas las nociones de deliberacin pblica y la eleccin de polticas defendibles. Los hechos y los valores estn tan entrelazados en la elaboracin de polticas, que los argumentos fcticos no apoyados por la persuasin rara vez desempean un papel significativo en el debate pblico. Tambin se requiere la persuasin para aumentar la posibilidad de que el consejo (asesora) sea seguido aso como la disposicin de actuar sobre pruebas que no sean concluyentes. Para esencial de la tarea del analista consiste en explicar y defender un plan de accin razonable cuando el ptimo terico se desconoce o es prcticamente inalcanzable. El anlisis de factibilidad es el mejor ejemplo de la interaccin necesaria que existe entre los argumentos empricos y los persuasivos. El clculo de soluciones optimas o mejores dentro de las restricciones dadas es sola la parte esttica del anlisis de factibilidad, la parte dinmica y ms importante es el descubrimiento de instrumentos para expandir las fronteras de lo posible. Lo posible depende a menudo de los que el sistema poltico considere justo o aceptable. Muchas restricciones de las polticas solo pueden flexibilizarse cambiando las actitudes y los valores, esto involucra siempre cierto grado de persuasin. Argumentacin y evaluacin Los argumentos persuasivos desempean un papel aun mas importante en el discurso evaluativo. La dificultad caracterstica de la evaluacin de las polticas es la diversidad de las normas admisibles, de los ciudadanos, los legisladores, los administradores, los jueces, los expertos y los medios de difusin, cada uno aporta sus criterios particulares. La evaluacin de los argumentos de polticas, como los argumentos cientficos o legales, supone ciertas formalidades. Distinciones que parecen ser pasadas por alto en los anlisis convencionales son las categoras de evidencia y argumentos. El argumento es la conexin de los datos y la informacin con las conclusiones del estudio, y su estructura tpica ser una mezcla compleja de afirmaciones de hechos y evaluaciones subjetivas. Dada la complejidad, toda verificacin directa, sencilla del argumento se vuelve imposible, se deber recurrir a diversos criterios que dependern de los mtodos analticos empleados, de la credibilidad y robustez de las conclusiones y de ciertas convenciones sobre la adecuacin y la eficacia. La naturaleza de la evidencia resulta crucial en esta clase de verificacin. La evidencia no es lo mismo que los datos o la informacin. Es una informacin seleccionada de entre el conjunto disponible e introducida en cierto punto del argumento para persuadir a un auditorio particular de la verdad o falsedad de una afirmacin. Los criterios para evaluar la evidencia difieren de los utilizados en la evaluacin de los hechos. Los hechos pueden evaluarse en trminos de caones mas o menos objetivos, pero la evidencia debe serlo de acuerdo con diversos factores de una situacin dad, tales como la naturales especifica del caso, el tipo de auditorio, las reglas establecidas para el efecto y la credibilidad del analista. Se ha difundido (modelo recibido) que un bueno modelo de polticas debe asemejarse en la mayor medida posible a los modelos formalizados de las ciencias duras ms exitosas. Por tanto, hay una peligrosa tendencia a considerar como hechos los productos de los modelos antes que como evidencias que habrn de usarse en un argumento junto con otros datos e informacin. Tan burda omisin es consecuencia de no reconocer el crucial aspecto argumentativo del anlisis de polticas. El decisionismo Se ha llamado decisionismo a la imagen que se encuentra detrs de esta metodologa, o sea, la visin de un nmero limitado de actores polticos que tratan de hacer elecciones calculadas entre alternativas claramente concebidas. Segn esta concepcin, el modelo econmico de eleccin es el paradigma apropiado para todos los problemas de polticas. A fin de decidir racionalmente, el diseador de polticas debe especificar sus objetivos, establecer los distintos medios por los que pueden alcanzarse, evaluar las consecuencias de cada alternativa y seleccionar la accin que maximice los beneficios netos. Esta receta nos parece familiar porque la estructura lgica de asignacin de recursos es la misma as sean los consumidores individuales, los empresarios privados o los administradores y creadores de PP quienes tomen las decisiones. As se explica el atractivo de una lgica de eleccin generalizada que los decisionistas encuentran a la mano en la microeconoma y la teora de decisiones. En efecto, la elaboracin de polticas, la toma de decisiones, la solucin de problemas y el anlisis de polticas se vuelven casi la misma cosa.

MAJONE_Evidencia_argumentacion_y_persuasion_en_la_formulacion_de_politicas

El enfoque decisionista se desarrollo durante la segunda Guerra Mundial, a principios de 50 recibi el impulso y la presentacin formal en la Rand Corporation y otras instituciones de investigacin ocupadas en el estudio de las polticas. Se trata de un compuesto conceptual que incluye algunos elementos de investigacin de operaciones y ciencias administrativas, microeconoma y teora de las decisiones y un poco de las ciencias sociales y del comportamiento. Su evolucin va de los estudios de tiempos de guerra en los campos de la operacin militar, la logstica y la tctica a las primeras aplicaciones industriales de los nuevos mtodos cuantitativos, al anlisis de sistemas y finalmente al anlisis de polticas. Una caracterstica importante de los primeros estudios de las operaciones militares e industriales era la claridad en la definicin del papel de los analistas y los tomadores de decisiones. El analista no tena que dirigirse a ningn auditorio fuera de aquella persona o pequeo grupo de personas que, encargadas de tomas las decisiones, hubiesen ordenado el estudio. Para los 60 haba cambiado radicalmente la naturaleza de los problemas que investigaban los analistas, as como el contexto organizacional y poltico en el que operaban. Eran cada vez ms importantes los aspectos estratgicos que los tcticos, la incertidumbre subjetiva se consideraba de mayor trascendencia que las regularidades estadsticas. Al mismo tiempo, el creciente papel del anlisis en el debate pblico significaba que los analistas deban prestar atencin a las cuestiones de equidad y factibilidad poltica. A principios de 70, la actividad de los analistas paso de llamarse anlisis de sistemas a anlisis de polticas. Dado que la politologa pareca incapaz de proveer un conjunto de conceptos y tcnicas analticos comparable a la estructura normativa de la microeconoma, la mayora de los analistas de polticas permanecieron leales a una metodologa decisionista. Las limitaciones del decisionismo Supone la existencia de un nico tomador de decisiones o un grupo que acta como una unidad, y no puede aplicarse directamente a situaciones donde hay dos o ms actores con objetivos diferentes. Detrs de este enfoque se encuentra el modelo de eleccin racional que ha sido elaborado para un individuo que desea ser congruente y lo prueba en la forma como ordena sus preferencias y evala las probabilidades de los eventos inciertos. Cuando intervienen varios individuos, el modelo no requiere que se pongan de acuerdo sobre sus ordenamientos y evaluaciones, pueden ser racionales aunque sostengan opiniones divergentes. Si se requiere una decisin conjunta, tendrn que resolver sus diferencias mediante procesos como la negociacin o la persuasin, acerca de los cuales el modelo no dice nada. Esta metodologa olvida los conflictos que surgen entre los intereses y puntos de vista de diversas agencias gubernamentales. Otro supuesto fundamental es el de la inexistencia de una distincin esencial entre las polticas y las decisiones. La teora de la decisin no se aplica a la toma de decisiones en general, sino solo a un tipo especial de situaciones de eleccin. La decisin de la teora de decisiones es una eleccin que debe hacerse en la situacin inmediata que confronta el tomador de decisiones, teniendo en cuenta las consecuencias probables de cada curso de accin posible en la situacin presente. Una tercera limitacin es su preocupacin exclusiva por los resultados y su falta de inters por los procesos que los producen. Esta es una limitacin grave, porque los procesos sociales rara vez tienen solo un valor instrumental para quienes participan en ellos. Deja de lado que, el conocimiento del proceso es a menudo esencial para la evaluacin y el aprendizaje, ya que provee una informacin que casi seguramente estar ausente en la medicin de los resultados. Tambin es ajeno al enfoque el papel que desempean los argumentos justificativos. Esto se debe al hecho de que las razones esgrimidas para justificar o explicar una decisin son frecuentemente diferentes de las motivaciones o las preferencias reveladas del tomador de decisiones, de modo que aparecen como meras racionalizaciones. Limitaciones del decisionismo: o nico tomador de decisiones o Falta de inters por el proceso o Incapacidad para distinguir entre diversas clases de decisiones y para reconocer el papel del argumento y la persuasin en la toma de decisiones El decisionismo destaca excesivamente los aspectos ms tcnicos de un tema, como si siempre existiesen soluciones correctas si hay metas claras o informacin suficiente, y tales soluciones pueden encontrar mediante ciertos clculos. Por tanto, el diseo de polticas solo puede ser inteligente o racional solo si esta precedido por un anlisis sistemtico de las alternativas con todas sus implicaciones. Segn esta concepcin, la accin racional hace siempre dos cosas: elaborar un plan de accin y ponerlo en prctica. II. El anlisis como argumento En los anlisis de inclinacin decisionista, el analista que aspire a ser objetivo y cientfico solo deber ocuparse de enunciados facticos. Por lo cual, traza una distincin clara entre el anlisis profesional de las polticas y la defensa o la deliberacin de las polticas.

MAJONE_Evidencia_argumentacion_y_persuasion_en_la_formulacion_de_politicas

Esta imagen del analista es muy engaosa. Dado que el analista de polticas es un productor de argumentos de las polticas, semejante a un abogado especialista en argumentos legales. Sus capacidades bsicas son argumentativas: para examinar con espritu crtico los supuestos, para producir y evaluar pruebas, para buscar argumento en muchas fuentes dispares, para comunicarse efectivamente. La imagen del analista como solucionador de problemas es engaosa porque las conclusiones del anlisis de las polticas casi nunca pueden probarse en forma rigurosa. La imposibilidad de probar cual es la accin correcta en la mayora de las situaciones practicas debilita la credibilidad del anlisis como solucin del problema, pero no implica que la informacin, la discusin y el argumento sean irrelevantes. En todos los casos, no demostramos: argumentamos. La argumentacin difiere de la demostracin formal en tres sentidos: o La demostracin es solo posible dentro de un sistema formalizado de axiomas y reglas de inferencia. La argumentacin no parte de axiomas, sino de opiniones, valores o puntos de vista refutables, utiliza inferencias lgicas pero no se agota en sistemas deductivos de enunciados formales. o Una demostracin trata de convencer a todos aquellos que cuentan con los conocimientos tcnicos requeridos, mientras que la argumentacin se dirige siempre a un auditorio particular y trata de provocar o incrementar su adhesin a las tesis que se presenta para su consentimiento. o La argumentacin no trata de obtener un acuerdo puramente intelectual, sino de incitar a la accin, o por lo menos de crear una disposicin para actuar en el momento apropiado. A fin de influir sobre la deliberacin pblica en formas significativas, los analistas deben abrirse a un conjunto de argumentos ms amplio que el permitido por la metodologa del decisionismo. El establecimiento de normas La funcin ms importante de la deliberacin pblica y la elaboracin de polticas es la definicin de las normas que determinan cundo debern considerarse ciertas condiciones como problemas de poltica. Desde el punto de vista conceptual, puede distinguirse entre el establecimiento de normas y su uso, en la bsqueda de soluciones que satisfagan la legislacin vigente. Esta distincin es anloga a la dicotoma tradicional entre poltica y administracin, la cual se ha utilizado para apoyar la doctrina de que los lderes polticos fijan las polticas, mientras que los administradores y los expertos deben encontrar los medios apropiados para su implantacin. Pero no es verdad que las polticas determinen todo hasta cierto punto: ambas interactan a lo largo de todo el proceso de elaboracin de polticas. Debemos tener cuidado de pensar que son esferas completamente separadas o que son responsabilidades de dos grupos de personas completamente distintas. Los expertos pueden desempear un papel importante en el establecimiento de normas para la PP aunque parezcan estar ocupndose de cuestiones puramente fcticas. Se llega a conclusiones similares en el caso de la evaluacin de las polticas. La importancia de la investigacin de la evaluacin revela que los analistas de las polticas han llegado a entender que la prestacin eficaz de servicios pblicos requiere algo ms que el descubrimiento y la implantacin de un programa optima desde el punto de vista terico. Es ms importante entender cmo se comporta efectivamente el programa, si logra lo que se busca y, en caso contrario, cmo puede mejorarse o cancelarse. En general, se supone que stas son determinaciones puramente empricas en donde no hay elecciones de valores ni opiniones preconcebidas. Aunque, en realidad, los valores y las opiniones cuentan mucho en la evaluacin. Los datos son a menudo deficientes y los instrumentos de medicin resultan poco confiables, adems, son numerosas las causas del xito y fracaso, y por lo general diferentes interesados tratan de destacar cierto subconjunto particular de causas. La evaluacin de un resultado particular depende de los supuestos y criterios adoptados por el evaluador. El descubrimiento y la justificacin Cuando se analizan las decisiones polticas conviene distinguir entre el procedimiento por el que se llega a una conclusin y el procedimiento por el que puede justificarse la conclusin, que es el proceso de justificacin. ste no aclara si se llega a una conclusin por motivaciones (consideraciones que llevan a una persona a actuar) o razones (consideraciones que pueden usarse en la comunicacin interpersonal). Los argumentos justificativos desempean un papel importante en la elaboracin de las polticas. Las decisiones deben ser legitimadas, aceptadas y puestas en prctica. Tras la eleccin viene el proceso de justificacin, explicacin y persuasin. Adems, dado que las polticas subsisten durante cierto tiempo, su apoyo poltico debe ser renovado de continuo, y constantemente se necesitan argumentos nuevos para dotar a sus diferentes componentes de la mayor coherencia interna posible y del ajuste ms preciso a un ambiente siempre cambiante. La importancia de los argumentos posteriores a la decisin para racionalizar las acciones y orientar el desarrollo de las polticas es clara en el caso de las polticas econmicas (ej.: poltica econmica keynesiana). MAJONE_Evidencia_argumentacion_y_persuasion_en_la_formulacion_de_politicas 4

Por tanto, es un error suponer que el nico fin legtimo del anlisis es ayudar a que los gobernantes descubran una solucin para un problema. Los gobernantes necesitan el anlisis retrospectivo (posterior a la decisin) tanto como el prospectivo (anterior a la decisin). El hecho de que sea rechazado por muchos analistas debe atribuirse al control que ejerce sobre sus mentes la metodologa decisionista. La defensa Igualmente de difcil y artificial de sostener en la prctica es la distincin entre el anlisis de las polticas y su defensa. Los grandes avances de la poltica se vuelven posibles solo despus de que se ha persuadido a la opinin pblica de que acepte ideas nuevas. Pero las ideas nuevas afrontan poderosos obstculos intelectuales e institucionales. Los intereses econmicos, burocrticos y polticos se combinan, y generalmente las nuevas ideas carecen de suficiente apoyo emprico y terico. Por ello, el anlisis objetivo, sin el auxilio de la defensa y la persuasin, rara vez basta para hacer grandes innovaciones en el campo de las polticas. En consecuencia, para ser eficaz, el analista debe ser tambin un defensor. El estilo, la elegancia de la expresin y los modos de comunicacin novedosos son medios importantes para obtener el apoyo para una nueva idea y superar la hostilidad del prejuicio y la inercia institucional. La cuestin practica no consiste en saber si se debe usar la persuasin, sino en determinar la forma como debe usarse y el momento oportuno para hacerlo. La asesora y la persuasin La asesora se busca y se otorga en situaciones diferentes, lo que depende, entre otras cosas, de la claridad de objetivos del elaborador de polticas, de su entendimiento del problema y del conocimiento y la postura del asesor. Tres situaciones merecen destacarse: o La tarea del asesor consiste en determinar el mejor, ms barato o ms eficaz procedimiento para alcanzar el objetivo que el elaborador de polticas ya ha decidido buscar. El supuesto implcito es que el problema tiene una solucin definida y que existe un procedimiento bien determinado que, de seguirse, permitir que el asesorado alcance sus objetivos. Las recomendaciones formuladas en las situaciones de este tipo son instrucciones o prescripciones. o Cuando el problema del elaborador de polticas es algo ms que la seleccin de los medios ms apropiados para el logro de un fin. Es posible que se sienta inseguro acerca de la naturaleza del problema que debe resolverse, que piense que las cosas no son como debieran ser, pero no tiene una idea clara acerca de lo que debe hacerse. Aun incluso cuando el problema este razonablemente definido, puede haber varias formulaciones alternativas o varios mtodos de solucin, en vez de un procedimiento nico. En tales circunstancias, muy frecuentes en la prctica, el analista, otorga consejos antes que instrucciones o prescripciones. o El analista utiliza el lenguaje del consejo para reorientar las actitudes, preferencias o creencias cognoscitivas del elaborador de polticas. Por ej., si el analista siente que ste ha formulado el problema incorrectamente, podra sentirse obligado de persuadirlo de que acepte la formulacin que l ha hecho. Aqu deberamos hablar de un consejo persuasivo, se trata de saber en cules circunstancias esta forma es justificable desde el punto de vista racional y moral. Cuando el analista utiliza la persuasin, est actuando siempre, como un defensor antes que como un asesor desinteresado. La persuasin es a veces un paso preliminar necesario para ganar la atencin del elaborador de polticas o del pblico. Los gobernantes tienden a pensar segn categoras tradicionales o en trminos de alternativas excesivamente restringidas en relacin con sus propios objetivos. Se necesita la persuasin para inducirlos a considerar diferentes formulaciones o enfoques para el problema que se discute, porque es posible que los efectos psicolgicos de los argumentos facticos no sean lo bastante fuertes como para superar la inercia de patrones tradicionales de pensamiento. Cuando es muy limitado el conocimiento de un problema, es preferible que cada experto defienda abiertamente su posicin, sobre un contexto litigioso bien estructurado, llamado defensa mltiple, recomendado en reas de poltica como la seguridad nacional y la asuncin de medidas econmicas en el nivel presidencial. El supuesto es que una competencia de ideas y puntos de vista, antes que la utilizacin de los anlisis y recomendaciones de los asesores que comparten la perspectiva del gobernante, es el mejor mtodo para el desarrollo de las polticas. La defensa mltiple es un proceso de debate y persuasin que trate de exponer sistemticamente ante el gobernante los argumentos opuestos de cada defensor. Mediante el oficio de un buen intermediario honesto, este proceso trata de asegurar que todas las partes interesadas se encuentren representadas en papeles genuinamente litigiosos y que el debate est estructurado y balanceado. En todos los casos entonces, la persuasin es justificable por razones profesionales y ticas. Tambin, en virtud de que el anlisis de polticas no puede generar pruebas concluyentes, sino solo argumentos ms o menos convincentes, la persuasin puede ayudar a incrementar la aceptabilidad del consejo y la inclinacin a actuar con pruebas incompletas. Por eso, algunos analistas recomiendan que el anlisis debe hacerse en dos etapas: 1) determinar lo que el analista desea recomendar, 2) lograr que las recomendaciones sean convincentes incluso para un auditorio hostil o incrdulo. MAJONE_Evidencia_argumentacion_y_persuasion_en_la_formulacion_de_politicas 5

A fin de ser persuasivos, las pruebas y los argumentos debern escogerse segn el auditorio en particular, es posible que las mismas conclusiones tengan que justificarse de modo diferente en contextos distintos. El trmino auditorio, es una denominacin ms neutral y flexible del conjunto de receptores y usuarios efectivos o potenciales del anlisis que cliente o tomador de decisiones. La justificacin principal de la defensa y la persuasin en la elaboracin de polticas democrticas es su funcin en un proceso continuo de aprendizaje reciproco mediante el discurso. III. El anlisis como arte El modelo argumentativo supone que los analistas muy pocas veces pueden demostrar la correccin de sus conclusiones, de modo que solo producen pruebas ms o menos persuasivas y argumentativas razonables. Entonces: cmo podra justificarse el anlisis de polticas si se abandona la pretensin de certeza de las conclusiones? El proceso de la investigacin cientfica depende ms del saber cmo que del saber qu, es un arte, un proceso social, antes que una actividad puramente lgica. El analista como artesano El conocimiento artesanal es especialmente importante en el anlisis de de polticas. Solo un examen detallado de los diversos componentes de la tarea del analista como artesano podr ayudar al productor o al usuario del anlisis a trazar un camino entre los consejos intiles de la perfeccin y el anarquismo metodolgico. [(dem resumen MAJONE Los usos del anlisis de polticas pp.3)] Datos, informacin y evidencias (aplicacin del paradigma del artesano) Los datos son la materia prima de la investigacin de un problema, o quizs el resultado de su primer procesamiento. En el anlisis de las polticas, los datos a menudo se encuentran, en lugar de ser fabricados, es decir, los datos se obtienen mediante observaciones imprevistas antes que por experimentos planeados. Este hecho requiere de habilidades artesanales diferentes de las necesarias para el anlisis de datos experimentales. El juicio simple de la sensatez de los datos revela como en un microcosmos todos los juicios personales y la experiencia institucional acumulada intervienen en el trabajo analtico. Por lo general, antes de ser empleados en un argumento, los datos deben refinarse de forma til y confiable, aplicando nuevas herramientas (puede ser de naturaleza estadstica o matemtica) y elaborando un nuevo conjunto de juicios. Esta fase del trabajo del analista, es la produccin de informacin: clculo de promedios y otros indicadores y parmetros estadsticos, etc. Se trata de un paso crucial, se transforman los datos originales en una nueva clase de material, y a partir de entonces se realiza el anlisis solo en trminos de estas nuevas entidades. [(dem resumen pp. 2, argumentos y evidencias)] Los grandes modelos orientados hacia las polticas han sido fuertemente atacados en los ltimos aos. Rara vez pueden dar respuestas completas a los interrogantes de las polticas. Lo que pueden hacer es proveer pruebas que, junto con otras fuentes de informacin, podran emplearse en argumentos de apoyo a cierta conclusin o recomendacin. Un buen modelo es solo un tipo de prueba entre otros, no la terminacin del argumento. Pero, a fin de emplearse como pruebas, los modelos deben satisfacer ciertos requisitos procesales que hagan posible su evaluacin, deben tener una forma apropiada. Un modelo tendr la forma apropiada si los supuestos y las evidencias utilizados se presentan en una secuencia de pasos que se conforma a las reglas procesales bsicas, similares a las que se utilizan cuando se debaten cuestiones legales ante los tribunales. Esta no es una prctica convencional, pero es importante que se insista en que los modelos sean claros y tan simples como sea posible. Ningn grado de refinamiento tcnico puede compensar la falta de cuidado en la estructuracin de los argumentos o en el establecimiento de las distinciones necesarias entre datos, informacin, evidencias y conclusiones. Trampas y falacias Una trampa es un error conceptual en que caen los individuos con frecuencia y facilidad a causa de su razonabilidad engaosa. Es para los argumentos prcticos empleados en el anlisis de polticas, lo que la falacia lgica es al razonamiento deductivo. Pero, existe una general falta de inters por el peligro de las trampas en las ciencias sociales. Recientemente se han reconocido ciertos tipos de inferencia utilizados en el pasado (ej. Durkheim en su estudio del suicidio). Las trampas del anlisis El enfoque aun se encuentra en una etapa embrionaria en relacin a los mecanismos de control de calidad de los anlisis. Dado que la mayora de las herramientas tcnicas se han forjado en otras disciplinas, los conceptos y tcnicas separadas de su matriz disciplinaria tienden a convertirse en estereotipos, y sus limitaciones no son percibidas por quienes solo se MAJONE_Evidencia_argumentacion_y_persuasion_en_la_formulacion_de_politicas 6

interesan en las aplicaciones inmediatas. Tales son las races de algunas trampas comunes del anlisis que Koopman ha llamado linealitis (creencia errnea de que todo es lineal), maximitis (creencia en que el propsito nico o principal del anlisis es la maximizacin de algo) y macanitis (fe ciega en el poder de la computadora y otros auxiliares mecnicos). Por esas mismas razones, las sutilezas del razonamientos estadstico se pierde a menudo en aplicaciones rituales y casi sin sentido de la verificacin de hiptesis y los niveles de significacin. Aqu solo podremos tratar de modo selectivo algunos de los tipos de trampas ms comunes: Datos e informacin El planteamiento de un problema es el proceso de convertir una situacin problemtica en un problema de poltica real que enuncie las metas que se busca alcanzar y una estrategia para su realizacin. La obtencin e interpretacin de los datos conlleva dificultades en la etapa del anlisis que se ocupa del planteamiento del problema. Por ej. la informacin obtenida mediante encuestas de opinin o de actitud est condicionada por la forma como se formulan las preguntas, lo que depende a su vez de la forma como se concibe el problema. La distincin entre hechos y artificios es siempre difcil, y una trampa es la incapacidad de reconocer el gran margen de error que rodea a todas las estadsticas socioeconmicas. Los indicadores sociales y econmicos son producto de definiciones y convenciones. Por tanto, las estadsticas econmicas y sociales, no pueden tratarse en la misma forma en que se tratan los hechos o las mediciones fsicas obtenidas de una aprehensin directa de algn fenmeno natural. Ante los datos (primarios o aun en bruto) a ser usados en un modelo o argumento analtico, el analista necesita refinarlos para darles una forma confiable y til. Tal refinamiento requiere habilidades artesanales algo diferentes de las empleadas en el planteamiento de problemas y recoleccin de datos. La transformacin de los datos en informacin involucra tres juicios bsicos, y todos ellos presentan el riesgo de caer en graves errores: Posible prdida de detalles importantes: dado que en la mayora de los problemas de polticas no existe una estadstica suficiente que contenga exactamente la misma cantidad de informacin que la muestra original, la reduccin de los datos podra llevar a una prdida de informacin demasiado grande en relacin con el problema de que se trate. Bondad del ajuste de un modelo a los datos originales, un problema para el que se dispone de tcnicas estadsticas estandarizadas. Esta transformacin particular de los datos, entre las muchas posibles, es la ms significativa. Herramientas y mtodos Las herramientas de polticas pueden clasificarse a grandes lneas de acuerdo con su funcin en la conceptualizacin, produccin y manipulacin de los datos, y su interpretacin. La categora de herramientas conceptuales e interpretativas incluye disciplinas como las matemticas, la economa y las ciencias polticas y del comportamiento, que el analista debe dominar en alguna medida si quiere hacer un trabajo competente. La posibilidad del surgimiento de trampas cuando se toman ciertos conceptos o mtodos fuera de su contexto disciplinario, se agrava por el efecto de la metafsica prevaleciente, segn la cual el carcter cientfico de un campo est en proporcin directa con el grado de su formalizacin matemtica. El analista a veces se ve tentado a emplear herramientas formales que exceden el nivel de su refinamiento matemtico o estadstico, de modo que no puede evaluar el alcance de su aplicacin valida. Las dificultades se agravan en la obtencin de informacin que sea a la vez confiable y pertinente. Por ej.: son ms sensibles los resultados derivados de un modelo particular a los cambios ocurridos en el modelo y en los mtodos empleados para estimar sus parmetros, o a los cambios ocurridos en los datos? No parece existir una respuesta general a esta pregunta, y las pruebas disponibles son contradictorias. Evidencia y argumento El argumento es el lazo entre los datos y la informacin con las conclusiones del anlisis. La estructura del argumento es por lo general una mezcla compleja de enunciados facticos, interpretaciones, opiniones y evaluaciones. Por tanto, la verificacin se basar en diversos criterios profesionales correspondientes a los diferentes mtodos y teoras que se empleen, en la razonabilidad de los resultados y su fuerza en lo tocante a la variacin que ocurra en los supuestos y especificaciones subyacentes, en los criterios de adecuacin del cliente, o en las reglas de la argumentacin prevalecientes en el foro del debate relevante. La naturaleza de las evidencias desempea aqu un papel crucial. Ya que una evaluacin errnea de su vigor y pertinencia antes de su inclusin en el argumento puede conducir a ciertas trampas en la elaboracin de las conclusiones. Incluso un estilo de presentacin poco apropiado para el auditorio que se dirige la argumentacin podra destruir la eficacia de la informacin como prueba. MAJONE_Evidencia_argumentacion_y_persuasion_en_la_formulacion_de_politicas 7

Entre las trampas ms comunes relacionadas con las evidencias y los argumentos hay tres que merecen atencin especial: Moda actual de emplear formalizaciones matemticas siempre que sea posible. Un estilo de presentacin excesivamente formalizado no solo oscurece los problemas reales e impide evaluar la razonabilidad de las conclusiones, sino que tambin induce a aceptar la informacin estadstica como hechos ms que como pruebas. Cuando se toma la informacin existente para emplearla en un argumento analtico. Ocurren distorsiones cuando una organizacin recolecta datos para propsitos ampliamente definidos y luego se usan para apoyar conclusiones especificas. Los interrogantes referentes al nivel de aproximacin de un conjunto de datos, cobran relevancia en relacin con el empleo de las pruebas. Aqu se deben mencionar dos trampas: la creencia de que existe un patrn absoluto de adecuacin y el rechazo de las piezas de informacin o de las opiniones que no cuentan con el consenso de los expertos. Dada la diversidad de los datos empleados en un estudio estadstico, es posible que los mrgenes de error aceptables sean mayores que los que pueden aceptar realistamente el economista o el socilogo. Las conclusiones La conclusin de un estudio de polticas puede ser un pronstico, una recomendacin, una evaluacin de los programas vigentes, una propuesta nueva o una perspectiva diferente sobre un problema antiguo. Cualquier sea su naturales, una conclusin depender siempre de varios supuestos y elecciones metodolgicas. Una conceptuacin diferente del problema, otras herramientas y otros modelos o unos cuantos juicios diferentes formulados en puntos cruciales del argumento podran conducir a conclusiones enteramente diferentes. Cmo podremos entonces cerciorarnos de la validez de una conclusin, asegurarnos de que no es falaz? Hay que insistir en que los problemas de las polticas no siempre llevaran a soluciones correctas para verificar las conclusiones analticas. Resulta muy difcil evaluar la utilidad de estudios de polticas en gran escala en trminos de los resultados efectivamente producidos. Esto se debe a: 1) el largo tiempo que debe transcurrir entre la adopcin de una recomendacin de poltica y su aplicacin efectiva; 2) la dificultad de determinar los efectos de una decisin particular entre una multitud de factores confusos; 3) el hecho de que en el curso del tiempo ha cambiado considerablemente el contexto institucional en el que se realizan los estudios de polticas. Es comn que la investigacin de polticas sea patrocinada por una organizacin, realizada por otra, utilizada por una tercera y evaluada por una ms. Los criterios de eficacia de los patrocinadores no son los mismos que los de los usuarios o los evaluadores. En consecuencia, los analistas deben satisfacer expectativas diferentes, a veces contradictorias. Lo mejor que pueden hacer es alcanzar cierto nivel de adecuacin aceptable en cada una de las dimensiones, deben satisfacer en lugar de maximizar cualquier criterio particular. Criterios de adecuacin Componente analtico Datos Informacin Prueba Argumento Conclusin

Criterios de adecuacin Confiabilidad, reproducibilidad, credibilidad (para los datos exgenos secundarios-) Relevancia, suficiencia, bondad del ajuste, robustez Confiabilidad, admisibilidad, vigor Vigor, capacidad de persuasin, claridad Razonabilidad, viabilidad, aceptabilidad

IV. Argumentos de la factibilidad Uno de los aportes ms tiles que pueden hacer los analistas a la deliberacin pblica es ayudar a los gobernantes y a la opinin pblica a evitar que se exageren o subestimen esos lmites. Un anlisis competente de la factibilidad trata de identificar todas las restricciones reales o potenciales, separarlas de los obstculos ficticios, evaluar su importancia para diferentes estrategias de ejecucin y estimar los costos y beneficios del relajamiento de las restricciones que no sean absolutamente fijas. Sin embargo, el anlisis de factibilidad no siempre se toma en serio. Los analistas de polticas se ocupan de manera explcita de unas cuantas limitaciones que se pueden medir con facilidad, como las restricciones tcnicas o presupuestarias, pero tienden a tratar las restricciones polticas e institucionales, si acaso, como aclaraciones o salvedades de ltimo minuto que se agregan como apndices a una estructura analtica ya establecida. Se comete un grave error cuando se aconsejan polticas sobre la base de una visin tan estrecha de la factibilidad. El analista creativo debe ser capaz de mantener una tensin dialctica entre lo practicable y lo ideal, entre la investigacin de los lmites de la poltica y el esfuerzo por extender el campo de lo polticamente posible. MAJONE_Evidencia_argumentacion_y_persuasion_en_la_formulacion_de_politicas 8

Restricciones e imposibilidades En relacin a la nocin de imposibilidad, la historia de las matemticas aporta varias enseanzas interesantes para los analistas de polticas: 1. A menudo resulta ms fructfero preguntarse qu es lo que no se puede hacer y por qu, en ligar de que es lo que se puede hacer. Al toparse con lo que parezca un problema espinoso de poltica, el analista har bien en detenerse a pensar en las rezones de los reiterados fracasos antes de emprender la bsqueda de nuevas soluciones. 2. Ningn problema puede considerarse soluble o insoluble mientras no entendamos con claridad cules mtodos de solucin se admiten y cules no. Un problema puede ser soluble en un sentido tcnico bien definido, pero no bajo las restricciones adicionales que surgen cuando la solucin tcnica se aplica a una situacin histrica concreta. Casi en cualquier campo de la AP podemos encontrar problemas para los que se sabe que existen soluciones ptimas, pero tales soluciones no se pueden aplicar porque exigen un nivel de conocimientos y flexibilidad institucional que no se encuentra. 3. En la poltica hay casos en los que un problema para el que se conoce una solucin son un conjunto dado de medios se vuelve insoluble (por lo menos temporalmente) por una repentina restriccin de los medios. Por tanto, los problemas no son solubles o insolubles en general, sino solo respecto de ciertas restricciones o condiciones. Las limitaciones pueden ser procesales o sustantivas. Las leyes fsicas son ejemplos de restricciones sustantivas. La realidad social restringe la riqueza de lo posible. Pero basta tratar de enumerar los obstculos que afrontara el analista en las actividades ms simples para advertir que el ambiente est lleno de ellos. La factibilidad y las soluciones de optimo condicionado Admitir la omnipresencia de las restricciones es un buen antdoto para la tendencia a explicar los resultados de las polticas exclusivamente por las acciones deliberadas de individuos o grupos poderosos. En realidad, los gobernantes a menudo tienen menos poder de lo que se supone. Al evaluar el poder de todo gobernante, deben tenerse en cuenta ciertos lmites: las polticas previas y la inercia institucional, la informacin inadecuada, absoluta o equivocada, las limitaciones cognoscitivas, los planes de otros gobernantes y la resistencia de la propia burocracia, los intereses creados y las demandas y aspiraciones de diversos grupos sociales, los lmites del espacio de control y del tiempo y los recursos disponibles, la fuga de autoridad y la prdida de legitimidad, los compromisos extranjeros y las presiones internacionales. La mayora de estos lmites no sern tan restrictivos como para privar de todo margen de accin al gobernante, pero son tan importantes que pasarlos por alto provocar consecuencias graves o desastrosas. Por tanto, el analista debe cuidarse de las analogas superficiales entre la elaboracin de PP y la toma de decisiones empresariales. Al revs de lo que ocurre con el empresario, el gobernante no goza de la libertar para desplazar recursos de un rea a otra, excepto de modo marginal. Su libertad est limitada por regalas presupuestarias, negociaciones polticas y la creciente porcin de los ingresos pblicos que se destina automticamente al pago de la deuda pblica, de sueldos y pensiones, etc. La libertad de los administradores pblicos para ajustar sus actos a lo que les parece la solucin ms apropiada de un problema concreto esta acotada por normas especialmente diseadas para limitar una toma discrecional de decisiones que, al revs de la discrecionalidad del administrador privado, no est restringida por consideraciones de ganancias y prdidas. Estas limitaciones del poder de los gobernantes explican por qu es tan difcil en el sector pblico encontrar soluciones ptimas y haya que contentarse con otras de menos ambicin o subptimas. El teorema del ptimo condicionado (second best) de la economa del bienestar provee una prueba formal de este hecho. Este teorema enuncia que las condiciones de primer orden para alcanzar un ptimo no son en general criterios validos de poltica en una situacin donde, a causa de alguna restriccin adicional a las habituales limitaciones presupuestarias y tcnicas, no pueden satisfacerse simultneamente todas las condiciones. Para obtener una solucin de ptimo condicionado (una que satisfaga tambin la restriccin adicional), es posible que haya necesidad de violar incluso las condiciones que pudieran haber sido satisfechas. Pero si las soluciones subptimas o de ptimo condicionado son las nicas viables, entonces la factibilidad, antes que el ptimo, debe ser la preocupacin principal de los analistas de polticas, y stos deberan estar tan preocupados por las restricciones polticas e institucionales como por las limitaciones tcnicas y econmicas. Una vez que se reconoce la cuestin de la factibilidad en toda su complejidad, incluso el ordenamiento tradicional de las alternativas de polticas ptimas, eficientes y viables, en orden decreciente de lo deseable- pierde gran parte de su significado. La factibilidad poltica Si el propsito del anlisis no es el de saber cul es la poltica correcta en un campo dado, sino el de asegurar que la poltica se escoja y se ponga en prctica, ser esencial la determinacin de los limites dentro de los cuales el gobernante puede MAJONE_Evidencia_argumentacion_y_persuasion_en_la_formulacion_de_politicas 9

ejercer un control efectivo. Cules instrumentos de polticas pueden usarse? Con quin debe compartir su autoridad el gobernante? Cules son los actores polticos y burocrticos cuyo apoyo se necesita? La respuesta a tales interrogantes implica la formulacin de ciertos supuestos acerca del ambiente poltico e institucional: detrs de cada recomendacin de poltica se encuentra siempre una teora ms o menos implcita de gobierno. Desatender los problemas de factibilidad poltica no implica una neutralidad poltica, sino ms bien el supuesto de que las polticas pueden ejecutarse por decreto. Para tratar adecuadamente las cuestiones de factibilidad poltica se requiere un entendimiento ms claro de las influencias que afectan las acciones gubernamentales en una democracia. Por definicin, una polica es viable o inviable solo respecto de algunas restricciones especificas institucionales, burocrticas, distributivas o polticas. Que limitan la libertad de eleccin del gobernante en una situacin particular. Si no pueden identificarse restricciones especificas, el concepto de factibilidad poltica ser demasiado elstico para servir como herramienta de anlisis. Una taxonoma de las restricciones La identificacin de restricciones polticas y de otra clase presupone algn tipo de clasificacin, teniendo en cuenta adems, que las clasificaciones son como las reglas metodolgicas: siempre arbitrarias en alguna medida y solo aplicables si se tiene en mente un propsito determinado. Los tres criterios considerados aqu corresponden a distinciones bsicas entre las restricciones objetivas y las autoimpuestas, entre metas y restricciones y entre limitaciones de largo y de corto plazos. Restricciones objetivas y autoimpuestas sta es probablemente la distincin ms importante para el anlisis de las polticas. Ejemplos de restricciones objetivas son las limitaciones fsicas, tecnolgicas, legales (aunque sean artificiales y no inviolables como las leyes naturales o tcnicas), presupuestarias y otras relacionadas con los recursos (como el apoyo poltico, el conocimiento, la tecnologa, la capacidad de procesamiento de la informacin y el tiempo). Advirtase que muchas de las restricciones de recursos pueden volverse flexibles a largo plazo, lo mismo que las restricciones organizaciones e institucionales. Las restricciones objetivas no dependen de valores o metas, sino que son impuestas. Pero muchas de las ms importantes en la elaboracin de polticas no se imponen desde el exterior: son autoimpuestas como resultado de una eleccin o compromiso libre. Sin embargo, una vez aceptados, estos compromisos restringen el conjunto de alternativas disponibles del mismo modo que las limitaciones fsicas, tcnicas y otras de carcter objetivo. Es muy grande la diversidad de restricciones autoimpuestas, a propsito prctico podemos clasificarlas en: 1. Restricciones que se adoptan para un propsito limitado o durante cierto tiempo (restricciones heursticas, compromisos contractuales, promesas, definiciones o interpretaciones convencionales de ciertos trminos en un documento). 2. Restricciones que se aceptan hasta nuevo aviso porque se consideran importantes o tiles (compromisos estratgicos mediante los cuales nos obligamos en las negociaciones continuas, los procedimientos y rutinas administrativas y los esquemas de clasificacin). 3. Restricciones que se consideran indispensables para el logro de ciertas metas de polticas (restricciones distributivas, reglas de reciprocidad, el proceso correcto, la consistencia, los precedentes y la deferencia a otros elaboradores de polticas). 4. Restricciones que se aceptan implcitamente, pero cuya existencia se reconoce solo cuando se ven cuestionadas o violadas (normas culturales, reglas de etiqueta, patrones profesionales, acuerdos tcitos y la preseleccione en la formulacin de problemas). Metas y restricciones El criterio para decidir si un valor debe tratarse como meta o restriccin de las polticas es claro: si el elaborador de polticas est dispuesto a cambiar ese valor particular por otros valores, deber tratarse como meta, en caso contrario, como restriccin. Restricciones de corto y largo plazos Restricciones de corto plazo: las tecnologas, las instituciones, la capacidad administrativa, los recursos financieros, insumos fsicos y la fuerza de trabajo. A plazo suficientemente largo, estas restricciones podrn relajarse a cierto costo. Muchas veces la cuestin de si un determinado factor representa una restriccin insalvable o solo un problema puede resolverse distinguiendo entre el corto y el largo plazos, a condicin de que tengamos presente que la distincin no se refiere a periodos de tiempo de calendario, sino al tiempo necesario para adaptarse plenamente a las nuevas condiciones. Pero mientras parezca expandirse el conjunto de polticas viables, se harn sentir nuevas restricciones. stas pueden surgir en tres formas diferentes: 1) es probable que cambien con el tiempo las condiciones de un problema de polticas, MAJONE_Evidencia_argumentacion_y_persuasion_en_la_formulacion_de_politicas 10

cambiando la naturaleza del problema y surgiendo nuevas restricciones; 2) la ejecucin, a medida que la poltica pasa de la decisin a la ejecucin surgirn restricciones que antes estaban ocultas, lo que har necesarios ciertos cambios ms o menos radicales en las polticas, este proceso interactivo de descubrimiento de restricciones y modificacin de las metas o estrategias es la esencia de la ejecucin de las polticas; 3) algunos factores que podran pasarse por alto a corto plazo pueden convertirse en restricciones insalvables en una perspectiva de largo plazo. Otra restriccin ms tcnica que debera mencionarse es la existente entre las restricciones deterministas y las probabilsticas. Estas ltimas son las que interesan a los analistas de polticas. Restricciones y seudorrestricciones Un buen sistema de clasificacin de restricciones es un primer paso importante para realizar un estudio de factibilidad. Pero la tarea ms decisiva es diferenciar entre las restricciones reales y los obstculos ficticios o seudorrestricciones impuestos por la inercia institucional, el temor al riesgo, la falta de imaginacin o determinacin, o los que se crean como pantalla ideolgica para proteger intereses creados. Lo que distingue a las restricciones reales de las seudorrestricciones o los obstculos ficticios no es tanto su naturaleza o sus caractersticas particulares, como lo es la calidad de las pruebas de apoyo. Cuando un analista afirmas que algo es imposible desde el punto de vista tcnico o econmico, polticamente inviable o legalmente inadmisible, se est comprometiendo de manera implcita a producir argumentos y pruebas. Y el mismo patrn de argumentacin se aplica a restricciones diferentes como las imposibilidades fsicas o lgicas, las limitaciones econmicas, las prohibiciones legales y las inviabilidades polticas. Todas las restricciones tienen una forma lgica comn expresada en trminos de no se puede, es imposible, etc.- y las mismas implicaciones prcticas: todas ellas excluyen ciertos proyectos que de otro modo serian posibles. Las razones para aceptar una restriccin y las consecuencias de su violacin varan de acuerdo con su naturaleza. Es particularmente claro cuando contrastamos las limitaciones objetivas con las autoimpuestas. Muchas restricciones autoimpuestas obedecen a razones utilitarias, el conocimiento de su costo de oportunidad (las consecuencias de la restriccin resultante en el conjunto de las alternativas viables para el logro de la meta) es esencial para una decisin racional, independientemente de que se acepten o no tales restricciones. Los usos de la restriccin Las restricciones son, al mismo tiempo, condiciones esenciales para el comportamiento racional y pueden emplearse para descubrir nuevas posibilidades, donde, adems de buscar soluciones dentro de restricciones dadas, el analista o asesor de polticas debe ayudar a expandir las fronteras de lo posible en el campo de la AP. Esto requiere informacin objetiva y persuasin: lo que sea polticamente viable dentro de restricciones dadas, y aun las restricciones mismas, depender de los lmites del conocimiento pblico y de la relacin entre los valores popularmente aceptados y la practica permisible. Por lo cual, las restricciones de la poltica sobre la actuacin de la AP solo podr aligerarse cuando la opinin pblica haya sido condicionada para aceptar ideas nuevas, smbolos nuevos y conceptos nuevos y ms amplios del inters publico. V. El cambio de las restricciones institucionales Las restricciones institucionales se encuentran dentro de las restricciones artificiales. Leyes, reglamentos, normas, organizaciones, procedimientos para la toma de decisiones. Toda la maquinaria gubernamental es un conjunto de restricciones que definen los papeles de los diversos actores de las polticas y limitas las estrategias a su disposicin. Pero, al largo plazo cambian las reglas del juego poltico. Los actores no fijan sus metas dentro de los lmites fijados por el marco existente, sino que tambin traten de cambiar tales lmites para su beneficio. No siempre se han reconocido las posibilidades que tienen los actores de las polticas de cambiar las condiciones de viabilidad mediante el cambio institucional. Las ventajas del procedimiento indirecto La situacin de los actores de polticas que intervienen en el cambio institucional se asemeja a la de quienes discuten las reglas de un juego nuevo, en el que van a participar o a la de un grupo de individuos que se rene para escoger una constitucin que especifique los poderes del gobierno y los derechos bsicos de los ciudadanos. Estas analogas sirven para destacar la diferencia cualitativa existente entre las consideraciones que importan para la eleccin institucional y las relevantes para las decisiones individuales dentro de restricciones institucionales dadas. Mientras los tomadores de decisiones del modelo tradicional de eleccin racional tratan de maximizar sus metas dentro de las reglas impuestas por el ambiente poltico y social, los actores de las polticas reales tienden a considerar las reglas del juego con posibles objetivos de accin poltica. Los principales objetivos del comportamiento de cambio institucional son regalas procesales para el debate, el establecimiento de agendas, la toma de decisiones y su aplicacin antes que reglas sustantivas que prohban u ordenen MAJONE_Evidencia_argumentacion_y_persuasion_en_la_formulacion_de_politicas 11

acciones particulares. Los resultados del cambio institucional no pueden evaluarse con referencia a decisiones separadas, aisladas, sino en trminos de secuencias de decisiones interdependientes tomadas de diversos actores durante cierto tiempo. Este supuesto de relaciones continuas entre los actores de las polticas introduce una dimensin temporal, que est ausente en las situaciones de eleccin de una sola vez que suelen considerarse en el anlisis de las polticas. Las reglas de procedimiento son especialmente importantes cuando la aplicacin debe basarse en ltima instancia en el consentimiento de todas las partes involucradas, ej.: lo que ocurre en la arena internacional. Anlisis del cambio institucional Los procesos de cambio institucional son muy complejos. Es importante centrarse en un pequeo conjunto de variables fundamentales: 1) el grupo de actores de polticas efectivos y potenciales; 2) los recursos a su disposicin en los diferentes arreglos institucionales, en donde se incluyen; 3) la cantidad y calidad de la informacin, las habilidades y los conocimientos tcnicos a disposicin de los diversos actores; 4) factores y restricciones ambientales como las polticas existentes, los valores sociales, las ideologas, la opinin pblica y los paradigmas cognoscitivos. En una versin simplificada del modelo de cambio institucional, semejante al modelo tradicional de eleccin racional, supondramos que los actores de las polticas actan independientemente o en coaliciones monolticas, como el elaborador nico del decisionismo. Que los actores tienen un solo recurso homogneo (dinero o poder poltico). Que la informacin es imperfecta y se halla desigualmente distribuida entre los diversos actores pero no est sujeta a la manipulacin. Se toma como dado el ambiente poltico, social y cultural. De acuerdo a estos supuestos, el anlisis marginal conduce a la conclusin de que cada uno de los actores debe asignar sus recursos en forma tal que el rendimiento mnimo esperado de la ltima unidad de recursos gastada en influir sobre los arreglos institucionales en cualquier rea, sea aproximadamente igual a la adquisicin de algn resultado de poltica particular. A medida que estos supuestos se hagan ms flexibles podrn incorporarse al modelo patrones de comportamiento grupal ms complejos. Considrese el supuesto de que las organizaciones o grupos de inters actan como un individuo aislado en la bsqueda de sus metas. En efecto, la accin colectiva es rara vez unitaria y siempre afronta el problema del gorrn. Por ej.: el mejoramiento del ambiente beneficia a todos los que vivan en un rea dad, independientemente de su contribucin directa a ese mejoramiento. As, los miembros reales o potenciales del grupo tienen incentivos para convertirse en gorrones. Si la cantidad de los recursos disponible para un grupo depende mucho de su capacidad para inducir o forzar a sus miembros a contribuir a la meta comn, los lderes preferirn reglas que faciliten la accin conjunta sobre ciertos problemas. Algunos cambios institucionales importantes, como la legislacin de 70, podran crear oportunidades incluso para la organizacin de formas nuevas de la accin colectiva. Adems, todo arreglo institucional particular afecta en forma distinta el poder y la influencia de diversos actores. Por ende, los arreglos institucionales no solo determinan quin decide, sino que tambin influyen sobre lo que se decide. Considerando la naturaleza de los recursos a disposicin de los actores, en la arena de las polticas son importantes muchos recursos no monetarios (votos, influencia poltica, conocimientos tcnicos e informacin), siendo que estn desigualmente distribuidos entre los diversos actores, y la ventaja comparativa que diversos tipos de recursos otorgan a sus propietarios depende de factores institucionales. Todo marco institucional tiende a favorecer ciertos recursos sobre otros, y los cambios de reglas pueden crear recursos nuevos y afectar el valor de los ya existentes. Ej.: el apoyo financiero a la intervencin pblica en los procedimientos reguladores, la participacin en comits asesores y organismos administrativos. En consecuencia, los actores de las polticas trataran de lograr cambios institucionales que los doten de recursos nuevos o aumenten el valor de los recursos que ya poseen. De igual modo, la informacin disponible para los actores de las polticas se distribuye de manera desigual. Los actores de polticas se interesan por invertir recursos en la restructuracin de los canales por los que se rene, evala y disemina la informacin. Por ejemplo, la capacidad para influir sobre el contexto institucional o la composicin de los organismos de investigacin y las juntas asesoras podra afectar la clase de datos que se renen o la forma como se evalan. El medio cultural no solo se concibe como una restriccin, sino tambin como un objetivo para la persuasin, la propaganda y la accin poltica. Las partes interesadas luchan por imponer su definicin del problema y de los instrumentos apropiados para su solucin. Los cambios de un conjunto de conceptualizaciones o explicaciones causales a otro tienen importantes implicaciones institucionales, pues determinan cules organizaciones tendrn la obligacin y la oportunidad de atacar el problema. Un caso de cambio institucional [Ir al estudio de caso MAJONE pp. 146]

MAJONE_Evidencia_argumentacion_y_persuasion_en_la_formulacion_de_politicas

12