Przeglad Sejmowy KPP 85

PRZEGLD SEJMOWY
DWUMIESICZNIK ROK XVI 2(85)/2008
KOMITET REDAKCYJNY Redaktor naczelny MIROSAW GRANAT Zastpcy redaktora naczelnego: PAWE SARNECKI, MICHA KRLIKOWSKI Sekretarz naukowy ANDRZEJ SZMYT Czonkowie: JERZY CIEMNIEWSKI, LESZEK GARLICKI, JERZY GRAL,
WOJCIECH KULISIEWICZ, PIOTR TULEJA, ZBIGNIEW WITKOWSKI, KRZYSZTOF WJTOWICZ, MAREK ZUBIK
Redaktorzy: URSZULA NACZ-RAJCA, PIOTR ZIELISKI
Tumaczenia: na jzyk angielski ALBERT POL na jzyk rosyjski ANDRZEJ KUBIK
W wypadku wykorzystania tekstw i informacji z Przegldu Sejmowego w innych publikacjach prosimy o powoanie si na nasze czasopismo. U w a g a. Artykuw nie zamwionych nie zwracamy. Zastrzegamy sobie prawo do skrtw w tekstach nadesanych do publikacji.
Copyright by Kancelaria Sejmu Warszawa 2008 Przegld Sejmowy ukazuje si od 1993 r. ISSN 1230-5502 KANCELARIA SEJMU Przygotowanie: Wydawnictwo Sejmowe Druk i oprawa: NOKPOL Wydanie pierwsze Warszawa, maj 2008
Adres: Przegld Sejmowy, ul. Zagrna 3, 00-441 Warszawa, tel. 0 22 694-13-00 e-mail: przegsejm@sejm.gov.pl http://www.sejm.gov.pl/wydarzenia/przeglad/przeglad.htm
SPIS TRECI
DZIA I STUDIA I MATERIAY

Prof. dr hab. Bogusaw Banaszak, Uniwersytet Wrocawski Zalety i wady Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prof. dr hab. Anna Wyrozumska, Uniwersytet dzki Znaczenie prawne zmiany statusu Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej w Traktacie lizboskim oraz Protokou polsko-brytyjskiego . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prof. dr hab. Roman Wieruszewski, Instytut Nauk Prawnych PAN Rola i znaczenie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej dla ochrony praw czowieka . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dr Leszek Bosek, Uniwersytet Warszawski Ochrona godnoci czowieka w prawie Unii Europejskiej a konstytucyjne granice przekazywania kompetencji pastwa . . . . . . . . . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dr Barbara Nita, Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie Ograniczenia ekstradycji po zmianie art. 55 Konstytucji RP a europejski nakaz aresztowania . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Mgr Dominik Wajda, asystent sdziego Sdu Najwyszego Uwagi o potrzebie reformy Trybunau Stanu . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dr Anna Mynarska-Sobaczewska, Uniwersytet dzki Nieprawda a bezprawno. Wybrane zagadnienia z praktyki okrelania granic wolnoci prasy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 24 25 39 41 59 61 91 93 112 113 133 135 158
DZIA II OPINIE, GLOSY, RECENZJE, NOTY, VARIA

A. OPINIE I. W sprawie moliwoci wszczcia postpowania w przedmiocie odpowiedzialnoci konstytucyjnej czonka organu kolegialnego (na przykadzie KRRiT) (1. Romuald Kmiecik, s. 159; 2. Pawe Sarnecki, s. 162; 3. Kazimierz Zgryzek, s. 165) . . . . . II. W sprawie stosowania niektrych przepisw ustawy o Trybunale Stanu (1. Sawomir Steinborn, s. 168; 2. Monika Zbrojewska, s. 181; 3. Hanna Gajewska-Kraczkowska, s. 190) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. W sprawie modelu postpowania przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej (Sawomir Steinborn) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. GLOSY Orzecznictwo Trybunau Konstytucyjnego I. Jan Grajewski, glosa do wyroku Trybunau Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2007 r. (sygn. akt K 39/07) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
159 167 193
220
Przegld Sejmowy 6(83)/2007
Spis treci
II. Marcin Wicek, glosa do wyroku Trybunau Konstytucyjnego z dnia 24 dziernika 2007 r. (sygn. akt SK 7/06) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Piotr Czarny, glosa do wyroku Trybunau Konstytucyjnego z dnia 24 dziernika 2007 r. (sygn. akt SK 7/06) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
pa. . pa. .
224 237
Orzecznictwo innych sdw Sawomir Steinborn, glosa do postanowienia Trybunau Stanu z dnia 29 marca 2007 r. (sygn. akt TSZ 1/06) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Monika Zbrojewska, glosa do wyroku Europejskiego Trybunau Praw Czowieka z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie Matyjek przeciwko Polsce (skarga nr 38184/03) C. RECENZJE Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, t. V, pod red. Leszka Garlickiego (Eugeniusz Zwierzchowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Krystian Complak, Normy pierwszego rozdziau Konstytucji RP (Pawe Sarnecki) Renata Podgrzaska, Gwne problemy polskiej polityki zagranicznej na forum sejmowej Komisji Spraw Zagranicznych w latach 19892001 (Jerzy Jaskiernia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Wojciech Sok, Geneza i ewolucja systemw wyborczych w pastwach Europy rodkowej i Wschodniej (Tomasz Strzakowski) . . . . . . . . . . . . . . . . Jerzy Kuciski, Demokracja przedstawicielska i bezporednia w Trzeciej Rzeczypospolitej (Sebastian Kubas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hominum causa omne ius constitutum est. Ksiga jubileuszowa ku czci Profesor Alicji Grzekowiak, pod red. Antoniego Dbiskiego, Magorzaty Gazki, Radosawa G. Haasa i Krzysztofa Wiaka (Krzysztof Warchaowski) D. NOTY Ronald Dworkin, Imperium prawa (Marek Smolak) . . . . . . . . . . . . . . Marek Chmaj, Wolno tworzenia i dziaania partii politycznych. Studium porwnawcze (Micha Bartoszewicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Comparative Legal Studies: Traditions and Transitions, red. Pierre Legrand i Roderick Munday (Jarosaw Szymanek) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jn Gronsk, Komentovan dokumenty k stavnm djinm eskoslovenska, t. I (19141945), t. II (19451960), t. III (19601989), t. IV (19891992) (Zbigniew Witkowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. VARIA Europejska Partia Ludowa jako europejska transnarodowa federacja partii politycznych (Pawe Kaleta, Tomasz Kara) . . . . . . . . . . . . . . . . . .
250 260
269 276 281 287 291 296 299 303 306 310
312
DZIA III DOKUMENTY

MATERIAY RDOWE DO STUDIW NAD PARLAMENTARYZMEM
A. Zagadnienia parlamentarne w orzecznictwie konstytucyjnym innych pastw Estonia: wyrok Sdu Najwyszego Republiki Estonii (Izba Kontroli Konstytucyjnoci) z dnia 1 wrzenia 2005 r. dotyczcy problemw zwizanych z gosowaniem w wyborach za porednictem Internetu, sygn. 3-4-1-13-05 (Marcin Wicek) Francja: decyzja Rady Konstytucyjnej z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie Traktatu zmieniajcego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk, nr 2007-560 DC (Radosaw Puchta) . . . . . . . . . .
325 331
TABLE OF CONTENTS
SECTION I STUDIES AND PAPERS
Prof. Dr Habil. Bogusaw Banaszak, University of Wrocaw The Strength and Flaws of the Charter of Fundamental Rights of the European Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prof. Dr Habil. Anna Wyrozumska, University of d The Legal Signicance of the Change of the Status of the Charter of Fundamental Rights in the Treaty of Lisbon and the Polish-UK Protocol . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Prof. Dr Habil. Roman Wieruszewski, Institute of Legal Studies, Polish Academy of Sciences The Role of the Charter of Fundamental Rights of the European Union and its Signicance for Human Rights Protection . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dr Leszek Bosek, University of Warsaw Protection of Human Dignity under EU Law and the Constitutional Limits on Delegation of Competence of State Authorities . . . . . . . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dr Barbara Nita, Cracow University of Economics Limitations on Extradition under Amended Article 55 of Polands Constitution and the European Arrest Warrant . . . . . . . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dominik Wajda M.A., Assistant Judge, Supreme Court Comments on the Need to Reform the Tribunal of State . . . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Dr Anna Mynarska-Sobaczewska, University of d Untruth and Unlawfulness: Selected Practical Issues of Delimiting Freedom of the Press . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
9 24 25 39 41 59 61 91 93 112 113 133 135 158
SECTION II OPINIONS, GLOSSES, REVIEWS, NOTES, VARIA

A. OPINIONS I. On the Admissibility of Initiating Proceedings concerning Constitutional Accountability of the Member of a Collegial Body (the case of National Broadcasting Council) (1. Romuald Kmiecik, p. 159; 2. Pawe Sarnecki, p. 162; 3. Kazimierz Zgryzek, p. 165) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . II. On the Application of Certain Provisions of the Tribunal of State Act (1. Sawomir Steinborn, p. 168; 2. Monika Zbrojewska, p. 181; 3. Hanna Gajewska-Kraczkowska, p. 190) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. On a Model of Proceedings before the Constitutional Accountability Committee (Sawomir Steinborn) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. GLOSSES Jurisprudence of the Constitutional Tribunal I. Jan Grajewski, Gloss to the Judgment of the Constitutional Tribunal of November 28, 2007 (Act Call No K 39/07) . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
159 167 193
220
Table of Contents
II. Marcin Wicek, Gloss to the Judgment of the Constitutional Tribunal of October 24, 2007 (Act Call No SK 7/06) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . III. Piotr Czarny, Gloss to the Judgment of the Constitutional Tribunal of October 24, 2007 (Act Call No SK 7/06) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Jurisprudence of other courts Sawomir Steinborn, Gloss to the Decision of the Tribunal of State of March 29, 2007 (Act Call No TSZ 1/06) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Monika Zbrojewska, Gloss to the Judgment of European Court of Human Rights of April 24, 2007 r., the case of Matyjek v. Poland (application no. 38184/03) . . . . . C. REVIEWS Constitution of the Republic of Poland: A Commentary, vol. V, Leszek Garlicki (ed.) (Eugeniusz Zwierzchowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Krystian Complak, Norms of the First Chapter of Polands Constitution (Pawe Sarnecki) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Renata Podgrzaska, Main Problems of Polish Foreign Policy addressed by the Sejm Foreign Affairs Committee in 19892001 (Jerzy Jaskiernia) . . . . Wojciech Sok, Origins and Development of Electoral Systems in Central and Eastern European Countries (Tomasz Strzakowski) . . . . . . . . . . . . . . Jerzy Kuciski, Representative and Deirect Democracy in the Third Republic (Sebastian Kubas) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hominum causa omne ius constitutum est. In memoriam of Prof. Alicja Grzekowiak, Antoni Dbiski, Magorzata Gazka, Radosaw G. Haas and Krzysztof Wiak (ed.) (Krzysztof Warchaowski) . . . . . . . . . . . . . . . . D. NOTES Ronald Dworkin, Laws Empire (Marek Smolak) . . . . . . . . . . . . . . . Marek Chmaj, Freedom of Creation and Functioning of Political Parties: A Comparative Study (Micha Bartoszewicz) . . . . . . . . . . . . . . . . . . Comparative Legal Studies: Traditions and Transitions, Pierre Legrand and Roderick Munday (ed.) (Jarosaw Szymanek) . . . . . . . . . . . . . . . Jn Gronsk, Komentovan dokumenty k stavnm djinm eskoslovenska, vol. I (19141945), vol. II (19451960), vol. III (19601989), vol. IV (1989 1992) (Zbigniew Witkowski) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. VARIA The European Peoples Party as european transnational political party (Pawe Kaleta, Tomasz Kara) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
224 237
250 260
269 276 281 287 291 296 299 303 306 310
312
SECTION III DOCUMENTS

SOURCE MATERIALS FOR STUDIES ON PARLIAMENTARISM
A. Parliamentary Matters in the Constitutional Rulings of Other States Estonia: Judgment of the Supreme Court of the Republic of Estonia (Constitutionality Review Chamber) of September 1, 2005 on problems relating to Internet voting, Act Call No. 3-4-1-13-05 (Marcin Wicek) . . . . . . . . . . . . France: Decision No. 2007- 560 DC of the Constitutional Council of December 20, 2007 on the Treaty amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community (Radosaw Puchta) . . . . . . . . . . .
325 331

I
. - , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - , , - . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - , . 55 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . - -, . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 24
25 39 41 59 61 91 93 112 113 133 135 158
II , , , ,
A. I. ( ) (1. , . 159; 2. , . 162; 3. , . 165) . . . II. (1. , . 168; 2. , . 181; 3. -, . 190) . . . . . . . . . . . . . . . . III. ( ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . B. I. , 28 2007 . ( K 39/07) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .
159 167 193
220
II. , 24 2007 . ( SK 7/06) . . . . . . . . . . . . III. , 24 2007 . ( SK 7/06) . . . . . . . . . . . .
. . . . . . . . . . . . . .
. .
224 237
, 29 2007. ( TSZ 1/06) . . . . . . . . . . . . . . . . , 24 2007 . ( No 38184/03) C. , , . 5, . (Ee o) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , ( ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , 19892001 . ( ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , ( ) . . . . . . . . , ( ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . Hominum causa omne ius constitutum est. . , . , , . ( ) D. , ( ) . . . . . . . . . . . . , . ( ) . . . . . . . . . . Comparative Legal Studies: Traditions and Transitions, . ( ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . , Komentovan dokumenty k stavnm djinm eskoslovenska, . 1 (19141945), . 2 (19451960), . 3 (19601989), . 4 (19891992) ( ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . E. ( , ) . . . .
250 260
269 276 281 287 291 296 299 303 306 310
312
III

A. : ( ) 1 2005 ., , , 3-4-1-13-05 ( ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . : 20 2007 . , , No 2007-560 DC ( ) . . . . . . . . .
325 331
STUDIA i MATERIAY
BOGUSAW BANASZAK
ZALETY I WADY KARTY PRAW PODSTAWOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ*

I. CHARAKTER PRAWNY KARTY PRAW PODSTAWOWYCH
tosunek do praw czowieka w Europejskiej Wsplnocie Gospodarczej, a pniej w Unii Europejskiej przeszed interesujc ewolucj. W traktatach tworzcych Wsplnoty Europejskie wiadomie pominita zostaa regulacja praw czowieka. Zagadnienie to normowane byo z jednej strony przez prawo wewntrzne pastw czonkowskich (gwnie ich konstytucje), a z drugiej przez prawo midzynarodowe publiczne uniwersalne i regionalne. Twrcy integracji europejskiej nie chcieli wic dublowa zarwno standardw ochrony, jak i katalogw praw czowieka. Pocztkowo Europejski Trybuna Sprawiedliwoci (ETS) restrykcyjnie interpretowa postanowienia traktatowe i odrzuca koncepcj istnienia w prawie wsplnotowym praw podstawowych jednostki. Zmieni swoje stanowisko w poowie lat 70. XX w., uznajc, e prawa te stanowi cz niepisanego prawa wsplnotowego. Trybuna zacz tworzy wasny katalog praw podstawowych cile powizany z majcymi swoje rdo w traktatach czterema swobodami istotnymi dla jednolitego rynku europejskiego. Prawa te byy chronione wycznie w zakresie waciwym dla dziaania prawa wsplnotowego. W sytuacji, gdy system praw podstawowych opiera si na zasadach tworzonych przez ETS, w UE brakowao aktw prawnych dotyczcych praw podstawowych, wi* Artyku stanowi rozszerzon wersj referatu wygoszonego na seminarium zorganizowanym przez Rzecznika Praw Obywatelskich w Nieborowie 15 wrzenia 2007 r.
10
Studia i Materiay
cych organy UE oraz pastwa czonkowskie, i nie wystpoway spjne procedury suce ich ochronie. Problem ten mona byo rozwiza w sposb dwojaki albo tworzc nowy traktat regulujcy kompleksowo prawa podstawowe w prawie unijnym, albo poprzez przystpienie UE do europejskiej Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci (EKPCz). Ponadpwieczne dowiadczenia w jej stosowaniu pozwoliyby na uniknicie wielu niedogodnoci zwizanych z wprowadzeniem nowej regulacji prawnej. Pocztkowo wybrano trzeci drog. Karta Praw Podstawowych (KPP), przyjta przez Rad Europejsk na szczycie w Nicei 7 grudnia 2000 r. i zaakceptowana przez Komisj Europejsk oraz Parlament Europejski, ma charakter porozumienia midzyinstytucjonalnego i nie jest aktem prawnie wicym. Jak zauwaya francuska Rada Stanu, KPP obecnie nie ma znaczenia prawnego, ktre wie si z umow midzynarodow, gdyby miaa by wprowadzona do systemy prawa krajowego i nie zalicza si jej do aktw prawa wtrnego [UE przyp. B.B.], na ktre mona by powoywa si przed sdami krajowymi1. Naley jednak w tym miejscu zwrci uwag na dwa czynniki powodujce odgrywanie przez KPP roli wikszej ni wynikajca tylko z jej charakteru prawnego: wie ona instytucje wsplnotowe w paszczynie politycznej, a waga tego dokumentu znacznie wykracza poza cise ramy prawne, o czym wiadcz liczne opracowania powicone Karcie i jej miejscu w systemie ochrony praw podstawowych2; torowa moe drog nowym standardom systemu ochrony praw jednostki w UE Gdyby [] dokona analogii z Powszechn Deklaracj Praw Czowieka, ktra rwnie w chwili uchwalania nie miaa [charakteru prawnie wicego przyp. B.B.], a jednak odegraa ogromn rol w ksztatowaniu uniwersalnego systemu praw czowieka, to wwczas doceni si znaczenie Karty3. Karta zostaa wczona w prawie niezmienionym ksztacie do Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy (Traktatu Konstytucyjnego)4 i ratykowana wraz z nim przez wikszo pastw czonkowskich UE. W trakcie prac nad Traktatem Konstytucyjnym dokonano niewielkich zmian w KPP. Gdyby Traktat Konstytucyjny wszed w ycie, wwczas KPP zmieniaby swj charakter prawny i staa si aktem prawnie wicym. Niepowodzenie w procesie ratykacji Traktatu Konstytucyjnego nie wykluczao moliwoci odrbnej od niego ratykacji KPP lub doczenia jej do Traktatu Reformujcego UE i dokonania w ten sposb rwnie zmiany jej charakteru prawnego. Wwczas KPP staaby si rdem tzw. pierwotnego prawa UE. Nie
CE 5.01.2005, nr 257341. K. Wojtowicz, Ochrona praw czowieka w Unii Europejskiej, [w:] B. Banaszak, A. Bisztyga i inni, System ochrony praw czowieka, Krakw 2005, s. 225. 3 Stanowisko Rady Doradczej do spraw Praw Czowieka przy Ministrze Spraw Zagranicznych, [w:] Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Warszawa 2001, s. 55. 4 Najwaniejsza zmiana wprowadzona Traktatem Konstytucyjnym dotyczy art. 52 ust. 5. Zostanie ona omwiona w dalszej czci niniejszych rozwaa.
1 2
Bogusaw Banaszak: Zalety i wady Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej
11
oznaczaoby to jej nadrzdnoci nad Konstytucj RP, ale jedynie pierwszestwo wobec ustaw. Naley w tym kontekcie podkreli, e rozwj integracji europejskiej stymuluje pytania o przyszo klasycznie rozumianej roli konstytucji pastw czonkowskich. Przyszo ta jawi si niezbyt obiecujco, gdyby przyj, e pojcie konstytucji mona przenie, w kadym razie w szerokim tego sowa rozumieniu, na poziom ponadnarodowy, na porzdek prawny Wsplnoty Europejskiej powstay przez przeniesienie krajowych praw suwerennych, bowiem Wsplnota ta przejmuje w coraz wikszym zakresie funkcje tyche pastw i tym samym coraz intensywniej substytuuje pastwo funkcjonalne5. Z tez t koresponduje pogld o powstaniu nowego podmiotu decyzyjnego w UE, jakim s obywatele Unii6. Czy jednak zaoenia te s wspczenie trafne? Odpowied na to pytanie wymaga okrelenia charakteru Unii Europejskiej oraz roli prawa unijnego w systemie prawnym pastw czonkowskich. W tej pierwszej kwestii naley stwierdzi, e UE nie jest pastwem ani tworem podobnym do pastwa. Skada si z pastw czonkowskich i to one przekazuj jej przysugujce im kompetencje w okrelonych traktatami sprawach. Przekazanie okrelonych kompetencji organom europejskim nie jest ich przekazaniem na rzecz jakiej wadzy wyszej, przeciwnie, jest zleceniem jej wykonywania powoanym w tym celu instytucjom europejskim. Wszak realizacja niektrych zada i kompetencji pastwa jest w trybie zlecenia powierzana samorzdom lub nawet organizacjom spoecznym, co przecie nie rodzi zarzutu ograniczenia wadzy pastwowej, lecz stanowi jedynie ograniczenie jej wykonywania w sposb bezporedni7. W rozwoju Unii obserwuje si du dynamik, ale opiera si ona na kolejnych traktatach bdcych wyrazem woli tworzcych j pastw, legitymowanej w sposb demokratyczny i majcej swoje rdo w woli obywateli poszczeglnych pastw. Proces ksztatowania tej woli wyznacza prawo konstytucyjne poszczeglnych pastw. To ono determinuje zasady udziau ich przedstawicieli w pracach na rzecz integracji i okrela zakres ich penomocnictw. Ani prawo pierwotne, ani prawo wtrne UE nie obejmuje swoim zakresem caoksztatu stosunkw spoecznych, a jedynie te dziedziny, ktre zdecydowali si podda jego regulacji czonkowie UE. Majc to wszystko na wzgldzie, nie mona dostrzec powstania nowego suwerena, ktrym byliby obywatele wszystkich czonkw Unii. Rozwaajc, jaka jest rola prawa unijnego w systemie prawnym krajw czonkowskich, naley wyj od analizy regulacji tego zagadnienia w konstytucjach poszczeglnych pastw. Jedynie konstytucja Irlandii przyznaje prawu UE pozycj nad5 R. Arnold, Perspektywy prawne powstania konstytucji europejskiej, Pastwo i Prawo 2000, z. 7, s. 36. 6 Por. I. Pernice, Europisches und nationales Verfassungsrecht, Veroffentlichungen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer 2001, z. 60, s. 171. 7 A. Bisztyga, Integracja w ramach struktur europejskich a suwerenno pastw czonkowskich, Zeszyty Naukowe Beskidzkiej Wyszej Szkoy Turystyki w ywcu 2002, nr 1, s. 9.
12
Studia i Materiay
rzdn. W pozostaych pastwach czonkowskich konstytucja nadal zachowuje nadrzdno nad prawem wsplnotowym (np. Polska i Niemcy) lub przynajmniej nadrzdno jej zasad naczelnych (Wochy8, Austria9). W tym wzgldzie niewiele zmienioby przyjcie KPP jako umowy midzynarodowej, traktowanej przez niektrych jako element przyszej konstytucji UE10. Z punktu widzenia zdecydowanej wikszoci obowizujcych konstytucji pastw czonkowskich akt ten mgby by jednoznacznie okrelony tylko jako umowa midzynarodowa. Warto przy tym podkreli, e w niektrych z pastw UE w trakcie ratykacji Traktatu Konstytucyjnego sdy konstytucyjne baday rwnie zgodno z konstytucj stanowicej jego cz KPP i uznay, e niektre jej postanowienia mog by zgodne z konstytucj tylko pod warunkiem ich okrelonego rozumienia (w myl zasady wykadni zgodnej z konstytucj)11. Polski TK jeszcze pod rzdami poprzedniej ustawy zasadniczej stwierdzi: interpretacja przepisw ustawowych musi by zawsze dokonywana przy zastosowaniu techniki wykadni ustawy w zgodzie z konstytucj12. Opowiedzia si wic za koniecznoci stosowania tej metody zawsze przy dokonywaniu wykadni ustaw, a uoglniajc t tez, mona uzna, e take i aktw rwnych ustawie, w tym stanowicych wsplnotowe prawo pierwotne umw midzynarodowych ratykowanych na podstawie zgody udzielonej w ustawie lub w referendum, a take norm prawa wtrnego. Stanowisko to wynika z zasady nadrzdnoci konstytucji w systemie prawa, ktra implikuje obowizek uwzgldniania w procesie wykadni najpierw kryteriw wynikajcych z konstytucji. Na marginesie warto zaznaczy, e w literaturze polskiej mona spotka stanowisko goszce pierwszestwo wsplnotowego prawa pierwotnego w stosunku do Konstytucji RP13. Opiera si ono na uznaniu za nie majcego w tym przypadku w peni zastosowania art. 91 ust. 2 Konstytucji RP. Argumentuje si to kompleksowym charakterem aktu integracji i specjalnym trybem jego ratykacji w referendum. Mona wic by tu mwi o konstytucyjnym akcie integracji dokonanym za zgod samej konstytucji i autonomicznym wobec jej pozostaych postanowie. Zwolennicy
8 P. Policastro, Prawa podstawowe w demokratycznych transformacjach ustrojowych. Polski przykad, Lublin 2002, s. 300301. 9 Zob. T. hlinger, Verfassungsrecht, Wien 1995, s. 79. 10 Na przykad W. Bartoszewski, wypowiadajc si na temat znaczenia KPP, stwierdzi: co zatem stanowi o randze tego dokumentu? Mimo e nie jest on jeszcze konstytucj Unii, moe si okaza, i od Karty rozpocznie si proces jej tworzenia, zob. W. Bartoszewski, Wprowadzenie, [w:] Karta, s. 6. 11 Tak uczyni np. hiszpaski Trybuna Konstytucyjny (szerzej na ten temat zob. P. Cruz Villalon, Impulse aus der spanischen Verfassungstradition fr den europischen Grundrechtsschutz, [w:] Klner Gemeinschaftskommentar zur Europischen Grunrechte-Charta, red. P.J. Tettinger, K. Stern, Mnchen 2006, s. 149150) i francuska Rada Konstytucyjna (szerzej na ten temat zob. D. Capitant, Die Charta der Grundrechte der Europischen Union In der franzsische Rechtsordnung, [w:], Klner, s. 1314). 12 OTK 1996, t. II, s. 24. 13 Zob. J. Barcz, Konstytucyjnoprawne problemy stosowania prawa Unii Europejskiej w Polsce w wietle dotychczasowych dowiadcze pastw czonkowskich, [w:] Prawo midzynarodowe i wsplnotowe w wewntrznym porzdku prawnym, red. M. Kruk, Warszawa 1997, s. 217.
13
tego stanowiska powouj si te na jedno celw wsplnotowego prawa pierwotnego i Konstytucji RP w warstwie aksjologicznej, w kwestii praw czowieka. Odmienne stanowisko zaj TK: Sama koncepcja i model prawa europejskiego stworzyy now sytuacj, w ktrej obowizuj obok siebie autonomiczne porzdki prawne. Ich wzajemne oddziaywanie nie moe by opisane w peni za pomoc tradycyjnych koncepcji monizmu i dualizmu w ukadzie: prawo wewntrzne prawo midzynarodowe. Wystpowanie wzgldnej autonomii porzdkw prawnych, opartych na wasnych wewntrznych zasadach hierarchicznych, nie oznacza braku wzajemnego oddziaywania. Nie eliminuje te moliwoci wystpienia kolizji midzy regulacjami prawa wsplnotowego a postanowieniami Konstytucji. Ta ostatnia sytuacja wystpiaby wwczas, gdyby miao doj do nieusuwalnej sprzecznoci pomidzy norm Konstytucji a norm prawa wsplnotowego i to sprzecznoci, ktrej nie mona eliminowa przy zastosowaniu wykadni respektujcej wzgldn autonomi prawa europejskiego i prawa krajowego. Sytuacji takiej wykluczy nie mona, ale moe ona z uwagi na [] wsplno zaoe i wartoci pojawi si wyjtkowo. Taka sprzeczno nie moe by w polskim systemie prawnym w adnym razie rozwizywana przez uznanie nadrzdnoci normy wsplnotowej w relacji do normy konstytucyjnej. Nie mogaby te prowadzi do utraty mocy obowizujcej normy konstytucyjnej i zastpienia jej norm wsplnotow ani do ograniczenia zakresu stosowania tej normy do obszaru, ktry nie zosta objty regulacj prawa wsplnotowego. W takiej sytuacji do polskiego ustawodawcy naleaoby podjcie decyzji albo o zmianie Konstytucji, albo o spowodowaniu zmian w regulacjach wsplnotowych, albo ostatecznie decyzji o wystpieniu z Unii Europejskiej. Decyzj t winien podj suweren, ktrym jest Nard Polski, lub organ wadzy pastwowej, ktry w zgodzie z Konstytucj moe Nard reprezentowa14. Zasady nadrzdnej pozycji konstytucji oraz hierarchicznej struktury systemu rde prawa w pastwie demokratycznym zapobiegaj chaosowi prawnemu. Mona wic przyj, e nawet w sytuacji, kiedy jaki kraj na podstawie umowy midzynarodowej przekaza organizacji midzynarodowej lub organowi midzynarodowemu kompetencj stanowienia prawa, to konstytucja pozostaje najwyszym prawem. Zaakcentowa to TK: Przekazanie kompetencji w niektrych sprawach rozumiane musi by zarwno jako zakaz przekazania ogu kompetencji danego organu, przekazania kompetencji w caoci spraw w danej dziedzinie, jak i jako zakaz przekazania kompetencji co do istoty spraw okrelajcych gesti danego organu wadzy pastwowej. Konieczne jest wic tak precyzyjne okrelenie dziedzin, jak i wskazanie zakresu kompetencji obejmowanych przekazaniem. Brak jest podstaw do zaoenia, zgodnie z ktrym dla dochowania tego wymogu wystarczyoby zachowanie w kilku sprawach, choby dla pozoru, kompetencji w gestii organw konstytucyjnych. [] Dziaania, w wyniku ktrych przeniesienie kompetencji podwaaoby sens istnienia bd funkcjonowania ktregokolwiek z organw Rzeczypospolitej, pozostawayby nadto w wy14
OTK ZU 2005, seria A, nr 5, poz. 49.
14
Studia i Materiay
ranej kolizji z art. 8 ust. 1 Konstytucji. Zagwarantowane w art. 91 ust. 2 Konstytucji pierwszestwo stosowania umw midzynarodowych, ratykowanych na podstawie upowanienia ustawowego lub podjtego w trybie oglnokrajowego referendum upowaniajcego (zgodnie z art. 90 ust. 3), w tym: umw o przekazaniu kompetencji w niektrych sprawach przed postanowieniami ustaw niedajcych si wspstosowa nie prowadzi wprost (i to w adnym zakresie) do uznania analogicznego pierwszestwa tyche umw przed postanowieniami Konstytucji. Konstytucja pozostaje zatem z racji swej szczeglnej mocy prawem najwyszym Rzeczypospolitej Polskiej w stosunku do wszystkich wicych Rzeczpospolit Polsk umw midzynarodowych. Dotyczy to take ratykowanych umw midzynarodowych o przekazaniu kompetencji w niektrych sprawach. Z racji wynikajcej z art. 8 ust. 1 Konstytucji nadrzdnoci mocy prawnej korzysta ona na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z pierwszestwa obowizywania i stosowania15. Pastwa, nalec do UE, zachowuj suwerenno, a wieloszczeblowy i wielopoziomowy charakter Unii stwarza du elastyczno. Uczestnictwo w politykach Unii Europejskiej jest rne w zalenoci od ich natury i od samych pastw czonkowskich. Porozumienie z Schengen, strefa euro czy Unia Zachodnioeuropejska nie obejmuj tych samych pastw. Podobnie niektre pastwa s neutralne, a inne nale do NATO. [...] odrzucenie jednej z polityk Unii Europejskiej nie oznacza odrzucenia caego procesu16. W tym kontekcie ewentualna odmowa ratykacji KPP przez RP nie oznaczaaby zakwestionowania czonkowstwa RP w UE.
II. ZALETY KARTY PRAW PODSTAWOWYCH
A. K o m p l e k s o w y c h a r a k t e r Karta wyraa ten charakter zarwno w aspekcie przedmiotowym, jak i podmiotowym. Po raz pierwszy Unia Europejska, dziki KPP, podchodzi w sposb kompleksowy do ochrony praw jednostki. Ochrona ta obejmuje wszystkie kategorie tych praw: oprcz praw i wolnoci osobistych oraz politycznych, take szeroko pojte prawa socjalne, kulturalne i ekonomiczne. Katalog praw chronionych obejmuje zgodnie z ust. 5 preambuy Karty prawa wynikajce zwaszcza z tradycji konstytucyjnych i zobowiza midzynarodowych wsplnych pastwom czonkowskim [] oraz orzecznictwa Trybunau Sprawiedliwoci Wsplnot Europejskich i Europejskiego Trybunau Praw Czowieka. W stosunku do wszystkich praw take i tych tradycyjnie, powszechnie wczanych do katalogu praw chronionych mona obserwowa nowe podejcie nastawione na objcie regulacj moliwie wszystkich zagadnie zwizanych wspczenie z ich realizacj. Pozwala ono nie tylko na uwzgldnienie zagroe wynikajcych z rozwoju cywilizacyjnego, ale te na nadaOTK ZU 2005, seria A, nr 5, poz. 49. A. Missir di Lusignano, Czonkostwo w Unii Europejskiej a suwerenno narodowa, [w:] Konstytucja dla rozszerzajcej si Europy, red. E. Popawska, Warszawa 2000, s. 39.
15 16
15
nie nowego ksztatu niektrym prawom. Karta stwarza wic nowe moliwoci korzystania z nich, a take zawiera regulacje stymulujce zmiany w ich rozumieniu i w zakresie ich ochrony. W odniesieniu do zakresu podmiotowego KPP dy do objcia ochron nie tylko obywateli UE, ale wszystkie osoby znajdujce si na terytorium UE. Jest to zgodne z dotychczasow tendencj wystpujc w prawodawstwie wsplnotowym, zgodnie z ktr akty prawa EWG, a obecnie UE, jeeli zawieraj normy dotyczce praw jednostki, to rozcigaj z zasady podmiotowy zakres ich obowizywania na wszystkie osoby znajdujce si na terenie obowizywania prawa UE. Chocia KPP nie uznaje expressis verbis rozcignicia swoich postanowie na osoby prawne, to nie oznacza to, e w konkretnych przypadkach osoby prawne nie mogyby powoywa si na postanowienia Karty wwczas, gdyby miao to odpowiednie zastosowanie do ich sytuacji17. Kompleksowemu charakterowi KPP sprzyja sposb regulacji poszczeglnych praw. O ile niektre prawa czy wolnoci sformuowane s w sposb pozwalajcy na ich bezporednie stosowanie, o tyle wiele innych ma charakter wytycznych co do polityki organw wsplnotowych []. Taka metoda [] unikajc trudnoci zwizanych ze znalezieniem dla wielu praw formuy pozwalajcej na ich stosowanie przez sdy, zarazem potwierdza, e wszystkie prawa i wolnoci s wice. Oznacza to, e wszyscy mog domaga si ich realizacji, cho nie w kadym przypadku bdzie mona dochodzi tej realizacji w postpowaniu sdowym18. B. U j e d n o l i c e n i e p o j d o t y c z c y c h p r a w p o d s t a w o w y c h Wielo rde dotyczcych praw jednostki implikuje powstanie rnorodnej terminologii. To z kolei, na skutek dokonywanej wykadni konkretnych poj, ma praktyczne znaczenie w realizacji poszczeglnych praw na podstawie zastosowanego w danej sytuacji aktu normatywnego. Na to wszystko nakadaj si w przypadku aktw prawa midzynarodowego i ponadnarodowego problemy zwizane z tumaczeniem zwrotw prawnych na jzyki rnych pastw, majcych te akty stosowa. Twrcy KPP, zdajc sobie z tego spraw, nie chcieli, aby Karta bya kolejnym elementem w mozaice aktw dotyczcych praw jednostki. Starali si ju w samym jej tytule nawiza do pojcia praw podstawowych uksztatowanego w orzecznictwie ETS od koca lat 60. XX w. Rwnoczenie pragnc zapewni swoist kompatybilno KPP z Konwencj w art. 52 ust. 3 Karty sformuowali zasad goszc: W zakresie, w jakim niniejsza Karta zawiera prawa, ktre odpowiadaj prawom gwarantowanym przez Konwencj o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci, ich znaczenie i zakres s zgodne z nadanymi im przez t Konwencj. W zastosowanych w KPP pojciach nawizuje si te do terminw wystpujcych w wikszoci konstytucji pastw UE i doskonale znanych nauce prawa nawet w pa17 18
Stanowisko Rady, s. 62. Tame, s. 57.
16
Studia i Materiay
stwach nie zawierajcych odpowiednich sformuowa w tekstach swoich ustaw zasadniczych (np. godno czowieka19). Wszystkie te zabiegi pozwalaj na stworzenie nie tylko kompleksowego katalogu praw podstawowych, ale te na nadanie poszczeglnym prawom w miar jednolitego rozumienia zarwno na paszczynie szeroko pojtego prawa europejskiego (UE i Rada Europy), jak i prawa wewntrznego pastw czonkowskich UE. W procesie interpretacji postanowie Karty istotn rol, w myl KPP, ma do odegrania ETS. W tym kontekcie warto przytoczy nastpujcy pogld polskiego TK: Wykadnia prawa wsplnotowego, dokonywana przez ETS, winna mieci si w zakresie funkcji i kompetencji przekazanych przez pastwa czonkowskie na rzecz Wsplnot. Powinna te korelowa z zasad subsydiarnoci, determinujc dziaania instytucji wsplnotowo-unijnych. Wykadnia ta winna by ponadto oparta na zaoeniu wzajemnej lojalnoci pomidzy instytucjami wsplnotowo-unijnymi a pastwami czonkowskimi. Zaoenie to generuje po stronie ETS powinno przychylnoci dla krajowych systemw prawnych, po stronie za pastw czonkowskich powinno najwyszego standardu respektowania norm wsplnotowych []. Pastwa czonkowskie zachowuj prawo do oceny, czy prawodawcze organy wsplnotowe (unijne), wydajc okrelony akt (przepis prawa), dziaay w ramach kompetencji przekazanych i czy wykonyway swe uprawnienia zgodnie z zasadami subsydiarnoci i proporcjonalnoci. Przekroczenie tych ram powoduje, e wydane poza nimi akty (przepisy) nie s objte zasad pierwszestwa prawa wsplnotowego20. C. S t w o r z e n i e m e c h a n i z m u o c h r o n y p r a w p o d s t a w o w y c h w obrbie UE Przez wiele lat brak byo moliwoci dochodzenia realizacji praw jednostki przed instytucjami wsplnotowymi, a potem unijnymi. Ich ochrona w UE ograniczaa si do dziaalnoci ETS i opieraa si na tworzonych przeze zasadach. Od koca lat 70. XX w. Parlament Europejski podejmowa dziaania na rzecz stworzenia aktu wicego zarwno instytucje unijne, jak i pastwa czonkowskie. Zakoczyo je przyjcie KPP. Stworzony zosta autonomiczny akt prawa unijnego dotyczcy podstawowych praw jednostki. Po raz pierwszy instytucje i organy unijne otrzymay wyrane normy regulujce realizacj tych praw. Rwnoczenie w myl art. 51 KPP jej postanowienia maj zastosowanie [] do pastw czonkowskich w takim zakresie, w jakim stosuj one prawo Unii. Karta tworzy jednolity, autonomiczny mechanizm ochrony praw podstawowych obejmujcy zarwno instytucje i organy unijne jak i pastwa czonkowskie. Opiera si w istocie jedynie na stworzeniu pewnych standardw i na zaoeniu, e natura poszczeglnych praw implikuje instrumenty ich ochrony.
19 Jest ona gwarantowana m.in. w konstytucjach Polski i Niemiec, we Francji nie jest sformuowana expressis verbis w normie konstytucyjnej, ale jest wyprowadzana z nadal obowizujcej preambuy Konstytucji z 1946 r. (ze zdania 1) i jej wspczesne rozumienie jest podobne, jak w Polsce i w Niemczech. Szerzej na ten temat zob. D. Capitant, Die Charta, s. 13. 20 OTK ZU 2005, seria A, nr 5, poz. 49.
17
III. WADY KARTY PRAW PODSTAWOWYCH
A. K o n t r o w e r s y j n a n o w a t y p o l o g i a p r a w p o d s t a w o w y c h Karta nie nawizuje do kategorii praw jednostki wystpujcych dotychczas w prawie midzynarodowym i prawie wewntrznym wielu pastw. Chodzi tu zwaszcza o podzia na prawa i wolnoci oraz o podzia tyche na dwie grupy: osobiste i polityczne oraz gospodarcze, socjalne i kulturalne. Typologia ta budzia wielokrotnie kontrowersje w doktrynie prawa, ale zostaa ona powszechnie zaaprobowana, o czym wiadcz stanowice podstaw przyjtego przez ONZ systemu ochrony praw czowieka dwa midzynarodowe pakty praw (Midzynarodowy Pakt Praw Gospodarczych, Spoecznych i Kulturalnych oraz Midzynarodowy Pakt Praw Obywatelskich i Politycznych) oraz wystpowanie w regionalnym europejskim systemie ochrony obok EKPCz take Europejskiej Karty Socjalnej. Zamiast oparcia si na dotychczasowej typologii praw, Karta tworzy sze kategorii odpowiadajcych szeciu pierwszym jej rozdziaom. Ma to w intencji konwentu opracowujcego Kart lepiej zapewni jej kompleksowy charakter i pozwoli na objcie ochron nowych obszarw wykraczajcych poza dotychczasowy, powszechnie przyjty w prawie midzynarodowym i wewntrznym zakres regulacji. Tytuy poszczeglnych rozdziaw, grup praw, powizano z wartociami-ideami21 szczeglnie istotnymi dla UE. Rwnoczenie w ten sposb Karta wydaje si zrywa z uksztatowanym historycznie podziaem i poprzez odrzucenie hierarchii praw podstawowych, ktra jak si wydaje dziki niemu istnieje, [Karta przyp. B.B.] tworzy now koncepcj praw podstawowych22. Koncepcja ta nie ma swoich korzeni w dotychczasowym dorobku nauki prawa. Nie jest jeszcze w peni dojrzaa, a towarzyszca jej aksjologia nie zostaa powszechnie przyjta. Powstaa ona pod silnym, dominujcym wpywem myli socjaldemokratycznej23 i jedynie w niewielkim stopniu uwzgldnia inne prdy lozoczne. Mimo to brak jest jej wewntrznej spjnoci, o czym przekonuje choby konieczno przygotowania ju po przyjciu KPP wyjanie do jej postanowie. Z inicjatywy Wielkiej Brytanii prezydium konwentu opracowao wyjanienia, ktre na mocy nowego ust. 7 art. 52 Karty su wykadni jej postanowie i powinny by uwzgldniane przez sdy Unii i pastw czonkowskich. W rezultacie trudno mwi o stworzeniu na podstawie KPP nowych standardw i o nadaniu pod ich wpywem poszczeglnym z praw w miar jednolitego rozumienia zarwno na paszczynie szeroko pojtego prawa europejskiego (UE i Rada Europy), jak i prawa wewntrznego pastw czonkowskich UE. W tym kontekcie sporo racji ma pogld goszcy, e tworzenie nowej karty praw podstawowych dla potrzeb Unii Europejskiej jest wysoce problematyczne, zwaszcza e europejsk
21 Por. C. Mik, Rola Europejskiej Konwencji Praw Czowieka w procesie integracji europejskiej, [w:] Czyni sprawiedliwo w mioci, red. ks. W. Chrostowski, Warszawa 2001, s. 304. 22 D. Capitant, Die Charta, s. 13. 23 Tak sdz take inni uczeni analizujcy tekst KPP, zob. np. G. Hogan, Der Einuss der Europischen Grundrechte-Charta auf die irische Verfassung, [w:] Klner, s. 65.
18
Studia i Materiay
przestrze prawn wystarczajco nasycaj zarwno krajowe, jak i midzynarodowe standardy praw czowieka. Wprowadzenie do tego obszaru, gsto zabudowanego katalogiem praw czowieka nowej regulacji otwiera kolejne pole koniktu. Wie si ono chociaby z ewentualnoci wystpienia kolizji wynikajcych z rnych systemw prawnych zobowiza przyjtych przez pastwa czonkowskie lub te pojawienia si rozbienej interpretacji podobnych praw24. B. B r a k p r e c y z j i w o k r e l e n i u z a s a d Na t now typologi nakada si wprowadzony w KPP podzia na prawa podstawowe i zasady. Tak wic Karta nie jest konsekwentna i wbrew zapowiedzi zawartej w swej nazwie nie odnosi si tylko do praw podstawowych, ale obejmuje rwnie zasady. Ta druga kategoria zostaa wprowadzona dopiero w wyniku nowelizacji art. 52 KPP, po wczeniu jej do Traktatu Konstytucyjnego. Nowy art. 52 ust. 5 stanowi, e postanowienia KPP zawierajce zasady mog by wprowadzane w ycie przez akty ustawodawcze i wykonawcze przyjmowane przez instytucje i organy Unii oraz przez akty Pastw Czonkowskich, w ktrych Pastwa te wykonuj prawo Unii, w wykonywaniu ich odpowiednich kompetencji. Mona si na nie powoywa w sdzie jedynie w celu wykadni tych aktw i orzekania o ich legalnoci. W tekcie KPP nie ma jednak wyranie wyodrbnionej grupy zasad ani z tekstu Karty nie wynika, ktre z jej postanowie zawieraj zasady, a ktre prawa podstawowe. Problemu tego nie rozwizuj wyjanienia konwentu opracowane na podstawie art. 52 ust. 7 Karty. Nie s one kompleksowe. Symptomatyczna jest w tym przypadku reakcja francuskiej Rady Konstytucyjnej, ktra w orzeczeniu na temat zgodnoci Traktatu Konstytucyjnego z Konstytucj V Republiki sama zaproponowaa wasny katalog zasad25. Impulsem dla wprowadzenia zasad do KPP byy niewtpliwie kontrowersje dotyczce sfery szeroko pojtych praw socjalnych zawartych w Karcie. Zaliczenie przynajmniej niektrych z nich do zasad umoliwioby nadanie im charakteru norm programowych, celw dziaalnoci pastw czonkowskich i UE. Oznacza to zgodnie z art. 52 ust. 5 zdanie 2 odmwienie im speniania roli podstawy do roszcze o wiadczenia ze strony pastw czonkowskich lub instytucji UE. Dziki temu sama Karta byaby atwiejsza do zaakceptowania dla tych pastw, ktre sprzeciwiaj si nie tylko konstytucjonalizacji praw socjalnych w prawie wewntrznym, ale te wczeniu ich do aktw prawa midzynarodowego i ponadnarodowego (np. Wielka Brytania). Z porwnania katalogu konstytucyjnych praw jednostki wsplnych pastwom czonkowskim UE wynika, e jego trzon stanowi tradycyjne (klasyczne) wolnoci osobiste i prawa polityczne. Prawa socjalne, kulturalne i gospodarcze (poza prawem wasnoci) s w rnym stopniu obecne w poszczeglnych konstytucjach
24 M. Tomaszewska, Prawa podstawowe i podstawowe prawa socjalne pracownikw we wsplnotowym porzdku prawnym, Gdaskie Studia Prawnicze 2005, t. XIII, s. 546. 25 Szerzej na ten temat zob. D. Capitant, Die Charta, s. 17.
19
i nie mona w ich wypadku wskaza wsplnych wszystkim z nich elementw. Dzieje si tak z powodu wystpujcych zarwno w nauce prawa, jak i wrd rnych si politycznych kontrowersji dotyczcych potrzeby i zakresu regulacji konstytucyjnej praw socjalnych, a szerzej caej sfery socjalnej. Przeciwnicy objcia regulacj konstytucyjn praw socjalnych stoj na stanowisku, e ze wzgldu na zaleno poziomu ich realizacji od stanu koniunktury gospodarczej i zwizan z tym zmienno jest to wycznie materia ustawowa. W ich przekonaniu sama ranga regulacji prawnej nie powinna przesdza o zakresie socjalnych efektw dziaalnoci pastwa. Podkrelaj przy tym, e prawa socjalne maj charakter programowy. W ich przypadku pastwo musi najpierw opracowa, a pniej urzeczywistni cae programy socjalne26. Gdyby za obok norm o charakterze programowym istniay w konstytucji prawa socjalne upowaniajce jednostk do roszcze o wiadczenia ze strony pastwa, to mogoby to prowadzi do koniecznoci przejcia przez pastwo kierowania gospodark, co z kolei niezgodne byoby z gwarancjami prawa wasnoci i wolnoci gospodarczej27. W tym kontekcie zauwaa si, e chodzi tu o sam istot konstytucji, o cel, jaki ma ona odegra w pastwie. Nawizujc do tego W. Martens pisze: Tam gdzie [...] gwarancje wolnoci interpretowane s jako gwarancje egzystencji, konstytucja wolnociowa znajduje si w sprzecznoci sama ze sob28. W tym ujciu przeciwko umieszczaniu w konstytucji praw socjalnych przemawia obawa przed osabieniem efektywnoci praw politycznych i wolnoci osobistych w sytuacji, gdy ten sam katalog chroniby jednostk przed dziaaniami pastwa, a rwnoczenie upowania j do pozytywnych wiadcze z jego strony. Przez to konstytucja [...] przeksztaca si z aktu, ktry okrela granic wadzy, w akt, ktry okrela ma sfer obowizkw tej wadzy. W rezultacie zmienia to konstytucj w swoist kart ycia spoecznego29. Ponadto pastwo nie jest zobowizane nie tylko do gwarantowania okrelonych praw socjalnych, ale te do zapewnienia faktycznych warunkw umoliwiajcych korzystanie przez poszczeglne jednostki lub grupy spoeczne z gwarantowanych im konstytucyjnie praw. Uniemoliwi ma to wykorzystywanie innych praw zawartych w konstytucji dla przyznania roszcze socjalnych. Zwolennicy objcia regulacj konstytucyjn praw socjalnych widz konieczno odejcia od traktowania praw i wolnoci podstawowych jako sucych wycznie obronie jednostki przed ingerencjami ze strony pastwa. Zagwarantowanie wolnoci osobistych i praw politycznych jednostki w konstytucji w tym ujciu wymaga uwzgldnienia uwarunkowa ekonomicznych, spoecznych i kulturalnych, a wic
26 Por. J.P. Mller, Soziale Grundrechte in der Verfassung?, BaselFrankfurt am Main 1981, s. 41 44 i 203. 27 Por. F. Horner, Die sozialen Grundrechte, Salzburg, Mnchen 1974, s. 225. 28 W. Martens, P. Hberle, Grundrechte im Leistungsstaat, Verffentlichungen der Vereinigung des Deutschen Staatsrechtslehrer 1972, z. 30, s. 33. 29 J. Ciemniewski, Konstytucja pastwa socjalnego czy konstytucja pastwa liberalnego? [w:] Prawo w okresie przemian ustrojowych w Polsce. Z bada Instytutu Nauk Prawnych PAN, Warszawa 1995, s. 6869.
20
Studia i Materiay
wprowadzenia do konstytucji praw socjalnych. We wspczesnym pastwie, zdaniem P. Hberle, rozwija si wielorakie instrumentarium z nastpujcymi elementami: gwarancjami praw podstawowych jako praw socjalnych w szerokim tego sowa znaczeniu, jako celu konstytucji, jako podmiotowego prawa do wiadcze i jako maksymy interpretacyjnej dla sdownictwa30. Zauwaa si te, e brak lub skromne ujcie w konstytucji pastwa materii spoecznej nie zamyka moliwoci prowadzenia przez nie szerokiej polityki spoecznej ksztatujcej je jako pastwo socjalne, ale obecno w konstytucji precyzyjnej i rozwinitej materii spoecznej ju ten kierunek przesdza. Dlatego z punktu widzenia wikszoci obywateli, ktrzy bd benecjentami praw spoecznych [...] podane jest, by [...] konstytucja [...] zawieraa rozwinite i precyzyjne regulacje materii spoecznej31. Dla zwolennikw praw socjalnych w pastwach, w ktrych brak jest ich konstytucyjnej regulacji bd regulacja ta jest ograniczona, KPP ma due znaczenie z dwojakich powodw. Po pierwsze, zawiera ona sformuowania wyranie wskazujce na istnienie praw socjalnych i dziki niej okrn drog wprowadzone zostayby prawa socjalne, traktowane jako podstawowe, do systemw prawnych tych pastw. Po drugie, KPP umoliwia przyznanie funkcji socjalnej istniejcym ju w konstytucji prawom nie zaliczanym do socjalnych. Wwczas w klasyczne podstawowe prawa obywatelskie wmieszane s elementarne prawa socjalne, ktre jako bezporednio stosowalne i jako podmiotowe prawo konstytucyjne s zaskaralne32. Na ich podstawie obywatele mogliby da od pastwa wypeniania okrelonych wiadcze zarwno o charakterze materialnym, jak i umoliwiajcych obywatelom korzystanie z urzdze stworzonych przez pastwo w celu zapewnienia spoecznych warunkw ich realizacji. C. K P P j a k o s t y m u l a t o r r o z s z e r z a n i a k o m p e t e n c j i i n s t y t u c j i i organw UE Art. 51 ust. 2 KPP wydaje si w sposb nie dajcy pola dla adnych wtpliwoci stanowi, e Karta nie rozszerza zakresu stosowania prawa Unii poza kompetencje Unii, nie ustanawia nowych kompetencji lub zada dla Unii. Z drugiej wszak strony niektre sformuowania postanowie Karty dotyczcych poszczeglnych praw podstawowych mog wskazywa albo na nieco odmienn tendencj, albo na to, e s pozbawione znaczenia prawnego. Irlandzki uczony G. Hogan, analizujc je, stwierdza: elementarne prawa, ktre Karta Praw Podstawowych bdzie chroni, s de facto przeznaczone do stosowania nie przez Uni o cile ograniczonych kompetencjach, lecz dla pastwa federalnego lub nawet pasuj dla pastwa scentralizowanego lub unitarnego. Na przykad art. 9 Karty Praw Podstawowych stanowi: prawo do zawarcia maestwa i prawo do zaoenia rodziny s gwarantowane zgodnie z ustaW. Martens, P. Hberle, Grundrechte, s. 73. B. Zawadzka, Prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne, Warszawa 1996, s. 94. 32 J.P. Mller, Katalog i zakres obowizywania praw podstawowych, [w:] Konstytucja Federalna Szwajcarskiej Konfederacji z 1999 r. i Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 r., red. Z. Czeszejko-Sochacki, Biaystok 2001, s. 78.
30 31
21
wami krajowymi regulujcymi korzystanie z tych praw. Brakuje jednak przynajmniej na razie jakiejkolwiek kompetencji Unii dotyczcej prawa do zawarcia maestwa. Dlatego mona zapyta, dlaczego prawo to ma by chronione na poziomie nowej europejskiej konstytucji. [] Inaczej mwic, w jakich okolicznociach mogaby ustawa krajowa dotyczca prawa do zawarcia maestwa naruszy art. 9 Karty Praw Podstawowych? Jeeli odpowied bdzie brzmie, e nie moe to mie miejsca, gdy zawieranie maestwa regulowane jest wycznie przez prawo krajowe, to wwczas powracamy do zasadniczego pytania, po co podjto prb wczenia [do KPP] prawa do zawarcia maestwa i prawa do zaoenia rodziny i jego ochrony, skoro jest ono chronione na poziomie krajowym przez ustawy i konstytucje, a take przez art. 12 EKPCz? To samo mona powiedzie o wyranej wikszoci praw zawartych w Karcie, jak postanowienia dotyczce praw dziecka, prawa do sprawiedliwego procesu czy prawa do ochrony zdrowia33. Zwolennicy Karty opowiadajcy si za takim szerokim katalogiem gwarantowanych w niej praw widz w tym zalet i wiadectwo kompleksowego charakteru tej regulacji. Przyznaj jednak, e szeroki katalog Karty jest pomylany dla przyszych poszerzonych kompetencji Unii34. Wskazuj take na jego rol w ewentualnym ograniczaniu zakresu praw regulowanych w prawie wewntrznym pastw czonkowskich. Egzemplikacj tego moe by ewentualne przeciwdziaanie instytucji UE wprowadzeniu kary mierci w pastwach cile wsppracujcych z USA w zwalczaniu terroryzmu35. W tym kontekcie warto przypomnie wczeniejsze rozwaania dotyczce charakteru prawnego KPP, podkrelajce jej znaczenie polityczne. Tak wic nawet abstrahujc od braku wicej mocy konkretnych postanowie Karty, mog one oddziaywa na prawo wewntrzne pastw czonkowskich porednio, przy okrelonym ich rozumieniu przez instytucje i organy UE. Organy pastwowe, nie chcc narazi si na krytyk ze strony biurokratw w Brukseli, mogyby rezygnowa ze stosowania prawa wewntrznego w jego dotychczasowym ksztacie i dostosowywa jego wykadni do rozumienia przez nich postanowie KPP. Na marginesie warto doda, e w chwili obecnej brak jest w UE akceptacji dla jakiego jednego, powszechnie przyjtego systemu wartoci w odniesieniu do realizacji niektrych praw, co znacznie utrudnia ich wykadni. Dalej zostan, tytuem przykadu, przy prawie do zawarcia maestwa i prawie do zaoenia rodziny. W UE s pastwa, ktre maj tak dalece restrykcyjne regulacje, e zakazane s tam rozwody (Malta), i takie, ktre dopuszczaj maestwa homoseksualne (np. Hiszpania). Ten spr o rol rodziny i maestwa sta si zarwno na forum instytucji unijnych, jak i w wielu krajach rwnoczenie sporem o rol wolnoci sowa i wolnoci religii. Ludziom czerpicym inspiracje z religii chrzecijaskiej czy muzumaskiej trudno zaakceptowa odejcie od tradycyjnego pojcia rodziny. Dokonywana przez nich
33 34 35
G. Hogan, Der Einuss, s. 6768. Tak sdz C. Castello i V. Browne; cyt. za G. Hogan, op. cit., s. 68. Tak sdz C. Castello i V. Browne por. tame, s. 68.
22
Studia i Materiay
krytyka pogldw wymierzonych w tradycyjne wartoci i propagujca inne spojrzenie traktowana jest niekiedy jako godna potpienia i kary nienawi. To w oczywisty sposb zmienia niekiedy pojcie wolnoci sowa, o czym w Parlamencie Europejskim przekona si R. Butiglione. Naley tu doda, e jak susznie zauwaa si w literaturze z zakresu prawa UE brak w materii traktatowej wyranego rozgraniczenia uprawnie organw Wsplnoty wedug ich zdolnoci do stanowienia prawa, pozwala organom Unii na podstawie wynikajcych z pierwotnego prawa wsplnotowego kompetencji stanowi prawo pochodne. Dzieje si tak stosownie do teleologicznej wykadni, ktra pozwala dziaa Wsplnocie [] przy braku do tego traktatowych upowanie. Trudno w tym miejscu nie zauway, e stanowi taki sposb dziaania powane wyzwanie dla suwerennych kompetencji pastw czonkowskich36, zwaszcza e duych trudnoci przysparza wykadnia art. 51 KPP stanowicego, e jej postanowienia maj zastosowanie [] do pastw czonkowskich w takim zakresie, w jakim stosuj one prawo Unii. W praktyce nieraz ciko jest oddzieli realizacj norm prawa wewntrznego od unijnego i dokona subsumcji konkretnej sytuacji faktycznej37. Nakada si na to z jednej strony wystpowanie w KPP duej liczby klauzul generalnych i odesa do ustawodawstwa pastw czonkowskich, bez okrelania kryteriw pozwalajcych na wytyczenie granic zakresu ich regulacji, a z drugiej strony KPP w art. 52 ust. 1 stanowi, e ograniczenia praw podstawowych gwarantowanych w Karcie mog by wprowadzone wycznie wtedy, gdy s konieczne i rzeczywicie realizuj cele interesu oglnego uznawane przez Uni. Ta niejednoznaczno wzajemnych relacji midzy systemem ochrony przewidzianym przez KPP a systemami wewntrznymi pastw czonkowskich moe mie dwojakiego rodzaju nastpstwa: albo prowadzi moe do podejmowania przez instytucje i organy UE dziaa we wszystkich przypadkach, w ktrych istniej wtpliwoci co do powierzenia rozstrzygnicia jakiego przypadku kompetencji organw krajowych, albo w razie tych wtpliwoci pozostawi si z zasady pastwu czonkowskiemu rozstrzygnicie danej sprawy. Pierwszy wariant wydaje si bardziej prawdopodobny i oznacza bdzie de facto rozszerzenie kompetencji UE. D. B r a k p r e c y z y j n e g o o k r e l e n i a r o d k w o c h r o n y p r a w gwarantowanych w KPP Stworzony przez Kart mechanizm ochrony praw podstawowych nie okrela rodkw sucych dochodzeniu praw w przypadku ich naruszenia. Karta nie ustanawia wasnej procedury ochrony gwarantowanych w niej praw, nie rozszerza zakresu praw dochodzonych sdownie ani nie wzmacnia dotychczasowych gwarancji procesowych umoliwiajcych obywatelom UE ochron przysugujcych im praw podstawowych. W rezultacie nie wyraa tendencji do rozbudowywania form ochrony sdo36 J.W. Tkaczyski, R. Potorski, R. Willa, Unia Europejska. Wybrane aspekty ustrojowe, Toru 2007, s. 126127. 37 Szerzej na ten temat zob. G. Hogan, Der Einuss, s. 6970.
23
wej upowszechniajcych si wspczenie zarwno na paszczynie midzynarodowej, jak i wewntrznej pastw demokratycznych. Negatywnie na proces stworzenia skutecznych instrumentw ochrony gwarantowanych w KPP praw oddziaywa moe jeszcze jeden czynnik. Karta w wielu momentach nawizuje do EKPCz, ale nie oznacza to z reguy powielania jej postanowie, tylko ich modykacj. W tej sytuacji podane wydawaoby si wyrane oddzielenie systemu ochrony przewidzianego przez EKPCz od systemu Karty. Nic takiego jednak si nie stao i grozi to moe koniktami midzy instytucjami europejskimi i organami UE zwaszcza ETS a ETPCz. Konikty te wystpi mog nie tylko na tle interpretacji poszczeglnych praw chronionych zarwno przez KPP, jak i EKPCz, ale rwnie co do tego, ktry organ powinien rozstrzygn spraw ewentualnego naruszenia konkretnego prawa.
IV. WNIOSKI
Wskazane wady KPP w wielu przypadkach nie tylko przewaaj nad jej zaletami, ale zalety te czyni w niektrych aspektach iluzorycznymi. Wydaje si, e dla wzmocnienia ochrony praw jednostki na paszczynie unijnej wystarczyaby realizacja zgaszanego wielokrotnie od lat przez rne podmioty postulatu przystpienia UE do EKPCz. Zmiana charakteru KPP z porozumienia midzyinstytucjonalnego w umow midzynarodow nie rozwie wszystkich problemw dotyczcych ochrony praw czowieka na szczeblu UE. Nowy traktat moe za nie tyle zapewni skuteczniejsz ochron praw podstawowych, co skomplikowa mechanizmy ich ochrony oraz doprowadzi do rnego rodzaju koniktw kompetencyjnych na linii UEETPCz oraz instytucje i organy UE a pastwa czonkowskie. Karta, wprowadzajc nowe regulacje dotyczce praw podstawowych, moe wic nie oddziaywa w kierunku wzmocnienia ochrony tych praw, ale moe stymulowa powstawanie trojakich koniktw: majcych swoje rdo w kolizjach wynikajcych z relacji pomidzy ni a prawem wewntrznym pastw czonkowskich UE, spowodowanych nakadaniem si na siebie rnych systemw zobowiza prawnych przyjtych przez pastwa czonkowskie UE, wynikajcych z rnic interpretacji podobnych do siebie regulacji prawnych gwarantujcych te same prawa podstawowe.
24
Studia i Materiay
SUMMARY
of the article: The Strength and Flaws of the Charter of Fundamental Rights of the European Union The Charter of Fundamental Rights, proclaimed on 7 December 2000, has the nature of an inter-institutional agreement and is not a legally binding document. The strength of the Charter lies in: its comprehensive approach to the protection of the individuals rights; which extends to all categories of rights and to all persons sojourning within the EU territory, not only EU citizens; standardization of concepts concerning fundamental rights; establishing the mechanism for fundamental rights protection within the EU. The flaws of the Charter as follows: 1. A new controversial typology of fundamental rights. The Charter does not refer to the categories of the individuals rights currently existing in both international law and domestic law of several states. Instead of previously applied typology, it establishes six categories of rights which correspond to its initial six chapters. In consequence, there is little evidence that new standards are introduced and that they have resulted in a relatively uniform meaning of the rights either in a widely understood European law (i.e. that of the European Union and that of the Council of Europe) and domestic law of the EU Member States. 2. The principles are not precisely defined. This new typology overlaps with the distinction between the fundamental rights and principles established by the Charter. The Charter lacks consistency and, contrary to the declaration contained in its title, it refers not only to fundamental rights, but also to principles. However, no distinct group of principles is separated in the Charter, and no such distinction can be derived from its content. 3. The Charters possibility of stimulating the extension of competences of the EU institutions and organs. The ambiguity of relations between the system of protection provided by the Charter and the national systems of the EU Member States may have dual consequences. Either the EU institutions and organs are competent to decide in all the situations where there are any doubt arises about competence of national organs to deal with such matter, or in the case of any such doubt the ability to decide is granted to the national authorities. The former variant seems more likely to appear, which shall mean a de facto extension of EU competences. 4. The means for protection of rights guaranteed by the Charter are not specified in a sufficient detail.
25 ANNA WYROZUMSKA
ZNACZENIE PRAWNE ZMIANY STATUSU KARTY PRAW PODSTAWOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ W TRAKTACIE LIZBOSKIM ORAZ PROTOKOU POLSKO-BRYTYJSKIEGO
I. OBECNY SYSTEM OCHRONY PRAW PODSTAWOWYCH W UNII EUROPEJSKIEJ
chrona praw podstawowych w UE ma wieloletni tradycj. Zapocztkowa j Europejski Trybuna Sprawiedliwoci [dalej ETS] orzeczeniem w sprawie Stauder przeciwko miasto Ulm (nr sprawy 29/69)1, nie pozostawiajc od tego momentu wtpliwoci, e prawa podstawowe stanowi cz oglnych zasad prawa wsplnotowego, a Trybuna jest kompetentny do zapewnienia ich poszanowania. rdem tych praw s konstytucyjne tradycje pastw czonkowskich, a take umowy midzynarodowe (ktrych stronami s pastwa czonkowskie) przede wszystkim europejska Konwencja o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci z 1950 r. Prawa podstawowe jako oglne zasady prawa UE s stosowane do interpretacji i oceny legalnoci aktw instytucji UE oraz aktw pastw czonkowskich wykonujcych prawo UE2. Istnienie tej dobrze ustalonej zasady nie rozwizywao jednak problemu identykacji praw podstawowych. Co zmienia w tym systemie, wypracowana przez specjalnie do tego celu powoany Konwent, a nastpnie przyjta jako t e k s t p o l i t y c z n y uroczycie proklamowana przez trzy instytucje UE: Parlament Europejski, Rad i Komisj 7 grudnia 2000 r. Karta Praw Podstawowych UE? Karta w y s z c z e g l n i a prawa chronione w UE i czyni je bardziej widocznymi. Byo to jej podstawowe zadanie, wyranie wskazane rwnie w jej preambule3. W tej samej preambule zaznaczono, e rol Karty, przy poszanowaniu kompetencji i zada Unii oraz zasady pomocniczoci, jest p o t w i e r d z e n i e p r a w wynikajcych zwaszcza z tradycji konstytucyjnych i zobowiza midzynarodowych wsplnych pastwom czonkowskim, europejskiej Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci, Kart Spoecznych przyjtych przez Uni i Rad Europy oraz z orzecznictwa Trybunau Sprawiedliwoci Unii Europejskiej i Europejskiego Trybunau Praw Czowieka. To, e Karta potwierdza tylko istniejce prawa, wynika z doczonego do Karty nieformalnego dokumentu interpretacyjnego prezydium Konwentu, ktry opracowa Kart, tj. Wyjanie dotyczcych Karty. Wyjanienia wskazuj pochodzenie prawa, jego charakter i zakres itp. kwestie, a w wietle preambuy Karty mog by akSprawa 29/69 Stauder przeciwko miasto Ulm, Zb. Orz. 1969, s. 425. ETS nie ma zatem adnych oglnych kompetencji do kontroli zgodnoci prawa pastw czonkowskich z prawami podstawowymi. Jest to nadal kompetencja sdw krajowych i Europejskiego Trybunau Praw Czowieka w Strasburgu. 3 Takie zadanie wyznaczya Karcie Rada Europejska na spotkaniu w Kolonii w czerwcu 1999 r.
1 2
26
Studia i Materiay
tualizowane przez prezydium, natomiast sdy Unii i pastw czonkowskich maj interpretowa Kart z naleytym ich uwzgldnieniem. Katalog praw chronionych w Karcie jest do szeroki. Ujty jest w szeciu tytuach: I. Godno (art. 15); II. Wolnoci (art. 619); III. Rwno (art. 2026); IV. Solidarno (art. 2738); V. Prawa obywatelskie (art. 3946); VI. Wymiar sprawiedliwoci (art. 4750). Tytu VII Karty zawiera postanowienia oglne dotyczce wykadni oraz sposobu i zakresu stosowania Karty (tzw. postanowienia horyzontalne). Niektre z wyliczonych w Karcie praw mog wydawa si nowe, np. zakaz praktyk eugenicznych, zakaz czerpania zyskw z ciaa ludzkiego jako takiego i z jego czci, zakaz klonowania w celach reprodukcyjnych, prawa osb starszych, prawa dotyczce ochrony konsumenta, ochrony rodowiska. Ale i te prawa odnale mona w prawie UE albo w innych aktach prawa midzynarodowego, np. Konwencji o prawach czowieka i biomedycynie z 1997 r.4 Odnonie do praw zawartych w tej Konwencji mog one by uwaane za nowe o tyle, e nie wszystkie pastwa czonkowskie s stronami Konwencji, np. Polska nie jest stron. Podobnie np. prawa osb starszych ujte s w zrewidowanej Europejskiej Karcie Spoecznej, konwencji Rady Europy, ktr Polska podpisaa w 2005 r., ale jej nie ratykowaa. Karta wprowadza te nowe formuy, jak prawa solidarnociowe czy prawo do dobrej administracji. Nowe s w nich jednak nie same prawa, lecz ich ujcie5. Niewica prawnie Karta Praw Podstawowych pozwala lepiej dostrzec te prawa. Trybuna zreszt coraz czciej, aczkolwiek tylko posikowo, odwouje si do Karty dla poparcia istnienia prawa, jego treci i zakresu6. Uczynienie z Karty przez reformujcy UE Traktat z Lizbony z 2007 r. dokumentu prawnie wicego nie przyniesie rewolucyjnych zmian w dotychczasowym systemie. To, e katalog praw jednostki ograniczajcych przede wszystkim dziaania instytucji UE stanie si prawnie wicy, ma wan warto symboliczn, petrykuje aksjologi UE, utrwala poszanowanie praw podstawowych jednostki w procesie integracji.
II. ZMIANA STATUSU KARTY PRAW PODSTAWOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ
Zmiana charakteru Karty bya planowana w UE od duszego czasu. Traktat ustanawiajcy Konstytucj dla Europy z 2004 r. szed najdalej w tym kierunku.
4 Konwencja o ochronie praw czowieka i godnoci istoty ludzkiej w odniesieniu do zastosowa biologii i medycyny: Konwencja o prawach czowieka i biomedycynie (European Treaty Series nr 164), wesza w ycie w 1999 r., stronami jej jest 21 pastw, w tym 13 pastw czonkowskich UE, tj. Bugaria, Czechy, Grecja, Dania, Estonia, Wgry, Irlandia, Litwa, Portugalia, Rumunia, Sowacja, Sowenia, Hiszpania. WE nie przystpia do Konwencji. Nie wszystkie pastwa czonkowskie s stronami tej Konwencji. Podobnie wyglda sytuacja dotyczca protokow dodatkowych do Konwencji, jeden z tych protokow zawiera zakaz klonowania istot ludzkich. 5 Nie oznacza to jednak, e chocia ich brak w Karcie, to ETS nie mgby uzna nowych praw za oglne zasady prawa UE, gdyby np. na takich zasadach oparte zostay konkretne rozporzdzenia czy dyrektywy wsplnotowe. 6 ETS powoa si na Kart po raz pierwszy w wyroku z 27 czerwca 2006 r. w sprawie Parlament Europejski przeciwko Radzie Unii Europejskiej (nr sprawy C-540/03, pkt 38 i 58 orzeczenia).
Anna Wyrozumska: Znaczenie prawne zmiany statusu Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej...
27
Karta miaa sta si czci drug tego Traktatu (zachowano nawet preambu Karty). Bya to jednak wersja Karty nieznacznie zmieniona w stosunku do wersji z 2000 r. Najwaniejsz zmian w Karcie byo dodanie czterech nowych ustpw do postanowienia okrelajcego zasady stosowania Karty, tj. do art. 52 (ust. 47). Niepowodzenia ratykacyjne pooyy kres tym zamiarom, a raczej ich formie. Podjto kolejn prb nadania Karcie charakteru wicego. Podejcie zastosowane w Traktacie lizboskim jest inne. Karta nie jest czci adnego z Traktatw ani Traktatu lizboskiego, ani tzw. Traktatw zaoycielskich. W Traktacie lizboskim zastosowano natomiast technik szczegowego odesania do Karty, wskazujc, e Karta ma warto prawn tak sam jak Traktaty. Dla celw Traktatu lizboskiego niezbdne byo zaakceptowanie w Karcie zmian wprowadzonych w 2004 r. i poczynienie innych technicznych dostosowa. Karta zostaa zatem 12 grudnia 2007 r. ponownie uroczycie proklamowana przez te same trzy instytucje UE: Parlament Europejski, Rad i Komisj, ktre przyjy Kart w 2000 r. i ponownie ogoszona (Dz.Urz. UE z 14 grudnia 2007 r., C 303/01, s. 1). Zgodnie z zamieszczonym tam komunikatem ogoszony tekst przejmuje z dostosowaniami Kart, proklamowan dnia 7 grudnia 2000 r. i z a s t p u j e j o d d n i a w e j c i a w y c i e T r a k t a t u z L i z b o n y. W tym dniu take Karta w nowej wersji uzyska moc wic na mocy art. 6 Traktatu lizboskiego zmieniajcego art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej [dalej TUE]. Zgodnie z nowym art. 6 ust. 1 TUE: Unia uznaje prawa, wolnoci i zasady okrelone w Karcie Praw Podstawowych z dnia 7 grudnia 2000 r., w brzmieniu dostosowanym w dniu 12 grudnia 2007 r., ktra ma tak sam warto prawn jak Traktaty [...]. Karta nie stanie si zatem umow midzynarodow, nie jest take integraln czci Traktatu lizboskiego, nie musi wic by ratykowana przez pastwa czonkowskie, natomiast stanie si prawnie wica w wyniku ratykowania i wejcia w ycie Traktatu lizboskiego, co ma nastpi pod warunkiem uzyskania przez Traktat ratykacji we wszystkich pastwach czonkowskich 1 stycznia 2009 r. Wraz z Kart ogoszono w Dzienniku Urzdowym UE z 14 grudnia 2007 r. Wyjanienia (Dz.Urz. UE 2007/C 303/02, s. 17). Wyjanienia zostay bowiem nieznacznie zmienione w 2007 r., uwzgldniono np. nowe orzecznictwo Trybunau Sprawiedliwoci, co wskazano w samym ich tekcie w nastpujcy sposb: Ponisze wyjanienia zostay pierwotnie sporzdzone w ramach uprawnie Prezydium Konwentu, ktry opracowa Kart Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Zostay uaktualnione pod kierunkiem Prezydium Konwentu Europejskiego z uwzgldnieniem dostosowa dokonanych w tekcie Karty przez ten Konwent (w szczeglnoci w artykuach 51 i 52) oraz ewolucji prawa Unii. Mimo e wyjanienia te nie posiadaj wartoci prawnej, s one cennym narzdziem wykadni przeznaczonym do wyjanienia postanowie Karty. Karta nie jest zatem umow midzynarodow pastw czonkowskich, nie jest te rozporzdzeniem, dyrektyw czy decyzj wsplnotow. Moe by rnie kwalikowana, np. jako deklaracja trzech instytucji czy znane prawu UE porozumienie mi-
28
Studia i Materiay
dzyinstytucjonalne. Traktat lizboski (a wic pastwa czonkowskie) akceptuje t deklaracj lub to porozumienie, w tym sensie nie zmienia jego charakteru i nadaje mu moc prawn prawa pierwotnego UE. Z punktu widzenia prawnego skutek zabiegu zastosowanego w Traktacie lizboskim jest identyczny, jak projektowany poprzednio, gdy zgodnie z art. I-9 ust. 1 Traktatu konstytucyjnego Karta, jako cz druga Traktatu, miaa sta si prawnie wica. Rnica ma jedynie wymiar polityczny i symboliczny, i o to, jak mona sdzi, gwnie chodzio. Traktat nie moe sprawia wraenia konstytucji, usunito z niego zatem wszelk tego typu symbolik, w tym rozdzia dotyczcy praw i wolnoci obywatelskich, charakterystyczny przecie gwnie dla konstytucji. Zgoda pastw czonkowskich, wyraona w nowym art. 6 zreformowanego TUE, dotyczca nadania Karcie charakteru prawnie wicego, stanowi wany etap w rozwoju Unii. W z m a c n i a b o w i e m w i s t o t n y s p o s b o c h r o n p r a w p o d s t a w o w y c h i j e s t w a n a d l a o b y w a t e l i. Bd oni bowiem powoujc si bezporednio na Kart (w przypadkach, w ktrych tworzy ona prawa bezporednio skuteczne) dochodzi swoich praw opartych na prawie unijnym przed sdami UE i sdami krajowymi. Cho i tak prawa te mogy by przywoywane przez jednostk, w Karcie bd z pewnoci bardziej widoczne, dziki czemu atwiej bdzie si na nie powoywa. Karta ma dla jednostki znaczenie gwarancyjne. Praw nie bdzie trzeba poszukiwa w innych rdach, ich rdem dla ETS i sdw krajowych bdzie Karta, ktra stanie si prawem pierwotnym UE i uzyska ten sam status co Traktaty. Bdzie to oznaczao, e z uwzgldnieniem specyki praw podstawowych i sposobu ich stosowania Karta bdzie moga by stosowana bezporednio, tzn. bdzie stanowia bezporednie rdo prawa jednostki, pod warunkiem e norma Karty bdzie speniaa kryteria bezporedniej skutecznoci (nie wszystkie normy bd w ten sposb stosowane). Bdzie take stosowana porednio, tj. w celu interpretacji prawa UE oraz prawa krajowego znajdujcego si w zakresie dziaania prawa UE (w zakresie kompetencji UE). W przypadku koniktu z norm krajow stosowana bdzie zasada prymatu prawa wynikajcego z Karty w stosunku do prawa krajowego znajdujcego si w zakresie kompetencji UE z zastrzeeniem jednak sposobu powoywania praw podstawowych. Karta bdzie powoywana, tak jak dotychczas powoywane byy prawa podstawowe (jako oglne zasady prawa UE), tzn. do kontroli legalnoci aktw prawa UE oraz prawa krajowego wykonujcego prawo UE, a take w celach interpretacji tych aktw. Od pocztku gwnym problemem katalogu praw podstawowych chronionych w UE by zakres jego zastosowania i obawy przed zbyt duym wpywem na prawo wewntrzne. W rezultacie do Karty wprowadzono wiele przepisw okrelajcych granice jej stosowania. S to art. 5154 zebrane w rozdziale VII Karty Praw Podstawowych. Stanowi podstawowe gwarancje dla pastw czonkowskich, e wprowadzenie katalogu praw podstawowych nie bdzie oznaczao poszerzenia kompetencji UE w sposb niechciany przez pastwa czonkowskie, a wic z naruszeniem
29
kompetencji tych pastw. Przepisy te zostay wzmocnione w 2004 r., jak mona sdzi w duej mierze pod wpywem naciskw i obaw wyraanych przez Zjednoczone Krlestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Pnocnej, gdy Karta staa si czci drug Traktatu konstytucyjnego. Artyku 51 ust. 1 Karty proklamowanej w 2007 r. stwierdza, e postanowienia Karty maj zastosowanie do instytucji, organw i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczoci oraz do Pastw Czonkowskich wycznie w zakresie, w jakim stosuj one prawo Unii. W tym samym ustpie znajduje si dalsze doprecyzowanie: Pastwa te szanuj zatem prawa, przestrzegaj zasad i popieraj ich stosowanie zgodnie ze swymi odpowiednimi uprawnieniami i w poszanowaniu granic kompetencji Unii powierzonych jej w Traktatach. Karta nie ma zastosowania do caego porzdku prawnego pastwa czonkowskiego, lecz jedynie do dziaa i prawa pastwa czonkowskiego, lecych w zakresie prawa UE, a cile prawa implementujcego/wykonujcego prawo UE. Kolejne wane zastrzeenie ograniczajce kompetencje UE stanowi art. 51 ust. 2 Karty. Karta nie rozszerza zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii, nie ustanawia nowych kompetencji ani zada Unii, ani te nie zmienia kompetencji i zada okrelonych w Traktatach. Innymi sowy, przysza Unia funkcjonujca na podstawie dwch traktatw (Traktatu o UE i Traktatu o funkcjonowaniu UE) i wicej prawnie Karcie bdzie si opiera, tak jak obecnie, na zasadzie przyznanych kompetencji. adna z instytucji UE, w tym przede wszystkim Trybuna Sprawiedliwoci, nie uzyska na podstawie Karty adnych nowych kompetencji. Dodatkowe gwarancje tego stanu rzeczy zawarto w Traktacie lizboskim. W nowym art. 6 TUE powtrzono w bardziej oglnej formule ograniczenie wyraone w art. 51 Karty: [...] postanowienia Karty nie rozszerzaj kompetencji Unii okrelonych w Traktatach. Do Traktatu doczono Deklaracj w sprawie Karty Praw Podstawowych (zapisana pod numerem 29). W Deklaracji tej Konferencja (czyli wszystkie pastwa czonkowskie) stwierdza, e Karta, ktra ma moc prawnie wic, potwierdza prawa zawarte w europejskiej Konwencji Praw Czowieka i wynikajce z konstytucyjnej tradycji pastw czonkowskich oraz e nie rozciga zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje UE, nie ustanawia adnych nowych kompetencji lub zada dla Unii ani nie modykuje kompetencji i zada okrelonych w Traktatach. Z prawnego punktu widzenia, wobec przyszego, wicego charakteru Karty, deklaracja taka nie ma wikszego znaczenia (nawet jeli stanowi interpretacj autentyczn Karty). Powtarza ona bowiem art. 51 Karty. Ma jednak wyranie dodan warto polityczn i moe suy umierzeniu niepokojw niektrych delegacji. Niewtpliwie problem jest przez to bardziej wyrany. Wzmocnienie gwarancji nastpio take poprzez nadanie waloru prawnego niewicym Wyjanieniom dotyczcym Karty, ponownie ogoszonym w 2007 r. W ust. 1 nowego art. 6 TUE znalazo si stwierdzenie, e prawa, wolnoci i zasady
30
Studia i Materiay
zawarte w Karcie interpretowane s zgodnie z oglnymi postanowieniami tytuu VII Karty, dotyczcymi jej interpretacji i stosowania (a wic zgodnie z postanowieniami horyzontalnymi), z uwzgldnieniem Wyjanie dotyczcych Karty, ktre okrelaj rda tych postanowie. W tym kontekcie trzeba take czyta ostatni akapit nowego art. 6 TUE, i prawa podstawowe chronione przez europejsk Konwencj Praw Czowieka oraz wynikajce z tradycji konstytucyjnych wsplnych pastwom czonkowskim stanowi cz prawa Unii jako zasady oglne prawa. Obecnie art. 6 TUE stanowi, e s szanowane przez UE jako zasady oglne prawa wsplnotowego. Stosowanie zatem Karty obwarowane zostao pitrowo, warunkami okrelonymi w samej Karcie, powtrzonymi nastpnie przez Traktat lizboski w art. 6 ust. 1 TUE oraz wzmocnione politycznie przez Deklaracj Konferencji (czyli wszystkich pastw czonkowskich). Kolejn kwesti jest zrnicowany charakter praw okrelonych w Karcie. Niektre postanowienia (prawa) Karty bd mogy by bezporednio powoywane przez jednostki, inne bd wymaga najpierw wykonujcego je prawodawstwa na poziomie UE lub prawa krajowego. Pewne prawa podstawowe zawarte w Karcie nie maj bowiem charakteru normatywnego ze wzgldu na swoj tre nie s bezporednio skuteczne. Formua ich jest inna. Jedne z nich mog stanowi pewne reguy ramowe wymagajce implementacji, inne wyraaj zaledwie denia (aspiracje) UE. Przykadowo, art. 16 stanowi, e: Uznaje si wolno prowadzenia dziaalnoci gospodarczej zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi, z kolei art. 35 stwierdza, e: Kady ma prawo dostpu do prolaktycznej opieki zdrowotnej i prawo do korzystania z leczenia na warunkach ustanowionych w ustawodawstwach i praktykach krajowych. Przy okrelaniu i realizowaniu wszystkich polityk i dziaa Unii zapewnia si wysoki poziom ochrony zdrowia ludzkiego. W ten sposb Karta opiera si na zrnicowaniu praw i zasad. Podzia ten zosta mocno zaakcentowany zwaszcza w 2004 r. w nowym akapicie preambuy do Karty i w art. 52 Karty. Std rwnie formua art. I-9 Traktatu konstytucyjnego, jak i nowego art. 6 ust. 1 TUE, wskazuje, e UE szanuje prawa, wolnoci i zasady okrelone w Karcie. Akcentowanie tego podziau jest wynikiem naciskw Zjednoczonego Krlestwa, pastwa, ktre obawia si w szczeglnoci jurydyzacji zasad socjalnych czy, szerzej, spoecznych, tzn. uczynienia z nich praw zaskaralnych. Aby umierzy brytyjskie niepokoje, w Karcie z 2004 r. dodano ust. 5 do art. 52. W wersji Karty z 2007 r. (poprawionej lingwistycznie) stanowi on, e: Postanowienia niniejszej Karty zawierajce zasady (principles) mog by wprowadzane w ycie przez akty prawodawcze i wykonawcze przyjte przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii oraz przez akty Pastw Czonkowskich, gdy wykonuj one prawo Unii, korzystajc ze swoich odpowiednich uprawnie. Mona si na nie powoywa w sdzie jedynie w celu wykadni tych aktw i kontroli ich legalnoci. Oznacza to, e nie stanowi one praw same w sobie, jeli nie bd wykonywane. Innymi sowy, wymagaj one aktw implementujcych, s zatem zasadami
31
w pewnym sensie programowymi. Mona je przywoywa jedynie do interpretacji aktw implementujcych je oraz kontroli ich legalnoci7. Ani Karta, ani doczone do niej Wyjanienia nie wskazuj dokadnie, ktre przepisy ustanawiaj prawa, a ktre zasady. Wynika to jednak w duym stopniu z treci przepisw Karty (np. jasnoci w okreleniu konkretnego prawa, bezwarunkowoci i zupenoci normy) i charakteru samego prawa. Pomocne s pod tym wzgldem take Wyjanienia doczone do Karty, ktre wskazuj na rdo kadego prawa i jego zakres, a take przykadowe zasady. Zgodnie z Wyjanieniami, zasady uznane w Karcie s zawarte np. w art. 25, 26 i 37. Artyku 25 dotyczy prawa osb w podeszym wieku i stwierdza, e: Unia uznaje i szanuje prawo osb w podeszym wieku do godnego i niezalenego ycia oraz do uczestniczenia w yciu spoecznym i kulturalnym; art. 26 dotyczy integracji osb niepenosprawnych: Unia uznaje i szanuje prawo osb niepenosprawnych do korzystania ze rodkw majcych zapewni im samodzielno, integracj spoeczn i zawodow oraz udzia w yciu spoecznoci; art. 37 dotyczy z kolei ochrony rodowiska: Wysoki poziom ochrony rodowiska i poprawa jego jakoci musz by zintegrowane z politykami Unii i zapewnione zgodnie z zasad zrwnowaonego rozwoju. W niektrych przypadkach, jak stwierdzono w Wyjanieniach, artyku Karty moe zawiera zarwno elementy prawa, jak i zasady, np. tak jest przede wszystkim w art. 23 dotyczcym rwnoci kobiet i mczyzn: Naley zapewni rwno kobiet i mczyzn we wszystkich dziedzinach, w tym w zakresie zatrudnienia, pracy i wynagrodzenia. Zasada rwnoci nie stanowi przeszkody w utrzymywaniu lub przyjmowaniu rodkw zapewniajcych specyczne korzyci dla osb pci niedostatecznie reprezentowanej. Podobny, podwjny charakter ma prawo do ycia rodzinnego i zawodowego (art. 33)8 oraz art. 34 dotyczcy zabezpieczenia spoecznego i pomocy spoecznej9.
W Wyjanieniach dotyczcych Karty wskazano, e: [...] respektuje si prawa podmiotowe, a zasad przestrzega (artyku 51 ustp 1). Zasady mog by wykonywane poprzez akty prawodawcze lub wykonawcze (przyjte przez Uni zgodnie z jej uprawnieniami oraz Pastwa Czonkowskie jedynie gdy wykonuj prawo Unii); staj si one zatem istotne dla sdw i trybunaw jedynie wtedy, gdy akty takie s interpretowane lub poddawane kontroli. Nie stanowi one podstawy do adnych praw bezporednich do podejmowania dziaa pozytywnych przez instytucje Unii lub wadze Pastw Czonkowskich. Jest to spjne zarwno z orzecznictwem Trybunau Sprawiedliwoci (zob. w szczeglnoci orzecznictwo w sprawie zasady ostronoci w artykule 191 ustp 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: wyrok Sdu Pierwszej Instancji z dnia 11 wrzenia 2002 r. w sprawie T-13/99, Pzer przeciwko Radzie, z licznymi odniesieniami do wczeniejszego orzecznictwa, oraz wyroki w sprawie artykuu 33 (dawny artyku 39) w sprawie zasad prawa rolnego, np. wyrok Trybunau Sprawiedliwoci w sprawie 265/85, Van den Berg, Rec. 1987, s. 1155: sprawdzenie zasady stabilizacji rynku i uzasadnionych oczekiwa), jak i z podejciem stosowanym w systemach konstytucyjnych Pastw Czonkowskich wzgldem zasad, w szczeglnoci w dziedzinie prawa spoecznego. 8 Art. 33: 1. Rodzina korzysta z ochrony prawnej, ekonomicznej i spoecznej. 2. W celu pogodzenia ycia rodzinnego z zawodowym kady ma prawo do ochrony przed zwolnieniem z pracy z powodw zwizanych z macierzystwem i prawo do patnego urlopu macierzyskiego oraz do urlopu wychowawczego po urodzeniu lub przysposobieniu dziecka. 9 Art. 34: 1. Unia uznaje i szanuje prawo do wiadcze z zabezpieczenia spoecznego oraz do usug spoecznych, zapewniajcych ochron w takich przypadkach jak: macierzystwo, choroba, wy7
32
Studia i Materiay
Ponadto naley pamita, e Karta potwierdza jedynie prawa, ktre s zawarte take w innych na og wicych wszystkie pastwa czonkowskie dokumentach midzynarodowych lub wsplnotowych. Zastrzega np., e przewidziane w niej prawa, odpowiadajce prawom zawartym w europejskiej Konwencji Praw Czowieka, maj mie takie znaczenie i zakres, jak prawa zawarte w Konwencji. Wyjtkiem jest natomiast np. zrewidowana w 1996 r. wersja Europejskiej Karty Spoecznej, ktra nie wie wszystkich pastw czonkowskich (Polska podpisaa j w 2005 r., lecz jeszcze nie ratykowaa). W takich przypadkach m.in. ochronie kompetencji pastw czonkowskich suy art. 52 ust. 6 Karty: Ustawodawstwa i praktyki krajowe uwzgldnia si w peni, jak przewiduje to niniejsza Karta. Ustp ten odnosi si do rnych artykuw Karty, ktre w duchu pomocniczoci odsyaj do krajowych ustawodawstw i praktyk. Wszystkie te liczne zabezpieczenia wskazuj, jak czua jest materia, w ktrej obraca si Karta i jak starannie starano si wyj naprzeciw, gwnie obawom brytyjskim.
IV. ZMIANA STOSOWANIA KARTY PRAW PODSTAWOWYCH W STOSUNKU DO POLSKI PROTOK POLSKO-BRYTYJSKI
W wyniku negocjacji Traktatu z Lizbony Polska zapewnia sobie specyczn pozycj w stosunku do Karty Praw Podstawowych, ktrej ramy wynegocjowane zostay wczeniej przez Zjednoczone Krlestwo na specjalne potrzeby systemu prawa brytyjskiego i specjalnej sytuacji politycznej wewntrz kraju. Ramy prawne tej pozycji okrela Protok w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej do Polski i Zjednoczonego Krlestwa10. Protok stanowi umow midzynarodow, zgodnie z Traktatem lizboskim, bdc integraln czci Traktatu o Unii Europejskiej, Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz Traktatu o ustanowieniu Europejskiej Wsplnoty Atomowej. Dotyczy zatem caego materialnego zakresu stosowania prawa UE. Protok z chwil wejcia w ycie Traktatu lizboskiego uzyska tak sam warto prawn jak wczeniej wymienione traktaty, bdzie zatem prawem pierwotnym UE. Protok w sprawie stosowania Karty odnosi si do wskazywanych wczeniej zawioci zwizanych z charakterem i stosowaniem Karty. Nawizuje z jednej strony do zrnicowanego charakteru praw okrelonych w Karcie, podziau na prawa i zasady, z drugiej za strony do charakteru Karty jako dokumentu, ktry mia uczyni
padki przy pracy, zaleno lub podeszy wiek oraz w przypadku utraty zatrudnienia, zgodnie z zasadami ustanowionymi w prawie Unii oraz ustawodawstwach i praktykach krajowych. 2. Kady majcy miejsce zamieszkania i przemieszczajcy si legalnie w obrbie Unii Europejskiej ma prawo do wiadcze z zabezpieczenia spoecznego i przywilejw socjalnych zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi. 3. W celu zwalczania wykluczenia spoecznego i ubstwa, Unia uznaje i szanuje prawo do pomocy spoecznej i mieszkaniowej dla zapewnienia, zgodnie z zasadami ustanowionymi w prawie Unii oraz ustawodawstwach i praktykach krajowych, godnej egzystencji wszystkim osobom pozbawionym wystarczajcych rodkw. 10 Na temat polskich wtpliwoci dotyczcych Karty zob. A. Wyrozumska, Karta Praw Podstawowych polskie obiekcje, Sprawy Midzynarodowe 2007, nr 4, s. 59 i n.
33
prawa jedynie bardziej widocznymi nie tworzc nowych praw lub zasad. Zgodnie z preambu Protokou, i wbrew przedstawianiu Protokou (nie tylko przez politykw) jako najpierw brytyjskiego, a nastpnie polskiego opt-out (wyczenia), jego celem nie jest wyczenie dziaania Karty w stosunku do Polski11 i Zjednoczonego Krlestwa12. W preambule stwierdza si wyranie, i Protok ma na celu: [...] sprecyzowa stosowanie Karty w stosunku do przepisw prawnych i dziaa administracyjnych Polski i Zjednoczonego Krlestwa oraz moliwo rozpoznawania na podstawie postanowie Karty spraw na drodze sdowej w Polsce i Zjednoczonym Krlestwie13. Potwierdza take, e: [...] zawarte w niniejszym Protokole odniesienia do wprowadzania w ycie poszczeglnych postanowie Karty pozostaj cile bez uszczerbku dla wprowadzania w ycie innych postanowie Karty. W innym miejscu preambua odnosi si do nowego art. 6 TUE, ktry wymaga, aby Karta bya stosowana i interpretowana przez sdy Polski i Zjednoczonego Krlestwa w cisej zgodnoci z wyjanieniami. Karta Praw Podstawowych bdzie wizaa Zjednoczone Krlestwo i Polsk. Powstaje zatem pytanie, w jaki sposb Protok zmodykuje stosowanie Karty w stosunku do tych dwch pastw? Protok skada si z dwch postanowie merytorycznych. Art. 1 Protokou stwierdza: 1. Karta n i e r o z s z e r z a z d o ln o c i Trybunau Sprawiedliwoci Unii Europejskiej ani adnego sdu lub trybunau Polski lub Zjednoczonego Krlestwa do uznania, e przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne, praktyki lub dziaania administracyjne Polski lub Zjednoczonego Krlestwa s niezgodne z podstawowymi prawami, wolnociami i zasadami, ktre s w niej potwierdzone. 2. W szczeglnoci i w celu uniknicia wszelkich wtpliwoci nic, co zawarte jest w tytule IV Karty n i e t w o r z y p r a w, k t r e m o g b y d o c h o d z o n e n a d r o d z e s d o w e j, majcych zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Krlestwa, z wyjtkiem przypadkw gdy Polska lub Zjednoczone Krlestwo p r z e w i d z i a y t a k i e p r a w a w s w o i m p r a w i e k r a j o w y m [podkrel. A.W.].
W czerwcu 2007 r. rzd wskazywa wyranie, e celem ewentualnego przyczenia si do Protokou jest wyczenie stosowania Karty w stosunku do Polski. Zob. np. E. Siedlecka, Cicha furtka w sprawie praw czowieka, Gazeta Wyborcza z 27 czerwca 2007 r. Rzecznik MSZ Robert Szaniawski stwierdzi, e: Podczas szczytu UE w Brukseli Wielka Brytania wynegocjowaa prawo do wyczenia jej z czci zapisw Karty, a Polska i Irlandia moliwo podjcia podobnej decyzji. Por. K. Szymaski, Czy Polska przyjmie Kart praw podstawowych, Rzeczpospolita z 28 czerwca 2007 r. W padzierniku 2007 r. Protok by ju poprawniej interpretowany, wiceminister spraw zagranicznych P. Kowal stwierdza, e Polska nie odrzuca Karty jako takiej, lecz zasad stosowania jej wprost przez polskie sdy <www.tvn24.pl/0,1526148,wiadomosc.html>. 12 Premier T. Blair, oceniajc szczyt w Brukseli, powiedzia, e Karta nie bdzie miaa charakteru jurydycznego (tzn. jednostka nie bdzie moga si na ni powoywa jako na rdo swojego prawa przed sdami brytyjskimi) ani nie zmieni prawa brytyjskiego. Warto zauway, e Blair nie mwi o tym, e Karta nie bdzie obowizywa jego kraju. Press Conference at the Conclusion of the EU Summit in Brussels, 23 June 200 <www.number10.gov.uk/output/Page12094.asp-21k>. Zob. take M. Beunderman, Experts Question Scope of UK Treaty opt-out, 27.06.2007, <www.eapn.ie/policy/3022>. 13 17.12.2007 PL Dz. Urz. UE C 306/157.
11
34
Studia i Materiay
Protok dotyczy stosowania Karty w stosunku do prawa krajowego polskiego lub brytyjskiego (do przepisw ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, praktyk lub dziaania administracyjnego Polski lub Zjednoczonego Krlestwa) w zakresie, w jakim wykonuj one prawo Unii (art. 51 ust. 1 Karty). Zgodnie z Protokoem (czytanym literalnie), Karta nie rozszerza (does not extend) kompetencji Trybunau Sprawiedliwoci ani adnego innego sdu polskiego do stwierdzenia, e prawo i zwyczaje (praktyki) polskie s niezgodne z potwierdzonymi przez Kart prawami podstawowymi. Does not extend nie oznacza w tym przypadku, e Karta wycza kompetencje Trybunau w tym obszarze. Potwierdza t interpretacj zarwno ust. 2 art. 1, jak i art. 2 Protokou. W art. 1 ust. 2 moemy przeczyta, e prawa i zasady zawarte w rozdziale Karty zatytuowanym Solidarno s prawami zaskaralnymi/jurydycznymi (tzn. mog by powoywane przed sdami), cho tylko w zakresie przewidzianym w prawie polskim lub brytyjskim. Zgodnie za z art. 2 Protokou: Jeeli dane postanowienie Karty o d n o s i s i (r e f e r s) d o u s t a w o d a w s t w i p r a k t y k k r a j o w y c h, ma ono zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Krlestwa wycznie w zakresie, w jakim prawa i zasady zawarte w tym postanowieniu s u z n a n e przez ustawodawstwo lub praktyki Polski lub Zjednoczonego Krlestwa [podkrel. A.W.]. Innymi sowy, Protok ma gwarantowa, e potwierdzone w Karcie prawa podstawowe bd mogy by powoywane, jeli zostay dookrelone w prawie krajowym (implementowane do prawa krajowego), i w takim zakresie, w jakim funkcjonuj w prawie krajowym. Mona zatem sdzi, e prawa potwierdzone w Karcie bd mogy by stosowane w stosunku do Polski, jeeli zostay potwierdzone rwnie w prawie polskim, tzn. jeli prawo polskie takie prawa przewiduje. Protok wydaje si zatem odnosi do tych samych problemw, ktrych dotyczyy przerne zastrzeenia i odesania czynione w rnych miejscach Traktatu lizboskiego. Pod tym wzgldem wtpliwe jest, by wnosi cokolwiek nowego. Artyku 1 Protokou stwierdza, e Karta nie rozszerza kompetencji ETS/UE, co wczeniej zawarto w samej Karcie i w zmienionym art. 6 TUE. W art. 2 Protokou jeszcze raz potwierdzono konieczno szanowania standardu krajowego lub wrcz regulacji krajowych ochrony praw podstawowych, ale nie wydaje si, aby tutaj wnosi wiele nowego. Ten artyku moe by odczytywany jako dotyczcy tylko niektrych przepisw Karty, przede wszystkim tych, ktre wyranie wskazuj lub odsyaj do prawa krajowego. Innymi sowy takich, ktre zawieraj zastrzeenie, i podlegaj regulacji krajowej. Niektre przepisy Karty wyranie wskazuj, e pewne kwestie s zastrzeone do kompetencji pastw czonkowskich, np. art. 9 Karty stanowi, e: Prawo do zawarcia maestwa i prawo do zaoenia rodziny s gwarantowane zgodnie z ustawami krajowymi regulujcymi korzystanie z tych praw. A zatem, Karta nie deniuje maestwa ani nie okrela prawa do zawarcia maestwa. Gwarantuje tylko, e prawo takie bdzie chronione w prawie UE zgodnie z prawem krajowym. Protok w art. 2 potwierdza jedynie, e prawo to bdzie chronione w Polsce w odniesieniu do prawa UE zgodnie z prawem polskim, np. prawo
35
do odmowy dziaania sprzecznego z wasnym sumieniem przysuguje take tylko zgodnie z przepisami krajowymi regulujcymi korzystanie z tego prawa14. Stosuj si do niego te same uwagi. Z kolei prawo wasnoci uregulowane w art. 17 Karty, tak jak wiele innych praw, nie odsya do regulacji krajowych. Art. 2 Protokou nie ma zatem do niego zastosowania. Stosuje si do niego natomiast art. 1. Prawo wasnoci jest przewidziane w prawie polskim, a zatem jednostka moe si na nie powoa przed sdem w sprawach z zakresu prawa UE. Natomiast gdy chodzi o prawa zawarte w tytule IV Solidarno, przykadowo art. 27 stwierdza, e: Pracownikom i ich przedstawicielom naley zagwarantowa, na waciwych poziomach, informacj i konsultacj we waciwym czasie, w przypadkach i na warunkach przewidzianych w prawie Unii oraz ustawodawstwach i praktykach krajowych. Skutek Protokou w stosunku do tego przepisu wydaje si taki, e jednostka moe powoa si na prawo do informacji i konsultacji w zakresie, w jakim nie jest ono uregulowane w prawie UE, ale tylko w granicach ustalonego standardu krajowego (polskiego w stosunku do Polski). Protok nie zmienia zatem rozumienia tego prawa. Podobnie art. 28 dotyczcy prawa do rokowa i dziaa zbiorowych: Pracownicy i pracodawcy, lub ich odpowiednie organizacje, maj, zgodnie z prawem Unii oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi, prawo do negocjowania i zawierania ukadw zbiorowych pracy na odpowiednich poziomach oraz do podejmowania, w przypadkach koniktu interesw, dziaa zbiorowych, w tym strajku, w obronie swoich interesw. Protok bdzie mia taki skutek, e w braku regulacji w prawie Unii, prawo do strajku w zakresie prawa UE przysugiwa bdzie tak, jak zostao uregulowane w prawie krajowym, jeli regulacja krajowa nie bdzie kolidowaa z prawem UE. Karta nie przyznaje bezporednio skutecznego, szerokiego prawa do strajku i take odsya do regulacji krajowych. Czy inaczej jest w przypadku art. 29 Karty zawartego w tytule IV, do ktrego odnosi si art. 1 ust. 2 Protokou: Kady ma prawo dostpu do bezpatnej suby porednictwa pracy? Jzyk tego postanowienia Karty jest inny. Gdyby wic pastwo czonkowskie miao suby porednictwa pracy, ale nie zapewniaoby bezpatnego do nich dostpu, jednostka mogaby takie prawo wyegzekwowa w sdzie na podstawie Karty, jeli jej sytuacja wchodziaby w zakres prawa UE. W konsekwencji art. 1 ust. 2 Protokou, art. 29 Karty nie tworzy jednak prawa, ktre moe by dochodzone na drodze sdowej w Polsce, jeeli takie prawo nie zostao przewidziane w prawie polskim. Praktycznie jednak takie ograniczenie wynikajce z Protokou okazuje si nieistotne. Po pierwsze, polskie prawo zapewnia bezpatne porednictwo pracy. Po drugie, art. 29 odzwierciedla zobowizanie Polski zawarte w art. 1 ust. 3 Europejskiej Karty Spoecznej z 1961 r. umowie midzynarodowej przyjtej w ramach Rady
14 Art. 10 ust. 2 Karty: Uznaje si prawo do odmowy dziaania sprzecznego z wasnym sumieniem, zgodnie z ustawami krajowymi regulujcymi korzystanie z tego prawa.
36
Studia i Materiay
Europy, ktr Polska ratykowaa w 1999 r.15 wykonane w polskiej ustawie16. Jeli jednak prawo to nie byoby wykonane w ustawie, dochodzenie go byoby dla jednostki utrudnione, musiaaby dowie, e art. 1 ust. 3 Karty Spoecznej spenia kryteria bezporedniej skutecznoci (wypenia kryteria art. 91 Konstytucji RP). Przepis ten stwierdza, e: W celu zapewnienia skutecznego wykonywania prawa do pracy, Umawiajce si Strony zobowizuj si: [...] 3. ustanowi lub utrzymywa bezpatne suby zatrudnienia dla wszystkich pracownikw. Na tym tle wida take rnice w zobowizaniach wynikajcych dla Polski z Karty Praw Podstawowych UE i z umw midzynarodowych dotyczcych ochrony praw czowieka. Karta nie zobowizuje Polski do ustanowienia lub utrzymywania bezpatnej suby porednictwa pracy, lecz tylko do zapewnienia jej w przypadku, gdy jednostka korzysta z prawa wykonujcego prawo UE. Przypomnijmy, e Karta w zasadniczym swym wymiarze potwierdza prawa ju istniejce, wywodzce si z traktatw lub aktw prawa UE przyjtych na ich podstawie, z orzecznictwa ETS, konstytucyjnych tradycji pastw czonkowskich, europejskiej Konwencji Praw Czowieka i protokow dodatkowych do tej Konwencji, Konwencji Praw Dziecka, Paktw Praw Czowieka ONZ itp. Jeli nawet odrzuci, e rdem tych praw w stosunku do prawa wchodzcego w zakres prawa UE w Polsce i Zjednoczonym Krlestwie nie bdzie Karta, to trzeba zauway, e w Polsce, ktra jest pastwem monistycznym, w ktrym bezporednio stosowana jest zarwno Konstytucja, jak i ratykowana umowa midzynarodowa, rdem tych praw moe by nie tylko polska ustawa. W tym wietle zwizanie si przez Polsk Protokoem nie jest do koca zrozumiae, by moe skuteczno niektrych postanowie Karty bdzie mniejsza. Moe to jednak wypywa nie tyle z samego Protokou, lecz niepewnoci co do jego rzeczywistych skutkw. Jednak biorc pod uwag, e wikszo praw zawartych w Karcie to prawa zawarte w innych wicych Polsk aktach oraz e Konstytucja RP zawiera szeroki katalog praw i wolnoci, Protok w przypadku Polski moe okaza si mao skuteczny lub w ogle nieskuteczny. Nie s suszne wnioski, e Protok np. uniemoliwi Komisji Europejskiej wnoszenie skarg o naruszenie Karty przez Polsk do Trybunau Sprawiedliwoci oraz e wycza kompetencje prejudycjalne ETS17. Karta bdzie Polsk wiza. Naruszenie prawa UE moe polega take na naruszeniu norm, ktre odsyaj do standardu krajowego (zob. zwaszcza C-438/05 Viking Line ABP, wyrok ETS z 11 grudnia 2007 r.).
Dz.U. z 1999 r. Nr 8, poz. 67. Co wicej, zobowizanie to Polska przyja, akceptujc Wsplnotow Kart Socjalnych Praw Podstawowych Pracownikw (pkt 13). Pomijam te kwestie, aby nie wnika w skomplikowany charakter prawny tego zobowizania. 17 L. Bosek stwierdzi np., e Protok uwalnia tym samym Polsk od niebezpieczestwa drakoskich kar nansowych, roszcze odszkodowawczych osb prywatnych i innych sankcji, ktre mogyby by konsekwencj stwierdzenia przez Trybuna naruszenia Karty (np. zawieszenia praw czonkowskich). Wniosek L. Boska wydaje si mocno przesadzony, co mona zrozumie, biorc pod uwag publicystyczny charakter jego wypowiedzi: L. Bosek, Karta praw podstawowych pena niejasnoci, Rzeczpospolita z 11 grudnia 2007 r.
15 16
37
Protok nie chroni zatem Polski od skargi z tytuu niewywizywania si pastwa ze zobowiza. Komisja natomiast bdzie miaa co najwyej trudniejsze zadanie dowodowe w niektrych przypadkach. Ponadto Protok nie moe zmieni zasadniczej kwestii, a mianowicie, e prawa zawarte w Karcie chronione s rwnolegle jako oglne zasady prawa (art. 6 ust. 3 TUE w wersji lizboskiej). Status quo zostaje zatem zachowane. Komisja moe w konsekwencji zarzuci Polsce po prostu naruszenie zasady oglnej prawa UE, tak jak czyni to obecnie. Leszek Bosek stwierdzi, e Protok wycza kompetencj sdw krajowych do wnoszenia pyta prejudycjalnych w zakresie, w jakim mogoby to prowadzi do stwierdzenia niezgodnoci prawa polskiego lub praktyki jego stosowania z Kart. Wyjtek, ktry musi by interpretowany cile, stanowi sytuacja, gdy uprawnienia okrelone w Karcie s uznane w prawie polskim. (Karta bdzie moga by natomiast wykorzystywana w ramach pyta prejudycjalnych polskich sdw dotyczcych wanoci dyrektyw, rozporzdze i decyzji unijnych). Ten wniosek rwnie nie wydaje si suszny. Po pierwsze, pytania prejudycjalne o prawie UE mog dotyczy nie tylko przepisw bezporednio skutecznych, ale take niesamowykonalnych, a nawet niewicych prawnie. Po drugie, sd krajowy bdzie w takiej sytuacji stosowa Protok, a wszelkie pytania dotyczce interpretacji Protokou jest zobowizany skierowa do ETS, ktry ma wyczne prawo interpretowania Protokou jako prawa pierwotnego UE. Wtpliwe jest zatem, aby nie dopuci pytania, nawet jeeli jego istota sprowadzaaby si do kontroli zgodnoci prawa polskiego z Kart. I dobrze, bo jak wida, tylko ETS jest w stanie denitywnie rozstrzygn wtpliwoci, ktre rodz niejasne sformuowania Protokou.
V. POLSKIE DEKLARACJE W SPRAWIE KARTY PRAW PODSTAWOWYCH I PROTOKOU POLSKO-BRYTYJSKIEGO
Polska obwarowaa stosowanie postanowie Karty w swoim prawie wewntrznym nie tylko przez Protok w sprawie stosowania Karty, ale take poprzez zoenie dwch deklaracji: pierwszej dotyczcej tzw. dziedzin wraliwych (moralno publiczna, prawo rodzinne, ochrona godnoci ludzkiej i poszanowanie zycznej i moralnej integralnoci czowieka) ju w momencie uzgadniania mandatu konferencji midzyrzdowej w czerwcu 2007 r. (deklaracja nr 61) oraz drugiej w padzierniku 2007 r., wyczajcej rzekomo dziaanie art. 1 ust. 2 Protokou w sprawie stosowania Karty w stosunku do Polski (deklaracja nr 62). Zoenie deklaracji nr 61 wie si z obawami wyraanymi przez rzd i prezydenta RP o moliwo narzucania polskiemu prawu standardw moralnych, zwaszcza bezwzgldnego zakazu dyskryminacji, ktry obejmuje dyskryminacj z uwagi na orientacj seksualn18. Polska owiadczya zatem, e: Karta w aden sposb nie
18 Rzecznik MSZ wyjania np.: Nie chcemy, by w dziedzinie moralnoci publicznej obowizywao to, co ustanowiy unijne instytucje [...]. Podczas szczytu [Polska] uzyskaa gwarancj, e Karta nie ograniczy krajom czonkowskim moliwoci stanowienia wasnego prawa w zakresie moralnoci publicznej. (E. Siedlecka, PiS boi si solidarnoci?, Gazeta Wyborcza z 2 lipca 2007 r.).
38
Studia i Materiay
wpywa na prawo Pastw Czonkowskich do stanowienia prawa w zakresie moralnoci publicznej, prawa rodzinnego, a take ochrony godnoci ludzkiej oraz poszanowania zycznej i moralnej integralnoci czowieka. Deklaracja z uwagi na swj status prawny nie jest w stanie zmodykowa kompetencji Unii, podziau kompetencji pomidzy Uni i pastwami czonkowskimi, zastrzec okrelonych kompetencji dla Polski, ani w aden inny sposb zmodykowa zobowiza Polski wynikajcych z Traktatu czy wpyn na nie. Takie jednostronne deklaracje maj gwnie znaczenie polityczne i to zwykle wiksze dla celw polityki krajowej ni dla stosunkw zewntrznych. Pozostae umawiajce si strony przyjmuj je do wiadomoci. Deklaracja nr 61 jest z prawnego punktu widzenia deklaracj jednostronn o charakterze interpretacyjnym. Jej warto jako deklaracji jednostronnej, ktra nie zostaa poparta przez inne pastwa, oceniana w wietle prawa zwyczajowego, odzwierciedlonego w Konwencji wiedeskiej o prawie traktatw z 1969 r. (nie wszystkie bowiem pastwa czonkowskie UE s stronami Konwencji), jest niewielka. Nie jest to zastrzeenie, ktre mogoby wywoywa skutki prawne o charakterze wyczajcym. Deklaracja ta nie moe rozstrzyga kwestii interpretacyjnych, moe by jedynie uwzgldniana jako jeden z elementw w procesie interpretacyjnym. Druga polska deklaracja dotyczy Protokou w sprawie stosowania Karty. Poniewa decyzja polskiego rzdu przyczenia si do brytyjskiego Protokou w sprawie stosowania Karty bya pocztkowo przedstawiana w Polsce jako skutkujca wyczeniem obowizywania Karty, zwizki zawodowe odebray j jako zagroenie dla stosowania czci IV Karty w stosunku do Polski. Pod presj zwizkw zawodowych nastpia zmiana polskiego stanowiska19 i zgoszenie na konferencji midzyrzdowej w padzierniku 2007 r. obecnej deklaracji nr 62 w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych w odniesieniu do Polski i Zjednoczonego Krlestwa: Rzeczpospolita Polska owiadcza, e ze wzgldu na tradycj ruchu spoecznego Solidarno i jego znaczcy wkad w walk o prawa spoeczne i pracownicze w peni szanuje prawa spoeczne i pracownicze ustanowione prawem Unii Europejskiej, w szczeglnoci prawa potwierdzone w tytule IV Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. W Polsce rzd przedstawia deklaracj nr 62 jako wyczenie dziaania art. 1 ust. 2 Protokou w stosunku do Polski. Uwagi prawne dotyczce deklaracji nr 61 musz by zatem powtrzone w stosunku do deklaracji nr 62. Deklaracja ma charakter interpretacyjny, jako taka nie moe zmieni prawa pierwotnego UE (a wic artykuW padzierniku 2007 r. rzecznik MSZ R. Szaniawski wyjania, e w stanowisku polskim chodzi np. o to, eby zapobiec jakimkolwiek interpretacjom prawa przez Europejski Trybuna Praw Czowieka, ktre doprowadziyby do zmiany denicji rodziny i przymuszay pastwo polskie do uznawania maestw homoseksualnych. Polska w peni podpisuje si natomiast pod rozdziaem dotyczcym praw socjalnych i pracowniczych, m.in prawa do strajku. Rzd chce nawet doczy do traktatu deklaracj w tej sprawie, by byo jasne, e ta cz Karty nie budzi jego wtpliwoci. Zob. Gazeta Wyborcza z 10 padziernika 2007 r. <www.innastrona.pl/newsy/3476/karta-praw-podstawowych-nie-dla-polakow>.
19
39
u 1 ust. 2 Protokou), moe by co najwyej wzita pod uwag jako argument pomocniczy przez ETS. Deklaracja w aden sposb nie wycza stosowania art. 1 ust. 2 Protokou w stosunku do Polski.
VI. KONKLUZJE
Karta Praw Podstawowych, jako dokument prawnie wicy, bdzie peni w UE istotn funkcj dostarczajc jasnego, przystpnego katalogu praw i obowizkw ograniczajcych wykonywanie kompetencji przede wszystkim przez instytucje UE. Nie nakada adnych nowych obowizkw na pastwa czonkowskie. Nie tworzy ani nowych praw, ani nowych kompetencji dla instytucji UE. Karta i Traktat lizboski zawieraj liczne i wystarczajce gwarancje chronice ten stan rzeczy. Przyjcie Protokou polsko-brytyjskiego powtarzajcego te same ograniczenia ktre wynikaj i z Karty, i z Traktatu lizboskiego zamazuje czytelno prawa UE dla jednostki. Nie jest to cel Karty i ochrony praw podstawowych. Wprost odwrotnie, prawa miay by bardziej widoczne dla obywatela. Protok nie tylko niczego nie wyjania, ale moe sta si rdem niepotrzebnych nieporozumie. Skutki przyjcia przez Polsk Protokou nie s do koca jasne. Wydaje si, e moe on mie zastosowanie do bardzo niewielu przypadkw, w ktrych prawo polskie nie przewiduje jakiego prawa podstawowego lub prawo to przewidziane jest w prawie polskim w innym zakresie ni chciaby widzie je ETS. Ale i tu powstaj wtpliwoci, co bdzie w sytuacji, gdy norma prawa krajowego zostanie uznana przez ETS za zasad ogln prawa. Zakres ewentualnego zastosowania Protokou bdzie niewielki take dlatego, e nawet w obszarach, w ktrych Wsplnota nie posiada kompetencji, a pastwa czonkowskie co do zasady maj swobod ustalania warunkw istnienia i sposobw korzystania z praw podstawowych, musz one wykonywa swoje kompetencje zgodnie z prawem wsplnotowym (sprawa C-438/05 Viking Line ABP). Nie wydaje si, eby Protok w sprawie stosowania Karty by w stanie t zasad wyczy.
SUMMARY
of the article: The Legal Significance of the Change of the Status of the Charter of Fundamental Rights in the Treaty of Lisbon and the PolishUK Protocol By virtue of the Lisbon Treaty, and upon coming into force of this Treaty, the Charter of Fundamental Rights shall be included in the primary legislation of the EU, thereby acquiring the same status as treaties. This means that subject to specific nature of fundamental rights and the way of their application the Charter will be used as a direct source of individual rights, provided that the criteria of direct effectiveness are met by its provisions (not all its provision will be applied in this manner, hence the Charter introduces the distinction among the rights and principles). Nevertheless, the Charter will be referred to as general principles of law, as it previ-
40
Studia i Materiay
ously used to do in relation to fundamental rights, i.e. to review the legality of EU legislative measure and of national legislation implementing EU law, as well as for the purposes of interpreting such acts. The scope of application of the Charter, and doubts, expressed particularly by the UK, about its excessive influence on the domestic law, constituted a real problem from the very beginning of the work on the list of fundamental rights protected within the EU. Consequently, several duplicate provisions were included both in the Chamber (which, for that reason, was proclaimed again in 2007) and in the Lisbon Treaty itself (in various forms, in the text of Article 6 of TEU, in declaration attached to the Treaty). These provisions specify the limits of application of the Charter and, explicitly declare that, inter alia, the Charter shall not extend the scope of application of EU law beyond the competences of the Union, shall not establish new competences and tasks specified by the Treaties. Despite all these guarantees, the UK has managed to negotiate a special protocol, later joined by Poland. The reasons for which the two states have bound themselves by the protocol are completely different. For the UK, it was important to reconfirm that social rights constitute the principles and not justiciable rights. By contrast, Poland wanted, above all, to protect its domestic legal system against the standards of fundamental rights protection inconsistent with that system or opposite to Polish sense of morality concerning, inter alia, homosexuality, abortion, euthanasia, family law etc. The protocol has not been adjusted to take account of the needs of Polish law. It is not clearly articulated which may lead to unnecessary confusion. Nor it provides an opt-out capability, which was suggested in the first political comments in Poland. The Charter will be legally binding in Poland, however, its application (with respect to Polish law) will be limited to those rights which are confirmed by the Polish legal system.. This limitation in relation to Poland has, in fact, no significance. Polands Constitution itself contains a catalogue of fundamental rights, and Poland is bound by all major international agreements protecting those rights. The PolishUK protocol repeats the same limitations on the application of the Charter which ensue from the Charter itself and from the Treaty of Lisbon. Therefore, it does not introduce much new matter, and rather blurs the clarity of EU law for the individual.
ROMAN WIERUSZEWSKI 41
ROLA I ZNACZENIE KARTY PRAW PODSTAWOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ DLA OCHRONY PRAW CZOWIEKA
I. WSTP
arta Praw Podstawowych Unii Europejskiej zostaa uroczycie proklamowana 7 grudnia 2000 r. na szczycie w Nicei przez Parlament Europejski, Rad Europejsk i Komisj1. Nie jest to zatem dokument nowy, mimo to wywouje nadal wiele emocji i dyskusji. W Polsce, wkrtce po uchwaleniu Karty, pojawio si sporo jej przekadw na jzyk polski, a take wiele publikacji, ktre zawieray mniej lub bardziej pogbione jej analizy2. Wraz z askiem Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy, ktrego Karta miaa by czci, dyskusja na jej temat czciowo zamara. Wznowiona zostaa niedawno w zwizku z uchwaleniem Traktatu lizboskiego oraz nieoczekiwanym dla wielu obserwatorw, w tym rwnie dla mnie, przystpieniem Polski do tzw. Protokou brytyjskiego. Dyskusja na ten temat miaa jednak w istocie charakter polityczno-ideologiczny, a nie prawniczy. Jest rzecz zrozumia, e jeeli kto jest przeciwnikiem pogbiajcej si integracji pastw i spoeczestw w ramach, nie majcego w istocie precedensu, projektu politycznego, jakim jest Unia Europejska, to musi rwnie negowa sam ide Karty. Entuzjaci tego projektu bd natomiast, si rzeczy, gorcymi zwolennikami tego dokumentu. Przy okazji dyskusji nad Kart ujawnili si rwnie przeciwnicy midzynarodowego systemu ochrony praw czowieka, jako ograniczajcego suwerenno pastw i rzekomo narzucajcego im obce wzorce kulturowe. Czy w tym kontekcie moliwa jest czysto prawnicza analiza Karty i jej znaczenia, i ktra byaby wolna od wskazanych wyej emocji? Chciabym podj tak prb. Musz na wstpie zaznaczy, e w wielu moich wczeniejszych publikacjach na ten temat opowiedziaem si jako zwolennik idei Karty Praw Podstawowych UE. Jednak moje poparcie nie wynika z postawy pro-europejskiej. Jest ono raczej podyktowane wiar w to, e dla skutecznej ochrony praw jednostki niezbdny jest zewntrzny, w stosunku do wadz, mechanizm werykacyjny. Dotyczy to zarwno wadz krajowych, jak i unijnych. Zarazem moje poparcie nie oznacza bezkrytycznej aprobaty dla Karty w jej przyjtym ksztacie. Dokument ten ma z ca pewnoci wiele wad. Jest to jednak nieuniknione, gdy powsta on jako efekt kompromisu.
Ofcial Journal C364 z dnia 18 grudnia 2000 r. Por. m.in. R. Wieruszewski, Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej w systemie midzynarodowych instrumentw ochrony prawnej, [w:], Konstytucja dla rozszerzajcej si Europy, red. E. Popawska, Warszawa 2000; C. Mik, Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Zagadnienia podstawowe, [w:] Traktat nicejski, red. A. Podraza, Lublin 2001; S. Hambura, M. Muszyski, Karta Praw Podstawowych z komentarzem, Bielsko-Biaa 2001; A. Zoll, Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej a problem tosamoci europejskiej, Forum Iuridicum 2002, nr. 1; F. Jasiski, Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Warszawa 2003. Por rwnie, Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 2001 (publikacja zawiera wprowadzenie autorstwa W. Bartoszewskiego, polskie tumaczenie Karty oraz stanowisko Rady Doradczej do spraw Praw Czowieka przy ministrze spraw zagranicznych.
1 2
42
Studia i Materiay
II. GENEZA I PROCES OPRACOWANIA KARTY
Chciabym na wstpie przypomnie genez tego dokumentu. Decyzj o opracowaniu Karty Praw Podstawowych dla UE podja Rada Europejska, na posiedzeniu w Kolonii w dniach 3 i 4 czerwca 1999 r. Decyzja ta nie bya bynajmniej entuzjastycznie przyjta w caej Europie. Wrcz przeciwnie. Spotkaa si z kontrowersyjnymi i polemicznymi reakcjami w wielu pastwach Unii, a take w licznych rodowiskach prawniczych i naukowych. Jednak bya konsekwencj faktu, e rozwj Wsplnot Europejskich przeszed ewolucj, od organizmu o czysto gospodarczych celach do struktury politycznej, posiadajcej wasn sui generis konstytucj. Zanim powstaa Europejska Wsplnota Gospodarcza, podjto prb powoania Europejskiej Wsplnoty Obronnej [dalej EWO] i Europejskiej Wsplnoty Politycznej [EWP]. W 31 Traktatu Zaoycielskiego EWO znalazo si odwoanie do praw podstawowych. Okazao si jednak, e pastwa zaoycielskie nie byy jeszcze wwczas gotowe na kompromis w zakresie praw czowieka. Traktaty zaoycielskie Wsplnoty z wyjtkiem odwoania do czterech podstawowych wolnoci: wolnego przepywu osb, towarw, kapitau i usug oraz sformuowanego w art. 6 Traktatu o ustanowieniu Wsplnoty Europejskiej [dalej TWE] zakazu dyskryminacji ze wzgldu na obywatelstwo, w art. 40 (3) zakazu dyskryminacji producentw lub konsumentw produktw rolniczych i w art. 119 nakazu rwnego wynagrodzenia dla obu pci za prac takiej samej wartoci nie formuoway konkretnego katalogu praw podstawowych. Dominowa pogld, e ochrona tych praw naley wycznie do pastw czonkowskich oraz Rady Europy. Taki sposb mylenia ulega z biegiem czasu ewolucji, ktrej zwieczeniem staa si uroczycie proklamowana Karta Praw Podstawowych. Ju w 1975 r. Parlament Europejski postulowa przyjcie karty praw obywatelskich. Jednak dopiero dwa lata pniej Parlament, Komisja i Rada we wsplnej deklaracji odniosy si do praw podstawowych, wywodzcych si z orzecznictwa ETS. Ta oglnie sformuowana deklaracja pozbawiona bya mocy wicej. Parlament, Komisja i Rada zobowizay si, przy realizowaniu swoich obowizkw, przestrzega postanowie europejskiej Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci [dalej EKPCz]. Podobnie deklaratoryjny charakter miay kolejne owiadczenia Parlamentu, z listopada 1977 r. i kwietnia 1978 r. Wraz z pierwszymi bezporednimi wyborami do Parlamentu w czerwcu 1979 r., a co za tym idzie, wzrostem legitymizmu demokratycznego Wsplnoty, potrzeba skonstruowania obowizujcego katalogu praw podstawowych staa si jeszcze bardziej widoczna. We wczeniej wymienionej decyzji z 1999 r. Rada Europejska stwierdzia, e Unia Europejska osigna w swoim rozwoju etap, ktry wymaga, aby prawa jej obywateli skatalogowane zostay w formie Karty, w pierwszym rzdzie w celu lepszej ich prezentacji obywatelom Unii. Rada wyranie zastrzega, e ten nowy instrument, jakim ma by Karta, w adnym wypadku nie moe uszczupla tych praw podstawowych, ktre ju obowizuj w Unii, m.in. tych, ktre s sformuowane w EKPCz. Rada nie przesdzia, jaki charakter prawny ma mie proponowana Karta,
Roman Wieruszewski: Rola i znaczenie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej dla ochrony praw...
43
stwierdzia jedynie, e powinna by uroczycie proklamowana, zarwno przez sam Rad, jak i Parlament Europejski oraz Komisj. Nastpnie powinno si rozway, czy i ewentualnie jak moe ona zosta wczona do traktatw. Na spotkaniu w Tampere w padzierniku 1999 r. Rada Europejska osigna porozumienie w sprawie skadu, metod pracy oraz innych aspektw dziaalnoci zespou okrelonego pocztkowo mianem Forum, ktry nastpnie zmieni nazw na Konwent. Zadaniem Konwentu miao by opracowanie projektu Karty. Zesp ten skada si z posw do Parlamentu Europejskiego, parlamentarzystw pastw czonkowskich oraz przedstawicieli rzdw i Komisji Europejskiej. Status obserwatora przyznano dwm przedstawicielom Europeskiego Trybunau Sprawiedliwoci [dalej ETS] i dwm reprezentantom Rady Europy, przy czym jeden z nich reprezentowa ETPCz. Ponadto postanowiono zapozna sie z opini Komitetu Ekonomicznego i Spoecznego, Komitetu Regionw i Europejskiego Rzecznika Praw Obywatelskich. Podczas prac nad Kart Konwent wysucha przedstawicieli wszystkich pastw kandydujcych. Wystpujcy w imieniu Polski J. Kranz stwierdzi, e wikszo zawartych w projekcie Karty postanowie mona odnale w polskiej Konstytucji z 1997 r., podkreli rwnie, i Karta powinna stanowi krok do przodu w stosunku do EKPCz. Przedstawiciele pastw kandydujcych, dostali pi minut na swoje wystpienia. Zaplanowana przez Konwent wymiana pogldw z krajami kandydujcymi miaa wic do symboliczny charakter. W niniejszym tekcie chciabym przypomnie, czym jest w istocie Karta Praw Podstawowych i jak rol moe odegra zarwno w systemie midzynarodowej ochrony praw czowieka w Europie, jak i w systemie krajowym. Naley zatem odpowiedzie na nastpujce pytania: jak maj si ksztatowa relacje midzy Kart a innymi midzynarodowymi instrumentami chronicymi prawa czowieka? Jak uksztatowany bdzie system kontroli przestrzegania postanowie Karty, w tym rwnie system ochrony prawnej? Jaki jest zakres przedmiotowy i podmiotowy praw i wolnoci sformuowanych w Karcie? I wreszcie, jaki jest status prawny Karty?
III. EWOLUCJA OCHRONY PRAW PODSTAWOWYCH W RAMACH UNII EUROPEJSKIEJ
Omawiajc rol Karty naley przeanalizowa zagadnienie dotyczce jej usytuowania w systemie ochrony praw podstawowych funkcjonujcym w Unii. Trzeba zwrci uwag na pewien aspekt pojciowy. Omawiana Karta odnosi si do praw podstawowych, a nie praw czowieka. W literaturze podkrela si, e pojcie prawa podstawowe uksztatowao si na gruncie prawa Wsplnot Europejskich w zasadzie poprzez orzecznictwo ETS, ktry po raz pierwszy posuy si tym pojciem w 1969 r. w sprawie Stauder3. Od tego czasu ETS wielokrotnie w swoich orzeczeniach odwoywa si do pojcia prawa podstawowe, uznajc, e ich ochrona jest jego wanym zadaniem.
3 Wyrok z 12 listopada 1969 r. (29/69), por. J. Plaavov-Latanowicz, Trybuna Sprawiedliwoci Wsplnot Europejskich i ochrona praw podstawowych, Warszawa 2000, s. 23 i n.
44
Studia i Materiay
Warto rwnie przypomnie, e od 1964 r. to wanie ETS sta si gwnym motorem integracji europejskiej, czego wyrazem byo forsowanie zasady, e prawo wsplnotowe ma prymat nad prawem krajowym. Pojawia si seria orzecze, w ktrych Trybuna podkrela znaczenie praw podstawowych w systemie prawa wsplnotowego. W sprawie z 1974 r. Trybuna uzna midzynarodowe umowy dotyczce ochrony praw czowieka jako podstaw przy konstruowaniu systemu ochrony tych praw w ramach Wsplnoty. Rok pniej Trybuna po raz pierwszy wymieni EKPCz jako punkt odniesienia przy realizowaniu ochrony praw podstawowych. W swoim kolejnym orzeczeniu z 1979 r. Trybuna podkreli znaczenie wsplnej tradycji konstytucyjnej pastw czonkowskich oraz umw midzynarodowych dotyczcych praw czowieka, jako znaczcych punktw odniesienia przy konstruowaniu wsplnotowego systemu ochrony praw podstawowych. Chronic prawa podstawowe, Trybuna czerpa inspiracj z czterech rde: ze wsplnej tradycji konstytucyjnej pastw czonkowskich, z umw midzynarodowych, z deklaracji Parlamentu, Rady i Komisji oraz traktatw. Dwadziecia lat po pierwszym wyroku ETS uznajcym prawa podstawowe, Parlament Europejski podj prb zebrania praw podstawowych w jednym dokumencie. Owocem tego bya ogoszona 12 kwietnia 1989 r. Deklaracja Podstawowych Praw i Wolnoci. Dokument ten zawiera katalog 24 praw podstawowych, lecz ze wzgldu na ograniczone kompetencje Parlamentu nie mg sta si wicy dla organw Wsplnoty. Po raz pierwszy we wsplnotowym prawie traktatowym pojcie praw podstawowych pojawio si w preambule do Jednolitego Aktu Europejskiego. Znalazo si tam postanowienie pastw czonkowskich mwice o podejmowaniu wsplnych dziaa na rzecz demokracji, ktre byoby oparte na prawach podstawowych wywodzcych si ze wsplnej tradycji konstytucyjnej oraz EKPCz i Europejskiej Karty Spoecznej. Odwoanie si do praw podstawowych jedynie w preambule, nie stwarzao jednak adnych wicych praw stanowio wycznie wskazwk interpretacyjn dla dziaania organw Wsplnoty. Uksztatowane pojcie praw podstawowych, opierajce si na orzecznictwie ETS, zostao wczone do wsplnotowego prawa pierwotnego na podstawie art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, ktry w ust. 1 stwierdza, e: Unia jest ustanowiona na zasadach wolnoci, demokracji, poszanowania praw czowieka i podstawowych wolnoci oraz praworzdnoci [...]. Natomiast zgodnie z ust. 2 Unia respektuje podstawowe prawa zagwarantowane w europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Czowieka i Podstawowych Wolnoci [...] oraz prawa wynikajce z tradycji konstytucyjnych, wsplnych dla Pastw Czonkowskich, jako oglne prawa Wsplnoty4. Dorobek wsplnotowy w zakresie ochrony praw podstawowych, rekonstruowany w oparciu o orzecznictwo ETS, obejmuje zarwno prawa zawarte w pierwotnym
4 Cyt. za: Traktat o Unii Europejskiej, Traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk w wersji Traktatu amsterdamskiego, [w:] Dokumenty Europejskie, opr. A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydo-Tefelska, t. III, Lublin 1999.
45
prawie wsplnotowym, jak i prawa wynikajce z systemw konstytucyjnych pastw czonkowskich, a take prawa sformuowane w EKPCz. Organy wsplnotowe nie mog naruszy standardw praw podstawowych zawartych w wykadni organw EKPCz5, jak i w innych traktatach midzynarodowych, np. w Midzynarodowym Pakcie Praw Obywatelskich i Politycznych [dalej MPPOiP]6. Do praw podstawowych zalicza si: prawo do wasnoci, prawo do wykonywania zawodu, prawo do zrzeszania si, wolno goszenia opinii, prawo do rzetelnego procesu7, prawo do rwnoci wraz z zasad niedyskryminacji i wiele innych. Katalog tych praw w ostatnich latach poszerza si te o prawa przyznane obywatelom Unii8, s to: prawo do poruszania si, osiedlania i pobytu (art. 18 TWE), czynne i bierne prawo wyborcze w wyborach lokalnych i do Parlamentu Europejskiego w miejscu zamieszkania (art.19 TWE), prawo do ochrony dyplomatycznej i konsularnej wiadczonej przez przedstawicielstwa zagraniczne innych pastw czonkowskich w krajach trzecich, w ktrych nie istnieje przedstawicielstwo wasnego pastwa (art. 20 TWE), prawo do skadania petycji do Parlamentu Europejskiego w sprawach objtych zakresem dziaalnoci Wsplnoty i dotyczcych ich bezporednio (art. 21 zdanie pierwsze w zwizku z art. 194 TWE) oraz prawo do zwracania si ze skargami do Rzecznika Praw Obywatelskich na dziaalno administracyjn instytucji lub organw Wsplnoty ( art. 21 zdanie drugie w zwizku z art. 195 TWE). Prawa podstawowe zostay objte, na mocy art. 46 Traktatu o Unii Europejskiej [dalej TUE], ochron sdow. Oznacza to, e ETS uzyska w tych sprawach jurysdykcj i e rwnie osoby zyczne mog skada skarg do ETS na dziaania organw Wsplnot naruszajce ich prawa. Rozcignicie jurysdykcji ETS na ochron praw obywateli Unii jest konsekwencj przyjtego w ramach Unii zaoenia, e ochrona sdowa jest podstawow i najwaniejsz gwarancj realizacji tych praw. Mona niekiedy odnie wraenie, e rozbudowa tej formy ochrony praw czowieka odbywa si kosztem innych gwarancji. Krytycy tego stanu rzeczy podkrelaj, e skoncentrowanie si na problematyce dostpu do sdu powoduje, e zaniedbuje si inne aspekty ochrony prawnej, takie chociaby jak: polityka informacyjna i edukacyjna o przysugujcych prawach, odpowiedni system pomocy prawnej itp.9
5 W tym kontekcie najczciej cytowane s nastpujce orzeczenia ETS: Stauder, op.cit.; Nold z 14 maja 1974 r. (sygn. 4/73) w tej sprawie ETS odwoa si do wsplnych tradycji konstytucyjnych pastw czonkowskich i do ratykowanych przez pastwa czonkowskie midzynarodowych traktatw o prawach czowieka; Hoechst z 26 marca 1987 r. (sygn. 46/87), Orkem z 18 padziernika 1989 r. (sygn. 374/87) oraz Elliniki Radio z 18 czerwca 1991 r. (sygn. 260/89). 6 Wyrok w sprawie Orkem, op.cit., odwouje si bezporednio do tego Paktu. 7 W tym kontekcie warto przytoczy interesujcy wyrok ETS, w ktrym uzna on, e Sd I Instancji naruszy prawo do sprawiedliwego procesu, przewidziane w art. 6 EKPCz, poprzez zbyt dug procedur rozstrzygania sprawy anty-trustowej, por. sprawa C-185/95P. 8 Szerzej na temat obywatelstwa unii por. R. Wieruszewski, Obywatele RP przyszli obywatele Unii Europejskiej, [w:] Konstytucja dla rozszerzajcej si Europy, red. E. Popawska, Warszawa 2000. 9 Por. C. Harlow, Access to Justice as a Human Right, [w:] The EU and Human Rights, red. Ph. Alston i in., Oxford 1999, s. 211213.
46
Studia i Materiay
Skoro wic Trybuna w Luksemburgu po pocztkowych oporach uzna znaczenie praw podstawowych i odwouje si do nich w licznych orzeczeniach, naley zada pytanie dlaczego zdecydowano si tworzy odrbny dokument? Czy kodykacja praw podstawowych pozytywnie wpynie na sytuacj jednostki? Bez wtpienia ETS swoim orzecznictwem wypracowa obszerny system ochrony praw podstawowych. Zwolennicy tego systemu podkrelaj jego przewag nad kodykacj praw podstawowych. Twierdz, i Trybuna charakteryzuje si wiksz elastycznoci i moe reagowa na pojawiajce si zagroenia amania praw podstawowych szybciej ni pastwa czonkowskie w ramach Unii. Jako przykad podaje si prawo do ochrony rodowiska. Konstytucje Grecji, Hiszpanii i Holandii zawieraj takie prawo, dziki czemu Trybuna wprowadzi je do systemu wsplnotowego, nie muszc czeka a pastwa czonkowskie, na drodze skomplikowanych i prawdopodobnie dugich negocjacji, dojd do porozumienia w tej sprawie. Ostatecznie przewaya odmienna argumentacja. Po pierwsze, ETS nie jest w przeciwiestwie do Trybunau w Strasburgu sdem prawno-czowieczym. Celem ETS jest zapewnienie jednolitego stosowania prawa wsplnotowego we wszystkich pastwach czonkowskich. Jest on, jak ju podkrelaem, swego rodzaju motorem integracji. Dlatego te w swoich orzeczeniach niezwykle rzadko uznawa dziaania Wsplnoty za sprzeczne z prawami podstawowymi. O wiele czciej, jako niezgodne z tymi prawami, uznawa dziaania pastw czonkowskich. Krytycy uwaaj, i prawa czowieka w orzeczeniach Trybunau stanowi jedynie rodek do realizacji podstawowego celu, jakim jest integracja europejska. Po drugie, spisany katalog praw podstawowych jest dla obywatela czytelniejszy ni orzecznictwo ETS (czyli opublikowane wyroki z uzasadnieniami i komentarzami). Kady moe wzi do rki taki dokument i sprawdzi, jakie przysuguj mu prawa, zamiast mudnie przeszukiwa zbiory orzecze Trybunau. Za przyjciem Karty Praw Podstawowych przemawiay rwnie wzgldy integracyjne. Obywatele Unii dostali do rk dokument, w ktrym zebrane s prawa wsplne dla Francuzw, Grekw, Polakw i innych obywateli pastw czonkowskich. Karta jest dowodem na to, e Unia nie jest jedynie bezduszn organizacj gospodarcz, ale rwnie wsplnot idei i wartoci. Mwic obrazowo, Unia prezentujc swoje ludzkie oblicze powinna zarazem da poczucie jednoci i tym samym zdoby wiksze ni dotychczas zaufanie obywateli.
IV. CHARAKTERYSTYKA KARTY PRAW PODSTAWOWYCH
Karta skada si z preambuy oraz z 54 artykuw podzielonych na siedem rozdziaw noszcych nastpujce tytuy: Godno (art. 15), Wolno (art. 619), Rwno (art. 2026), Solidarno (art. 2738), Prawa obywatelskie (art. 3946), Wymiar sprawiedliwoci (art. 4750), Postanowienia oglne dotyczce wykadni stosowania Karty (art. 5154). Preambua zawiera interesujce wyliczenie zasad, na ktrych opiera si Unia godno ludzka, wolno, rwno, solidarno oraz zasady demokracji i rzdw prawa. Inspiracj dla Unii jest dziedzictwo duchowo-religijne i moralne.
47
Jest widoczne, e twrcy Karty chcieli unikn zarzutu braku szacunku dla wartoci i tradycji narodowych, gdy ten aspekt jest bardzo mocno zaakcentowany (ust. 3). Ponadto, jako rdo praw sformuowanych w Karcie, wymienia si na pierwszym miejscu tradycje konstytucyjne pastw czonkowskich, a take Traktat o Unii Europejskiej, traktaty wsplnotowe, EKPCz, Europejsk Kart Socjaln, Kart Socjaln Wsplnot oraz orzecznictwo ETS i Europejskiego Trybunau Praw Czowieka (ust. 5). Wstp zawiera te wan zasad odpowiedzialnoci i obowizkw wobec innej osoby, wsplnoty ludzkiej oraz przyszych generacji (ust. 6). Analizujc cz artykuow Karty, chciabym zwrci uwag na nastpujce kwestie: przedmiotowy zakres regulacji, podmioty uprawnione, podmioty zobowizane. A. Z a k r e s p r z e d m i o t o w y i m e t o d a r e g u l a c j i Wymienione wczeniej tytuy rozdziaw Karty wskazuj, jak szeroki jest jej zakres regulacji. Nie wydaje si celowe wyliczanie tutaj wszystkich praw i wolnoci zawartych w Karcie. Trzeba zwrci jednak uwag, e wiele przyjtych rozwiza rni si od podobnych praw uregulowanych w EKPCz, MPPOiP czy te innych traktatach. Przykadowo mona wskaza na nastpujce: ochrona g o d n o c i c z o w i e k a, ktr proklamuje art.1, wystpowaa w Powszechnej Deklaracji Praw Czowieka, lecz nie reguluje jej ani MPPOiP ani EKPCz; zasada ochrony godnoci czowieka jest rwnie formuowana w Konstytucji RP; prawo do i n t e g r a l n o c i o s o b y l u d z k i e j art. 3 reguluje medyczne i biologiczne aspekty oddziaywania na czowieka, takie jak konieczno zgody osoby zainteresowanej, zakaz stosowania praktyk eugenicznych, zakaz handlu organami ludzkimi czy zakaz klonowania ludzi. Sposb regulacji jest bardzo rny. O ile niektre prawa czy wolnoci s sformuowane w sposb pozwalajcy na ich bezporednie stosowanie, o tyle wiele innych ma charakter wytycznych co do polityki organw Wsplnotowych, np. art. 37 ochrona rodowiska: Wysoki poziom ochrony rodowiska i poprawa jego jakoci musz by zintegrowane z politykami Unii i zapewnione zgodnie z zasad zrwnowaonego rozwoju. Podobnie art. 38 ochrona konsumentw: Zapewnia si wysoki poziom ochrony konsumentw w politykach Unii. Taka metoda cho moe by krytykowana przez tych, ktrzy woleliby, aby wszystkie prawa mogy by dochodzone przed sdem ma jedn powan zalet. Unikajc trudnoci zwizanych ze znalezieniem dla caego szeregu praw formuy pozwalajcej na ich stosowanie przez sdy, zarazem potwierdza, e wszystkie prawa i wolnoci s wice. Oznacza to, e wszyscy mog domaga si ich realizacji, cho nie w kadym przypadku bdzie mona dochodzi tej realizacji w postpowaniu sdowym.
48
Studia i Materiay
Zakres przedmiotowy Karty obejmuje postanowieniami niemale wszelkie problemy, ktre zaliczane s do praw czowieka. Mona rzec, e w istocie zawiera ona unowoczeniony katalog praw osobistych, politycznych, ekonomicznych, kulturalnych i socjalnych. Rnice w sformuowaniach w stosunku do innych traktatw mog jednak prowadzi do wtpliwoci co do sposobu interpretacji poszczeglnych praw. wiadomi tych zagroe autorzy Karty wyjaniaj, e: W zakresie, w jakim niniejsza Karta zawiera prawa, ktre odpowiadaj prawom zagwarantowanym w europejskiej Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci, ich znaczenie i zakres s takie same jak praw przyznanych przez t konwencj. Niniejsze postanowienie nie stanowi przeszkody, aby prawo Unii przyznawao szersz ochron. (art. 52 ust. 3) Ponadto prawa, ktre wynikaj z TWE i TUE, powinny by realizowane na warunkach i w granicach okrelonych przez te traktaty (art. 52 ust. 2). B. P o d m i o t y u p r a w n i o n e Karta wzorowana jest na innych podobnych dokumentach i aczkolwiek adresowana jest przede wszystkim do obywateli pastw czonkowskich UE, to jednak w istocie sformuowane w niej prawa i wolnoci przysuguj wszystkim osobom podlegajcym jurysdykcji UE. Jest to zgodne z fundamentaln zasad ochrony praw czowieka, w myl ktrej przysuguj one wszystkim ludziom, a nie tylko np. obywatelom. Co prawda, w przyjtej ostatecznie wersji projektu zastpiono pierwotn formu ostatniego zdania preambuy: Kadej osobie gwarantuje si prawa i wolnoci przedstawione nastpnie na nieco inn: Unia uznaje zatem prawa, wolnoci i zasady wymienione poniej, to jednak nie zmienia istoty rzeczy. Od tej generalnej zasady istniej oczywicie wyjtki, ktre okrela Karta, np. art. 12 formuujcy w o l n o z g r o m a d z a n i a s i i s t o w a r z y s z a n i a s i zawiera stwierdzenie, e partie polityczne na poziomie Unii przyczyniaj si do wyraenia woli politycznej jej o b y w a t e l i [podkr. moje R.W.]. Jest to powtrzenie formuy art.191 TWE, w ktrym czytamy, e: Partie polityczne stanowi na poziomie europejskim istotny czynnik integracyjny wewntrz Unii. Przyczyniaj si one do formowania europejskiej wiadomoci i wyraania woli politycznej obywateli Unii. Cho odwoanie si do woli politycznej obywateli Unii moe sugerowa, e tylko obywatele maj prawo do zrzeszania si w partie polityczne, to jednak zdanie pierwsze art. 12 przyznaje kademu prawo do zrzeszania si m.in. w sprawach politycznych. Zakres podmiotowy tego prawa nie jest zatem ograniczony obywatelstwem. Warto zauway, e w wielu pastwach unijnych, np. w RFN obywatelstwo ma istotny wpyw na zakres korzystania z prawa do zrzeszania si w partie polityczne. Rwnie Konstytucja RP w art. 11 zawiera sformuowanie, ktre zawa zakres podmiotowy wspomnianego prawa do obywateli polskich10. W o l n o w y b o r u i w y k o n y w a n i a z a w o d u gwarantowana jest kademu, jednak tylko obywatele Unii maj wolno poszukiwania pracy,
10 Art. 11 zdanie 2: Partie polityczne zrzeszaj na zasadach dobrowolnoci i rwnoci obywateli polskich w celu wpywania metodami demokratycznymi na ksztatowanie polityki pastwa.
49
prowadzenia dziaalnoci gospodarczej oraz wiadczenia i korzystania z usug art. 15 ust. 2. Rwnoczenie jednak, prawo do odpowiednich warunkw pracy maj rwnie obywatele pastw trzecich, posiadajcy zgod na prac na terytorium pastw czonkowskich Unii (art. 15 ust. 3). Zasada r w n o c i i n i e d y sk r y m i n a c j i, ktrej dotyczy art. 21, zostaa okrelona w sposb bardzo szeroki i ma chatakter otwarty. Zawiera katalog kryteriw, ktre nie byy wczone do innych aktw midzynarodowych, cho byy powszechnie uznawane. Chodzi tu o nastpujce cechy jednostki: genetyczne, niepenosprawno, wiek, orientacja seksualna11. Przykadowe wyliczenie zakazanych powodw dyskryminacji ma niewtpliwy walor edukacyjny i promocyjny, cho mona dyskutowa, czy nie wzbudzi to kontrowersji co do sposobu interpretacji tych kryteriw. Karta podejmuje rwnie problem dyskryminacji z uwagi na o b y w a t e l s t w o, okrelane jako przynaleno pastwowa. Trzeba przypomnie, e ani MPPOiP, ani Protok 12 do EKPCz nie wymieniaj expresis verbis obywatelstwa jako czynnika, z uwagi na ktry nie mona rnicowa sytuacji prawnej jednostek. Zgodnie z art. 21 ust. 2 Karty: [...] w zakresie zastosowania Traktatw i bez uszczerbku dla ich postanowie szczeglnych zakazana jest wszelka dyskryminacja ze wzgldu na przynaleno pastwow. Trudno jest oceni faktyczne znaczenie tej klauzuli, zwaszcza jeli si wemie pod uwag, e wiele przepisw szczegowych przyznaje okrelone prawa wanie obywatelom Unii. Niemniej jednak wprowadzenie tej generalnej klauzuli jest wanym sygnaem i moe odegra istotn rol w ksztatowaniu systemu ochrony praw czowieka w ramach UE. W kontekcie regulacji zasady r w n o c i warto zwrci uwag na wprowadzony do projektu Karty, w kocowej fazie prac nad ni, art. 25 formuujcy prawa osb w podeszym wieku do godnego i niezalenego ycia. Prawa, uregulowane w rozdziale IV Solidarno, adresowane s generalnie do pracownikw. Warto zwrci uwag, e w poprzednich wersjach Karty prawo do zabezpieczenia spoecznego, zasikw socjalnych i opieki zdrowotnej przyznawano jedynie pracownikom, ktrzy s obywatelami jednego z pastw Unii. Ostatecznie jednak prawo to przysuguje kademu majcemu miejsce zamieszkania i przemieszczajcemu si legalnie w obrbie Unii Europejskiej (art. 34 ust. 2). Rozdzia V zatytuowany Prawa obywatelskie, adresowany pozornie, jak moe wiadczy jego tytu, wycznie do obywateli Unii, reguluje nastpujce prawa: bierne i czynne prawo wyborcze do Parlamentu Europejskiego (art. 39), bierne i czynne prawo wyborcze w wyborach lokalnych (art. 40), prawo do dobrej administracji (art. 41), prawo dostpu do dokumentw (art. 42), prawo zwracania si do ombudsmana (art. 43), prawo skadania petycji do Parlamentu Europejskiego (art. 44), wolno poruszania si i zamieszkania (art. 45), prawo do opieki dyplomatycznej i konsularnej (art. 46).
11 Mona zauway, e cechy te nie zostay wymienione w nowo uchwalonym Protokole 12 do EKPCz, regulujcym zasad niedyskryminacji.
50
Studia i Materiay
Warto zwrci uwag, e wbrew tytuowi rozdziau i sformuowaniom poszczeglnych artykuw rozpoczynajcych si od formuy kady obywatel w istocie adresatami wikszoci wymienionych praw s osoby zamieszkujce w pastwach czonkowskich Unii, nawet jeli nie maj obywatelstwa tych pastw, a tym samym nie s obywatelami Unii. Dotyczy to regulowanego w art. 41 prawa do dobrej administracji, czyli prawa do bezstronnego i sprawiedliwego rozpatrzenia swojej sprawy w rozsdnym terminie przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii12. Prawo to jednoznacznie adresowane jest do kadego. Rwnie prawa regulowane w art. 4244, a wic prawo dostpu do dokumentw, skadania petycji do ombudsmana czy do Parlamentu Europejskiego adresowane s nie tylko do obywateli, ale rwnie do osb zycznych i prawnych zamieszkujcych lub majcych swoj siedzib na terytorium pastw czonkowskich Unii. Rwnie prawo do poruszania si moe by zagwarantowane obywatelom pastw trzecich legalnie przebywajcych na terenie pastw czonkowskich Unii. Czy prawa i wolnoci sformuowane w Karcie przysuguj rwnie o s o b o m p r a w n y m, czy wycznie osobom zycznym? Ta kwestia jest niejednokrotnie rozwaana w kontekcie ochrony praw czowieka, gdzie coraz powszechniejsza jest tendencja do poszerzania zakresu podmiotw uprawnionych i obejmowania t ochron rwnie osb prawnych. Karta jest jednoznacznie adresowana do osb zycznych. Wskazuje na to redakcja wikszoci jej postanowie, gdzie znajdujemy okrelenia typu kada osoba. Nie oznacza to, e w konkretnych przypadkach osoby prawne nie mogyby powoywa si na postanowienia Karty, wwczas gdyby miao to odpowiednie zastosowanie do ich sytuacji, np. w przypadku prawa do dobrej administracji (art. 41). C. P o d m i o t y z o b o w i z a n e Problem zakresu podmiotw zobowizanych na pierwszy rzut oka nie nastrcza wikszych problemw. Kwesti t reguluje art. 51 ust. 1, w ktrym moemy przeczyta: Postanowienia niniejszej Karty maj zastosowanie do instytucji, organw i jednostek organizacyjnych Unii przy poszanowaniu zasady pomocniczoci oraz do Pastw Czonkowskich wycznie w zakresie, w jakim stosuj one prawo Unii. Pastwa te szanuj zatem prawa, przestrzegaj zasad i popieraj ich stosowanie zgodnie ze swymi odpowiednimi uprawnieniami i w poszanowaniu granic kompetencji Unii powierzonych jej w Traktatach. Obowizku stosowania postanowie Karty, naoonego na pastwa czonkowskie, nie mona sprowadzi do prostej formuy wycznie w zakresie, w jakim stosuj one prawo Unii. Karta formuuje przecie wiele praw i wolnoci, ktre w adnym wypadku nie dotycz prawa unijnego, np. zakaz stosowania tortur. Mona
12 Zasada ta obejmuje prawo do indywidualnego przedstawienia swojej sprawy, dostpu do akt, obowizku administracji uzasadnienia powodw swojej decyzji, prawo do odszkodowania za szkody wyrzdzone przez instytucje Wsplnoty lub jej urzdnikw oraz prawo do zwracania si do instytucji Wsplnotowych w jednym z jej jzykw urzdowych.
51
zatem stwierdzi, e to w istocie organy pastw czonkowskich bd zobowizane do realizacji znacznej czci postanowie Karty. Jak ju wspomniaem, Karta jest owocem trudnego kompromisu osignitego w zadziwiajco szybkim czasie niespena rok. Dla jednych tre dokumentu jest zbyt ostrona, dla innych wrcz przeciwnie. Kontrowersje budzio wiele postanowie. Chciabym tytuem przykadu przytoczy pokrtce dyskusj, jaka odbya si podczas opracowywania preambuy. Na przedostatnim posiedzeniu Konwentu doszo bowiem do powanych rozbienoci dotyczcych zawartego w preambule odwoania do wartoci religijnych. Projekt Karty z 21 wrzenia 2000 r. zawiera jeszcze bezporednie odwoanie do tradycji kulturowej, humanistycznej i religijnej. Jednak podczas prac kocowych nad tym projektem przedstawiciel Francji, powoujc si na laicko swego pastwa, uzaleni francusk akceptacj dla projektu od wykrelenia fragmentu mwicego o religii. W odpowiedzi na to przedstawiciel Parlamentu Europejskiego oraz czonek bawarskiej CSU Ingo Friedrich zagrozi, e wraz z 15 chadeckimi parlamentarzystami opuci obrady Konwentu, jeli fragment preambuy dotyczcy religii zostanie usunity. W ten sposb aprobata dla gotowego w zasadzie tekstu Karty stana pod znakiem zapytania. Kompromis udao si osign dziki osobistemu zaangaowaniu Romana Herzoga, ktry z powodw zdrowotnych nie uczestniczy ju osobicie przy pracach Konwentu. Tak wic pierwotnie na 11 wersji jzykowych, jedynie w niemieckiej pojawio si wyranie odwoanie do dziedzictwa religijnego (geistigreligis). W pozostaych wersjach preambua odwoywaa si jedynie do dziedzictwa duchowego i moralnego (spiritual and moral). Ocjalna polska wersja Karty zawiera odwoanie do dziedzictwa religijnego. Nowoci Karty jest rwnie niespotykany dotd w traktatach, neutralny pciowo jzyk. Wida to w wersjach niemieckiej i francuskiej, w ktrych pojawia si zwrot kady obywatel i kada obywatelka bd pracownice i pracownicy. Brzmi to by moe dosy sztucznie, jednak taka bya intencja autorw. Polskie, ocjalne tumaczenie Karty, nie oddaje wspomnianego zrnicowania na obie pcie mowa jest jedynie o obywatelach lub pracownikach. Cel, jaki postawiono przed Konwentem, byo uwidocznienie praw podstawowych obywatelom Unii. Cel ten bez wtpienia zosta osignity. Pomimo rozbienoci okazao si, e w Unii istnieje zgoda co do potrzeby sformuowania katalogu praw podstawowych. Unia, ktra na arenie midzynarodowej angauje si w promocj praw czowieka, powinna okreli swoj postaw poprzez taki wanie katalog praw podstawowych. Karta Praw Podstawowych stanowi krok do przodu w stosunku do EKPCz. Dugo dyskutowany dylemat czy Unia powinna tworzy wasny katalog, czy te przystpi do EKPCz zosta rozstrzygnity w ten sposb, e uznano, i oba te kroki s niezbdne dla zapewnienia odpowiedniej ochrony. Istotne przy tym jest to, e jednostka, ktrej prawo zostanie naruszone przez akt unijny, ma moliwo bezporedniego odwoania si do Trybunau. Innymi sowy, powstaje instrument zbliony do skargi konstytucyjnej. Ostateczn instancj bdzie Trybuna Praw Czowieka w Strasburgu, ktry po przystpieniu Unii do EKPCz bdzie rozpatrywa skargi przeciwko aktom unijnym. Tym samym ochrona praw podstawowych w Unii
52
Studia i Materiay
osignie zbliony poziom do ochrony tych praw w pastwach czonkowskich, ktrych akty poddane s kontroli wewntrznej, sprawowanej przez Sdy Konstytucyjne oraz zewntrznej przez Trybuna w Strasburgu. Karta jest wanym dokumentem, ktry moe przyczyni si do podniesienia poziomu ochrony praw czowieka i to nie tylko na obszarze Unii13. Jej z a l e t jest kompleksowe podejcie do ochrony praw czowieka, obejmujce wszystkie kategorie tych praw, a wic nie tylko prawa osobiste i polityczne, lecz rwnie socjalne, kulturalne i ekonomiczne. Celem autorw Karty jest denie do zmniejszania rnic w zakresie posiadanych praw midzy obywatelami Unii a obywatelami pastw trzecich14. W Karcie s rwnie uwzgldnione nowe zjawiska wynikajce z rozwoju nauki i techniki, takie jak chociaby inynieria genetyczna, klonowanie czy te zmiana w obyczajowoci, polegajca na zakazie dyskryminacji z uwagi na preferencje seksualne. Autorzy pozostawili otwarte kwestie, co do ktrych istniej powane rozbienoci w pogldach, np. w sprawie aborcji15. Analizowany tekst ma te wiele w a d 16. Zbyt duo jest w Karcie klauzul generalnych, wzgldnie odesa do ustawodawstw krajowych, bez jasnego okrelenia dozwolonego zakresu owych regulacji. Najwikszym brakiem Karty, cho w pewnym sensie zrozumiaym biorc pod uwag jej pierwotny charakter deklaracji a nie traktatu jest brak okrelenia rodkw ochrony sformuowanych w niej praw i wolnoci. Mona twierdzi, e natura poszczeglnych praw okreli metody ich ochrony. Raz bdzie to skarga do sdu, zwaszcza w przypadku praw osobistych i politycznych, innym razem dziaanie o charakterze politycznym, w przypadku niektrych praw ekonomicznych, socjalnych i kulturalnych. Niemniej jednak mona byo oczekiwa, e Karta rozszerzy zakres praw dochodzonych sdownie, wzgldnie zaproponuje inne skuteczne procedury ich ochrony. Jak wiadomo, wspczenie podstawowym problemem s nie tyle niedostatki standardw w zakresie poszczeglnych praw, lecz brak skutecznych metod ich egzekwowania.
V. STATUS PRAWNY KARTY
Jaki jest obecnie charakter prawny Karty? Cho pierwotnie nie miaa ona formalnego statusu prawnego w systemie prawa wsplnotowego, to jednak jej wpyw na dziaanie instytucji unijnych by niezaprzeczalny. Ju od chwili proklamowania Karty, Komisja ocjalnie stwierdzia, e bdzie j traktowaa jako dokument wicy. Daa temu wyraz m.in. poprzez kadorazowe badanie, czy okrelone propozycje legislacyjne
13 Na marginesie mona zauway, e w analizowanym dokumencie nie uywa si pojcia terytorium Unii, lecz zawsze terytorium pastw czonkowskich. 14 Na konieczno takiego podejcia zwraca uwag holenderska Advisory Council on International Affairs, w opinii A European Charter of Fundamental Rights?, z 15 maja 2000 r., s. 1415. 15 Art. 2 dotyczcy prawa do ycia zawiera tylko bardzo ogln formu kady ma prawo do ycia nie precyzujc od jakiego momentu ycie jest chronione. 16 Obszern krytyk Karty zawiera tekst autorstwa B. Banaszaka, Opinia na temat zalet i wad Karty Praw Podstawowych UE, [w:] <www.rpo.gov.pl/pliki1190027113.pdf>.
53
s zgodne z postanowieniami Karty. Podobne stanowisko zaj Parlament Europejski. Zgodnie z art. 34 regulaminu, wszystkie propozycje legislacyjne badane s m.in. pod ktem ich zgodnoci z postanowieniami Karty. Rwnie ETS w wyroku z 27 czerwca 2006 r. jednoznacznie stwierdzi, e Karta moe by powoywana w postpowaniu przed Trybunaem, gdy odzwierciedla standard ochrony praw podstawowych, uznanych w porzdku prawnym Unii17. Traktat z Lizbony reformujcy Uni Europejsk18, przyjty w padzierniku 2007 r., w sposb jednoznaczny nada Karcie Praw Podstawowych charakter prawnie wicy. Tym samym mamy do czynienia z wczeniem Karty do prawa pierwotnego Unii19. Traktat nada rwnie UE kompetencj w sprawie akcesji do Europejskiej Konwencji Praw Czowieka i zawar zobowizanie Unii do przystpienia do teje Konwencji. Kwestie te s przedmiotem regulacji art. 6 Traktatu, ktry brzmi nastpujco: 1. Unia uznaje prawa, wolnoci i zasady okrelone w Karcie Praw Podstawowych z dnia 7 grudnia 2000 r., w brzmieniu dostosowanym w dniu 12 grudnia 2007 r., ktra ma tak sam warto prawn jak Traktaty. Postanowienia tej Karty w aden sposb nie rozszerzaj kompetencji Unii okrelonych w Traktatach. Prawa, wolnoci i zasady zawarte w Karcie s interpretowane zgodnie z postanowieniami oglnymi okrelonymi w tytule VII Karty regulujcymi jej interpretacj i zastosowanie oraz z naleytym uwzgldnieniem wyjanie, o ktrych mowa w Karcie, ktre okrelaj rda tych postanowie. 2. Unia przystpuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci. Przystpienie do Konwencji nie narusza kompetencji Unii okrelonych w Traktatach. 3. Prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci oraz wynikajce z tradycji konstytucyjnych wsplnych pastwom czonkowskim, stanowi cz prawa Unii jako zasady oglne prawa. Naley jednoznacznie stwierdzi, e przystpienie UE do EKPCz oraz wczenie Karty, w myl postanowie Traktatu, do pierwotnego prawa wsplnotowego maj cznie wzmocni system ochrony praw podstawowych w ramach UE i doprowadzi go do poziomu, jaki istnieje w pastwach czonkowskich. Zarazem jednak Traktat lizboski zawiera wiele postanowie, ktre powinny zapobiega temu, aby stosowanie Karty obejmoway sprawy, ktre wykraczaj poza kompetencje UE. Wyranie stwierdza to cytowany wczeniej art. 6 TUE, powtarzajc formu wyraon w art. 51 Karty, e: [...] postanowienia Karty nie rozszerzaj kompetencji Unii okrelonych w Traktatach20.
Sprawa C-540/03, Parlament Europejski przeciwko Radzie Unii Europejskiej. Traktat zosta podpisany 13 grudnia 2007 r. i ma wej w ycie 1 stycznia 2009 r. 19 Ocjalna wersja Karty zob. Dz.Urz. UE 2007/C 303/01. 20 A. Wyrozumska zwraca uwag, e funkcj ograniczajc peni rwnie Deklaracja nr 29 w sprawie Karty Praw Podstawowych doczona do TUE, potwierdzajca zasad, e Karta nie rozciga za17 18
54
Studia i Materiay
VI. PRZYSTPIENIE UE DO EUROPEJSKIEJ KONWENCJI PRAW CZOWIEKA
Jak to staraem si wskaza, szczegln rol w systemie prawa wsplnotowego, od duszego czasu, peni europejska Konwencja Praw Czowieka. W literaturze czsto podkrela si, e EKPCz miaa by swoistym uzupenieniem traktatw rzymskich ustanawiajcych Wsplnoty Europejskie. Dawa temu wielokrotnie wyraz ETS, starajc si w swoim orzecznictwie stosowa normy EKPCz w ksztacie nadanym im przez Europejski Trybuna Praw Czowieka. Traktat amsterdamski usankcjonowa ten stan rzeczy w cytowanym ju art. 6 ust. 2. Formalnie rzecz biorc, pozycja EKPCz w prawie wsplnotowym, przynajmniej do czasu Traktatu amsterdamskiego, nie rnia si od innych konwencji praw czowieka. W praktyce jednak, gwnie dziki orzecznictwu ETS, uzyskaa ona status acqui. Rwnoczenie jednostki, ktre uwaay, e ich prawa gwarantowane przez EKPCz s naruszane przez Wsplnoty, nie miay skutecznego mechanizmu dochodzenia swoich praw. Dlatego te od wielu lat toczya si debata nad lepszym sposobem zabezpieczenia tych praw. W doktrynie do powszechnie lansowany by postulat ratykacji przez Wsplnoty Europejskiej Konwencji Praw Czowieka21. Rada Europejska, aby rozstrzygn wtpliwoci natury prawnej, ktre wizay si z przystpieniem Europejskiej Wsplnoty do EKPCz, zwrcia si w kwietniu 1994 r. do ETS o opini prawn. Opinia ta zostaa przyjta 28 marca 1996 r.22 i wywara powany wpyw na dalsz debat nad systemem ochrony praw czowieka we Wsplnotach. ETS potwierdzi znaczenie ochrony praw podstawowych dla funkcjonowania Wsplnot. Stwierdzi rwnie, e EKPCz ma szczeglne znaczenie w tym procesie oraz zaznaczy, e poszanowanie praw czowieka jest warunkiem prawomocnoci aktw Wsplnoty. Rwnoczenie jednak, w oparciu o analiz TWE, stwierdzi, e adne z jego postanowie nie daje organom Wsplnoty prawa do uchwalania norm praw czowieka lub zawierania midzynarodowych traktatw w tej dziedzinie23. ETS w konsekwencji uzna, e: Taka modykacja systemu ochrony praw czowieka we Wsplnocie, z rwnie zasadniczymi instytucjonalnymi konsekwencjami dla Wsplnoty i dla Pastw Czonkowskich, miaaby konstytucyjne znacznie i w rezultacie wychodziaby poza zakres art. 308 [235]. Moe si ona dokona wycznie poprzez nowelizacj Traktatu. W ten sposb ETS stwierdzi, e jedyn drog do ratykacji przez Wsplnot EKPCz jest nowelizacja TWE. Trzeba jednak podkreli, e pomimo braku ratykacji EKPCz przez Wsplnot Europejski Trybuna Praw Czowieka mia okazj ocenia zgodno
kresu stosowania prawa Unii poza kompetencje UE, nie ustanawia nowych kompetencji lub zada Unii ani nie modykuje kompetencji i zada okrelonych w traktatach, nadaje walor prawny niewicym Wyjanieniom do Karty wypracowanym przez Konwent w 2000 r.; por. A. Wyrozumska, Karta Praw Podstawowych polskie obiekcje, Sprawy Midzynarodowe 2007, nr 4 , s. 6466. 21 Por. m.in. Advisory Committee on Human Rights and Foreign Policy, The European Union and Human Rights, advisory report, no. 21, The Hague, 1996. 22 Por. opini 2/94, CMLRev 34:491-529, 1997. 23 Op. cit. 27.
55
prawa wsplnotowego, zwaszcza prawa pierwotnego, ze standardami EKPCz. Trybuna w kilku decyzjach wyranie zaznaczy, e bdzie ocenia konsekwencje wpywu prawa wsplnotowego na krajowe porzdki prawne24. Cytowany art. 6 ust. 2 TUE przyznaje UE kompetencj i zarazem zobowizanie do akcesji do EKPCz Unia p r z y s t p u j e do europejskiej Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci. Oczywicie, trzeba mie wiadomo, e zanim UE stanie si stron EKPCz, trzeba bdzie pokona wiele trudnoci. Akt ten wymaga bowiem nie tylko jednomylnoci pastw czonkowskich UE, ale rwnie zgody pozostaych pastw-stron EKPCz. Jeli uwzgldni trudnoci, jakie robi np. Rosyjska Federacja w sprawie ratykacji Protokou 14 do Konwencji, ktry zawiera m.in. modykacje EKPCz umoliwiajce przystpienie do niej UE, to nie naley si spodziewa szybkiej realizacji tego celu. W tym kontekcie trzeba rwnie wskaza na dwa dodatkowe dokumenty: Protok dotyczcy art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej w sprawie przystpienia Unii do EKPCz, doczony do TUE i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej [dalej TFUE] oraz deklaracj odnoszc si do art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej. Protok okrela niektre warunki, ktre musi speni umowa dotyczca przystpienia UE do EKPCz. Zgodnie z art. 1 Protokou umowa ta musi odzwierciedla konieczno zachowania szczeglnych cech Unii i prawa Unii, zwaszcza w odniesieniu do: szczeglnych warunkw udziau Unii w organach kontrolnych EKPCz oraz mechanizmw niezbdnych do zapewnienia, aby skargi pastw nieczonkowskich i skargi indywidualne byy prawidowo kierowane przeciwko pastwom czonkowskim lub Unii, w zalenoci od danego przypadku. Art. 2 wymaga, aby tre umowy gwarantowaa, e przystpienie nie bdzie miao wpywu na kompetencje Unii ani uprawnienia jej instytucji i nie wpynie na szczegln sytuacj pastw czonkowskich w odniesieniu do Konwencji, w szczeglnoci protokow do niej, rodkw podjtych przez pastwa czonkowskie w drodze odstpstwa od Konwencji, zgodnie z jej art. 15, i zastrzee do Konwencji dokonanych przez pastwa czonkowskie, zgodnie z jej art. 57. Postanowienia Protokou zmierzaj do tego, aby przystpienie do Konwencji ju nie oznaczao automatycznego zwizania pastw czonkowskich protokoami dodatkowymi do Konwencji, ktrych wczeniej nie byy stronami, ani nie zmieniao w inny sposb zakresu zwizania tych pastw Konwencj. Art. 3 Protokou stanowi, e postanowienia umowy dotyczcej przystpienia nie mog mie wpywu na art. 292 (nowy art. 344) TFUE, ktry zobowizuje pastwa czonkowskie do wnoszenia wszelkich sporw, wynikajcych ze stosowania lub interpretacji TWE, wycznie do ETS. W praktyce oznacza to wyczenie moliwoci ska24 Por. np. sprawa Matthews przeciwko United Kingdom, 19 lutego 1999 r., European Court of Human Rights, 17 marca 2000 r., t. 1, nr 19, 12 maja 2000 r., s. 981982. W sprawie tej Trybuna uzna, e naruszone zostao prawo skarcej (obywatelki Wielkiej Brytanii, zamieszkaej w Gibraltarze) do udziau w wyborach (art. 3 Pierwszego Protokou dodatkowego do EKPCz) poprzez pozbawienie jej prawa do udziau w wyborach do Parlamentu Europejskiego na mocy Aneksu II do Aktu Wsplnot Europejskich o Bezporednich Wyborach z 1976 r.
56
Studia i Materiay
dania przez pastwa czonkowskie skarg przeciwko innym pastwom czonkowskim lub przeciwko UE do Trybunau w Strasburgu, jeli sprawa wchodzi w zakres prawa UE. Do Traktatu z Lizbony doczona zostaa deklaracja konferencji, a wic wszystkich pastw czonkowskich, dotyczca osignicia nieformalnego porozumienia w kwestii przystpienia do EKPCz. Zgodnie z jej brzmieniem: Konferencja uzgadnia, e przystpienie Unii do europejskiej Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci powinno nastpi w taki sposb, aby mona byo zachowa szczeglny charakter porzdku prawnego Unii. W zwizku z tym Konferencja stwierdza istnienie regularnego dialogu midzy Trybunaem Sprawiedliwoci Unii Europejskiej a Europejskim Trybunaem Praw Czowieka; dialog ten moe zosta wzmocniony po przystpieniu Unii do tej Konwencji.
VII. KARTA A PRAWO POLSKIE
Do Traktatu doczono Protok nr 7, w sprawie stosowania Karty wobec Polski i Zjednoczonego Krlestwa. Dokument ten, bdcy czci traktatu reformujcego, jest tym samym wic umow midzynarodow. Warto przytoczy jego tre, gdy naroso w tej sprawie wiele nieporozumie. Skada si on z do obszernego wstpu i dwch artykuw. Art. 1 stwierdza: 1. Karta nie rozszerza moliwoci Trybunau Sprawiedliwoci Unii Europejskiej ani adnego sdu lub Trybunau Polski lub Zjednoczonego Krlestwa do uznania, e przepisy ustawowe, wykonawcze lub administracyjne, praktyki lub dziaania administracyjne Polski lub Zjednoczonego Krlestwa s niezgodne z podstawowymi prawami, wolnociami i zasadami, ktre s w niej potwierdzone. 2. W szczeglnoci i w celu uniknicia wtpliwoci nic, co zawarte jest w tytule IV Karty nie stwarza praw, ktre mog by dochodzone na drodze sdowej, majcych zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Krlestwa, z wyjtkiem przypadkw gdy Polska lub Zjednoczone Krlestwo przewidziay takie prawa w swoim prawie krajowym. Art. 2: Jeli dane postanowienie Karty odnosi si do krajowych praktyk i praw krajowych, ma ono zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Krlestwa wycznie w zakresie, w jakim prawa i zasady zawarte w tym postanowieniu s uznawane przez prawo lub praktyki Polski i Zjednoczonego Krlestwa. Dla wyjanienia warto przypomnie, e tytu IV, do ktrego bezporednio nawizuje art. 1 Protokou, zatytuowany Solidarno, zawiera takie prawa jak: prawo pracownikw do informacji i konsultacji w ramach przedsibiorstwa, prawo do rokowa i dziaa zbiorowych, prawo dostpu do porednictwa pracy, ochrona w przypadku nieuzasadnionego zwolnienia z pracy, naleyte i sprawiedliwe warunki pracy, zakaz pracy dzieci i ochrona modocianych w pracy, ycie rodzinne i zawodowe, zabezpieczenie spoeczne i pomoc spoeczna, ochrona zdrowia, dostp do usug wiad-
57
czonych w oglnym interesie gospodarczym, ochrona rodowiska, ochrona konsumentw. Mogoby z tego wynika, e Polska, przystpujc do Protokou, szczeglnie obawia si sdowej ochrony wyej wymienionych praw. Dla uniknicia tego wraenia Polska zgosia na konferencji midzyrzdowej w padzierniku 2007 r. deklaracj nr 53 dotyczc Protokou w sprawie stosowania Karty Praw Podstawowych w odniesieniu do Polski i Zjednoczonego Krlestwa. W deklaracji moemy przeczyta: Rzeczpospolita Polska owiadcza, e ze wzgldu na tradycj ruchu spoecznego Solidarno i jego znaczcy wkad w walk o prawa spoeczne i pracownicze w peni szanuje prawa spoeczne i pracownicze ustanowione prawem Unii Europejskiej, a w szczeglnoci prawa potwierdzone w tytule IV Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. W kontekcie tej deklaracji moe powsta pytanie: jeli Polska w peni szanuje te prawa, to dlaczego obawia si ich bezporedniego stosowania w ksztacie przyjtym w Karcie? Przedstawiajc opinii publicznej argumenty przemawiajce za przyczeniem si Polski do Protokou nr 7, przedstawiciele wadz wskazywali na dwa powody: obawy przed moliwoci narzucenia nam obcych kulturowo i wiatopogldowo wzorcw, a w szczeglnoci konieczno uznawania maestw homoseksualnych, oraz e stosowanie Karty uatwi dochodzenie roszcze osb narodowoci niemieckiej, dotyczcych utraconych majtkw25. Ustosunkowujc si do tej pierwszej kwestii, trzeba przypomnie, e obawy takie wyraane byy ju trakcie debaty nad przystpieniem Polski do UE. Przeciwnicy akcesji wanie t spraw wysuwali jako jeden z gwnych zarzutw. W rezultacie Polska doczya do Traktatu akcesyjnego deklaracj nr 39 dotyczc moralnoci publicznej. W deklaracji podkrelono, e pastwo polskie zachowuje wyczn kompetencj do regulowania kwestii o znaczeniu moralnym, jak rwnie tych odnoszcych si do ycia ludzkiego. Stosown deklaracj Polska zoya rwnie podczas szczytu w Brukseli w czerwcu 2007 r. Zostaa ona nastpnie nieco zmodykowana i zapisana jako deklaracja nr 61 Polski w sprawie Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Brzmi ona nastpujco: Karta w aden sposb nie narusza praw Pastw Czonkowskich do stanowienia prawa w zakresie moralnoci publicznej, prawa rodzinnego, a take ochrony godnoci ludzkiej oraz poszanowania zycznej i moralnej integralnoci czowieka. W niniejszym artykule nie ma moliwoci szerszego skomentowania treci tej deklaracji ani roli, jak moe odegra. W wietle prawa midzynarodowego, a w szczeglnoci Konwencji wiedeskiej o prawie traktatw z 1969 r., ktrej Polska jest stron, deklaracja moe mie, co najwyej, wpyw na sposb interpretacji zobowiza Polski. Nie zwalnia ona jednak Polski z realizacji zobowiza midzynarodowych. W literaturze przedmiotu podkrela si susznie, e dokument ten ma
25 Minister spraw zagranicznych A. Fotyga, 24 padziernika 2007 r. w TVN 24, stwierdzia, e Karta zawiera postanowienia (prawa majtkowe), ktore mog mie zastosowanie do niemieckich roszcze odszkodowawczych w stosunku do wasnoci pozostawionej w Polsce. Szerzej por. A. Wyrozumska, op.cit., s. 80, przypis 27.
58
Studia i Materiay
w istocie charakter polityczny. Wskazuje on na skal wartoci, jak dane spoeczestwo przyjmuje. Zarazem jednak nie wycza oddziaywania Karty na prawo krajowe, rwnie w kwestiach dotyczcych moralnoci. Odnoszc si do problematyki ewentualnych niemieckich roszcze majtkowych, chciabym przypomnie, e art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych zawiera stwierdzenie, i nikt nie moe by pozbawiony swojej wasnoci, chyba e w interesie publicznym w przypadkach i na warunkach przewidzianych w ustawie, za susznym odszkodowaniem za jej utrat wypaconym we waciwym terminie. Nie naley jednak na tej podstawie obawia si jakiegokolwiek wzmocnienia stanowiska niemieckich podmiotw wysuwajcych roszczenia majtkowe bd te powoywania si na te postanowienia w kontekcie rzekomego prawa powrotu do ziem ojczystych. Przemawia za tym wiele argumentw. Zbir praw zawarty w Karcie jest tylko rekonstrukcj istniejcego ju standardu w dziedzinie ochrony praw i wolnoci. Nie tworzy adnego nowego prawa. Karta jest aktem wicym wycznie instytucje Unii Europejskiej oraz instytucje pastw czonkowskich, lecz jedynie w tym zakresie, w jakim stosuj one prawo unijne. Kwestie zwizane z prawem wasnoci regulowane s przez prawo krajowe pastw czonkowskich UE. Karta nie moe wic by tu bezporednio stosowana. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku obaw zwizanych z ewentualnym powoywaniem si na Kart w kwestii wprowadzenia w Polsce moliwoci zawierania maestw homoseksualnych. Zakaz dyskryminacji m.in. ze wzgldu na orientacj seksualn (art. 21 Karty) nie ma adnego zastosowania w przypadku regulacji prawa maeskiego, ktre (tak jak cae prawo rodzinne) pozostaje poza regulacjami prawa unijnego. Potwierdza to w sposb jednoznaczny art. 9 Karty, ktry stanowi, i: Prawo do zawarcia maestwa i prawo do zaoenia rodziny s gwarantowane zgodnie z ustawami krajowymi regulujcymi korzystanie z tych praw. Wynika z tego oczywisty wniosek, e zakres ochrony przyznany w Karcie nie jest szerszy ni standard obecnie ju w Polsce obowizujcy. Moe powsta wtpliwo, czy po ratykacji EKPCz przez UE obowizywanie Karty nie bdzie stwarzao podstaw do roszcze wnoszonych za pomoc skarg indywidualnych do Trybunau w Strasburgu? Obawy te s cakowicie nieuzasadnione, cho byy one podnoszone rwnie przez prawnikw. Podstaw wniesienia skargi do ETPCz pozostanie bowiem naruszenie nie norm Karty, lecz wycznie norm EKPCz. Tu za sytuacja jest jednoznaczna: Trybuna Praw Czowieka w Strasburgu odrzuci skargi niemieckie rationae temporis ze wzgldu na brak waciwoci Trybunau, gdy fakty stanowice podstaw wniesienia skarg odnosz si do wydarze sprzed przystpienia do Konwencji pastw, ktrych skargi te dotycz. Potwierdzenie znajdzie tu oczywista zasada oglna prawa midzynarodowego, wynikajca z Konwencji wiedeskiej o prawie traktatw, i EKPCz nie ma zastosowania do faktw sprzed jej wejcia w ycie. Pomijajc problem trafnoci wysuwanych zastrzee pod adresem Karty, trzeba jednak jednoznacznie stwierdzi, e przystpienie Polski do Protokou nr 7 wcale nie oznacza, e Karta nie bdzie obowizywaa w Polsce. Karta z chwil wejcia w y-
59
cie traktatu reformujcego stanie si, rwnie w Polsce, obowizujcym prawem. Protok moe jedynie wyczy jej bezporednie stosowanie. Biorc pod uwag fakt, e standardy zawarte w Karcie w ten czy inny sposb i tak Polsk wi, takie wyczenie nie bdzie miao wikszych skutkw praktycznych. Natomiast nie mona nie docenia wymiaru symbolicznego decyzji wadz polskich o przyczeniu si do tego Protokou. W istocie Polska jest jedynym krajem czonkowskim UE, ktry chce ograniczy bezporednie stosowanie Karty. Zastrzeenia Wielkiej Brytanii wynikaj z odmiennego systemu prawa i maj zupenie inny charakter ni polskie. W tej sytuacji odpowied na to pytanie, dlaczego decyzja taka zostaa podjta, przekracza kompetencje prawnika, gdy jest rzecz oczywist, e nie wzgldy natury prawnej o tym zadecydoway.
SUMMARY
of the article: The Role of the Charter of Fundamental Rights of the European Union and its Significance for Human Rights Protection The adoption of the Lisbon Treaty and Polands accession to the UK protocol, whose intention is to limit the possibility of direct application of the Charter of Fundamental Rights, resulted in an increased interest in this document among the Polish public opinion as well as legal community. The purpose of this article is to remind the readers of what the Charter in fact is, and what role it may play in the international system of human rights protection in Europe, and also in domestic legal systems. An analysis of the Charter and its normative content follows a brief description of the origins of this document and its place in the fundamental rights protection system existing in the EU. The author presents the development of the system of fundamental rights protection within the framework of the European Communities, culminated with the decision to draw up and adopt the Charter. It was reminded that the adoption of the Charter was for integration purposes. The EU citizens received a document gathering the rights which are shared by the French, the Greek and the Poles, as well as the citizens of other EU member states. The Charter constitutes important evidence that the Union is not only an economic organization, but also a community of ideas and values. The article presents characteristic features of the Charter and the scope of its regulation, as well as the bodies empowered or obliged by its provisions. In the authors opinion, the Charter represents an important step ahead in relation to the European Convention on Human Rights. The much discussed dilemma whether the EU has to establish its own catalogue or to accede to the Convention was resolved by accepting these two measures as vital for guaranteeing appropriate protection.. The Charter is an important instrument which may improve human rights protection not only within the European Union.. The author examines the legal status of the Charter which, by virtue of the EU Reform Treaty, was incorporated into the primary legislation of the European Union, as well as the issue of EU accession to the ECHR. The final part of the article discusses the significance Protocol 7, on the application of the Charter in relation to Poland and the United Kingdom. In the authors view, Polands accession to the above-mentioned protocol does not mean that the Charter will not be binding in Poland. Upon coming the Reform Treaty into force, the Charter will become a binding law, also in Poland. The Protocol may only limit its direct application.
60
Studia i Materiay
LESZEK BOSEK 61
OCHRONA GODNOCI CZOWIEKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ A KONSTYTUCYJNE GRANICE PRZEKAZYWANIA KOMPETENCJI PASTWA*
I. UWAGI WPROWADZAJCE
podziewane wejcie w ycie Traktatu zmieniajcego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk, podpisanego w Lizbonie 13 grudnia 2007 r. (Traktat z Lizbony), niewtpliwie wyznacza nowy etap procesu integracji europejskiej. Integracja majca dotychczas wymiar gwnie gospodarczy i polityczny wkracza intensywnie w faz poszukiwania wsplnej tosamoci europejskiej w wymiarze aksjologicznym i spoecznym1. Znakiem rozpoznawczym tego procesu uczyniono godno czowieka, ide bez wtpienia starsz od idei praw czowieka2, najwysze tabu znajdujce si poza wszelk wtpliwoci3. Traktat z Lizbony i doczona do niego Karta Praw Podstawowych eksponuj godno czowieka jako pierwsz z powszechnych i niepodzielnych wartoci, na ktrej opiera si Unia Europejska. Godno czowieka zajmuje rwnie wyjtkowe miejsce w Konstytucji RP, co wynika m.in. z faktu, e jest to warto okrelona przez chrzecijastwo, uniwersalna, wsplnotowa, bya wypisana na sztandarach opozycji demokratycznej w Polsce, a jednoczenie nie obciona grzechem przemocy. Godno czowieka jest wartoci, wok ktrej osnuty jest cay system ochrony praw i wolnoci czowieka w Polsce, a samo brzmienie Konstytucji RP wskazuje, e norma j chronica jest konstytucyjnym prawem podmiotowym4. Wydaje si wic, e porzdek prawny Unii Europejskiej i Konstytucja RP opieraj si na tej samej podstawie aksjologicznej.
* Artyku powsta na podstawie wykadu nt. The principle of respect for human dignity a Polish perspective, wygoszonego 7 lutego 2008 r. na Cardiff University. 1 Do preambuy Traktatu o Unii Europejskiej dodano motyw drugi w brzmieniu: INSPIROWANI kulturowym, religijnym i humanistycznym dziedzictwem Europy, z ktrego wynikaj powszechne wartoci, stanowice nienaruszalne i niezbywalne prawa czowieka, jak rwnie wolno, demokracja, rwno oraz pastwo prawne. Artyku 3 w nowym brzmieniu TUE wskazuje, e celem Unii jest wspieranie jej wartoci. Unia zwalcza take wykluczenie spoeczne i dyskryminacj oraz wspiera sprawiedliwo i ochron socjaln, rwno kobiet i mczyzn, solidarno midzy pokoleniami i ochron praw dziecka [] szanuje swoj bogat rnorodno kulturow i jzykow oraz zapewnia ochron i rozwj dziedzictwa kulturowego Europy [] w stosunkach zewntrznych Unia [] przyczynia si do [] ochrony praw czowieka, w szczeglnoci praw dziecka, a take do cisego przestrzegania i rozwoju prawa midzynarodowego, a w szczeglnoci zasad Karty Narodw Zjednoczonych. 2 R. Spaemann, Granice, Warszawa 2006, s. 149150. Por. te S. wieawski, Dzieje lozoi europejskiej, t. VI, Warszawa 1983, s. 190; J. Domaski, Godno czowieka a zagadnienie jego wolnoci w lozoi staroytnej, [w:] Zagadnienie godnoci czowieka, red. J. Czerkawski, Lublin 1994, s. 719; J. Korolec, Perfekcjonizm kultury redniowiecznej, [w:] Zagadnienie godnoci..., s. 2135. 3 E. Picker, Godno czowieka a ycie ludzkie, Warszawa 2007, s. 5. 4 Art. 233 ust. 1 Konstytucji RP expressis verbis mwi o godnoci czowieka jako prawie, ktre nie podlega ograniczeniom nawet w warunkach formalnie ogoszonego stanu wojennego. Por. te wyroki TK, w ktrych wprost mwi si o prawie do godnoci lub prawie do ochrony godnoci: z 7 marca 2007 r., sygn. akt K 28/05, OTK ZU 2007, seria A, nr 3, poz. 24; z 5 marca 2003, sygn. akt K 7/01, OTK
62
Studia i Materiay
W doktrynie szeroko aprobowany jest pogld, e granic przekazania kompetencji przez Rzeczpospolit Polsk organizacjom midzynarodowym, w tym organizacjom o charakterze integracyjnym, wyznacza zasada ochrony godnoci5. Trybuna Konstytucyjny idzie dalej podkrelajc, e w ogle normy Konstytucji w dziedzinie praw i wolnoci jednostki wyznaczaj minimalny i nieprzekraczalny prg, ktry nie moe ulec obnieniu ani zakwestionowaniu na skutek wprowadzenia regulacji wsplnotowych6. Wydaje si, e skoro zasada ochrony godnoci jest podstawow zasad okrelajc tosamo konstytucyjnego systemu ochrony praw czowieka, a Rzeczpospolita zachowuje suwerenno konstytucyjn, to standard ochrony godnoci okrelony w Konstytucji RP nie moe zosta obniony przez proste przekazanie kompetencji Unii Europejskiej. Wolno wic uzna, e pytanie o zakres ochrony godnoci w prawie Unii Europejskiej jest teoretycznie i praktycznie uzasadnione. Istotne jest te ustalenie wzorca postpowania wadz Rzeczypospolitej Polskiej pozwalajcego na skuteczn ochron godnoci czowieka w zakresie kompetencji przekazanych Unii Europejskiej.
II. OCHRONA GODNOCI CZOWIEKA W PRAWIE UNII EUROPEJSKIEJ
1. Ochrona godnoci czowieka w prawie pierwotnym Artyku 1a Traktatu o Unii Europejskiej, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 3 Traktatu lizboskiego, stanowi: Unia opiera si na wartociach poszanowania godnoci osoby ludzkiej, wolnoci, demokracji, rwnoci, pastwa prawnego, jak rwnie poszanowania praw czowieka, w tym praw osb nalecych do mniejszoci. Wartoci te s wsplne Pastwom Czonkowskim []. Traktat z Lizbony ekspoZU 2003, seria A, nr 3, poz. 19; z 25 lutego 2002, sygn. akt SK 29/01, OTK ZU 2002, seria A, nr 1, poz. 5; z 4 kwietnia 2001 r., sygn. akt K 11/00, OTK ZU 2001, nr 3, poz. 54; z 9 padziernika 2001 r., sygn. akt SK 8/00, OTK ZU 2001, nr 7, poz. 211. Zob. te M. Safjan, Reeksje wok konstytucyjnych uwarunkowa ochrony dbr osobistych, Kwartalnik Prawa Prywatnego 2002, nr 1, s. 226227 i 243245; L. Garlicki, komentarz do art. 30, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, t. III, s. 10; P. Tuleja, Stosowanie konstytucji w wietle zasady jej nadrzdnoci (wybrane problemy), Krakw 2003, s. 127128; K. Wojtyczek, Ochrona godnoci czowieka, wolnoci i rwnoci przy pomocy skargi konstytucyjnej w polskim systemie prawnym, [w:] Godno czowieka jako kategoria prawa, red. K. Complak, Wrocaw 2001, s. 205206; odmiennie M. Jaboski, Rozwaania na temat znaczenia pojcia godnoci czowieka w polskim porzdku konstytucyjnym, [w:] Prawa i wolnoci obywatelskie w Konstytucji RP, red. B. Banaszak, A. Preisner, Warszawa 2002, s. 9697. 5 S. Biernat, Constitutional Aspects of Polands Future Membership in the European Union, Archiv des Vlkerrechts 1998, vol. XXXVI/4, s. 406; C. Mik, Przekazanie kompetencji przez Rzeczpospolit Polsk na rzecz Unii Europejskiej i jego nastpstwa prawne (uwagi na tle art. 90 ust. 1 Konstytucji), [w:] Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 roku a czonkostwo Polski w Unii Europejskiej, red. C. Mik, Toru 1999, s. 154156; K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji pastwa organizacjom midzynarodowym, Krakw 2007, s. 284285. Natomiast K. Wojtowicz wskazuje oglnie na ochron praw i wolnoci czowieka jako granic przekazania kompetencji. Por. K. Wjtowicz, Konstytucja z 1997 r. a czonkostwo Polski w Unii Europejskiej, [w:] Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, red. J. Barcz, Warszawa 2003, s. 463464. Por. te P. Hollnder, O niezmiennoci materialnego jdra konstytucji, Przegld Legislacyjny 2007, nr 1, s. 2445. 6 Por. przede wszystkim wyrok penego skadu TK z 11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04, OTK ZU 2005, seria A, nr 5, poz. 49.
Leszek Bosek: Ochrona godnoci czowieka w prawie Unii Europejskiej a konstytucyjne granice...
63
nujc godno osobow czowieka jako pierwsz z najwaniejszych wartoci wspln pastwom czonkowskim, na ktrej opiera si Unia Europejska w szczeglny sposb podkrela donioso tej wartoci. Przepis ten nie ustanawia jednak samodzielnie, jak si wydaje, obowizku ochrony godnoci. Normatywny nakaz ochrony godnoci statuuje Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Z mocy art. 1 pkt 8 Traktatu z Lizbony Karta Praw Podstawowych, uroczycie proklamowana 7 grudnia 2000 r. w Nicei i 12 grudnia 2007 r. w Strasburgu, zyskuje moc wic rwn traktatom. Zgodnie z art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym przez wskazany przepis Traktatu z Lizbony: 1. Unia uznaje prawa, wolnoci i zasady okrelone w Karcie Praw Podstawowych z dnia 7 grudnia 2000 roku, w brzmieniu dostosowanym w dniu 12 grudnia 2007 roku w Strasburgu, ktra ma tak sam warto prawn jak Traktaty. Postanowienia Karty w aden sposb nie rozszerzaj kompetencji Unii okrelonych w Traktatach. Prawa, wolnoci i zasady zawarte w Karcie s interpretowane zgodnie z postanowieniami oglnymi okrelonymi w tytule VII Karty regulujcymi jej interpretacj i zastosowanie oraz z naleytym uwzgldnieniem wyjanie, o ktrych mowa w Karcie, ktre okrelaj rda tych postanowie. 2. Unia przystpuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci. Przystpienie do Konwencji nie narusza kompetencji Unii okrelonych w Traktatach. 3. Prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci oraz wynikajce z tradycji konstytucyjnych wsplnych Pastwom Czonkowskim, stanowi cz prawa Unii jako zasady oglne prawa. Z tej regulacji wynikaj wakie konsekwencje. Przede wszystkim rozstrzyga ona, e Karta zyskuje status prawnomidzynarodowy, staje si czci systemu traktatowego, ma tak sam warto prawn jak Traktaty (lege non distinguende). Pastwa czonkowskie jako strony umowy midzynarodowej i najwyszy prawodawca wsplnotowy przesdziy o prawnomidzynarodowym statusie Karty. Ponadto regulacje Karty nie mog by interpretowane lub stosowane w sposb prowadzcy do ograniczenia autonomii pastw czonkowskich. Wniosek ten potwierdza brzmienie art. 51 ust. 2 Karty: Niniejsza Karta nie rozszerza zakresu zastosowania prawa Unii poza kompetencje Unii, nie ustanawia nowych kompetencji ani zada Unii, ani nie zmienia kompetencji i zada okrelonych w Traktatach. Wynika to porednio rwnie z art. 3b Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym przez Traktat z Lizbony7. Zasad, od ktrej, jak si wydaje, nie przewidziano wyjtkw, jest stosowanie Karty przez pastwa czonkowskie wycznie w obszarze implementacji prawa wsplnotowego (art. 51 ust. 1 Karty wycznie, w zakresie). Oznacza to, e sama donioso aksjologiczna i normatywna praw podstawowych nie uzasadnia odstpstwa od wzorca podziau kompetencji midzy instytucje Unii oraz Uni i pastwa czonkowskie.
7 1. Granice kompetencji Unii wyznacza zasada przyznania. Wykonywanie tych kompetencji podlega zasadom pomocniczoci i proporcjonalnoci. 2. Zgodnie z zasad przyznania Unia dziaa wycznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez Pastwa Czonkowskie w Traktatach do osignicia okrelonych w nich celw. Wszelkie kompetencje nieprzyznane Unii w Traktatach nale do Pastw Czonkowskich.
64
Studia i Materiay
Karta Praw Podstawowych piciokrotnie odwouje si do pojcia godnoci, przynajmniej z jzykowego punktu widzenia ujmowanego jednolicie8. Po pierwsze, odniesienie do godnoci znajdziemy w oglnej klauzuli ochrony godnoci czowieka okrelonej w art. 1 Karty. Po drugie, odniesienie do godnoci zawarto w tytule rozdziau I Karty. Po trzecie, do godnoci odwouje si art. 25 Karty gwarantujcy prawa osb w podeszym wieku do godnego i niezalenego ycia. Po czwarte, art. 31 ust. 1 Karty zapewnia kademu pracownikowi prawo do warunkw pracy szanujcych jego zdrowie, bezpieczestwo i godno. Po pite, do godnoci odwouje si art. 34 ust. 3 okrelajcy prawo do pomocy spoecznej dla zapewnienia godnej egzystencji wszystkim osobom pozbawionym wystarczajcych rodkw. Nie trzeba szerzej uzasadnia pogldu, e ostatecznie tre zasady ochrony godnoci bdzie rekonstruowana przy odpowiednim uwzgldnieniu wszystkich wskazanych wewntrzsystemowych odniesie. Zasada ochrony godnoci czowieka nawizujc do terminologii lozocznej: godnoci osobowej znajduje najpeniejszy wyraz w art. 1 Karty. Artyku 1 stanowi: Godno czowieka jest nienaruszalna. Naley j szanowa i chroni. Ju logiczno-jzykowa wykadnia tego przepisu wskazuje, e wyraa on prawny obowizek poszanowania i ochrony godnoci. Literalne odrnienie obowizku poszanowania od ochrony jest konsekwencj uznania przez konwent powoany do opracowania Karty zaoe dogmatycznych wypracowanych w nauce niemieckiej i orzecznictwie Federalnego Trybunau Konstytucyjnego Niemiec, na co niemay wpyw miaa dobra wsppraca prof. R. Herzoga, byego prezesa Federalnego Trybunau Konstytucyjnego Niemiec przewodniczcego konwentu i prof. G. Braibanda, przedstawiciela rzdu Francji wiceprzewodniczcego konwentu9. Artyku 1 Karty odpowiada art. 1 ust. 1 Ustawy Zasadniczej Niemiec, cho nie odbiega te istotnie od struktury normatywnej art. 30 Konstytucji RP. Przepis ten uzna trzeba za novum we wsplnotowym porzdku prawnym, poniewa gwarantuje on egzekwowalne sdownie prawo podmiotowe10, chronice najbardziej witalne interesy ludzkie. Pogld o mocy walidacyjnej i interpretacyjnej zasady ochrony godnoci jako obiektywnego prawa pierwotnego oglnej zasady prawa by bowiem uznany w doktrynie i orzecznictwie Europejskiego Trybunau Sprawiedliwoci na dugo przed uzyskaniem mocy wicej przez Kart11. Warto przypomnie,
8 Teksty ocjalne Karty Praw Podstawowych nie wykazuj rnic semantycznych: human dignity, Wrde des Menschen, Dignit humaine, Dignit umana, Dignidad humana, Dignidade do ser humano, Menselijke waardigheid itd. 9 Por. M. Borowsky, [w:] Kommentar zur Charta der Grundrechte der Europischen Union, red. J. Meyer, Baden-Baden 2003, s. 45. 10 M. Borowsky szczegowo opisuje proces ucierania w konwencie opinii o podmiotowym charakterze prawa do ochrony godnoci, do czego najsilniej przyczynili si niemieccy profesorowie: R. Herzog i J. Meyer. Por. M. Borowsky, op. cit., s. 45 i 5561. 11 Wyrok ETS z 14 padziernika 2004 r., C-36/02, w sprawie Omega Spielhallen, pkt 34; wyrok ETS z 9 padziernika 2001 r., sygn. C-377/98, w sprawie Holandia przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej, pkt 3738. Por. te S. Retterer, Pojcie godnoci w obowizujcym i przyszym prawie wsplnotowym, [w:] Godno czowieka..., s. 90 i n.
65
e po raz pierwszy ETS powoa si na godno ludzk ju w wyroku z 20 kwietnia 1996 r. w sprawie P versus S i Cornwall County Council, w ktrej zajmowa si problemem niedyskryminacji transseksualnego nauczyciela w szkole podstawowej12. Systemowa wykadnia art. 1 Karty pozwala przyj, i normatywnym atrybutem godnoci osobowej jest nie tylko jej nienaruszalno, ale take przyrodzono, rwno i rdowy charakter. rdowy charakter godnoci oznacza, e jest ona podstaw aksjologiczn i normatywn innych praw i wolnoci, a nadto e interpretacja i stosowanie ktregokolwiek z praw lub wolnoci zawartych w Karcie nie moe prowadzi do naruszenia zasady jej ochrony. Wyranie na to wskazuj wice wyjanienia konwentu do art. 1 Karty. Na rdowy charakter godnoci, tj. na instrumentalne wynikanie z niej praw czowieka, wskazuje take zestawienie brzmienia art. 1 z podstawow klauzul limitacyjn okrelon w art. 52 ust. 1 Karty, ktra ustanawia bezwzgldny nakaz poszanowania istoty praw i wolnoci. Istotna tre praw podstawowych uznawana jest za przejaw niezbywalnej godnoci czy, cilej, witalnych interesw ludzkich konstytuujcych jej tre13. Tez o rwnoci ludzi i przynalenej im godnoci z racji zaliczania si do gatunku ludzkiego naley wywodzi z midzynarodowego paradygmatu ochrony praw czowieka wzmoonej ochrony najsabszych, do ktrego cisego przestrzegania zgodnie z art. 3 TUE w nowym brzmieniu Unia jest expressis verbis zobowizana14. Wydaje si, e godno czowieka mimo deklarowanej nienaruszalnoci mona naruszy. Gdyby tortury, eksperymenty badawcze na dzieciach lub zabjstwa niewinnych osb czyli dziaania radykalnie naruszajce istotne elementy osobowoci nigdy nie mogy zaistnie, to ani ONZ, ani aden kraj po II wojnie wiatowej nie dokonayby pozytywizacji moralnego nakazu ochrony godnoci. Ochrona godnoci byaby bezcelowa lub co najwyej odgrywaaby rol politycznego frazesu. Trudno byoby wyjani, po co chroni co, co jest nienaruszalne. Wydaje si wic, e norma chronica godno osobow czowieka moe by naruszona, gdy witalne niemajtkowe interesy konstytuujce czowieczestwo s naruszane dziaaniem lub zaniechaniem ludzkim, w tym zwaszcza dziaaniami wadzy publicznej. Mwienie o naruszeniu godnoci w przypadku zdarze naturalnych skutkujcych przykrymi konsekwencjami dla czowieka wydaje si naduyciem, a w kadym razie niepotrzebnie zaciemnia obraz wyaniajcy si z analizy dogmatycznej art. 1 Karty.
12 Sygn. C-13/94. Orzeczenie to spotkao si z krytyk ze wzgldu na proste utosamienie godnoci z wolnoci i rozumienie jej jako godnoci psychologicznej, ktra traci swj regulatywny charakter. Por. M. Dybowski, Prawa fundamentalne w orzecznictwie ETS, Warszawa 2007, s. 176178 i powoana tam literatura. 13 Por. L. Bosek, Roszczenia wrongful life i wrongful birth w wietle standardw konstytucyjnych i europejskich, Przegld Sdowy 2008, nr 1, s. 3259. 14 Na temat zwizku godnoci z rwnoci w prawie wsplnotowym zob. M. Dybowski, Prawa fundamentalne w orzecznictwie ETS, Warszawa 2007, s. 175181. Oglnie na temat midzynarodowego paradygmatu rwnej godnoci zob. M. Piechowiak, Filozoa praw czowieka, Lublin 1999, w szczeglnoci s. 344345, a take E. Picker, Godno czowieka a ycie ludzkie, Warszawa 2007 i R. Spaemann, Granice, Warszawa 2006, s. 147168.
66
Studia i Materiay
Przeciwne stanowisko zakadajce rozerwanie immanentnego zwizku godnoci z witalnymi interesami ludzkimi, co trafnie okrelono w doktrynie jako niedopuszczaln dewitalizacj godnoci, lub stanowisko przesadnie akcentujce transcendentny wymiar godnoci pozbawia t norm samodzielnej treci normatywnej i minimum funkcji gwarancyjnych15. N i e n a r u s z a l n o g o d n o c i o z n a c z a p o p r o s t u b e z w z g l d n y z a k a z s t o s o w a n i a z a s a d y p r o p o r c j o n a ln o c i d o o c e n y l e g a l n o c i i n g e r e n c j i o r a z z a k a z u z n a n i a l eg a l n o c i s k u t k w n a r u s z e . G o d n o c z o w i e k a j e s t w a r t o c i n a d r z d n , k t r e j n i e m o n a p o r w n y w a z i n n y m i i n t e r e s a m i n i e m a j t k o w y m i, a t y m b a r d z i e j m a j t k o w y m i w r a m a c h t e s t u p r o p o r c j o n a l n o c i. W tym wyraa si imperatyw traktowania istnienia ludzkiego jako celu samego w sobie, dobra nieinstrumentalnego. W moim przekonaniu, ujcie normatywne ochrony godnoci czowieka w art. 1 Karty, podobnie zreszt jak w art. 30 Konstytucji RP i art. 1 Ustawy Zasadniczej Niemiec, nie odzwierciedla wbrew temu, co si czasami twierdzi lozocznej dychotomii: godno osobowa godno osobista (osobowociowa). Ta druga kategoria jest raczej dobrem osobistym chronionym przez szczegowe normy Karty (a take szczegowe normy konstytucyjne, np. art. 47 Konstytucji RP, ktry mwi o czci i dobrym imieniu) oraz systemy prawa karnego i cywilnego, a tylko w swojej istocie jest objte bezporedni ochron z art. 1 Karty16. Ponadto obowizek poszanowania i ochrony godnoci nie wyczerpuje si w obowizkach negatywnych i pozytywnych wadzy publicznej. Wydaje si, e co najmniej w zakresie obowizku negatywnego poszanowania (nienaruszania) godnoci norma ta bdzie wywiera skutki horyzontalne, a wic bdzie oddziaywa na sfer stosunkw cywilnoprawnych regulowanych prawem wsplnotowym17. ETS dopuszcza horyzontalne oddziaywanie niektrych zasad, praw i wolnoci gwarantowanych
15 Co do krytyki kierunkw dewitalizujcych godno zob. E. Picker, Godno czowieka a ycie ludzkie, Warszawa 2007, s. 12 i n. Por. te L. Kass, Life, Liberty and the Defense of Dignity. The Challenge for bioethics, San Francisco 2004. 16 Por. wyrok Trybunau Konstytucyjnego w penym skadzie na temat ochrony karnej przed zniesawieniem z 30 padziernika 2006, sygn. akt P 10/06, OTK ZU2006, seria A, nr 9, poz. 128. W wyroku tym trafnie wskazano, e tam, gdzie zagroona lub naruszana jest godno czowieka, pastwo nie tylko moe, ale z mocy konstytucji jest zobowizane do zagwarantowania adekwatnych rodkw ochrony, w tym zwaszcza karnych. Trafnie podkrelono take normatywny i teleologiczny zwizek ochrony godnoci czowieka z ochron dobra wsplnego, o ktrym mowa w art. 1 Konstytucji RP, poniewa naruszenie godnoci jest tak powanym naruszeniem adu publicznego, e z zaoenia przesdza o spoecznej szkodliwoci czynu i jego publicznym charakterze, tj. przestaje on by spraw indywidualn. Trzeba przyzna, e w zdaniach odrbnych E. towskiej, M. Safjana i M. Wyrzykowskiego trafnie zauwaono, e ochrona godnoci czowieka nie obejmuje ochrony wszystkich jego interesw, a tylko te witalne. 17 Por. np. M. Safjan, ktry stwierdza, e nie ulega wtpliwoci, e gwarancja ochrony godnoci wywiera bdzie skutki horyzontalne. M. Safjan, [w:] System Prawa Prywatnego, Prawo cywilne cz oglna, t. 1, red. M. Safjan, Warszawa 2007, s. 148157; P. Tuleja, op. cit., s. 124; a take, jak si wydaje, Z. Radwaski, Prawo cywilne cz oglna, Warszawa 2003, s. 33. Por. te L. Bosek, Roszczenia wrongful life..., s. 3259.
67
traktatowo wcale nie mniej niedookrelonych ni godno (np. niedyskryminacji czy oglnej swobody przedsibiorczoci)18. Tym bardziej, z uwagi na nadrzdn pozycj prawa do poszanowania godnoci w prawie wsplnotowym, naleaoby oczekiwa bezporedniej skutecznoci normy j chronicej w stosunkach horyzontalnych. Przemawia za tym dodatkowo tre preambuy Karty, ktra w motywie 6 wskazuje: Korzystanie z tych praw rodzi odpowiedzialno i nakada obowizki wobec innych osb, wsplnoty ludzkiej i przyszych pokole. Nie przesdza to o bezwarunkowym i nieograniczonym przedmiotowo bezporednim zastosowaniu zasady poszanowania godnoci (np. jako ograniczenia swobody umw na podstawie art. 58 ust. 1 k.c.). Nie naley wyklucza w niektrych sytuacjach zastosowania poredniego (np. wykadnia przepisw ustawowych w zgodzie z t zasad, w tym interpretacja klauzul generalnych)19. Nie ulega przy tym wtpliwoci, e obowizek wadzy publicznej respektowania godnoci idzie znacznie dalej ni osb prywatnych. W szczeglnoci instytucje Unii i pastwa czonkowskie, w granicach swoich kompetencji, maj obowizek nie tylko negatywny poszanowania godnoci, ale take pozytywny jej ochrony przed naruszeniami osb trzecich. Wykadnia zasady ochrony godnoci w Karcie powinna w szczeglny sposb uwzgldnia jej wymiar systemowy. Art. 1 otwiera nieprzypadkowo rozdzia I Karty zatytuowany Godno. Wykadnia logiczno-jzykowa i systemowa wskazuje, e godno i nakaz jej ochrony s w kwalikowany sposb zwizane z wartociami chronionymi przez normy wyraone w rozdziale I. W rozdziale tym wskazano nastpujce normy: prawo do ycia i zakaz kary mierci (art. 2 1. Kady ma prawo do ycia. 2. Nikt nie moe by skazany na kar mierci ani nie moe nastpi jej wykonanie); prawo do integralnoci (art. 3 ust. 1 Kady ma prawo do poszanowania swojej integralnoci zycznej i psychicznej); podstawowe zasady bioetyczne (art. 3 ust. 2 W dziedzinie medycyny i biologii musz by szanowane w szczeglnoci: swobodna i wiadoma zgoda osoby zainteresowanej wyraona zgodnie z procedur okrelon przez prawo; zakaz praktyk eugenicznych, w szczeglnoci majcych na celu selekcj osb; zakaz wykorzystywania ludzkiego ciaa i jego poszczeglnych czci jako takich jako rda korzyci nansowych; zakaz klonowania reproduktywnego istot ludzkich); zakaz tortur i nieludzkiego lub poniajcego traktowania albo karania (art. 4 Nikt nie bdzie poddany torturom ani nieludzkiemu lub poniajcemu traktowaniu albo karaniu); zakaz niewolnictwa i pracy przymusowej (art. 5 1. Nikt nie bdzie trzymany w niewoli lub poddastwie. 2. Nikt nie bdzie zmuszony do wiadczenia pracy przymusowej lub obowizkowej. 3. Handel ludmi jest zakazany). W doktrynie podkrela si, e rozdzia I Karty proklamuje prawa
18 Oglnie w odniesieniu do prawa wsplnotowego zob. K. Scheuring, Ochrona praw jednostek w postpowaniach przed sdami wsplnotowymi, Warszawa 2007, s. 300306. 19 Oglnie na temat dogmatycznych zaoe horyzontalnego stosowania praw podstawowych i jego rodzajw zob. C.-W. Canaris, Grundrechte und Privatrecht, BerlinNew York 1999; C. H. Nipperdey, Grundrechte und Privatrecht, Bilefeld 1961.
68
Studia i Materiay
powszechne przynalene kademu. Wartoci chronione przez te prawa s bowiem chronione z racji samego czowieczestwa20. Wyaniajcy si z analizy rozdziau I Karty obraz godnoci koresponduje z jego klasycznym ujciem w kulturze europejskiej. Godno jest tu antytez niewolnictwa, uprzedmiotowienia, sprzeciwia si komercjalizacji czowieka i jego ciaa, nie daje si pogodzi z destrukcj ycia ludzkiego, torturami, nawet gdyby byy one bezwzgldnie konieczne dla bezpieczestwa pastwa lub ocalenia niewinnych ludzi. Rozstrzygnicia te pozwalaj na ostron rekonstrukcj lecego u podstawy caej Karty obrazu czowieka. Czowiek jawi si jako warto nieinstrumentalna, absolutna, cel sam w sobie. Prezentowana w Karcie koncepcja godnoci czowieka najpeniej odpowiada zaoeniom lozoi Kanta, wzniesionej na fundamencie obowizku21. Godno zdaje si uzasadnia powszechny obowizek respektu dla kadego, nawet niewiadomego, niezdolnego do odczuwania blu lub niezdolnego do samodzielnej ochrony swoich praw, obowizku okrelajcego granice autonomii i obejmujcego zakaz rozporzdzania wasn lub cudz podmiotowoci (niezbywalno godnoci). Ponadto nie naley zapomina, e Karta gwarantuje ochron godnoci czowieka w sferze socjalnej (art. 25, 31, 34). Analiza tych norm uzasadnia wniosek, e godno musi by interpretowana z uwzgldnieniem wsplnotowego charakteru egzystencji czowieka. Karta nie buduje normatywnej konstrukcji godnoci na zaoeniach libertariaskich czy indywidualistycznych. W wietle wyjanie konwentu i jego prac wida wyranie, e istotnym punktem odniesienia do interpretacji zasady ochrony godnoci jest Konwencja o ochronie praw czowieka i godnoci istoty ludzkiej wobec zastosowa biologii i medycyny (Konwencja o biomedycynie), podpisana w Oviedo 4 kwietnia 1997 r. wraz z trzema protokoami dodatkowymi22. Art. 1 Konwencji o biomedycynie stanowi, i: strony Konwencji chroni godno i tosamo istoty ludzkiej i gwarantuj kademu, bez dyskryminacji, poszanowanie dla jej integralnoci oraz innych podstawowych praw i wolnoci wobec zastosowa biologii i medycy. Jednoczenie art. 2 Konwencji stanowi, i: interes i dobro istoty ludzkiej przewaa nad wycznym interesem spoeczestwa lub nauki23. Zasady okrelone w art. 3 Karty s wzorowane na tej Konwencji. Zasady te konkretyzuj tre obowizku ochrony godnoci ludzkiej. Ponadto wyjanienia konwentu wskazuj godno czowieka jako ograniczenie wol20 S. McInarney, Charter of Fundamental Rights of the European Union and the case of race discrimination, European Law Review 2002, s. 484. 21 Por. M. Borowsky, op. cit., s. 45. 22 Test Konwencji wraz z protokoami dodatkowymi dostpny na stronie internetowej <http:// conventions.coe.int/Treaty.html>. 23 Por. oglnie na temat Konwencji M. Safjan, Prawo polskie a Europejska Konwencja bioetyczna, Prawo i Medycyna 2000, nr 5, s. 3 i n.; tene, Prawo a dylematy wspczesnej genetyki, [w:] Biologia molekularna w medycynie. Elementy genetyki klinicznej, red. J. Bal, Warszawa 2006, s. 121130, a take L. Bosek, Ochrona embrionw w prawie midzynarodowymi i europejskim, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny 2007, z. 3, s. 1432.
69
noci sztuki i nauki, gwarantowanej w art. 13 Karty. Nasuwa si w zwizku z tym reeksja, e ochrona godnoci skupia si bdzie na ochronie przed ingerencjami medycznymi, biotechnologicznymi czy badawczymi w istot ludzk. Konsekwentnie trzeba przyjmowa, e na gruncie Karty godno czowieka jest cech normatywn zwizan z biologiczn egzystencj istoty ludzkiej, a wic yciem ludzkim, take w okresie prenatalnym24. Pogld ten odpowiada orzecznictwu Federalnego Trybunau Konstytucyjnego Niemiec, ktry czy ochron godnoci czowieka z yciem ludzkim na kadym etapie jego rozwoju25. Federalny Trybuna Konstytucyjny uznaje, e gdzie istnieje ycie ludzkie przynaley mu godno czowieka, co rodzi obowizek ochrony jego praw z mocy art. 1 ust. 1 UZ26. Pamita naley, e tropem FSK poda nie tylko polski Trybuna Konstytucyjny27, ale take inne sdy konstytucyjne,
24 Akcentuje ten aspekt np. M. Borowsky, op. cit., s. 45 i 64. Zwrci te naley uwag, e w pkt 1819 ocjalnego komentarza do Konwencji o biomedycynie wskazuje si, i okrelenie istota ludzka zostao uyte w celu podkrelenia koniecznoci ochrony godnoci i tosamoci wszystkich istot ludzkich, a nie tylko cile pojtych osb w rozumieniu europejskiej Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci. Zasada ochrony godnoci i tosamoci istoty ludzkiej od pocztku jej ycia jest bowiem zasad oglnie uznawan. Tekst dostpny na stronie internetowej <http:// conventions.coe.int/Treaty/en/Reports/Html/164.htm>. 25 J. Jones, Common constitutional traditions: can the meaning of human dignity under German law guide the European Court of Justice?, Public Law 2004, s. 183185. 26 Wyrok II Senatu FTK z 28 maja 1993 r., sygn. 2 BvF 2/90 i 4, 5/92, BVerfGE t. 88, s. 203 i n.; wyrok I Senatu FTK z 20 padziernika 1992 r., sygn. 1 BvR 698/89, BVerfGE t. 87, s. 209 i n., wyrok I Senatu FTK z 25 lutego 1975 r., sygn. 1 BvF 1,2,3,4,5,6/74, BVerfGE t. 39, s. 1 i n. Por. te oglnie Ch. Starck, Wolno bada naukowych i jej granice, Przegld Sejmowy 2007, nr 3, s. 5059. 27 Wyrok penego skadu TK z 7 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, OTK ZU 2004, seria A, nr 1, poz. 1; wyrok TK z 23 marca 1999 r., sygn. akt K 2/98, OTK ZU 1999, nr 3, poz. 56; orzeczenie penego skadu TK z 28 maja 1997 r., sygn. akt K 26/96, OTK ZU 1997, nr 2, poz. 19; orzeczenie TK z 15 stycznia 1991 r., sygn. akt U 8/90, OTK z 1991 r., poz. 8; a take A. Zoll, Opinia prawna w sprawie oceny konstrukcji prawnej i skutkw projektu zmiany art. 30 i 38 Konstytucji RP, [w:] Konstytucyjna formua ochrony ycia, Warszawa 2007, s. 104; A. Baaban, Opinia w sprawie zgodnoci z Konstytucj projektu ustawy o wiadomym macierzystwie, Przegld Sejmowy 2004, nr 6, s. 114; D. Dudek, Opinia w sprawie poselskich poprawek do projektu nowelizacji art. 38 oraz projektu nowego art. 226a Konstytucji RP, Przegld Sejmowy 2007, nr 3, s. 127137; M. Granat, Opinia w sprawie zgodnoci z Konstytucj projektu ustawy o wiadomym macierzystwie, Przegld Sejmowy 2004, nr 6, s. 143; W. czkowski, Spr o wartoci konstytucyjne, [w:] Trybuna Konstytucyjny. Ksiga XV-lecia, red. F. Rymarz, A. Jankiewicz, Warszawa 2001, s. 152156; F. Rymarz, Zasada ochrony przyrodzonej i niezbywalnej godnoci czowieka w orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego, Przegld Sdowy 2003, nr 6, s. 23; P. Sarnecki, komentarz do art. 38 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, t. III, s. 27; W. Wrbel, Opinia prawna o poselskim projekcie zmiany (art. 38) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucyjna formua ochrony ycia, Warszawa 2007, s. 21; K. Wojtyczek, Ochrona godnoci czowieka, wolnoci i rwnoci przy pomocy skargi konstytucyjnej w polskim systemie prawnym, [w:] Godno czowieka..., s. 205206; M. Zdyb, Dobro wsplne w perspektywie artykuu 1 Konstytucji RP, [w:] Trybuna Konstytucyjny. Ksiga XV-lecia, red. F. Rymarz, A. Jankiewicz, Warszawa 2001, s. 190202; P. Czarny, ktry pojcie godnoci czowieka odnosi wprost do caego gatunku ludzkiego, Konstytucyjne pojcie godnoci czowieka a rozumienie godnoci w polskim jzyku prawnym, [w:] Godno czowieka..., s. 198. Odmiennie E. Zieliska, Konstytucyjna ochrona prawa do ycia od momentu poczcia (uwagi krytyczne do projektu zmiany art. 38 Konstytucji), Pastwo i Prawo 2007, z. 3, s. 38.
70
Studia i Materiay
a cilej konstytucje pastw czonkowskich28. Zgodnie z art. 52 ust. 4 Karty w wykadni Karty naley uwzgldnia tradycje konstytucyjne pastw czonkowskich w taki sposb, aby zgodnie z jej preambu wzmocni ochron praw podstawowych. Odniesienie do tradycji konstytucyjnych nie powinno wic prowadzi do utosamienia europejskiego standardu ze standardem oferowanym przez najmniej rozwinite pod wzgldem ochrony godnoci pastwo czonkowskie. Nie wydaje si natomiast, aby istotny wkad w wykadni zasady ochrony godnoci w Karcie moga wnie europejska Konwencja o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci. Konwencja ta nie zawiera oglnej normy chronicej godno, a art. 3 i 4 Konwencji dotykaj tylko niektrych przejaww niedopuszczalnej instrumentalizacji czowieka, tj. tortur, nieludzkiego lub poniajcego traktowania, niewolnictwa, poddastwa i pracy przymusowej. ETPCz odwouje si w niektrych orzeczeniach do godnoci. Przykadowo w sprawie Pretty przeciwko Wielkiej Brytanii uzasadniajc brak negatywnego aspektu prawa do ycia ETPCz oglnikowo stwierdzi, e godno jest istot praw czowieka29. W wyroku z 8 lipca 2004 r. w sprawie Vo przeciwko Francji natomiast orzek, e godno czowieka podlega ochronie w fazie prenatalnej30. Na podstawie tych orzecze trudno jednak stwierdzi, e ETPCz wypracowa jak spjn dogmatyczn koncepcj ochrony godnoci czowieka. 2. Ochrona godnoci czowieka w prawie pochodnym Ochrona godnoci czowieka najpeniej przejawia si w regulacjach prawa pochodnego, ktre okrelaj zasady ingerencji biotechnologicznych i medycznych w tosamo biologiczn czowieka. Przykadu dostarcza dyrektywa 2001/20/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 4 kwietnia 2001 r. w sprawie zbliania przepisw ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Pastw Czonkowskich, odnoszcych si do wdroenia zasady dobrej praktyki klinicznej w prowadzeniu bada klinicznych produktw leczniczych, przeznaczonych do stosowania przez czowieka31. W motywie drugim dyrektywy stwierdza si, e: Przyjt podstaw przeprowadzania bada klinicznych z udziaem ludzi jest ochrona praw czowieka i godnoci istoty ludzkiej przy stosowaniu biologii i medycyny, ktr odzwierciedla np. wersja Deklaracji Helsiskiej z 1996 roku.
28 Co do pastw Europy Wschodniej zob. C. Dupr, Importing the Law in Post-Communist Transitions, Oxford, 2003. Co do Portugalii zob. J. M. Cardoso da Costa, Zasada poszanowania godnoci osoby ludzkiej w orzecznictwie portugalskiego Trybunau Konstytucyjnego, [w:] Godno czowieka..., s. 221226; co do Woch zob. A. Ruggeri, A. Spadaro, Godno czowieka we woskim orzecznictwie konstytucyjnym, [w:] Godno czowieka..., s. 227235; co do Hiszpanii zob. P. S. Bermudez, Hiszpaski Trybuna Konstytucyjny a godno osoby ludzkiej, [w:] Godno czowieka..., s. 237258; co do Francji zob. B. Mathieu, Znaczenie zasady poszanowania godnoci i jej zastosowanie w dziedzinie etyki biomedycznej w prawie francuskim, [w:] Godno czowieka..., s. 259272. 29 Por. Wyrok Wielkiej Izby z 29 kwietnia 2002, skarga 2346/02. 30 Skarga 53924, pkt 82. Por. te wyrok z 10 kwietnia 2007 r. Evans przeciwko Wielkiej Brytanii (skarga 6339/05) dotyczcy procedur medycznie wspomaganej prokreacji w Wielkiej Brytanii. 31 Dz.Urz. WE 2001, L 121, z pn. zm.
71
Artyku 3 ust. 1 dyrektywy zobowizuje pastwa czonkowskie do bezwarunkowego wprowadzenia szczegowych zasad ochrony osb niezdolnych do wiadomego wyraenia zgody w przypadku bada klinicznych32. Artyku 3 ust. 2 dyrektywy okrela oglne minimalne warunki ochrony podmiotu bada klinicznych. Wymaga on m.in., aby: porwnano moliwe do przewidzenia ryzyko i niedogodnoci z przewidywanymi korzyciami dla poszczeglnych uczestnikw badania oraz dla innych, obecnych lub przyszych pacjentw; uczestnik badania, a w przypadku, gdy osoba ta nie jest zdolna do wyraenia wiadomej zgody, jego przedstawiciel ustawowy mia mono [] zapozna si z celami, ryzykiem i niedogodnociami zwizanymi z tym badaniem klinicznym, warunkami, w jakich ma ono zosta przeprowadzone, a take zosta poinformowany o przysugujcym mu prawie do wycofania si z badania klinicznego w dowolnej chwili; przestrzegane byo prawo uczestnika do zycznej i psychicznej nietykalnoci jego osoby; uczestnik badania, a w przypadku, gdy osoba ta nie jest zdolna do wyraenia wiadomej zgody, jego przedstawiciel ustawowy, wyrazi pisemn zgod po otrzymaniu informacji na temat charakteru, znaczenia, skutkw i ryzyka zwizanego z tym badaniem klinicznym; uczestnik badania mg w kadej chwili bez szkody dla siebie wycofa si z badania klinicznego poprzez odwoanie swojej wiadomej zgody. Artyku 4 okrela minimalne gwarancje ochrony dzieci w badaniach klinicznych. Przepis ten wymaga m.in., aby uzyskano wiadom zgod rodzicw lub przedstawiciela ustawowego; zgoda musi odpowiada domniemanej woli maoletniego i moe zosta wycofana w kadej chwili bez szkody dla maoletniego; prowadzcy badanie uwzgldnia jednoznaczne yczenie maoletniego zdolnego do wyraania opinii i oceny powyszych informacji, dotyczce jego odmowy udziau w badaniu lub wycofania z niego; nie byy stosowane adne zachty ani gratykacje nansowe, z wyjtkiem rekompensaty poniesionych kosztw; grupa pacjentw odniesie pewne bezporednie korzyci z badania klinicznego, a badanie takie jest niezbdne w celu potwierdzenia danych uzyskanych w badaniach klinicznych, ktrych uczestnikami byy osoby zdolne do wyraenia wiadomej zgody lub w badaniach prowadzonych innymi metodami naukowymi; ponadto badanie kliniczne musi bezporednio dotyczy choroby wystpujcej u danego maoletniego lub by moliwe do przeprowadzenia tylko z udziaem maoletnich; badanie kliniczne zaplanowano tak, aby zminimalizowa bl, dyskomfort, lk i wszelkie inne moliwe do przewidzenia ryzyko zwizane z chorob i etapem rozwoju pacjenta; zarwno granice ryzyka, jak i naraenie pacjenta na niekorzystne czynniki zostay szczegowo zdeniowane i s stale monitorowane; interes pacjenta jest zawsze waniejszy ni interes nauki lub spoeczestwa. Przepis ten powinien by interpretowany w wietle motywu 3 dyrektywy, z ktrego wynika, e dzieci obejmuje si zwykle badaniami klinicznymi wtedy, gdy ist32 Pastwa Czonkowskie przyjmuj, jeeli dotychczas tego nie uczyniy, szczegowe zasady ochrony osb niezdolnych do wyraenia wiadomej zgody. Wymaga si rwnie wprowadzenia przepisw ubezpieczeniowych i gwarantujcych odpowiedzialno cywiln (art. 3 ust. 2).
72
Studia i Materiay
niej podstawy, aby przypuszcza, e zastosowanie danego produktu leczniczego przyniesie bezporedni korzy pacjentowi, a korzy ta bdzie wiksza ni ryzyko. Istnieje jednak potrzeba prowadzenia bada klinicznych z udziaem dzieci, aby poprawi dostpne dla nich metody leczenia. Dzieci stanowi szczeglnie wraliw grup, ktra rni si od dorosych pod wzgldem rozwojowym, zjologicznym i psychologicznym, co powoduje, e dla ich dobra wane jest prowadzenie bada z uwzgldnieniem wieku i czynnikw rozwojowych. Produkty lecznicze, w tym szczepionki, przeznaczone dla dzieci, musz zosta poddane badaniom naukowym przed wprowadzeniem do powszechnego stosowania. Mona to osign jedynie poprzez zapewnienie, by produkty lecznicze, ktre mog wykaza istotn warto kliniczn dla dzieci, zostay poddane dokadnym i szczegowym badaniom. Badania kliniczne konieczne do osignicia tego celu powinny by prowadzone w warunkach zapewniajcych najlepsz moliw ochron ich uczestnikw. Tym samym istnieje potrzeba ustanowienia kryteriw ochrony dzieci, uczestniczcych w badaniach klinicznych. Wskazany przepis dyrektywy nie jest precyzyjny. Dyrektywa nie wyklucza wyranie eksperymentw, ktre nie maj jednoznacznie terapeutycznego celu. Ani z treci przepisu, ani z motyww nie wynika bowiem, e badania na dzieciach s dopuszczalne tylko wtedy, gdy eksperymentalna terapia jest konieczna do ratowania ycia lub zdrowia dziecka, a bezporednia korzy terapeutyczna dla dziecka istotnie przewaa nad ryzykiem dla jego zdrowia lub ycia. Oglna zasada prymatu interesu pacjenta nad interesem spoecznym nie wydaje si dostatecznie gwarancyjna ze wzgldu na jej oglno. Pozostawia ona szerokie pole do pragmatycznego wywaania interesu spoecznego i ekonomicznego z ryzykiem i korzyciami dla dziecka, ktre nie musz by rozumiane jako bezporednie korzyci zdrowotne dla dziecka poddawanego badaniu. Sformuowany wniosek potwierdza sam tekst dyrektywy. Przewiduje ona bowiem wyszy standard ochrony godnoci osb upoledzonych ni dzieci. Art. 5 dyrektywy wymaga bowiem m.in., aby uzyskano wiadom zgod przedstawiciela ustawowego; zgoda musi odpowiada domniemanej woli danej osoby i moe zosta wycofana w kadej chwili bez szkody dla tej osoby; osoba niezdolna do wyraenia wiadomej, prawnie skutecznej zgody otrzymaa zrozumiae dla niej informacje dotyczce badania klinicznego, zwizanego z nim ryzyka i korzyci; prowadzcy badanie [] uwzgldnia jednoznaczne yczenie uczestnika zdolnego do wyraania opinii i oceny powyszych informacji, dotyczce odmowy jego udziau w badaniu lub wycofania z niego; nie byy stosowane adne zachty ani gratykacje nansowe, z wyjtkiem rekompensaty poniesionych kosztw; badania takie byy niezbdne w celu potwierdzenia danych uzyskanych w badaniach klinicznych, ktrych uczestnikami byy osoby zdolne do wyraenia wiadomej zgody oraz bezporednio dotyczy zagraajcej yciu lub powodujcej kalectwo choroby wystpujcej u danej osoby; badanie kliniczne zaplanowano tak, aby zminimalizowa bl, dyskomfort, lk i wszelkie inne moliwe do przewidzenia ryzyko zwizane
73
z chorob i etapem rozwoju pacjenta; interes pacjenta by zawsze waniejszy ni interes nauki lub spoeczestwa; a take aby istniay podstawy, aby przypuszcza, e zastosowanie badanego produktu leczniczego bdzie si wizao z odniesieniem przez pacjenta korzyci wikszych ni ryzyko albo nie bdzie si wizao z adnym ryzykiem. Przepis ten naley interpretowa w wietle motywu czwartego dyrektywy, w ktrym podkrela si, e w przypadku osb dorosych niezdolnych do wyraenia zgody, takich jak osoby chore umysowo, chorzy psychicznie itp., obejmowanie ich badaniami klinicznymi musi odbywa si na jeszcze bardziej restrykcyjnych zasadach, tzn. na zasadach bardziej restrykcyjnych ni badania na dzieciach. Ponadto w motywie tym stwierdza si, e produkty lecznicze oceniane w badaniach mona podawa takim osobom tylko wwczas, gdy istniej podstawy, aby zakada, e bezporednia korzy dla pacjenta bdzie wiksza ni ryzyko. Warto te zwrci uwag na wymowny brak w dyrektywie szczeglnych przepisw chronicych kobiety w ciy. Oznacza to, e dyrektywa nie ogranicza w szczeglny sposb wolnoci bada na kobietach w ciy ze wzgldu na stan, w jakim si znajduj. Zaoe dyrektywy 2001/20/WE Parlamentu i Rady nie zmienia dyrektywa wykonawcza Komisji 2005/28/WE z dnia 8 kwietnia 2005 r. ustalajca zasady oraz szczegowe wytyczne dobrej praktyki klinicznej w odniesieniu do badanych produktw leczniczych przeznaczonych do stosowania u ludzi, a take wymogi zatwierdzania produkcji oraz przywozu takich produktw33. W motywie drugim stwierdza si jedynie, i: zasady i wytyczne dobrej praktyki klinicznej powinny zapewnia, by przeprowadzanie bada klinicznych nad produktami leczniczymi, jak okrelono w art. 2 lit. d) dyrektywy 2001/20/WE, opierao si na ochronie praw oraz godnoci czowieka. Powtrzono rwnie norm zawart w dyrektywie macierzystej, zgodnie z ktr prawa, bezpieczestwo i zdrowie uczestnikw badania klinicznego maj pierwszestwo przed interesami nauki i spoeczestwa (art. 2 ust. 1). Wsplnotowa regulacja bada klinicznych wskazuje na zgodno opinii wszystkich pastw czonkowskich co do koniecznoci respektowania nakazu ochrony godnoci w tych badaniach. Ujawnia jednak praktyczn niezgodno imperatywu godnociowego z metodami stosowanymi w badaniach. Wyrane zrnicowanie poziomu ochrony dzieci oraz osb ubezwasnowolnionych trudno wytumaczy inaczej jak staraniami reprezentantw pastw czonkowskich w Radzie o moliwie pene poszanowanie godnoci osb poddawanych badaniom, ktre nie zakoczyo si sukcesem. Ograniczenie ochrony praw dziecka potrzebami spoecznymi i przemysowymi, w tym potrzebami zdrowotnymi innych osb, znaczco odbiega od deklarowanego w Karcie zakazu traktowania ludzi jako rodkw a nie celw. Wskazany przykad jest interesujcy, poniewa pokazuje, e poziom europejskiego kompromisu w przedmiocie rzeczywistego standardu ochrony godnoci moe by tak niski, e trudny do zaakceptowania w wietle standardw konstytucyjnych niekt33
Dz.Urz. UE 2005, L 91.
74
Studia i Materiay
rych pastw. Dlatego art. 3 ust. 1 omwionej dyrektywy 2001/20/WE wyraa zasad, zgodnie z ktr pastwa czonkowskie mog okrela wysze standardy ochrony godnoci czowieka poddajcego si lub poddawanego badaniom klinicznym34. Dyrektywa wyznacza tylko minimalny a nie sztywny poziom ochrony osb poddanych badaniom. Pena harmonizacja w tym zakresie mogaby rodzi trudne do przewidzenia skutki polityczne i prawne. Nie istnieje przecie jeden europejski wolny od uwarunkowa kulturowych wzorzec ochrony godnoci czowieka, tak jak nie istnieje homogeniczne spoeczestwo europejskie. Przykad ten zdaje si wskazywa, e w zakresie godnociowo wraliwym reprezentanci pastw czonkowskich powinni ze szczegln ostronoci popiera projekty penej harmonizacji prawa. Reprezentanci pastw czonkowskich powinni zapobiega naruszeniom obowizujcych ich standardw konstytucyjnych, a w konsekwencji popiera raczej harmonizacj minimaln i czciow ni pen, chyba e harmonizacja pena sprzyja peniejszej realizacji zasad podstawowych obowizujcych ich konstytucji. Ochronne funkcje godnoci realizuje dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 98/44/WE z 6 lipca 1998 r. o ochronie prawnej wynalazkw biotechnologicznych35. W motywie 16 dyrektywy stwierdza si: Prawo patentowe musi by stosowane z uwzgldnieniem podstawowych zasad chronicych godno i integralno osoby; istotne jest potwierdzenie zasady, e ciao ludzkie w kadym stadium jego formowania si lub rozwoju, wcznie z komrkami zarodkowymi, oraz zwyke odkrycie jednego z jego elementw lub jednego z jego produktw, wcznie z selekcj lub czciow selekcj genomu ludzkiego, nie moe by opatentowane. Zgodnie z tym zaoeniem art. 5 ust. 1 dyrektywy stanowi, e ciao ludzkie, w rnych jego stadiach formowania si i rozwoju oraz zwyke odkrycie jednego z jego elementw, wcznie z sekwencj lub czciow sekwencj genu, nie moe stanowi wynalazkw posiadajcych zdolno patentow. Artyku 6 natomiast stanowi: 1. Wynalazki uwaa si za nie majce zdolnoci patentowej w przypadku, gdy ich handlowe wykorzystanie byoby sprzeczne z porzdkiem publicznym lub dobrymi obyczajami. 2. Na podstawie ust. 1 uwaa si za niemajce zdolnoci patentowej, w szczeglnoci: a) sposoby klonowania ludzi; b) sposoby modykowania tosamoci genetycznej linii zarodkowej czowieka; c) wykorzystanie embrionw ludzkich do celw przemysowych lub handlowych. W motywie 38 preambuy wyjania si, e wyczona jest moliwo udzielania patentu na sposoby, ktrych wykorzystanie narusza godno czowieka, takie jak sposoby wytwarzania chimer z komrek zarodkowych ludzi i zwierzt lub innych wybra34 1. Niniejsz dyrektyw stosuje si bez uszczerbku dla przepisw prawa krajowego dotyczcych ochrony uczestnikw bada klinicznych, jeeli s one bardziej wyczerpujce od niniejszej dyrektywy i obejmuj zgodne z ni procedury i terminy.... 35 Dz.Urz. WE 1998, L 213. Por. D. Beyleveld, R. Brownsword, Human dignity in bioethics and biolaw, Oxford 2001, s. 196204. Por. te oglnie H. akowska-Henzler, Wynalazek biotechnologiczny. Przedmiot patentu, Warszawa 2006, s. 239340.
75
nych komrek ludzi i zwierzt. W motywie 40 stwierdza si natomiast, i: istnieje zgoda we Wsplnocie, e interwencje w ludzk lini zarodkow oraz klonowanie ludzi narusza porzdek publiczny oraz dobre obyczaje; jest zatem istotne, aby wyranie wyczona bya moliwo udzielenia patentu na sposoby modykacji tosamoci ludzkiej linii zarodkowej oraz sposoby klonowania ludzi. I dalej: naley wyczy moliwo udzielania patentu na stosowanie embrionw ludzkich do celw przemysowych lub handlowych; w adnym przypadku takie wyczenie nie ma wpywu na wynalazki suce do celw terapeutycznych lub diagnostycznych, ktre dotycz embrionu ludzkiego i s dla niego uyteczne (motyw 42). W ocjalnych stanowiskach Komisji Europejskiej podkrela si, e atrybut godnoci ludzkiej maj macierzyste komrki totipotencjalne, bez wzgldu na to, czy powstay one in utero, czy ex utero. Z kadej z totipotencjalnych komrek macierzystych moe si bowiem urodzi dziecko36. Europejski Trybuna Sprawiedliwoci w sprawie Holandia przeciwko Parlamentowi i Radzie podkreli, e zasada ochrony godnoci ludzkiej jest ogln zasad prawa wsplnotowego37. Trybuna podkreli w tym wyroku, e dyrektywa czyni zado nakazowi ochrony godnoci. Zdaniem Trybunau wynika to zwaszcza z treci art. 5 ust. 1, ktry gwarantuje, e ciao ludzkie, take w okresie embrionalnym, nie ma zdolnoci patentowej. Oznacza to zdaniem ETS e zagwarantowany jest wynikajcy z zasady ochrony godnoci zakaz uprzedmiotawiania czowieka38. W doktrynie podkrelono, e interpretacja nakazu ochrony godnoci przez Europejski Trybuna Sprawiedliwoci we wskazanym orzeczeniu odpowiada orzecznictwu Federalnego Trybunau Konstytucyjnego Niemiec, ktry czy ochron godnoci czowieka z yciem ludzkim na kadym etapie jego rozwoju39. Podkreli naley, e dyrektywa ta nie ma na celu penej harmonizacji wsplnotowego prawa patentowego, lecz minimaln i czciow40. Potwierdza t opini sam ETS, ktry uznaje kompetencje pastw czonkowskich do ustalania zakresu zdolnoci patentowej wynalazkw biotechnologicznych41. Rozwizanie to okazao si celowe, poniewa dyrektywa wprowadzia do wsplnotowego porzdku prawnego m.in. kategori materiau biologicznego, co kwestionowano zreszt w skardze Holandii. Istotne znaczenie dla ustalenia treci zasady ochrony godnoci w prawie Unii Europejskiej ma dyrektywa 2004/23/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r. w sprawie ustalenia norm jakoci i bezpiecznego oddawania, pobierania, testowania, przetwarzania, konserwowania, przechowywania i dystrybucji tkanek i ko36 Sprawozdanie Komisji dla Rady i Parlamentu Europejskiego z dnia 14 lipca 2005 r. Rozwj i wpywy prawa patentowego w dziedzinie biotechnologii i inynierii genetycznej, SEC 2005/943. 37 Wyrok z 9 padziernika 2001 r., C-377/98, sprawa Holandia przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej, pkt 37. 38 Tame, pkt 70 71 i 76. 39 J. Jones, Common constitutional traditions: can the meaning of human dignity under German law guide the European Court of Justice?, Public Law 2004, s. 183185. 40 C. Mik, Wsplnota Europejska wobec zagadnienia klonowania czowieka, Prawo i Medycyna 2001, nr 3, s. 67. 41 Wyrok z 9 padziernika 2001 r., sygn. C-377/98, sprawa Holandia przeciwko Parlamentowi Europejskiemu i Radzie Unii Europejskiej, pkt 3738.
76
Studia i Materiay
mrek ludzkich, oraz dyrektywy wykonawcze Komisji Europejskiej: 2006/17/EC z 8 lutego 2006 r. w sprawie niektrych wymaga technicznych dotyczcych dawstwa, pobierania i badania tkanek i komrek ludzkich oraz 2006/86/WE z dnia 24 padziernika 2006 r. w zakresie wymaga dotyczcych moliwoci ledzenia, powiadamiania o powanych i niepodanych reakcjach i zdarzeniach oraz niektrych wymaga technicznych dotyczcych kodowania, przetwarzania, konserwowania, przechowywania i dystrybucji tkanek i komrek ludzkich42. Celem dyrektywy Rady jest minimalna i czciowa harmonizacja przepisw dotyczcych pobierania przechowywania i dystrybucji tkanek i komrek ludzkich. Art. 4 ust. 2 dyrektywy Rady stanowi: Niniejsza dyrektywa nie zabrania Pastwom Czonkowskim utrzymania lub wprowadzania na swoim terytorium bardziej rygorystycznych rodkw ochrony pod warunkiem, e s one zgodne z postanowieniami Traktatu. Ponadto w ust. 3 wskazano: Niniejsza dyrektywa nie wpywa na decyzje Pastw Czonkowskich zabraniajce oddawania, pobierania, testowania, przetwarzania, konserwowania, przechowywania, dystrybucji lub stosowania dowolnego rodzaju tkanek lub komrek ludzkich pochodzcych od dowolnego gatunku, jeeli decyzje te dotycz przywozw tego samego rodzaju tkanek lub komrek ludzkich. W motywie 22 preambuy wyjaniono, dlaczego dyrektywa Rady dokonuje minimalnej i czciowej harmonizacji: Niniejsza dyrektywa respektuje prawa podstawowe i przestrzega zasad uwzgldnionych w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz uznaje za waciw Konwencj o ochronie praw czowieka i godnoci jednostki ludzkiej w odniesieniu do zastosowa biologicznych i medycznych: Konwencja o prawach czowieka i biomedycynie. Ani Karta, ani Konwencja nie zawiera niebudzcego wtpliwoci przepisu dotyczcego harmonizacji ani nie zabrania Pastwom Czonkowskim stosowania bardziej rygorystycznych wymogw w ustawodawstwie krajowym. W motywie 12 wskazano: Niniejsza dyrektywa nie narusza przepisw Pastw Czonkowskich okrelajcych pojcie prawne osoby lub jednostki, dlatego dyrektywa nie narusza kompetencji Pastw Czonkowskich do stosowania lub niestosowania dowolnego rodzaju komrek ludzkich, w tym zarodkowych komrek macierzystych. Jednake jeli w Pastwie Czonkowskim zezwala si (is authorised) na stosowanie takich komrek, niniejsza dyrektywa wymaga stosowania wszystkich przepisw niezbdnych do ochrony zdrowia ludzkiego, uwzgldniajc szczeglne ryzyko zwizane z tymi komrkami poparte wiedz naukow oraz ich szczeglny charakter, a take gwarantuje poszanowanie praw podstawowych. Analiza prac nad dyrektyw Rady wskazuje, e w pastwach czonkowskich brak jest konsensu w sprawie podejcia do ochrony dawcw gamet (np. anonimowoci dawcw), biorcw, embrionw czy zwok. Co waniejsze, dyrektywa Rady i Parlamentu w ogle nie reguluje statusu embrionu ludzkiego co wynika z jej brzmienia i motyww (pkt 7). Dyrektywy wykonawcze Komisji z naruszeniem art. 202 TWE i decyzji Rady z 28 czerwca 1999 r. ustanawiajcej warunki wykonywania uprawnie wykonawczych przyznanych Komisji wykroczyy poza zakres upowanienia i okreliy wymagan jako embrionw.
42
Dz.Urz. UE 2006, L 294.
77
Uwzgldniajc fakt czciowej i minimalnej harmonizacji dokonanej dyrektyw Rady, nasuwa si wtpliwo, czy harmonizacja w ogle jest w tym zakresie konieczna i zgodna z zasad pomocniczoci. W motywie 31 dyrektywy Rady stwierdza si: poniewa cel niniejszej dyrektywy, a mianowicie ustalenie wysokich norm jakoci i bezpieczestwa tkanek i komrek ludzkich w caej Wsplnocie nie moe by w wystarczajcym stopniu osignity przez Pastwa Czonkowskie, a zatem ze wzgldu na zakres i wyniki czynnoci, moe zosta w wyszym stopniu osignity na poziomie wsplnotowym, Wsplnota moe przyj metody zgodne z zasad pomocniczoci podan w art. 5 Traktatu. Zgodnie z zasad proporcjonalnoci, okrelon w tym artykule, niniejsza dyrektywa nie wykracza poza to, co jest niezbdne do osignicia tego celu. Wydaje si, e zaprezentowane uzasadnienie harmonizacji jest przynajmniej z logicznego punktu widzenia bdne (bd petito principi). Tym bardziej razi normowanie przez Komisj zagadnie w ogle nie objtych harmonizacj. W analizowanym kontekcie zwrci naley rwnie uwag na dyrektyw 2001/ 83/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 6 listopada 2001 r. w sprawie wsplnotowego kodeksu odnoszcego si do produktw leczniczych stosowanych u ludzi43. Art. 4 ust. 4 stanowi: Niniejsza dyrektywa nie wpywa na stosowanie ustawodawstwa krajowego zabraniajcego lub ograniczajcego sprzeda bd stosowanie produktw leczniczych jako rodkw antykoncepcyjnych lub poronnych. Pastwa Czonkowskie przedstawi Komisji dane przepisy ustawodawstwa krajowego. Rwnie ta dyrektywa potwierdza zasad minimalnej i czciowej harmonizacji prawa wsplnotowego, ktre moe mie wpyw na zakres ochrony godnoci czowieka w pastwach czonkowskich. Perspektywa wystpienia kolizji pomidzy regulacj wsplnotow a konstytucyjnymi standardami ochrony godnoci ludzkiej stanowia wic i w tym przypadku motyw wyczenia harmonizacji penej. Do godnoci odwouj si take inne regulacje prawa pochodnego, chronice interesy sabiej wice si z istot czowieczestwa. Uwag zwrci naley na dyrektyw 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i czonkw ich rodzin do swobodnego przemieszczania si i pobytu na terytorium Pastw Czonkowskich44. Dyrektywa ta wskazuje godno jako uzasadnienie ochrony wizi maeskiej i rodzinnej w kontekcie swobody przemieszczania si i pobytu, a take przyznania szczeglnej ochrony w przypadku mierci lub ustania maestwa45. Dyrektywa ta nie dokonuje penej harmonizacji.
Dz.Urz. WE 2001, L 311. Dz.Urz. UE 2004, L 158. 45 W motywie 5 wskazuje si: Prawo wszystkich obywateli Unii do swobodnego przemieszczania si i pobytu na terytorium Pastw Czonkowskich powinno by rwnie zagwarantowane czonkom ich rodzin bez wzgldu na przynaleno pastwow, aby korzystanie z niego mogo opiera si na obiektywnych warunkach wolnoci i godnoci.... W motywie 15 wskazuje si natomiast, i: czonkowie rodziny powinni podlega ochronie prawnej w przypadku mierci obywatela Unii, rozwodu, uniewanienia maestwa lub ustania zarejestrowanego zwizku partnerskiego. Naley zatem podj rodki z naleytym poszanowaniem ycia rodzinnego i godnoci ludzkiej oraz na okrelonych warunkach chronicych przed naduyciami zapewniajce w takich okolicznociach zachowanie przez czonkw rodziny, przebywajcych na terytorium przyjmujcego Pastwa Czonkowskiego, prawa pobytu wycznie na indywidualnej podstawie.
43 44
78
Studia i Materiay
Do godnoci ludzkiej rwnie odwouje si dyrektywa Rady 2003/9/WE z dnia 27 stycznia 2003 r. ustanawiajca minimalne normy dotyczce przyjmowania osb ubiegajcych si o azyl46. W motywie 5 stwierdza si: Niniejsza dyrektywa respektuje prawa podstawowe i przestrzega zasad uznanych w szczeglnoci w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej. W szczeglnoci niniejsza dyrektywa zmierza do zapewnienia penego poszanowania godnoci ludzkiej i wspierania stosowania art. 1 i 18 wspomnianej Karty. Godnociowa semantyka tej dyrektywy, cakowicie rozmijajca si z rzeczywistoci, zostaa krytycznie oceniona w doktrynie47. Warto tylko doda, e pojcie godnoci zostao tu uyte niezgodnie z jego ugruntowanym znaczeniem, tj. synonimem (minimum) czowieczestwa, ktre musi by bezwarunkowo chronione. W tej dyrektywie pojcie godnoci uyto do okrelenia pewnego celu nieistniejcego stanu, co musi budzi zasadnicze wtpliwoci. Moe to tym bardziej niepokoi w kontekcie wyranego odwoania si do art. 1 Karty. Podobne zastrzeenia mona zgosi do dyrektywy Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalikacji i statusu obywateli pastw trzecich lub bezpastwowcw jako uchodcw lub jako osoby, ktre z innych wzgldw potrzebuj midzynarodowej ochrony oraz zawartoci przyznawanej ochrony48, a take do dyrektywy Rady 2001/55/WE z dnia 20 lipca 2001 r. w sprawie minimalnych standardw przyznawania tymczasowej ochrony na wypadek masowego napywu wysiedlecw oraz rodkw wspierajcych rwnowag wysikw midzy Pastwami Czonkowskimi, zwizanych z przyjciem takich osb wraz z jego nastpstwami49, ktre rwnie odwouj si do godnoci. W motywie 10 dyrektywy Rady 2004/83/WE stwierdza si: Niniejsza dyrektywa uwzgldnia fundamentalne prawa i przestrzega zasad uznanych w szczeglnoci przez Kart Praw Podstawowych Unii Europejskiej. W szczeglnoci niniejsza dyrektywa pragnie zapewni pene poszanowanie dla ludzkiej godnoci i prawo do azylu dla wnoszcych o azyl oraz towarzyszcych im czonkw ich rodzin. Art. 22 dyrektywy Rady 2001/55/WE stanowi natomiast: 1. Pastwa Czonkowskie podejmuj rodki niezbdne w celu
Dz.Urz. UE 2003, L 31. W European Law Review D. Chalmers stwierdza: The human dignity of asylum-seekers is clearly to be measured differently from that of EU citizens. The Directive allows them to be locked up wherever their presence leads to threats to public order from intolerant locals. Family unity is to be preserved, but not where the family includes an elderly relative. It is perfectly acceptable for asylum seekers to be sent to the opposite end of a country from a terminally ill mother or father. And asylum seekers should not get too excited about the social benets. Health care is available but only if essential, and not if you are considered to have the money to pay. Education for ones children is also there but only on terms that 1950s Mississippi would have condemned as illiberal, segregated from the other children in the asylum hostels where they live. Access to the labour market is available, but only, for sure, one year after the asylum application. Even then do not go for a job for which others might apply, as it is perfectly permissible for potential employers to discriminate against asylum-seekers in favour of EEA nationals. Nor should asylum-seekers take these meagre rights for granted. Por. D. Chalmers, European Law Review 2003, s. 147. 48 Dz.Urz. UE 2004, L 304. 49 Dz.Urz. WE 2001, L 212.
46 47
79
zapewnienia, e wymuszony powrt osb, dla ktrych okres tymczasowej ochrony upyn i ktre nie kwalikuj si do przyjcia, odbywa si z waciwym poszanowaniem godnoci ludzkiej. 2. W przypadkach wymuszonego powrotu, Pastwa Czonkowskie rozwaaj wszelkie wzgldy humanitarne, ktre mog uniemoliwi lub uczyni nieuzasadnionym powrt w szczeglnych przypadkach. W ten sam sposb trzeba oceni decyzj Rady 2004/191/WE z dnia 23 lutego 2004 r. okrelajc kryteria oraz uzgodnienia praktyczne dotyczce rekompensaty dysproporcji nansowych wynikajcych ze stosowania dyrektywy 2001/40/WE w sprawie wzajemnego uznawania decyzji o wydalaniu obywateli pastw trzecich50. W motywie 5 tej decyzji stwierdza si: Niniejsza decyzja respektuje prawa podstawowe i przestrzega zasad uznanych w szczeglnoci w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej. W szczeglnoci niniejsza decyzja prowadzi do zagwarantowania penego poszanowania godnoci ludzkiej, uznanej w art. 1, 18 i 19 Karty, w przypadku wydalania i usuwania. Rozumiejc potrzeb rozlicze nansowych w Unii trudno dopatrzy si zwizku tych rozlicze z pen ochron godnoci ludzkiej wydalanych i usuwanych. Analiza ochrony godnoci w prawie Unii nie powinna pomin regulacji, ktrych przedmiotem s stosunki cywilnoprawne. Dyrektywa 2006/123/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczca usug na rynku wewntrznym51 eksponuje godno czowieka jako uzasadnienie ogranicze swobody przedsibiorczoci i swobody wiadczenia usug okrelonych w art. 43 i 49 TWE. W motywie 41 dyrektywy wskazuje si: Zgodnie z wykadni Trybunau Sprawiedliwoci pojcie porzdek publiczny obejmuje ochron przed rzeczywistym lub wystarczajco powanym zagroeniem jednego z podstawowych interesw publicznych i moe dotyczy szczeglnie kwestii zwizanych z godnoci ludzk, ochron nieletnich i dorosych wymagajcych opieki Ponadto w motywie 27 stwierdza si, e dyrektywa nie obejmuje usug spoecznych, np. opieki nad dziemi oraz usug dla rodzin i osb potrzebujcych, gdy s one niezbdne do zagwarantowania podstawowych praw do godnoci i uczciwoci ludzkiej oraz wyraaj zasady spjnoci i solidarnoci spoecznej. Dyrektywa, eksponujc godno jako uzasadnienie ogranicze swobd traktatowych, implicite odnosi si do wyroku Europejskiego Trybunau Sprawiedliwoci z 14 padziernika 2004 r. w sprawie Omega Spielhallen, w ktrym uzna on, e konstytucyjna ochrona godnoci w RFN zasuguje na uwzgldnienie w wykadni prawa wsplnotowego i zawartej w nim klauzuli porzdku publicznego. Przez to ograniczenia swobody przepywu wprowadzone w Niemczech zostay uznane za zgodne z prawem wsplnotowym52.
Dz.Urz. UE 2004, L 60. Dz.Urz. UE 2006, L 376. 52 Por. wyrok ETS z 14 padziernika 2004 r., sygn. C-36/02, w sprawie Omega Spielhallen. Por. te M.K. Bulterman, H.R. Kranenborg, What if rules on free movement and human rights collide? About laser games and human dignity: the Omega case, European Law Review 2006, s. 93101; A. Alemanno, Fundamental common market freedoms v fundamental individual rights in the EU: what role for the ECJ after Omega?, EU Focus 2005, s. 24.
50 51
80
Studia i Materiay
Podobn koncepcj godnoci zaprezentowano w dyrektywie 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektrych aspektw prawnych usug spoeczestwa informacyjnego, w szczeglnoci handlu elektronicznego w ramach rynku wewntrznego (dyrektywa o handlu elektronicznym)53. W motywie 10 stwierdza si, e w przypadku gdy niezbdne jest dziaanie na poziomie wsplnotowym, oraz w celu zapewnienia rzeczywistego obszaru bez granic wewntrznych w zakresie handlu elektronicznego, niniejsza dyrektywa musi zapewni wysoki poziom ochrony celw zwizanych z interesem oglnym, w szczeglnoci ochron maoletnich, godnoci ludzkiej, ochron konsumenta oraz ochron zdrowia publicznego. Art. 3 ust. 2 tej dyrektywy wprost zabrania pastwom czonkowskim ograniczania swobodnego przepywu usug spoeczestwa informacyjnego pochodzcych z innego pastwa czonkowskiego. Jednake art. 3 ust. 4 pozwala na stosowanie rodkw ograniczajcych swobodny przepyw usug w przypadku zagroenia godnoci czowieka, pojmowanej jako element klauzuli porzdku publicznego. Art. 16 dyrektywy zobowizuje ponadto pastwa czonkowskie i Komisj Europejsk do wspierania opracowywania kodeksw deontologicznych chronicych m.in. maoletnich i godno czowieka. Dyrektywa ta uywa ponadto pojcia godno w oderwaniu od podmiotu godnoci, tj. czowieka. Mianowicie art. 8 zezwala na wprowadzanie ogranicze swobody przepywu usug gwarantowanych t dyrektyw ze wzgldu na godno i presti zawodw regulowanych. Mona tu mwi o stosowaniu godnoci w rozszerzonym lub funkcjonalnym ujciu. Tego rodzaju funkcjonalne czy instytucjonalne pojmowanie tego pojcia spotyka si jednak z krytyk doktryny prawa wsplnotowego54. Gwarancyjny charakter ma rwnie dyrektywa Rady 89/552/EWG z dnia 3 padziernika 1989 r. w sprawie koordynacji niektrych przepisw ustawowych, wykonawczych i administracyjnych Pastw Czonkowskich, dotyczcych wykonywania telewizyjnej dziaalnoci transmisyjnej55. Art. 12 samodzielnie zakazuje reklamy telewizyjnej, ktra podwaaaby szacunek dla ludzkiej godnoci lubzachcaa do postpowania zagraajcego yciu i zdrowiu. Ochrona godnoci ludzkiej przed naruszajcymi j przekazami medialnymi moe by uznana za trway element europejskiej tosamoci prawnokonstytucyjnej56. Szczeglnym rodzajem stosunkw cywilnoprawnych, do ktrych wsplnotowa zasada ochrony godnoci znajduje zastosowanie, s stosunki pracy57. Na ten obszar stosunkw prawnych wskazuje zreszt ju sam tytu IV Karty Praw Podstawowych.
Dz.Urz. WE 2000, L 178. Por. np. S. Retterer, op. cit., s. 99. 55 Dz.Urz. WE 1989, L 298, z pn. zm. 56 Por. np. wyrok I Senatu Federalnego Trybunau Konstytucyjnego Niemiec z 20 padziernika 1992 r., sygn. 1 BvR 698/89, BVerfGE t. 87, s. 209 i n., w ktrym oceniano przepis penalizujcy rozpowszechnianie lmw prezentujcych sceny przemocy wobec ludzi lub w inny sposb naruszajce godno czowieka. 57 Z bardzo obszernej literatury por. S. Retterer, op. cit., s. 89100; H. Szewczyk, Ochrona dbr osobistych w zatrudnieniu, Warszawa 2007, s. 81114. Por. te D. Drre-Nowak, Ochrona godnoci i innych dbr osobistych pracownika, Warszawa 2005.
53 54
81
W tej sferze godno jest powoywana jako uzasadnienie ochrony osoby pracownika. Dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiajca oglne warunki ramowe rwnego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy58, dyrektywa 2006/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie wprowadzenia w ycie zasady rwnoci szans oraz rwnego traktowania kobiet i mczyzn w dziedzinie zatrudnienia i pracy (wersja przeredagowana)59 oraz Dyrektywa 2004/ 113/WE z dnia 13 grudnia 2004 r. wprowadzajca w ycie zasad rwnego traktowania mczyzn i kobiet w zakresie dostpu do towarw i usug oraz dostarczania towarw i usug60 zawieraj bezporednie odniesienia do godnoci osoby. Wskazuj one, e molestowanie w miejscu pracy lub molestowanie seksualne jest naruszeniem godnoci ludzkiej. Art. 2c Dyrektywy 2006/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady deniuje molestowanie jako sytuacj, w ktrej ma miejsce niepodane zachowanie zwizane z pci osoby, ktrego celem lub skutkiem jest naruszenie godnoci osoby i stworzenie atmosfery zastraszenia, wrogoci, ponienia, upokorzenia lub obrazy. Art. 2d tej dyrektywy deniuje molestowanie seksualne jako sytuacj, w ktrej ma miejsce jakakolwiek forma niepodanego zachowania werbalnego, niewerbalnego lub zycznego o charakterze seksualnym, ktrego celem lub skutkiem jest naruszenie godnoci osoby, w szczeglnoci przy stwarzaniu atmosfery zastraszenia, wrogoci, ponienia, upokorzenia lub obrazy. Identyczne denicje zawieraj pozostae dyrektywy. Warto przy tym wskaza, e art. 25 dyrektywy 2006/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady zobowizuje pastwa czonkowskie do ustanowienia skutecznych sankcji chronicych godno. Sankcje, ktre mog obejmowa wypacenie odszkodowania oerze, musz by skuteczne, proporcjonalne i odstraszajce. Pastwa Czonkowskie powiadomi o tych przepisach Komisj najpniej do dnia 5 padziernika 2005 r. i powiadamiaj j niezwocznie o wszelkich ich kolejnych zmianach. Z przepisu tego wynika, e sankcje cywilnoprawne tylko wyjtkowo mog by uznane za skuteczny rodek ochrony przed niektrymi naruszeniami godnoci ludzkiej. Z reguy konieczne s bowiem sankcje karne lub karno-administracyjne61. W prawie wsplnotowym odnale mona rwnie wiele dokumentw o niewicym charakterze, ktre wielokrotnie odwouj si do zasady ochrony godnoci ludzkiej. W ramach tego artykuu nie sposb ich szczegowo omawia62.
Dz.Urz. WE 2000, L 303, z pn zm. Dz.Urz. UE 2006, L 204. 60 Dz.Urz. UE 2004, L 373. 61 Pogld ugruntowany zwaszcza w niemieckim systemie konstytucyjnym. Por. Ch. Starck, komentarz do art. 1 ust. 1, [w:] Kommentar zum Grundgesetz, t. 1, red. Ch. Starck, Mnchen 2005. 62 Por. np. zalecenie Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/952/WE z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie ochrony maoletnich, godnoci ludzkiej oraz prawa do odpowiedzi w odniesieniu do konkurencyjnoci europejskiego przemysu audiowizualnego oraz internetowych usug informacyjnych (Dz.Urz. UE 2006, L 378). Por. te rezolucj Parlamentu Europejskiego z 16 marca 1989 r. na temat problemw etycznych i prawnych inynierii genetycznej; rezolucj Parlamentu Europejskiego z 14 kwietnia 1989 r. na temat sztucznej inseminacji in vivo i in vitro; rezolucj Parlamentu Europejskiego z 23 padziernika 1993 r. o klonowaniu embrionu ludzkiego; rezolucj Parlamentu Europejskiego z 14 kwietnia 1997 r. o klonowaniu.
58 59
82
Studia i Materiay
3. Wnioski Podsumowujc ten fragment rozwaa, naley stwierdzi, e zasada ochrony godnoci czowieka w prawie Unii Europejskiej znajduje najpeniejszy wyraz w Karcie Praw Podstawowych. Tekstowe i systemowe ujcie ochrony godnoci w Karcie wydaje si by zblione do formuy art. 30 Konstytucji RP oraz art. 1 Ustawy Zasadniczej RFN. Postulowa naley interpretacj zasady ochrony godnoci w prawie pierwotnym zgodnie z tradycjami konstytucyjnymi pastw czonkowskich, w szczeglny sposb eksponujcymi ochron godnoci. Wymaga tego art. 52 ust. 4 Karty, a take motyw 5 preambuy Karty63. Zasada ochrony godnoci w Karcie Praw Podstawowych ma zoon struktur. Obejmuje ona klauzul ogln wyraon w art. 1 Karty i normy szczegowe zawarte przede wszystkim w rozdziale I. Struktura normatywna Karty eksponuje cile powizanie ochrony godnoci z ochron witalnych interesw niemajtkowych czowieka. Ochron objta jest tosamo biologiczna czowieka i gatunku ludzkiego zagroonego gwatownym rozwojem biotechnologicznym. Doniose konsekwencje mog mie zwaszcza przedmiotowe zakazy (normybariery)64 klonowania reprodukcyjnego i praktyk eugenicznych (objte s nie tylko praktyki, ktrych celem jest selekcja osb lege non distinguende). Nie wydaje si dopuszczalne wspieranie lub legalizowanie tych praktyk65. Analiza Karty Praw Podstawowych ujawnia, e ochrona godnoci ma charakter bezwarunkowy. W systemie prawa Unii Europejskiej nie uznaje si adnej wartoci za porwnywaln z godnoci, ergo nie jest dopuszczalne ograniczenie ochrony godnoci na paszczynie proporcjonalnoci; w tym wyraa si nienaruszalno godnoci osobowej. Zasada proporcjonalnoci nie wyklucza jednak cakowicie ograniczenia ochrony zwizanych z godnoci interesw, chronionych szczegowymi normami Karty. Wychodzi jednak naley z zaoenia, e im bliszy zwizek konkretnej wartoci z istot godnoci, tym wsze pole dopuszczalnej ingerencji (systematyka Karty wydaje si odgrywa istotn rol). Witalne interesy czowieka objte s z reguy ochron absolutn jako istotna tre praw podstawowych. Podkreli jednak naley, e w chwili obecnej nie mona z pewnoci okreli kierunku wykadni zasady ochrony godnoci w Karcie. Wydaje si, e samo brzmienie i systematyka Karty, wskazujca na zgodno chronionego obrazu czowieka i czowieczestwa z klasycznym midzynarodowym paradygmatem ochrony praw czowieka, ochrony najsabszych, moe po prostu nie znale akceptacji w orzecznic63 Niniejsza Karta potwierdza, szanujc kompetencje i zadania oraz zasad pomocniczoci, prawa wynikajce zwaszcza z tradycji konstytucyjnych i zobowiza midzynarodowych wsplnych Pastwom Czonkowskim. 64 Na temat skutkw prawnych zakazw przedmiotowych (normbarier) zob. wyrok penego skadu TK z 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05, OTK ZU 2005, seria A, nr 4, poz. 42. 65 Problem ten zapewne pojawi si w perspektywie penej implementacji dyrektywy 2004/23/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 31 marca 2004 r. i dyrektyw wykonawczych w zakresie, w jakim bdzie ona dotyczya embrionw ludzkich i diagnostyki preimplantacyjnej.
83
twie ETS. Wykadnia zasady ochrony godnoci jest bowiem wyjtkowo silnie uwarunkowana kontekstem lozoczno-etycznym, w ktrym godno jest osadzona66. Jak zauwaa R. Spaemann, nie ma innego takiego prawa, ktrego wykadnia byaby silniej uwarunkowana kontekstem ni ochrona nienaruszalnej godnoci czowieka67. Spory o preambu Karty i Traktatu Konstytucyjnego mog wskazywa, e wyaniajca si z jej brzmienia i systematyki koncepcja czowieka moe nie znale akceptacji ETS. Nie ma pewnoci, e ETS nie opowie si ostatecznie za subiektywn, psychologiczn koncepcj godnoci i jej prostym utosamieniem z wolnoci, do ktrej sam nawiza w sprawie P versus S i Cornwall County Council68. Nie mona te wykluczy prostego pomijania w orzecznictwie treci, ktre zasada ochrony godnoci czowieka wnosi do systemu, a w konsekwencji milczcego dopuszczania do jej narusze. Pamita naley o sprawie The Society for Protection of Unborn Children Ireland versus Stephen Grogan and others, w ktrej ETS zaprezentowa oryginalny pogld, zgodnie z ktrym pomocnictwo lub podeganie do przerywania ciy, kwalikowane z reguy w pastwach czonkowskich, w tym w Republice Irlandii jako przestpstwo, moe by w ogle uznane za usug w rozumieniu prawa wsplnotowego69. W kadym razie trudno zakada, e unijna koncepcja czowieka i jego godnoci bdzie w peni odpowiadaa personalistycznej wizji czowieka w Konstytucji RP70.
66
Na temat koncepcji czowieka w prawie wsplnotowym zob. M. Dybowski, Prawa fundamen-
talne R. Spaemann, op. cit., s. 149. Sygn. C-13/94. 69 Sygn. C-159/90. Por. A. Wyrozumska, Jednostka w Unii Europejskiej, [w:] Prawo Unii Europejskiej..., s. 368. 70 Kompromis konstytucyjny w Polsce zakada uznanie chrzecijaskiej koncepcji czowieka. Tadeusz Mazowiecki uzaleni skutecznie poparcie swojego rodowiska politycznego dla Konstytucji RP od zagwarantowania tej wanie koncepcji czowieka. Por. np. wypowiedzi: T. Mazowieckiego, A. Andrzejewskiego, I. Lipowicz, J. Cierniewskiego, M. Borowskiego, M. Mazurkiewicza w Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego w dniu 27 listopada 1996 r., [w:] Biuletyn Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, t. XLI, s. 5455. Tekstowym dowodem (a nie tylko historycznym) zawarcia tego kompromisu jest tre preambuy do Konstytucji RP, ktra zawiera tomistyczn denicj Boga bdcego rdem prawdy, sprawiedliwoci, dobra i pikna oraz zobowizuje wszystkich do respektowania tych uniwersalnych wartoci. Zgodzi si wic naley z L. Garlickim, e: centralnym punktem odniesienia dla rozwaa o konstytucyjnym pojciu godnoci staje si ujmowanie tego pojcia w chrzecijaskiej (katolickiej) nauce spoecznej [...]. Pojcie to nie jest aksjologicznie indyferentne, bo nieprzypadkowo Wstp do Konstytucji statuuje je na tle chrzecijaskiego dziedzictwa Narodu i oglnoludzkich wartoci (L. Garlicki, komentarz do art. 30, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2003, t. III, s. 7). Potwierdza ten pogld P. Winczorek, ktry z jednej strony uznaje art. 30 za klauzul odsyajc do prawa natury, z drugiej strony trafnie wskazuje, e: w dyskusjach konstytucyjnych nie pojawiy si niemal w ogle propozycje, aby odwoaniu do prawa naturalnego nada jaki inny sens [inny ni tomistyczny przyp. L.B], taki na przykad, jaki mu przyznaje teoria prawa o zmiennej treci. Por. P. Winczorek, Problem prawa naturalnego w dyskusjach konstytucyjnych, [w:] Powrt do prawa ponadustawowego, red. M. Szyszkowska, Warszawa 1999, s. 132 i 137. Por. te pogld wybitnego konstytucjonalisty Ch. Starcka, zgodnie z ktrym konstytucyjna gwarancja ochrony godnoci czowieka nie jest osadzona w prni lozoczno-duchowej, lecz znajduje si w pewnym historyczno-duchowym horyzoncie, ktry przy jej wykadni nie moe by pomijany; zob. Ch. Starck, Wolno bada naukowych i jej granice, Przegld Sejmowy 2007, nr 3, s. 55.
67 68
84
Studia i Materiay
Analiza aktw prawa pochodnego zdaje si potwierdza zasygnalizowany umiarkowany optymizm. Pomidzy deklarowan w Karcie bezwarunkow ochron godnoci kadego czowieka a rzeczywistym poziomem ochrony gwarantowanym we wsplnotowej praktyce legislacyjnej istnieje powany rozdwik. Daje si zaobserwowa zjawisko inacji godnoci. Godno uywana jest w rozmaitych kontekstach, np. dla uzasadnienia wydalania lub usuwania cudzoziemcw i rozlicze nansowych z tym zwizanych. Zgodzi si wic trzeba z S. Retterer, ktra stwierdza: z pewnoci, rozszerzenie tej najwyszej, nienaruszalnej i nie dajcej si pogodzi z innymi zasady, tej niezmiennej istoty czowieczestwa stwarzaoby zagroenie utraty przez ni czci jej odrbnoci i mocy. Samo rozszerzone stosowanie zasady godnoci zblia nas do takiej sytuacji. Ponadto nie mona wykluczy, e wysokie formalne gwarancje ochrony godnoci w Karcie nie bd w rzeczywistoci tak interpretowane, a w kadym razie e bd w stanie zapobiec zawieraniu kompromisw politycznych na niskim poziomie, tak niskim, e trudnym do zaakceptowania w wietle standardw konstytucyjnych pastw czonkowskich. Przykadem s badania kliniczne na dzieciach, ochrona embrionw itd. Przeprowadzona analiza wykazaa, e w dotychczasowej praktyce legislacyjnej Unii Europejskiej wypracowano jednak pragmatyczne sposoby rozwizywania koniktw pomidzy niskimi standardami ochronnymi aktw prawa pochodnego a standardami konstytucyjnymi pastw czonkowskich. Podstawowym sposobem unikania kolizji jest brak harmonizacji lub harmonizacja minimalna i czciowa zagadnie wraliwych. Dowodem tekstowym prezentowanej tezy s normy kolizyjne w aktach prawa pochodnego, expressis verbis dozwalajce pastwom czonkowskim na peniejsz ochron godnoci czowieka. Zwrci jednak naley uwag, e w niektrych przypadkach reprezentanci pastw czonkowskich nie zdoali wynegocjowa wyranych norm kolizyjnych, a tylko stosowne deklaracje w preambuach aktw prawa pochodnego. System gosowania w Radzie Unii wprowadzony Traktatem z Lizbony zapewne nie uatwi zadania reprezentantom pastw czonkowskich. Preferowanie harmonizacji minimalnej dziedzin wraliwych nie jest jednak obowizkiem wszystkich pastw czonkowskich. Realizacja tego obowizku zaley od standardw konstytucyjnych danego pastwa, tzn. od tego, czy pena harmonizacja gwarantowaaby wyszy poziom ochrony ni ten wymagany przez konstytucje krajowe. Uwzgldnia te naley ograniczony konstytucj margines swobody politycznej rzdu. Troska o minimaln harmonizacj i zgodno prawa wsplnotowego z konstytucjami narodowymi nie jest te w zasadzie obowizkiem Unii Europejskiej. Unia i jej organy s tylko porednio zobowizane do respektowania standardw konstytucyjnych pastw czonkowskich (art. 52 ust. 4 konstytucji i art. 6 TUE). Obowizek realizowania konstytucji pastwowych ciy bowiem na przedstawicielach reprezentujcych pastwa czonkowskie71. To wynikajce z praktyki wsplnotowej pragmatyczne rozwizanie jest konsekwencj nie tylko lojalnoci reprezentantw pastw czonkowskich wzgldem obowizujcych ich konstytucji i spoeczestw, ktre re71
Podobnie K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji, s. 299.
85
prezentuj, ale ma take inne zalety. Przede wszystkim nie wydaje si, aby w ogle istniaa konieczno okrelania sztywnej grnej granicy poszanowania godnoci ludzkiej na poziomie europejskim, czyli harmonizacji penej. S k o r o g o d n o j e s t w a r t o c i a b s o l u t n c o n i e j e s t k w e s t i o n o w a n e t o p r a gm a t y c z n e w z g l d y k o n k u r e n c j i, j e d n o l i t e g o r y n k u, j e d n ol i t o c i s t o s o w a n i a p r a w a w s p l n o t ow e g o, s w o b o d y p r z e p y w u l u b i n n e w a r t o c i i n s t r u m e n t a l n e n i e m o g p r z e w a a n a d r n orodnoci kulturow pastw czonkowskich i zrnicowanymi s t a n d a r d a m i o c h r o n y g o d n o c i. Wydaje si wic, e w razie dokonania harmonizacji stosunkw prawnych, ktrych przedmiotem s wartoci konstytuujce godno czowieka, pastwo czonkowskie o wysokim standardzie ochrony godnoci powinno przede wszystkim podejmowa dziaania procesowe przed Europejskim Trybunaem Sprawiedliwoci, nakierowane na stwierdzenie niewanoci takiego aktu lub jego czci. Konsekwencja pastw czonkowskich w prezentowaniu tego argumentu moe uatwi Trybunaowi interpretacj wsplnotowej gwarancji ochrony godnoci czowieka zgodnie z brzmieniem, systematyk i zaoeniami Karty. Ponadto pena harmonizacja stosunkw prawnych angaujcych godno czowieka wbrew woli pastw czonkowskich mogaby podwaa legitymizacj prawa i instytucji Unii, a w konsekwencji mogaby prowadzi do powanego kryzysu prawno-politycznego. Nie trzeba wielkiej przenikliwoci, aby stwierdzi, e np. zobowizanie Republiki Federalnej Niemiec do tolerowania na jej terytorium eksperymentw badawczych na osobach niezdolnych do wyraenia zgody, zostaoby zapewne ocenione jako jawna obraza art. 1 ust. 1 Ustawy Zasadniczej. Podobna ocena byaby te chyba uzasadniona na gruncie polskiego porzdku konstytucyjnego. Art. 39 w zwizku z art. 30 Konstytucji RP formuujcy zakaz przedmiotowy (norm barier) poddawania ludzi eksperymentom naukowym, w tym medycznym, bez dobrowolnie wyraonej zgody zostaby bowiem naruszony nawet przy zapewnieniu zgody substytucyjnej. Podzieli naley pogld polskiego Trybunau Konstytucyjnego, e eksperyment badawczy w adnym przypadku, nawet po uzyskaniu zgody substytucyjnej, nie moe by oceniony jako legalny, jeeli przeprowadzany jest na osobach niezdolnych do wyraenia zgody, albowiem sprowadzaoby to te osoby do roli obiektu dowiadczalnego72.
III. KONSTYTUCYJNA OCHRONA GODNOCI CZOWIEKA JAKO GRANICA PRZEKAZANIA WYKONYWANIA KOMPETENCJI
1. Konstytucyjne uwarunkowania przekazania wykonywania kompetencji W polskim systemie konstytucyjnym Unia Europejska jest uznawana za organizacj midzynarodow w rozumieniu art. 90 Konstytucji73. Zgodnie z art. 90 ust. 1
72 Uchwaa z 17 marca 1993 r., sygn. akt W 16/92, OTK z 1993 r. cz. I, poz. 16; postanowienie z 7 padziernika 1992, sygn. akt U 1/92, OTK z 1992 r. cz. II, poz. 38. 73 Por. wyrok TK z 11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04, OTK ZU 2005, seria A, nr 5, poz. 49; a take wyrok TK z 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05, OTK ZU 2005, seria A, nr 4, poz. 42; wyrok z 31 maja 2004 r., sygn. akt K 15/04, OTK ZU 2004, seria A, nr 5, poz. 47. Por. te. S. Biernat, Miejsce
86
Studia i Materiay
Konstytucji: Rzeczpospolita Polska moe na podstawie umowy midzynarodowej przekaza organizacji midzynarodowej lub organowi midzynarodowemu kompetencje organw wadzy pastwowej w niektrych sprawach. Z samego brzmienia tej normy, cho i jej celu, wynika, e Konstytucja RP okrela granice przedmiotowe przekazania kompetencji organizacji midzynarodowej. Ergo, prawo wsplnotowe moe obowizywa i by stosowane w Polsce tylko o tyle, o ile nie narusza granic wyznaczonych przez Konstytucj RP. Wychodzi te naley z zaoenia majcego oparcie w brzmieniu art. 8 i 91 Konstytucji e nawet w zakresie kompetencji przekazanych Konstytucja RP nie traci pierwszestwa stosowania w przypadku kolizji z normami prawa wsplnotowego. Kolizja moe by usunita np. w trybie zmiany Konstytucji RP74. Przekazanie kompetencji w niektrych sprawach, o ktrym mowa w art. 90 Konstytucji, musi by wic rozumiane jako warunkowe przekazanie wykonywania kompetencji organizacji midzynarodowej. Polska ustawa zasadnicza wyklucza cakowicie realizacj zada pastwowych z naruszeniem godnoci czowieka (argument z brzmienia i funkcji art. 30 Konstytucji). Art. 233 Konstytucji kategorycznie zabrania ograniczenia prawa do godnoci nawet w warunkach formalnie ogoszonego stanu wojennego. Powierzanie organizacjom midzynarodowym kompetencji do podejmowania dziaa naruszajcych godno godzi w sam fundament aksjologii konstytucyjnej i z tego punktu widzenia musi by uznane za niedopuszczalne. Rzeczpospolita Polska nie moe ratykowa umowy midzynarodowej, ktra przewidywaaby przekazanie kompetencji do podejmowania dziaa naruszajcych godno czowieka75. W jednomylnym wyroku penego skadu Trybunau Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04, stwierdzono: Normy Konstytucji w dziedzinie praw i wolnoci jednostki wyznaczaj minimalny i nieprzekraczalny prg, ktry nie moe ulec obnieniu ani zakwestionowaniu na skutek wprowadzenia regulacji wsplnotowych. Konstytucja peni w tym zakresie swoj funkcj gwarancyjn, z punktu widzenia ochrony praw i wolnoci w niej wyranie okrelonych, i to w stosunku do wszystkich podmiotw czynnych w sferze jej stosowania. Wykadnia przyjazna dla prawa europejskiego ma swoje granice. W adnej sytuacji nie moe ona prowadzi do rezultatw sprzecznych z wyranym brzmieniem norm konstytucyjnych i niemoliwych do uzgodnienia z minimum funkcji gwarancyjnych, realizowanych przez Konstytucj. Trybuna Konstytucyjny nie uznaje wic moliwoci zakwestionowania mocy obowizujcej normy konstytucyjnej przez sam fakt wprowadzenia do systemu prawa europejskiego sprzecznej z ni regulacji wsplnotowej.
prawa pochodnego Wsplnoty Europejskiej w systemie konstytucyjnym Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 1997 roku a czonkostwo..., s. 171; C. Mik, Przekazanie kompetencji przez Rzeczpospolit Polsk na rzecz Unii Europejskiej i jego nastpstwa prawne (uwagi na tle art. 90 ust. 1 Konstytucji), [w:] tame, s. 145166; K. Wjtowicz, op. cit., s. 459467. 74 Por. wyrok TK z 11 maja 2005 r., sygn. akt K 18/04, OTK ZU 2005, seria A, nr 5, poz. 49; a take wyrok TK z 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt P 1/05, OTK ZU 2005, seria A, nr 4, poz. 42. 75 Tak trafnie K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji..., s. 284285.
87
Nawet jeeli zaoy, e z praktycznego punktu widzenia pogld Trybunau Konstytucyjnego idzie zbyt daleko w odniesieniu do szczegowych norm konstytucyjnych stwierdzenie TK implikuje obowizek badania, czy poszczeglne akty lub zaniechania organizacji midzynarodowej nie naruszaj minimalnego poziomu ochrony praw jednostki np. konsumenta w Rzeczypospolitej Polskiej to trzeba zgodzi si z tez, e w wietle przyjtej przez Konstytucj RP koncepcji jej nadrzdnoci obowizek ochrony godnoci czowieka nie moe zosta naruszony w adnym zakresie. Nawet bowiem przy zaoeniu formalnej zbienoci porzdkw aksjologicznych Unii i Polski, tosamo systemu ochrony praw czowieka w Polsce nie moe dozna adnego uszczerbku, tzn. ochrona godnoci czowieka w Polsce musi by zawsze dostateczna z punktu widzenia Konstytucji RP. Niezgodne z Konstytucj RP bdzie wic naruszenie witalnych dbr czowieka chronionych bezporednio przez sam art. 30 lub art. 30 w zwizku z podstawowymi gwarancjami praw czowieka, bez wzgldu na formalne przyporzdkowanie okrelonych kompetencji pastwa organizacji midzynarodowej76. Jest to tym istotniejsze stwierdzenie, e Europejski Trybuna Sprawiedliwoci lub inne instytucje wsplnotowe nie s zobowizane do badania z urzdu poziomu ochrony godnoci czowieka w polskim systemie konstytucyjnym i koncentrowania swojej dziaalnoci na Konstytucji RP. Obowizek podnoszenia tego argumentu w instytucjach Unii oraz przed ETS ciy w penym zakresie na wadzach publicznych RP. Postawi naley w zwizku z tym pytanie, jak w praktyce obowizek ten ma by realizowany. 2. rodki ochrony godnoci czowieka w zakresie kompetencji przekazanych Praktyka pastw czonkowskich wskazuje, e w rnym zakresie i rnymi metodami realizuj one w Unii Europejskiej swoje podstawowe zasady konstytucyjne, chroni tosamo konstytucyjn pastwa. Praktyka ta pozwala wyrni z jednej strony dziaania organw umocowanych do reprezentowania pastw czonkowskich w sferze prawa midzynarodowego, z drugiej strony wypowiedzi sdw konstytucyjnych i powszechnych okrelajcych granice przekazania kompetencji i skutki tego przekazania. W odniesieniu do drugiej kategorii dziaa naley zwrci uwag np. na wyrok Federalnego Trybunau Konstytucyjnego Niemiec z 12 padziernika 1993 r., sygn. 2BvR 2134, 2159/92, w sprawie Traktatu z Maastricht, orzecznictwo Rady Konsty76 Mog zgodzi si z K. Wojtczykiem, e w szczeglnych przypadkach nie mona cakowicie wykluczy [nawet przyp. L.B.] ingerencji w istot niektrych praw ze strony organizacji lub organu midzynarodowego, ale tylko po warunkiem, e nie bd to prawa chronice wartoci cile zwizane z istot czowieczestwa, a istot wolnoci lub prawa chronion bezwzgldnie przez art. 31 ust. 3 zdanie 2 Konstytucji RP rozumie bdziemy materialnie a nie formalnie, tzn. jeeli norma ochronna bdzie rekonstruowana z rnych jednostek redakcyjnych Konstytucji (np. istota ochrony danych osobowych bdzie badana w szerszej perspektywie ochrony prywatnoci w ogle). Przeciwne zaoenie moe prowadzi do podwaenia gwarancyjnej funkcji art. 31 ust. 3 zdanie 2 oraz do naruszenia godnoci czowieka, na ktr skadaj si najistotniejsze wartoci chronione jako rdze szczegowych praw i wolnoci. Por. K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji..., s. 286.
88
Studia i Materiay
tucyjnej Francji77, wyrok Sdu Najwyszego Krlestwa Danii78 czy Sdu Konstytucyjnego Woch w sprawie Traktatu z Maastricht, w ktrych podkrelono, e konstytucje narodowe okrelaj granice przekazania kompetencji Unii Europejskiej. Charakterystyczne jest zwaszcza wskazane orzeczenie FTK w sprawie Traktatu z Maastricht, w ktrym wytknito przypadki narusze granic kompetencji powierzonych organom prawodawczym Wsplnoty i samemu Trybunaowi Sprawiedliwoci, a jednoczenie zawarto ostrzeenie, e akty instytucji wsplnotowych lub orzeczenia ETS wykraczajce poza kompetencje WE nie bd miay w RFN mocy wicej. Federalny Trybuna Konstytucyjny zada rwnie rzeczywistej kooperacji ETS z sdami pastw czonkowskich w ustalaniu standardw ochrony praw czowieka i respektowaniu tosamoci konstytucyjnej pastw czonkowskich. Cytowane wyej jednomylne orzeczenia polskiego Trybunau Konstytucyjnego, wydane w penym skadzie, w sprawie traktatu akcesyjnego czy europejskiego nakazu aresztowania, pozwalaj sdzi, e take Trybuna Konstytucyjny idzie drog wytyczon przez Konstytucj RP i sdy konstytucyjne pastw czonkowskich UE. Trybuna Konstytucyjny do dobitnie zaakcentowa obowizek ochrony podstawowych zasad ustroju pastwa i wyznaczy konstytucyjne granice supremacji prawa wsplnotowego. W odniesieniu do pierwszej kategorii, czyli realizacji zasad konstytucyjnych bezporednio w sferze prawa midzynarodowego, wskaza przede wszystkim naley na praktyk skadania przez rzdy lub parlamenty pastw czonkowskich deklaracji do kolejnych traktatw. Deklaracje te wyjaniaj i ucilaj, w jakim zakresie pastwa czonkowskie przekazay wykonywanie kompetencji Unii Europejskiej, co nie jest pozbawione znaczenia. Ich znaczenie prawnomidzynarodowe nie moe by jednak przeceniane, poniewa inne strony umowy midzynarodowej mog zoy deklaracje o odmiennej treci (deklaracje Sejmu RP nie byy jednak kwestionowane przez inne pastwa czonkowskie). Duo wiksze znaczenie polityczne i prawne maj protokoy zawierane przez pastwa czonkowskie (np. protokoy Krlestwa Danii, Wielkiej Brytanii czy Irlandii do Traktatu z Maastricht, Traktatu amsterdamskiego czy nicejskiego). Przykadowo, mona wskaza Protok nr 17 do Traktatu z Maastricht, czyli tzw. protok irlandzki. Kluczowe jego postanowienie brzmi: aden przepis w Traktacie o Unii Europejskiej, ani w Traktatach ustanawiajcych Wsplnoty Europejskie, ani w Traktatach czy Aktach modykujcych lub uzupeniajcych te Traktaty, nie bdzie mia wpywu na stosowanie przez Irlandi art. 40 ust. 3 pkt 3 Konstytucji Irlandii. Protok ten jest bez wtpienia pokosiem wspomnianego wyej wyroku ETS w sprawie The Society for Protection of Unborn Children Ireland v Stephen Grogan and others79.
77 C. Richards, The supremacy of Community law before the French Constitutional Court, European Law Review 2006, s. 499517. 78 Wyrok SN Krlestwa Danii z 6 kwietnia 1998 r., sygn. I 361/1997, w sprawie Carlsen przeciwko premierowi Danii. 79 Sygn. C-159/90. Oglnie na temat tej sprawy zob. A. Wyrozumska, op. cit., s. 368.
89
W tej perspektywie widzie naley Protok nr 7 do Traktatu z Lizbony, czyli tzw. protok polsko-brytyjski, ktremu powici naley nieco uwagi. Najistotniejszym jego elementem jest norma wyraona w art. 2. Przepis ten ma nastpujce brzmienie: Jeli dane postanowienie Karty odnosi si do krajowych praktyk i praw krajowych, ma ono zastosowanie do Polski lub Zjednoczonego Krlestwa wycznie w zakresie, w jakim prawa i zasady zawarte w tym postanowieniu s uznawane przez prawo lub praktyki Polski lub Zjednoczonego Krlestwa. Przepis ten sformuowany jest wyjtkowo szeroko i kategorycznie: wycznie w zakresie, w jakim, prawa i zasady, s uznawane. Wycza on zastosowanie Karty, a cilej norm rekonstruowanych z niej w Polsce i Zjednoczonym Krlestwie, w zakresie, w jakim prawo krajowe ich nie uznaje. cisa wykadnia tego przepisu prowadzi do wniosku, e tylko od prawa polskiego oraz podmiotw krajowych wadnych do jego tworzenia i interpretowania zaley ostatecznie, w jakim zakresie Karta Praw Podstawowych Unii bdzie stosowana w Polsce. Nie da si jednak wykluczy, e ETS via facti bdzie stara si wkroczy i na to pole. Banalne jest stwierdzenie, e ten protok z formalnego punktu widzenia nie jest prost deklaracj, lecz wic umow midzynarodow. Jest rwnie jasne, zwaszcza dla przedstawicieli nauki angielskiej, e protok jako umowa midzynarodowa bdzie interpretowany i wykonywany przez jego strony, a nie przez instytucje Unii. Oznacza to, po pierwsze, e nie ma podstaw do zawajcej lub rozszerzajcej interpretacji protokou tylko z uwagi na cele Unii lub z uwagi na tolerowan zwykle praktyk funkcjonalnej wykadni traktatw przez ETS; po drugie, strony umowy ani implicite ani explicite nie przekazay kompetencji instytucjom Unii do jednostronnego wicego okrelania konsekwencji prawnych protokou, np. autorytatywnego ustalania, co jest zachowaniem uznanym przez prawo lub praktyk polsk. Zgodnie z art. 31 Konwencji wiedeskiej o prawie traktatw protok powinien by interpretowany przez jego strony w dobrej wierze, zgodnie z jego brzmieniem i jego celem. Protok zwiksza prawdopodobiestwo skutecznego wykonywania w zakresie kompetencji powierzonych Unii Europejskiej konstytucyjnego obowizku zagwarantowania minimalnego poziomu ochrony praw czowieka w Polsce, okrelonego bliej w wyroku penego skadu Trybunau Konstytucyjnego z 11 maja 2005 r.80 Wydaje si, e stwarza on dogodn paszczyzn do dialogu najwyszych instancji sdowych Polski i ETS. Brak protokou ograniczaby wadzom Rzeczypospolitej, w tym zwaszcza sdom i Trybunaowi Konstytucyjnemu, sfer prawnych moliwoci dziaania, majcego na celu rzeczywiste, a nie iluzoryczne, zagwarantowanie, e normy Konstytucji w dziedzinie praw i wolnoci jednostki wyznaczaj minimalny i nieprzekraczalny prg, ktry nie moe ulec obnieniu ani zakwestionowaniu na skutek wprowadzenia regulacji wsplnotowych. Wydaje si, e pryncypialna, a nie tylko pragmatyczna, krytyka protokou polsko-brytyjskiego jest trudna do uzasadnienia na gruncie polskiego prawa konstytu80
Sygn. akt K 18/04.
90
Studia i Materiay
cyjnego. Sprawia ona wraenie, jakby opieraa si na nieakceptowanej w Polsce i innych pastwach czonkowskich koncepcji nieograniczonej supremacji prawa wsplnotowego. Krytyka ta jest szczeglnie trudna do przyjcia w zakresie, w jakim porednio uderza w konstytucyjny nakaz ochrony godnoci czowieka. Trudno przecie oczekiwa, e w caej Unii Europejskiej bdzie efektywnie gwarantowany poziom ochrony godnoci wymagany przez Konstytucj RP. Ponadto z przedstawionej w pkt II opracowania analizy wynika, e obowizek ochrony tosamoci konstytucyjnej pastwa jest w praktyce realizowany poprzez dziaania przedstawicieli pastw czonkowskich w instytucjach Unii81. Wyrana jest tendencja do ograniczania harmonizacji prawa w sferach dotykajcych witalnych interesw ludzkich konstytuujcych godno czowieka. Przedstawiciele pastw czonkowskich zobowizani s do przeciwdziaania harmonizacji prawa, zwaszcza harmonizacji penej, ktra mogaby uniemoliwia pastwom czonkowskim gwarantowanie wymaganego przez ich konstytucje poziomu ochrony godnoci. Dlatego nie pozostaje nic innego jak tylko przyj, e istnieje prawny a nie tylko polityczny obowizek dziaania przedstawicieli Rzeczypospolitej na rzecz ochrony tosamoci konstytucyjnej pastwa82. Obowizek ten obejmuje take dziaania procesowe Polski przed Europejskim Trybunaem Sprawiedliwoci, w tym zwaszcza kwestionowanie wanoci aktw prawa pochodnego, ktre nie wytrzymuj testu koniecznoci i nie s zgodne z zasad subsydiarnoci. Dziaania procesowe przed ETS mogyby wykaza bezzasadno harmonizacji obszarw wraliwych godnociowo. Dziaania te wydaj si tym bardziej uzasadnione w wietle nasilajcej si ostatnio tendencji do harmonizacji prawa za pomoc rozporzdze (np. rozporzdzenie Parlamentu i Rady w sprawie produktw leczniczych terapii zaawansowanej). Dziaania te s konieczne, jeeli harmonizacja nie przyczynia si do osignicia wyszego poziomu ochrony godnoci ni ten wymagany przez Konstytucj RP. Reasumujc, naley stwierdzi, e z Konstytucji RP wynikaj nastpujce obowizki polskich organw wadzy publicznej w zakresie kompetencji przekazanych Unii Europejskiej: negocjowania treci umw stanowicych podstaw przekazywania kompetencji w taki sposb, aby najpeniej odpowiaday konstytucyjnemu modelowi ochrony praw jednostki, pod rygorem niekonstytucyjnoci aktu przekazania; podejmowania przez przedstawicieli Rzeczypospolitej Polskiej dziaa w organach legislacyjnych i opiniodawczych Unii majcych na celu urzeczywistnianie konstytucyjnego modelu ochrony praw jednostki, a zwaszcza niepodejmowania dziaa naruszajcych standardy konstytucyjne, pod rygorem odpowiedzialnoci konstytucyjnej lub karnej83; podejmowania dziaa procesowych przed Europejskim Trybunaem Sprawiedliwoci majcych na celu uniewanienie aktw prawa pochodnego lub zapew81 82 83
Aprobujco K. Wojtyczek, Przekazywanie kompetencji, s. 299. Podobnie K. Wojtyczek, tame, s. 299. Tame.
91
nienie ich wykadni w zgodzie z prawem pierwotnym odpowiadajcym zaoeniom konstytucyjnego modelu ochrony praw czowieka, pod rygorem odpowiedzialnoci konstytucyjnej lub karnej; interpretowania, stosowania i wykonywania obowizkw naoonych przez prawo wsplnotowe w sposb odpowiadajcy konstytucyjnemu modelowi ochrony praw jednostki84.
IV. PODSUMOWANIE
Podsumowujc cao przeprowadzonych rozwaa, naley wskaza, e Konstytucja RP i wyraony w niej nakaz poszanowania i ochrony godnoci czowieka kreuje obowizki dla wadz publicznych Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie kompetencji przekazanych. Organem zobowizanym do respektowania Konstytucji RP jest nie tylko Trybuna Konstytucyjny czy inne sdy. Banalne jest bowiem stwierdzenie, e adresatem obowizkw konstytucyjnych s rwnie inne organy na czele z Rad Ministrw, Prezydentem RP oraz Sejmem i Senatem. Obowizki te powinny by konsekwentnie wykonywane take w sferze bezporedniej regulacji prawa midzynarodowego. Wydaje si, e tylko naleyte realizowanie przez przedstawicieli Rzeczypospolitej obowizkw konstytucyjnych pozwoli unikn dramatycznego i niebezpiecznego dylematu: albo tolerowanie narusze nienaruszalnej godnoci czowieka, albo kryzys ustrojowy i sankcje z tytuu trwaego naruszania obowizkw wsplnotowych. Na koniec chciabym zasygnalizowa, e zagadnienie konstytucyjnych granic przekazania kompetencji Unii Europejskiej, wyznaczanych m.in. przez nakaz ochrony godnoci czowieka, moe i powinno by analizowane take w odniesieniu do innych organizacji midzynarodowych i ich organw. Szczegowe odniesienia do konkretnych organizacji nie s jednak moliwe w granicach niniejszego opracowania85.
SUMMARY
of the article: Protection of Human Dignity under EU Law and the Constitutional Limits on Delegation of Competence of State Authorities This article deals with the issue of protection of human dignity under EU law, in particular Article 1 and Chapter I of the Charter of Fundamental Rights. The normative structure of an obligation to protect dignity contained in the Charter reveals evident inspiration of the ConvenTame. Odrbnego opracowania wymaga zwaszcza zagadnienie konstytucyjnych granic skutecznoci orzecze ETPCz w polskim systemie prawnym. Odnis si do tego zagadnienia TK w wyroku z 18 padziernika 2004 r., sygn. akt P 8/04, OTK ZU 2004, seria A, nr 9, poz. 92. Por. te wyrok FTK RFN z 14 padziernika 2004 r., sygn. 2 BvR 1481/04, dostpny na stronie internetowej <http://www.bverfg.de/ entscheidungen/rs20041014_2bvr148104.html>. FTK stwierdzi, e orzeczenia ETPCz nie maj bezporedniego skutku w niemieckim porzdku prawnym, a ich moc wic warunkuje Ustawa Zasadnicza i art. 46 w zwizku z art. 34 europejskiej Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci.
84 85
92
Studia i Materiay
tion appointed for its drawing up by the judicial practice of the German Federal Constitutional Court. The underlying idea of the obligation to protect human dignity manifests itself in the obligation to respect everyone, even those who lack conscience or are not capable to feel pain, or unable to defend their rights by themselves, the obligation which determines the limits of autonomy and includes the prohibition against infringement of subjectivity and individuality (inalienability of dignity). The level of protection of human dignity under EU law was referred, in the article, to the standard of protection of human dignity specified in Polands Constitution. Protection of human dignity is an underlying principle of Polands Constitution, which cannot be violated by direct delegation of competence to the European Union. From the Constitution there ensue the following obligations of the Polish public authorities within the scope competence delegated to the EU: to negotiate the content of agreements which provide a basis for the delegation of competence in such a way, that they would correspond, to the fullest possible extent, to the constitutional model of protection of individual rights. Failure to follow this procedure will make the act of delegation unconstitutional. to undertake (by Polish representatives) action within legislative and opinion-making bodies, with an aim to accomplish the constitutional model of protection individual rights and, in particular, to refrain from action which would infringe constitutional standards. Failure to do so would result in constitutional accountability or penal responsibility; bring actions before the European Court of Justice for the purpose of annulment of secondary legislation or for securing their interpretation in line with primary legislation corresponding with the main foundations of the constitutional model of human rights protection. Failure to do so would result in constitutional accountability; to interpret, apply and perform the obligations imposed by Community law in a way that would conform with the constitutional model of individual rights protection.
BARBARA NITA 93
OGRANICZENIA EKSTRADYCJI PO ZMIANIE ART. 55 KONSTYTUCJI RP A EUROPEJSKI NAKAZ ARESZTOWANIA Ustawa z dnia 8 wrzenia 2006 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej1 pozostaje w zwizku z wyrokiem Trybunau Konstytucyjnego z 27 kwietnia 2005 r. (sygn. akt P 1/05). TK stwierdzi w nim, e art.607t 1 kodeksu postpowania karnego w zakresie, w jakim zezwala na przekazanie obywatela polskiego do pastwa czonkowskiego Unii Europejskiej na podstawie europejskiego nakazu aresztowania [dalej: ENA] jest niezgodny z art. 55 ust. 1 Konstytucji RP2. W pierwotnej wersji ten przepis Konstytucji RP gwarantowa obywatelom polskim bezwzgldn ochron przed ekstradycj. Ze wzgldu na zwizanie granicami zaskarenia, TK nie zaj si innymi, zgaszanymi w pimiennictwie wtpliwociami konstytucyjnymi dotyczcymi ENA. Chodzi tu o niezgodno tego instrumentu prawnego z art. 55 ust. 2 Konstytucji RP w jego pierwotnym brzmieniu, zakazujcym ekstradycji osoby podejrzanej o popenienie przestpstwa bez uycia przemocy z przyczyn politycznych, bez wzgldu na jej obywatelstwo. Szczeglny charakter problemu konstytucyjnego rozstrzygnitego wyrokiem TK wiza si z tym, e przepis wskazany jako przedmiot zaskarenia zosta ustanowiony w zwizku z koniecznoci wykonania obowizku implementacji do polskiego systemu prawnego decyzji ramowej Rady UE nr 2002/584/JHA z 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osb midzy Pastwami Czonkowskimi3. Decyzja ramowa w katalogu przesanek odmowy wykonania nakazu europejskiego nie przewiduje sytuacji, w ktrej nakaz dotyczy osoby bdcej obywatelem pastwa wykonania, osoby podejrzanej o popenienie przestpstwa bez uycia przemocy z przyczyn politycznych, ani te takiej, w ktrej przekazanie sprawcy celem jego osdzenia kolidowaoby z gwarancjami konstytucyjnymi w pastwie wykonania europejskiego nakazu aresztowania4.
Dz.U. z 2006 r. Nr 200, poz. 1471. Ilekro dalej bdzie mowa o ustawie, bez bliszego jej okrelenia, to chodzi o ustaw z dnia 8 wrzenia 2006 r. o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2 OTK ZU 2005, seria A, nr 4, poz. 42. Wyrok ten odbi si szerokim echem w pimiennictwie, spotykajc si z niejednolit ocen. Bliej zob. B. Nita: Glosa do postanowienia Sdu Najwyszego z 13 grudnia 2005 r., sygn. akt III KK 318/05, Przegld Sejmowy 2006, nr 5, s. 161162. 3 Dz.Urz. WE L 190 z 18 lipca 2002 r. Ilekro dalej bdzie mowa o decyzji ramowej, bez bliszego jej okrelenia, to chodzi o decyzj ramow Rady UE nr 2002/584/JHA z 13 czerwca 2002 r. w sprawie europejskiego nakazu aresztowania i procedury wydawania osb midzy Pastwami Czonkowskimi. 4 Spotkao si to z krytyczn ocen niektrych przedstawicieli doktryny. Zob. B. von Heintschel-Heinegg, D. Rohlff, Der Europische Haftbefehl, Goltdammers Archiv fr Strafrecht 2003, nr 1, s. 44; B. Schnemann, Europischer Haftbefehl und EU-Verfassungsentwurf auf schiefer Ebene, Zeitschrift fr Rechtspolitik 2003, nr 6, s. 185189; tene, Europeizacja prawa karnego niebezpieczestwem dla demokratycznego pastwa prawnego?, Jurysta 2004, nr 78, s. 78; P. Garlick, The European Arrest Warrant and the ECHR, [w:] Handbook on the European Arrest Warrant, red. R. Blekxtoon, W. van Ballegooij, the Hague 2005, s. 167 oraz tame S. de Groot, Mutual Trust in (European) Extradition Law, s. 83; S. Alegre, M. Leaf, Mutual Recognition in European Judical Cooperation. A Step Too Far Too Soon. Case Study the European Arrest Warrant, European Law Journal 2004, nr 2, s. 200 i n. oraz tyche, European Arrest Warrant. A solution ahead of its time?, London 2003, s. 6; H. Epp, Eu1
1.
94
Studia i Materiay
Ze wzgldu na to, e natychmiastowa utrata mocy obowizujcej przez niekonstytucyjny art. 607t 1 k.p.k. powodowaaby stan niezgodny z wicymi Polsk zobowizaniami midzynarodowymi (obowizek implementacji decyzji ramowych jest wymogiem konstytucyjnym, wynikajcym z art. 9 Konstytucji RP), TK na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji odroczy utrat mocy obowizujcej przez poddany kontroli przepis na maksymalny dopuszczalny przez ustaw zasadnicz termin, tj. 18 miesicy od dnia ogoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw. W okresie odroczonej utraty mocy obowizujcej przez art. 607t 1 k.p.k. stan prawny w kwestii dopuszczalnoci przekazywania w trybie ENA osb posiadajcych obywatelstwo polskie nie uleg zmianie5. Termin ten upyn 5 listopada 2006 r.6 Orzeczenie TK wyranie wskazao kierunek zmian legislacyjnych, ktre powinny nastpi w jego nastpstwie7. W uzasadnieniu znalazo si doniose stwierdzenie, i bezporednio skutek w postaci utraty mocy obowizujcej przez przepis uznany za niekonstytucyjny nie bdzie rwnoznaczny z zapewnieniem zgodnoci stanu prawnego z Konstytucj RP. Ze wzgldu na tre art. 55 Konstytucji w pierwotnym brzmieniu oraz art. 9 Konstytucji, osignicie tego celu byo moliwe wycznie poprzez ingerencj ustrojodawcy. 2. W pimiennictwie podnoszono wtpliwoci co do szans na zmian Konstytucji RP w kierunku sugerowanym w uzasadnieniu wyroku TK przed upywem terminu odroczonej utraty mocy obowizujcej przez zakwestionowany przepis k.p.k.8 Ten sceptycyzm by uzasadniony. Przez ponad rok od orzeczenia TK nie pojawia si adna inicjatywa legislacyjna majca doprowadzi do osignicia skutku w postaci penej, a jednoczenie zgodnej z Konstytucj RP, implementacji decyzji ramowej w sprawie ENA. Dopiero 12 maja 2006 r. do Sejmu wpyn przedstawiony przez Prezydenta RP projekt ustawy o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Proponowana w nim zmiana Konstytucji RP miaa wej w ycie 6 listopada 2006 r.9 W uzasadnieropean Extradition in the 21st Century. Overcoming constitutional barriers The public law challenges for the EWA in national constitutional courts artyku dostpny na stronie internetowej <http:// www.justice.org.uk/images/pdfs/eurepp.pdf>, passim. 5 Bliej zob. B. Nita, Europejski nakaz aresztowania europeizacja prawa karnego a standardy konstytucyjne pastw czonkowskich Unii Europejskiej, Pastwo i Prawo 2007, z. 5, s. 6465. 6 W kontekcie tej czci sentencji wyroku w pimiennictwie karnoprocesowym odyy spory dotyczce zwizania sdw orzeczeniem TK. Wtpliwoci co do moliwoci wykonania europejskiego nakazu aresztowania w okresie odroczonej utraty mocy obowizujcej zakwestionowanego przez TK przepisu rozstrzygno ostatecznie postanowienie Sdu Najwyszego z 13 grudnia 2005 r., sygn. III KK 318/05, OSNKW 2006, nr 4, poz. 37. Zob. take glosy do tego postanowienia: krytyczn autorstwa P. Hofmaskiego, Europejski Przegld Sdowy 2006, nr 7, s. 4446 oraz aprobujc B. Nity, Przegld Sejmowy 2006, nr 5, s. 160 i n. 7 Podkrela to S. Steinborn w glosie do wyroku TK, Przegld Sejmowy 2005, nr 5, s. 182183. 8 W glosie do wyroku TK podkrela to W. Czapliski, Pastwo i Prawo 2005, z. 9, s. 112. Tak te P. Hofmaski, Przekazanie obywatela polskiego innemu pastwu czonkowskiemu Unii Europejskiej na podstawie europejskiego nakazu aresztowania glosa do postanowienia Sdu Najwyszego z 13 grudnia 2005 r. (III KK 318/05), Europejski Przegld Sdowy 2006, nr 7, s. 4446. 9 Druk sejmowy nr 580 dostpny take na stronie internetowej <http://www.sejm.gov.pl>.
Barbara Nita: Ograniczenia ekstradycji po zmianie art. 55 Konstytucji RP a europejski nakaz aresztowania
95
niu projektu podkrelono zwizek proponowanej zmiany z midzynarodowymi zobowizaniami Polski wynikajcymi z faktu przynalenoci do UE oraz z treci art. 9 Konstytucji RP. Zgodnie z zaoeniami projektu, dotychczasowy ust. 1 art. 55 Konstytucji RP mia pozosta niezmieniony. Projektowany tekst ust. 2 zakada natomiast dopuszczalno ekstradycji obywatela polskiego do innego pastwa oraz wydanie go midzynarodowemu organowi sdowemu w sytuacji, gdy moliwo taka wynika z ratykowanej przez Rzeczpospolit Polsk umowy midzynarodowej lub ustawy stanowicej wykonanie aktu prawa stanowionego przez organizacj midzynarodow, ktrej RP jest czonkiem. Niezmieniony mia pozosta dotychczasowy ust. 2, ktrego oznaczenie w projekcie prezydenckim zmienio si na ust. 3, zakazujcy ekstradycji osoby podejrzanej o popenienie bez uycia przemocy przestpstwa z przyczyn politycznych. Zmiana art. 55 Konstytucji RP zaproponowana w tym projekcie nie rozwizywaa wszystkich problemw konstytucyjnych wicych si z ENA. Projekt zakada w szczeglnoci pozostawienie w niezmienionym ksztacie art. 55 ust. 2 Konstytucji, gwarantujcego pen ochron przed ekstradycj osobie podejrzanej o popenienie bez uycia przemocy przestpstwa o charakterze politycznym. Decyzja ramowa nie przewiduje w takiej sytuacji moliwoci odmowy wykonania europejskiego nakazu aresztowania. Ze wzgldu na niezmienion w projekcie tre tego przepisu uchwalenie ustawy w brzmieniu zaproponowanym w projekcie prezydenckim przekrelaoby wic moliwo penej implementacji decyzji ramowej. W odniesieniu do kwestii ekstradycji obywatela polskiego podejrzanego o inne przestpstwo projekt zakada jednak zmian art. 55 Konstytucji w kierunku sugerowanym w uzasadnieniu wyroku TK. W brzmieniu uchwalonym przez Sejm ustawa znacznie odbiega od pierwowzoru. Zmiana ta jest wyranie antyeuropejska. Uchwalona ustawa pozostawia art. 55 ust. 1 Konstytucji niezmieniony w tym zakresie, w jakim przepis ten, jako regu, gwarantuje obywatelom polskim ochron przed ekstradycj. Odmiennie anieli pierwotne brzmienie ustawy zasadniczej dopuszcza od niej odstpstwa. 3. Podobnie, jak w Polsce, wtpliwoci konstytucyjne podnoszone w kontekcie ENA w pimiennictwie obcym znalazy czciowe potwierdzenie w orzecznictwie konstytucyjnym pastw zwizanych decyzj ramow. Wymieni tu naley kolejno: opini francuskiej Rady Stanu z 26 wrzenia 2002 r. (sygn. 368/282)10, wyrok cypryjskiego Sdu Najwyszego z 7 listopada 2005 r. (sygn. 294/2005)11, wyrok niemieckiego Federalnego Trybunau Konstytucyjnego z 18 lipca 2005 r. (sygn. 2 BvR 2236/04)12 oraz wyrok czeskiego Sdu Konstytucyjnego z 3 maja 2006 r. (sygn. Pl. US 66/04)13.
Dokument w zbiorach autorki. Peny tekst wyroku wraz z uzasadnieniem w jzyku greckim oraz skrtowe omwienie w jzyku angielskim s dostpne na stronie internetowej <http://www.eurowarrant.net>. 12 Wyrok zosta opublikowany w Neue Juristische Wochenschrift 2005, s. 2289. Jego sentencja wraz z uzasadnieniem jest te dostpna na stronie internetowej niemieckiego FTK: <http://www.bundesverfassungsgericht.de>. 13 Dokument w zbiorach autorki.
10 11
96
Studia i Materiay
We Woszech niektre przepisy implementujce ENA s aktualnie przedmiotem zaskarenia w postpowaniu przed tamtejszym Sdem Konstytucyjnym14. Za belgijski Sd Konstytucyjny w toku postpowania toczcego si w przedmiocie konstytucyjnoci przepisw implementujcych ENA powzi wtpliwo co do zgodnoci decyzji ramowej w sprawie ENA z traktatem o Unii Europejskiej w aspekcie materialnym i proceduralnym, kierujc w tym zakresie pytanie prejudycjalne do Europejskiego Trybunau Sprawiedliwoci w Luksemburgu [dalej: ETS]15. Kontekst konstytucyjny, w zwizku z ktrym pozostaj powoane powyej orzeczenia obcych organw powoanych do sprawowania kontroli konstytucyjnoci prawa, rni si od tego, na gruncie ktrego zapado orzeczenie polskiego TK. Wyjtek stanowi tu jedynie orzeczenie cypryjskiego Sdu Najwyszego, ktry orzek o niekonstytucyjnoci przepisw ustawy implementujcej ENA ze wzgldu na zawarty w art. 11 ust. 2 tamtejszej konstytucji bezwzgldny zakaz ekstradycji wasnych obywateli. Zarwno wyrok polskiego TK, jak i odnoszce si do ENA orzeczenia obce zostay poddane krytycznej analizie w bogatym pimiennictwie. Warto wic skonfrontowa przyjt przez Sejm i Senat zmian art. 55 Konstytucji RP z sam decyzj ramow, wyrokiem TK oraz z orzecznictwem obcym w zakresie, w jakim poddano w nim analizie zarzuty konstytucyjne zbiene z tymi, ktre mogyby zosta sformuowane w odniesieniu do polskiej ustawy implementujcej ENA, gdyby w nowym brzmieniu Konstytucji RP nie przewidziano przesanek ograniczajcych moliwo ekstradycji obywatela polskiego na wniosek innego pastwa lub sdowego organu midzynarodowego, jeeli moliwo taka wynika z ratykowanej przez Rzeczpospolit Polsk umowy midzynarodowej lub ustawy wykonujcej akt prawa stanowionego przez organizacj midzynarodow, ktrej Rzeczpospolita Polska jest czonkiem. 4. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 55 ust. 2 Konstytucji, ekstradycja obywatela polskiego moe by dokonana na wniosek innego pastwa lub sdowego organu midzynarodowego, jeeli moliwo taka wynika z ratykowanej przez Rzeczpospolit Polsk umowy midzynarodowej lub ustawy wykonujcej akt prawa stanowionego przez organizacj midzynarodow, ktrej Rzeczpospolita Polska jest czonkiem, pod warunkiem, e czyn objty wnioskiem o ekstradycj: zosta popeniony poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz stanowi przestpstwo wedug prawa Rzeczypospolitej Polskiej lub stanowiby przestpstwo wedug prawa Rzeczypospolitej Polskiej w razie popenienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zarwno w czasie jego popenienia, jak i w chwili zoenia wniosku. Dopuszczajc wyjtek w bezwzgldnej dotychczas ochronie obywatela polskiego przed ekstradycj nowe brzmienie art. 55 ust. 2 Konstytucji ograniczyo go zatem na dwa sposoby. Ograniczenia te nie maj zastosowania do ekstradycji majcej nastpi na wniosek sdowego organu midzynarodowego powoanego na podstawie ratykowanej
14 Informacja na ten temat jest dostpna na stronie internetowej woskiego Sdu Konstytucyjnego: <http://www.corteconstituzionale.it>. 15 Tre pytania jest dostpna na stronie internetowej <http://www.curia.eu.int>.
97
przez Polsk umowy midzynarodowej, w zwizku z objt jurysdykcj tego organu zbrodni ludobjstwa, zbrodni przeciwko ludzkoci, zbrodni wojenn lub zbrodni agresji. Przepis ten odnosi si do przekazania obywatela polskiego midzynarodowym trybunaom karnym. Nie pozostaje w zwizku z ENA. Decyzja ramowa dotyczy bowiem wycznie relacji pomidzy pastwami czonkowskimi UE. Pierwszym ograniczeniem dopuszczalnoci przekazywania obywateli polskich, wynikajcym z art. 55 ust. 2 Konstytucji w nowym brzmieniu jest bezwzgldne wymaganie, aeby czyn, ktrego dotyczy europejski nakaz zosta popeniony poza terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ze wzgldu na przyjt w art. 6 2 k.k. w odniesieniu do miejsca popenienia przestpstwa wielomiejscowo, przepis ten wymaga, aby wszystkie elementy wyznaczajce miejsce popenienia przestpstwa wystpiy poza terytorium Polski. Przepis koliduje z postanowieniami decyzji ramowej w sprawie ENA. Jej art. 4 ust. 7 w pkt a uznaje bowiem za fakultatywn tylko przyczyn odmowy wykonania sytuacj, gdy nakaz aresztowania dotyczy przestpstw, ktre zgodnie z prawem pastwa wykonania zostay popenione w caoci lub w czci na terytorium pastwa czonkowskiego wykonania lub w miejscu za takie uznawanym oraz w pkt b takich, ktre zostay popenione poza terytorium pastwa czonkowskiego wydania nakazu i gdy prawo pastwa czonkowskiego wykonania nie zezwala na ciganie takich samych przestpstw popenionych poza jego terytorium. Ratio tej przesanki odmowy wykonania nakazu aresztowania na gruncie decyzji ramowej wie si z tym, e nawizujca do miejsca popenienia przestpstwa zasada terytorialnoci, jako zasada uzasadniajca jurysdykcj krajow poszczeglnych pastw, ma absolutnie pierwszorzdne znaczenie. Jest to jedyna zasada, na podstawie ktrej jurysdykcja krajowa uzasadniana jest we wszystkich systemach prawnych16. Przyjmowana w poszczeglnych systemach wielomiejscowo dla okrelenia miejsca popenienia przestpstwa powoduje, e ju na gruncie tej zasady moe doj do kolizji jurysdykcji karnej kilku pastw. Pozostawienie przez decyzj ramow w omawianej tu sytuacji swobody decyzji co do przekazania wie si z t wanie okolicznoci17. Fakultatywne ujcie tej przesanki odmowy wykonania europejskiego nakazu aresztowania w decyzji ramowej nabiera szczeglnego znaczenia, jeeli zway, e jednym z celw ENA byo usprawnienie postpowania ekstradycyjnego, zwaszcza w zwizku z koniecznoci podjcia skutecznej walki z ponadpastwow przestpczoci zorganizowan, w tym terrorystyczn18.
Na ten temat A. Eicker, Transstaatliche Strafverfolgung. Ein Beitrag zur Europisierung, Internationalisierung und Fortentwicklung des Grundsatzes ne bis in idem, St. GallenHarbolzheim 2004, s. 106107. 17 Bliej na temat tej przesanki odmowy wykonania nakazu na gruncie decyzji ramowej zob. N. Keijzer, The Double Criminality Requirement, [w:] Handbook on the European Arrest Warrant, s. 137 i n. 18 D. Rohlff: Der Europische Haftbefehl, Frankfurt am Main 2003, s. 26 i 29.
16
98
Studia i Materiay
Warto tu odwoa si porwnawczo do powoanego powyej wyroku niemieckiego FTK dotyczcego kwestii konstytucyjnoci przepisw niemieckiej ustawy z 21 lipca 2004 r. o europejskim nakazie aresztowania, implementujcej do niemieckiego systemu prawnego ENA. Kwestia dopuszczalnoci przekazywania wasnych obywateli do osdzenia przed obcym organem sdowym w sytuacji, gdy przestpstwo zostao popenione na terytorium pastwa wykonania nakazu, nie jest bowiem oczywista. Odpowiednikiem art. 55 Konstytucji RP jest w niemieckim systemie prawnym art. 16 Ustawy Zasadniczej. Przepis ten w zdaniu pierwszym statuuje zakaz wydawania wasnych obywateli, natomiast w zdaniu drugim dopuszcza wydanie pastwu czonkowskiemu UE oraz Midzynarodowym Trybunaom Karnym, o ile zachowane s zasady pastwa prawnego. Zdanie drugie, statuujce wyjtek od zakazu wydawania wasnych obywateli, zostao dodane ustaw o zmianie Ustawy Zasadniczej (Gesetz zur nderung des Grundgesetzes) z 29 listopada 2000 r.19 Wczeniej przepis ten gwarantowa obywatelom niemieckim pen ochron przed ekstradycj. Orzeczenie ZTK zapado ze wzgldu na trzy grupy niezalenych od siebie zarzutw dotyczcych ustawy implementujcej europejski nakaz aresztowania do niemieckiego systemu prawnego20. Z perspektywy ustawy uchwalonej przez Sejm wyrok FTK zasuguje na szczeglna uwag w tym zakresie, w jakim stwierdza niekonstytucyjno wydawania w trybie ENA wasnych obywateli. W uzasadnieniu analizowanego wyroku FTK stwierdzi, e tre art. 16 ust. 2 Ustawy Zasadniczej nie upowania ustawodawcy zwykego do nieograniczonych odstpstw od zakazu ekstradycji obywateli niemieckich. Wyraony w tym przepisie wymg zachowania zasad pastwa prawnego ograniczajcy dopuszczalno odstpienia od tego zakazu oznacza przede wszystkim, e pastwo czonkowskie UE lub Midzynarodowy Trybuna Karny, ktremu ma by przekazany (wydany) obywatel niemiecki, musi odpowiada art. 23 ust. 1 Ustawy Zasadniczej, tj. przepisowi odnoszcemu si do warunkw udziau Niemiec w UE. W przepisie tym mowa jest m.in. o ochronie praw podstawowych, porwnywalnej co do istoty z ochron gwarantowan przez Ustaw Zasadnicz. Federalny Trybuna Konstytucyjny ponadto podkreli, e stanowic przepisy implementujce ENA do niemieckiego systemu prawnego ustawodawca by zobligowany do realizacji celu decyzji ramowej, tak aby wizao si to z jak najmniejsz ingerencj w wolno gwarantowan w art. 16 ust. 2 Ustawy Zasadniczej. Niemieccy obywatele co do zasady s bowiem chronieni przed ekstradycj. W sytuacjach wskazanych w zdaniu drugim tego przepisu ochrona moe by ograniczona, lecz przy wytyczaniu jej granic ustawodawc wi inne przepisy Ustawy Zasadniczej. Odstpstwa od tej zasady musz by interpretowane z zachowaniem wymogw wynikajcych z Ustawy Zasadniczej. W lad za tym stwierdzeniem FTK naoy na ustawodawc zwykego obowizek zrealizowania w ustawie transponujcej celw
BGBl I, s. 1633. Bliej zob. B. Nita, Europejski nakaz aresztowania..., s. 59; Z. Barwina, Niekonstytucyjno europejskiego nakazu aresztowania w prawie niemieckim, Europejski Przegld Sdowy 2006, nr 1, s. 19 i n.
19 20
99
decyzji ramowej w ten sposb, aby ograniczenie prawa obywatela do wolnoci przed ekstradycj miecio si w granicach wyznaczonych przez zasad proporcjonalnoci. W tym kontekcie FTK za niezbdne uzna ustanowienie przepisw ustawowych odpowiadajcych przyjtym w pastwie prawnym wymaganiom okrelonoci, wyposaajc organy orzekajce w kwestii wykonania nakazu w takie co najmniej instrumenty prawne, ktre pozwol rozway w kadej sprawie z osobna racje zwizane z ochron obywatela do jego wasnego porzdku prawnego oraz racje przemawiajce za przekazaniem. W uzasadnieniu wydanego wyroku FTK zawar istotn dla czynionych tu rozwaa myl, i zaufanie obywatela do wasnego porzdku prawnego wymaga ochrony zwaszcza wwczas, gdy czyn, w zwizku z ktrym zosta wydany ENA, ma istotny kontekst krajowy. Jest tak w szczeglnoci wwczas, gdy zarwno zachowanie sprawcy, jak i jego skutki w istotnej czci maj miejsce na terytorium Niemiec. W lad za tym spostrzeeniem FTK stwierdzi, i obywatel niemiecki popeniajcy przestpstwo w swoim kraju w zasadzie nie powinien by w zwizku z tym przestpstwem przekazany do osdzenia innemu pastwu. Te zamieszczone w uzasadnieniu analizowanego tu wyroku FTK wskazwki do ustawodawcy zwykego dotycz obowizku okrelenia czytelnych przesanek, od ktrych bdzie zaleao przekazanie obywatela niemieckiego w sytuacji okrelonej w art. 4 ust. 7 decyzji ramowej. Nie naruszaj fakultatywnego charakteru przyczyn odmowy wykonania europejskiego nakazu aresztowania okrelonych w tym przepisie decyzji ramowej. Z uzasadnienia wyroku nie wynika zatem, iby FTK uzna, e ENA sam przez si jest z perspektywy konstytucyjnej nieproporcjonalnym instrumentem prawnym. Natomiast ze wzgldu na naruszenie w ustawie implementujcej ENA wymogw pyncych z konstytucyjnej zasady proporcjonalnoci sformuowa w odniesieniu do ustawodawcy zwykego kilka zarzutw. Stwierdzi przede wszystkim, e przy transpozycji decyzji ramowej nie skorzysta z moliwoci ograniczenia przekazywania w trybie ENA wasnych obywateli, jak stwarza art. 4 ust. 7 decyzji ramowej, naruszajc tym samym zasad proporcjonalnoci. W wietle przytoczonego powyej stanowiska FTK, nawet gdyby przeszkoda okrelona w art. 55 ust. 2 pkt a Konstytucji RP miaa mie charakter fakultatywny, przepis ten naleaoby podda krytyce. Z perspektywy przekazywania w trybie ENA uregulowanie takie nic nie wnosioby do sprawy, skoro jak w kontekcie analogicznego stanu konstytucyjnego stwierdzi FTK na ustawodawcy zwykym ciy powinno wykorzystania w ramach moliwoci dopuszczonych przez decyzj ramow wszelkich mechanizmw pozwalajcych na ochron wasnych obywateli przed ekstradycj. Niewydawanie wasnych obywateli jest bowiem regu, od ktrej konstytucja (zarwno niemiecka, jak i polska w nowym brzmieniu) dopuszcza wyjtki podlegajce ocenie z perspektywy konstytucyjnej zasady proporcjonalnoci oraz innych konstytucyjnych zasad. Powinno takiej interpretacji przepisw implementujcych decyzj ramow, ktra w granicach przez ni wyznaczonych b-
100
Studia i Materiay
dzie chroni wasnych obywateli przed przekazaniem, jest obowizkiem organw stosujcych prawo. Podobna myl znalaza si w uzasadnieniu orzeczenia czeskiego Sdu Konstytucyjnego dotyczcego konstytucyjnoci przepisw implementujcych ENA. Stwierdzajc, e przepisy transponujce decyzj ramow do czeskiego porzdku prawnego nie przewiduj expressis verbis moliwoci odmowy wykonania ENA w przypadku okrelonym w art. 4 ust. 7 decyzji ramowej, sd ten podkreli, e ich wykadnia zgodna z prawem europejskim w zwizku z konstytucyjn zasad pewnoci prawa i ochrony zaufania zakada uwzgldnienie treci tego przepisu decyzji ramowej przez sdy orzekajce w przedmiocie wykonania ENA. W tym zakresie orzeczenie czeskiego sdu konstytucyjnego jest zatem znacznie liberalniejsze anieli analogiczny wyrok niemieckiego FTK. Przyjmuje bowiem, e w granicach wyznaczonych przez przepisy decyzji ramowej ochrona wasnych obywateli przed przekazaniem w trybie ENA jest moliwa na drodze stosowanej przez sdy interpretacji bez koniecznoci istnienia przepisu powtarzajcego tre art. 4 ust. 7 decyzji ramowej w ustawie zwykej. W Niemczech od 2 sierpnia 2006 r. obowizuje nowa, uchwalona 20 lipca 2006 r. ustawa implementujca do niemieckiego systemu prawnego decyzj ramow w sprawie ENA21. W ustawie, zgodnie ze wskazwkami zawartymi w uzasadnieniu wyroku FTK, s przepisy, ktre w ramach wyznaczonych w art. 4 pkt 7 decyzji ramowej chroni obywateli niemieckich przed przekazaniem w trybie ENA, jeeli europejski nakaz dotyczy przestpstwa popenionego czciowo przynajmniej na terytorium Niemiec. Paragraf 80 ustawy wskazuje ponadto, e przekazanie obywatela niemieckiego w trybie ENA dopuszczalne jest tylko wtedy, gdy zostanie zapewnione, e po prawomocnym orzeczeniu kary pozbawienia wolnoci lub innej sankcji, na swoje yczenie skazany zostanie przekazany do Niemiec celem wykonania kary, co wie si z moliwoci skutecznej resocjalizacji. 5. Jeszcze wicej komplikacji powoduje warunek drugi, uzaleniajcy dopuszczalno przekazania obywatela polskiego od wymogu, aeby czyn, ktrego dotyczy europejski nakaz aresztowania, stanowi przestpstwo wedug prawa Rzeczypospolitej Polskiej lub stanowiby przestpstwo wedug prawa Rzeczypospolitej Polskiej w razie popenienia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, zarwno w czasie jego popenienia, jak i w chwili zoenia wniosku. Wymaganie podwjnej karalnoci (podwjnej przestpnoci) czynu, w zwizku z ktrym pozostaje wniosek o ekstradycj, nawizuje do zasady nullum crimen sine lege oraz powizanego z ni zakazu wstecznego oddziaywania prawa. Zasada ta ma w polskim systemie prawnym wymiar konstytucyjny. Wyraa j art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Na gruncie analizowanego przepisu warunek podwjnej karalnoci (przestpnoci) czynu przyjty zosta w postaci ekstremalnej. Czyn, ktrego dotyczy wniosek,
21
BGBl I, 1721.
Barbara Nita: Ograniczenia ekstradycji po zmianie art. 55 Konstytucji RP a europejski nakaz aresztowania 101
ma by bowiem przestpstwem (upraszczajc problem) zarwno w czasie popenienia przestpstwa, jak w czasie zoenia wniosku o przekazanie22. Przesanka ta, niezalenie od sposobu jej ujcia, pozostaje w kolizji z zaoeniami decyzji ramowej. W jej art. 2 ust. 2 zamieszczony jest bowiem katalog, tzw. korpus przestpstw europejskich, w stosunku do ktrych wyczona jest moliwo odmowy wykonania ENA ze wzgldu na niespenienie warunku podwjnej karalnoci (przestpnoci) czynu. Warunkiem ograniczajcym jest tu wymg, aeby czyn, ktrego wniosek dotyczy, by zagroony w pastwie wydania ENA kar co najmniej trzech lat pozbawienia wolnoci23. Powstaje wic pytanie, czy ograniczenie takie, w kontekcie uregulowa dotyczcych ekstradycji, jest zasadne na paszczynie konstytucyjnej. Rozwaajc ten problem, warto porwnawczo ponownie odwoa si do powoanych na wstpie orzecze sdw konstytucyjnych, niemieckiego i czeskiego. W niemieckim pimiennictwie w okresie poprzedzajcym transpozycj decyzji ramowej do tamtejszego systemu prawnego zgaszano zarzut kolizji zaoe, na ktrych opiera si ENA, z zasad demokratycznego pastwa prawnego. Wskazywano te na naruszenie konstytucyjnego zakazu retroaktywnego dziaania prawa w sytuacji, gdy europejski nakaz wie si z czynem, ktry w chwili jego popenienia nie by zabroniony pod grob kary w pastwie wykonania24. W skardze konstytucyjnej od wyroku (Urteilverfassungsbeschwerde), ktr zainicjowane zostao postpowanie przed FTK (zakoczone analizowanym wyrokiem), pojawi si zarzut kolizji zaoe, na ktrych opiera si europejski nakaz aresztowania z art. 103 ust. 2 Ustawy Zasadniczej, wyraajcym zasady: nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege. Zarzut wiza si z tym, e wzorem decyzji ramowej, w niemieckiej ustawie o europejskim nakazie aresztowania nie przewidziano badania podwjnej karalnoci czynu mieszczcego si w katalogu okrelonym w art. 2 ust. 2 decyzji ramowej. Mieci si w nim czyn zarzucony skarcemu. Elementem stanu faktycznego, na gruncie ktrego powsta problem konstytucyjny rozstrzygnity analizowanym wyrokiem, byo popenienie przez podejrzanego czynu polegajcego na uczestnictwie w organizacji terrorystycznej Al Kaida, ktre w hiszpaskim systemie prawnym wyczerpywao znamiona przestpstw okrelonych w art. 515.2 i 516.2 tamtejszego k.k.,
22 Skoro wymaganie to wie si ze wspomnianymi powyej zasadami, to ten drugi punkt czasowy nie powinien by zrelatywizowany do momentu zoenia wniosku, lecz momentu jego rozpoznania, tj. orzekania w przedmiocie przekazania. 23 Bliej por. A. Grski, A. Sakowicz, Europejski nakaz aresztowania i jego implementacja do prawa krajowego, [w:] Zwalczanie przestpczoci w Unii Europejskiej. Wsppraca sdowa i policyjna w sprawach karnych, Warszawa 2006, s. 359 i n. 24 Por. B. Schnemann, Europischer Haftbefehl und EU-Verfassungsentwurf auf schiefer Ebene, Zeitschrift fr Rechtspolitik 2003, nr 6, s. 185189; tene, Europeizacja prawa karnego niebezpieczestwem dla demokratycznego pastwa prawnego?, Jurysta 2004, nr 78, s. 78. Krytycznie do tych zarzutw J. Meyer, Die knftige Europische Verfassung und das Strafrecht, [w:] Menschengerechtes Strafrecht. Festschrift fr Albin Eser zum 70. Geburtstag, Mnchen 2005, s. 797.
102
Studia i Materiay
i jako takie zagroone byy kar pozbawienia wolnoci do lat 20. W ramach postpowania prowadzonego rwnolegle w Niemczech organy postpowania przygotowawczego uznay, e brak jest przesanek do przedstawienia podejrzanemu zarzutu popenienia przestpstwa wspierania organizacji terrorystycznej, ktre mogoby zosta zakwalikowane z paragrafu 129a lub 129b niemieckiego k.k. Doda tu naley, e przestpstwa te penalizuj wskazane powyej zachowanie od 30 wrzenia 2002 r. W ocenie Wyszego Sdu Krajowego w Hamburgu, orzekajcego w sprawie dotyczcej skarcego (zarzut ten skarcy podnis ju w toku postpowania toczcego si w przedmiocie przekazania, dc do tego, by sd orzekajcy w jego sprawie skierowa do FTK pytanie prawne), ustawa o europejskim nakazie aresztowania nie narusza zasady okrelonej w art. 103 ust. 2 Ustawy Zasadniczej, gdy oskarony przekazany w trybie ENA nie jest sdzony przed sdem niemieckim, lecz przed sdem obcym, skrpowanym zasadami: nullum crimen sine lege, nulla poena sine lege. Ustosunkowujc si do tego zarzutu, niemiecki FTK nawiza do omwionego powyej problemu popenienia przestpstwa poza terytorium Niemiec. W tym kontekcie trafnie wskaza, e w sytuacji, gdy czyn, w zwizku z ktrym wydany zosta europejski nakaz aresztowania, popeniony zosta czciowo przynajmniej poza terytorium Niemiec, i tam w chwili jego popenienia by zabroniony pod grob kary, nie mona mwi o naruszeniu zasady gwarantowanej przez art. 103 ust. 2 Ustawy Zasadniczej. Naley podkreli, e kierujc pytanie prejudycjalne do ETS w przedmiocie zgodnoci decyzji ramowej z Traktatem o Unii Europejskiej, belgijski Sd Konstytucyjny obj nim m.in. wtpliwo co do zgodnoci art. 2 ust 2 decyzji ramowej z art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, a konkretnie z gwarantowan przez ten przepis zasad okrelonoci czynw zabronionych w zakresie, w jakim znosi wymg werykacji podwjnej karalnoci czynw wymienionych w tym przepisie decyzji ramowej. Pytanie to zostao rozstrzygnite wyrokiem z 3 maja 2007 r. (sygn. C-303/05)25. ETS przypomnia w nim, e zgodnie z art. 6 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej, Unia opiera si na zasadach pastwa prawa i poszanowania praw podstawowych, zagwarantowanych w EKPCz oraz wynikajcych z tradycji konstytucyjnych wsplnych dla pastw czonkowskich, jako zasadach oglnych prawa wsplnotowego. Wrd nich jest zasada ustawowej okrelonoci czynw zabronionych i kar, powtrzona nastpnie w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej proklamowanej w dniu 7 grudnia 2000 r. w Nicei. ETS nie podzieli jednak zarzutu, e osoba pozbawiona wolnoci na podstawie ENA, bez werykacji pod ktem podwjnej odpowiedzialnoci karnej, nie moe korzysta z gwarancji, e prawo karne spenia warunki precyzji, jasnoci i przewidywalnoci, pozwalajce kademu mie wiadomo, czy w chwili popeniania czynu stanowi on przestpstwo, czy te nie. O ile bowiem art. 2 ust. 2 decyzji ramowej znosi werykacj podwjnej odpowiedzialnoci karnej w przypadku wymienionych w tym przepisie kategorii czynw zabronionych, to denicja czynw i zagroenie
25
Wyrok dostpny na stronie internetowej: <http://www.curia.eu.int>.
kar naley do kompetencji ustawodawcy pastwa czonkowskiego wydajcego europejski nakaz, ktre jak zreszt wskazano w art. 1 ust. 3 tej decyzji powinno przestrzega praw podstawowych i podstawowych zasad prawa zawartych w art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, a w konsekwencji rwnie zasady ustawowej okrelonoci czynw zabronionych i kar. W konsekwencji ETS stwierdzi, e art. 2 ust. 2 decyzji ramowej w zakresie, w jakim znosi wymg werykacji pod ktem podwjnej odpowiedzialnoci karnej za wymienione w nim czyny zabronione, nie jest niewany z powodu naruszenia zasady ustawowej okrelonoci czynw zabronionych i kar. Przesank odpowiedzialnoci karnej we wszystkich pastwach czonkowskich UE jest zasada nullum crimen sine lege. Zasada ta jednak sama przez si nie okrela znamion czynw zabronionych. Znamienne jest stanowisko zajte w tym zakresie przez czeski Sd Konstytucyjny. W kontekcie art. 39 Karty Podstawowych Praw i Wolnoci, stanowicego odpowiednik art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, sd ten stwierdzi, i wyraona we wspomnianym przepisie zasada nullum crimen sine lege nie implikuje wymagania obustronnej karalnoci w odniesieniu do wykonywania ENA. Takie wymaganie o charakterze gwarancyjnym jest stosowane w ramach klasycznego postpowania ekstradycyjnego. Nie znajdowaoby jednak uzasadnienia w odniesieniu do przekazania na podstawie ENA; pastwa czonkowskie UE charakteryzuj si bowiem wysokim stopniem wzajemnego zaufania i wsplnoty wyznawanych wartoci, opartych na zasadzie demokratycznego pastwa prawnego. Zestawienie tego spostrzeenia z ustaleniami poczynionymi przy okazji omawiania zasadnoci ograniczenia dopuszczalnoci przekazywania wasnych obywateli w trybie ENA przesank popenienia przestpstwa poza terytorium Polski wskazuje na nieracjonalno przesanki podwjnej karalnoci (przestpnoci) czynu. Koncepcja, na ktrej opiera si ENA, jest osadzona w specycznych realiach obecnego etapu rozwoju stosunkw spoecznych, politycznych i prawnych w ramach UE. Pozostaje w zwizku z przyjt w konwencji z 19 czerwca 1990 r. z Schengen zasad swobodnego przepywu osb w ramach UE. Jej negatywnym nastpstwem s komplikacje w ciganiu i sdzeniu sprawcw, z czym wie si konieczno poszukiwania nowych, efektywnych form walki z przestpczoci. W uzasadnieniu wyroku FTK pojawia si myl, e konstytucyjnie gwarantowany zakaz ekstradycji wasnych obywateli rekompensuje powszechne wrd pastw europejskich uzasadnianie wasnej jurysdykcji krajowej zasad personaln (narodowoci podmiotowej). Z t uwag nie do koca mona si zgodzi. W sytuacji, gdy europejski nakaz aresztowania dotyczy czynu, ktry w czasie jego popenienia nie by zabroniony pod grob kary wedug przepisw pastwa wykonania europejskiego nakazu, osdzenie oskaronego nie jest tam moliwe. Notabene taka wanie sytuacja bya jednym z elementw stanu faktycznego, na gruncie ktrego do FTK zostaa skierowana skarga konstytucyjna rozstrzygnita analizowanym tu wyrokiem. Niestosowanie ekstradycji w takiej sytuacji jest zatem rwnoznaczne z ochron sprawcy przed osdzeniem i kar za popenione przestpstwo. W sytuacji, gdy ustrojodawca decyduje si na uczynienie wyomu w zasadzie niestosowania ekstradycji
104
Studia i Materiay
do wasnych obywateli, to nie moe ksztatowa przesanek tej instytucji w sposb chronicy podejrzanych przed sprawiedliw kar. 6. Dalsze przeszkody ekstradycyjne okrelone s w art. 55 ust. 4 Konstytucji RP. Ma on nastpujce brzmienie: Ekstradycja jest zakazana, jeeli dotyczy osoby podejrzanej o popenienie bez uycia przemocy przestpstwa z przyczyn politycznych lub jej dokonanie bdzie narusza wolnoci i prawa czowieka i obywatela. Analizowany przepis odnosi si do dwch zupenie rnych sytuacji. W czci, w jakiej przepis ten zakazuje ekstradycji osoby podejrzanej o popenienie bez uycia przemocy przestpstwa z przyczyn politycznych, stanowi on powtrzenie art. 55 ust. 2 Konstytucji RP w pierwotnym brzmieniu. Zakaz ten nie jest ograniczony przesank obywatelstwa. Istotn nowo normatywn stanowi natomiast ta cz omawianego przepisu, z ktrego wynika zakaz ekstradycji w sytuacji, gdy jej dokonanie bdzie naruszao wolnoci i prawa czowieka i obywatela (art. 55 ust. 4 in ne). Ten zakaz rwnie nie jest ograniczony przesank obywatelstwa. W czci, w jakiej art. 55 ust. 4 Konstytucji stanowi powtrzenie art. 55 ust. 2 Konstytucji w jej pierwotnym brzmieniu, niemoliwa jest pena implementacja ENA. Decyzja ramowa nie dopuszcza bowiem moliwoci odmowy wykonania europejskiego nakazu aresztowania w sytuacji, gdy dotyczy on osoby podejrzanej o popenienie bez uycia przemocy przestpstwa z przyczyn politycznych. W celu stworzenia moliwoci penej implementacji ENA ustrojodawca musi wic zrezygnowa z tego zakazu. Warto tu raz jeszcze przywoa opini francuskiej Rady Stanu z 26 wrzenia 2002 r. Wrd przesanek odmowy wykonania ENA nie ma okolicznoci nawizujcej do politycznego charakteru przestpstwa. Tymczasem ustalone orzecznictwo Rady Stanu do niezapisanych w konstytucji fundamentalnych zasad prawa zalicza moliwo odmowy ekstradycji, jeeli dotyczy osoby podejrzanej o popenienie przestpstwa z przyczyn politycznych. W opinii Rady stanowi to przeszkod penej transpozycji decyzji ramowej, lecz przeszkoda ta moe by usunita przez odpowiedni zmian konstytucji. Zaoenia, na ktrych opiera si ENA nawet w odniesieniu do tak delikatnej kwestii, jak jest ekstradycja osoby podejrzanej o popenienie przestpstwa z przyczyn politycznych s zatem moliwe do pogodzenia z wartociami chronionymi konstytucyjnie. Zmiana konstytucji w kierunku postulowanym w opinii Rady zostaa ostatecznie dokonana ustaw konstytucyjn z 25 marca 2003 r.26 7. Wynikajcy z art. 55 ust. 4 in ne ustawy zasadniczej zakaz ekstradycji w sytuacji, gdyby jej dokonanie naruszao wolnoci i prawa czowieka i obywatela, stanowi obok przesanek wskazanych w art. 55 ust. 2 Konstytucji dodatkowe ograniczenie dopuszczalnoci ekstradycji.
26
Informacja na ten temat jest dostpna na stronie internetowej <http://www.senat.fr>.
Posuenie si wyraeniem: wolnoci i prawa czowieka i obywatela moe nasuwa wtpliwoci, czy analizowany przepis odwouje si do wolnoci i praw okrelonych w samej Konstytucji RP, czy te do wolnoci i praw gwarantowanych przepisami prawa midzynarodowego, w tym zwaszcza postanowieniami europejskiej Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci [dalej: EKPCz]. Moim zdaniem, interpretacja tego wyraenia powinna by szeroka, obejmujca zarwno te prawa, ktre gwarantowane s przez przepisy wicych Polsk aktw prawa midzynarodowego, jak i wolnoci i prawa chronione konstytucyjnie. W kadym razie art. 55 ust. 4 in ne Konstytucji RP statuuje nieznan decyzji ramowej, obligatoryjn przeszkod ekstradycyjn w sytuacji, gdyby dokonanie ekstradycji naruszao wolnoci i prawa wskazane w tym przepisie. Dotyczy to zarwno obywateli polskich, jak i wszelkich osb nieposiadajcych polskiego obywatelstwa, bez wzgldu na rodzaj popenionego przestpstwa. W porwnaniu z pierwotn wersj Konstytucji RP przepis ten bardzo ograniczy dopuszczalno ekstradycji. Na poziomie konstytucyjnym przepisy o ekstradycji, w tym art. 55 ust. 4 in ne, nie ograniczaj si do relacji zachodzcych w tym zakresie pomidzy pastwami czonkowskimi UE, lecz maj charakter bardziej oglny. Norma ta znajduje zastosowanie take w odniesieniu do przekazania obywatela polskiego oraz osoby nieposiadajcej polskiego obywatelstwa na podstawie ENA do pastwa czonkowskiego UE i w takim zakresie poddana tu zostanie analizie. Sama decyzja ramowa w pkt 12 preambuy deklaruje nienaruszalno zasad konstytucyjnych pastw czonkowskich, odnoszcych si do poszanowania prawa do sprawiedliwego procesu. Punkt 13 wyklucza za dopuszczalno ekstradycji, jeeli wizaoby si z tym powane ryzyko, e w pastwie, do ktrego oskarony ma by wydany zostanie wobec niego zastosowania kara mierci, tortury lub inne kary lub dziaania nieludzkie lub poniajce. Ze wzgldu na zwizanie EKPCz, w ramach UE niebezpieczestwo takie jest mao realne. Europejski nakaz aresztowania opiera si na zasadzie wzajemnego uznawania orzecze obcych. W istot tej instytucji wpisana jest zatem akceptacja odmiennoci pomidzy poszczeglnymi systemami prawnymi i zaufanie do orzecze pochodzcych od obcych organw wymiaru sprawiedliwoci. Zasada ta wyrosa z zaoenia wsplnej dla wszystkich pastw czonkowskich UE bazy, jak stanowi standardy ochrony praw czowieka, wyznaczone przez wic je wszystkie EKPCz27. Zapobiega to racym odmiennociom poziomu ochrony tych praw w poszczeglnych pastwach. Nie prowadzi jednak do penej jednolitoci w tym zakresie. Warto tu zwrci uwag, e na krtko przed rozszerzeniem UE o 10 nowych pastw czonkowskich, w tym Polsk, w pimiennictwie anglojzycznym zgaszano wtpliwo co do tego, czy standardy prawne pastw kandydujcych odpowiadaj w tym zakresie tym, ktre obowizuj w starych pastwach czonkowskich28.
27 Podkrela to R. Blekxtoon we wstpie pracy zbiorowej Handbook on the European Arrest Warrant..., s. 6. 28 S. Alegre, M. Leaf, European, s. 14.
106
Studia i Materiay
W powoanym powyej wyroku FTK stwierdzi, e konstytucyjnie dopuszczalna ekstradycja obywateli niemieckich do pastw czonkowskich UE usprawiedliwiona jest tym, e pastwa te respektuj EKPCz, a w szczeglnoci jej art. 6. Jednoczenie jednak naoy na ustawodawc powinno takiego uksztatowania przepisw o ENA, ktre bd przewidywa obowizek kontroli, czy przepisy pastwa, do ktrego ma nastpi przekazanie obywatela niemieckiego, realizuj standardy pastwa prawnego. Podkreli, e mimo wsplnej dla wszystkich pastw czonkowskich bazy w postaci EKPCz, przepisy poszczeglnych pastw czonkowskich rni si pomidzy sob29. Odmienne stanowisko w tym zakresie wyrazi czeski Sd Konstytucyjny. Stwierdzi mianowicie, e nie ma podstaw, by zakada, e inne pastwa czonkowskie gwarantuj niszy standard ochrony praw podstawowych w porwnaniu ze standardem wyznaczonym w tym zakresie przez przepisy obowizujce w Republice Czeskiej. By moe, odmienno zapatrywa na analizowan kwesti niemieckiego i czeskiego sdw konstytucyjnych ma zwizek z wiksz podejrzliwoci wobec gwarancji obowizujcych w tym zakresie w odniesieniu do nowych pastw czonkowskich UE. Nie bez znaczenia by tu rwnie rny kontekst konstytucyjny. Wzorcem kontroli konstytucyjnej w postpowaniu przed czeskim Sdem Konstytucyjnym by art. 14 ust. 4 zdanie drugie Karty Podstawowych Praw i Wolnoci, zgodnie z ktrym obywatel nie moe by zmuszony do opuszczenia swojej ojczyzny. Znaczenie tego uregulowania nie jest tosame z art. 55 ust. 1 Konstytucji RP w brzmieniu pierwotnym, co czeski Sd Konstytucyjny, w nawizaniu do orzeczenia polskiego TK wyranie podkreli w uzasadnieniu swojego wyroku. Wobec brzmienia art. 16 ust. 2 niemieckiej Ustawy Zasadniczej, ktry ogranicza dopuszczalno ekstradycji obywateli niemieckich wymogiem zachowania regu pastwa prawnego w pastwie, do ktrego ma nastpi ekstradycja, wymg naoony przez FTK na ustawodawc zwykego jest zrozumiay. Ten obowizek ma jeszcze jeden, doniolejszy wymiar. Formuujc wymg kontroli przepisw obowizujcych w pastwie, do ktrego ma nastpi przekazanie w trybie ENA, niemiecki sd dopuszcza jednoczenie moliwo odmowy wykonania europejskiego nakazu aresztowania w przypadku stwierdzenia ich niezgodnoci z reguami pastwa prawnego. Tym samym wskazuje na moliwo poszerzenia okrelonego w decyzji ramowej katalogu przyczyn odmowy wykonania ENA, z powoaniem si na Ustaw Zasadnicz30.
Aprobujco do tego wymogu B. Brunn, Die Hrden der Auslieferung Folgerung aus dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 18. Juli 2005 zum Europischen Haftbefehl, Betrifft Justiz 2005, s. 130 i n. 30 Odwoanie si przez niemiecki FTK do tego rodzaju przesanek bezporednio zamieszczonych w Ustawie Zasadniczej jako do podstawy odmowy wykonania ENA nie jest pomysem odosobnionym. Tak te S. de Groot, Mutual Trust in (European) Extradition Law, [w:] Handbook on the European Arrest Warrant..., s. 83; P. Garlick, tame, s. 167; G. Conwey, Juridical Interpretation and the Third Pillar. Irelands Acceptance of the European Arrest Warrant and the Gztok and Brgge Case, European Journal of Crime, Criminal Law and Criminal Justice 2005, nr 2, s. 256 i n.
29
Kwestie konstytucyjne rozstrzygnite przez FTK mog wiadczy o tym, e nawet zmiana art. 55 Konstytucji RP w kierunku wskazanym w projekcie prezydenckim niekoniecznie musiaaby oznacza koniec problemw konstytucyjnych zwizanych z ENA. Stwierdzenie przez ten sd konstytucyjny niekonstytucyjnoci ustawy o ENA, pomimo e art. 16 ust. 2 Ustawy Zasadniczej dopuszcza moliwo wydania wasnych obywateli w ramach UE, wskazuje, e takie postanowienie nie do koca neutralizuje przyjt w niemieckiej Ustawie Zasadniczej regu, jak jest zakaz wydawania wasnych obywateli. 8. W tym kontekcie rozwaenia wymaga, czy problem odmowy wykonania europejskiego nakazu aresztowania bezporednio w nawizaniu do przepisw konstytucji (a wic ponad przesanki wskazane w samej decyzji ramowej) mgby si pojawi take wwczas, gdyby ustrojodawca zdecydowa si na zmian art. 55 Konstytucji RP w kierunku wskazanym w pierwotnej wersji projektu prezydenckiego, tj. bez zawenia odstpstwa od przyjtej w art. 55 ust. 1 Konstytucji RP zasady niewydawania wasnych obywateli o warunki wskazane w dalszych ustpach tego przepisu w wersji uchwalonej przez Sejm. W uzasadnieniu wyroku zapadego przed niemieckim ZTK znalaza si myl, i charakter relacji zachodzcej midzy obywatelem a wsplnot pastwow opartej na zasadach wolnoci i demokracji sprawia, e co do zasady obywatel nie moe by z tej wsplnoty wykluczony. Zakaz ekstradycji wasnych obywateli jest za nie tylko wyrazem odpowiedzialnoci pastwa za swoich obywateli. Gwarantowany jest bowiem jako wolno osobista. W tym zakresie zbiene byo stanowisko polskiego i niemieckiego sdw konstytucyjnych. Rozwijajc t myl niemiecki sd konstytucyjny stwierdzi, i ratio tej wolnoci nie pozostaje w zwizku z ochron przed sprawiedliw kar. Wie si natomiast z ochron obywatela przebywajcego na wasnym terytorium przed niepewnoci wic si z sdzeniem go na podstawie obcego prawa, przed obcym organem sdowym, w warunkach trudnych dla niego do rozeznania31. Wyraone w art. 16 ust. 2 Ustawy Zasadniczej wymaganie zachowania zasad pastwa prawnego, jako warunku konstytucyjnie dopuszczalnej ekstradycji wasnych obywateli, nie jest przy tym powtrzeniem oglnej zasady pastwa prawnego, wyznaczajcej granice kadego zawenia praw i wolnoci obywatelskich. Jak ju wskazano, wymaganie to oznacza, e poziom ochrony praw w pastwie, ktremu ma by wydany wasny obywatel, ma odpowiada temu, ktry gwarantowany jest przez Ustaw Zasadnicz. Problem konstytucyjny analogiczny do tego, ktry rozstrzygnity zosta przez niemiecki FTK, mgby si zatem pojawi przed polskim sdem konstytucyjnym take wwczas, gdyby odpowiednik art. 55 ust. 4 Konstytucji RP zosta uchwalony w brzmieniu wskazanym w pierwotnej wersji projektu prezydenckiego32.
31 32
Bliej zob. B. Nita, Europejski nakaz aresztowania, s. 6061. Tak te trafnie, aczkolwiek z nieco innym uzasadnieniem Z. Barwina, op. cit., s. 2627.
108
Studia i Materiay
Nie sposb przewidzie, w jakim kierunku pjdzie praktyka orzecznicza w zakresie interpretacji tej dodatkowej przesanki odmowy wykonania europejskiego nakazu aresztowania. Majc na uwadze wspomnian ju, porwnywaln co do zasady, ochron praw i wolnoci obywatelskich w systemach prawnych pastw wchodzcych w skad UE, zdeterminowan wic je wszystkie EKPCz, przesanka ta w przypadku przekazania na podstawie ENA nie powinna odegra istotnej roli33. Formuujc wymg kontroli przepisw obowizujcych w pastwie, do ktrego ma nastpi przekazanie, art. 55 ust. 4 Konstytucji RP w nowym brzmieniu wprowadzi obowizek odmowy wykonania europejskiego nakazu w przypadku stwierdzenia tu niezgodnoci z wolnociami i prawami czowieka i obywatela. Tym samym ustrojodawca poszerzy okrelony w decyzji ramowej katalog przyczyn odmowy wykonania europejskiego nakazu z powoaniem si na ustaw zasadnicz. Szeroka wykadnia tej dodatkowej przesanki odmowy moe doprowadzi do sparaliowania ENA. 9. W zwizku z uregulowaniem zamieszczonym w art. 55 ust. 4 in ne Konstytucji RP w wersji uchwalonej przez parlament powstaje problem, czy konstytucyjnie dopuszczalne byoby uznanie moc przepisu ustawy zwykej, e standardy prawne obowizujce w pastwach zwizanych decyzj ramow realizuj standardy, o ktrych mowa w tym przepisie. Z uwagi na tre art. 8 Konstytucji RP przepis taki moim zdaniem nie zwalniaby sdw orzekajcych w przedmiocie wykonania europejskiego nakazu aresztowania z obowizku kontroli tej kwestii oraz w razie powzicia wtpliwoci odmowy wykonania nakazu, z bezporednim odwoaniem si do treci art. 55 Konstytucji RP. Warto tu podkreli, e w kontekcie analogicznego problemu niemiecki ZTK stwierdzi, e chocia kade pastwo czonkowskie jest zobligowane do poszanowania zasad pastwa prawnego moc art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej, to ustawodawca niemiecki nie moe przej do porzdku nad t ewentualnoci, e procedura w danym pastwie czonkowskim nie odpowiada tym zasadom. Inaczej anieli to przyj czeski Sd Konstytucyjny, w ocenie sdu niemieckiego niewystarczajce jest zwizanie sdw orzekajcych w przedmiocie wykonania ENA gwarancjami praw i wolnoci obywatelskich. Za niezbdne uzna bowiem ustanowienie takich przepisw ustawowych, ktre pozwol na rozwaenie tej kwestii na gruncie kadej konkretnej sprawy.
33 W pimiennictwie niemieckim poprzedzajcym orzeczenie FTK podnoszono wtpliwo co do zgodnoci z zasad pastwa prawnego przepisw dopuszczajcych jako tryb szczeglny postpowanie w stosunku do nieobecnych, znane w szczeglnoci woskiej powszechnej procedurze karnej. Por. M. Bse, Das Prinzip der gegenseitigen Anerkennung in der transnationalen Strafrechtspege in der EU, [w:] Fragmentarisches Strafrecht. Beitrge zum Strafrecht, Strafprozerecht und zur Strafrechtsvergleichung. Festschrift fr Manfred Mainwald, red. C. Momsen, R. Bloy, P. Rackow, Frankfurt am Main 2003, s. 236; D. Krapac, Verdicts in Absentia, [w:] Handbook on the European Arrest Warrant, s. 119 i n. W polskim systemie prawnym tryb taki de lege lata nie jest znany powszechnej procedurze karnej. Wystpuje natomiast w postpowaniu karnym skarbowym (art. 173177 k.k.s.). Przedmiotem badania TK bya ju kwestia zgodnoci tych przepisw z art. 42 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Postpowanie w tej sprawie zakoczyo si orzeczeniem o zgodnoci badanych przepisw ze wskzanymi wzorcami kontroli konstytucyjnej. Por. wyrok TK z 9 lipca 2002 r., sygn. akt P 4/01, OTK ZU 2002, seria A, nr 4, poz. 52.
Wspomniana ustawa z 20 lipca 2006 r. transponujca ENA do niemieckiego systemu prawnego przewiduje procedur kontroli zgodnoci przepisw pastwa wydania europejskiego nakazu z wymogami pastwa prawnego. 10. Ze wzgldu na rozbieno przesanek odmowy wykonania europejskiego nakazu aresztowania okrelonych w Konstytucji RP oraz w decyzji ramowej, na gruncie nowej wersji art. 55 powraca problem relacji midzy prawem europejskim a prawem krajowym. Kwestia obowizku wykadni zgodnej z prawem UE aktw prawnych III lara, nienalecych do unijnego dorobku wsplnotowego, w kontekcie ENA, pojawia si w postpowaniach przed wszystkimi sdami konstytucyjnymi orzekajcymi w przedmiocie konstytucyjnoci przepisw implementujcych decyzj ramow w sprawie ENA. Pytanie o istnienie obowizku takiej wykadni nie zostao jednoznacznie rozstrzygnite przez polski TK. Uzasadniono, e w rozpatrywanej sprawie nie jest to konieczne. TK powoa si na wczeniejsze orzecznictwo ETS, zgodnie z ktrym proeuropejska wykadnia prawa krajowego nie wchodzi w gr wwczas, gdyby jej skutkiem miaoby by pogorszenie pooenia jednostki, a zwaszcza wprowadzenie lub zaostrzenie odpowiedzialnoci karnej. Ze wzgldu na kategoryczn tre art. 55 Konstytucji RP w brzmieniu obowizujcym w czasie orzekania przez TK, proeuropejska interpretacja nie moga przynie podanego rezultatu. Pogld zbieny ze stanowiskiem polskiego TK zaj w tej kwestii cypryjski Sd Najwyszy w powoanym powyej wyroku w zwizku z analogicznym uregulowaniem przyjtym w art. 11 ust. 2 lit. f tamtejszej konstytucji. To stanowisko znalazo potwierdzenie w wyroku ETS w sprawie Marii Pupino, zapadym ju po orzeczeniu polskiego TK i niemieckiego FTK34. W tym gonym wyroku, w ramach odpowiedzi na pytanie prejudycjalne Sdu we Florencji (Tribunale di Firenze) dotyczce decyzji ramowej 2001/220/WSiSW w sprawie pozycji oar w postpowaniu karnym (ochrona osb podatnych na wiktymizacj, przesuchiwanie maoletnich w charakterze wiadkw), ETS stwierdzi, i na pastwach czonkowskich UE oraz na ich wewntrznych organach stosujcych prawo spoczywa obowizek proeuropejskiej interpretacji ich wewntrznych przepisw prawnych, tj. takiej ich wykadni, ktra pozwala osign cel wskazany w decyzji ramowej. ETS stan tu zatem na stanowisku, e obowizek interpretacji proeuropejskiej dotyczy take aktw prawnych w III larze UE. Obowizek wykadni zgodnej z prawem UE nie wie jednak w sposb nieograniczony. Wytyczajc jego granice, ETS wskaza, e obowizek odniesienia si do decyzji ramowej przy dokonywaniu wykadni krajowego prawa karnego podlega ograniczeniom wynikajcym z oglnych zasad prawa, w tym w szczeglnoci z zasady pewnoci
34 Wyrok z 16 czerwca 2005 r., sygn. C-105/03 dostpny na stronie <http://www.curia.eu.int>. W nawizaniu do tej sprawy pojawio si stwierdzenie, e gdyby wyrok ETS zapad wczeniej, tj. przed orzeczeniem TK, to jego rozstrzygnicie byoby zapewne inne. Por. A. Grzelak, Europejski nakaz aresztowania orzeczenie Trybunau Konstytucyjnego z punktu widzenia prawa europejskiego, Europejski Przegld Sdowy 2005, nr 2, s. 24 i n. W moim przekonaniu ten pogld nie zasuguje na aprobat. Bliej zob. B. Nita, Europejski nakaz aresztowania..., s. 6264.
110
Studia i Materiay
prawa i niedziaania prawa wstecz. Zasady te stoj na przeszkodzie m.in. temu, aby na podstawie decyzji ramowej i niezalenie od ustawy wprowadzajcej j w ycie proeuropejska interpretacja moga doprowadzi do ustalenia lub zaostrzenia odpowiedzialnoci karnej. Obowizek wykadni proeuropejskiej przestaje obowizywa w chwili, gdy prawo krajowe nie moe by zastosowane w sposb, ktry doprowadziby do rezultatu zgodnego z celem wytyczonym przez decyzj ramow. Nie moe bowiem stanowi podstawy do dokonywania wykadni prawa krajowego contra legem. 11. Granice wykadni proeuropejskiej wyznaczone w sprawie Marii Pupino nie pozwol na rozwizanie problemu kolizji pomidzy przepisami decyzji ramowej w sprawie ENA a ograniczeniami w dopuszczalnoci ekstradycji wasnych obywateli wynikajcymi z art. 55 ust. 2 Konstytucji RP w nowym brzmieniu. Okrelona w tym przepisie przesanka podwjnej przestpnoci (karalnoci) oraz popenienia przestpstwa poza terytorium Polski uniemoliwi pen implementacj decyzji ramowej. Uwag t odnie naley take do art. 55 ust. 4 Konstytucji RP w brzmieniu ustalonym ustaw o zmianie Konstytucji przyjt przez Sejm i Senat w zakresie, w jakim przepis ten odnosi si do kwestii ekstradycji osoby podejrzanej o popenienie przestpstwa bez uycia przemocy z przyczyn politycznych. Bezwzgldne brzmienie analizowanego przepisu nie pozwoli tu na skuteczne wybrnicie z problemu kolizji midzy przepisem decyzji ramowej a treci Konstytucji RP poprzez zastosowanie wykadni proeuropejskiej. Nakaz proeuropejskiej wykadni w odniesieniu do aktw prawnych w III larze, wynikajcy z orzeczenia ETS wydanego w sprawie Marii Pupino, pozwala sdzi, e ze wzgldu na wspln wszystkim pastwom czonkowskim baz w postaci EKPCz zawarta w art. 55 ust. 4 in ne przesanka ograniczajca dopuszczalno ekstradycji w relacjach pomidzy pastwami czonkowskimi UE zostanie zapewne zneutralizowana na drodze proeuropejskiej interpretacji stosowanej w praktyce orzeczniczej. Pomimo e wyrok polskiego TK zapad przed wydaniem przez ETS orzeczenia w sprawie Marii Pupino, TK nie wykluczy stosowania wykadni proeuropejskiej decyzji ramowej. Przyjazne stanowisko w odniesieniu do proeuropejskiej interpretacji aktw prawnych w III larze wynika te z uzasadnie niemieckiego i czeskiego sdw konstytucyjnych. 12. Nowe brzmienie art. 55 Konstytucji RP nie rozwizuje problemw konstytucyjnych zwizanych z ENA. Wobec stwierdzenia niekonstytucyjnoci ustawy o ENA przez niemiecki sd konstytucyjny oraz pniejszego orzeczenia cypryjskiego Sdu Najwyszego stwierdzajcego niedopuszczalno wydawania wasnych obywateli z powoaniem si na zakaz konstytucyjny, w niemieckim pimiennictwie O. Lagodny wystpi z propozycj rozwaenia kompleksowej rewizji zaoe ENA przez Rad UE35.
35 O. Lagodny, Eckpunkte fr die zuknftige Ausgestaltung des deutschen Auslieferungsverfahrens zugleich Besprechung des BVerfG-Urteils zum Europischen Haftbefehlsgesetz, Strafverteidiger 2005, s. 515519.
Nowa niemiecka ustawa implementujca ENA usuwa w myl wskazwek FTK niekonstytucyjno przepisw odnoszcych si do ENA. Przepisy implementujce ENA do niemieckiego systemu prawnego nie koliduj z zaoeniami decyzji ramowej. Zgodnie z wymogami wynikajcymi z uzasadnienia wyroku FTK, ustawa przewiduje natomiast procedur kontroli zgodnoci przepisw pastwa wydania europejskiego nakazu aresztowania z wymogami pastwa prawnego. W opinii Rzecznika Generalnego z 12 wrzenia 2006 r., wydanej w zwizku z postpowaniem zainicjowanym przed ETS pytaniem prejudycjalnym belgijskiego Sdu Konstytucyjnego, stwierdzono, e decyzja ramowa nie narusza art. 34 ust. 2 lit. b Traktatu o Unii Europejskiej, za nieobligatoryjny charakter przesanki podwjnej karalnoci (przestpnoci) przestpstwa, tak jak to przyjmuje art. 4 ust. 7 decyzji ramowej, nie koliduje z art. 6 tego traktatu. W wyroku wydanym 3 maja 2007 r. ETS podzieli stanowisko rzecznika generalnego. Nie sposb zatem racjonalnie zakada, e problem konstytucyjny zwizany z ENA rozwie si przez sam zmian decyzji ramowej. W wietle powyszego art. 55 Konstytucji RP wymaga ponownej, pilnej ingerencji ustrojodawcy w zakresie przesanek zamieszczonych w ust. 2 i ust. 4 (w zakresie, w jakim odnosi si do zakazu ekstradycji osoby podejrzanej o popenienie bez uycia przemocy przestpstwa z przyczyn politycznych). Przesanka okrelona w art. 55 ust. 4 in ne w odniesieniu do przekazania na podstawie ENA zostanie bowiem zapewne zneutralizowana w orzecznictwie sdowym, przy zastosowaniu wykadni proeuropejskiej. Orzekajc o niekonstytucyjnoci ustawy o ENA niemiecki FTK stwierdzi, i dokonujc za jej pomoc implementacji do tamtejszego systemu prawnego przepisw decyzji ramowej, ustawodawca naruszy okrelon w Ustawie Zasadniczej zasad proporcjonalnoci. Nie uzna jednak, eby w wietle gwarancji konstytucyjnych ENA by, co do zasady, instrumentem prawnym nieproporcjonalnym, tj. nadmiernie ingerujcym w prawa i wolnoci obywatelskie. Podobna myl pojawia si rwnie w znacznie wczeniejszej, powoanej powyej opinii francuskiej Rady Stanu oraz zapadym ostatnio orzeczeniu czeskiego Sdu Konstytucyjnego. W uzasadnieniu niemieckiego sdu konstytucyjnego, w nawizaniu do jego wczeniejszego orzecznictwa, znalaza si myl, e zmiana Ustawy Zasadniczej, wprowadzajca wyom w bezwzgldnym dotychczas zakazie wydawania obywateli niemieckich nie jest niekonstytucyjnym przepisem Konstytucji, tj. nie jest przepisem niezgodnym z klauzul wieczyst Ustawy Zasadniczej, wykluczajc zmiany podwaajce federalny charakter pastwa, istotny udzia krajw zwizkowych w ustawodawstwie lub gwarancje praw podstawowych wyraone w art. 120. Wydawanie wasnych obywateli do innych pastw czonkowskich UE nie narusza bowiem ani godnoci oskaronego, chronionej przez art. 1 Ustawy Zasadniczej, ani te zasady pastwa prawnego (art. 2). W uzasadnieniu wyroku FTK ponadto podkreli, e ratykujc Traktaty: amsterdamski i nicejski Niemcy zobowizay si do uczestnictwa w budowie przestrze-
112
Studia i Materiay
ni wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci. Stanowienie przepisw uatwiajcych procedur ekstradycyjn jest jednym z jej elementw. T uwag, ze wzgldu na tre art. 9 Konstytucji RP, naley odnie odpowiednio do polskiego ustrojodawcy. Ustawa o zmianie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w wersji zmienionej w kierunku wyranie antyeuropejskim w porwnaniu z pierwotnym brzmieniem projektu, zostaa przyjta przez Sejm wikszoci 344 gosw. Szanse na zmian Konstytucji RP w kierunku pozwalajcym na osignicie skutku w postaci penej, a jednoczenie zgodnej z konstytucj, implementacji decyzji ramowej przez Sejm poprzedniej kadencji byy zatem niewielkie. Podjcie pracy przez Sejm obecnej kadencji czyni t moliwo bardziej realn. Aktualne brzmienie art. 55 Konstytucji stawia pod znakiem zapytania szanse na podjcie skutecznej walki z przestpczoci, zwaszcza na paszczynie ponadpastwowej. W warunkach swobodnego przepywu osb w ramach UE skuteczna walka z przestpczoci o takim zwaszcza charakterze nie moe by bowiem realizowana przez poszczeglne pastwa czonkowskie samodzielnie, lecz wymaga szerokiej wsppracy midzynarodowej.
SUMMARY
of the article: Limitations on Extradition under Amended Article 55 of Polands Constitution and the European Arrest Warrant For more than one year following the decision of the Constitutional Tribunal of 27 April 2005 (Act Call No. P 1/05) in which it ruled that Article 607t 1 of the Code of Criminal Procedure insofar as it permits the surrendering of a Polish citizen to another Member State of the European Union on the basis of the European Arrest Warrant [EAW] does not conform to Article 55(1) of Polands Constitution, there have not appeared any legislative initiative aimed at achieving a complete and, at the same time, consistent with Polands Constitution implementation of the Framework Decision on the European Arrest Warrant. It was only in May 2006 that the Presidential Bill to Amend Polands Constitution was submitted to the Sejm. In its original wording, the bill proposed to amend Article 55 in line with arguments justifying the decision of the Tribunal. In the wording adopted by parliament, the Act does not resolve the problems concerning EAW, adopted. The limitation of the admissibility of extradition, as applied in the Act, does not make it possible to completely implement the Framework Decision. The constitutional doubts about the European Arrest Warrant were the subject of decisions rendered by the bodies appointed to review constitutionality of law in several states bound by the Framework Decision. From the comparison of the modification of Article 55 passed by the Sejm and the Senate and the jurisprudence of foreign states, it follows that the restrictions, contained in this provision, in relation to surrendering on the basis of the European Arrest Warrant does not find rational reasons. Therefore, Article 55 of the Constitution should be reconsidered by the legislature. This refers to prerequisites of paragraph 2 and paragraph 4 insofar as this paragraph concerns a person suspected of a crime committed for political purposes without the use of force. The prerequisite specified by Article 55(4) in fine in relation to surrender based on the European Arrest Warrant will be probably neutralized in the practice of courts, by means of pro-European interpretation of law.
DOMINIK WAJDA 113
UWAGI O POTRZEBIE REFORMY TRYBUNAU STANU nstytucja Trybunau Stanu reaktywowana w polskim powojennym porzdku ustrojowym liczy ju sobie przeszo 25 lat. Ten organ wadzy publicznej, jak pokazuje dowiadczenie, nie odgrywa tak powanej roli w ksztatowaniu kultury prawnej, jak chociaby Trybuna Konstytucyjny, sdy czy inne organy wadzy publicznej. Niemniej jednak skoro istnienie Trybunau Stanu znajduje obecnie zakotwiczenie w normach konstytucyjnych (art. 198201 Konstytucji RP), to zestawienie podstawy prawnej funkcjonowania Trybunau z dotychczasow praktyk jego dziaania nakazuje rozway, czy ten segment wadzy pastwowej powinien zosta utrzymany w polskim ustroju. Pozytywna odpowied na tak postawione pytanie mogaby wskazywa, w jakim kierunku powinny zmierza zmiany o charakterze gwnie normatywnym, by ta instytucja staa si rzeczywistym elementem wykonywania wadzy w demokratycznym pastwie prawnym. Potrzeba niniejszego opracowania wynika te std, e w dotychczasowym pimiennictwie problematyka Trybunau Stanu, poza kwestiami koncentrujcymi si gwnie na zagadnieniach proceduralnych, nie bya szerzej poruszana. Celem artykuu jest scharakteryzowanie instytucji Trybunau Stanu w jego obecnym ksztacie ustrojowym, z uwzgldnieniem ewolucji tego organu, jaka dokonaa si w okresie kilkudziesiciu lat od momentu odzyskania przez Polsk niepodlegoci, a nastpnie prba przedstawienia koncepcji dostosowania funkcjonowania Trybunau Stanu do standardw demokratycznego pastwa prawa.
I. RYS HISTORYCZNY
Trybuna Stanu zosta powoany ju w czasach II Rzeczypospolitej, wkrtce po odzyskaniu przez Polsk niepodlegoci. Konstytucja RP z dnia 17 marca 1921 r.1 przewidywaa w art. 51, i Prezydent RP moe by pocignity przez Sejm do odpowiedzialnoci za zdrad kraju, pogwacenie Konstytucji lub przestpstwa karne na podstawie uchway powzitej wikszoci 3/5 gosw przy obecnoci co najmniej poowy ustawowej liczby posw. Do rozpatrzenia takiej sprawy i wyrokowania powoany by Trybuna Stanu wedug postanowie osobnej ustawy. Konstytucja marcowa przewidywaa rwnie, e odpowiedzialno konstytucyjn przed Trybunaem Stanu ponosz ministrowie, na analogicznych zasadach, jak w przypadku Prezydenta RP (art. 59), a take tymczasowi kierownicy ministerstw (art. 62). Stosownie do art. 64 Konstytucji marcowej, Trybuna Stanu skada si z Pierwszego Prezesa Sdu Najwyszego, jako przewodniczcego, oraz dwunastu czonkw wybieranych spoza grona posw i senatorw. Prawo wyboru czonkw Trybunau Stanu przysugiwao Sejmowi (omiu czonkw) oraz Senatowi (czterech czonkw). Czonkami Trybunau Stanu mogy by wybrane osoby nie piastujce adnego urzdu pastwowego i uywajce peni praw obywatelskich, za ich wyboru Sejm i Senat miay dokonywa natychmiast po ukonstytuowaniu si obu izb parlamentu na cay okres kadencji sejmowej. Wydana na podstawie delegacji
1
Dz.U. Nr 44, poz. 267, z pn. zm. [dalej: Konstytucja marcowa].
114
Studia i Materiay
konstytucyjnej ustawa z dnia 27 kwietnia 1923 r. o Trybunale Stanu2 uszczegowiaa zasady funkcjonowania tego organu. Zgodnie z ustaw, czonkami Trybunau Stanu mogli zosta wybrani obywatele polscy, ktrzy ukoczyli co najmniej 40 lat, za przynajmniej poowa skadu Trybunau powinna legitymowa si wyszym wyksztaceniem prawniczym (art. 11). Czonkowie Trybunau Stanu mieli sprawowa swj urzd honorowo, dysponujc prawem do diety i zwrotu kosztw podry (art. 14). Jurysdykcji Trybunau, poza Prezydentem RP, ministrami i kierownikami ministerstw, mieli podlega, wedug ustawy, czego nie przewidywaa Konstytucja marcowa, prezes Najwyszej Izby Kontroli (art. 26) oraz Marszaek Sejmu zastpujcy Prezydenta RP w sytuacji, gdy ten nie mg peni swego urzdu (art. 29). Postpowanie przed Trybunaem Stanu byo jednoinstancyjne (art. 24). Instytucja Trybunau Stanu zostaa utrzymana pod rzdami Ustawy konstytucyjnej z dnia 23 kwietnia 1935 r.3, ktra w art. 71 stanowia, e do orzekania w sprawach ministrw, senatorw i posw, pocignitych do odpowiedzialnoci konstytucyjnej, powouje si Trybuna Stanu, zoony z Pierwszego Prezesa Sdu Najwyszego, jako przewodniczcego, oraz szeciu sdziw. Sdziw Trybunau Stanu i ich zastpcw (ktrzy mieli peni funkcje sdziowskie na wypadek, gdyby ci pierwsi nie mogli ich wykonywa) powoywa na okres trzyletni Prezydent RP spord 24 kandydatw rekrutujcych si z grona sdziw sdw powszechnych, a przedstawionych w poowie przez Sejm, a w poowie przez Senat. Zgodnie z Konstytucj kwietniow, statuujc w osobie Prezydenta RP jednolito i niepodzielno wadzy pastwowej (art. 2 ust. 4), Prezydent RP nie ponosi odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu. Odpowiedzialno za losy Pastwa spoczywaa na nim jedynie wobec Boga i historii (art. 2 ust. 2). Trybuna Stanu, podobnie jak inne organy pastwowe, pozostawa pod zwierzchnictwem Prezydenta RP (art. 3). Powoywanie sdziw Trybunau Stanu oraz oddawanie czonkw Rzdu pod sd Trybunau Stanu stanowio prerogatyw Prezydenta RP nie wymagajc kontrasygnaty (art. 13 ust. 2e i 2i). Zgodnie z art. 30 Konstytucji kwietniowej, prawo pocignicia czonkw Rady Ministrw do odpowiedzialnoci konstytucyjnej suyo Prezydentowi RP, a take Sejmowi i Senatowi w Izbach Poczonych, przy czym uchwaa obu izb parlamentu decydujcych w tej sprawie cznie powinna zapa kwalikowan wikszoci 3/5 gosw przy obecnoci co najmniej poowy ustawowej liczby czonkw obu izb. Na identycznych zasadach, jak czonkowie Rady Ministrw, odpowiedzialno konstytucyjn ponosi prezes Najwyszej Izby Kontroli (art. 77 ust. 4). Ponadto za wystpienia sprzeczne z obowizkiem wiernoci wobec Pastwa Polskiego albo zawierajce znamiona przestpstwa ciganego z urzdu, pose mg by uchwa Sejmu albo na danie Marszaka Sejmu lub Ministra Sprawiedliwoci pocignity do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu, ktry orzeka w przedmiocie pozbawienia mandatu (art. 41 ust. 3). Posowie ponosili te odpowiedzialno przed Trybunaem Stanu za naruszenie zakazu nabywania (dzierawy) mienia pastwowego, zakazu wykonywania zamwie publicznych oraz zakazu otrzymywania innych korzyci osobistych i majtkowych od
2 3
Dz.U. Nr 59, poz. 415 [dalej: ustawa z 1923 r.]. Dz.U. Nr 30, poz. 227 [dalej: Konstytucja kwietniowa].
Dominik Wajda: Uwagi o potrzebie reformy Trybunau Stanu
115
rzdu, przy czym wniosek o pocignicie do odpowiedzialnoci w takim wypadku mia prawo zgosi Marszaek Sejmu lub prezes Najwyszej Izby Kontroli. W razie uwzgldnienia wniosku Trybuna Stanu orzeka o pozbawieniu mandatu i przepadku otrzymanych korzyci (art. 44). Analogicznej odpowiedzialnoci, jak posowie, podlegali senatorowie (art. 48). Ustawa z dnia 14 lipca 1936 r. o Trybunale Stanu4, ktra wesza w ycie 22 lipca 1936 r., zastpujc ustaw z 1923 r., przewidywaa, e wchodzcy w skad Trybunau Stanu sdziowie i ich zastpcy mogli by tylko sdziami sdw powszechnych, pozostajcymi w subie czynnej (art. 2). Najpniej na miesic przed upywem trzyletniej kadencji czonkw Trybunau Stanu, Sejm i Senat miay przedstawi Prezydentowi RP z osobna po 6 kandydatw na sdziw Trybunau Stanu i w takiej samej liczbie kandydatw na zastpcw sdziw. Ten sam kandydat nie mg by zgoszony przez obie izby (art. 3). Zgodnie z art. 5 ustawy, czonkowie Trybunau Stanu sprawowali swj urzd honorowo, z tym e przysugiwao im prawo do diet oraz do zwrotu kosztw podry na takich samych zasadach, jak sdziom Sdu Najwyszego, o ile z tytuu zajmowanego stanowiska subowego nie przysugiway im wysze nalenoci. Oskarycielem publicznym przed Trybunaem Stanu: w sprawie wszcztej na podstawie uchway poczonych izb Sejmu i Senatu bya osoba wybrana przez obie izby; w sprawie wszcztej na podstawie uchway Sejmu lub uchway Senatu bya osoba wybrana przez t Izb; w sprawie wszcztej na danie Marszaka Sejmu lub Marszaka Senatu osoba wyznaczona przez danego marszaka; w pozostaych sprawach by Pierwszy Prokurator Sdu Najwyszego lub delegowany przez niego prokurator tego Sdu. Niezalenie od tego, oskarycielem publicznym moga by jedynie osoba, ktra odpowiadaa warunkom wymaganym do objcia stanowiska sdziowskiego (art. 8). Uchwaa poczonych izb musiaa by poprzedzona zoeniem speniajcego okrelone wymogi formalne wniosku wstpnego przez co najmniej 1/4 ustawowej liczby posw i senatorw oraz sprawozdaniem komisji wyonionej przez izby celem zbadania zasadnoci wniosku wstpnego (art. 1112). Od orzeczenia Trybunau Stanu nie przysugiwa rodek odwoawczy, za wyrok w czci ustalajcej win oskaronego musia zapa wikszoci 5 gosw (na 7 czonkw skadu orzekajcego) (art. 22 ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 1). Jedyne postpowanie, jakie zawiso przed Trybunaem Stanu w II Rzeczypospolitej, znane jest jako sprawa Czechowicza i co ciekawe nie zostao ostatecznie zakoczone wydaniem orzeczenia merytorycznego5. Nowy ustrj wprowadzony w Polsce od 1944 r. konsekwentnie odmawia uznania mocy obowizujcej Konstytucji kwietniowej, a co za tym idzie negowa
Dz.U. Nr 56, poz. 403 [dalej: ustawa z 1936 r.]. Postpowanie toczyo si w 1929 r., a sprawa dotyczya nieprawidowego (bez zgody Sejmu) wykorzystania nadwyek budetowych pastwa przez wczesnego ministra skarbu Gabriela Czechowicza. Trybuna Stanu wyda orzeczenie kasatoryjne, czyli kierujce spraw do ponownego rozpatrzenia przez Sejm, ktry nie zdy jednak do koca swojej kadencji powtrnie skierowa wniosku do Trybunau. W Sejmie nastpnej kadencji zalegalizowano za dziaania ministra stanowice przedmiot wczeniejszego oskarenia. Por. szerzej na ten temat: S. Bartel, Jak si odby proces byego ministra skarbu p. Gabriela Czechowicza, Warszawa 1929; Z. Landau, B. Skrzeszewska, Sprawa Gabriela Czechowicza przed Trybunaem Stanu wybr dokumentw, Warszawa 1961.
4 5
116
Studia i Materiay
wszelkie zakotwiczone w niej regulacje dotyczcych funkcjonowania organw wadzy, czyli take Trybunau Stanu. Ustawa z 1936 r., cho formalnie nie zostaa uchylona przez aden powojenny akt ustawodawczy, nie bya po zakoczeniu II wojny wiatowej wykonywana przez wadz ludow. Ustawa konstytucyjna z dnia 19 lutego 1947 r. o ustroju i zakresie dziaania najwyszych organw Rzeczypospolitej Polskiej6 w art. 27 przewidywaa powoanie w drodze odrbnej ustawy organw waciwych do orzekania w sprawach wynikajcych z odpowiedzialnoci konstytucyjnej ministrw oraz odpowiedzialnoci konstytucyjnej i karnej Prezydenta RP, co jednak nigdy nie zostao zrealizowane. Konstytucja Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 22 lipca 1952 r.7 w pierwotnym brzmieniu w ogle nie regulowaa kwestii zwizanych z Trybunaem Stanu oraz z odpowiedzialnoci konstytucyjn funkcjonariuszy pastwowych. Dopiero w czasie stanu wojennego polskiemu ustrojodawcy udao si reaktywowa z dniem 6 kwietnia 1982 r. t instytucj poprzez nowelizacj Konstytucji PRL, polegajcej na wprowadzeniu art. 33b8. W myl powoanego przepisu Konstytucji PRL, Trybuna Stanu orzeka o odpowiedzialnoci za naruszenie konstytucji i ustaw popenione przez osoby zajmujce okrelone w ustawie najwysze stanowiska pastwowe. Trybuna Stanu mg te orzeka o odpowiedzialnoci karnej osb pocignitych do odpowiedzialnoci konstytucyjnej za przestpstwa popenione w zwizku z zajmowanym stanowiskiem. Trybuna Stanu mia by wybierany przez Sejm spoza jego grona i na okres jego kadencji, przy czym Przewodniczcym Trybunau by Pierwszy Prezes Sdu Najwyszego. Sdziowie Trybunau Stanu, zgodnie z Konstytucj PRL, byli niezawili i podlegali jedynie ustawom. Waciwo, ustrj i postpowanie Trybunau Stanu szczegowo okrelaa ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu9, ktra mimo licznych nowelizacji obowizuje do dzi. W tym miejscu warto tylko odnotowa, e odpowiedzialno konstytucyjn w myl pierwotnych zaoe ustawodawcy ponosiy osoby zajmujce najwysze stanowiska pastwowe, a wic: czonkowie Rady Pastwa, czonkowie Rady Ministrw, prezes Najwyszej Izby Kontroli, prezes Narodowego Banku Polskiego, prokurator generalny Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, a take kierownicy urzdw centralnych (art. 1 ust. 2). Regulacja konstytucyjna wprowadzona w 1982 r., a utrzymana w III Rzeczypospolitej na podstawie art. 77 ustawy konstytucyjnej z dnia 17 padziernika 1992 r. o wzajemnych stosunkach midzy wadz ustawodawcz i wykonawcz Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorzdzie terytorialnym10, obowizywaa do czasu wejcia w ycie Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.11
Dz.U. Nr 18, poz. 71, z pn. zm. Wesza w ycie z dniem 20 lutego 1947 r. Dz.U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36, z pn. zm. [dalej: Konstytucja PRL]. 8 Zmiana ta zostaa dokonana w art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o zmianie Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (Dz.U. Nr 11, poz. 83). 9 Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 925, z pn. zm. [dalej: ustawa o TS]. 10 Dz.U. Nr 84, poz. 426, z pn. zm. 11 Dz.U. Nr 78, poz. 483, z pn. zm.
6 7
117
Od momentu reaktywacji Trybunau Stanu do czasu wejcia w ycie obowizujcej konstytucji zawisa przed nim tylko jedna sprawa12. Po przemianach ustrojowych, jakie dokonay si w Polsce po 1989 r., podejmowano rne prby pocignicia do odpowiedzialnoci konstytucyjnej funkcjonariuszy pastwowych, wliczajc w to zapowiedzi postawienia w stan oskarenia Prezydenta RP, jednake do uruchomienia postpowania przed Trybunaem Stanu nie dochodzio. Dopiero w 2006 r. zosta w Trybunale Stanu przedoony wniosek o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej Emila Wsacza byego ministra Skarbu Pastwa w rzdzie J. Buzka, jednake do dzisiaj ta sprawa nie zostaa prawomocnie zakoczona13.
II. STAN DE LEGE LATA
W aktualnym stanie prawnym Trybuna Stanu jest konstytucyjnym organem pastwa, usytuowanym w segmencie wadzy sdowniczej, i w myl art. 173 Konstytucji RP jest wadz odrbn i niezalen od innych wadz. Ta regulacja nawizujca do wyraonej w art. 10 Konstytucji zasady podziau i rwnowagi trzech wadz: ustawodawczej, wykonawczej i sdowniczej po raz kolejny podkrela organizacyjn odrbno i niezaleno sdw oraz trybunaw od wadzy ustawodawczej i wykonawczej. Cechy ujte w art. 173 odnosz si zatem ju nie tylko do sdw, jak pod rzdami Konstytucji PRL, ale take do Trybunau Stanu. Trybuna Stanu, podobnie jak sdy, wydaje wyroki w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej, zatem wykonuje swoje zadania w imieniu pastwa, ktrego autorytet zapewnia respektowanie i wykonywanie orzecze Trybunau. Dziki temu zabezpiecza prawidowy tok dziaania organw pastwowych, wywierajc wpyw na ycie spoeczne, chronic wolnoci i prawa jednostki14. W obecnym porzdku prawnym Trybuna Stanu peni dwojak rol: organu wadzy sdowniczej powoanego do orzekania w sprawach odpowiedzialnoci konstytucyjnej najwyszych rang funkcjonariuszy pastwowych za popeniony przez nich delikt konstytucyjny; organu wadzy sdowniczej powoanego do orzekania w sprawach odpowiedzialnoci karnej okrelonych przez prawo osb za czyn wypeniajcy znamiona przestpstwa (przestpstwa skar12 Sprawa dotyczya tzw. afery alkoholowej zwizanej z nieprawidowociami przy imporcie napojw alkoholowych na przeomie lat 80. i 90. ubiegego stulecia, w ktrej skazano byego prezesa Gwnego Urzdu Ce Jerzego wieka i byego ministra nansw w rzdzie F. Rakowskiego Dominika Jastrzbskiego. 13 W tej sprawie, toczcej si pod sygnatur TS 1/06 Trybuna Stanu pierwszej instancji postanowieniem z dnia 24 listopada 2006 r. umorzy postpowanie z przyczyn proceduralnych, wskazujc na brak skargi uprawnionego oskaryciela. Trybuna Stanu drugiej instancji postanowieniem z dnia 29 marca 2007 r., TSZ 1/06, uchyli postanowienie umarzajce postpowanie i przekaza spraw do ponownego rozpoznania Trybunaowi Stanu pierwszej instancji. Ze wzgldu na skrcenie kadencji Sejmu, wybranego w 2005 r., ponowne rozpoznanie sprawy nastpi ju przed Trybunaem, ktrego czonkowie zostali wybrani w listopadzie 2007 r. 14 Por. W. Skrzydo, uwagi do art. 174, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Krakw 2002.
118
Studia i Materiay
bowego). W myl postanowie art. 198 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Trybuna Stanu jest powoany do orzekania w sprawach odpowiedzialnoci konstytucyjnej, czyli odpowiedzialnoci za nie stanowice przestpstwa naruszenie konstytucji lub ustaw dokonane przez funkcjonariusza pastwowego w zwizku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie jego urzdowania (w granicach przyznanych mu kompetencji albo w zwizku z piastowanym stanowiskiem, czyli wskutek wykonywanej funkcji pastwowej). Zakres podmiotowy jurysdykcji Trybunau Stanu w powyszych sprawach obejmuje de lege lata Prezydenta RP, prezesa Rady Ministrw i pozostaych czonkw Rady Ministrw, prezesa Narodowego Banku Polskiego, prezesa Najwyszej Izby Kontroli, czonkw Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, osoby, ktrym prezes Rady Ministrw powierzy kierowanie ministerstwem oraz Naczelnego Dowdc Si Zbrojnych. Odpowiedzialno konstytucyjn przed Trybunaem Stanu ponosz rwnie posowie i senatorowie w zakresie okrelonym w art. 107 Konstytucji, czyli za naruszenie zakazu prowadzenia przez nich dziaalnoci gospodarczej z osiganiem korzyci z majtku Skarbu Pastwa lub jednostek samorzdu terytorialnego albo zakazu nabywania tego majtku. Trybuna Stanu posiada te kompetencje sdu karnego wobec Prezydenta RP i czonkw Rady Ministrw. Jurysdykcja Trybunau w sprawach karnych (karnoskarbowych) dotyczcych Prezydenta RP ma charakter wyczny, co oznacza zapewnienie najwyszemu przedstawicielowi wadzy w Polsce privilegium fori w sprawach karnych i karnoskarbowych. W trakcie sprawowania urzdu Prezydent RP nie moe by wic pocignity do odpowiedzialnoci karnej (karnoskarbowej) dotyczcej jakiegokolwiek przestpstwa (przestpstwa skarbowego) przed sdem powszechnym ani tym bardziej wojskowym15. Co wicej, za przestpstwa popenione w trakcie sprawowania urzdu gowy pastwa byy Prezydent RP odpowiada rwnie wycznie przed Trybunaem Stanu. Z kolei czonek Rady Ministrw odpowiada karnie przed Trybunaem Stanu za popenienie tylko takiego przestpstwa (przestpstwa skarbowego), ktrego dokona w zwizku z zajmowanym stanowiskiem. Odpowiedzialno karna czonka Rady Ministrw przed Trybunaem ma charakter fakultatywny w tym znaczeniu, e jurysdykcja Trybunau jako sdu karnego wystpuje tylko wwczas, gdy oskaryciel wnosi o przeprowadzenie postpowania karnego przed Trybunaem obok postpowania deliktowego. Dopki taki wniosek nie zosta zoony, do orzekania w sprawie przestpstwa dokonanego przez czonka rzdu jest waciwy wycznie sd na zasadach przewidzianych w kodeksie postpowania karnego. Krg podmiotw podlegajcych odpowiedzialnoci konstytucyjnej w przepisach konstytucji uleg zaweniu w porwnaniu do art. 33b Konstytucji PRL. Obecnie
Por. uzasadnienie wyroku Trybunau Konstytucyjnego z dnia 21 lutego 2001 r., sygn. akt P 12/00, OTK ZU 2001, nr 3, poz. 47, w ktrym Trybuna stwierdzi, e odpowiedzialno Prezydenta przed Trybunaem Stanu jest zupena, poniewa obejmuje wszystkie przestpstwa, ktrych dopuci si w okresie sprawowania urzdu, a nie tylko te, ktre zostay popenione w zwizku ze sprawowaniem tego urzdu. Odpowiedzialno Prezydenta przed Trybunaem Stanu jest zarazem wyczna, poniewa rwnie za popenienie przestpstwa moe on by pocignity do odpowiedzialnoci wycznie przed Trybunaem Stanu.
15
119
konstytucja expressis verbis wymienia, kto spord osb zajmujcych najwysze stanowiska pastwowe odpowiada przed Trybunaem Stanu16. Z drugiej wszake strony krg osb poddanych jurysdykcji Trybunau uleg rozszerzeniu na posw i senatorw w zakresie okrelonym w art. 107 Konstytucji. Regulacja ta spotkaa si w doktrynie z krytyk, z uwagi na okoliczno, e odpowiedzialno parlamentarzystw przewidziana w tym przepisie nie jest odpowiedzialnoci konstytucyjn sensu stricto w znaczeniu materialnym i stanowi co najwyej instrument prewencyjnego oddziaywania na posa (senatora)17. Z uwagi na konstytucyjne i cise okrelenie katalogu osb poddanych jurysdykcji Trybunau Stanu, przyj naley, e aden inny funkcjonariusz pastwowy, poza wskazanymi w art. 198 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji, nie moe ponosi odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu18. Poszerzenie powyszego katalogu nie moe si odby w ustawie zwykej i wymaga zmiany konstytucji, co wynika choby z naczelnej zasady, e konstytucja jest najwyszym prawem Rzeczypospolitej i jest stosowana bezporednio, o ile jej przepisy nie stanowi inaczej (art. 8). Okrelenie katalogu sankcji orzekanych przez Trybuna Stanu konstytucja pozostawia ustawodawcy zwykemu. Zgodnie z ustaw zasadnicz, skad Trybunau Stanu tworzy 19 osb, z czego 18 (2 zastpcw przewodniczcego i 16 czonkw) pochodzi z wyboru dokonywanego przez Sejm spoza grona posw i senatorw na czas kadencji Sejmu. Zastpcy przewodniczcego Trybunau oraz co najmniej poowa czonkw Trybunau Stanu powinna posiada kwalikacje wymagane do zajmowania stanowiska sdziego. Przewodniczcym Trybunau Stanu jest Pierwszy Prezes Sdu Najwyszego. W sprawowaniu funkcji sdziego Trybunau Stanu jego czonkowie s niezawili i podlegaj tylko konstytucji oraz ustawom, czyli traktowani s na identycznych zasadach, jak sdziowie zawodowi orzekajcy w sdach (art. 199). Skad Trybunau Stanu jest aktualnie mniej liczny ni przewidyway to przepisy dotychczas obowizujce, zwaywszy choby na okoliczno, e nie istnieje ju funkcja zastpcy czonka, natomiast utrzymano tradycyjn zasad, e przewodniczcym Trybunau Stanu jest z urzdu Pierwszy Prezes Sdu Najwyszego. Jest to suszne
16 Warto w tym miejscu zaznaczy, e zgodnie z art. 241 ust. 5 Konstytucji RP odpowiedzialno konstytucyjn przed Trybunaem Stanu o ile nie nastpio przedawnienie cigania nadal ponosz kierownicy urzdw centralnych, wobec ktrych wszczto postpowanie przed wejciem w ycie Konstytucji RP (czyli przed dniem 17 padziernika 1997 r.). Wtpliwo, jaka na tym tle powstaa zreszt w nastpstwie prawomocnego skazania prezesa GUC Jerzego wieka w tzw. aferze alkoholowej zostaa przez Trybuna Konstytucyjny rozstrzygnita w wyroku z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 19/99 (OTK ZU 1999, nr 7, poz. 161), w ktrym uznano, i art. 1 ust. 2 ustawy o TS w zakresie, w jakim z mocy art. 241 ust. 5 Konstytucji RP zachowuje moc obowizujc do odpowiedzialnoci konstytucyjnej kierownikw urzdw centralnych, wobec ktrych wszczto postpowanie przed wejciem w ycie Konstytucji RP z 1997 r., jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i nie jest niezgodny z art. 7, art. 30, art. 31, i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 17 Por. M. Granat, Normatywny model odpowiedzialnoci konstytucyjnej w praktyce, [w:] Sdy i trybunay w konstytucji i praktyce, red. W. Skrzydo, Warszawa 2005, s. 137. 18 Por. M. Zubik, Trybunay po dziesiciu latach obowizywania Konstytucji III RP, Przegld Sejmowy 2007, nr 4, s. 169170.
120
Studia i Materiay
rozwizanie nie tylko ze wzgldw natury historycznej, ale i pragmatycznej, skoro obsug kancelaryjn oraz administracyjno-biurow Trybunau Stanu peni i peni Sd Najwyszy, a cilej Biuro Organizacyjne Kancelarii Pierwszego Prezesa tego Sdu ( 41 regulaminu Sdu Najwyszego19). Kadencja wybieranych czonkw Trybunau Stanu jest zwizana nierozerwalnie z kadencj Sejmu, std te w przypadku skrcenia kadencji Sejmu jednoczesnemu skrceniu ulega kadencja czonkw Trybunau. Rozwizanie to podda naley stanowczej krytyce. Poza wzgldami historycznymi nie ma adnych uzasadnionych racjonalnych argumentw, ktre przemawiayby za utrzymaniem takiego rozwizania ustrojowego, zwaywszy na okoliczno, e w ustroju demokratycznym powinien istnie rozdzia pomidzy odpowiedzialnoci konstytucyjn, w sprawach ktrej waciwe s niezalene organy o takim charakterze, jak Trybuna Stanu, a odpowiedzialnoci polityczn, egzekwowan przez parlament wobec przedstawicieli wadzy wykonawczej. Nie ma zatem powodw, by wskutek nowego rozkadu si politycznych w Sejmie po wyborach parlamentarnych, wyonieni w poprzedniej kadencji Sejmu niezawili i niezaleni (take od Sejmu) czonkowie Trybunau Stanu tracili swe funkcje tylko dlatego, e zmianie ulega wola wikszoci politycznej. Takie rozwizanie moe utrudni, jeli w ogle nie unicestwi, prawomocne zakoczenie sprawy zawisej przed Trybunaem Stanu w poprzedniej kadencji Sejmu. Konstytucyjn gwarancj prawidowego, bezstronnego, niezalenego i niezawisego wykonywania funkcji przez Trybuna Stanu jest immunitet formalny i nietykalno osobista jego czonkw (art. 200). Czonek Trybunau Stanu nie moe by bez uprzedniej zgody Trybunau Stanu pocignity do odpowiedzialnoci karnej ani pozbawiony wolnoci (w tym zatrzymany lub aresztowany), z wyjtkiem ujcia go na gorcym uczynku przestpstwa, jeeli jego zatrzymanie jest niezbdne do zapewnienia prawidowego toku postpowania i poinformowany o tym zdarzeniu przewodniczcy Trybunau Stanu nie nakae natychmiastowego zwolnienia zatrzymanego. Konstytucyjne ujcie immunitetu czonkw Trybunau Stanu jest identyczne w treci jak okrelenie immunitetu sdziw Trybunau Konstytucyjnego (art. 196). Bardziej szczegow organizacj Trybunau Stanu i tryb postpowania przed nim okrela wci obowizujca ustawa o TS. Art. 2 ust. 3 ustawy o TS w brzmieniu ustalonym przez ustaw nowelizujc z dnia 6 wrzenia 2001 r.20 stanowi, e moliwo pocignicia do odpowiedzialnoci konstytucyjnej, jak i karnej (karnoskarbowej) na zasadach identycznych, jak Prezydenta RP, obejmuje Marszaka Sejmu i Marszaka Senatu, tymczasowo wykonujcych obowizki gowy pastwa. W kontekcie wczeniejszych rozwaa stwierdzi wypada, e jest to przepis sprzeczny z ustaw zasadnicz, skoro konstytucja w zamknitym katalogu osb podlegajcych kognicji Trybunau Stanu nie wymienia ani Marszaka Sejmu, ani Marszaka Senatu
19 Por. uchwa Zgromadzenia Oglnego Sdziw Sdu Najwyszego z dnia 1 grudnia 2003 r. w sprawie regulaminu Sdu Najwyszego (M.P. Nr 57, poz. 898, z pn. zm.). 20 Dz.U. Nr 125, poz. 1372.
121
tymczasowo wykonujcych obowizki prezydenta. Z tego wzgldu uzna wypada, e te ostatnie osoby nie mog ponosi odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu na zasadach dotyczcych Prezydenta RP. Trybuna Stanu jest organem wadzy sdowniczej, ktry podejmuje czynnoci nalece do jego kompetencji tylko na wniosek uprawnionego podmiotu. Krg podmiotw uprawnionych do inicjowania postpowania przed Trybunaem Stanu jest determinowany przez osob oskaronego. O wszczciu postpowania przed Trybunaem Stanu decyduj: 1) Zgromadzenie Narodowe w drodze uchway podjtej wikszoci kwalikowan 2/3 gosw na wniosek zoony przez co najmniej 140 czonkw Zgromadzenia Narodowego w stosunku do Prezydenta RP; 2) Sejm w drodze uchway podjtej wikszoci kwalikowan 3/5 gosw na wniosek zoony przez co najmniej 115 posw lub Prezydenta RP w stosunku do czonkw Rady Ministrw; 3) Sejm w drodze uchway podjtej wikszoci bezwzgldn gosw na wniosek zoony przez co najmniej 115 posw, sejmow komisj ledcz lub Prezydenta RP w stosunku do prezesa Narodowego Banku Polskiego, prezesa Najwyszej Izby Kontroli, czonkw Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji i Naczelnego Dowdcy Si Zbrojnych; 4) Sejm w drodze uchway podjtej wikszoci bezwzgldn gosw na wniosek zoony przez Marszaka Sejmu w stosunku do posa; 5) Senat w drodze uchway podjtej wikszoci bezwzgldn gosw na wniosek zoony przez Marszaka Senatu w stosunku do senatora. Procedura wstpna poprzedzajca wystpienie z oskareniem danej osoby przed Trybuna Stanu jest skomplikowana, tym bardziej e wstpny wniosek inicjujcy postpowanie powinien zgodnie z ustaw o TS spenia warunki wymagane przez przepisy kodeksu postpowania karnego w stosunku do aktu oskarenia i zawiera podpisy wszystkich wnioskodawcw, a take wskazywa osob upowanion do wystpowania w ich imieniu w dalszym postpowaniu przed organami Sejmu (art. 6 ust. 5). Jeli wstpny wniosek spenia wymogi formalne, zostaje mu nadany bieg poprzez skierowanie go do sejmowej Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej, ktra wszczyna postpowanie w sprawie21. Komisja ta koczy prac wydaniem sprawozdania rekomendujcego Sejmowi (Zgromadzeniu Narodowemu w przypadku Prezydenta RP) podjcie uchway zawierajcej wniosek o pocignicie danej osoby do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu lub umorzenie postpowania w sprawie. Wniosek Komisji o pocignicie danej osoby do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu, podobnie jak wniosek wstpny, powinien rwnie spenia warunki wymagane przez przepisy k.p.k. w stosunku do aktu oskarenia, a wniosek
21 Por. szerzej na temat zagadnie proceduralnych dotyczcych Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej, S. Steinborn, Model postpowania przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej, [w:] Postpowanie przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej. Zagadnienia systemowe, Studia BAS, Warszawa 2007, s. 941.
122
Studia i Materiay
o umorzenie postpowania musi zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Oprcz sprawozdania, mog by te przedstawione Sejmowi (Zgromadzeniu Narodowemu) wnioski mniejszoci w kwestii umorzenia postpowania, postawienia w stan oskarenia lub pocignicia do odpowiedzialnoci konstytucyjnej. Jeli Sejm (Zgromadzenie Narodowe) podejmie uchwa o pocigniciu osoby do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu, dokonuje wyboru spord swego grona dwch oskarycieli, z ktrych kady powinien spenia warunki wymagane przez ustaw do powoania na stanowisko sdziego. W razie utraty uprawnie przez oskarycieli ich obowizki do czasu wyboru nowych oskarycieli wykonuje Marszaek Sejmu. Po wyborze oskarycieli, Marszaek Sejmu przesya przewodniczcemu Trybunau Stanu uchwa Sejmu o pocigniciu do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu wraz z uchwa Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej albo wnioskiem mniejszoci lub z wnioskiem wstpnym, ktre w dalszym postpowaniu przed Trybunaem Stanu stanowi akt oskarenia. Jeeli wnioskowi wstpnemu nadano bieg, ale przed podjciem uchway w przedmiocie postawienia w stan oskarenia lub pocignicia do odpowiedzialnoci konstytucyjnej przed Trybunaem Stanu upynie kadencja Sejmu, postpowanie w danej sprawie toczy si nadal po rozpoczciu nastpnej kadencji Sejmu, przy czym Komisja Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej nie jest zwizana uchwaami podjtymi przez komisj sejmow poprzedniej kadencji. Poza regulacjami dotyczcymi postpowania wstpnego, ustawa o TS obejmuje te zagadnienia zwizane z przebiegiem procedury waciwej, jaka odbywa si przed Trybunaem Stanu, a take normuje kwestie ustroju tego Trybunau. W myl ustawy o TS, Trybuna Stanu orzeka zarwno w pierwszej instancji (skad 5-osobowy), jak i jako organ odwoawczy (skad 7-osobowy), stosujc odpowiednio w kwestiach nie unormowanych w ustawie o TS przepisy k.p.k. W sprawach odpowiedzialnoci konstytucyjnej udzia obrocy jest konieczny, osoby przesuchiwane przez Trybuna Stanu s zwolnione ex lege od obowizku zachowania tajemnicy subowej i pastwowej, za Trybuna nie moe przekaza sprawy Zgromadzeniu Narodowemu (Sejmowi lub Senatowi) w celu uzupenienia lub rozszerzenia przeprowadzonego postpowania wstpnego. Co istotne, jeeli po rozpoczciu rozprawy, a przed wydaniem wyroku, zostanie wybrany nowy skad Trybunau Stanu, rozpraw w danej instancji prowadzi od pocztku Trybuna Stanu w nowym skadzie. Karami wymierzanymi przez Trybuna Stanu za popenienie deliktu konstytucyjnego, nie stanowicego przestpstwa (przestpstwa skarbowego), s orzekane w wymiarze od 2 do 10 lat cznie lub osobno: 1) utrata czynnego i biernego prawa wyborczego w wyborach do Sejmu, do Senatu, do Parlamentu Europejskiego, na urzd Prezydenta RP i w wyborach samorzdowych, 2) zakaz zajmowania stanowisk kierowniczych lub penienia funkcji zwizanych ze szczegln odpowiedzialnoci w organach pastwowych i organizacjach spoecznych, 3) utrata wszystkich lub niektrych orderw, odznacze i tytuw honorowych. Wobec sprawcy deliktu Trybuna Stanu obligatoryjnie orzeka te utrat zajmowanego stanowiska (zoenie Prezydenta RP z urzdu). Trybuna moe take poprzesta na samym stwierdzeniu winy oskaronego i odstpi od wy-
123
mierzania kary (art. 25). Za czyn bdcy przestpstwem, Trybuna Stanu wymierza kary i rodki karne przewidziane w ustawach karnych (art. 26). W sprawach odpowiedzialnoci posw lub senatorw za naruszenie zakazw przewidzianych w art. 107 Konstytucji, Trybuna Stanu orzeka pozbawienie mandatu. Trybuna Stanu nie jest zinstytucjonalizowanym organem wadzy na wzr chociaby Trybunau Konstytucyjnego czy Sdu Najwyszego. Nie posiada te wasnego personelu administracyjnego i obsugi. Dziaalno Trybunau Stanu nansowana jest ze rodkw budetowych Sdu Najwyszego, ktry zapewnia take obsug kancelaryjn oraz wykonywanie czynnoci sekretariatu Trybunau Stanu (art. 20e). Wybr czonkw Trybunau Stanu odbywa si na pierwszym posiedzeniu Sejmu na okres jego kadencji, z tym e zachowuje on swoje kompetencje do czasu wyboru nowego skadu Trybunau Stanu (art. 14). Ze wzgldu na charakter Trybunau Stanu i istot jego zada, jego czonkami mog by wycznie obywatele polscy, korzystajcy z peni praw publicznych, nie karani i nie pozostajcy w zatrudnieniu w organach administracji rzdowej. Szczegowe zasady wyboru okrela regulamin Sejmu22. Zgodnie z nimi, Sejm wybiera zastpcw przewodniczcego i czonkw Trybunau Stanu bezwzgldn wikszoci gosw w sposb czny, chyba e Sejm postanowi inaczej. W razie oprnienia poszczeglnych stanowisk w Trybunale Stanu Sejm dokonuje wyboru uzupeniajcego oddzielnie, chyba e Sejm postanowi inaczej (art. 26). Wnioski w sprawie wyboru kandydatw na powysze stanowiska moe zgasza Marszaek Sejmu albo co najmniej 35 posw w terminie ustalonym przez Marszaka Sejmu w pierwszym dniu pierwszego posiedzenia Sejmu. Do wniosku docza si uzasadnienie, dane o kandydacie i jego zgod na kandydowanie. Gosowanie nie moe odby si wczeniej ni sidmego dnia od dorczenia posom druku zawierajcego kandydatury. Wnioski w sprawie wyboru opiniuje waciwa komisja sejmowa (art. 30). Uchwaa o wyborze jest ogaszana w Monitorze Polskim. Nie ma przeszkd, aby dotychczasowi czonkowie Trybunau zostali wybrani na now kadencj. Osoby wybrane w skad Trybunau Stanu skadaj przed Marszakiem Sejmu przyrzeczenie sdziowskie (art. 15 ust. 2 ustawy o TS). Osoby wybrane w skad Trybunau swj mandat zachowuj przez czas trwania kadencji Sejmu. Nie s sdziami zawodowymi w tym znaczeniu, e ich wybr nie oznacza zatrudnienia w Trybunale. Z uwagi na okoliczno, e Trybuna Stanu, z zaoenia nie proceduje permanentnie, sdziowie sprawuj swe funkcje ad hoc, nie pobierajc staego wynagrodzenia, a jedynie diety za udzia w jego posiedzeniach w wysokoci 10% przecitnego wynagrodzenia obowizujcego w poprzednim roku kalendarzowym za kady dzie udziau w pracach Trybunau Stanu. Ponadto czonkom Trybunau przysuguje zwrot poniesionych kosztw podry i zakwaterowania na analogicznych zasadach, jak w przypadku pracownikw odbywajcych podr subow na obszarze kraju (art. 16). Czonkowie Trybunau Stanu, jak wszyscy s22 Por. uchwa Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2002 r. Nr 23, poz. 398, z pn. zm.).
124
Studia i Materiay
dziowie w ogle, w sprawowaniu swych funkcji s niezawili, podlegaj tylko konstytucji i ustawom. S objci immunitetem oraz przywilejem nietykalnoci osobistej przez okres caej kadencji. Zgod na uchylenie immunitetu wyraa, w drodze uchway, peen skad Trybunau Stanu (z wyczeniem czonka Trybunau, ktrego wniosek dotyczy) bezwzgldn wikszoci gosw w obecnoci co najmniej 2/3 czonkw Trybunau Stanu (art. 15a). Poniewa w ustawie o TS wystpuje brak regulacji analogicznej do art. 81 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sdw powszechnych23, naley przyj, e czonkowie Trybunau Stanu odpowiadaj za wykroczenie na zasadach oglnych i w tych sprawach nie s objci immunitetem. Utrata stanowiska czonka Trybunau nastpuje: a) wskutek zrzeczenia si funkcji, b) zaistnienia trwaej utraty zdolnoci do wykonywania czynnoci, c) skazania prawomocnym wyrokiem sdu. Utrat stanowiska stwierdza, w drodze postanowienia, Marszaek Sejmu, informujc o tym Sejm. W razie wyganicia mandatu czonka Trybunau Stanu Sejm dokonuje wyboru uzupeniajcego. Art. 124 ust. 1 regulaminu Sejmu stanowi, e Sejm zapoznaje si z przedkadanymi przez Trybuna Stanu informacjami o jego dziaalnoci, a informacje te przewodniczcy Trybunau Stanu przekazuje Prezydium Sejmu. Problem polega jednak na tym, e nie istnieje adna podstawa ustawowa (ani tym bardziej konstytucyjna) do przekazywania takiej informacji. Regulamin Sejmu, bdcy aktem wewntrznym normujcym sposb wykonywania prac w obrbie izby niszej parlamentu, nie moe, si rzeczy, zastpowa powszechnie obowizujcych aktw prawa i regulowa powinnoci spoczywajcych na innych organach wadzy. Z tego wzgldu przedmiotowa regulacja jest martwa, za Trybuna Stanu nie jest aktualnie zobligowany do informowania Sejmu o swojej dziaalnoci. W podobny sposb wypada oceni wydany na podstawie delegacji zawartej w art. 27 ustawy o TS regulamin czynnoci Trybunau Stanu24. Chocia ten akt normatywny, formalnie nieuchylony, dotyczy w zasadzie kwestii stricte organizacyjnych, midzy innymi co do rodzaju czynnoci technicznych przewodniczcego Trybunau Stanu (jego zastpcw), uywania stroju urzdowego, sporzdzania protokou rozprawy itp., uzna trzeba, e nie znajduje on podstawy w przepisach Konstytucji RP25, std te utraci moc obowizujc z chwil wejcia w ycie jej przepisw.
III. WNIOSKI DE LEGE FERENDA
Przedstawiona w dotychczasowych rozwaaniach charakterystyka Trybunau Stanu z punktu widzenia jego pozycji ustrojowej w okresie ostatnich kilkudziesiciu lat pokazuje, e instytucja ta ma charakter fasadowy, zamiast przymiotu organu odgrywajcego kluczow rol w realizacji procedury odsunicia od penienia funkcji
Dz.U. Nr 98, poz. 1070, z pn. zm. Por. uchwa Sejmu Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z dnia 6 lipca 1982 r. w sprawie regulaminu czynnoci Trybunau Stanu (M.P. Nr 17, poz. 135). 25 Podobne stanowisko prezentuje M. Zubik, op. cit., s. 169.
23 24
125
publicznych (impeachmentu) osb niegodnych ich sprawowania. Nie ulega wtpliwoci, e we wspczesnym demokratycznym pastwie prawnym organ o takich kompetencjach, w jakie wyposaony jest Trybuna Stanu, jest potrzebny dla prawidowego funkcjonowania pastwa. Musz bowiem istnie mechanizmy chronice spoeczestwo przed negatywn dziaalnoci najwyszych rang przedstawicieli wadz. Wobec naczelnych przedstawicieli wadzy wykonawczej oraz reprezentantw organw szeroko pojtej ochrony pastwa nie zawsze bdzie moliwe wycignicie konsekwencji politycznych poprzez ich odwoanie z zajmowanych stanowisk. Odpowiedzialno polityczna przed wyborcami (lub parlamentem) w niektrych sytuacjach nie jest w ogle moliwa (np. w przypadku Prezydenta RP), a jeli jest nawet moliwa, to jej uruchomienie nie daje automatycznie pewnoci, e zdymisjonowany funkcjonariusz, wkrtce po zmianie ukadu politycznego w parlamencie, nie zostanie po raz wtry powoany na poprzednio zajmowane stanowisko, choby wczeniej naruszy prawo. Z tej przyczyny niewtpliwie susznym rozwizaniem jest ustanowienie zasad ponoszenia przez wysokich rang funkcjonariuszy pastwowych odpowiedzialnoci konstytucyjnej odrbnej od odpowiedzialnoci politycznej, cywilnej czy karnej przed niezalenym organem sdzcym. Organ ten powinien skada si z niezawisych osb, legitymujcych si wysokimi kwalikacjami osobistymi i zawodowymi, a do jego zasadniczych kompetencji powinno nalee prawo pozbawienia moliwoci sprawowania najwyszych funkcji pastwowych przez osoby amice porzdek prawny, a wic nie zasugujce na spoeczny mandat zaufania, przy czym popenione uchybienia nie miayby charakteru czynw zabronionych pod grob kary. Nie ma zatem dostatecznych racji, by w III Rzeczypospolitej rezygnowa z tej instytucji. Wszake bez zasadniczych zmian statusu prawnego Trybunau Stanu ten organ pastwa, jak pokazuje dowiadczenie ostatnich kilkunastu lat, nie bdzie mg odegra znaczcej roli w ksztatowaniu kultury prawnej w spoeczestwie i pozostanie nadal tylko papierowym straszakiem. W celu wzmocnienia prestiu tego segmentu trzeciej wadzy niezbdna jest jego gruntowna reforma systemowa26, z uwzgldnieniem dotychczasowego dorobku legislacyjnego (zwaszcza pochodzcego z okresu II Rzeczypospolitej). Majc na uwadze fakt obowizywania ju od przeszo 10 lat Konstytucji RP, ktra zakada istnienie w polskim porzdku ustrojowym Trybunau Stanu, nasila si potrzeba uchwalenia cakowicie nowej ustawy, ktra kompleksowo regulowaaby zasady odpowiedzialnoci konstytucyjnej oraz ustrj Trybunau Stanu. Gwn rol Trybunau Stanu powinna by nie tyle sama reakcja na fakt popenienia deliktu konstytucyjnego przez osob poddan pod jego osd, ale przede wszystkim funkcja prewencyjna, zapewniajca spoeczestwu ochron przed wykonywaniem najwyszych funkcji pastwowych przez osoby niegodne, naruszajce porzdek prawny. Funkcja prewencyjna jest i cigle powinna by istotnym czynnikiem odrniajcym odpowiedzialno konstytucyjn od odpowiedzialnoci poli26
Na potrzeb gbokich zmian w tym wzgldnie wskaza te m.in. M. Zubik, op. cit., s. 172.
126
Studia i Materiay
tycznej, ktra z zaoenia ma charakter dorany. Zdymisjonowanie ministra przez Sejm, nawet jeli nastpuje z przyczyn bardzo powanych, wcale nie oznacza, e ta sama osoba nie bdzie moga ponownie w sprzyjajcych politycznie okolicznociach piastowa tego samego lub podobnego stanowiska. Miano Trybunau Stanu jako nieuywanej strzelby obecnie wie si midzy innymi z faktem, e uchwa o pocigniciu do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu podejmuje Sejm, a wic ciao o charakterze legislacyjnym, bezwzgldn (kwalikowan) wikszoci gosw (w odniesieniu do osoby Prezydenta RP czyni to Zgromadzenie Narodowe kwalikowan wikszoci 2/3 gosw). Uruchomienie procedury przed Trybunaem jest wic cile uzalenione de lege lata od wyraenia zgody przez rzdzc wikszo parlamentarn. W zwizku z powyszym, o wiele atwiej jest w praktyce kierowa oskarenie do Trybunau wobec byych funkcjonariuszy, anieli wobec tych, ktrzy aktualnie peni swe funkcje, choby wywodzili si z obcego nadania politycznego. Niemniej formuowanie tego typu wystpie moe skutecznie hamowa utrwalona w demokracji zasada: dzisiaj my rzdzimy, jutro moemy by w opozycji. Problemy ze skutecznym pocigniciem do odpowiedzialnoci konstytucyjnej przed Trybunaem Stanu rozpoczynaj si ju na etapie wstpnego wniosku zgaszanego na rce Marszaka Sejmu. Wykorzystaniu mechanizmw ochronnych Trybunau Stanu nie suy te istniejcy wymg sporzdzenia aktu oskarenia czynnoci de facto pozbawionej wysokich standardw merytorycznych. Problem bierze si std, e w akt oskarenia nie jest pismem procesowym o zblionym chociaby ksztacie do aktu oskarenia w rozumieniu przepisw k.p.k. i nie jest sporzdzany przez podmiot fachowy jak to ma miejsce w postpowaniu karnym lecz obejmuje on uchwa Sejmu (Zgromadzenia Narodowego) w przedmiocie pocignicia do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu oraz uchwa Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej (organu pomocniczego Sejmu) i wnioski mniejszoci. Podmioty te s ciaami typowo politycznymi, z zaoenia realizujcymi inny sektor wadzy publicznej i si rzeczy nie posiadaj kwalikacji niezbdnych do fachowego przygotowania wniosku inicjujcego procedur przed Trybunaem Stanu. Usprawiedliwieniem dla dotychczasowej regulacji w sprawie procedury wstpnej nie moe by argument, e odpowiedzialno za delikt konstytucyjny nie jest tosama z odpowiedzialnoci karn, zatem nie wymaga przy formuowaniu oskarenia a tak wysokich kwalikacji, jak w przypadku formuowania aktu oskarenia w procesie karnym. Wrcz przeciwnie, skoro w postpowaniu przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej i Trybunaem Stanu stosuje si odpowiednio przepisy k.p.k. (art. 18 ust. 2 ustawy o TS), naley uzna, e oskarenie w sprawach odpowiedzialnoci konstytucyjnej powinno by przygotowane nie tylko formalnie, ale i merytorycznie wedug najwyszych standardw. Taki wymg jest niezbdny po to, by Trybuna Stanu w ogle mg odnie si do zarzutw kierowanych wobec oskaronego. Brak profesjonalizmu w formuowaniu oskarenia moe skutkowa odmow merytorycznego rozpoznania sprawy przez Trybuna. Skoro odpowiedzial-
127
no przed Trybunaem ponosz wybrane osoby sprawujce najwysze funkcje w pastwie, zwizane z informacjami niejawnymi (objtymi czsto klauzul tajne lub cile tajne)27, tym bardziej wymaga to wysokiej precyzji w przygotowywaniu oskarenia kierowanego do Trybunau. Reforma Trybunau Stanu powinna zatem rozpocz si w pierwszej kolejnoci od zapewnienia cakowicie profesjonalnego oskaryciela, ktry byby wycznie uprawniony do inicjowania postpowania przed Trybunaem Stanu. Powinna to by osoba w peni niezalena od innych instytucji pastwowych, legitymujca si najwyszymi kwalikacjami moralno-etycznymi i zawodowymi. Nic nie stoi na przeszkodzie, by by to sdzia (czynny zawodowo lub pozostajcy w stanie spoczynku) powoywany na okres kilkuletniej kadencji28. Mgby on wszczyna postpowanie z wasnej inicjatywy oraz na wniosek okrelonych podmiotw. Racjonalnym i w peni zgodnym z zasadami demokracji rozwizaniem wydaje si by take postulat penego oddzielenia odpowiedzialnoci karnej od odpowiedzialnoci deliktowej osb poddanych jurysdykcji Trybunau Stanu. Z tego wzgldu Trybuna Stanu nie powinien funkcjonowa jako sd karny dla czonkw Rady Ministrw, ktrzy obecnie mog by pocignici do odpowiedzialnoci karnej obok odpowiedzialnoci konstytucyjnej29. Wzgldy ekonomiki procesowej nie mog przesania jednej z naczelnych zasad konstytucji, zgodnie z ktr wszyscy s rwni wobec prawa, co oznacza take rwne traktowanie w podobnych sytuacjach (art. 32 ust. 1). Z analogicznych wzgldw naley rozway te likwidacj Trybunau Stanu jako privilegium fori w sprawach karnych Prezydenta RP. Prezydent, bdcy najwyszym funkcjonariuszem pastwa, przecie nie przestaje by jednym z obywateli demokratycznej republiki. Gowa pastwa nie jest suwerenem, lecz jedynie obywatelem pierwszym z rwnych. wiadomo, e przecitny obywatel za ten sam czyn odpowiada przed sdem powszechnym, za urzdujcy prezydent (za jakiekolwiek przestpstwo) przed organem sui generis, kci si z poczuciem sprawiedliwoci i rzeczywistej rwnoci wzgldem prawa. Uwaga ta jest o tyle istotna, e aktualnie Prezydent RP odpowiada wycznie przed Trybunaem Stanu za przestpstwo, jakiego dopuci si penic urzd, nawet gdy nie sprawuje ju urzdu (np. z powodu upywu kadencji). Poza wzgldami natury historycznej nie ma racjonalnych przesanek do tego, by Trybuna Stanu nadal funkcjonowa jako sd karny, tym bardziej e w myl art. 175 ust. 1 Konstytucji wymiar sprawiedliwoci (czyli take orzekanie o winie i karze w sprawach karnych) w ujciu formalnym naley do sdw, a nie do trybunaw. Przedmiotowy postulat jest suszny take i z tego powodu, e Trybuna
Por. ustaw z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631, z pn. zm.). 28 Na podobnych zasadach funkcjonowa Rzecznik Interesu Publicznego pod rzdami nie obowizujcej ju ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub suby w organach bezpieczestwa pastwa lub wsppracy z nimi w latach 19441990 osb penicych funkcje publiczne (Dz.U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428, z pn. zm.), tzw. starej ustawy lustracyjnej. 29 Zbliony postulat wysun M. Granat, op. cit., s. 141.
27
128
Studia i Materiay
Stanu aktualnie orzeka w pierwszej i drugiej instancji jako ten sam organ, cho w skadach orzekajcych zasiadaj wwczas rne osoby, a prawomocny wyrok Trybunau Stanu nie podlega adnym rodkom zaskarenia. Okoliczno ta nie moe by uznana za prawidowe urzeczywistnianie prawa do sdu przysugujcego osobie postawionej przed Trybunaem i traktowana jako przykad respektowania zasady penej dwuinstancyjnoci postpowania karnego30. Wprowadzenie takich zmian jednak wymaga, w pierwszym rzdzie, zmiany ustawy zasadniczej, zwaszcza postanowie art. 145 ust. 1 i art. 156 ust. 1, ktre wyranie statuuj odpowiedzialno karn prezydenta i czonkw rzdu przed Trybunaem Stanu. Uzasadnione jest take wprowadzenie zmian w sposobie rekrutacji osb penicych funkcje orzecznicze w Trybunale Stanu. Majc na uwadze fakt, e Trybuna obecnie dysponuje kompetencjami orzeczniczymi w sprawach karnych, a w przypadku odpowiedzialnoci za delikty konstytucyjne stosuje odpowiednio przepisy k.p.k. (art. 18 ust. 2 ustawy o TS), racjonalne byoby wprowadzenie wymogu, by wszyscy czonkowie Trybunau Stanu dysponowali rzeczywistymi, a nie tylko potencjalnymi kwalikacjami sdziowskimi. Od osb zasiadajcych w Trybunale Stanu, orzekajcych przecie w sprawach o szczeglnym znaczeniu nie tylko dla funkcjonowania pastwa, ale i z punktu widzenia interesw osb podlegajcych jego jurysdykcji, w ktrych orzeczenie moe skutkowa niekiedy mierci cywiln osoby funkcjonujcej w yciu publicznym, ze wszech miar podane wydaje si rozwizanie, zgodnie z ktrym, poza przewodniczcym Trybunau (ktrym obecnie jest czynny zawodowo sdzia Pierwszy Prezes Sdu Najwyszego) wszyscy czonkowie Trybunau powinni wywodzi si z krgu zawodowych sdziw, czyli osb bez wtpienia najlepiej przygotowanych do stosowania procedury sucej pitnowaniu negatywnych zachowa najwyszych rang funkcjonariuszy pastwa. Dowiadczenia zawodowego sdziw nie s w stanie zastpi nawet najbardziej zaawansowane staem osoby reprezentujce inne zawody prawnicze, a tym bardziej osoby w ogle nie posiadajce kwalikacji prawniczych. Ze wzgldu na swoj specyk ustrojow, Trybuna Stanu nie powinien by organem sdowniczym skadajcym si z przedstawicieli czynnika spoecznego. Skad Trybunau nie powinien by tworzony na wzr skadu awniczego orzekajcego w sprawach karnych w pierwszej instancji w sdach powszechnych i wojskowych. Pomidzy osobami majcymi kwalikacje do penienia czynnoci sdziowskich, a osobami wykonujcymi czynnoci sdziowskie istnieje zasadnicza rnica. Czonkw Trybunau Stanu nie mona upatrywa jako swoistego rodzaju awnikw najwyszego szczebla. W postpowaniu, w ktrym ocenia si legalno dziaa najwyszych przedstawicieli wadzy, wymagajcym bardzo czsto szerokiej wiedzy z rnych dziedzin, nie wystarcza wykazywanie si przez czonkw skadu orzekajcego jedynie zaawansowanym dowiadczeniem yciowym, dugoletnim staem w jakimkolwiek zawodzie czy nieskalan
30 Podobny pogld wyrazi J. Zaleny, Charakter prawny Trybunau Stanu, Przegld Sdowy 2007, nr 78, s. 5657.
129
postaw moraln. Szczeglna rola Trybunau wymaga, by zasiadali w nim najlepsi profesjonalici, wyrniajcy si nie tylko odpowiednim dowiadczeniem i godn postaw, ale przede wszystkim szerok wiedz prawnicz oraz dug praktyk orzecznicz. W kwestiach orzekania aden adwokat, prokurator, radca prawny, a tym bardziej notariusz, komornik lub inna osoba zajmujca si na co dzie stosowaniem czy projektowaniem prawa (nawet orzekajca w sprawach dyscyplinarnych), nie jest w stanie zastpi sdziego, bdcego osob najlepiej przygotowan do badania kwestii winy i kary za popeniony czyn. Z tego wzgldu za godn aprobaty wypada uzna regulacj w tej materii przewidzian w ustawie z 1936 r., zgodnie z ktr oprcz Pierwszego Prezesa Sdu Najwyszego, jako przewodniczcego, Trybuna Stanu tworzyo 12 czynnych zawodowo sdziw sdw powszechnych. Biorc pod uwag szczeglny charakter spraw podlegajcych jurysdykcji Trybunau, jego sdziowie powinni wywodzi si spord sdziw Sdu Najwyszego i sdw apelacyjnych stale orzekajcych w sprawach karnych. Ich due dowiadczenie yciowe i potencja zawodowy pozwalaj twierdzi, e Trybuna bdzie organem skadajcym si z fachowcw i przez to rzetelnie gwarantujcym osobom podsdnym prawo do sdu. Obecna regulacja tego nie zapewnia, skoro wyboru czonkw Trybunau Stanu dokonuje wycznie Sejm, a wic izba parlamentu z zaoenia rozpolitykowana. Znamienne jest, e aktualnie wybr ten odbywa si bez udziau innych czynnikw wadzy, jak chociaby Senatu. Na obsad Trybunau ma zasadniczo wpyw poparcie aktualnie rzdzcej wikszoci sejmowej, a nie osobiste walory kandydata. Nie zasuguje na aprobat obecne rozwizanie polegajce na moliwoci wyboru do skadu Trybunau osb pozbawionych prawniczego wyksztacenia. Chocia peni on rol sdu honorowego, nie powinien jednak by kojarzony jako specyczny organ awniczy dla sdzenia politykw ze wzgldu nie tylko na ciar gatunkowy spraw poddanych jego kognicji, ale i z powodu braku moliwoci zaskarenia jego orzecze (poprzez np. kasacj do Sdu Najwyszego) i niemono stosowania prawa aski wobec osb skazanych przez Trybuna Stanu. Powyszy postulat jest zasadny zwaywszy na okoliczno, e teoretycznie moe zaistnie paradoksalna sytuacja, w ktrej skad orzekajcy Trybunau (poza przewodniczcym prawnikiem) bdzie obejmowa nieprawnikw, a wic osoby nie mogce zna podstawowych zasad odpowiedzialnoci za popenione czyny, co bdzie w oczywisty sposb rzutowa na jako orzeczenia wydawanego w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej w konkretnej sprawie. Wybr sdziw czynnych zawodowo nie bdzie sta na przeszkodzie w penieniu przez nich dotychczasowych obowizkw zawodowych, skoro czonkowie Trybunau Stanu orzekaj ad hoc na potrzeby rozpoznania konkretnej sprawy. Zreszt na analogicznych zasadach odbywa si de lege lata powoywanie sdziw do penienia funkcji w Pastwowej Komisji Wyborczej oraz w okrgowych komisjach wyborczych, przeprowadzajcych wybory powszechne. Krytycznie wypada oceni te obecne powizanie kadencji stanowisk sdziowskich w Trybunale Stanu z kadencj Sejmu, co w konsekwencji prowadzi do ubezwasnowolnienia Trybunau Stanu od izby niszej polskiego parlamentu. Skrcenie
130
Studia i Materiay
kadencji Sejmu automatycznie oznacza skrcenie kadencji sdziw Trybunau, co moe skutkowa niemonoci rozpoznania spraw zawisych przed Trybunaem Stanu w poprzedniej kadencji parlamentu31. W zwizku z tym, jeli penienie funkcji sdziego TS nadal miaoby mie charakter kadencyjny, to wybr na to stanowisko powinien zosta cakowicie oderwany od czasu trwania kadencji parlamentarnej. Tylko takie rozwizanie jest w stanie zapewni peny i zarazem zrwnowaony rozdzia pomidzy parlamentem a wadz sdownicz, ktrej Trybuna Stanu jest segmentem. Jeliby jednak uzna, e czonkami Trybunau powinni by sdziowie zawodowi, to wydaje si, e wprowadzenie kadencyjnoci penienia przez nich funkcji nie jest konieczne. Wysokie przymioty moralno-etyczne niezawisych sdziw dostatecznie gwarantuj, e sprawujc dodatkowo funkcje sdziw Trybunau nawet przez wiele lat nie sprzeniewierz si przyrzeczeniu sdziowskiemu, ktre skadali ju w swej dotychczasowej karierze zawodowej. Wwczas utrata stanowiska (poza mierci, rezygnacj, utrat statusu sdziowskiego) mogaby nastpi z chwil przejcia sdziego w stan spoczynku. Nie jest to zreszt pomys zupenie nowy w polskim porzdku prawnym, skoro powoywani przez Prezydenta RP na czas nieoznaczony czonkowie Pastwowej Komisji Wyborczej (bdcy sdziami Sdu Najwyszego, Naczelnego Sdu Administracyjnego oraz Trybunau Konstytucyjnego) trac swoje funkcje najpniej z dniem ukoczenia 70. roku ycia32. Szczegowemu rozwaeniu podlega kwestia, kto powinien wskazywa kandydatury i dokonywa wyboru sdziw Trybunau Stanu. Przyjmujc, e kandydatami byliby sdziowie czynni zawodowo, nie ma przeszkd, by czonkw Trybunau Stanu powoywa Prezydent RP (podobnie jak czyni to w odniesieniu do sdziw wszystkich sdw). Natomiast kwesti otwart pozostaje sprawa wyonienia kandydatur na czonkw Trybunau Stanu i ustalenie, czy powinien tego dokonywa np. Sejm i Senat, jak w ustawie z 1936 r., czy organy samorzdu sdziowskiego albo inne podmioty. Najbardziej optymalnym rozwizaniem byoby jednak wyonienie stosownych kandydatur poprzez wybr dokonywany przez zgromadzenia oglne sdziw sdw apelacyjnych i Zgromadzenie Ogle Sdziw Sdu Najwyszego, wzgldnie przez kolegia tych sdw, bowiem te gremia s w stanie najlepiej oceni kwalikacje swoich kolegw. Reforma instytucji Trybunau Stanu nie moe jednak ogranicza si tylko do zapewnienia penego profesjonalizmu we wstpnej fazie pocignicia do odpowiedzialnoci konstytucyjnej i uzawodowienia skadu Trybunau. Aby TS rzeczywicie nie by tylko straszakiem, powinien by wyposaony w realne kompetencje do sprawowania jurysdykcji w zakresie deliktw konstytucyjnych, co wymaga, by ustawa ustalia taki zakres podmiotowy jego kognicji, by Trybuna mwic kolokwialnie mia
31 Taka sytuacja zaistniaa wanie w 2007 r., w zwizku z przedterminowymi wyborami parlamentarnymi, wskutek czego rozprawa przed Trybunaem Stanu w sprawie E. Wsacza musi toczy si od pocztku. 32 Por. art. 3638 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360).
131
co robi. Biorc pod uwag specyk odpowiedzialnoci konstytucyjnej, poszerzeniu w stosunku do obecnego stanu prawnego powinien ulec zakres podmiotowy jurysdykcji Trybunau. Oprcz Prezydenta RP, czonkw Rady Ministrw, prezesa Najwyszej Izby Kontroli, prezesa Narodowego Banku Polskiego, czonkw Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji oraz Naczelnego Dowdcy Si Zbrojnych odpowiedzialno konstytucyjn przed Trybunaem Stanu, jak si wydaje, powinni ponosi te inni wysoko postawieni funkcjonariusze, jak choby przykadowo Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, Generalny Inspektor Ochrony Danych Osobowych, prezes Instytutu Pamici Narodowej Komisji cigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, prezes Prokuratorii Generalnej Skarbu Pastwa czy Gwny Inspektor Pracy. Krytycznie odnie wypada si do obecnych rozwiza w tym wzgldzie, chociaby z tego powodu, e przykadowo brak jest dostatecznego zrozumienia dla regulacji, zgodnie z ktr odpowiedzialnoci konstytucyjnej podlegaj czonkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, a z kolei nie podlegaj jej czonkowie innego konstytucyjnego ciaa kolegialnego Rady Polityki Pieninej, odpowiedzialnej za ksztatowanie polityki pienienej w kraju. Taki stan rzeczy wiadczy o zupenej przypadkowoci w doborze przez ustrojodawc krgu osb poddanych odpowiedzialnoci konstytucyjnej. Katalog osb poddanych jurysdykcji Trybunau Stanu powinien by przynajmniej zbliony do wskazanego w art. 2 ustawy z dnia 31 lipca 1981 r. o wynagrodzeniu osb zajmujcych kierownicze stanowiska pastwowe33. Oczywicie, krg tych osb powinien by odpowiednio wywaony; nie moe by ani za szeroki (bo to grozioby paraliem Trybunau lub jego niepotrzebnym zinstytucjonalizowaniem na wzr np. Trybunau Konstytucyjnego), ani za wski (bo bdzie w dalszym cigu martwym tworem). Jak ju wczeniej zasygnalizowano, zreformowany Trybuna Stanu powinien dysponowa jedynie kompetencjami do wycznego orzekania w sprawach odpowiedzialnoci konstytucyjnej, natomiast poza zakresem przedmiotowym jego jurysdykcji powinny zosta kwestie odpowiedzialnoci karnej. Nie ma dostatecznych powodw, by Trybuna Stanu zastpowa sdy powszechne w orzekaniu w sprawach karnych obejmujcych czyny osb pocignitych do odpowiedzialnoci konstytucyjnej. Zasady rwnoci wobec prawa nie powinien dyskredytowa postulat ekonomiki postpowania (zaatwienie dwch kwestii w ramach jednego postpowania przed tym samym organem), tym bardziej ze wzgldu na istniejce rnice midzy odpowiedzialnoci karn a odpowiedzialnoci konstytucyjn. W wietle konstytucyjnej zasady rwnoci wobec prawa wszystkich obywateli (ktrym jest take Prezydent RP) nieuzasadnione wydaje si nadto rozwizanie, zgodnie z ktrym za ten sam czyn Prezydent RP odpowiada przed Trybunaem Stanu, za inna osoba przed sdem powszechnym. Usprawiedliwieniem dla status quo nie moe by okoliczno, e sdziw sdw powszechnych powouje Prezydent RP, zwaszcza w wietle gwarantowanej konstytucyjnie niezawisoci sdziowskiej (rozumianej jako niezalenoci od
33
Dz.U. Nr 20, poz. 101, z pn. zm.
132
Studia i Materiay
wszelkich podmiotw zewntrznych, naciskw z zewntrz, ale i od wasnych prywatnych sympatii). Przyjcie przeciwnego toku mylenia prowadzioby do absurdalnego i nie majcego oparcia w prawie stanowiska, e spod jurysdykcji sdw powszechnych powinny zosta wyczone take sprawy cywilne, w ktrych stron jest gowa pastwa, skoro orzekaj w nich osoby mianowane przez prezydenta. Brak jest innych dostatecznych argumentw, poza wzgldami natury czysto historycznej, ktre przemawiayby za poddaniem spraw karnych dotyczcych osoby prezydenta kognicji Trybunau. Co wicej, gwarancja uczciwego procesu, jaka naley si wszystkim obywatelom na rwnych zasadach, powinna, zwaszcza w procesie karnym, odnosi si take do Prezydenta RP. Obecne regulacje prezydentowi tego nie zapewniaj, skoro w pierwszej i drugiej instancji osdza go ten sam organ (cho w rnym ukadzie personalnym), a prezydent nie ma prawa jak inni oskareni do wniesienia kasacji do Sdu Najwyszego. Dlatego wzgld na powag wymiaru sprawiedliwoci, w tym zaufanie do reprezentujcych go sdziw sdw powszechnych i Sdu Najwyszego oraz domniemanie jurysdykcji sdw powszechnych we wszelkich sprawach przemawiaj za potrzeb zmian konstytucji w kierunku pozbawienia Trybunau Stanu jurysdykcji we wszelkich sprawach karnych. Trybuna Stanu powinien zatem pozosta organem waciwym tylko do orzekania w sprawach deliktw konstytucyjnych na zasadach zblionych do funkcjonowania sdw dyscyplinarnych w samorzdach zawodowych. Gbszej analizie wypada podda take zagadnienie dotyczce sposobu procedowania przed Trybunaem Stanu. Powstaje pytanie, czy jest sens, by Trybuna orzeka jako organ odwoawczy. Zasada penej instancyjnoci realizuje si wwczas, gdy w ramach rnych instancji orzekaj dwa rne organy sdzce, czego w przypadku Trybunau Stanu brak. Jeli Trybuna Stanu byby pozbawiony kompetencji jurysdykcyjnych w sprawach karnych, wydaje si, e nie jest konieczne w sprawach dotyczcych deliktu konstytucyjnego zagwarantowanie stronie rodka odwoawczego, dlatego TS mgby orzeka w ramach jedynej instancji na zasadach zblionych do Trybunau Konstytucyjnego, ktry w kadej sprawie nawet tej dotyczcej zgodnoci z konstytucj celw lub dziaalnoci partii politycznych orzeka w jedynej instancji. Swoist rekompensat gwarantujc stronie rzetelne rozpoznanie sprawy mgby w takim wypadku stanowi wymg orzekania przez Trybuna Stanu w penym skadzie, co przewidywaa ustawa z 1923 r.
IV. UWAGI KOCOWE
Zaprezentowane wyej uwagi prowadz do spostrzee, e Trybuna Stanu jest instytucj niezbdn w prawidowym funkcjonowaniu demokratycznego pastwa prawnego. Aby jednak ta instytucja rzeczywicie moga odegra realn rol w ksztatowaniu wizerunku pastwa prawa, niezbdne jest przeprowadzenie odnoszcych si do niej gboko przemylanych procesw legislacyjnych, wcznie ze zmian postanowie konstytucji, i uchwalenie cakowicie nowego aktu ustawowego regulujcego
133
ustrj i tryb postpowania przed Trybunaem Stanu. W przeciwnym wypadku Trybuna Stanu pozostanie w dalszym cigu postrzegany jako straszak, co kae podda w wtpliwo sens jego istnienia i wrcz moe by odebrane jako wyraz niechci dla idei demokratycznego pastwa prawa urzeczywistniajcego zasady sprawiedliwoci spoecznej, poprzez stworzenie pozoru odpowiedzialnoci konstytucyjnej najwyszych rang funkcjonariuszy pastwowych.
SUMMARY
of the article: Comments on the Need to Reform the Tribunal of State The Tribunal of State was re-established in Polands post-war system of government more than 25 years ago. Today, the Tribunal performs the role of a constitutional organ within the judicial branch of power which has the power to adjudicate in matters of: 1) constitutional accountability of top state officials for constitutional violations; 2) criminal responsibility of persons, specified by law, for an act which shows all the features of an offence or fiscal offence. A compulsory preliminary proceedings preceding the submission of indictment to the Tribunal against a given person, which is held before the Constitutional Accountability Committee, are very complex and provides not sufficient guarantee of effective initiation of regular proceedings before the Tribunal of State. Members of the Tribunal of State are chosen by the Sejm, for the term of office of the Sejm, from among Polish citizens (who are not Deputies or Senators). At least one half of members of the Tribunal must possess qualifications required to hold the office of judge. In a modern democratic state ruled by law, the Tribunal of State is essential for strengthening the protection of the population against harmful practices of persons holding top state positions. However, if the Tribunal is to play an important role in shaping legal culture in Polish society, its legal status has to be thoroughly changed. Therefore, a total reform is required, which will involve the amendment of several provisions of the existing Constitution and adoption of a new Act to regulate (in a comprehensive way) the principles of constitutional accountability and the system of organization the Tribunal of State. Such reform should lead to establishing a professional prosecutor, independent of other state institutions, that would have exclusive power to initiate proceedings before the Tribunal. It would also be advisable to deprive the Tribunal of jurisdiction over criminal offences committed by the President of the Republic and members of government. Membership of the Tribunal should include only active judges of the Supreme Court and appellate courts sitting regularly in criminal cases appointed for an indefinite period by the President of the Republic of Poland from among candidates selected by organs of corporations of judges.. The scope of persons under the jurisdiction of the Tribunal in relation to constitutional offences should be extended to include persons holding other state offices (e.g.. the Commissioner for Citizens Rights). Decisions of the Tribunal in matters of constitutional offences should be made in a one-stage process. The abandonment of the reform efforts would mean that an appearance of constitutional accountability of top state officials has been maintained.
134
Studia i Materiay
ANNA MYNARSKA-SOBACZEWSKA 135
NIEPRAWDA A BEZPRAWNO. WYBRANE ZAGADNIENIA Z PRAKTYKI OKRELANIA GRANIC WOLNOCI PRASY

1. WSTP
twierdzenie, e wolno prasy i swoboda debaty publicznej s w pastwie demokratycznym podstawowymi gwarancjami prawidowego funkcjonowania mechanizmw sprawowania wadzy i jej kontroli oraz zapewniaj rzeczywiste istnienie spoeczestwa obywatelskiego, jest na tyle czsto przytaczane, e stao si ju truizmem. Jest to dogmat zawarty w niemal kadym orzeczeniu sdu i kadym tekcie prawniczym dotyczcym zagadnie wolnoci wypowiedzi, wolnoci prasy czy te wolnoci informowania. Nikt gono roli prasy nie kwestionuje, aden sd nie zaprzecza jej funkcji, nikt te ani w literaturze przedmiotu, ani w praktyce sdowej nie przyjmuje postawy dcej do ograniczenia zakresu tych wolnoci. Jednoczenie w rocznym raporcie z 2006 r. sporzdzonym przez organizacj Reporterzy bez Granic (raport dotyczy praktyki w 2005 r.)1. Polska zostaa uznana za pastwo, w ktrym wolno prasy jest najgorzej chroniona spord innych pastw Unii Europejskiej. Wyroki Europejskiego Trybunau Praw Czowieka [dalej jako ETPCz], zapade w sprawach, w ktrych skarcy podnosili naruszenie art. 10 europejskiej Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci [dalej jako EKPCz], take s wymowne a w piciu sprawach, w ktrych rozpoznawany by zarzut naruszenia wolnoci wypowiedzi w latach 20022007, Trybuna uzna, e doszo do nieuzasadnionego przekroczenia granic chronionej Konwencj wolnoci wypowiedzi2. W okresie ostatnich kilku lat zapado co najmniej kilka orzecze Trybunau Konstytucyjnego i Sdu Najwyszego, ktre na nowo wytyczaj czy deniuj zdawao si ju wyznaczone granice wolnej prasy i odpowiedzialno za ich przekroczenie zarwno w dziedzinie odpowiedzialnoci karnej, jak i cywilnej. Bogate i niejednokrotnie budzce znaczne kontrowersje w literaturze przedmiotu orzecznictwo zasuguje z pewnoci na prb odpowiedzi na pytanie, czy ksztatuje si w ten sposb system prawa chronicego granice wolnoci wypowiedzi, czy te status tych granic nadal jest niejasny. Konstytucja z 2 kwietnia 1997 r. czyni z wolnoci prasy zasad ustrojow, stanowic w art. 14, e: Rzeczpospolita Polska zapewnia wolno prasy i innych rodkw spoecznego przekazu. Ta zasada pozostaje cile skorelowana z gwarantowan w art. 54 ust. 1 Konstytucji wolnoci wyraania pogldw oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. W zwizku z tym uprawniona jest teza, e wolnoci
Poland 2006 Annual report <http://www.rsf.org/article.php3?id_article=17473>. Stao si tak w nastpujcych sprawach ze skarg obywateli polskich: Sokoowski (skarga 75955/01, wyrok z 29 czerwca 2005 r.), Dbrowski (skarga 18235/02, wyrok z 19 grudnia 2006 r.), Gawda (skarga 26229/95, wyrok z 14 marca 2002 r.), Skaka (skarga 43425/98, wyrok z 27 sierpnia 2003 r.), Kwiecie (skarga 51744/99, wyrok z 9 stycznia 2007 r.).
1 2
136
Studia i Materiay
wymienione w art. 54 ust. 1 poprzez swj zwizek z wolnoci prasy zyskuj take rang zasady konstytucyjnej3. Podniesienie wolnoci prasy i wolnoci wypowiedzi do rangi zasad ustrojowych jest w literaturze i orzecznictwie uznawane za wyraz przekonania i realizacj tezy, e swobodna debata publiczna w pastwie demokratycznym rozumiana jako wolna wymiana informacji i pogldw jest gwarantem funkcjonowania demokracji opartej na wolnej i wiadomie uksztatowanej woli spoecznoci, a take zapewnia realizacj innych praw i wolnoci, oraz warunkiem koniecznym rozwoju spoeczestwa obywatelskiego i samorealizacji jednostek4. Jednak nie ma wtpliwoci, e wolno prasy nie jest wolnoci absolutn, podlega ograniczeniom, te za musz by wyznaczane w granicach dopuszczalnej ingerencji w sfer praw i wolnoci zgodnie z wymogami zawartymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji, a take w granicach wyznaczonych przez art. 10 ust. 2 EKPCz. Ograniczenia w zakresie korzystania z wolnoci prasy musz by zgodnie z wymogami polskiej ustawy zasadniczej ustanawiane w ustawie, w warunkach koniecznoci w demokratycznym pastwie z punktu widzenia ochrony wartoci wymienionych w art. 31 ust. 3, czyli bezpieczestwa pastwa, porzdku publicznego, ochrony rodowiska, zdrowia i moralnoci publicznej albo wolnoci i praw innych osb. Ponadto te ograniczenia nie mog narusza istoty wolnoci i praw. Zgodnie z EKPCz, korzystanie z wolnoci wypowiedzi (rozumianej take jako wolno prasy)5 jako pocigajce za sob obowizki i odpowiedzialno moe podlega takim wymaganiom formalnym, warunkom, ograniczeniom i sankcjom, jakie s przewidziane przez prawo i konieczne6 w spoeczestwie demokratycznym w interesie bezpieczestwa pastwowego, integralnoci terytorialnej lub bezpieczestwa publicznego, ze wzgldu na konieczno zapobieenia zakcenia porzdku lub przestpstwu, z uwagi na ochron zdrowia i moralnoci, ochron dobrego imienia i praw innych osb oraz ze wzgldu na potrzeb zapobieenia ujawnieniu informacji poufnych lub zagwarantowaniu powagi i bezstronnoci wadzy sdowej. Rnice w sformuowaniach obu aktw pozornie do znaczne nie s jednak rdem kopotw czy powaniejszych kontrowersji w orzecznictwie. W istocie
P. Sarnecki, komentarz 4 do art. 54, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. III, Warszawa 2003. 4 Wyrok TK z 5 maja 2004 r., sygn. akt P 2/03, OTK ZU 2004, seria A, nr 5, poz. 39; wyrok TK z 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 3, poz. 32; wyrok TK z 11 padziernika 2006 r., sygn. akt P 3/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 9, poz. 121. 5 W niniejszym tekcie termin wolno prasy rozumiana jest jako wolno wypowiedzi realizowana za porednictwem prasy, czyli wolno jednostek do otrzymywania i rozpowszechniania informacji i pogldw dokonywana z pomoc rodkw spoecznego przekazu. O rnicach w rozumieniu obu terminw: wolno wypowiedzi i wolno prasy por. W. Sadurski, System demokracji politycznej a wolno rodkw masowego przekazu, Ethos 1993, nr 24. 6 W tekcie Konwencji opublikowanej w Dz.U. z 1993, Nr 61, poz. 284 zwrot necessary zosta przetumaczony jako niezbdny sformuowanie to jednak nie jest w peni adekwatne, na co zwrci uwag ETPCz w orzeczeniu w sprawie Handyside przeciwko Wielkiej Brytanii z 7 grudnia 1976 r., stwierdzajc, e niezbdne nie jest synonimem sowa konieczne w rozumieniu art. 10 ust. 2 Konwencji. Na t nieciso terminologiczn zwraca uwag M.A. Nowicki, Europejska Konwencja Praw Czowieka. Wybr orzecznictwa, Warszawa 1999, s. 404.
3
Anna Mynarska-Sobaczewska: Nieprawda a bezprawno. Wybrane zagadnienia z praktyki...
137
bowiem sfera chroniona normami konstytucyjnymi i EKPCz wydaje si, e jest okrelona w sposb do precyzyjny i w praktyce tosamy7. Porwnanie orzecznictwa polskich sdw powszechnych, Sdu Najwyszego i Trybunau Konstytucyjnego (take sprzed wejcia w ycie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r.) wskazuje, e wpyw orzecznictwa strasburskiego na polsk praktyk jest znaczny, co winno dowodzi, e poza podobiestwem normatywnym take proces stosowania wskazanych norm powinien by zbliony.
II. KARNOPRAWNA OCHRONA CZCI
Najbardziej newralgicznym i kontrowersyjnym zagadnieniem przy okrelaniu granic wolnoci wypowiedzi wydaje si kolizja wartoci chronionych konstytucyjnie, a w szczeglnoci ochrona czci i wolno prasy oraz ochrona ycia prywatnego i prasy. Rozstrzygnicie tej pierwszej kolizji, czyli okrelenie granic dozwolonego korzystania z wolnoci wypowiedzi w zakresie, w jakim moe ona narusza cze osoby przedstawianej w materiale prasowym, wyznacza m.in. prawo karne, a w szczeglnoci regulacja dotyczca przestpstwa zniesawienia i zniewagi. Oba przepisy okrelajce zniesawienie oraz tzw. zniewag publiczn, czyli zniewag funkcjonariusza publicznego w kontekcie zniewagi zwykej, okrelonej w art. 216 k.k., stay si w padzierniku 2006 r. przedmiotem analizy pod wzgldem ich zgodnoci z konstytucj, dokonanej przez Trybuna Konstytucyjny. Zniesawienie, czyli pomwienie innej osoby, grupy osb, instytucji, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej o takie postpowanie lub waciwoci, ktre mog poniy j w opinii publicznej lub narazi na utrat zaufania potrzebnego dla danego stanowiska, zawodu lub rodzaju dziaalnoci, jest regulacj, ktra wytycza granice korzystania ze swobody wypowiedzi. Kwalikowanym typem tego przestpstwa jest zniesawienie dokonane za pomoc rodkw masowego komunikowania, jak stanowi art. 212 2 k.k. Okolicznoci, ktra wycza przestpno takiej wypowiedzi pomawiajcej jest zgodnie z art. 213 1 prawdziwo zarzutu, dotyczy to jednak tylko zarzutw uczynionych niepublicznie. Dla wyczenia przestpnoci publicznej wypowiedzi pomawiajcej naley wykaza, e zarzut by prawdziwy i e by rozgaszany w obronie spoecznie uzasadnionego interesu; za jeeli zarzut dotyczy ycia prywatnego lub rodzinnego, dowd prawdy moe by przeprowadzony
7 Rnice, jak stwierdza L. Garlicki, maj charakter raczej redakcyjno-stylistyczny i nie oznaczaj merytorycznej odmiennoci. Konstytucja RP wprowadza generaln klauzul dotyczc dopuszczalnych ogranicze, Konwencja za pozostaje przy regulacjach ogranicze dotyczcych poszczeglnych praw i wolnoci, jednak w orzecznictwie strasburskim sformuowania wymogw ogranicze przypisanych konkretnym prawom nabieraj uniwersalnego znaczenia, podobnie jak w polskiej regulacji konstytucyjnej. Konwencja nie zawiera take zakazu naruszania istoty praw i wolnoci, cho nie budzi wikszych wtpliwoci, e granica wszelkich ingerencji szczeglnie w sfer wolnoci wypowiedzi take przez takie kryterium jest okrelana. Por. L. Garlicki, Konstytucja RP z perspektywy Trybunau Strasburskiego. Tezy referatu; referat wygoszony na XLVIII Oglnopolskim Zjedzie Katedr i Zakadw Prawa Konstytucyjnego, Serock, 13 czerwca 2006 r.
138
Studia i Materiay
tylko wtedy, gdy zarzut ma zapobiec niebezpieczestwu dla ycia lub zdrowia czowieka albo demoralizacji maoletniego. Trybuna Konstytucyjny w wyroku z 30 padziernika 2006 r., sygn. akt P 10/06 dokona oceny konstytucyjnoci takiej regulacji, w szczeglnoci jej zgodnoci z art. 14, 54 ust. 1 w zwizku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i uzna, e art. 212 k.k. jest zgodny z konstytucj, oraz umorzy postpowanie co do rozstrzygnicia o konstytucyjnoci art. 213 k.k. ze wzgldu na niedopuszczalno wydania wyroku. Trybuna uzna, e odpowied na pytanie o konstytucyjno art. 213 nie ma znaczenia dla rozstrzygnicia sprawy. Zdaniem TK, za wyczeniem z oceny konstytucyjnoci tego przepisu przemawia take brak spenienia wymogw formalnych w pytaniach sdu. Trybuna, uznajc przepis art. 212 k.k. za zgodny z art. 14, 31 ust. 3 i art. 54 ust. 1 Konstytucji, stwierdzi, e ochrona prawnokarna czci jest zasad w regulacjach prawnych take innych pastw, w podobny sposb norma penalizujca naruszenie czci bya sformuowana w kodeksie karnym z 1932 r. i 1969 r., oraz e sia oddziaywania w rodkach masowego komunikowania si jest na tyle dua, e uzasadnia stworzenie kwalikowanego typu przestpstwa zniesawienia. W analizie zgodnoci art. 212 z wzorcami konstytucyjnymi Trybuna skonstatowa, e: [...] kwesti w niniejszej sprawie fundamentaln, ktrej rozstrzygnicie ma decydujce znaczenie z punktu widzenia oceny trafnoci sformuowanych w pytaniach prawnych zarzutw, jest rozstrzygnicie, czy odpowiedzialno karna za zniesawienie w ogle moe by konieczna, a przez to dopuszczalna w demokratycznym pastwie (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Ewentualne ustalenie bowiem, e kryminalizacja korzystania z wolnoci sowa, nawet w tym zakresie, w jakim korzystanie to moe prowadzi do naruszenia czci i dobrego imienia innych osb, jest (np. wobec istnienia alternatywnego, cywilnoprawnego reimu ochrony dbr osobistych) niekonstytucyjna, czynioby zbdnymi dalsze rozwaania nad konkretnymi ju warunkami (w tym przede wszystkim znamionami czynu, znamionami kontratypu oraz okolicznociami wyczajcymi win), od spenienia ktrych zaley przestpno zniesawienia. Odpowied na to pytanie wydaje si jednak oczywista, gdy prawnokarna ochrona czci jest do pogodzenia z zakrelon konstytucyjnie i zgodn z europejskimi standardami wolnoci wypowiedzi. Problem pojawia si jednak przy precyzyjnym okreleniu znamion czynu, a take jak w niniejszej sprawie w okreleniu kontratypw przestpstwa zniesawienia oraz w konsekwencji oceny, czy ograniczenie wolnoci wypowiedzi z powodu ochrony czci jest konieczne w demokratycznym pastwie i zgodne z zasad proporcjonalnoci. Jednak Trybuna uzna, e z art. 30 Konstytucji wynika regua, i: [...] im silniejszy jest zwizek danego prawa albo wolnoci z istot godnoci czowieka, tym lepiej (skuteczniej) winno by ono chronione przez wadze publiczne. Godno czowieka za cile wizana z poczuciem wasnej wartoci i oczekiwaniem szacunku od innych jest naruszana przez pomwienie. Zdaniem Trybunau: [...] niezalenie wic od tego, czy skutki, o ktrych mowa w art. 212 1 k.k., faktycznie nastpiy, samo nastawienie osoby pomawiajcej pozostaje w sprzecznoci z zaoeniem
139
poszanowania godnoci osoby ludzkiej. Naley uzna, e wolnoci i prawa wyraajce kwintesencj i stanowice emanacj godnoci czowieka, w tym cze, dobre imi i prywatno (chronione z mocy art. 47 Konstytucji), mog zasugiwa na pierwszestwo w kolizji z wolnoci sowa oraz wolnoci prasy i innych rodkw spoecznego przekazu, a w konsekwencji prowadzi do ich ograniczenia, niezalenie od tego, e maj one nie tylko wymiar indywidualny, ale te oglnospoeczny, jako gwarancje debaty publicznej niezbdnej w demokratycznym pastwie prawnym. Wniosek ten naley uzna za daleko idcy i kontrowersyjny. W pierwszym rzdzie mona zauway, e godno ludzka o ktrej mowa w art. 30 Konstytucji jest atrybutem kadego czowieka, z ktrego wywodzi si istnienie wszystkich praw i wolnoci, w tym prawo do ochrony czci i ycia prywatnego oraz wolno wypowiedzi. Wszystkie prawa i wolnoci konstytucyjnie gwarantowane maj rwny status i trudno okrela ich hierarchi rekonstruujc ich bliszy czy te dalszy zwizek z godnoci ludzk lektura art. 30 nie daje podstaw do takiego wniosku. Godno ludzka okrelona w art. 30 jest nienaruszalna. Chodzi tu o pewien aspekt osoby ludzkiej immanentnie z bytem czowieka zwizany, ktry moe przejawia si w prawie do ochrony wasnego ycia, prywatnoci, integralnoci cielesnej i dobrego imienia, ale sam w sobie stanowi pewien rdze czy te rdo tych wszystkich praw. Sformuowanie art. 30 jest raczej wyrazem pewnego zaoenia aksjologicznego konstytucji ni wskazwk do nadawania rnej rangi prawom i wolnociom w konstytucji wymienionym. Trybuna dokonujc analizy znamion przestpstwa opisanego w art. 212 k.k. przyzna, e kryterium obrony spoecznie uzasadnionego interesu, ktre musi wspistnie z prawdziwoci zarzutu, aby wyczy karalno zniesawienia dokonanego za pomoc rodkw masowego przekazu, pozwala organom stosujcym prawo na znaczn swobod interpretacyjn. Istnienie tej przesanki uzasadni tym, e niekiedy postawienie nawet prawdziwego zarzutu moe by zniesawiajce. Czyn taki moe te by przestpstwem, skoro przestpstwem moe by ujawnienie informacji stanowicej tajemnic ustawowo chronion. Wywd ten take budzi wtpliwoci. Przepisy penalizujce naruszenie tajemnic prawem chronionych maj na celu ochron zupenie innego dobra informacji, i to informacji ze swej istoty prawdziwej. Trudno bowiem przyj, aby mona byo uzna za tajemnic pastwow, czyli informacj istotn z punktu widzenia np. bezpieczestwa pastwa, stwierdzenie faszywe. Orzeczenie to zapado z trzema gosami odrbnymi, zgoszonymi przez Ew towsk, Mirosawa Wyrzykowskiego i Marka Safjana. Autorzy zakwestionowali prawidowo wykluczenia z przedmiotu rozwaa art. 213 k.k. oraz zblienie interpretacyjne pojcia godnoci osobistej z czci chronion na podstawie analizowanego przepisu (E. towska i M. Safjan), a take niewystarczajc okrelono znamienia dziaania w obronie spoecznie uzasadnionego interesu. Na szczegln uwag zasuguje pogld zawarty w gosie odrbnym E. towskiej, e zarzut prawdziwy podniesiony przez pras co do zasady jest zawsze dziaaniem w obronie spoecznie uzasadnionego interesu, bo wolno prasy, stanowica zasad ustrojow, ma
140
Studia i Materiay
wanie zagwarantowa swobodn wymian informacji i opinii, pluralistyczny dyskurs publiczny, w ktrym mog pada rne oceny i argumenty. Z roli prasy wynika wic jej prawo do informowania, w tym take do stawiania zarzutw. Jeli wic prasa korzysta z wolnoci wypowiedzi i rozpowszechnia prawdziwe zarzuty wobec kogokolwiek, to trudno uzna, by w swojej roli komunikatora spoecznego nie dziaaa w ochronie interesu spoecznego. Inny argument obok wspomnianych pojawi si w gosie odrbnym Mirosawa Wyrzykowskiego, ktry zauway, e dowd prawdy, jakiego wymaga si dla wyczenia bezprawnoci zniesawienia, jest moliwy jedynie przy wypowiedziach o charakterze opisowym, poniewa wypowiedzi ocenne nie podlegaj kategoryzacji jako prawdziwe lub faszywe, i std niemoliwe jest przeprowadzenie w takiej sytuacji egzoneracji. Take z tym pogldem trudno si nie zgodzi i wydaje si, e Trybuna straci ten wtek z pola widzenia w uzasadnieniu orzeczenia ze szkod dla jego treci. Trybuna Konstytucyjny dokona take badania konstytucyjnoci ustawowej regulacji przestpstwa zniewagi okrelonego w art. 226 k.k. W wyroku z dnia 11 padziernika 2006 r.8 Trybuna orzek, e art. 226 1 k.k. w zakresie, w jakim penalizuje zniewaenie funkcjonariusza publicznego lub osoby do pomocy mu przybranej, dokonane niepublicznie lub dokonane publicznie, lecz nie podczas penienia czynnoci subowych, jest niezgodny z art. 54 ust. 1 w zwizku z art. 31 ust. 3 Konstytucji i nie jest niezgodny z art. 32 w zwizku z art. 2 Konstytucji. Artyku bdcy przedmiotem badania konstytucyjnoci ma brzmienie: Kto zniewaa funkcjonariusza publicznego albo osob do pomocy mu przybran podczas lub w zwizku z penieniem obowizkw subowych, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolnoci albo pozbawienia wolnoci do roku. Na tle stosowania tego przepisu sd sformuowa pytanie prawne o jego zgodno z konstytucj, tj. wolnoci wypowiedzi konstytucyjnie zagwarantowan w art. 54 oraz ograniczeniami co do ingerencji w sfer konstytucyjnych praw i wolnoci, a take zasad rwnoci i demokratycznego pastwa prawnego. Zniewaenie funkcjonariusza publicznego dokonane nie podczas a jedynie w zwizku z penieniem przez niego czynnoci subowych zdaniem sdu formuujcego pytanie prowadzi do nadmiernego rozszerzenia odpowiedzialnoci karnej, tj. objcie znamionami zniewagi funkcjonariusza take wypowiedzi skierowanych pod jego adresem, jeli tylko ich motywem byo dziaanie subowe funkcjonariusza. Tymczasem, w takim przypadku wypowied speniajca znamiona zniewagi godzi w inne dobro w dobra osobiste funkcjonariusza, a nie w godno urzdu. Wprowadzenie takiej zaostrzonej odpowiedzialnoci nie jest niezbdne w pastwie demokratycznym i narusza zasad proporcjonalnoci wyraon w art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz wkracza w chronion sfer wolnoci wypowiedzi. Trybuna Konstytucyjny wskaza, e zniewaga funkcjonariusza jest surowiej traktowana przez ustawodawc, poniewa szerzej okrela znamiona przestpstwa od
8
Sygn. akt P 3/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 9, poz. 121.
141
strony przedmiotowej oraz podmiotowej. Zniewaga z art. 216 k.k. 9 zachodzi, gdy zostaa dokonana w pewnych warunkach (w obecnoci pokrzywdzonego, publicznie albo w zamiarze, by dotara do pokrzywdzonego). Te warunki nie musz by spenione w przypadku zniewagi funkcjonariusza publicznego. Ponadto zaostrzeniu ulega w wypadku zniewagi funkcjonariusza kara, a zniewaga taka cigana jest z oskarenia publicznego, podczas gdy zwyka zniewaga z oskarenia prywatnego. Trybuna wskaza take, e przestpstwo zniewagi funkcjonariusza zostao w tak surowy sposb sformuowane dopiero w kodeksie karnym z 1997 r. Najistotniejsze jednak w kwestionowanej w pytaniu prawnym regulacji jest to, e zniewaga funkcjonariusza moe dotyczy jego jako osoby prywatnej, w jego relacjach poza sfer dziaa publicznych w odrnieniu od publicznego zniewaenia Prezydenta RP (art. 135 1 k.k.). i publicznego zniewaenia konstytucyjnego organu RP (art. 226 3 k.k.). Badajc konstytucyjno przyjtego w kodeksie karnym rozwizania Trybuna stwierdzi, e taka regulacja zniewagi funkcjonariusza, ktra nakada odpowiedzialno karn za wypowied pozostajc jedynie w zwizku z jego dziaalnoci, a odpowiedzialno ta egzekwowana jest z inicjacji oskaryciela publicznego, stanowi powane wkroczenie w sfer wolnoci wypowiedzi i nieskrpowanej debaty publicznej. Ta ingerencja wykracza poza ramy dopuszczalnych ogranicze konstytucyjnych wolnoci i praw, wyznaczone w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Chocia potrzeb penalizacji wypowiedzi zniewaajcych funkcjonariusza moe uzasadnia ochrona porzdku publicznego oraz praw i wolnoci innych osb, to przyjta w art. 226 1 k.k. regulacja stanowi drastyczny instrument ochrony i nie spenia przesanek niezbdnoci w demokratycznym pastwie, a take jest sprzeczna z wymogiem proporcjonalnoci potencjalnych negatywnych konsekwencji do zamierzonych przez ustawodawc celw. Trybuna zway take, e odpowiedzialno karna przewidziana w art. 226 1 k.k. wie si z wypowiedziami nieprzeznaczonymi do upublicznienia, np. wymienianymi w prywatnej rozmowie dwch osb, skoro znamiona zniewagi funkcjonariusza nie precyzuj w odrnieniu od zniewagi zwykej sposobu udzielenia i podania do wiadomoci wypowiedzi. To z kolei moe godzi w inne, oprcz wolnoci wypowiedzi, konstytucyjnie gwarantowane prawa, jak np. tajemnica komunikowania si i ycie prywatne, a i w tym przypadku ograniczenie tych praw nie mieci si w ramach wyznaczonych przez art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybuna zwrci uwag na znaczne trudnoci w jednoznacznej ocenie wypowiedzi czy maj one charakter krytyki w granicach prawem dozwolonych, czy te stanowi ju naruszenie godnoci osobistej, wyraz pogardy dla osoby, o ktrej wypowied traktuje. To twierdzenie zdaje si w peni potwierdza niejednolita i niekonsekwentna praktyka stosowania omawianego przepisu, przytoczona w uzasadnieniu wyroku. Warto za Trybunaem przytoczy, e np. w sprawie zniewaenia posanki na
9 Zgodnie z art. 216 1 k.k.: Kto zniewaa inn osob w jej obecnoci albo choby pod jej nieobecno, lecz publicznie lub w zamiarze, aby zniewaga do osoby tej dotara, podlega grzywnie albo karze ograniczenia wolnoci.
142
Studia i Materiay
Sejm RP, przez wypowied prasow w Super Expressie: babsztyl e bez wstydu, prokuratura przedstawia dziennikarzowi zarzut popenienia przestpstwa z art. 226 1 k.k., za dla kontrastu w sprawie wypowiedzi publicznej pod adresem urzdujcego wicepremiera, uycia sw: hochsztapler, przestpca i wyjtkowy szkodnik polityczny, prokuratura odmwia wszczcia postpowania, uzasadniajc, e okrelenia te najczciej odnosiy si do wczeniejszej dziaalnoci wicepremiera jako polityka. Takich przykadw jest wicej, a ich zestawienie rodzi powan obaw o jednolito i jasne okrelenie granic systemu prawnokarnej ochrony wolnoci wypowiedzi i godnoci urzdu oraz czci osb sprawujcych funkcje publiczne. Taka praktyka stosowania przepisw karnych penalizujcych przekroczenie granic wolnoci wypowiedzi jest w istocie niepokojca. Nie ma wtpliwoci, e ani prasa, ani dziennikarze nie mog by uznani za cakowicie immunizowanych od wszelkiej odpowiedzialnoci za wypowiedzi godzce w ycie prywatne, cze przedstawianych w materiaach prasowych osb czy autorytet organw i urzdw publicznych. Konieczne wydaje si bardziej precyzyjne wyznaczenie granic wolnej wypowiedzi, bdcej gwarantem nieskrpowanego dyskursu publicznego i zapewniajcego wszystkim dostp do informacji, opinii i pogldw istotnych z punktu widzenia ksztatowania obrazu rzeczywistoci, w tym przede wszystkim obrazu forum, czyli okolicznoci zwizanych z yciem publicznym. Brak wypracowanych standardw praktyki i cige kontrowersje wok kryteriw oceny treci i form wypowiedzi, ich zgodnoci z prawem rodzi obaw, czy polski system prawny w tym zakresie odpowiada wymogom wspczesnej jurysdykcji, skoro nie jest w stanie zapewni swoim adresatom pewnoci, czy dziaaj w granicach gwarantowanej konstytucyjnie wolnoci wypowiedzi, czy te wypowiedzi przez nich artykuowane mog by uznane za naruszenie prawa. Szczeglnie drastycznie ten brak jasnoci co do dopuszczanych granic wolnoci wypowiedzi jawi si wanie w aspekcie prawnokarnym i tylko czciowo daje si on usprawiedliwi trudnociami w ocenie konkretnych wypowiedzi z punktu widzenia ich formy i treci, a take kontekstu, w jakim padaj. Oczywiste jest, e coraz wiksza liczba mediw, w tym mediw interaktywnych, stwarzajcych moliwo nieskrpowanej wypowiedzi publicznej na tematy w mediach podejmowane oraz obserwowane zaostrzenie jzyka debaty publicznej przez politykw oraz dziennikarzy w jednakowym stopniu powoduj, e granice wypowiedzi dopuszczalnej nie tylko w myl obowizujcego prawa, ale i norm obyczajowych ulegaj przesuniciu. Pojawia si jednak pytanie, czy granice te, wyznaczone w orzecznictwie i prawie stanowionym, mog zoy si na jaki system, dajcy adresatom norm pewno co do treci i zakresu wolnoci wypowiedzi, jaka im przysuguje. Jedno wydaje si niewtpliwe, e istotnym problemem, jaki pojawia si przed kadym sdem oceniajcym bezprawno wypowiedzi, jest ustalenie prawdziwoci informacji w niej zawartych, albo te prawdziwoci okolicznoci, jakie skoniy autora wypowiedzi do sformuowania okrelonych zarzutw czy ocen. Naley jednak zaznaczy, e zudne zdaje si szukanie w prawdziwoci klucza, rozstrzygajcego
143
kryterium oceny bezprawnoci takiej wypowiedzi. Zagadnienie to stanowi nadal jeden z waniejszych punktw odniesienia dla praktyki orzeczniczej w zakresie wolnoci wypowiedzi. W postanowieniu z dnia 22 czerwca 2004 r. (sygn. akt V KK 70/04)10 Sd Najwyszy sformuowa tez, e zniesawienie dokonane ze wiadomoci nieprawdziwoci informacji i ocen o postpowaniu oraz waciwociach innej osoby (art. 212 1 i 2 k.k.) nigdy nie suy obronie spoecznie uzasadnionego interesu (art. 213 2 k.k.). Zachowanie takie nie korzysta z ochrony udzielanej wolnoci wypowiedzi i prawa do krytyki z art. 31 ust. 3 Konstytucji ani art. 10 ust. 2 EKPCz. Orzeczenie to zapado na gruncie ustale sdw meriti, zgodnie z ktrymi nie budzio wtpliwoci, e skazany informowa w swoich artykuach o faktach, ktre nie miay miejsca, a on o tym wiedzia, a w kadym razie nie podj dnych czynnoci werykujcych podawane informacje. Sd Najwyszy jednoznacznie przedstawi tez, e granic wolnoci wypowiedzi, w szczeglnoci za wypowiedzi krytycznej i personalnej jest granica kamstwa: Nieprawda nie realizuje idei wolnoci wypowiedzi i nie suy adnej innej wartoci, a wic i obronie spoecznie uzasadnionego interesu, bo czynienie za nie przysparza dobra. Nie oczekuje jej rwnie odbiorca informacji, skoro nie urzeczywistnia jego prawa do informacji rzetelnej, lecz lekceway go, dezinformuje i traktuje przedmiotowo. Nieprawda sprzeniewierza si idei wolnoci wypowiedzi, deprecjonujc sam jej istot. Inne rozumienie swobody wyraania pogldw, w tym prawa do krytyki, wyraaoby aprobat dla staego obniania kulturowych standardw oraz redukcji poziomu przyzwoitoci, wraliwoci i odpowiedzialnoci. W analizie wypowiedzi zawierajcej oceny (wypowiedzi wartociujce), ktre nie poddaj si takiej werykacji, kryterium dopuszczalnoci krytyki ma by, zdaniem sdu, wskazanie dostatecznych podstaw faktycznych zniesawiajcych ocen. Sd uzna, e w adnym razie ingerencja prawnokarna nie moe by uznana za nadmiern (nie przesdzajc wymiaru kary, a jedynie fakt jej zastosowania) w sytuacji celowego podniesienia zarzutw nieprawdziwych, bo nie zachodzi wwczas w ogle kolizja wartoci podlegajcych ochronie. rebours, w cytowanym orzeczeniu Sd Najwyszy wyrazi jednoczenie pogld, e prawdziwe przedstawianie omawianych zjawisk, a zwaszcza osb, jest najpewniejszym, zawsze wolnym od ingerencji prawa sposobem realizacji wolnoci sowa i prawa do krytyki. To stanowisko zdaje si jednake nie do pogodzenia z konstrukcj ustawowej regulacji zniesawienia i stanowiskiem Trybunau Konstytucyjnego co do jego konstytucyjnoci, omwionym wczeniej. Niezmiernie istotnym problemem przy analizie prawdziwoci wypowiedzi jest zagadnienie stosowania kryterium prawdy lub faszu do ocen i pogldw. Ze swej istoty wypowiedzi takie nie podlegaj kategoryzacji jako prawdziwe lub faszywe. Odrnienie przy dokonywaniu oceny czy wypowied prasowa jest prawdziwa, czy te nie, czy wypowied zawiera sdy wartociujce i fakty, stanowice jedynie in10
Orzecznictwo Sdu Najwyszego. Izba Karna i Izba Wojskowa 2004, nr 9, poz. 86.
144
Studia i Materiay
formacje silnie zaznacza si w orzecznictwie ETPCz, np. w orzeczeniu z 28 sierpnia 1992 r. w sprawie Schwabe przeciwko Austrii11, w ktrym Trybuna stwierdzi, e zniesawiajce wypowiedzi, zawierajce sdy wartociujce czy opinie, nie podlegaj dowodowi prawdy. Podobna konstatacja znalaza si w orzeczeniu w sprawie Pedersen i Baadsgaard przeciwko Danii z 19 czerwca 2003 r.12 oraz w orzeczeniu z 25 czerwca 1992 r. w sprawie Thorgeirson przeciwko Islandii13. Jak trudna jest ocena in abstracto, czy wypowied jest informacyjna, czy wartociujca, ile kopotw rodzi prba zgeneralizowania kryteriw bezprawnoci dziaania autorw wypowiedzi prasowych, pokazuje orzeczenie Izby Karnej Sdu Najwyszego. W postanowieniu z 6 czerwca 2006 r.14 Sd Najwyszy stwierdzi, e oskareni dziennikarze jaskrawo naruszyli reguy warsztatu dziennikarskiego opatrujc informacje komentarzem zawierajcym daleko idce wnioski i zarzuty wobec opisywanej postaci. W ten sposb poczyli informacje z ocenami, dopuszczajc si wrcz insynuacji i to dotyczcych powanego zarzutu e sdzia bdzie unika odpowiedzialnoci dyscyplinarnej. Jednoczenie Sd stwierdzi, e wypowiedzi te nie wyczerpuj znamion zniesawienia, albowiem oceny i zarzuty zawarte w tekcie byy oparte na prawdziwych przesankach, chocia byy zbyt daleko idce. Sd Najwyszy uzna take, e wypowied, bdca przedmiotem rozstrzygnicia, niewtpliwie przyczyniaa si do przedstawienia oskaryciela w faszywym wietle. Wida wic znaczn rozpito w pogldach na rol kontratypu prawdziwoci, ktre przecie w zamierzeniu ustawodawcy miao stanowi precyzyjn granic swobody wypowiedzi, za ocena ochrony spoecznie uzasadnionego interesu, jako kryterium uchylenia przestpnoci zniesawienia, jawi si jeszcze bardziej mglicie. Nie sposb pomin take innych okolicznoci zwizanych ju nie z bytem przestpstwa, ale okolicznociami, jakie maj wpywa na wymiar kary, chociaby
11 Orzeczenie z 28 sierpnia 1992 r.; skarga 13704/88, A. 242-B. Skarcy radny i dziaacz polityczny zosta skazany przez sd austriacki za wypowied, w ktrej odpiera zarzuty kierowane do niego, stwierdzajc, e ich autor nie ma legitymacji do ich formuowania, poniewa sam toleruje podobne naganne zachowania w swoim ugrupowaniu politycznym, nie stosuje wic tych samych kryteriw moralnych wobec wszystkich. Trybuna uzna, e wypowied ta nie podlega dowodowi prawdy, jest bowiem sdem wartociujcym i jako taka nie moe by uznana za zniesawiajc, a zatem skazanie za zniesawienie jej autora nie moe by uznane za konieczne w pastwie demokratycznym. 12 Orzeczenie Trybunau z 19 czerwca 2003 r., skarga nr 49017/99. 13 Orzeczenie Trybunau w sprawie skargi Thorgeirson nr 13778/88, A. 239. W sprawie tej skarcy zosta skazany za opublikowanie dwch artykuw na temat brutalnoci policji. Oskarony o zniesawienie nie mg swoich twierdze udowodni, zosta wic uznany winnym. Trybuna zauway, e pan Thorgeirson jedynie opisa to, co mu powiedziano o zachowaniu policji, a artykuy zostay napisane nie w celu naruszenia reputacji policji, ale dla podkrelenia, e niezbdne jest niezalene i bezstronne ledztwo dotyczce zarzutw o pobicie przez policjantw, co przesdza, e ingerencja w swobod wypowiedzi skarcego stanowia naruszenie art. 10 ust. 2, bowiem nie bya konieczna w demokratycznym pastwie. 14 Sygn. akt IV KK 87/06, OSNKW 2006, nr 10, poz. 91. Orzeczenie zapado na gruncie stanu faktycznego, w ktrym dwaj dziennikarze opisali zachowanie sdziego, ktry skadajc zawiadczenie lekarskie o swoim zym stanie zdrowia spowodowa zwok w postpowaniu dyscyplinarnym toczcym si przeciwko niemu. Sd uzna, e co prawda insynuacje zawarte w tekstach, i sdzia symuluje chorob i bdzie przewleka proces, stanowi naruszenie granic wolnoci wypowiedzi, to jednak oskareni dziennikarze nie dopucili si zniesawienia.
145
ujemne nastpstwa przestpstwa wymienione w art. 53 2 k.k., do ktrych w tym przypadku mona zaliczy rozmiar krzywdy poniesionej przez zniesawionego, w szczeglnoci: jak oceni rodzaj i rozmiar tych nastpstw w przypadku, gdy uczyniony zarzut jest prawdziwy albo wypowied zniesawiajca stanowi ocen opart na prawdziwych przesankach.
III. CYWILNOPRAWNE GRANICE WOLNOCI WYPOWIEDZI PRASOWEJ A PRAWDZIWO WYPOWIEDZI
Jeszcze wicej wtpliwoci pojawia si przy porwnaniu wskazanych pogldw wyraonych w orzecznictwie z praktyk stosowania przepisw prawa cywilnego w zakresie ochrony czci i dobrego imienia. Przekroczenie granic wolnoci wypowiedzi i naruszenie praw innych osb, w szczeglnoci ich dbr osobistych, skutkuje odpowiedzialnoci cywiln podmiotw sprawcw naruszenia. Taka sytuacja oceniana z punktu widzenia przepisw prawa cywilnego jest oparta na zasadach oglnych ochrony dbr osobistych, tj. domniemania bezprawnoci dziaania sprawcw w przypadku naruszenia dbr osobistych. Zatem w sytuacji niewykazania przez sprawc okolicznoci wyczajcej bezprawno odpowiada on za naruszenie tych dbr. Nowelizacja kodeksu cywilnego z 23 sierpnia 1996 r.15 zmienia brzmienie art. 448, zgodnie z ktrym w razie naruszenia dobra osobistego sd moe przyzna temu, czyje dobro osobiste zostao naruszone, odpowiedni sum tytuem zadouczynienia pieninego za doznan krzywd lub na jego danie zasdzi odpowiedni sum pienin na wskazany przez niego cel spoeczny, niezalenie od innych rodkw potrzebnych do usunicia skutkw naruszenia. Ustawa nowelizujca kodeks cywilny jednoczenie uchylia art. 40 Prawa prasowego, ktry wwczas stanowi, e danie zadouczynienia moliwe jest w razie umylnego naruszenia dbr osobistych osoby zycznej przez publikacj materiaw prasowych. Ta zmiana wywoaa w doktrynie i orzecznictwie znaczne kontrowersje co do sposobu rozumienia przesanek ustanowionego w art. 448 k.c. obowizku zadouczynienia pieninego za naruszenie dbr osobistych, w szczeglnoci, czy przesank tak jest samo naruszenie dbr, czy te obowizek zapaty zadouczynienia powstaje dopiero w przypadku dziaania zawinionego spr w chwili obecnej wydaje si przebrzmiay. Zarwno w orzecznictwie, jak i w literaturze przedmiotu zdecydowanie przewaa pogld, e ochrona majtkowa za naruszenie dbr osobistych zwizana jest z win sprawcy naruszenia. Wskazuje na to przede wszystkim wykadnia systemowa tego przepisu, gdy zosta on umieszczony w kodeksie cywilnym w Tytule VI Czyny niedozwolone, ktry otwiera art. 415 wicy obowizek naprawienia szkody z win sprawcy16. Istotnym argumentem za przyjciem takiego pogldu na
Dz.U. Nr 114, poz. 542. Por: B. Lewaszkiewicz-Petrykowska, W sprawie wykadni art. 448 kc, Przegld Sdowy 1997, nr 1, s. 3; J. Pietrzykowski, Nowelizacja kodeksu cywilnego z 23 sierpnia 1996 r., Przegld Sdowy 1997, nr 3, s. 3 i n.; A. Szpunar, Zadouczynienie za szkod niemajtkow, Bydgoszcz 1999, s. 212, M. Safjan, komentarz do art. 448, Nb II 3-6, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, Warszawa 2003.
15 16
146
Studia i Materiay
ktry wskazuje M. Safjan jest to, e obiektywizacja odpowiedzialnoci powodowaaby naruszenie konstytucyjnie gwarantowanej wolnoci wypowiedzi17. W ostatnich latach w orzecznictwie pojawiy si jednak jeszcze powaniejsze rozbienoci dotyczce podstaw odpowiedzialnoci za naruszenie dbr osobistych, w szczeglnoci okolicznoci, jakie wyczaj bezprawno dziennikarza w tym zakresie. Zgodnie z powszechnie przyjtym w literaturze pogldem, do okolicznoci wyczajcych bezprawno naruszenia dbr osobistych zalicza si: dziaanie w ramach porzdku prawnego (na podstawie normy zezwalajcej w prawie obowizujcym lub wykonanie prawa podmiotowego), zgod pokrzywdzonego, dziaanie w odpowiedzi na naduycie prawa podmiotowego18, dziaanie w obronie uzasadnionego interesu. Ochrona uzasadnionego interesu spoecznego lub prywatnego uznawana jest za okoliczno egzonerujc przez znaczn cz doktryny19, a take w orzecznictwie20. S jednak gosy krytyczne wobec tak okrelonej okolicznoci wyczajcej bezprawno, ktre wskazuj jej pozanormatywny charakter i moliwo szerokiej interpretacji21. W przypadku wypowiedzi realizowanej za pomoc rodkw masowego przekazu, zagadnienie okolicznoci egzoneracyjnych jest tym trudniejsze, e wymaga analizy i zastosowania norm prawa prasowego do oceny, czy zachodzi dziaanie w ramach obowizujcego porzdku prawnego, tzn. czy istniej normy zezwalajce na publikowanie wypowiedzi mogcych narusza dobra osobiste. Na mocy art. 1 Prawa prasowego prasa, zgodnie z Konstytucj RP, korzysta z wolnoci wypowiedzi i urzeczywistnia prawo obywateli do ich rzetelnego informowania, jawnoci ycia publicznego oraz kontroli i krytyki spoecznej. To zadanie prasy, podniesione do rangi zasady konstytucyjnej (art. 14 i 54 Konstytucji), urzeczywistniane jest w myl prawa prasowego w pewnych ramach. Ot, przepisy prawa prasowego w art. 6 zobowizuj pras do prawdziwego przedstawiania omawianych zjawisk. Natomiast obowizki cice na dziennikarzach, okrelone w rozdziale II prawa prasowego, to: dziaanie zgodne z etyk zawodow, zasadami wspycia spoecznego oraz pozostajce w granicach okrelonych przepisami prawa (art. 10 ust. 1),
M. Safjan, komentarz do art. 448, Nb II 6, op. cit. M. Pazdan, komentarz do art. 24, Nb III 4, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz, red. K. Pietrzykowski, t. 1, Warszawa 2003. 19 Za przyjciem takiej okolicznoci egzonerujcej opowiedzieli si m.in.: A. Szpunar, Ochrona dbr osobistych, Warszawa 1979, s. 161; J.S. Pitowski, Ewolucja ochrony dbr osobistych, [w:] Tendencje rozwoju prawa cywilnego, WarszawaWrocaw 1983, s. 44. 20 Por. np. wyrok Sdu Najwyszego, sygn. akt II CR 419/89, Orzecznictwo Sdw Polskich 1990, nr 1112, poz. 377. 21 Na co zwraca uwag M. Zaremba, O sprzecznoci instytucji autoryzacji z konstytucj, Palestra 2006, nr 34, s. 12, odwoujc si przede wszystkim do pogldu Z. Radwaskiego, Prawo cywilne. Cz oglna, Warszawa 2004, s. 169170.
17 18
147
zachowanie szczeglnej starannoci i rzetelnoci przy zbieraniu i wykorzystaniu materiaw prasowych, zwaszcza sprawdzenie zgodnoci z prawd uzyskanych wiadomoci lub podania ich rda (art. 12 ust. 1, pkt 1). Zgodnie za z art. 41 prawa prasowego, krytyka rozumiana jako ujemne oceny dziaalnoci publicznej, twrczej, zawodowej, a take oceny dzie naukowych i artystycznych pozostaje pod ochron prawa jako suca realizacji zada okrelonych w art. 1. Jednym z bardziej kontrowersyjnych pyta, jakie mog si nasun przy prbie oceny konkretnych wypowiedzi i zachowa dziennikarzy, jest kwestia, na ile obowizki te musz by skorelowane i na ile obciy mona ich odpowiedzialnoci za ostateczny efekt wypowiedzi, w szczeglnoci jej prawdziwo. Odpowiedzi na to pytanie udziela wielokrotnie komentowana uchwaa 7 sdziw Sdu Najwyszego z 18 lutego 2005 r. (sygn. akt III CZP 53/04)22 [...] wykazanie przez dziennikarza, e przy zbieraniu i wykorzystaniu materiaw prasowych dziaa w obronie spoecznie uzasadnionego interesu oraz wypeni obowizek zachowania szczeglnej starannoci i rzetelnoci, uchyla bezprawno dziaa dziennikarza. Teza ta nazwana zostaa nawet w literaturze nowym ustawowo-precedensowym kontratypem23. Podobne rozstrzygnicie zostao zawarte w wyroku SN z 14 maja 2003 r.24, ktrego teza brzmi: [...] za bezprawne w rozumieniu art. 24 k.c. nie moe by uznane opublikowanie materiau prasowego naruszajcego dobra osobiste, gdy okae si, e zawiera on informacje nieprawdziwe, jeeli dziennikarz, dziaajc w obronie spoecznie uzasadnionego interesu spoecznego, zachowa szczegln staranno i rzetelno przy zbieraniu i wykorzystaniu tego materiau. Bezprawnym bowiem nie jest dziaanie wypeniajce obowizki naoone przez ustaw. Dziaanie dziennikarza, ktre nie jest bezprawne, nie moe za powodowa jego odpowiedzialnoci za naruszenie dbr osobistych (art. 24 k.c.)25. Warto przypomnie, e w okolicznociach niniejszej sprawy, z powdztwa wwczas urzdujcego prezydenta przeciwko redaktorowi naczelnemu, wydawcy i autorom tekstu, w ktrym zarzucano mu spdzanie urlopu z agentem rosyjskiego wywiadu, sdy ustaliy, e zarzut taki by po pierwsze nieprawdziwy, a po drugie z pewnoci naraa powoda na utrat zaufania potrzebnego do zajmowania stanowiska. Mimo to Sd Najwyszy uzna, e zadania prasy i obowizki dziennikarzy istotnie modykuj ich odpowiedzialno za naruszenie dbr osobistych wobec zasad oglnych i stwierdzi, e: [...] chocia art. 6 ust. 1 Prawa prasowego zobowizuje pras do prawdziwego przedstawiania omawianych zjawisk, art. 12 ust. 1 pkt 1
22 OSNC 2005, nr 78, poz. 114, z glosami: J. Sieczyo-Chlabicz (glosa krytyczna), Pastwo i Prawo 2005, z. 7, s. 113, P. Sobolewskiego (glosa krytyczna), Orzecznictwo Sdw Polskich 2005, nr 12, poz. 144. 23 M. Zaremba, op. cit., s. 13. 24 Sygn. akt I CKN 463/01, Orzecznictwo Sdw Polskich 2004, nr 2, poz. 87. 25 Wyrok Sdu Najwyszego z 14 maja 2003 r., sygn. akt I CKN 463/01, OSP 2004, nr 2, poz. 22 z glosami: Z. Radwaskiego, glosa krytyczna, OSP 2004, nr 2, poz. 22, R. Tymca, glosa krytyczna, Pastwo i Prawo 2004, z. 4, s. 120.
148
Studia i Materiay
p.p., okrelajc obowizki dziennikarza nie stanowi, e obowizkiem dziennikarza jest prawdziwe przedstawianie omawianych zjawisk. Stosownie do tego przepisu, dziennikarz jest obowizany zachowa szczegln staranno i rzetelno przy zbieraniu materiaw prasowych [], zwaszcza obowizany jest sprawdzi zgodno z prawd uzyskanych wiadomoci lub poda ich rdo. Obowizki dziennikarza zostay zatem okrelone przez wskazanie zasad jego dziaania (szczeglna rzetelno i staranno), a nie rezultatu tego dziaania (prawdziwe przedstawienie omawianych zjawisk). O naruszeniu tych obowizkw mona zatem mwi, gdy dziennikarz nie zachowa szczeglnej starannoci i rzetelnoci przy zbieraniu i wykorzystaniu materiaw prasowych, zwaszcza co do sprawdzenia zgodnoci z prawd uzyskanych wiadomoci. Natomiast sam tylko fakt nieprawdziwego przedstawienia omawianych zjawisk nie stanowi podstawy do stwierdzenia naruszenia przez dziennikarza jego obowizkw. W tym stanie rzeczy Sd uzna, e nieuprawnione jest przyjcie pogldu, i opublikowanie w prasie informacji nieprawdziwej jest zawsze dziaaniem nierzetelnym dziennikarza i dziaaniem bezprawnym. Rozwaania zawarte w niniejszym wyroku oraz konkluzja uchway 7 sdziw SN pozostaj jednak w znacznej rozbienoci z wczeniejszymi orzeczeniami. Jeszcze kilka miesicy wczeniej, w wyroku z 7 listopada 2002 r. (sygn. akt II CKN 1293/00)26, SN przyzna prawo do ochrony przed naruszeniem dbr osobistych take wwczas, gdy autor publikacji dochowa starannoci i rzetelnoci przy zbieraniu i wykorzystaniu materiaw prasowych, a w wyroku z 27 lutego 2003 r.27 zawar pogld, e: Nawet prawdziwo informacji zawarta w materiale prasowym nie zawsze wycza bezprawno dziaania dziennikarza, istotne znaczenie maj bowiem waciwa forma i sposb ujcia wypowiedzi dziennikarskiej. Wydaje si jednak, e oderwanie zakresu odpowiedzialnoci dziennikarza od kryterium prawdziwoci jego tekstu jest jedyn do zaakceptowania koncepcj granic tej odpowiedzialnoci28. Poniewa, gdyby jednak przyj, e prawdziwo wypowiedzi jest jedn z najwaniejszych przesanek, ktra wpywa na ocen bezprawnoci naruszenia dbr osobistych, to trzeba zauway, e kryterium to jest niezmiernie trudne do zastosowania. Oczywiste jest, e kryterium prawdziwoci, a wic zaklasykowanie wypowiedzi jako prawda albo fasz, moe by stosowane tylko do informacji, czyli wypowiedzi opisowych. Mimo postulatw, aby wypowiedzi prasowe oddzielay informacj od ocen czy pogldw, wyraanych przy okazji podawania informacji, trudno tak praktyk dostrzec w jakimkolwiek rodku spoecznego przekazu. Nawet takie oddzielenie jest najczciej zwodnicze, pozorne i prowadzi odbiorcw do bdnego przekonania, e oto otrzymali same informacje. Samo zestawienie
26 OSNC 2004, nr 2, poz. 27 z glosami: J. Sieczyo-Chlabicz, Pastwo i Prawo 2004, z. 4, s. 116, R. Tymca, Glosa 2005, nr 1, s. 69, P. Sobolewskiego, Przegld Sdowy 2005, nr 78, s. 246. 27 Sygn. akt IV CKN 1846/00, Pastwo i Prawo 2005, z. 2, s. 120, z glos krytyczn R. Tymca. 28 Podobnie: J. Barta, R. Markiewicz, Szczeglne obowizki mediw. Ochrona powszechnych dbr osobistych, [w:] Prawo mediw, red. J. Barta, R. Markiewicz, A. Matlak, Warszawa 2005, s. 472.
149
informacji, podanie ich w pewnym wybranym momencie do publicznej wiadomoci czy dokonanie koniecznej przecie selekcji faktw29, o ktrych si pisze albo mwi, stanowi najwaniejszy do nich komentarz, tym waniejszy, e pierwszy i wpywajcy niejako podprogowo na odbiorcw. Taka klasykacja prawdziwoci w ogle nie jest ju moliwa co do wypowiedzi ocennych czy wyraenia pogldw autora albo innych osb, ktrych zdanie jest przytaczane. Orzecznictwo jednak i w takich sytuacjach posuguje si posikowo kryterium prawdziwoci, uznajc, e w przypadku wypowiedzi krytycznych, a wic oceniajcych pewien fakt albo dziaalno osoby obszar dopuszczalnej krytyki prasowej nie moe wykracza poza granice zgodnego z prawd relacjonowania faktw, jak stwierdzi w tezie swojego wyroku z 3 grudnia 1986 r. SN30 . Nowsze orzeczenia SN w peni z tym pogldem koresponduj; w wyroku z 5 kwietnia 2002 r.31 SN zawar tez: Rozszerzone granice dopuszczalnej krytyki osb sprawujcych funkcje publiczne nie pozwalaj na publikowanie nieprawdy ani na nierzetelne wykorzystywanie materiaw prasowych.32 Wydaje si jednak, e sformuowanie krytyka prasowa, uyte w obu orzeczeniach, sugerujce dokonanie wasnej oceny, trudno co do zasady oceni w kategoriach prawdy i faszu, bo nie sposb to kryterium zastosowa z powodzeniem do takich wypowiedzi. Kryterium subsydiarnie rwnie przez sdy stosowane, pozwalajce zbada, czy ocena wyraona przez sprawc oparta bya na prawdziwych przesankach, w gruncie rzeczy take zawodzi, bo kae ocenia informacje przekazane jako podstaw sdw autora, a nie same oceny. Nie sposb dokona kwalikacji oceny, pogldu, zdania na jakikolwiek temat w systemie logiki dwuwartociowej i ta konkluzja winna sta si punktem wyjcia, a zarazem zakoczenia sporu co do oceny prawdziwoci krytyki rozumianej jako ocena jakiegokolwiek faktu czy osoby. Jednak to tylko jeden, chocia wany argument za odejciem od kryterium prawdziwoci, waciwie argument pozaprawniczy. Drugi mona okreli go mianem systemowego nakazuje dokona oceny ewentualnej bezprawnoci wypowiedzi prasowej w wietle norm konstytucyjnych i zawartych w EKPCz warunkw takiego ograniczenia. Ograniczenie wolnoci wypowiedzi, zgodnie z tymi wymogami, musi by przewidziane przez prawo i konieczne w demokratycznym pastwie z punktu widzenia ochrony pewnych wartoci. Naley stwierdzi, e po pierwsze nie istnieje norma prawna, ktra nakazywaaby dziennikarzom albo innym podmiotom odpowiedzialnym za publikacje prasowe rozpowszechnia jedynie wypowiedzi
Na moliwo naruszenia czci nie tylko poprzez podanie stwierdze (faktw), ale take przez ich pominicie, ktre prowadzi do znieksztacenia opisywanej rzeczywistoci, zwracaj uwag J. Barta, R. Markiewicz, Ile dziennikarskiej swobody, Rzeczpospolita z dnia 19 maja 2003 r. 30 Sygn. akt I CR 378/86, OSNCP 1988, nr 4, poz. 47. 31 Sygn. akt II CKN 1095/99, OSNC 2003, nr 3, poz. 42. 32 Trzeba jednak powiedzie, e w obu orzeczeniach stan faktyczny podlegajcy osdowi wskazywa na dziaanie dziennikarzy, ktrzy przedstawiali zdarzenia niemajce w rzeczywistoci miejsca, a nie dokonywali wasnej oceny. W pewnym sensie ich pogldem bya wersja wydarze przez nich zakadana, o ktrej wiedzieli, e nie ma potwierdzenia w faktach.
29
150
Studia i Materiay
prawdziwe (nawet gdyby zaoy, e wszystkie wypowiedzi mog podlega takiej kategoryzacji). Nie jest wic speniony pierwszy wymg. Po wtre konieczno ograniczenia oznacza, e jego wprowadzenie jest proporcjonalne, to jest ograniczenie wolnoci prasy efektywnie pozwala ochroni inn warto konstytucyjnie chronion. W tym przypadku chodzi oczywicie o warto w postaci czci osb, ktrych wypowied prasowa dotyczy. Jednak nie wydaje si, aby warunek proporcjonalnoci by speniony w sytuacji, gdyby uzna za bezprawne dziaanie osb odpowiedzialnych za publikacj wypowiedzi prawdziwych cho mogcych godzi w dobra osobiste przedstawianych w tekcie osb albo nieprawdziwych, ale uzyskanych i zwerykowanych przez dziennikarzy przy zachowaniu standardw szczeglnej zawodowej starannoci. Uszczerbek w taki sposb poczyniony w wolnoci prasy byby zbyt wielki i oznaczaby w istocie sprowadzenie odpowiedzialnoci dziennikarzy do zasady odpowiedzialnoci obiektywnej za efekt niezaleny w tym przypadku od zachowania sprawcy naruszenia. Europejski Trybuna Praw Czowieka w swoich orzeczeniach z ostatnich lat przedstawi wyrane wskazwki co do granic odpowiedzialnoci prasy za publikowanie zarzutw oraz ocen, ktrych prawdziwo zostaje pnej skutecznie zakwestionowana. Jak stwierdzi A. Redelbach, orzecznictwo to zdaje si wyranie wytycza granice w ocenie efektu dziennikarskiej profesji midzy obiektywn prawdziwoci a dziennikarsk rzetelnoci w zbieraniu i publikowaniu materiaw prasowych: [...] Przyjcie koniunkcji pomidzy zakresami znaczeniowymi rzetelnoci dziennikarskiej i prawdziwoci przekazywanych informacji prowadzioby do absolutyzacji prawdy i usytuowania odpowiedzialnoci dziennikarza za prawd na wyszym poziomie ni w poznaniu naukowym []. Gdyby przyj w dziaaniu rodkw spoecznej komunikacji odpowiedzialno za ustalanie prawdy zgodnie ze zobowizaniem rezultatu, prawo do swobodnej wymiany pogldw, w tym prawo do otrzymywania i przekazywania informacji, stayby si jedynie formalnym ozdobnikiem na scenie reimu autokratycznego33. Orzeczeniem, ktre wywaro niewtpliwy wpyw na praktyk take polskiego wymiaru sprawiedliwoci, by wyrok ETPCz w sprawie Dalban przeciwko Rumunii z 28 wrzenia 1999 r.34 (bya to zarazem pierwsza sprawa dotyczca wolnoci prasy z krajw Europy rodkowej i Wschodniej). Sprawa dotyczya oceny, czy byo nadmiern ingerencj w sfer wolnoci wypowiedzi skazanie dziennikarza rumuskiego za seri artykuw, w ktrych opisywa on sposb zarzdzania majtkiem publicznym, w szczeglnoci malwersacje, jakich mia si dopuci jeden z urzdnikw. Dziennikarz zosta uznany winnym zniesawienia, bowiem sdy krajowe ustaliy, e opisane przez niego fakty nie miay miejsca, chocia jak odnotowa w orzeczeniu Trybuna nie byo jednoznacznych dowodw wiadczcych o tej nieprawdziwoci. Jednak Trybuna uzna, e margines swobody dziaania i orzekania wadz krajo33 A. Redelbach, Wolno sowa w orzecznictwie Europejskiego Trybunau Praw Czowieka, dostpny w serwisie Centrum Monitoringu Wolnoci Prasy < http://www.freepress.org.pl/cpublikacje.html>. 34 Orzeczenie Wielkiej Izby, raport Europejskiej Komisji Praw Czowieka z 22 stycznia 1998 r., skarga nr 28114/95.
151
wych musi by ograniczony w interesie demokratycznego spoeczestwa, aby prasa moga odgrywa swoj rol publicznego obserwatora oraz przekazywa informacje o problemach wzbudzajcych publiczne zainteresowanie i nie mona zaakceptowa sytuacji, w ktrej dziennikarz moe formuowa krytyczne oceny wycznie pod warunkiem, i wykae ich prawdziwo. Co do problemu werykacji przez dziennikarzy uzyskiwanych informacji, orzecznictwo europejskie take dostarcza cennych wskazwek. W orzeczeniu z 20 maja 1999 r., w sprawie Bladet Tromso A/S i Stensaas przeciwko Norwegii35 Trybuna skonstatowa, e prasa moe powoywa si na wiarygodno urzdowych dokumentw bez koniecznoci dokonywania wasnych niezalenych ustale, jeeli nie ma wyranych i uzasadnionych powodw, by wtpi w warto tych rde36. Trybuna (Wielka Izba) orzek, e dziennikarze mieli prawo dziaa w zaufaniu do ocjalnego raportu, ktrego prawdziwo w chwili publikacji w prasie nie bya kwestionowana przez wadze (a dokadnie ministerstwo), oraz e nadmiern ingerencj w swobod wypowiedzi byoby nakadanie na dziennikarzy obowizku werykacji take takich informacji, ktre pochodz z ocjalnych dokumentw czy rde37. Niezmiernie wane i ciekawe z punktu widzenia obowizkw dziennikarskich jest orzeczenie Trybunau z 21 stycznia 1999 r. w sprawie Fressoz & Roire przeciwko Francji38, w ktrym ETPCz uzna, e korzysta z ochrony gwarantowanej przez art. 10 Konwencji opublikowanie przez pras kopii dokumentw podatkowych zawierajcych dane o dochodach jednego z dyrektorw spki handlowej39. Sdy krajowe skazay dwch dziennikarzy za naruszenie obowizku zachowania tajemnicy. Trybuna uzna, e nie byo rozsdnej proporcji midzy uprawnionym celem realizowanym przez skazanie dziennikarzy i rodkami uytymi w celu jego osignicia, biorc pod uwag interes, jaki ma demokratyczne spoeczestwo w zapewnieniu i zachowaniu wolnoci prasy, stwierdzajc take, e artyku 10 Konwencji pozostawia dziennikarzom decyzj, czy konieczne jest reprodukowanie okrelonych dokumentw dla zapewnienia wiarygodnoci. Chroni on prawo dziennikarzy do publikowania informacji o sprawach publicznie wanych, pod warunkiem e
Raport Europejskiej Komisji Praw Czowieka z 9 lipca 1998 r., skarga nr 21980/93. Okolicznoci tej sprawy byy takie, e gazeta Bladet Tromso publikowaa materiay prasowe na temat polowa na foki, m.in. opisaa zarzuty zawarte w tzw. raporcie Linberga o polowaniach na foki, a potem opublikowaa raport w caoci. Raport by autorstwa wysokiego urzdnika Ministerstwa Rybowstwa, by utajniony przez ministerstwo i zawiera spersonalizowane zarzuty o szczeglne okruciestwo wobec kilku czonkw zag statkw. Sd krajowy uzna, e dziennikarze dopucili si zniesawienia i dziaali niedbale, gdy nie zwerykowali zarzutw zawartych w raporcie. 37 Warto odnotowa, e orzeczenie zapado z dwoma gosami odrbnymi, w ktrych sdziowie wyrazili obaw, e takie rozstrzygnicie moe doprowadzi do rozlunienia zasad deontologicznych dziennikarzy i przyniesie w rezultacie szkod wolnej prasie. 38 Orzeczenie z 21 stycznia 1999 r.; raport Europejskiej Komisji Praw Czowieka z 13 stycznia 1998 r., skarga nr 29183/95. 39 Do opublikowania tych dokumentw doszo podczas sporu zbiorowego pracownikw ze spk, ktra odmwia pracownikom podwyki, natomiast z kopii zezna podatkowych dyrektora spki wynikao, e sam uzyska w cigu dwch lat prawie 50% podwyk.
35 36
152
Studia i Materiay
dziaaj w dobrej wierze i z faktyczn i prawn podstaw oraz zapewniaj wiarygodn i precyzyjn informacj zgodn z dziennikarsk etyk. Kolejnym argumentem tym razem pragmatycznym przemawiajcym przeciwko przyjciu kryterium prawdziwoci, jako granicy wolnoci wypowiedzi prasowej, jest trudno w ustaleniu tej prawdy. Przecie nie ma adnej pewnoci, e jakikolwiek sd zwizany rygorami postpowania, w tym postpowania dowodowego, jakie prowadzi ma wiksze szanse pozna prawd, rozumian jako zgodno przedstawionego stanu rzeczy z rzeczywistoci, ni dziennikarze. Stan faktyczny ustalony przez sd jest w gruncie rzeczy tylko wynikiem przedstawionych sdowi przez strony twierdze i dowodw art. 3 k.p.c. jest wyrazem klasycznej koncepcji: Iudex secundum allegata et probata partium iudicare debet [Sdzia powinien orzeka wedug twierdze i dowodw stron]40. Zaniechanie, bdy stron i ich penomocnikw, trudnoci w przeprowadzeniu niektrych dowodw (np. zezna wiadkw, ktrzy zasaniaj si niepamici, albo trudno ustali ich miejsce zamieszkania, aby ich wezwa) mog atwo doprowadzi do sytuacji, w ktrej sd nie pozna prawdy i nie bdzie mg jej ustali. W postpowaniu karnym sd, zgodnie z art. 2 2 k.p.k., winien rozstrzyga na podstawie prawdziwych ustale faktycznych, jednak jest to jedynie dyrektywa skierowana do wymiaru sprawiedliwoci41, ktrej uczynienie w peni zado zarwno ustawodawca, jak i praktyka sdowa ka ocenia z pewn powcigliwoci. Zatem orzekanie przez sdy, na podstawie prawdziwie ustalonego stanu rzeczy, jest celem postpowania, ale cel ten wcale nie zawsze musi by speniony, a wymogi postpowania w szczeglnoci szeroko rozumiana zasada kontradyktoryjnoci procesu mog powodowa, e dochodzenie do prawdy, a tym bardziej jej poznanie w procesie moe by trudniejsze ni poza sdem. Zaoenie, e sd ustali prawdziwsz prawd ni inni, razi naiwnoci. Gdyby prawdziwo wypowiedzi ustalona przez sd miaaby si sta podstawowym kryterium oceny, czy doszo do przekroczenia granic swobody wypowiedzi, to naoyoby to na sdy zadanie nie do wykonania, a w istocie tworzyoby kcj, e prawd jest to, co ustali sd, a nie to, co jest prawd. Powysze uwagi prowadz do konkluzji, e jedynie ocena zachowania sprawcy domniemanego naruszenia czci, w szczeglnoci dochowanie starannoci zawodowej w zbieraniu i publikowaniu materiau, moe stanowi przesank jego odpowiedzialnoci czy te zwolnienia z odpowiedzialnoci. Wymogi dochowania szczeglnej starannoci zawodowej s wskazywane i precyzowane w orzecznictwie sdowym, tak wic rozpoznawanie konkretnych spraw, zachowa dziennikarskich prowadzi do ustalenia, co i kiedy bdzie spenieniem tego wzorca.
40 K. Piasecki, komentarz do art. 3, [w:] Kodeks postpowania cywilnego. Komentarz, red. K. Piasecki, Warszawa 2001. 41 Por. wyrok SN z 7 czerwca 2001 r., sygn. akt V KKN 602/99, niepubl., wyrok Sdu Apelacyjnego w odzi z 7 lutego 2001 r., sygn. akt II AKa 269/00, Prokuratura i Prawo 2002, nr 10, s. 18.
153
Zgodnie z wyrokiem Sdu Najwyszego z 4 wrzenia 2003 r. (sygn. akt IV KKN 466/00), wymg szczeglnej starannoci, sformuowany w art. 12 ust. 1 pkt 1 Prawa prasowego, naley rozumie jako z a l e c e n i e k i e r u n k o w e, wskazujce na zasady oceniania zachowania dziennikarza m.in. przez sdy. Wymg ten zakada kadorazow potrzeb konstruowania modelu dziaania o szczeglnie surowych kryteriach, stanowicych wzorzec, z ktrym porwnywa naley kwestionowane zachowanie dziennikarza podczas wykorzystywania zebranych informacji. Wymg szczeglnej ostronoci to nakaz zachowania wyjtkowej ostronoci przy zbieraniu i wykorzystywaniu materiaw prasowych. Nie sposb w ramach niniejszego tekstu wskaza, czy choby wymieni wszystkie wskazwki wypracowane przez orzecznictwo dotyczce problemu szczeglnej dziennikarskiej starannoci. Trzeba jednak stwierdzi, e rekonstrukcja modelu szczeglnej starannoci nie jest na gruncie polskiej praktyki sdowej atwa, sdy czsto odwouj si do oglnych formu niezachowania wymaganego standardu, jednak na czym miaoby polega spenienie jego wymogw, pozostaje czsto poza rozwaaniami. Tym trudniej nada pojciu szczeglnej starannoci tre, e nie ma w Polsce powszechnie akceptowanego zbioru zasad etyki dziennikarskiej42, ktre mogyby pomc w formuowaniu modelu zachowa podanych czy te uznawanych za zgodne z deontologi dziennikarsk przez samych dziennikarzy, a wic take wymogw rzetelnego, starannego dziaania. W Polsce funkcjonuj przynajmniej trzy zbiory zasad etyki dziennikarskiej, a zakres ich obowizywania nie jest oczywisty: Karta etyki mediw, opracowana z inicjatywy Stowarzyszenia Dziennikarzy Polskich w 1995 r.43, Kodeks etyki dziennikarskiej Stowarzyszenia Dziennikarzy Polskich oraz Dziennikarski Kodeks Obyczajowy (sporzdzony przez czonkw Konferencji Mediw Polskich). Dwa ostatnie dokumenty powouj si na zasady sformuowane w Karcie etyki mediw, ktra zdaje si urasta do rangi katalogu
42 Fakt ten zosta dostrzeony przez Trybuna Konstytucyjny, w wyroku z 23 marca 2006 r. (sygn. akt K 4/06, Dz.U. Nr 51, poz. 377, OTK ZU 2006, seria A, nr 3, poz. 32) dotyczcym konstytucyjnoci ustawy z 29 grudnia 2005 r. o przeksztaceniach i zmianach w podziale zada i kompetencji organw pastwowych waciwych w sprawach cznoci, radiofonii i telewizji, nowelizujcej m.in. ustaw o radiofonii i telewizji. Trybuna uzna za niekonstytucyjn regulacj, ktra przyznawaa Krajowej Radzie Radiofonii i Telewizji zadanie kontrolowania przestrzegania etyki dziennikarskiej. Jak stwierdzi Trybuna, w polskim systemie prawnym brak jest powszechnie obowizujcego, jednolitego katalogu zasad etyki dziennikarskiej, ktry byby rdem norm prawnych adresowanych do dziennikarzy. Brak ten nakazuje odwoywa si do kryteriw pozaprawnych, to z kolei nie spenia wymogu dostatecznej precyzji w deniowaniu przepisw prawa i uzasadnia zarzut naruszenia przez dany przepis konstytucyjnych wymaga wynikajcych z art. 2 Konstytucji, tj. zakazu formuowania przepisw niejasnych i nieprecyzyjnych. 43 Jej sygnatariuszami byli prezesi SDP, Stowarzyszenia Dziennikarzy Rzeczypospolitej Polskiej, Katolickiego Stowarzyszenia Dziennikarzy, Syndykatu Dziennikarzy Polskich, Zwizku Zawodowego Dziennikarzy, Unii Wydawcw Prasy, Telewizji Polskiej SA, Telewizji Polsat, Stowarzyszenia Niezalenych Producentw Filmowych i Telewizyjnych, Polskiego Radia SA, Stowarzyszenia Radia Publicznego w Polsce, Stowarzyszenia Polskiej Prywatnej Radiofonii, Zwizku Zawodowego Dziennikarzy Radia i Telewizji, krajowy duszpasterz rodowisk twrczych, ks. Wiesaw Niewgowski oraz w 1997 r. Przewodniczcy Krajowego Klubu Reportau. Por. C.-J. Bertrand, Deontologia mediw, Warszawa 2007, s. 151165.
154
Studia i Materiay
zasad naczelnych i stanowicych punkt odniesienia dla pozostaych. Jednak Rada Etyki Mediw, dziaajca przy Konferencji Mediw Polskich cho akceptuje j znakomita wikszo rodowiska dziennikarskiego nie ma charakteru ani sdu dziennikarskiego, nie wytworzya take mechanizmw rozstrzygania sporw powstaych na tle praktyki dziennikarskiej, ani kontroli zachowa dziennikarzy w jakimkolwiek zakresie jej jedynym dziaaniem w tym zakresie jest, jak dotd, sygnalizowanie problemw i dylematw zwizanych z prac dziennikarza44. Rada uzyskaa znaczny autorytet w rodowisku dziennikarskim i jej oceny oraz stanowiska odgrywaj znaczc rol, ale w zakresie ksztatowania indywidualnych postaw dziennikarskich. Brak jest bowiem jednolitego sdownictwa dyscyplinarnego i skutecznego systemu egzekwowania przestrzegania norm deontologicznych45. Uyteczne z punktu widzenia oceny zachowania jako zgodnego z wymogiem szczeglnej starannoci moe by odwoanie do dziesiciopunktowego kodeksu zachowania dziennikarza, przytoczonego przez J. Bart i R. Markiewicza, a sformuowanego przez Lorda Nichollsa w sprawie Reynolds przeciwko Times Newspapers Ltd. w 2001 r.46 Zgodnie z nim mona mwi o usprawiedliwieniu rozpowszechniania zarzutu niezgodnego z prawd, jeli naleycie si rozway: 1) powag i adekwatno zarzutu, 2) charakter informacji i stopie spoecznego ni zainteresowania, 3) wiarygodno rde informacji, 4) status informacji (np. czy ma charakter ocjalny), 5) starania redakcji w celu werykacji wiadomoci, 6) potrzeb pilnego opublikowa44 Z owiadczenia Rady Etyki Mediw zamieszczonego na stronie internetowej Rady: [] Od pocztku Rada przyja zasad wypowiadania si publicznie na tematy zjawisk moralnie nagannych wystpujcych w mediach, wyjtkowo tylko na temat pojedynczych przypadkw naruszania ktrej z zasad zapisanych w Karcie lub oglnie przyjtych norm. Rada nie dysponuje adnymi sankcjami. Nie jest trybunaem prasowym czy sdem koleeskim oceniajcym dziennikarzy. Moe tylko wskazywa rodzaj wykroczenia; wyraa opinie, wsparte jej autorytetem i zajmowa stanowisko w sprawie koniecznoci oraz sposobu naprawienia wyrzdzonych krzywd, zadouczynienia z racji powstaych szkd moralnych. Uwaamy te za swj obowizek apelowa o zaangaowanie mediw w sprawy, ktre naszym zdaniem tego wymagaj, wreszcie chwali za dobr robot. Nie jestemy w stanie i nie uwaamy tego za nasz powinno rozstrzyga zgoszonych nam sporw i docieka stanu faktycznego metodami stosowanymi w dziennikarstwie ledczym. Stwierdzenie, e ta spord stron sporu lub kontrowersji, ktra kamie, narusza podstawow norm etyczn i pierwsz z zasad zapisanych w Karcie Etycznej Mediw, czsto nie zadowala; uwaamy jednak, e zawsze suy upowszechnianiu i gruntowaniu owej normy. Rada stara si o to rwnie poprzez inn form dziaania: spotkania z zespoami rnych mediw, powiecone rozwizywaniu dylematw moralnych, ktre pojawiaj si w pracy dziennikarskiej i redakcyjnej. [] <http://www.konferencjamediow.pl/odczlonkow_rem.html>. 45 Opierajc si na przyjtych w Karcie Etyki Mediw zasadach, powstay dwa wspomniane wczeniej kodeksy etyki dziennikarskiej. Jeden Stowarzyszenia Dziennikarzy Polskich, ktry przyjmuje system egzekwowania zasad etyki przez sdy dziennikarskie SDP, oraz drugi Dziennikarski Kodeks Obyczajowy, ktry sdownictwa samorzdu dziennikarskiego nie przyjmuje, natomiast przewiduje informowanie pracodawcy o kadym uznanym przez REM przypadku nieprzestrzegania zasad zawartych w kodeksie (Pkt V.30). <http://www.konferencjamediow.pl/dko.html>, 31 maja 2007 r. Trzeba take wspomnie o Kodeksie Dobrych Praktyk Wydawcw Prasy, opracowanym przez Izb Wydawcw Prasy, a zaprezentowanym publicznie w lutym 2006 r. 46 G. Robertson, A. Nicol, Media Law, London 2002, s. 129134; J. Barta, R. Markiewicz, Szczeglne obowizki mediw, [w:] Prawo mediw, red. J. Barta, R. Markiewicz, A. Matlak, Warszawa 2005, s. 473.
155
nia informacji, 7) zwrcenie si o komentarz do osoby, ktrej informacja dotyczy, 8) uwzgldnienie jej opinii, 9) formu wypowiedzi, w ktrej zawarta jest informacja, 10) inne okolicznoci. Sdowa analiza konkretnych zachowa dziennikarzy pozbawiona waciwie moliwoci odwoania si do wypracowanych przez praktyk przestrzegania zawodowej etyki dziennikarskiej standardw wymaga zestawienia wielu okolicznoci i wymogw, ktre in abstracto trudno prawidowo opisa w oderwaniu od pozostaych. Tytuem przykadu mona wskaza, e jednym z najwaniejszych momentw oceny starannoci dziennikarskiej jest powoywanie si na cudze wypowiedzi. W tym zakresie orzecznictwo Sdu Najwyszego pozostaje dla dziennikarzy do surowe. W wyroku z 27 lutego 2003 r.47 SN uzna, e ocena zachowania szczeglnej starannoci dziennikarskiej musi uwzgldnia stopie wiarygodnoci podanego rda informacji. Natomiast podanie jako rda anonimu wymagao od dziennikarzy szczeglnie starannej werykacji48. Podobnie orzek SN w wyroku z 28 maja 1999 r. (sygn. akt I CKN 16/98)49, stwierdzajc, e powoanie si na publikacj lub wypowied innej osoby moe w okolicznociach konkretnej sprawy okaza si niewystarczajce do odparcia zarzutu braku bezprawnoci naruszenia dbr osobistych. W tym samym duchu wypowiedzia si SN w wyroku z 11 padziernika 2001 r. (sygn. akt II CKN 559/99)50, stwierdzajc, e okoliczno, i przedmiotem opublikowania w prasie jest wywiad nieopatrzony komentarzem redakcyjnym, nie zwalnia wydawcy od odpowiedzialnoci za naruszenie dbr osobistych wypowiedzi osoby udzielajcej wywiadu. Na nieco inny standard zachowania wymagany dla przyjcia szczeglnej starannoci, a zwizany z przytaczaniem cudzej wypowiedzi, zwrci uwag SN w wyroku z 3 lipca 1987 r. (sygn. akt I CR 138/87)51, konstatujc w tezie: W sytuacji, gdy wskazanie w przekazie telewizyjnym rda uzyskanych wiadomoci polega na przedstawieniu informatora i odtworzeniu jego wypowiedzi, mona uzna, e dziennikarz wypeni obowizek szczeglnej starannoci przy zbieraniu i wykorzystaniu materiaw prasowych (art. 12 ust. 1 Prawa prasowego) tylko wtedy, gdy informacja pochodzi od osoby nie zainteresowanej w sprawie. W przeciwnym razie obowizkiem dziennikarza jest przedstawienie take stanowiska strony przeciwnej albo sprawdzenie prawdziwoci otrzymanej informacji. Trzeba zwrci uwag, e w orzecznictwie ETPCz, co do zasady, przytoczenie czyjej wypowiedzi czy te przeprowadzenie wywiadu lub zaproszenie do udzielenia wypowiedzi przez inn osob jest uznawane za dziaalno zgodn ze standardami wolnoci wypowiedzi i korzystajce z ochrony Konwencji. Problem ten pojawi si,
Sygn. akt IV CKN 1846/00, Pastwo i Prawo 2005, z. 2, s. 120. Por. te wyrok SN z dnia 16 kwietnia 2002 r., sygn. akt V CKN 1010/00, OSNC 2003, nr 4, poz. 56. 49 OSNC 2000, nr 2, poz. 25. 50 OSNC 2002, nr 6, poz. 82. 51 OSNCP 1989, nr 1, poz. 15.
47 48
156
Studia i Materiay
kiedy Trybuna rozstrzyga spraw ze skargi Jersilda przeciwko Danii52. Jak zauway Trybuna: [...] dziennikarstwo informacyjne na podstawie wywiadw, zredagowanych lub nie, stanowi jeden z najwaniejszych rodkw umoliwiajcych prasie odgrywanie roli publicznego obserwatora53. Zagadnienie to naley widzie w kontekcie rozumienia wolnoci wypowiedzi, jako wolnoci goszenia take pogldw niepopularnych czy te oburzajcych. Zakaz ich goszenia musi znale odzwierciedlenie w kryterium koniecznoci w spoeczestwie demokratycznym. Kwestia ta zostaa rozstrzygnita w sprawie Surek przeciwko Turcji (waciwie w 13 sprawach obywateli tureckich cznie rozpoznanych w dniu 8 lipca 1999 r.). W sprawie tej Trybuna stwierdzi: Prasa, chocia nie moe przekroczy pewnych granic ustanowionych m.in. dla ochrony ywotnych interesw pastwa, takich jak jego bezpieczestwo i integralno terytorialna, przed zagroeniem przemoc oraz dla zapobiegania nieporzdkom, ma zadanie przekazywa informacje i idee dotyczce problemw politycznych. Prasa ma nie tylko obowizek przekazywania takich informacji i idei, ale ludzie maj prawo je otrzymywa. Wolno prasy daje spoeczestwu jeden z najlepszych rodkw ujawniania i formowania opinii na temat pogldw i postaw politycznych przywdcw. Art.10 obejmuje swobod wypowiedzi artystycznych zapewniajc moliwo uczestnictwa w publicznej wymianie informacji i idei kulturalnych, politycznych i spoecznych. Twrcy, wykonawcy oraz osoby, ktre rozpowszechniaj lub wystawiaj dziea sztuki, bior udzia w wymianie idei i opinii istotnej dla demokratycznego spoeczestwa. Wynika std obowizek pastwa powstrzymania si przed niepotrzebn ingerencj w ich swobod wypowiedzi. Przy ocenie potrzeby ingerencji w swobod wypowiedzi gdy wchodzi w gr nakanianie do przemocy wadze korzystaj z szerszego marginesu swobody54. Konsekwentne stanowisko ETPCz odnonie do problemu przytoczenia czyjej wypowiedzi moe nawet skania do konstatacji, e mona mwi o nowym rodzaju kontratypu (M. Zaremba wskazuje kontratyp relacji prasowej), czyli wyczeniu bezprawnoci rozpowszechniania cudzej wypowiedzi naruszajcej dobre imi innego podmiotu, jeli sam fakt sformuowania takiej wypowiedzi stanowi wydarzenie,
52 Jersild by dziennikarzem duskim, ktry w swoim programie telewizyjnym przedstawi dziaaczy tzw. Zielonych Marynarek, ugrupowania neofaszystowskiego. Wywiad przeprowadzony z modymi faszystami mia wedug sdw duskich propagowa idee faszyzmu i nienawici rasowej. Dziennikarz ten nie gosi sam pogldw uznanych za naruszajce zasady demokratycznego spoeczestwa, ale pomg w ich rozpowszechnianiu, odwiedzajc grup ekstremistw z ugrupowania neofaszystowskiego i przeprowadzjc z nimi na antenie wywiad. Orzeczenie Trybunau stwierdzajce naruszenie wolnoci wypowiedzi z 23 wrzenia 1994 r., skarga 15890/89, ser. A nr 298. 53 Tame. 54 Za: <http://www.freepress.org.pl/BAP/etpcz10.htm> (29 stycznia 2007 r.). Wczeniej podobnie wypowiedzia si Trybuna w sprawie Lingens z 8 lipca 1986 r. (skarga 9812/82, A 103). Trybuna zgodzi si z zarzutem skarcego, e orzeczenia sdw austriackich naruszyy jego wolno wyraania opinii i stwierdzi: Wolno prasy [...] stwarza spoeczestwu jeden z najlepszych rodkw poznania i ksztatowania opinii na temat idei i pogldw przywdcw politycznych. W bardziej oglnym sensie wolno dyskusji politycznej tkwi u samych podstaw pojcia spoeczestwa demokratycznego, ktre z kolei determinuje ca Konwencj.
157
o ktrym powinna by poinformowana opinia publiczna55. Mog pojawi si wtpliwoci, czy tak kategoryczne sformuowanie nie jest zbyt daleko idce, czy zawsze fakt przytoczenia czyich sw powinien egzonerowa tego, kto je publikuje. Jednak co do zaoenia, trzeba si zgodzi, e sam fakt e kto ma jak opini lub informacj, co do ktrych udziela wypowiedzi jest okolicznoci, o ktrej wiedza jest istotnym spoecznie dobrem, zatem odbiorcy prasy s uprawnieni do jej posiadania. Takie wic udzielenie informacji o czyich pogldach, opiniach, wiedzy jest realizacj prasowego obowizku informowania opinii publicznej na co zdaje si wyranie zwraca uwag ETPCz. Podsumowujc werykacj prawdziwoci wypowiedzi prasowej i jej roli jako kryterium okrelania granic wolnoci prasy, trzeba poczyni pewne zastrzeenie. Niezmiernie trudno uczyni z prawdziwoci kryterium oceny zgodnoci z prawem dziaania dziennikarzy, jeszcze trudniej odpowiedzie na pytanie dlaczego wanie to kryterium miaoby by rozstrzygajce. Jedynym zatem parametrem pozwalajcym zanalizowa dziaanie dziennikarza jako zgodne z prawem lub bezprawne jest zachowanie przez niego standardw szczeglnej starannoci w wykonywaniu zawodu. O ile jednak ocena okolicznoci towarzyszcych publikacji czy zbieraniu materiaw prasowych, w tym w szczeglnoci analiza zachowa dziennikarza zgodna ze standardami szczeglnej starannoci zawodowej jest niezmiernie istotna z punktu widzenia przesanki odpowiedzialnoci cywilnej, o tyle mona mie jednak zasadnicze wtpliwoci, czy ocena taka winna wpywa na skuteczne podjcie rodkw zmierzajcych do publikacji wypowiedzi prostujcej podane nieprawdziwe informacje. Kwesti t rozstrzygn Sd Najwyszy w wyroku z 20 wrzenia 1999 r. (sygn. akt III CKN 939/98)56, stwierdzajc: [...] dziaanie dziennikarza zgodnie z obowizkiem wyraonym w art. 12 ust. 1 Prawa prasowego, tj. z zachowaniem szczeglnej starannoci i rzetelnoci przy zbieraniu oraz wykorzystywaniu materiaw prasowych, nie moe odebra czowiekowi prawa do sprostowania, opartego na art. 24 1 k.c., nieprawdziwych, a naruszajcych jego cze zarzutw. Ochrona, oparta na art. 24 1 k.c., w postaci dania usunicia skutkw naruszenia dobra osobistego poprzez sprostowanie nieprawdziwych, a naruszajcych cze zarzutw, jest niezalena od winy naruszajcego. Nawet wziwszy pod uwag dotychczasowe uwagi na temat trudnoci w ustaleniu prawdy jako obrazu stanu rzeczy zgodnego z rzeczywistoci, trudno odmwi tezie, zawartej w tym orzeczeniu, racji. Jeli wic ustalenie prawdy jest niezmiernie trudne zarwno w dziaalnoci dziennikarskiej jak i w procesie sdowym z pokor naleaoby uzna, e caej prawdy napisa si nie da. Skoro tak, warto umoliwi przynajmniej podanie alternatywnej wersji zdarze przez osob zainteresowan, albo na jej wniosek opublikowa owiadczenie prostujce ewidentnie nieprawdziwe fakty podane we wczeniejszej publikacji. To prowadzi do przywrcenia stanu moe niezgodnego z prawem (skoro trudno mwi o odpowiedzialnoci dziennikarza za publikowanie informacji, ktre ostatecznie nie znalazy potwierdze55 56
M. Zaremba, op. cit., s. 5760. Biuletyn SN 1999, nr 12, poz. 8.
158
Studia i Materiay
nia w wersji ustalonej przez sd), ale przynajmniej zgodnego z aktualnym wyobraeniem o tym, co jest prawd. Dla rzeczywistej realizacji wolnoci prasy prawda ma bowiem mimo wszystkich zastrzee i kopotw z jej ustaleniem znaczenie fundamentalne. Jest wartoci i celem istnienia systemu wolnych mediw, chocia nie do prawa stanowionego i wymiaru sprawiedliwoci naley jej werykacja. Z pokor trzeba bowiem uzna, e organy stosujce prawo nie maj ani moliwoci, ani kompetencji do poznania prawdy, a tym samym stosowanie tego kryterium okazuje si niemoliwe. Prawda werykuje si najlepiej poprzez pluralizm mediw, a nie wyroki, za zadaniem wolnej prasy jest opisywa rzeczywisto i j ocenia, a prawnicy t funkcj musz uszanowa i z pokor przyzna, e nie prawo przesdza, co jest prawdziwe, a co nie.
SUMMARY
of the article: Untruth and Unlawfulness: Selected Practical Issues of Delimiting Freedom of the Press This article is an attempt to answer the question whether, in the Polish law theory and practice, the limits of the freedom of expression of the press are precisely defined and what is the predictability of the mechanisms to execute responsibility for transgression of these limits. Freedom of expression is subjected to the limits of admissible interference in the sphere of rights and freedoms in accordance with the requirements contained in Article 31(3) of the Constitution and Article 10(2) of the European Convention on Human Rights. Any limitations upon the exercise of freedom of the press may to be imposed only by statute and only when necessary in a democratic state for the protection of freedoms referred to in the above-mentioned acts. These considerations seem to suggest that the limits of freedom of the press should be established in a defined and unquestionable way. Nevertheless, no such conclusion can be drawn from the decisions of Polish courts on two cases of collision between values protected by the Constitution and by the Convention, i.e. protection of freedom of the press and protection of honour and privacy. Some doubts in this area result from the jurisprudence of the Constitutional Tribunal. Particularly controversial is the transgression of the limits of expression and violation of virtue and other personal rights by stating the untruth. The article addresses some questions absent in the above-mentioned judgments which makes the issue of veracity of public expression even more ambiguous. The systemic interpretation and analysis of the practice of Polish courts enables us to conclude that making the illegality of an expression dependent on its veracity is both unfounded and infeasible.
OPINIE, GLOSY, RECENZJE, NOTY, VARIA SPRAWOZDANIA

A. OPINIE*
I. W SPRAWIE MOLIWOCI WSZCZCIA POSTPOWANIA W PRZEDMIOCIE ODPOWIEDZIALNOCI KONSTYTUCYJNEJ CZONKA ORGANU KOLEGIALNEGO (NA PRZYKADZIE KRRiT)
Ponisze opinie stanowi odpowied na pytanie: czy mona wszczyna postpowanie wyjaniajce w Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej wobec jednego z czonkw KKRiT w sytuacji, gdy zarzucany czyn wie si z podjciem przez KRRiT uchway naruszajcej zdaniem wnioskodawcw ustaw i konstytucj?
1**
1. Odpowiadajc na tak sformuowane pytanie naleaoby rozway, czy w wietle reguy clara non sunt interpretanda istnieje w ogle kwestia prawna wymagajca wykadni. Jest oczywiste, e w wietle art. 198 ust. 1 Konstytucji RP za naruszenie Konstytucji lub ustawy, w zwizku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzdowania czonkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji podlegaj odpowiedzialnoci konstytucyjnej przed Trybunaem Stanu. Dotyczy to rwnie naruszenia ustawy konstytucyjnej, jeeli pod pojciem tym naleaoby rozumie ustaw wydan z upowanienia konstytucji (w przeciwiestwie do ustawy zwykej) w celu realizacji przepisw teje konstytucji. Wtpliwoci interpretacyjne
* Ponisze opinie zostay opublikowane w: Postpowanie przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej. Zagadnienia systemowe, Studia Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, Warszawa 2007. ** Opinia zostaa napisana 29 kwietnia 2006 r. (przyp. red.).
160
Opinie
mog natomiast dotyczy co najwyej zasad i warunkw odpowiedzialnoci konstytucyjnej, w szczeglnoci za relacji midzy odpowiedzialnoci konstytucyjn a odpowiedzialnoci cile karn (zob. R. Kmiecik, Jurysdykcja sdw powszechnych w sprawach o przestpstwa czonkw Rady Ministrw, Pastwo i Prawo 2000, z. 1, s. 1923). Odpowiedzialno konstytucyjna nie jest odpowiedzialnoci zbiorow lub solidarn (jak na przykad odpowiedzialno parlamentarna przewidziana w art. 157 ust. 1 Konstytucji RP), lecz podobnie jak odpowiedzialno karna jest odpowiedzialnoci indywidualn. Dlatego uczestniczc w dziaalnoci normotwrczej (np. wydajc rozporzdzenia) lub podejmujc uchway w sprawach indywidualnych (art. 213 ust. 2 konstytucji) i wiadomie naruszajc przepisy konstytucji lub ustaw, kady czonek KRRiT nie wyczajc co oczywiste przewodniczcego, musi si liczy z ryzykiem odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu, niezalenie od ewentualnej odpowiedzialnoci karnej. Z pewnoci za rozporzdzenia lub uchway naruszajce konstytucj bd ustawy nie moe odpowiada taki czonek Rady, ktry nie uczestniczy w gosowaniu nad uchwa lub rozporzdzeniem albo gosowa przeciwko podjciu sprzecznej z konstytucj uchway lub rozporzdzenia. Jeeli naruszenie konstytucji lub ustawy nastpio wskutek przestpstwa, czonek KRRiT niepocignity do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu moe odpowiada za przestpstwo przed sdem karnym powszechnym (jedynie w stosunku do czonkw Rady Ministrw formuowano pogld, e za przestpstwa popenione w zwizku z zajmowanym stanowiskiem mog oni odpowiada karnie tylko przed Trybunaem Stanu art. 156 ust. 1 Konstytucji, co zakwestionowa susznie Trybuna Konstytucyjny). Odpowiedzialno konstytucyjn czonkw KRRiT w wypadku, gdy naruszenie Konstytucji lub ustawy nie jest zwizane z popenieniem przestpstwa, mogyby uzasadni dziaania nieumylne bdce rezultatem niewiedzy, niedbalstwa lub lekkomylnoci osb uczestniczcych w skadzie Rady. Natomiast umylne (zamierzone lub celowe) naruszenie konstytucji lub ustawy przez czonkw Krajowej Rady jest w kadym wypadku co najmniej rwnoznaczne z popenieniem czynu zabronionego (przestpstwa) z art. 231 1 k.k. (naduycie wadzy przez funkcjonariusza publicznego), a to stwarza podstawy zarwno do odpowiedzialnoci karnej (przed sdem powszechnym), jak wycznie konstytucyjnej (przed Trybunaem Stanu). Przewodniczcy Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji jest w wietle konstytucji jednym z czonkw Rady i nie korzysta w sensie konstytucyjnym ze statusu organu wyodrbnionego instytucjonalnie, jak np. prezes Rady Ministrw, ktry jako podmiot odpowiedzialnoci konstytucyjnej wyodrbniony jest spord innych czonkw Rady Ministrw (zob. art. 198 ust. 1 Konstytucji). Czonkowie Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w rozumieniu art. 198 ust. 1 Konstytucji stanowi zesp obejmujcy rwnie przewodniczcego KRRiT; nie jest do pomylenia wykadnia, w myl ktrej odpowiedzialnoci konstytucyjnej podlegaj czonkowie Rady z wyjtkiem przewodniczcego tylko dlatego, e art. 198 ust. 1 Konstytucji przewodni-
W sprawie moliwoci wszczcia postpowania w przedmiocie odpowiedzialnoci konstytucyjnej...
161
czcego KRRiT nie wymienia. Nie wymienia tego podmiotu, poniewa nie jest on organem konstytucyjnym, organem tym jest Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji. Na marginesie mona doda, e ju z tego wzgldu, i przewodniczcy KRRiT nie jest organem konstytucyjnym, lecz w wietle konstytucji zachowuje status czonka Rady, twierdzenie, i nie mona ustaw powierzy Prezydentowi RP prawa powoywania przewodniczcego jest w wietle art. 126 ust. 3 i art. 214 Konstytucji tez co najmniej mocno dyskusyjn. O ile bowiem Sejm i Senat w zakresie wadzy innej ni ustawodawcza (zob. art. 95 ust. 1 Konstytucji) mog wykonywa funkcje wyranie okrelone w konstytucji (m.in. dotyczy to prawa powoywania czonkw KRRiT), a tylko w zakresie funkcji kontrolnej nad dziaalnoci rzdu Sejm moe dziaa na podstawie ustawy (zob. art. 95 ust. 2 Konstytucji), o tyle uprawnienia Prezydenta RP jako przedstawiciela wadzy wykonawczej (zob. art. 10 ust. 2 Konstytucji) okrela nie tylko konstytucja, ale take mog je okrela ustawy (zob. art. 126 ust. 3 Konstytucji). 2. Reasumujc, nie ma podstaw, aby negatywnie odpowiedzie na postawione na wstpie pytanie. W praktyce jednak naleaoby wyranie okreli charakter nagannego zachowania si czonka KRRiT naruszajcego konstytucje lub ustaw w zwizku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzdowania. Niezawinione bowiem dziaanie czonka Rady, choby nawet podjta uchwaa lub rozporzdzenie naruszay konstytucj lub ustaw, nie uzasadnia odpowiedzialnoci konstytucyjnej, a tym samym wszczynania postpowania przez organy sejmowe pod ktem odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu. Jeeli natomiast naruszenie Konstytucji lub ustawy zwizane byo z popenieniem przestpstwa, ewentualne wszczcie postpowania karnego przez prokuratora nie wyklucza wszczcia postpowania przed organami sejmowymi, a nastpnie przed Trybunaem Stanu. Zawieszeniu ulega natomiast postpowanie karne (art. 11 ust. 4 ustawy o Trybunale Stanu). Powstaje jednak wtpliwo, czy w stosunku do osb wymienionych w art. 198 ust. 1 Konstytucji, wobec ktrych ustawa zasadnicza nie przewiduje pocigania do odpowiedzialnoci za przestpstwo, istnieje moliwo prowadzenie postpowania przed Trybunaem Stanu w sprawie o przestpstwo czy wycznie w sprawie (w zakresie) deliktu konstytucyjnego (naruszenia Konstytucji lub ustawy), a nie przestpstwa. Jeeli bowiem konstytucja nie przewiduje w sposb wyrany, aby osoby podlegajce jurysdykcji Trybunau Stanu i wymienione w art. 198 ust. 1 Konstytucji mogy odpowiada przed tym Trybunaem za przestpstwa (jak np. Prezydent RP w myl art. 145 ust. 1 lub czonek Rady Ministrw w myl art. 156 ust. 1 Konstytucji), mona by przyj, e osoby te odpowiadaj przed tym Trybunaem tylko w zakresie odpowiedzialnoci za delikty konstytucyjne (naruszenie konstytucji lub ustaw), ale nie za przestpstwa nalece do waciwoci sdw powszechnych lub wojskowych. Dotyczyoby to m.in. czonkw KRRiT, ktrzy w zakresie popenionych przestpstw podlegaliby jurysdykcji sdw karnych, a w zakresie deliktw konstytucyjnych Trybunaowi Stanu orzekajcemu kary typu konstytucyjnego przewidziane w ustawie o Trybunale Stanu (art. 198 ust. 3 Konstytucji). Z kolei jed-
162
Opinie
nak art. 26 ustawy o Trybunale Stanu nie ogranicza prawa do stosowania przepisw karnych w razie popenienia przestpstwa lub przestpstwa skarbowego do okrelonego krgu podmiotw wymienionych w art. 198 ust. 1 Konstytucji, co pozwalaoby obj zarwno odpowiedzialnoci konstytucyjn, jak i karn wszystkie podmioty wymienione w tym przepisie w ramach postpowania przed Trybunaem Stanu. Jeeli zatem art. 26 ustawy o Trybunale Stanu jest zgodny z art. 198 ust. 1 Konstytucji, ktry nie zawiera adnej wzmianki o odpowiedzialnoci za przestpstwa, a jedynie za naruszenie konstytucji lub ustawy, to w postpowaniu przed Trybunaem Stanu kada z osb wymienionych w art. 198 Konstytucji moe ponie, zalenie od okolicznoci, odpowiedzialno konstytucyjn uwzgldniajc rwnie kary przewidziane w kodeksie karnym. Romuald Kmiecik
2*
Opinia zawiera odpowiedzi na pytania: 1. Czy mona wszczyna postpowanie wyjaniajce w Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej wobec jednego z czonkw KRRiT w sytuacji, gdy zarzucany czyn wie si z podjciem przez KRRiT uchway, naruszajcej zdaniem wnioskodawcw ustaw i konstytucj? 2. Czy istnieje prawny obowizek, by wstpny wniosek o pocigniciu do odpowiedzialnoci konstytucyjnej obejmowa wszystkich czonkw organu kolegialnego, w sytuacji gdy zarzucany czyn polega na podjciu uchway niezgodnej z ustaw i konstytucj? 3. Czy obowizek taki ma charakter warunku okrelonego w ustawie w rozumieniu art. 6 ust. 6 ustawy o Trybunale Stanu? 4. Czy marszaek Sejmu powinien nada bieg wnioskowi ograniczajcemu si do postawienia zarzutu jednemu czonkowi organu kolegialnego? 5. Jaki powinien by tryb postpowania Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej w sytuacji, gdy marszaek Sejmu skierowa do niej (art. 7 ustawy o TS) wniosek ograniczajcy si do postawienia zarzutu naruszenia ustawy lub konstytucji jednemu czonkowi organu kolegialnego, a zarzucany czyn (tu: naruszenie ustawy lub konstytucji) wie si z podjciem uchway przez ten organ? 6. Czy okoliczno, i wniosek dotyczy przewodniczcego organu kolegialnego, ma charakter relewantny dla wyej przedstawionego pytania? Odpowiedzialno konstytucyjna posiada zawsze charakter osobisty, zindywidualizowany, dotyczy bowiem czynw, ktrymi osoby [...], w zwizku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzdowania, choby nieumylnie, naruszyy Konstytucj lub ustaw (art. 3 ustawy o Trybunale Stanu). Powoany przepis wska* Opinia zostaa napisana 9 maja 2006 r. (przyp. red.).
163
zuje wic wyranie na odpowiedzialno osb, a nie organw jako takich. Objte zakresem tej odpowiedzialnoci osoby ponosz j rwnie wwczas, gdy s czonkami kolegialnego organu pastwa, za swj wkad w dziaalno tego organu, o ile nosiaby ona (tj. dziaalno organu, wyraajca si w podejmowaniu przypisanych mu prawem aktw) znamiona naruszenia konstytucji lub ustawy. Jest to bowiem zajmowane przez nich (tj. czonkw organu) stanowisko lub te czonkostwo to naley do zakresu ich urzdowania. Organ w, w takiej sytuacji, ponosi naturalnie stosown odpowiedzialno polityczn, natomiast wobec jego czonkw mona rozwaa spraw pocigania ich rwnie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej w zakresie, w ktrym chociaby nieumylnie (tym bardziej wic, gdy umylnie) przyczynili si do naruszenia konstytucji lub ustawy aktem organu, do ktrego nale. Wystpuje tu wic koniecznie element winy, ktra moe by przypisana jedynie osobie a nie organowi, bdcemu przecie tylko prawn konstrukcj. A wic odpowiedzialno ta musi by zindywidualizowana. Odpowiedzialno prawnokarna, ktra w swej konstrukcji wykazuje wiele analogii do odpowiedzialnoci konstytucyjnej, wyranie przewiduje, e kady ze wspdziaajcych w popenieniu czynu zabronionego odpowiada w granicach swej umylnoci lub nieumylnoci niezalenie od odpowiedzialnoci pozostaych wspdziaajcych (art. 20 kodeksu karnego). Odpowiedzi na powysze pytania rozpoczn od pytania drugiego. Jeeli punktem wyjcia wniosku wstpnego jest tylko konstatacja, e oto zostaa podjta uchwaa organu kolegialnego, ktrego czonkowie ponosz odpowiedzialno konstytucyjn, naruszajca konstytucj (ustaw) a adne inne okolicznoci nie zostay podniesione w zadanych mi pytaniach to wniosek wstpny powinien obejmowa wszystkich czonkw owego organu. Rozumiem bowiem okrelenie organ kolegialny jako organ, ktrego czonkowie maj identyczny (rwny) wpyw na zapadajce rozstrzygnicia. Oczywicie szczeglne przepisy konstytucyjne lub ustawowe mogyby wprowadza inne rozwizania, ale samo okrelenie organ kolegialny takie rozumienie implikuje. Przy takim rozumieniu nie wystarczy zoenie wniosku o pocignicie do odpowiedzialnoci jedynie przewodniczcego organu kolegialnego, ktry wprawdzie w organ reprezentuje, prowadzi jego obrady itd., ale formalnie nie posiada wikszego od innych wpywu na zapadajce rozstrzygnicia, a w gosowaniu waga jego gosu jest identyczna jak waga pozostaych czonkw (w braku innych zastrzee ustawowych, jak np. rozwizania, e w razie rwnoci gosw jego gos przewaa). Tym samym jest to rwnie moja odpowied na pytanie nr 6: przewodniczcy organu kolegialnego powinien by ujty we wniosku, nie moe by pominity w adnych okolicznociach (na tym polega moim zdaniem relewantno, do ktrej odnosi si pytanie), ale zarzuty wobec jego osoby nie s automatycznie zarzutami wobec wszystkich pozostaych czonkw organu kolegialnego. To dopiero Komisja Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej [dalej: KOK] (formuujc odpowiednie wnioski do Sejmu), Sejm (wystpujc lub rezygnujc z wystpienia z uchwa o pocigniciu do odpowiedzialnoci) czy wreszcie TS (wymierzajc odpowiednie kary, art. 25 ustawy o TS) dokonaj oceny granic ich umylnoci lub nieumylnoci niezalenie od odpowiedzialnoci pozostaych... (por. cyt. wyej przepis k.k.).
164
Opinie
Moim zdaniem, istnieje wic prawny obowizek objcia wszystkich czonkw organu kolegialnego zakresem wniosku wstpnego, jeli organ w podj uchwa niezgodn z konstytucj (ustaw). Myl, e nawet zbadanie zachowania si tych czonkw, ktrzy nie byli obecni na posiedzeniu w dniu podejmowania uchway, jest konieczne, gdy trudno z gry zaoy, e nie mieli wpywu na tre tej uchway. Takie te jest stanowisko doktryny i orzecznictwa (por. wyrok Sdu Najwyszego z 6 stycznia 1999 r, sygn. akt III RN 108/98, Przegld Sejmowy 1999, nr 4 i wyraony tam, ale wyranie obiter dicta, pogld, s. 225, glos w tej sprawie W. Krcisza, tame, s. 226 oraz list A. Wasilewskiego, Przegld Sejmowy 2000, nr 2, s. 263). Tym samym uznaj w odpowiedzi na pytanie trzecie e wymg taki naley do owych warunkw okrelonych w ustawie z art. 6 ust. 6 ustawy o TS. Wprawdzie przepis ten nie mwi o tym wprost, ale w ogle ani konstytucja, ani ustawa o TS nie rnicuj sytuacji naruszenia indywidualnego i indywidualnego poprzez wspdziaanie w kolegialnym naruszeniu. Lege non distinguente, rwnie korzystajcy z uprawnienia do wystpowania ze wstpnymi wnioskami nie powinni tego rnicowa. W konsekwencji uznaj, e marszaek Sejmu nie powinien nadawa dalszego biegu wnioskowi wstpnemu ograniczajcemu si do wskazania czci tylko skadu organu kolegialnego, ktrego uchwaa stanowia naruszenie konstytucji (ustawy) i powinien wezwa autorw wstpnego wniosku o jego uzupenienie, w myl art. 6 ust. 6 ustawy o TS oraz art. 127 regulaminu Sejmu jest to odpowied na pytanie czwarte. Jeeli jednak tak sformuowany wniosek wstpny nie zosta odesany do uzupenienia, lecz skierowany do KOK pytanie pite naley uzna, e KOK jest zwizana tym skierowaniem, nie moe go odsya ani do marszaka Sejmu, ani do autorw wniosku wstpnego, lecz powinna wszcz postpowanie, zgodnie z art. 7 ustawy o TS, korzystajc nastpnie ze wszystkich swych ustawowych i regulaminowych uprawnie. To zwizanie (wszystkich) komisji sejmowych (a wic i KOK) stanowiskiem Prezydium Sejmu wynika moim zdaniem z caoksztatu przepisw regulaminowych, statuujcych pewn nadrzdno marszaka Sejmu wobec komisji (por. zw. art. 152 ust. 3 i 4 regulaminu Sejmu; jeszcze dalej komisje podporzdkowane s Prezydium Sejmu, ktrego przewodniczcym jest wanie marszaek por. zwaszcza art. 12 pkt 5 regulaminu). Jednake ewentualny wniosek Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej, w ramach jej sprawozdania do Sejmu (art. 11 ust. 1 ustawy o TS) o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej nie moe moim zdaniem obcia jednej tylko osoby za uchwalenie uchway niezgodnej z konstytucj (ustaw), gdy co oczywiste ona sama nie moga jej przecie uchwali. Moe natomiast, ewentualnie, zarzuca jej inne czyny sprzeczne z konstytucj (ustaw), do ktrych doszo w procesie uchwalania uchway przez w organ kolegialny. Dochodz do odpowiedzi na pierwsze pytanie. KOK nie tyle moe, co powinna, wszcz postpowanie wyjaniajce, nawet wwczas, gdy otrzymaa nieprawidowy wniosek wstpny od marszaka Sejmu. Czasem mamy do czynienia z sytuacjami, e ex iniuria ius... Nie moe jednak w swej dziaalnoci przeksztaca istoty samej odpowiedzialnoci konstytucyjnej. Pawe Sarnecki
165
3*
Kwestia sformuowana w pytaniu dotyka dwch cakowicie odrbnych, niepowizanych ze sob zagadnie. Jedno z nich, dotyczce zasadnoci postawienia zarzutu naruszenia ustawy i konstytucji, ma charakter konstytucyjno-karny. Sprowadza si to zagadnienie do pytania o to, czy uchwaa podjta przez Krajow Rad Radiofonii i Telewizji narusza konstytucj lub ustaw. Drugie zagadnienie ma charakter procesowy; sprowadzi go mona do pytania o to, czy osobie wchodzcej w skad organu podejmujcego decyzje kolegialne mona postawi zarzut odpowiedzialnoci konstytucyjnej (ewentualnie konstytucyjno-karnej lub karnej) w sytuacji, gdy uchwaa podjta przez ten organ w wyniku gosowania narusza prawo (ustaw, konstytucj). Pierwsza z tych kwestii ley, co oczywiste, poza zakresem uprawnie opiniodawcy; kwestia ta musi zosta rozstrzygnita w prowadzonym (po jego wszczciu) postpowaniu przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej i ewentualnie pniej w postpowaniu przed Trybunaem Stanu. Druga musi zosta sprowadzona do przedmiotu postpowania, tj. kwestii odpowiedzialnoci za czyn naruszajcy (ewentualnie) konstytucj lub przepisy prawa karnego materialnego w postpowaniu prowadzonym przeciwko tej osobie. Ta kwestia zostanie uczyniona przedmiotem niniejszej opinii. Przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 925, z pn. zm.) stanowi, e w postpowaniu przed Trybunaem Stanu oraz Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej stosuje si odpowiednio przepisy kodeksu postpowania karnego, o ile przepisy ustawy o Trybunale Stanu nie stanowi inaczej. Z przepisu tego zatem wynika, e postpowanie przed Komisj i Trybunaem jest postpowaniem karnym z odmiennociami wynikajcymi z ustawy o Trybunale Stanu, niezalenie od tego, czy przedmiotem tego postpowania jest kwestia odpowiedzialnoci karnej, odpowiedzialnoci konstytucyjno-karnej, czy w kocu samej tylko odpowiedzialnoci konstytucyjnej. Wypada tu wskaza, e odpowiedzialno konstytucyjno-karna osb wymienionych w przepisie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o Trybunale Stanu uzaleniona jest od spenienia kilku przesanek. Zarzucany tej osobie czyn musi rwnoczenie narusza przepisy konstytucji i ustawy karnej, czyn ten powinien zosta przez te osoby popeniony w zwizku z penion przez nie funkcj, i wreszcie Sejm w uchwale w przedmiocie pocignicia danej osoby do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu musi uzna, e celowe jest prowadzenie postpowania przeciwko tej osobie cznie w sprawie odpowiedzialnoci konstytucyjnej i karnej. Odpowiedzialno konstytucyjna obejmuje czyny, ktrymi osoby wymienione w art. 1 ust. 1 i 2, w zwizku z zajmowanym stanowiskiem lub w zakresie swojego urzdowania, chociaby nieumylnie, naruszyy konstytucj lub ustaw (art. 3 usta* Opinia zostaa napisana 21 czerwca 2006 r. (przyp. red.).
166
Opinie
wy o Trybunale Stanu). Odpowiedzialno karna obejmuje czyny zabronione pod grob kary przez ustaw obowizujc w chwili popenienia czynu. Odpowiedzialno karna realizowana jest w postpowaniu przed Trybunaem w trybie, jak wyej wspomniano, okrelonym przepisami kodeksu postpowania karnego, chyba e przepisy ustawy o Trybunale Stanu stanowi inaczej. Ustawa o Trybunale Stanu okrela zasady postawienia w stan oskarenia, wskazuje przyczyny umorzenia postpowania, instancyjno postpowania, skad organu orzekajcego, granice rozpoznania, reguy przeprowadzenia rozprawy w kwestii udziau w niej obrocy, jawnoci, wreszcie reguy zaskarania orzecze wydawanych przez Trybuna. adna z tych odrbnie regulowanych kwestii nie odnosi si do zagadnienia niepodzielnoci przedmiotu postpowania. Oznacza to, e w tym zakresie stosuje si odpowiednio przepisy kodeksu postpowania karnego. Kodeks ten w art. 33 1 stanowi, i sd waciwy dla sprawcw przestpstw jest rwnie waciwy dla pomocnikw, podegaczy oraz innych osb, ktrych przestpstwo pozostaje w cisym zwizku z przestpstwem sprawcy, jeeli postpowanie przeciwko nim toczy si jednoczenie. Za 2 tego przepisu dodaje, e sprawy osb wymienionych w 1 powinny by poczone we wsplnym postpowaniu. Oznacza to, e jeli czyn zosta popeniony przez kilka (kilkanacie, kilkadziesit) osb, a przestpstwa te pozostaj ze sob w cisym zwizku, postpowanie karne powinno by prowadzone przeciwko nim cznie. Wypada wskaza, e kodeks zezwala w szczeglnych okolicznociach na rozpatrywanie odpowiedzialnoci sprawcw, wspsprawcw, podegaczy czy pomocnikw w kilku rnych postpowaniach. Jest to jednak wyjtek od reguy i niczego ten wyjtek nie zmienia w sprawie zasad odpowiedzialnoci karnej za czyn. Wracajc do kwestii podniesionej w przedstawionym pytaniu, warto przypomnie, e Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji, jako organ zbiorowy (w jej skad wchodzi wicej ni jedna osoba), realizuje swoje zadania, wydajc rozporzdzenia i uchway (art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji, Dz.U. z 2004 r. Nr 253, poz. 2531, z pn. zm.). Przepis art. 9 ust. 2 stanowi, e Rada podejmuje uchway wikszoci 2/3 gosw ustawowej liczby czonkw. Oznacza to, e ustawa nie wymaga jednomylnoci decyzyjnej, ale take i to, e skoro system podejmowania decyzji jest wikszociowy, to uchway podejmowane s przez Rad, a nie przez poszczeglnych jej czonkw. W efekcie nie ma znaczenia to, kto ktry z czonkw Rady gosowa za przyjciem uchway, ktry by jej przeciwny, a ktry z czonkw Rady wstrzyma si od gosowania. Odpowiedzialno za tre uchway ponosz wszyscy jej czonkowie in corpore, a nie tylko ci, ktrzy gosowali za jej przyjciem. Z pewn doz ostronoci naleaoby tu doda, e z odpowiedzialnoci tej mgby zosta zwolniony ten z czonkw Rady, ktry nie bra udziau w posiedzeniu, na ktrym uchwaa zostaa podjta; ta ostrono wie si z faktem, i niewtpliwie przyj by naleao, e ta absencja dotyczy caego posiedzenia (podczas obrad nad wszystkimi punktami porzdku posiedzenia), a nie tylko w czasie rozpatrywania danego punktu porzdku (gdy osoba ta nie braa udziau
W sprawie stosowania niektrych przepisw ustawy o Trybunale Stanu
167
w gosowaniu); jest to chyba jednak kwestia marginalna i nie trzeba jej tu szczegowo roztrzsa. Biorc pod uwag to, co wyej powiedziano, naleaoby wskaza, e zgodnie z zasad winy odpowiedzialno kadego z czonkw Rady jest co prawda odpowiedzialnoci indywidualn, jednak u jej podoa moe by czyn podjty (zrealizowany) przez zbiorowo. Prawo karne penalizuje take takie przypadki, by wspomnie np. o dziaaniach w grupie przestpczej. Oznacza to, e odpowiedzialno za tego rodzaju czyn ponosz wszyscy czonkowie grupy, ktrej zachowanie naruszyo normy prawa karnego, czy jak w przypadku czonkw Rady normy prawa karnego lub konstytucyjnego. Zgodnie z zasad niepodzielnoci przedmiotu procesu nie do, e ich odpowiedzialno powinna by realizowana w jednym, toczcym si wedug regu prawa karnego procesowego (kodeksu postpowania karnego), postpowaniu, to nadto niedopuszczalne jest wszczcie postpowania przeciwko jednej osobie o czyn, ktrym osoba ta naruszya przepisy konstytucji lub ustawy karnej, rezygnujc ze wszczcia tego postpowania przeciwko innym osobom, ktre wchodz w skad organu, ktrego uchwaa naruszya prawo. Na postawione na wstpie pytanie naley odpowiedzie negatywnie: nie jest dopuszczalne wszczcie postpowania przeciwko jednemu czonkowi Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, przy jednoczesnej rezygnacji ze wszczcia tego postpowania przeciwko pozostaym czonkom tej Rady, jeli co oczywicie wymaga odrbnego zbadania uchwaa podjta przez ten organ naruszya prawo konstytucyjne lub karne. Jednak w uzupenieniu tej odpowiedzi naley podnie raz jeszcze, e mimo to, e podstaw odpowiedzialnoci moe by uchwaa podjta wikszoci gosw, to in concreto odpowiedzialno musi zosta skonkretyzowana i zindywidualizowana w stosunku do kadej osoby wchodzcej w skad Rady. To bowiem nie Rada in corpore ponosi odpowiedzialno przed Trybunaem Stanu, lecz indywidualnie jej czonkowie. Kazimierz Zgryzek
II. W SPRAWIE STOSOWANIA NIEKTRYCH PRZEPISW USTAWY O TRYBUNALE STANU
Przedmiotem opinii jest udzielenie odpowiedzi na nastpujce pytania: 1. Czy zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o Trybunale Stanu, ktry nakazuje w postpowaniu przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej odpowiednie stosowanie przepisw kodeksu postpowania karnego, protokoy przesucha wiadkw musz odpowiada rygorom okrelonym w przepisach kodeksu postpowania karnego? W szczeglnoci, czy maj by podpisywane przez wiadkw i przewodniczcego Komisji i czy w odniesieniu do protokow, jeeli miayby by stosowane przepisy
168
Opinie
k.p.k., wiadkom przysuguj uprawnienia w zakresie prostowania lub korygowania sporzdzonego protokou? 2. Czy w sytuacji gdy art. 18 ust. 2 ustawy o Trybunale Stanu nakazuje odpowiednie stosowanie przepisw k.p.k., nie przedstawiony wiadkowi do podpisu protok z jego przesuchania moe stanowi dowd w sprawie na okolicznoci, na ktre wiadek zosta przesuchany? 3. Czy w sytuacji, gdy art. 9 ust. 5 ustawy o Trybunale Stanu wymaga, e wniosek o postawienie w stan oskarenia lub o pocignicie do odpowiedzialnoci przed TS powinien spenia warunki wymagane przez przepisy kodeksu postpowania karnego w stosunku do aktu oskarenia, sprawozdanie Komisji powinno w sposb wyrany i nie budzcy wtpliwoci zawiera wniosek o postawienie w stan oskarenia lub o pocignicie do odpowiedzialnoci przez Trybunaem Stanu odpowiadajcy wszystkim (moliwym do okrelenia) wymaganiom k.p.k. stosowanym wobec aktu oskarenia? 4. Jakie uprawnienia procesowe posiadaj oskaryciele wybrani przez Sejm do aktu oskarenia, w szczeglnoci czy mog modykowa tre zarzutw lub uzupenia braki formalne i dowodowe?
1*
I. Tryb postpowania przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej [dalej: Komisja] uregulowany zosta w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 925, z pn. zm. dalej cyt. jako ustawa o TS). Unormowania w niej zawarte maj jednak charakter fragmentaryczny. Dlatego te przepis art. 18 ust. 2 ustawy o TS nakazuje w postpowaniu przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej odpowiednio stosowa przepisy kodeksu postpowania karnego (Dz.U. z 1997 r. Nr 89, poz. 555, z pn. zm.), chyba e ustawa o TS stanowi inaczej. Analogiczn norm zawiera rwnie przepis art. 127 ust. 1 regulaminu Sejmu (M.P. z 2002 r. Nr 15, poz. 194, z pn. zm.), przy czym sam regulamin Sejmu take zawiera regulacje dotyczce postpowania w sprawach odpowiedzialnoci konstytucyjnej (przede wszystkim w dziale III rozdziale 10). Udzielenie odpowiedzi na pierwsze pytanie wymaga poczynienia kilku ustale. Po pierwsze, z przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o TS wynika, e odpowiednie stosowanie przepisw kodeksu postpowania karnego w postpowaniu przed Komisj wykluczone jest tylko wwczas, gdy sama ustawa o TS stanowi inaczej. Oznacza to, e z tej perspektywy pozbawione znaczenia s ewentualne uregulowania zawarte w regulaminie Sejmu, gdy mog one mie jedynie charakter uzupeniajcy wzgldem unormowa ustawy o TS i k.p.k. Jest to o tyle zrozumiae, e zgodnie z art. 112 Konstytucji RP regulamin okrela organizacj wewntrzn i porzdek prac Sejmu
* Opinia zostaa napisana 14 listopada 2006 r. (przyp. red.).
169
oraz tryb powoywania i dziaalnoci jego organw, jak te sposb wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowizkw organw pastwowych wobec Sejmu. Regulamin ma zatem ze swej istoty charakter wewntrzny i unormowania w nim zawarte nie powinny bezporednio okrela sytuacji prawnej podmiotw znajdujcych si poza Sejmem. Przepisy regulaminu nie mog bowiem wkracza w materie zastrzeone dla ustawy, w tym m.in. okrela sytuacj prawn jednostek, a zwaszcza ich prawa i obowizki. W tej sferze konikt midzy regulaminem a ustaw naley rozstrzyga na korzy tej ostatniej (zob. szerzej L. Garlicki, Regulamin Sejmu w systemie rde prawa, Przegld Sejmowy 1994, nr 4, s. 2425). W tym kontekcie naley uzna, e w postpowaniu przed Komisj wykonujc czynnoci, o ktrych mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o TS, nie znajduje zastosowania art. 166 regulaminu Sejmu okrelajcy zasady dokumentowania przebiegu posiedze komisji sejmowych. Protokoowanie przebiegu czynnoci dowodowych w przypadku Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej nie ma bowiem waloru jedynie porzdkowego, gdy czynnoci te maj stanowi podstaw do sformuowania wniosku o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej oraz mog by wykorzystane w postpowaniu przed Trybunaem Stanu (np. w celu odczytania ich odpowiedniego fragmentu wobec niepamici wiadka). Sposb protokoowania oraz uprawnienia zwizane z korygowaniem treci protokow maj zatem istotne znaczenie dla sytuacji prawnej przesuchiwanych osb. Niewtpliwie za interesy tych osb lepiej bd zabezpieczone poprzez stosowanie w tym zakresie przepisw procesowych (zwaywszy zwaszcza na ich gwarancyjn funkcj) ni postanowie regulaminu Sejmu. Po drugie, analiza przepisw ustawy o TS prowadzi do jednoznacznego wniosku, e brak jest w niej jakichkolwiek unormowa dotyczcych wprost kwestii protokoowania czynnoci dokonywanych przez Komisj. W konsekwencji stwierdzi naley, e wobec braku odmiennych uregulowa w ustawie o TS, do kwestii protokoowania czynnoci przeprowadzanych przez Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej stosowa naley przepisy kodeksu postpowania karnego. Niewtpliwie zatem tre protokou powinna odpowiada wymaganiom okrelonym w art. 148 k.p.k. Wiksze wtpliwoci budzi natomiast kwestia, kto powinien taki protok podpisa oraz w jakim trybie ma nastpowa korygowanie treci protokou. Rzecz bowiem w tym, i przepisy k.p.k. przewiduj dwojakie zasady w tym zakresie. Zgodnie z art. 149 1 k.p.k. protok rozprawy i posiedzenia podpisuj niezwocznie przewodniczcy i protokolant, za w myl art. 150 1 k.p.k. inne protokoy podpisuj osoby biorce udzia w czynnoci, a zatem co istotne ze wzgldu na przedmiot niniejszej opinii m.in. osoba przesuchiwana w charakterze wiadka. Z kolei rozstrzygnicie kwestii zasad podpisywania protokou determinuje rwnie sposb korygowania jego treci. Zgodnie bowiem z art. 152 k.p.k., strony oraz osoby majce w tym interes prawny (naley uzna, e tak osob jest m.in. wiadek) mog zoy wniosek o sprostowanie protokou rozprawy i posiedzenia, wskazujc na niecisoci i opuszczenia, za w odniesieniu do protokow innych czynnoci stosuje si przepis art. 150 2 k.p.k., zgodnie z ktrym osoba uczestnicz-
170
Opinie
ca w czynnoci moe, podpisujc protok, zgosi jednoczenie zarzuty co do jego treci, ktre to zarzuty naley wcign do protokou wraz z owiadczeniem osoby wykonujcej protokoowan czynno. Sposb sformuowania w zleceniu opinii pytania drugiego zdaje si sugerowa przyjcie przez zlecajcego zaoenia, e uznanie, i do sporzdzania protokow czynnoci dowodowych przeprowadzanych przez Komisj naley stosowa przepisy k.p.k., jednoczenie niejako automatycznie przesdza o tym, e powinno to nastpi w trybie art. 149 1 k.p.k. Kwestia ta wydaje si jednak dalece bardziej zoona. Fakt, e komisje sejmowe obraduj na posiedzeniach (art. 149 regulaminu Sejmu), za w odniesieniu do Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej brak jest odrbnej regulacji, a nawet wrcz przeciwnie, rwnie mwi si w przepisach dotyczcych tej komisji o jej posiedzeniach (zob. art. 128 ust. 3 regulaminu Sejmu), mgby prima vista wskazywa, e protok przesuchania wiadka przez Komisj powinien zosta sporzdzony i podpisany w myl art. 149 1 k.p.k. Z drugiej jednak strony, cho przepis ten nie wspomina w sposb wyrany o sdzie, to jednak w przepisach kodeksu postpowania karnego posiedzenie i rozprawa przewidziane s wycznie jako forum, na ktrym czynnoci procesowych dokonuje sd (zob. art. 95 k.p.k.), a nie dotycz innych organw procesowych. Niewtpliwie Komisja nie spenia funkcji organu orzekajcego w postpowaniu w przedmiocie odpowiedzialnoci konstytucyjnej. Ten aspekt problemu mona byoby jednak uzna za nieistotny, skoro art. 18 ust. 2 ustawy o TS nakazuje odpowiednie stosowanie przepisw k.p.k., co oznacza przecie moliwo zmiany hipotezy danej normy, przy zachowaniu si stosownie do jej dyspozycji. Istotn okolicznoci, ktr naley rwnie rozway, jest to, e postpowanie przed Komisj stanowi odpowiednik postpowania przygotowawczego w procesie karnym (por. J. Grajewski, Warunki ustawowe i wymogi formalne wstpnego wniosku o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej przed Trybunaem Stanu, Przegld Sejmowy 2003, nr 1, s. 18), suy bowiem ustaleniu, czy istniej podstawy do podjcia przez Sejm uchway o pocigniciu do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu, a wic przygotowaniu sprawy do jej rozpoznania przez Trybuna Stanu. Organy procesowe za na wspomnianym etapie procesu karnego, co do zasady, sporzdzaj protokoy wedug zasad wynikajcych z art. 150 k.p.k. Trudno jednak uzna ten argument za przesdzajcy, gdy w razie podejmowania przez sd czynnoci w postpowaniu przygotowawczym, maj one miejsce na posiedzeniu (zob. art. 329 1 k.p.k.). Z kolei przesuchanie przez sd wiadka w miejscu jego pobytu (art. 177 2 k.p.k.), dokonanie ogldzin lub przeprowadzenie eksperymentu poza budynkiem sdu, sprawdzenie okolicznoci faktycznych przeprowadzone w trybie art. 97 k.p.k. przez sdziego wyznaczonego poza posiedzeniem sdu (por. postanowienie SN z dnia 6 lutego 1981 r., I KZ 222/80, OSP 1981, nr 9, poz. 152), mimo e bdzie miao miejsce na etapie postpowania jurysdykcyjnego, niewtpliwie wymaga bdzie sporzdzenia protokou w myl art. 150 k.p.k., gdy nie mona wwczas mwi o dokonywaniu takich czynnoci na posiedzeniu sdu. Przesdzajcego charakteru dla okrelenia sposobu sporzdzenia protokou nie wy-
171
daje si posiada rwnie fakt, e Komisja, podobnie co do zasady jak sd, jest organem kolegialnym, skoro w przypadku sdu sporzdzenie protokou posiedzenia i rozprawy zgodnie z art. 149 1 k.p.k. nastpuje niezalenie od tego, czy sd orzeka w skadzie jednoosobowym, czy te kolegialnym (np. z awnikami). Rwnie okoliczno, e w czynnoci przesuchania wiadka w postpowaniu przygotowawczym uczestniczy kilka osb (np. kilku prokuratorw lub prokurator i funkcjonariusz Policji) nie wpywa na konieczno sporzdzenia protokou zgodnie z art. 150 k.p.k. Wydaje si zatem, e na gruncie kodeksu postpowania karnego przesdzajce znaczenie dla wprowadzenia przez ustawodawc w art. 149 1 i art. 150 odmiennych zasad sporzdzania protokow maj cechy, ktrymi wyrniaj si rozprawa i posiedzenie w porwnaniu z innymi czynnociami procesowymi podlegajcymi utrwaleniu w protokole. Takimi cechami niewtpliwie s jawno rozprawy i posiedzenia. Chodzi tu zawsze o tzw. jawno wewntrzn, a wic moliwo wzicia udziau w rozprawie i posiedzeniu przez strony procesowe i ich przedstawicieli (zob. art. 96 k.p.k.), a w przypadku rozprawy i niektrych przynajmniej posiedze, take o tzw. jawno zewntrzn, a wic moliwo wzicia w nich udziau przez inne osoby publiczno (zob. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 355 i n. k.p.k.). Drug istotn cech jest kontradyktoryjno postpowania, a wic fakt, e jest ono oparte na sporze przeciwstawnych stron, ktre maj prawo do walki o korzystne dla siebie rozstrzygnicie (por. S. Walto, Proces karny. Zarys systemowego ujcia, Warszawa 2005, s. 275). Na tej zasadzie oparte jest przede wszystkim postpowanie przed sdem, a take czynnoci sdowe w postpowaniu przygotowawczym. Zgodnie bowiem z art. 299 3 k.p.k., prokuratorowi przysuguj wwczas prawa strony, a wic nie wystpuje on na posiedzeniu przed sdem z pozycji organu procesowego kierujcego lub nadzorujcego postpowaniem przygotowawczym. Z kolei za poza rozpraw i posiedzeniem, gdzie jawno i kontradyktoryjno postpowania doznaj znacznego osabienia, czy te jak co do zasady w postpowaniu przygotowawczym wrcz zostaj one wyczone na rzecz zasady inkwizycyjnoci, protokoy czynnoci naley sporzdza w myl art. 150 k.p.k. Wynika to z faktu, e okrelone w tym przepisie zasady, a wic przede wszystkim wymg podpisania przez wszystkie osoby biorce udzia w czynnoci oraz wymg jego wczeniejszego odczytania przed podpisaniem, a take tryb jego korygowania, w pierwszej kolejnoci speniaj funkcj gwarancyjn (por. L. K. Paprzycki, [w:] J. Grajewski i inni, Kodeks postpowania karnego. Komentarz, Krakw 2006, t. 1, s. 425). Ich celem jest niwelowanie wynikajcych z ograniczenia lub wyczenia jawnoci i kontradyktoryjnoci zagroe, przede wszystkim w zakresie rzetelnoci odzwierciedlenia przebiegu danej czynnoci. Nie bez znaczenia jest tu rwnie okoliczno, e w przypadku czynnoci procesowych dokonywanych poza rozpraw i posiedzeniem w postpowaniu przygotowawczym, czynnoci protokoowania kieruje organ prowadzcy postpowanie, ktrego podstawowym zadaniem jest realizowanie funkcji cigania. Tymczasem w przypadku posiedzenia i rozprawy sdowej czynno protokoowania
172
Opinie
znajduje si pod kontrol sdu bezstronnego arbitra, ktrego zadaniem jest wyjanianie sprawy i orzekanie, za funkcj cigania realizuje tu przede wszystkim oskaryciel, pozbawiony bezporedniego wpywu na tre protokou. Moe bowiem on tak jak kada inna strona jedynie wnosi o jego sprostowanie (zob. art. 152 k.p.k.). Powysze ustalenia dotyczce ratio legis przepisw art. 149 1 i 150 k.p.k. pozwalaj w konsekwencji na rozstrzygnicie problemu sposobu protokoowania czynnoci przesuchania wiadkw przez Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej. Naley uzna, e zasadnicze znaczenie maj tu cechy postpowania przed t Komisj. Jak ju to wczeniej wskazywano, Komisja obraduje na posiedzeniach (art. 149 regulaminu Sejmu). Jednake regulamin Sejmu nie wprowadza generalnej zasady jawnoci posiedze komisji sejmowych w przeciwiestwie do posiedze caego Sejmu (zob. art. 172 ust. 1 regulaminu Sejmu). Wprawdzie dopuszcza si udzia w posiedzeniach Komisji i zabieranie gosu w dyskusji przez posw niebdcych jej czonkami oraz posw do Parlamentu Europejskiego, jednake wyranie moliwo ta wyczona zostaa w odniesieniu do Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej (art. 154 ust. 2 regulaminu Sejmu). Udzia innych osb w posiedzeniu Komisji uzaleniony jest od zgody przewodniczcego lub prezydium Komisji (art. 154 ust. 3 i 5 regulaminu Sejmu). Prawo do wzicia udziau w posiedzeniach Komisji, na ktrych przeprowadza si postpowanie dowodowe, przyznane zostao wprost jedynie osobie objtej wstpnym wnioskiem o pocignicie do odpowiedzialnoci oraz jej obrocy (art. 128 ust. 3 regulaminu Sejmu). W postpowaniu przed Komisj, oprcz jawnoci postpowania, z natury rzeczy ograniczona zostaa rwnie jego kontradyktoryjno, a to z tego wzgldu, e brak jest w nim drugiej strony, przeciwstawnej do osoby objtej wstpnym wnioskiem. Komisja peni na tym etapie postpowania rol organu procesowego i ma zasadniczy wpyw na jego przebieg i kierunki. Celem tego etapu postpowania bynajmniej nie jest rozprawianie przez dwie przeciwstawne strony procesowe przed organem bdcym bezstronnym arbitrem o przedmiocie postpowania, lecz zgromadzenie materiau dowodowego umoliwiajcego podjcie uchway w przedmiocie pocignicia do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu, aby nastpnie przedstawiciele Sejmu przed tym Trybunaem wystpili w roli oskarycieli (w wikszoci wypadkw bd to posowie czonkowie Komisji). Z powyszych wzgldw uzna naley, e czynnoci w postpowaniu przed Komisj maj charakter zbliony do czynnoci dowodowych przeprowadzanych przez organy prowadzce postpowanie przygotowawcze (np. prokuratora), a zatem odpowiednie zastosowanie znale powinien przepis art. 150 1 k.p.k. Oznacza to, e protok czynnoci przesuchania wiadka powinien zosta podpisany przez wszystkie osoby biorce udzia w tej czynnoci, za przed podpisaniem naley protok odczyta i uczyni w nim o tym odczytaniu wzmiank. Przez osoby biorce udzia w czynnoci naley rozumie nie wszystkie osoby obecne przy tej czynnoci, lecz osoby aktywnie biorce w niej udzia (zob. wyrok SA w Lublinie z dnia 21 wrzenia 2001 r., II AKa 135/04, OSN, Prokuratura i Prawo 2006, nr 1, poz. 33), a wic
173
w rozwaanym przypadku bd to przede wszystkim czonkowie Komisji, przesuchiwany wiadek i ewentualnie jego penomocnik, protokolant, osoba objta wstpnym wnioskiem i jej obroca. Rozstrzygnicie kwestii sporzdzania i podpisywania protokou w prostej linii determinuje kwesti korygowania jego treci. Przede wszystkim podkreli naley, e osobie uczestniczcej w czynnoci w adnym razie nie mona odmawia uprawnienia do korygowania treci protokou z tej czynnoci. Szczeglnie wane jest to w odniesieniu do przesuchiwanego wiadka, skoro skada on zeznania pod rygorem odpowiedzialnoci karnej za faszywe zeznania. W zwizku z powyszym w tym przedmiocie odpowiednio stosowany powinien by przepis art. 150 2 k.p.k. Po pierwsze zatem, wydaje si, e osoba przesuchiwana, jak i kada inna osoba biorca udzia w czynnoci, ma prawo korygowania protokou na bieco w trakcie czynnoci (np. wiadek w trakcie przesuchania syszc, co osoba kierujca t czynnoci dyktuje do protokou). Po drugie, przepis art. 150 1 k.p.k. wymaga uprzedniego odczytania protokou przed jego podpisaniem w celu werykacji jego treci. Na podstawie przepisu art. 150 2 k.p.k. osoba uczestniczca w czynnoci moe, podpisujc protok, zgosi jednoczenie zarzuty co do jego treci. Moe to mie miejsce zarwno w sytuacji, gdy dopiero w tym momencie zostan dostrzeone braki lub bdy w protokole albo te w sytuacji, gdy nie zostay uwzgldnione przez organ procesowy wczeniejsze zastrzeenia tej osoby co do treci protokou (por. P. Hofmaski, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks postpowania karnego. Komentarz, Warszawa 2004, t. 1, s. 647 648). Te zarzuty naley wcign do protokou wraz z owiadczeniem osoby wykonujcej czynno protokoowan. II. Problem konsekwencji niepodpisania protokou przez wszystkie osoby, ktrych podpisy s konieczne, jest do jednoznacznie rozstrzygany w orzecznictwie i doktrynie prawa karnego procesowego. Wskazuje si, i niepodpisanie protokou chociaby przez jedn z osb biorcych udzia w przesuchaniu w postpowaniu przygotowawczym, przy braku wzmianki wskazanej w art. 121 k.p.k., powoduje niedopuszczalno wykorzystania takiego protokou w dalszym postpowaniu, np. jego odczytania na rozprawie; nie spenia on bowiem wymogw protokou jako dokumentu procesowego (postanowienie SN z dnia 4 stycznia 2006 r., V KK 150/05, LEX nr 171280; wyrok SN z dnia 3 grudnia 1985 r., IV KR 305/85, OSNPG 1987, nr 2, poz. 24; podobnie postanowienie SA w Krakowie z dnia 19 maja 1993 r., II AKz 120/93, KZS 1993, nr 5, poz. 22; wyrok SA w Krakowie z dnia 8 czerwca 1995 r., II AKr 117/95, KZS 1995, nr 6, poz. 35; tak rwnie P. Hofmaski, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks, t. 1, s. 648; Z. Doda, A. Gaberle, Dowody w procesie karnym, Warszawa 1997, s. 256; T. Nowak, Dowd z dokumentu w polskim procesie karnym, Warszawa 1982, s. 135). Pochodzcy z postpowania przygotowawczego protok dotknity istotn wad formaln, jak niewtpliwie jest brak podpisw osb uczestniczcych w czynnociach, nie moe zatem by ujawniany w toku rozprawy gwnej. Jest to naturalna konsekwencja uznania, e wymagania okrelone w art. 150 1 k.p.k. maj charakter gwarancyjny z uwagi na ograniczon jawno i kontradyktoryjno tego postpowania.
174
Opinie
Podobnie jednak orzecznictwo i doktryna odnosi si rwnie do kwestii braku podpisu przewodniczcego na protokole rozprawy lub posiedzenia. Uznaje si bowiem, e taki protok nie posiada wartoci dokumentu procesowego, a zatem sd pierwszej instancji nie moe opiera na nim swojego orzeczenia i czyni go podstaw swoich ustale faktycznych (zob. wyrok SN z dnia 9 lipca 1986 r., V KRN 266/86, OSNPG 1988, nr 2, poz. 15; podobnie rwnie P. Hofmaski, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks, t. 1, s. 646647; T. Nowak, Dowd, s. 135). Protok w ogle niepodpisany pozostaje zawsze wycznie jego projektem (wyrok SN z dnia 3 maja 1985 r., V KRN 222/85, OSNPG 1986, nr 1, poz. 8). W orzecznictwie wyraono rwnie pogld, e protok czynnoci procesowej jest wprawdzie dokumentem sucym zarwno potwierdzeniu jej dokonania, jak i przebiegu tej czynnoci, lecz nie jest jedynym dowodem w tym zakresie. Jeeli zatem z okolicznoci sprawy wynika w sposb niewtpliwy, e dana czynno zostaa przeprowadzona zgodnie z wymaganiami prawa, oczywiste uchybienie, jakim jest niepodpisanie protokou z dokonania tej czynnoci, nie moe wywiera wpywu na skuteczno tej czynnoci (postanowienie SN z dnia 9 marca 2005 r., III KK 173/04, LEX nr 148194). Naley jednak podkreli, e stanowisko takie wypowiedziane zostao w odniesieniu do protokou ogoszenia wyroku, a zatem czynnoci procesowej, ktra nie ma charakteru dowodowego. Wydaje si, e zbliony charakter postpowania karnego prowadzonego przed organami cigania i sdami oraz postpowania w przedmiocie odpowiedzialnoci konstytucyjnej, zwaszcza e przedmiotem postpowania przed Komisj moe rwnie by kwestia odpowiedzialnoci karnej osb wskazanych z art. 2 ust. 1 i 4 ustawy o TS, przemawiaj za tym, aby wskazane rygory odnosi rwnie do protokow dokumentujcych postpowanie dowodowe przed Komisj. W konkluzji naley zatem uzna, e odpowiednie stosowanie przepisw k.p.k. w postpowaniu przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej oznacza m.in., i protok utrwalajcy przebieg czynnoci dowodowej, na ktrym brak jest wszystkich wymaganych podpisw, nie moe by wykorzystany w dalszym postpowaniu. Takie stanowisko niewtpliwie naley zaj zwaszcza w odniesieniu do braku podpisu wiadka, gdy brak podpisw wszystkich czonkw Komisji, jeeli inne osoby uczestniczce w danej czynnoci dowodowej, przede wszystkim wiadek i osoba objta wstpnym wnioskiem, nie kwestionuj treci protokou i nie zgaszaj co do niego zastrzee, mona byoby uzna za usterk o charakterze technicznym. W konsekwencji nie przedstawiony wiadkowi do podpisu protok z jego przesuchania nie moe stanowi dowodu w sprawie na okolicznoci, co do ktrych zosta przesuchany. Jednoczenie naley jednak zastrzec, e przepis art. 151 2 k.p.k. umoliwia pniejsze podpisanie protokou, jeeli nie zosta on podpisany bezporednio po zakoczeniu czynnoci. Wwczas brakujce podpisy mog by zoone pniej, ze wskazaniem daty ich zoenia i przyczyn opnienia. Brak jest argumentw, ktre przemawiayby przeciwko odpowiedniemu stosowaniu tego unormowania w postpowaniu przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej. Chodzi w nim bowiem o uniknicie negatywnych konsekwencji zwizanych z brakiem podpisu, zwaszcza
175
gdy opnienie w podpisaniu jest wynikiem uchybie o charakterze technicznym lub organizacyjnym. Niewtpliwie organ wykorzystujcy pniej podpisany protok w dalszym postpowaniu powinien uwzgldni to, podpis ktrego uczestnika czynnoci zosta zoony pniej, z jakich powodw i jaki ma to zwizek z treci danej czynnoci procesowej udokumentowanej w takim protokole. Przepis art. 151 2 k.p.k. nie wprowadza wprost adnych ogranicze czasowych na uzupenienie brakujcych podpisw (por. L. K. Paprzycki, [w:] J. Grajewski i inni, Kodeks, t. 1, s. 425), cho w doktrynie wskazuje si, e nie powinno to mie miejsca po przesaniu akt sprawy do sdu wyszej instancji (Z. Gostyski, J. Bratoszewski, [w:] Z. Gostyski i inni, Kodeks postpowania karnego. Komentarz, Warszawa 2003, t. 1, s. 709), jak rwnie, e brak podpisu pod protokoem czynnoci dowodowej przeprowadzonej w postpowaniu przygotowawczym nie moe zosta uzupeniony w postpowaniu sdowym (M. Lipczyska, R. Ponikowski, May komentarz do kodeksu postpowania karnego, Warszawa 1986, s. 133134). Wydaje si, e w przypadku Komisji moliwo uzupenienia takich podpisw ustaje z chwil przekazania sprawy do Trybunau Stanu. III. Zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o TS, wniosek o postawienie w stan oskarenia lub o pocignicie do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu powinien spenia warunki wymagane przez przepisy kodeksu postpowania karnego w stosunku do aktu oskarenia. Jednoczenie w przepisach art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o TS wyranie wskazano, e Komisja uchwala sprawozdanie o wystpieniu do Zgromadzenia Narodowego z wnioskiem o postawienie Prezydenta RP w stan oskarenia lub o umorzenie postpowania w sprawie, za w stosunku do osb wymienionych w art. 1 ust. 1 pkt 27 i ust. 2 ustawy o TS Komisja uchwala sprawozdanie o wystpieniu do Sejmu z wnioskiem o pocignicie tych osb do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu lub o umorzenie postpowania w sprawie. Nastpnie Komisja przedstawia sprawozdanie wraz z wnioskiem odpowiednio Zgromadzeniu Narodowemu (art. 10 ust. 1 ustawy o TS) lub Sejmowi (art. 11 ust. 1 ustawy o TS). Z przytoczonych unormowa jednoznacznie wynika, e nie mona utosamia sprawozdania Komisji i wniosku. S to dwa odrbne akty (owiadczenia) Komisji, cho wydaje si, e kwesti drugorzdn jest to, czy znajd si one w jednym wsplnym (wwczas wniosek stanowi powinien konkluzj sprawozdania), czy te w dwch cakowicie odrbnych dokumentach. Inna bowiem jest rola sprawozdania i wniosku. Celem tego pierwszego jest zrelacjonowanie przebiegu i wynikw prac Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej, przede wszystkim aby zapewni czonkom Zgromadzenia Narodowego lub Sejmu moliwie najszerszy zakres informacji koniecznych do podjcia decyzji w przedmiocie pocignicia do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu. Z kolei wniosek o pocignicie do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu lub o umorzenie postpowania w sprawie stanowi ma propozycj co do kierunku dalszego postpowania, a w razie podjcia uchway o pocigniciu do odpowiedzialnoci konstytucyjnej (postawieniu w stan
176
Opinie
oskarenia) w dalszym postpowaniu przed Trybunaem Stanu stanowi bdzie wraz z t uchwa akt oskarenia (art. 11 ust. 3 i art. 10 ust. 3 ustawy o TS). Istotna funkcja wniosku o pocignicie do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu polega zatem rwnie na okreleniu przedmiotu dalszego postpowania. W konsekwencji przyj naley, e sprawozdanie Komisji powinno w sposb wyrany i nie budzcy wtpliwoci zawiera albo wniosek o postawienie w stan oskarenia lub o pocignicie do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu, albo wniosek o umorzenie postpowania, ewentualnie wniosek taki powinien by doczony do sprawozdania. Jednoczenie wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 9 ust. 5 ustawy o TS, uzna trzeba, e wniosek o pocignicie do odpowiedzialnoci powinien odpowiada wszystkim wymaganiom kodeksu postpowania karnego stawianym aktowi oskarenia. Skoro wymagania takie stawiane s przez ustaw o TS w stosunku do wstpnego wniosku o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej (zob. art. 6 ust. 5), to tym bardziej zrozumiaa jest konieczno ich dochowania w odniesieniu do wniosku Komisji, ktry nastpnie stanowi bdzie przecie wraz z uchwa Sejmu akt oskarenia w postpowaniu przed Trybunaem Stanu. Oczywiste jest jednak, e naley przy tym uwzgldnia specyk postpowania w przedmiocie odpowiedzialnoci konstytucyjnej, np. bezprzedmiotowe s zawarte w art. 332 1 k.p.k. wymogi wskazania, e czyn zosta popeniony w warunkach recydywy (pkt 3), oraz waciwego trybu postpowania (pkt 4). Wniosek powinien odpowiada wymaganiom dotyczcym aktu oskarenia sporzdzanego w penym zakresie w postpowaniu zwyczajnym (w odniesieniu do wstpnego wniosku tak J. Grajewski, Warunki, s. 1819). Wymagania te okrelone zostay przede wszystkim w przepisach art. 119 i art. 332334 k.p.k. (zob. majce odpowiednie zastosowanie szczegowe wskazania J. Grajewskiego dotyczce wstpnego wniosku o pocignicie do odpowiedzialnoci, J. Grajewski, Warunki, s. 1823). Podkreli naley, e ustawa o TS nie okrela adnych szczegowych wymaga wobec wniosku o pocignicie do odpowiedzialnoci przed TS. Naley jednoczenie pamita, e nie kade uchybienie wskazanym wyej wymaganiom formalnym, ktre powinien spenia wniosek, powodowa bd jego bezskuteczno czy te niemono nadania dalszego biegu sprawie. Po pierwsze, zgodnie ze stosowanym odpowiednio przepisem art. 118 1 k.p.k., znaczenie czynnoci procesowej ocenia si wedug treci zoonego owiadczenia. Po drugie za, zgodnie z art. 120 1 k.p.k. wezwanie do usunicia braku formalnego nastpuje tylko wwczas, gdy brak jest tego rodzaju, e pismo nie moe otrzyma biegu. Przykadowo, brak oznaczenia wniosku, e jest to wniosek o pocignicie do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu, nie bdzie stanowi braku w rozumieniu art. 120 1 k.p.k., jeeli taki charakter i znaczenie wynika bdzie w sposb nie budzcy wtpliwoci z jego treci. IV. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o TS, po podjciu uchway o pocigniciu do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu, Sejm wybiera spord posw, w termi-
177
nie 3 miesicy, dwch oskarycieli, z ktrych co najmniej jeden posiada kwalikacje wymagane do zajmowania stanowiska sdziego. W sposb wyrany ustawa o TS odnosi si do zakresu uprawnie oskarycieli jedynie w przepisie art. 20 ust. 2, stanowic, e oskaryciel nie moe zarzuci oskaronemu innych czynw ni objte aktem oskarenia. Kwesti zasadnicz w okreleniu uprawnie oskarycieli wybranych przez Sejm jest ustalenie ich pozycji w postpowaniu przed Trybunaem Stanu. Odpowiednie stosowanie w postpowaniu przed Trybunaem Stanu przepisw kodeksu postpowania karnego (art. 18 ust. 2 ustawy o TS) oraz fakt, e przedstawicieli Sejmu w tym postpowaniu ustawa o TS nazywa oskarycielami, prowadzi, jak si wydaje, do jednoznacznego wniosku, e wybrany przez Sejm oskaryciel jest stron procesow. Jego pozycja procesowa w postpowaniu przed Trybunaem Stanu odpowiada pozycji oskaryciela publicznego w procesie karnym. Dlatego te naley do wybranych przez Sejm oskarycieli stosowa odpowiednio przepisy k.p.k. dotyczce oskaryciela publicznego. Oznacza to, e w postpowaniu przed TS oskaryciel ma m.in. prawo skada wnioski, w tym wnioski dowodowe (art. 167 k.p.k.), wypowiada si na rozprawie co do kadej kwestii podlegajcej rozstrzygniciu (art. 367 1 k.p.k.), zadawa pytania osobom przesuchiwanym (art. 171 2 k.p.k.), wnosi rodki odwoawcze (art. 425 1 k.p.k.), w tym rwnie na korzy oskaronego (art. 425 4 k.p.k.). Oskaryciel moe rwnie odstpi od oskarenia, lecz nie wie to Trybunau Stanu (art. 14 2 k.p.k.). Udzia oskaryciela w rozprawie przed Trybunaem Stanu jest obowizkowy (art. 46 k.p.k.). Ustosunkowanie si do pytania, czy oskaryciele mog modykowa tre zarzutw lub uzupenia braki formalne i dowodowe, wymaga te rozwaenia roli i znaczenia Sejmu w postpowaniu przed Trybunaem Stanu. Rzecz bowiem w tym, czy mona uzna oskarycieli za dysponujcych oskareniem. Uchwa o pocigniciu do odpowiedzialnoci podejmuje Sejm i wraz z wnioskiem Komisji stanowi ona akt oskarenia. Decyzja co do zakresu oskarenia nie naley zatem do oskarycieli, ale jest wynikiem decyzji Sejmu. Jednoczenie jednak naley zauway, e rola Sejmu w postpowaniu w przedmiocie odpowiedzialnoci konstytucyjnej w zasadzie koczy si na podjciu wspomnianej uchway. Ustawa o TS wyranie wycza moliwo przekazania sprawy Sejmowi w celu uzupenienia lub rozszerzenia przeprowadzonego postpowania (art. 20 ust. 3). Dalsze postpowanie toczy si wycznie przed Trybunaem Stanu. Skoro ustawa o TS nie przewiduje adnych innych form udziau Sejmu w postpowaniu przed TS, jak tylko poprzez udzia wybranych przez Sejm oskarycieli, to trudno zakada, aby pomimo tego pewne uprawnienia procesowe strony nie naleay do oskarycieli, ale mogy by realizowane wycznie poprzez Sejm. Alternatyw jest ewentualne uznanie, e pewne uprawnienia nie przysuguj oskarycielom z uwagi na specyk postpowania. Z wyjtkiem jednak przepisu art. 20 ust. 2 ustawa o TS w aden sposb nie ogranicza uprawnie oskarycieli. Wydaje si zatem, e dziaajc w roli strony procesowej realizuj oni wol
178
Opinie
Sejmu wyraon w uchwale o pocigniciu do odpowiedzialnoci konstytucyjnej, jednak co do zasady nie s ograniczeni w swoich uprawnieniach strony procesowej. Nie ulega wtpliwoci, e oskaryciele mog uzupenia braki formalne pism procesowych skadanych przez siebie w toku postpowania przed Trybunaem Stanu. Stosuje si tu odpowiednio przepis art. 120 k.p.k. Wtpliwoci dotycz natomiast trybu uzupeniania brakw aktu oskarenia, ktry stanowi cznie wniosek Komisji o pocignicie do odpowiedzialnoci oraz uchwaa Sejmu o pocigniciu do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu. W myl bowiem przepisu art. 9 ust. 8 ustawy o TS, jeeli wniosek Komisji nie odpowiada warunkom okrelonym w ustawie, odpowiednio przewodniczcy Zgromadzeniu Narodowemu albo marszaek Sejmu, w uzgodnieniu z Prezydium Sejmu, wzywa wnioskodawcw do ich uzupenienia w terminie 14 dni, wskazujc niezbdny zakres uzupenienia wniosku. W przypadku nieuzupenienia wniosku we wskazanym terminie i zakresie, wniosek taki nie podlega rozpatrzeniu (art. 9 ust. 9). Chodzi zatem o to, aby tylko speniajcy wszystkie wymogi formalne wniosek Komisji (a take wnioski mniejszoci) by rozpatrywany przez Sejm i stanowi podstaw uchway o pocigniciu do odpowiedzialnoci. Na marszaku Sejmu spoczywa zatem obowizek kontroli warunkw formalnych wniosku i w konsekwencji odpowiedzialno za prawidowo dalszego procedowania. Nie powinien on bowiem dopuci do podejmowania uchway w przedmiocie pocignicia do odpowiedzialnoci konstytucyjnej w sytuacji, gdy wniosek Komisji dotknity jest brakami. Racjonalnie rozumujc, przyj naley, e chodzi tu oczywicie o braki istotne i takie, ktre uniemoliwiaj nadanie sprawie dalszego biegu, zwaszcza przed Trybunaem Stanu. Wskazane uregulowania, zwaszcza przepis art. 9 ust. 9 ustawy o TS, powoduj w konsekwencji, e braki wniosku Komisji negatywnie obciaj dalsze decyzje Sejmu w przedmiocie pocignicia do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu. Tym samym uzupenienie brakw wniosku Komisji nie moe sprowadza si do prostego uzupenienia treci tego dokumentu, lecz do ponowienia caej procedury zwizanej z podjciem uchway przez Sejm. W przeciwnym razie wymaganie ustawowe, aby wniosek Komisji nie by dotknity brakami, przy wyranym naoeniu na marszaka Sejmu obowizku kontroli wniosku pod tym ktem jeszcze przed podjciem uchway przez Sejm, byoby cakowicie niezrozumiae i pozbawione sensu. Oznacza to, e oskaryciele nie maj uprawnie do uzupeniania brakw, jakimi dotknity jest wniosek Komisji. Uprawniony wydaje si zatem pogld, e w tym zakresie wyczone jest stosowanie przepisu art. 337 k.p.k. Wskazuje na to rwnie przepis 4 regulaminu czynnoci Trybunau Stanu (M.P. z 1982 r. Nr 17, poz. 135), w myl ktrego po otrzymaniu uchway Sejmu o pocigniciu do odpowiedzialnoci konstytucyjnej oraz uchway Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej w tej sprawie przewodniczcy niezwocznie nadaje im bieg oraz zarzdza dorczenie odpisw oskaronym, oskarycielom i ustanowionym obrocom. Doda jedynie mona, e w razie ewentualnego skierowania do Trybunau Stanu wniosku Komisji dotknitego brakami formalnymi i w efekcie umorzenia postpowania przez Trybuna Stanu
179
z uwagi na brak skutecznej skargi, decyzja taka, jako oparta na wzgldnej przesance procesowej z art. 17 1 pkt 9 k.p.k., nie tamuje w denitywny sposb postpowania przeciwko tej samej osobie o ten sam czyn (zob. m.in. M. Cielak, Polska procedura karna. Podstawowe zaoenia teoretyczne, Warszawa 1984, s. 443). W takim wypadku konieczne wydaje si przygotowanie w Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej wniosku odpowiadajcego ustawowym wymogom formalnym i przeprowadzenie czynnoci, o ktrych mowa w art. 11 ustawy o TS. Wybranym przez Sejm oskarycielom nie przysuguje natomiast uprawnienie do usuwania brakw dowodowych. Jak ju wskazywano, w toku postpowania przed Trybunaem Stanu wykluczono bowiem moliwo zwrotu sprawy Sejmowi w celu uzupenienia postpowania, a zatem w razie ujawnienia si brakw dowodowych w toku postpowania uzupeniane mog one by wycznie poprzez czynnoci dowodowe przeprowadzane przed samym Trybunaem. Tym samym oskarycielom przysuguje jedynie prawo do skadania wnioskw o przeprowadzenie dowodw, ktre miaby ewentualnie przyczyni si do uzupenienia brakw dowodowych. Decyzja co do przeprowadzania dowodw i tym samym usuwania brakw naley na tym etapie wycznie do Trybunau. Kwestia modykowania zarzutw przez oskaryciela publicznego po wniesieniu aktu oskarenia naley do kontrowersyjnych w judykaturze i doktrynie prawa karnego procesowego. Cz doktryny przyjmuje, e oskaryciel publiczny moe w toku postpowania jurysdykcyjnego, a do zamknicia przewodu sdowego w pierwszej instancji, zmieni opis i kwalikacj prawn zarzucanego w akcie oskarenia czynu (tak M. Cielak, Polska procedura, s. 305; S. Stachowiak, Glosa do wyroku SN z dnia 12 czerwca 1996 r., sygn. II KKN 25/96, Prokuratura i Prawo 1997, nr 6, s. 100 101; wyrok SN z dnia 12 czerwca 1996 r., sygn. II KKN 25/96, OSN, Prokuratura i Prawo 1996, nr 2, poz. 10; wyrok SA w odzi z dnia 15 czerwca 1994 r., sygn. II AKr 116/94, OSA 1996, nr 10, poz. 42). Z drugiej jednak strony w ostatnim czasie w orzecznictwie Sdu Najwyszego wyraono pogld, e z chwil wniesienia aktu oskarenia prokurator traci uprawnienia do modykowania zarwno opisu, jak i kwalikacji prawnej zarzucanego czynu. Moe jedynie albo odstpi od oskarenia (art. 14 2 k.p.k.), albo zoy wniosek o zmian opisu lub kwalikacji prawnej czynu, jednak pod warunkiem niewykroczenia poza zakres tosamoci czynu wyznaczony zdarzeniem faktycznym, stanowicym podstaw faktyczn oskarenia (wyrok SN z dnia 2 grudnia 2005 r., sygn. IV KK 98/05, OSNKW 2006, nr 4, poz. 36; podobnie J. Satko, Glosa do wyroku Sdu Apelacyjnego w odzi z dnia 15 czerwca 1994 r., II AKr 116/94, OSP 1996, nr 2, s. 92; wyrok Sdu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 1999 r., sygn. III AKa 62/99, KZS 1999, nr 5, poz. 38). Oparcie procesu karnego na zasadzie skargowoci oraz przyjcie jako reguy moliwoci odwoywania przez uczestnikw procesu swoich czynnoci procesowych skania ku pogldowi, e oskaryciel publiczny jest uprawniony do modykacji zarzutw zawartych w akcie oskarenia, o ile nie wykroczy w ten sposb poza granice tosamoci czynu. Skoro za moe odstpi od oskarenia, to tym bardziej
180
Opinie
moe dokonywa modykacji zarzutw (argumentum a maiore ad minus z art. 14 2 k.p.k.). Zastrzec jednak naley, e takie stanowisko moe by uznawane za kontrowersyjne, zwaszcza w wietle przytoczonego orzeczenia Sdu Najwyszego. W odniesieniu do postpowania przed Trybunaem Stanu powyszy pogld o dopuszczalnoci modykacji doznaje jednak dodatkowego wsparcia w treci przepisu art. 20 ust. 2 ustawy o TS, bdcej wyrazem zasady skargowoci. Skoro bowiem ustawa wyranie zabrania oskarycielowi zarzucenia oskaronemu innych czynw, ni objte aktem oskarenia, to mona std wnosi, e modykowanie zarzutw, o ile nie bdzie oznaczao zarzucenia nowego czynu, jest dopuszczalne. W przeciwnym razie ustawodawca, skoro postanowi wprost odnie si do powyszego zagadnienia w treci ustawy, wykluczyby tak moliwo cakowicie. Wydaje si, e trudno uzna za przeszkod do przyznania takiego uprawnienia oskarycielom fakt, e to Sejm decyduje o pocigniciu do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu i okrela zakres oskarenia. W toku postpowania przed Trybunaem Stanu to oskaryciele s przedstawicielami Sejmu i posiadaj uprawnienia strony. Przyznanie oskarycielom moliwoci modykowania zarzutw moe jednak rodzi obawy o realizacj przez nich woli Sejmu wyraonej w uchwale o pocigniciu do odpowiedzialnoci. Zgodno dziaa oskarycieli z wol Sejmu to ju raczej kwestia relacji midzy posami oskarycielami a Sejmem. Niewtpliwie ponosz oni odpowiedzialno przed Sejmem, jednak jest to problem wewntrzny Sejmu, ktry pozbawiony jest znaczenia procesowego. Podkreli naley, e uprawnienie do modykowania zarzutw przez oskarycieli dotyczy wycznie postpowania przed Trybunaem Stanu; dopiero bowiem od momentu skutecznego wniesienia aktu oskarenia do Trybunau Stanu oskaryciele uzyskuj uprawnienia procesowe i pozycj strony. V. 1. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy o Trybunale Stanu, ktry nakazuje w postpowaniu przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej odpowiednie stosowanie przepisw kodeksu postpowania karnego, protokoy przesucha wiadkw musz odpowiada rygorom okrelonym w przepisach kodeksu postpowania karnego. Protok czynnoci przesuchania wiadka, na mocy odpowiednio stosowanego przepisu art. 150 1 k.p.k., powinien zosta podpisany przez wszystkie osoby biorce udzia w tej czynnoci (czonkowie Komisji, przesuchiwany wiadek i ewentualnie jego penomocnik, protokolant, osoba objta wstpnym wnioskiem i jej obroca), za przed podpisaniem naley protok odczyta i uczyni w nim o tym odczytaniu wzmiank. wiadek niewtpliwie ma prawo korygowania zapisw protokou. Moe czyni to na bieco w trakcie czynnoci przesuchania, a take podpisujc protok na podstawie art. 150 2 k.p.k. ma jednoczenie prawo zgosi zarzuty co do jego treci, ktre naley wcign do protokou wraz z owiadczeniem osoby wykonujcej protokoowan czynno. 2. Odpowiednie stosowanie przepisw kodeksu postpowania karnego w postpowaniu przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej oznacza m.in., e protok utrwalajcy przebieg czynnoci dowodowej, na ktrym brak jest wszystkich wy-
181
maganych podpisw, nie moe by wykorzystany w dalszym postpowaniu. Tym samym nie przedstawiony wiadkowi do podpisu protok z jego przesuchania nie moe stanowi dowodu w sprawie na okolicznoci, co do ktrych wiadek zosta przesuchany. Pod pewnymi warunkami istnieje natomiast moliwo uzupenienia braku podpisu. 3. Sprawozdanie Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej powinno w sposb wyrany i nie budzcy wtpliwoci zawiera albo wniosek o postawienie w stan oskarenia lub o pocignicie do odpowiedzialnoci przez Trybunaem Stanu, albo wniosek o umorzenie postpowania, ewentualnie wniosek taki powinien by doczony do tego sprawozdania. Wniosek o pocignicie do odpowiedzialnoci powinien odpowiada co do zasady wszystkim (przy uwzgldnieniu specyki postpowania w przedmiocie odpowiedzialnoci konstytucyjnej) wymaganiom kodeksu postpowania karnego stawianym aktowi oskarenia w postpowaniu zwyczajnym. 4. Wybrany przez Sejm oskaryciel jest stron procesow w postpowaniu przed Trybunaem Stanu. Jego pozycja procesowa w tym postpowaniu odpowiada pozycji oskaryciela publicznego w procesie karnym. Przysuguj mu zatem co do zasady wszystkie uprawnienia tej strony przewidziane w kodeksie postpowania karnego. Oskaryciele mog uzupenia braki formalne pism procesowych skadanych przez siebie w toku postpowania przed Trybunaem Stanu, nie przysuguje im natomiast uprawnienie do uzupeniania brakw formalnych i dowodowych wniosku Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej. Wydaje si natomiast, e oskaryciele w toku postpowania przed Trybunaem Stanu maj uprawnienie do modykowania treci zarzutw, o ile nie bdzie prowadzio to do zarzucenia oskaronemu innych czynw ni objte aktem oskarenia. Sawomir Steinborn
2*
Ad 1. W doktrynie postpowanie przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej traktuje si jako sui generis rodzaj postpowania przygotowawczego w rozumieniu kodeksu postpowania karnego (J. Grajewski, Warunki ustawowe i wymogi formalne wstpnego wniosku o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej przed Trybunaem Stanu, Przegld Sejmowy 2003, nr 1, s. 18). Za przyjciem tego pogldu przemawiaj uprawnienia Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej okrelone przede wszystkim w art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o TS, ktre w postpowaniu karnym przysuguj procesowemu organowi cigania (tj. przesuchiwanie wiadkw i biegych, danie od instytucji pastwowych i spoecznych okazywania wszelkich
* Opinia zostaa napisana 14 grudnia 2006 r. (przyp. red.).
182
Opinie
akt i dokumentw, odbieranie wyjanie od osoby, ktrej dotyczy wstpny wniosek, rozpoznawanie wnioskw dowodowych zgoszonych przez osob, ktrej dotyczy wstpny wniosek). W zwizku z powyszym art. 18 ust. 2 ustawy o TS zakada, e w postpowaniu przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej stosuje si odpowiednio przepisy kodeksu postpowania karnego, chyba e ustawa o TS stanowi inaczej. Analogiczn regulacj prawn przewiduje take art. 127 ust. 1 in ne regulaminu Sejmu RP (M.P. z 2002 r. Nr 23, poz. 398, z pn. zm.). Pojcie odpowiedniego stosowania przepisw na gruncie teorii prawa jest rozumiane jako: stosowanie wprost (bezporednio), np. uprzedzenie wiadka o odpowiedzialnoci karnej za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy (art. 190 k.p.k.); stosowanie z odpowiedni modykacj, np. wstpny wniosek o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej, ktry musi spenia warunki wymagane przez przepisy k.p.k. w stosunku do aktu oskarenia, przewidziane m.in. w art. 332 1 k.p.k., nie bdzie zawiera wskazania co do recydywy, poniewa nie ma czego takiego jak recydywa konstytucyjna; niestosowanie w ogle danej normy prawnej, np. niestosowanie przepisw dotyczcych terminw trwania postpowania przygotowawczego (ledztwa czy te dochodzenia) w postpowaniu przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej. Komisja Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej, przystpujc do przesuchania wiadka (przez odwoanie w art. 18 ust. 2 ustawy o TS), stosuje wprost przepisy art. 190 i art. 191 k.p.k. Przesuchanie wiadka jest czynnoci procesow, ktra sama w sobie nie przybiera postaci pisemnej, zatem wymaga odpowiedniego utrwalenia. To utrwalenie nadaje czynnoci o ulotnym charakterze cech trwaoci. Dodatkowo, w przypadku przesuchania wiadka (cho nie tylko: patrz zakres podmiotowy art. 233 k.k.), pojawia si kwestia odpowiedzialnoci za skadanie faszywych zezna. Aby mona byo mwi o odpowiedzialnoci za skadanie faszywych zezna, owe zeznania musz by uprzednio utrwalone w odpowiedniej formie. W tym przedmiocie wypowiedzia si SN w wyroku z dnia 25 lutego 1994 r. (sygn. akt WR 20/94, OSNKW 1994, nr 56, poz. 33), gdzie w uzasadnieniu podnis, e skoro art. 247 k.k. z 1969 r. (obecnie art. 233 k.k.) mwi o zeznaniu skadanym w postpowaniu sdowym lub innym postpowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, mogcym suy za dowd, to nie ulega wtpliwoci, e zeznanie takie musiao odpowiada formie, jak dana ustawa dla takiej wypowiedzi przewidywaa. Forma ta moe by rna w rnym postpowaniu prowadzonym na podstawie odmiennych ustaw, jednak zawsze w konkretnym postpowaniu musi odpowiada wymaganiom konkretnej ustawy. Identyczny pogld prezentuje NSA zeznania wiadkw maj warto dowodow tylko wtedy, jeli zostay przez organ administracji pastwowej utrwalone w formie protokou (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 1982 r.; sygn. akt I SA 258/82; ONSA 1982, nr 1, poz. 54, Gazeta Prawnicza 1982, nr 13). W zwizku z powyszym naley przyj, e Komisja Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej, przesuchujc wiadkw, powinna dokona utrwalenia ich zezna
183
w formie wskazanej przez ustaw o TS, ta za ustawa w tym zakresie nakazuje odpowiednie stosowanie przepisw k.p.k., co oznacza, e w rachub wchodzi konieczno sporzdzenia protokou (art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 143 1 pkt 2 k.p.k.). Dodatkowym argumentem przemawiajcym za przyjciem powyszej wykadni jest take przyjmowana w doktrynie interpretacja art. 11 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji ledczej w pierwotnym brzmieniu. Powoany art. 11 przed nowelizacj zakada odpowiednie stosowanie przepisw kodeksu postpowania karnego w zakresie wzywania i przesuchiwania wiadkw oraz ustanowienia penomocnika. W zwizku z tym zeznania wiadkw przesuchiwanych przez sejmow komisj ledcz byy utrwalane w formie protokou, a zoenie faszywych zezna skutkowao odpowiedzialnoci karn (Kodeks karny. Cz szczeglna. Komentarz, red. A. Wsek, Warszawa 2004, t. 2, s. 139). Analizujc przepisy k.p.k., naley zauway, e niezalenie od protokou moe by take: sporzdzony stenogram, a wwczas w myl art. 145 1 k.p.k. protok mona ograniczy do zapisu najbardziej istotnych owiadcze osb biorcych udzia w czynnoci; zarejestrowany obraz lub dwik, a wwczas w myl art. 147 3 k.p.k. protok mona ograniczy do zapisu najbardziej istotnych owiadcze osb biorcych udzia w czynnoci. Protok przesuchania wiadka przez Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej, zgodnie z treci art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 150 1 k.p.k., powinien by podpisany przez osoby biorce udzia w czynnoci. W razie odmowy lub niemonoci zoenia podpisu przez uczestnika czynnoci stosuje si art. 121 k.p.k., a wic konieczne jest wskazanie przyczyny braku podpisu. Protok ma pen warto procesow dopiero po zoeniu na nim wymaganych podpisw (zob. wyrok SN z dnia 3 grudnia 1985 r., sygn. akt IV KR 305/85, OSNPG 1987, nr 2, poz. 24; wyrok SN z dnia 9 lipca 1986 r., sygn. akt V KRN 266/86, OSNPG 1988, nr 2, poz. 15). Jeeli protok nie zosta naleycie podpisany bezporednio po zakoczeniu czynnoci, brakujce podpisy mog by zoone pniej, ze wskazaniem daty ich zoenia i przyczyn opnienia (art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 151 2 k.p.k.). Protok przed podpisaniem powinien zosta odczytany, o czym naley uczyni wzmiank. W zakresie prostowania lub korygowania sporzdzonego protokou przez Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej wiadkowi przysuguj jedynie uprawnienia okrelone w art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 150 2 k.p.k., a wic wiadek, podpisujc protok, moe zgosi jednoczenie zarzuty co do jego treci. Zarzuty te naley wpisa do protokou wraz z owiadczeniem osoby wykonujcej czynno protokoowan. Tryb i zasady dokonywania sprostowania protokou, przewidziane w art. 152 k.p.k. i nastpnych, nie maj zastosowania do postpowania przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej, poniewa dotycz one sprostowania protokou rozprawy lub posiedzenia sdu, zatem mog mie zastosowanie w postpowaniu przed Trybunaem Stanu.
184
Opinie
Konkludujc, Komisja Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej powinna na mocy art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 143 1 pkt 2 k.p.k. spisa protok przesuchania wiadka. Protok powinien by podpisany przez osoby uczestniczce w przesuchaniu (art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 150 1 k.p.k.), a wiadek, podpisujc protok, ma prawo zgosi jednoczenie zarzuty co do jego treci (art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 150 2 k.p.k.). Ad 2. Protok przesuchania wiadka nie podpisany przez niego nie moe stanowi dowodu w sprawie na okolicznoci, na ktre wiadek zosta przesuchany. W tym zakresie stanowisko SN jest jednoznaczne i wyjtkowo konsekwentne: protok ma pen warto procesow jako dokument dopiero po zoeniu na nim wymaganych podpisw art. 150 k.p.k. (wyrok SN z 20 kwietnia 2005 r., sygn. akt III KK 190/04, LEX nr 167315); niepodpisanie protokou chociaby przez jedn z osb biorcych udzia w przesuchaniu podejrzanego powoduje niedopuszczalno odczytania takiego protokou na rozprawie (wyrok SN z 3 grudnia 1985 r., sygn. akt IV KR 305/85, OSNPG 1987, nr 2, poz. 24); protok niepodpisany pozostanie zawsze wycznie jego projektem (wyrok SN z 1985 r., sygn. akt V KRN 222/85, OSNPG 1986, nr 1, poz. 8). Pogld SN podziela take orzecznictwo sdw apelacyjnych. Stosownie do uregulowania zawartego w art. 150 1 k.p.k. protok, z wyjtkiem protokou rozprawy lub posiedzenia, podpisuj osoby biorce udzia w czynnoci. Niepodpisanie protokou chociaby przez jedn z osb biorcych udzia w przeprowadzonej czynnoci procesowej, wymagajcej spisania protokou, powoduje niedopuszczalno odczytania takiego protokou na rozprawie i tym samym nie mog zawarte w nim okolicznoci stanowi podstawy rozstrzygnicia sdu. Jednak kada osoba biorca udzia w czynnoci procesowej ma prawo zgosi zarzuty co do treci protokou, ktre musz zosta do niego wcignite, i to z owiadczeniem osoby wykonujcej (wyrok Sdu Apelacyjnego w Lublinie z 11 maja 2004 r., sygn. akt II AKa 101/04, OSN, dodatek do Prokuratury i Prawa 2005, nr 1, poz. 23). Jak niedopuszczalne byoby korzystanie w postpowaniu dowodowym z protokou czynnoci ledczej, ktry nie zosta podpisany przez ktrkolwiek z osb w niej uczestniczcych, tak nie znajduje oparcia w ustawie procesowej dyskwalikowanie tych protokow dlatego, e ktra z tych osb nie podpisaa go na jednej ze stron tekstu protokou (wyrok Sdu Apelacyjnego w Krakowie z 8 czerwca 1995 r., sygn. akt II AKr 117/95, KZS 1995, nr 6, poz. 35). Przedstawiciele nauki procesu karnego stoj rwnie na stanowisku, e protok niepodpisany przez wiadka nie moe stanowi dowodu w sprawie na okolicznoci, na ktre wiadek zosta przesuchany (T. Grzegorczyk, Kodeks postpowania karnego. Komentarz, Krakw 2005, s. 386; J. Bratoszewski, L. Gardocki, Z Gostyski, S. M. Przyjemski, R. A. Stefaski, S. Zabocki, Kodeks postpowania karnego. Komentarz, Warszawa 2003, t. 1, s. 708709; P. Hofmaski, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks postpowania karnego. Komentarz, Warszawa 1999, t. 1, s. 579580; J. Gra-
185
jewski, L. K. Paprzycki, M. Pachta, Kodeks postpowania karnego. Komentarz, Krakw 2003, t. 1, s. 384385). Konkludujc, protok niepodpisany przez wiadka nie moe stanowi dowodu w sprawie na okolicznoci, na ktre wiadek zosta przesuchany. Ad 3. Art. 9 ust. 4 ustawy o Trybunale Stanu zakada, e Komisja Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej uchwala sprawozdanie o wystpieniu do Sejmu z wnioskiem o pocignicie do odpowiedzialnoci przed TS lub o umorzenie postpowania w sprawie. Oznacza to, e Komisja powinna Sejmowi przedstawi dwa dokumenty, tj. sprawozdanie i wniosek o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej przed TS (lub wniosek o umorzenie postpowania w sprawie). Powyszy wniosek znajduje swoje uzasadnienie w analizie take innych przepisw ustawy o TS. Art. 11 ust. 1 ustawy o Trybunale Stanu przewiduje, e Komisja Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej przedstawia Sejmowi sprawozdanie z prac nad kad przekazan jej spraw wraz z wnioskiem o pocignicie do odpowiedzialnoci przed TS lub o umorzenie postpowania w sprawie. Art. 129 ust. 1 regulaminu Sejmu RP wymaga, aby Komisja przedstawia Sejmowi sprawozdanie z przeprowadzonego postpowania wraz z wnioskiem o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej lub o umorzenie postpowania w sprawie. Art. 9 ust. 5 ustawy o TS wskazuje, jakim warunkom ma odpowiada wniosek o postawienie w stan oskarenia lub o pocignicie do odpowiedzialnoci przed TS. Art. 129 ust. 2 regulaminu Sejmu RP przyjmuje, e wniosek o pocigniecie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej powinien zawiera wszystkie dane wymagane przez przepisy kodeksu postpowania karnego w stosunku do aktu oskarenia. Wykadnia jzykowa wyej wymienionych przepisw, a zwaszcza uytego w art. 11 ust. 1 ustawy o TS i art. 129 ust. 1 regulaminu Sejmu sformuowania wraz z oraz fakt, e s odrbne przepisy okrelajce, co wniosek powinien zawiera (tj. art. 9 ust. 5 ustawy o TS i art. 129 ust. 2 regulaminu Sejmu), wskazuje na to, e Komisja Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej powinna przedstawi Sejmowi sprawozdanie oraz wniosek o pocignicie do odpowiedzialnoci przed TS (lub o umorzenie postpowania w sprawie). Wniosek o postawienie w stan oskarenia lub o pocignicie do odpowiedzialnoci przed TS powinien odpowiada jedynie moliwym (a nie wszystkim) wymaganiom k.p.k. stosowanym wobec aktu oskarenia. Jest oczywiste, e ustawowy wymg formuowania wniosku o postawienie w stan oskarenia lub o pocignicie do odpowiedzialnoci przed TS zgodnie z przepisami k.p.k. dotyczcymi aktu oskarenia musi by przestrzegany z uwzgldnieniem specyki postpowania w sprawie odpowiedzialnoci konstytucyjnej. Reguy dotyczce aktu oskarenia zostay ujte w przepisach art. 332334 k.p.k. w zw. z art. 119 k.p.k. Naley przyj, e wniosek powinien zawiera: tytu: Wniosek o postawienie w stan oskarenia lub Wniosek o pocigniecie do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu;
186
Opinie
dat sporzdzenia wniosku; oznaczenie osoby objtej wnioskiem (imi i nazwisko) z podaniem innych danych identykujcych dan osob, cznie ze wskazaniem stanowiska lub urzdu, z ktrego penieniem jest zwizana odpowiedzialno przed TS; dokadne okrelenie zarzucanego czynu lub deliktu, ze wskazaniem czasu, miejsca, sposobu i okolicznoci jego popenienia oraz skutkw, a zwaszcza wysokoci powstaej szkody (tzw. konkluzja); wskazanie przepisw konstytucji lub ustaw, ktre zostay naruszone, a w razie popenienia przestpstwa lub przestpstwa skarbowego rwnie wskazanie przepisw odpowiedniej ustawy karnej (tzw. kwalikacja prawna czynu), naley poda wszystkie zbiegajce si przepisy, ktre stanowi prawn ocen czynu; uzasadnienie z przytoczeniem faktw i dowodw, na ktrych opiera si odpowiedzialno, w miar potrzeby z wyjanieniem podstawy prawnej i omwieniem okolicznoci, na ktre powouje si osoba pocigana do odpowiedzialnoci przed TS w swej obronie. W myl art. 9 ust. 5 ustawy o TS w zw. z art. 333 1 k.p.k. wniosek powinien take zawiera: list osb, ktrych wezwania da oskaryciel (z tym e adresy tych osb podaje si w formie zacznika tylko do wiadomoci TS art. 333 3 k.p.k.); wykaz innych dowodw, ktrych przeprowadzenia na rozprawie gwnej domaga si oskaryciel. Do TS powinna zosta nadesana odpowiednia liczba odpisw wniosku dla kadego oskaronego (art. 9 ust. 5 ustawy o TS w zw. z art. 334 1 k.p.k.). Wniosek nie musi zawiera wskazania, e czyn zosta popeniony w warunkach recydywy (w tym recydywy skarbowej), jeli dana osoba jest pocigana do odpowiedzialnoci z tytuu naruszenia konstytucji lub ustaw. Jeeli jednak w rachub wchodzi odpowiedzialno karna z tytuu popenienia przestpstwa lub przestpstwa skarbowego, to takie wskazanie powinno nastpi (art. 332 1 pkt 3 k.p.k.). Nie musi zawiera wskazania sdu waciwego do rozpoznania sprawy i trybu postpowania, poniewa jedynie waciwym organem jest TS (zatem potrzeba badania waciwoci jest bezprzedmiotowa), a rozpoznawanie spraw przed TS zawsze nastpuje w postpowaniu zwyczajnym, brak jest bowiem przepisw, ktre odnosiyby uregulowania trybw szczeglnych w k.p.k. do ustawy o TS (art. 332 1 pkt 5 k.p.k.). Naley zauway, e w uzasadnieniu postanowienia z dnia 24 listopada 2006 r. (TS 1/06, s. 3) Trybuna Stanu wyrazi zapatrywanie odmienne i stan na stanowisku, e kierowany do niego wniosek powinien ten element take zawiera. Konkludujc, Komisja Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej powinna przedstawi Sejmowi sprawozdanie oraz wniosek o pocignicie do odpowiedzialnoci przed TS (lub o umorzenie postpowania w sprawie). Wniosek o postawienie w stan oskarenia lub o pocignicie do odpowiedzialnoci przed TS powinien odpowiada jedynie moliwym (a nie wszystkim) wymaganiom k.p.k. stosowanym wobec aktu oskarenia.
187
Ad 4. W myl art. 18 ust. 2 ustawy o Trybunale Stanu, w postpowaniu przed TS stosuje si odpowiednio przepisy k.p.k., chyba e ustawa o TS stanowi inaczej. W zwizku z powyszym, oskarycielom wybranym przez Sejm w postpowaniu przed TS w stosunku do aktu oskarenia przysuguj takie same uprawnienia, jak oskarycielowi publicznemu w powszechnym postpowaniu karnym. Chodzi tu o uprawnienia, jakie kodeks postpowania karnego przyznaje oskarycielowi publicznemu, a nie prokuratorowi (np. oskaryciele wybrani przez Sejm nie mog skorzysta z art. 335 k.p.k., art. 336 k.p.k.). Oskaryciele wybrani przez Sejm przede wszystkim powinni popiera wniesiony akt oskarenia, poniewa realizuj oni procesow funkcj oskarania. Na oskarycielach wybranych przez Sejm ciy ciar dowodu, a wic udowodnienia sprawstwa i winy oraz obalenie domniemania niewinnoci. Jednoczenie, jeli wyniki postpowania przed TS nie potwierdzaj zarzutw zawartych w akcie oskarenia, oskaryciele wybrani przez Sejm maj prawo w myl art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 14 2 k.p.k. odstpi od oskarenia. Odstpienie od oskarenia przez oskarycieli wybranych przez Sejm nie jest dla TS wice i nie oznacza cofnicia skargi, poniewa gwnym i zasadniczym gospodarzem postpowania oraz dysponentem skargi jest TS (od chwili wniesienia aktu oskarenia do TS). Uzupenianie przez oskarycieli wybranych przez Sejm brakw formalnych sprowadza si do dwch sytuacji. Uzupenienie brakw formalnych aktu oskarenia nastpuje w trybie wskazanym w art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 337 k.p.k., czyli przewodniczcy TS, uznajc, e wniesiony akt oskarenia zawiera braki, zarzdzeniem zwraca akt oskarenia oskarycielom wybranym przez Sejm w celu usunicia wyszczeglnionych brakw w terminie 7 dni. Na zarzdzenie przewodniczcego TS oskarycielom wybranym przez Sejm przysuguje zaalenie. Jeeli oskaryciele wybrani przez Sejm zaalenia nie wnosz, wwczas w cigu 7 dni s zobowizani do wniesienia poprawionego lub uzupenionego aktu oskarenia. Naley zaznaczy, e gdy brak aktu oskarenia dotyczy wymaga wskazanych w art. 119 k.p.k., to wwczas uzupenienie tego braku powinno nastpi w trybie art. 120 k.p.k. Uzupenienie brakw formalnych wszelkich pism procesowych skadanych w toku postpowania przed TS (w tym m.in. wnioskw dowodowych) nastpuje w trybie art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 120 k.p.k., czyli przez wezwanie oskarycieli wybranych przez Sejm do usunicia wskazanego braku w cigu 7 dni pod rygorem uznania pisma procesowego za bezskuteczne. Jeli chodzi o zagadnienie uzupeniania przez oskarycieli wybranych przez Sejm brakw dowodowych, to naley zauway, e postpowanie przed TS ma charakter dynamiczny, w zwizku z powyszym zawsze w jego toku moe okaza si, e wyjdzie na jaw nowa okoliczno, pojawi si nowe rdo dowodowe (osobowe, rzeczowe), zatem rzecz zrozumia jest to, e oskaryciele wybrani przez Sejm maj prawo skada wszelkiego rodzaju wnioski dowodowe w trybie art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 167 k.p.k., dotyczce zarzutw wskazanych w akcie oskar-
188
Opinie
enia. Naley zauway, e kodeks postpowania karnego, ktry w postpowaniu przed TS ma odpowiednie zastosowanie, nie przewiduje konstrukcji tzw. prekluzji dowodowej, a wic wnioski dowodowe mona skada w toku caego postpowania przed TS. Innymi sowy, prawo inicjatywy dowodowej stron nie doznaje ogranicze. Pojcie uzupenienia brakw dowodowych mona odnie take do zupenie innej sytuacji ni wyej opisana, tj. zwrotu sprawy do postpowania przygotowawczego w celu uzupenienia brakw tego postpowania (o ktrym stanowi art. 345 k.p.k.). Jednake, majc na uwadze tre art. 20 ust. 3 ustawy o TS, ktry przewiduje, e TS nie moe przekaza sprawy Zgromadzeniu Narodowemu, Sejmowi albo Senatowi w celu uzupenienia lub rozszerzenia przeprowadzonego postpowania, TS nie moe skorzysta z instytucji unormowanej w art. 345 k.p.k. Art. 20 ust. 3 ustawy o TS eliminuje take stosowanie w postpowaniu przed TS art. 397 k.p.k., ktry zakada uzupenienie przez oskaryciela brakw dowodowych. Art. 20 ust. 1 ustawy o TS przewiduje, e TS rozpatruje spraw w granicach okrelonych w akcie oskarenia. Oznacza to, e TS nie moe wyj poza podmiotowe i przedmiotowe granice aktu oskarenia. Granice podmiotowe wyznacza osoba oskaronego wskazana w akcie oskarenia, za przedmiotowe granice postpowania zakrela zdarzenie faktyczne, ktre oskaryciele wybrani przez Sejm opisali w akcie oskarenia w formie zarzutu, podajc take naruszony ich zdaniem przepis (przepisy). TS nie jest zwizany ani samym opisem, ani te kwalikacj prawn tego czynu podan przez oskarycieli wybranych przez Sejm. Wie jedynie czyn jako zdarzenie faktyczne i tych granic TS przekroczy nie moe. Z tego te powodu TS moe na przykad, ustalajc inne rozmiary szkody, dokona, na mocy art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 399 k.p.k., zmiany kwalikacji prawnej czynu, poniewa bdzie to jedynie zmiana prawnego obrazu tego samego zdarzenia (zob. np.: wyrok SN z 14 lipca 1977 r., sygn. akt III KR 170/77, OSNPG 1977, nr 11, poz. 117; wyrok SN z 22 kwietnia 1986 r., sygn. akt IV KR 129/96, OSNPG 1986, nr 12, poz. 167; wyrok SN z 17 grudnia 1999 r., sygn. akt IV KKN 512/99, OSN, dodatek do Prokuratury i Prawa 2000, nr 6, poz. 10; postanowienie SN z 2 kwietnia 2003 r., sygn. akt V KK 281/02, OSNKW 2003, nr 56, poz. 59). Jeli chodzi o zagadnienie dotyczce moliwoci modykowania w postpowaniu przed TS treci zarzutw przez oskarycieli wybranych przez Sejm, to naley wskaza dwie sytuacje: a) gdy pod pojciem modykacji zarzutw mamy na myli tzw. proces wpadkowy, ktry jest unormowany w art. 398 k.p.k., to w wietle art. 20 ust. 2 ustawy o TS oskaryciele wybrani przez Sejm nie mog zarzuci oskaronemu innych czynw ni objte aktem oskarenia; innymi sowy, przepis art. 398 k.p.k. nie ma zastosowania w postpowaniu przed TS; b) jeli pod pojciem modykacji zarzutw rozumiemy zmian opisu lub kwalikacji prawnej zarzucanego w akcie oskarenia czynu przez oskarycieli wybranych przez Sejm, to w tym zakresie rodz si pewne wtpliwoci, zwaszcza e stanowi-
189
sko SN nie jest jednolite. W najnowszym wyroku z 2 grudnia 2005 r. (sygn. akt IV KK 98/05, OSNKW 2006, nr 4, poz. 36) SN stan na stanowisku, e z chwil wniesienia aktu oskarenia oskaryciel traci uprawnienia do modykowania zarwno opisu, jak i kwalikacji prawnej zarzucanego czynu. Moe jedynie albo odstpi od oskarenia (art. 14 2 k.p.k.), albo zoy wniosek o zmian opisu lub kwalikacji prawnej czynu, jednak pod warunkiem niewykroczenia poza zakres tosamoci czynu wyznaczony zdarzeniem faktycznym, stanowicym podstaw oskarenia. W uzasadnieniu do tego wyroku SN uzna, e odstpuje od poprzednio wyraonego przez siebie pogldu, ktry zakada, e jeeli w toku przewodu sdowego oskaryciel publiczny zmieni kwalikacj prawn zarzucanego czynu, zbdne jest uprzedzanie przez sd obecnych na rozprawie stron o moliwoci zakwalikowania czynu wedug przepisu prawnego wskazanego przez oskaryciela. Przepis art. 346 k.p.k. (obecnie art. 399 k.p.k.) ma bowiem wwczas zastosowanie, gdy w toku rozprawy rysuje si na tle ujawnionych okolicznoci moliwo przyjcia przez sd innej oceny prawnej od wskazanej przez oskaryciela. Jeeli na rozprawie oskaryciel zmieni pierwotn ocen prawn czynu zawart w akcie oskarenia, to przedmiotem postpowania jest kwestia odpowiedzialnoci karnej oskaronego za zarzucany czyn w ramach nowej oceny prawnej, a nie wedug kwalikacji prawnej wskazanej w akcie oskarenia (wyrok SN z 12 czerwca 1996 r., sygn. akt II KKN 25/96, OSN dodatek do Prokuratury i Prawa 1997, nr 2, poz. 10). Wobec powyszego naley przyj, e oskaryciele wybrani przez Sejm w toku postpowania przed TS maj prawo zoy wniosek o zmian opisu lub kwalikacji prawnej czynu, o ile nie wykraczaj poza zakres tosamoci czynu wyznaczony zdarzeniem faktycznym, stanowicym podstaw faktyczn oskarenia. Uwzgldniajc wniosek oskarycieli wybranych przez Sejm, TS powinien postpi zgodnie z dyspozycj art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 399 k.p.k. Wnioski a) Oskarycielom wybranym przez Sejm w postpowaniu przed TS w stosunku do aktu oskarenia przysuguj takie same uprawnienia, jak oskarycielowi publicznemu w powszechnym postpowaniu karnym. b) Uzupenianie brakw formalnych przez oskarycieli wybranych przez Sejm: jeli braki dotycz aktu oskarenia, ich uzupenienie nastpuje w trybie art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 337 k.p.k.; gdy akt oskarenia nie odpowiada jedynie wymaganiom wskazanym w art. 119 k.p.k., uzupenienie powinno nastpi w trybie art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 120 k.p.k.; jeli braki dotycz pism procesowych skadanych przed TS, ich uzupenienie nastpuje na zasadzie ujtej w art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 120 k.p.k. c) Uzupenianie brakw dowodowych przez oskarycieli wybranych przez Sejm, rozumiane jako skadanie wnioskw dowodowych, przysuguje tym oskarycielom w toku caego postpowania przed TS. Nie wystpuje tzw. prekluzja dowodowa.
190
Opinie
d) Zwrot sprawy do uzupenienia postpowania przewidziany w art. 345 k.p.k. w wietle art. 20 ust. 3 ustawy o TS jest niedopuszczalny. e) Uzupenienie brakw postpowania przewidziane w art. 398 k.p.k. w wietle art. 20 ust. 3 ustawy o TS jest niedopuszczalne. f) Tzw. proces wpadkowy przewidziany w art. 398 k.p.k. w wietle art. 20 ust. 2 ustawy o TS jest niedopuszczalny. g) Oskaryciele wybrani przez Sejm w toku postpowania przed TS maj prawo zoy wniosek o zmian opisu lub kwalikacji prawnej czynu, o ile nie wykraczaj poza zakres tosamoci czynu wyznaczony zdarzeniem faktycznym, stanowicym podstaw faktyczn oskarenia. Uwzgldniajc wniosek oskarycieli wybranych przez Sejm, Trybuna Stanu powinien postpi zgodnie z dyspozycj art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 399 k.p.k. Monika Zbrojewska
3*
Ad 1 i 2. Art. 18 ust. 2 ustawy o Trybunale Stanu, nakazujcy w postpowaniu przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej odpowiednie stosowanie przepisw k.p.k., wydaje si nie wymaga szczegowej analizy. Stosowanie odpowiednie bowiem, to stosowanie elastyczne z uwagi na specyk instytucji (postpowania), ale jednak dziaanie w maksymalnym stopniu zbiene z liter prawa (k.p.k.). Komisja Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej peni z istoty swej funkcj organu postpowania przygotowawczego. Jej zadaniem jest wic zebranie, zabezpieczenie i utrwalenie dowodw dla Trybunau Stanu, penicego z kolei funkcj sdu (argumentum ex art. 297 k.p.k. i art. 18 ust. 1 ustawy o Trybunale Stanu). Tryb zbierania, zabezpieczania i utrwalania dowodw jest w k.p.k. szczegowo uregulowany. Nie wszystkie jednak dowody przewidziane kodeksowo mog by prowadzone przez Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej. Dokonywanie przeszukania czy zarzdzanie kontroli rozmw telefonicznych nie ley w jej kompetencjach. Art. 9 ust. 1 ustawy o Trybunale Stanu wymienia enumeratywnie katalog dowodw, ktre Komisja moe przeprowadza samodzielnie: moe przesuchiwa wiadkw, biegych, da od instytucji pastwowych i spoecznych okazywania wszelkich akt i dokumentw. Przewidziana w ustawie o Trybunale Stanu samodzielno dowodowa Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej oraz uyta w tym przepisie nomenklatura odwoujca si wprost do poj kodeksu postpowania karnego uzasadnia tez, e prowadzenie dowodw z przesuchania wiadkw przed Komisj podlega rygorom k.p.k. Zgodnie z art. 143 1 pkt 2 k.p.k. przesuchanie wiadka wymaga sporzdze* Opinia zostaa napisana 18 grudnia 2006 r. (przyp. red.).
191
nia protokou. Art. 150 k.p.k. stanowi, e protok czynnoci podpisuj osoby w niej uczestniczce. Przed podpisaniem protok naley odczyta, odnotowa ten fakt, za osoby uczestniczce w czynnoci mog zgosi zarzuty co do jego treci. Stosownie do art. 121 k.p.k., jeli osoba uczestniczca w czynnoci procesowej odmawia zoenia podpisu lub nie moe go zoy, organ dokonujcy czynnoci czyni wzmiank o przyczynach braku podpisu. Zestawienie wskazanych wyej norm karnoprocesowych nie pozostawia adnych wtpliwoci co do tego, e na organie prowadzcym przesuchanie ciy obowizek przedstawienia protokou osobie przesuchiwanej i uzyskanie jej podpisu. Brak podpisu musi by wyjaniony. Warto w tym miejscu powoa jedno z orzecze Sdu Najwyszego, ktre w moim przekonaniu doskonale oddaje ratio legis przepisw regulujcych tryb sporzdzania protokou: Gwarancje przewidziane w k.p.k. maj szczeglne znaczenie w postpowaniu przygotowawczym, wobec ograniczonej jawnoci wewntrznej i kontradyktoryjnoci postpowania w tym stadium, std te zgodnie przyjmuje si, e niepodpisanie protokou choby przez jedn z osb biorcych udzia w przesuchaniu przy braku wzmianki okrelonej w art. 121 k.p.k. powoduje niedopuszczalno odczytania tego protokou na rozprawie: nie spenia on bowiem wymogw protokou jako dokumentu procesowego (postanowienie SN z 4 stycznia 2006 r., sygn. akt V K 150/05, Prokuratura i Prawo 2006, nr 5, s. 18). Orzeczenie to zostao wydane w zwizku z rozstrzyganiem przypadku, gdy sd meriti zaliczy w poczet materiau dowodowego niepodpisany protok przesuchania. Dziaanie takie Sd Najwyszy oceni jako bezpodstawne i pozostajce w racej kolizji z art. 150 1 k.p.k. oraz art. 391 2 k.p.k. Sd Najwyszy odwoa si w uzasadnieniu do innego orzeczenia wydanego pod rzdami k.p.k. z 1969 r.: Niepodpisanie protokou chociaby przez jedn z osb biorcych udzia w przesuchaniu podejrzanego powoduje niedopuszczalno odczytania takiego protokou na rozprawie (wyrok SN z dnia 3 grudnia 1985 r., sygn. akt IV K 305/85, OSNPG 1987, nr 2, poz. 24). Konkludujc: protokoy przesucha wiadkw przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej musz odpowiada rygorom okrelonym w k.p.k.; protokoy musz by podpisane przez uczestnikw czynnoci (przewodniczcego i wiadka); kady wiadek ma prawo wnoszenia poprawek do protokou, jeli jego tre nie jest zgodna z jego ustnymi zeznaniami; protok niepodpisany przez wiadka nie moe stanowi dowodu i by podstaw orzeczenia. Ad 3. Art. 9 ust. 5 ustawy o Trybunale Stanu stanowi, e wniosek o postawienie w stan oskarenia lub o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej powinien spenia warunki wymagane przez przepisy k.p.k. w stosunku do aktu oskarenia. Ustawa o Trybunale Stanu odsya wprost do treci art. 332 i 333 k.p.k. Ustawodawca agodzi te rygory jedynie wobec wnioskw mniejszoci (argumentum ex art. 9 ust. 6
192
Opinie
powoanej wyej ustawy). Struktura wniosku jest wic okrelona przepisami prawa karnego procesowego w sposb wyczerpujcy. Ma on spenia funkcje skargi w postpowaniu, a wic wytycza pole badania dla sdu (tu: Trybunau Stanu) zgodnie z zasad rozdzielenia funkcji oskarycielskiej i sdowniczej. Ma wyraa wol uprawnionego organu postawienia w stan oskarenia okrelonej osoby, wol, ktra nie jest abstrakcyjnym daniem, ale wynikiem analizy faktycznej i prawnej okolicznoci badanych przez ten organ. Oznaczenie stawianych osobie zarzutw i przedstawienie dowodw uzasadniajcych oskarenie stanowi jednoczenie gwarancj umoliwienia naleytego wykonania prawa do obrony. Z tych wzgldw, w moim przekonaniu, w sprawozdaniu Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej (a wszak moe chodzi take o odpowiedzialno karn) nie ma miejsca na niejasnoci wymagajce odgadywania woli cigania czy jego podstaw. Ad 4. Zgodnie z art. 11 ust. 2 ustawy o Trybunale Stanu, Sejm wybiera oskarycieli, ktrzy popieraj uchwa o pocigniciu do odpowiedzialnoci konstytucyjnej (postawieniu w stan oskarenia). Z uwagi na specyk postpowania przed Trybunaem nie jest moliwe traktowanie oskarycieli sejmowych jako odpowiednikw prokuratorw w postpowaniu karnym. O ile bowiem prokurator jako element pastwowego aparatu cigania realizuje generalnie funkcj oskarenia, o tyle oskaryciele sejmowi s wybrani przez Sejm w celu popierania konkretnej uchway Sejmu przed Trybunaem Stanu. Ich kompetencje wyznacza wic tre i zakres stosownej uchway sejmowej, ktra nie moe by modykowana przez inny podmiot, jak ten, ktry j wyda. Sejm nie moe bowiem delegowa na posa (tu: oskaryciela) swoich kompetencji w zakresie stanowienia uchwa. Z tego wzgldu odrzucam moliwo modykowania treci zarzutw ujtych w uchwale sejmowej przez oskarycieli w postpowaniu przed Trybunaem Stanu. Z podobnych wzgldw uwaam, e oskaryciele sejmowi nie s uprawnieni do rozszerzania zakresu zgoszonych przez Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej dowodw. Merytorycznie ich zakres aktywnoci limitowany jest przez dokonania Komisji, ktre stanowi w formie sprawozdania podstaw ustale faktycznych, bdcych z kolei podstaw uchway o pocigniciu do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu. Oskaryciele wybierani s po podjciu uchway (art. 11 ust. 2 ustawy o Trybunale Stanu), ktra zawiera uzasadnienie faktyczne. Aktywno oskarycieli, wykraczajca poza materi objt sprawozdaniem i uchwa, byaby w istocie niedopuszczaln prb modykowania podstaw uchway sejmowej. Nie widz natomiast przeszkd w uzupenianiu brakw formalnych, gdy takie dziaania maj charakter porzdkowy, pozbawiony merytorycznej doniosoci i w aden sposb nie zmieniaj treci uchway Sejmu w przedmiocie pocignicia do odpowiedzialnoci ani jej podstaw merytorycznych. Hanna Gajewska-Kraczkowska
W sprawie modelu postpowania przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej
193
III. W SPRAWIE MODELU POSTPOWANIA PRZED KOMISJ ODPOWIEDZIALNOCI KONSTYTUCYJNEJ*
I. Zaoenia oglne 1. Przedmiotem opinii jest wzajemna relacja przepisw ustawy o Trybunale Stanu, kodeksu postpowania karnego, regulaminu Sejmu oraz ustawy o wykonywaniu mandatu posa i senatora w zakresie, w jakim maj one zastosowanie w pracach Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej, w kontekcie modelu postpowania przed t Komisj. Opinia, co do zasady, ogranicza bdzie si cile do problematyki postpowania przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej (nazywan dalej Komisj), jako e w tym zakresie stosowane s odpowiednio przepisy kodeksu postpowania karnego. Nie bdzie ona zatem obejmowaa postpowania przed Sejmem lub Zgromadzeniem Narodowym dotyczcego sprawozdania Komisji, gdy problematyka ta w pierwszej kolejnoci naley do sfery prawa konstytucyjnego i pozostawiona powinna by specjalistom z tej dziedziny. 2. Uregulowania majce bezporedni lub poredni wpyw na ksztat postpowania przed Komisj zawarte s w kilku aktach prawnych. S to przede wszystkim: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483, z pn. zm.) zawarte s w niej oglne regulacje dotyczce prac Sejmu oraz Trybunau Stanu; ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 925, z pn. zm. dalej cyt. jako ustawa o TS) unormowania w niej zawarte maj jednak charakter fragmentaryczny, skupiaj si na kwestiach wszczcia postpowania, jego zasadniczych ramach oraz procedurze przyjmowania przez Komisj sprawozdania z jej prac; ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postpowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555, z pn. zm. dalej cyt. jako k.p.k.) zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 ustawy o TS w postpowaniu przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej odpowiednio stosuje si przepisy k.p.k., chyba e ustawa o TS stanowi inaczej; od razu naley jednak zastrzec, e przepis ten nie stanowi jednak podstawy do stosowania przez Komisj rodkw przymusu wobec osb uczestniczcych w postpowaniu (np. rodkw zapobiegawczych lub kar porzdkowych), ich zastosowanie z uwagi na ich natur moliwe jest jedynie wwczas, gdy istnieje ku temu wyrane upowanienie ustawowe dla konkretnego organu; regulamin Sejmu (M.P. z 2002 r. Nr 15, poz. 194, z pn. zm.) chodzi tu przede wszystkim o przepisy dziau II rozdziau 10 oraz przepisy oglne dotyczce komisji sejmowych;
* Opinia zostaa napisana 12 lutego 2007 r. (przyp. red.).
194
Opinie
ustawa z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posa i senatora (Dz.U. z 2003 r. Nr 221, poz. 2199, z pn zm.) w zakresie, w jakim zawiera przepisy o uprawnieniach i obowizkach posw oraz komisji sejmowych. Zasadnicz kwesti dla dalszych rozwaa jest ustalenie wzajemnej relacji midzy przepisami wskazanych aktw prawnych. Nie ulega wtpliwoci, e podstawowe znaczenie naley przyzna uregulowaniom zawartym w ustawie o Trybunale Stanu (oczywicie z wyjtkiem ich ewentualnej niezgodnoci z przepisami Konstytucji RP), jako e ustawa ta zawiera uregulowania wprost odnoszce si do postpowania przed Komisj. Dopiero jeeli ustawa o TS nie stanowi inaczej, moliwe jest odpowiednie stosowanie przepisw kodeksu postpowania karnego (art. 18 ust. 2 ustawy o TS). Z kolei ewentualne sprzecznoci midzy przepisami ustawy o TS i k.p.k. a przepisami ustawy o wykonywaniu mandatu posa i senatora naley rozstrzyga in concreto w myl reguy lex specialis derogat legi generali. Naley te uzna, e uregulowania zawarte w regulaminie Sejmu mog mie jedynie charakter uzupeniajcy wzgldem unormowa ustawy o TS i k.p.k., m.in. z uwagi na brak rwnorzdnoci tych aktw prawnych w hierarchii rde prawa. Co wicej, zgodnie z art. 112 Konstytucji RP, regulamin okrela organizacj wewntrzn i porzdek prac Sejmu oraz tryb powoywania i dziaalnoci jego organw, jak te sposb wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowizkw organw pastwowych wobec Sejmu. Regulamin ma zatem ze swej istoty charakter wewntrzny i unormowania w nim zawarte nie powinny bezporednio okrela sytuacji prawnej podmiotw znajdujcych si poza Sejmem (pewnym wyjtkiem, jednak wyranie przewidzianym w konstytucji, jest tu upowanienie do okrelenia sposobu wykonywania konstytucyjnych i ustawowych obowizkw organw pastwowych wobec Sejmu). Przepisy regulaminu Sejmu nie mog bowiem wkracza w materi zastrzeon dla ustawy, w tym m.in. okrela sytuacj prawn jednostek, a zwaszcza ich prawa i obowizki. W tej sferze konikt midzy regulaminem a ustaw naley rozstrzyga na korzy tej ostatniej. Jedynie wkroczenie ustawy w sfer konstytucyjnie zastrzeon dla regulaminu Sejmu oznacza naruszenie przepisw konstytucyjnych okrelajcych wyczno regulaminu (zob. szerzej L. Garlicki, Regulamin Sejmu w systemie rde prawa, Przegld Sejmowy 1994, nr 4, s. 2325; por. te M. Zubik, Organizacja wewntrzna Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003, s. 276). Tym samym regulamin Sejmu powinien zawiera wycznie unormowania dotyczce sfery organizacyjno-technicznej funkcjonowania Komisji, ktre przy tym nie wpywaj jednak na ksztatowanie sytuacji prawnej osb znajdujcych si poza Sejmem, czyli przede wszystkim osoby objtej wstpnym wnioskiem o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej. Naley przy tym pamita, i nawet pewne regulacje o charakterze porzdkowym na t sytuacj mog wpywa, co oznacza konieczno rozwaenia, ju in concreto, relacji zachodzcej midzy przepisami ustawy i regulaminu. Wskaza jednak naley, i rwnie w regulaminie Sejmu znalaz si przepis nakazujcy w postpowaniu przed Komisj odpowiednio stosowa przepisy kodeksu
195
postpowania karnego (art. 127 ust. 1 in ne). Prima vista mona rozumie go jako wycznie powtrzenie regulacji zawartej w art. 18 ust. 2 ustawy o TS. Jeeli jednak uwzgldni rozczno materii ustawowej i regulaminowej, to mona doj do wniosku, e wskazany przepis regulaminu Sejmu, nakazujc odpowiednie stosowanie przepisw k.p.k., odnosi si przede wszystkim do kwestii organizacyjno-porzdkowych objtych wycznoci regulaminu (por. M. Zubik, Organizacja, s. 276 277). Wskazuje si nawet, e z punktu widzenia konstytucyjnej zasady autonomii regulaminowej Sejmu, art. 18 ust. 1 ustawy o TS w zakresie, w jakim stanowi on o stosowaniu k.p.k. do postpowania przed Komisj, jest powtrzeniem regulacji regulaminowej, a nie odwrotnie (M. Zubik, Opinia w sprawie udziau posa, sygnatariusza wstpnego wniosku o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej, w obradach Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej, Przegld Sejmowy 2000, nr 5, s. 61). Wniosek ten moe jednak wywoywa pewne problemy szczegowe, gdy we wspominanym przepisie regulaminu brak jest zastrzeenia, e przepisw k.p.k. nie stosuje si, jeeli regulamin stanowi inaczej. Brak jest rwnie powtrzenia zastrzeenia zawartego w art. 18 ust. 2 ustawy o TS: chyba e niniejsza ustawa stanowi inaczej, co moe by dodatkowym argumentem wzmacniajcym tez, e przepis art. 127 ust. 1 regulaminu Sejmu nie jest zwykym powtrzeniem przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o TS. Oznacza to paradoksalnie moe konieczno zastosowania przepisw k.p.k. wyczajcych jako lex specialis unormowania regulaminowe. 3. Powysze ustalenia stanowi wystarczajcy grunt do rozwaenia problemu rozbienoci midzy brzmieniem art. 130 regulaminu Sejmu a art. 13 ust. 1 i 1b ustawy o TS. Zgodnie z tym pierwszym, uchway o pocigniciu do odpowiedzialnoci konstytucyjnej lub o umorzeniu postpowania w sprawie Sejm podejmuje bezwzgldn wikszoci gosw w obecnoci co najmniej poowy oglnej liczby posw. Natomiast w myl art. 13 ust. 1 ustawy o TS, postawienie Prezydenta RP w stan oskarenia moe nastpi uchwa Zgromadzenia Narodowego, podjt wikszoci co najmniej 2/3 gosw ustawowej liczby czonkw Zgromadzenia Narodowego. Analogiczn tre zawiera przepis art. 145 ust. 2 Konstytucji RP. Rozbieno midzy tymi przepisami jest pozorna. Regulamin Sejmu okrela moe jedynie organizacj wewntrzn i porzdek prac Sejmu (zob. art. 112 Konstytucji RP), za postawienie prezydenta w stan oskarenia nastpuje uchwa Zgromadzenia Narodowego, a wic organu cakowicie odmiennego, ktrego jedynie czci skadow jest Sejm (zob. art. 114 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to zatem bez wtpienia, e art. 130 regulaminu Sejmu w ogle nie dotyczy postawienia prezydenta w stan oskarenia. Regulamin Sejmu nie moe okrela kwestii dotyczcych prac Zgromadzenia Narodowego, tym bardziej e Konstytucja w art. 114 ust. 2 zawiera wyrane upowanienie do uchwalenia przez Zgromadzenie Narodowe swojego regulaminu. Z kolei, zgodnie z art. 13 ust. 1b ustawy o TS, uchwa o pocigniciu do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu osb, o ktrych mowa w art. 1 ust. 1 pkt 2, Sejm podejmuje wikszoci 3/5 ustawowej liczby posw. Analogicznie kwesti t
196
Opinie
ujmuje przepis art. 156 ust. 2 Konstytucji RP. Rozbieno midzy wskazanym przepisem a art. 130 regulaminu Sejmu dotyczy zatem: a) wymaganej wikszoci do podjcia uchway o pocigniciu do odpowiedzialnoci konstytucyjnej (regulamin bezwzgldna wikszo, ustawa o TS wikszo 3/5 ustawowej liczby posw); b) okrelenia kworum (regulamin poowa oglnej liczby posw, ustawa o TS 3/5 ustawowej liczby posw). Nie ulega wtpliwoci, i nie s to zagadnienia zastrzeone wycznie dla regulaminu Sejmu, gdy nie chodzi tu wycznie o organizacj wewntrzn i porzdek prac Sejmu. Wobec tego ewentualn rozbieno midzy ustaw a regulaminem, a w zasadzie midzy konstytucj a regulaminem, gdy ustawa powtarza rozwizanie przyjte w konstytucji, naley oczywicie rozstrzygn na rzecz regulacji konstytucyjnej i ustawowej. II. Miejsce postpowania przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej w postpowaniu w przedmiocie odpowiedzialnoci konstytucyjnej oraz jego cele Dla wykadni przepisw dotyczcych postpowania przed Komisj istotne znaczenia ma ustalenie, jakie zajmuje ono miejsce w caym postpowaniu w przedmiocie odpowiedzialnoci konstytucyjnej oraz jakie stawiane mu s cele. W doktrynie w zalenoci od ujcia wyrnia si trzy etapy postpowania (stadium przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej, stadium przed Trybunaem Stanu, stadium postpowania wykonawczego co do kar orzeczonych prawomocnym wyrokiem Trybunau Stanu; zob. J. Grajewski, Warunki ustawowe i wymogi formalne wstpnego wniosku o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej przed Trybunaem Stanu, Przegld Sejmowy 2003, nr 1, s. 1516; M. Pietrzak, Odpowiedzialno konstytucyjna w Polsce, Warszawa 1992, s. 114; J. Sobczak, Sdy i trybunay, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, red. W. Skrzydo, Lublin 2006, s. 416417) lub pi etapw postpowania w przedmiocie odpowiedzialnoci konstytucyjnej (zgoszenie wniosku wstpnego, postpowanie w Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej, postawienie w stan oskarenia, rozpoznanie sprawy w pierwszej i drugiej instancji przez Trybuna Stanu; zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Warszawa 2005, s. 409). Podnosi si rwnie, e postpowanie w Komisji nasuwa pewne analogie do postpowania przygotowawczego (L. Garlicki, Polskie, s. 410), a nawet, e Komisja jest organem powoanym do wszechstronnego zbadania sprawy i w tym celu prowadzi ledztwo sejmowe (D. Lis-Staranowicz, Postpowanie w sprawie odpowiedzialnoci posw i senatorw przed Trybunaem Stanu (uwagi na marginesie art. 107 Konstytucji RP), Przegld Sejmowy 2004, nr 6, s. 35). Komisja wszczyna postpowanie w wyniku przekazania jej przez marszaka Sejmu wstpnego wniosku o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej (art. 7 ustawy o TS). Komisja po przeprowadzeniu postpowania dowodowego
197
(art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o TS) uchwala sprawozdanie, ktre przedstawia Sejmowi (art. 9 ust. 4 ustawy o TS) lub Zgromadzeniu Narodowemu (art. 9 ust. 3 ustawy o TS). Sprawozdanie powinno zawiera wniosek o pocignicie do odpowiedzialnoci przez Trybunaem Stanu lub o umorzenie postpowania. Wniosek taki stanowi zatem swoist rekomendacj dla Sejmu lub Zgromadzenia Narodowego co do sposobu dalszego postpowania w sprawie. W doktrynie wskazuje si, e celem postpowania przed Komisj jest ustalenie zasadnoci przekazanego jej wniosku wstpnego (M. Pietrzak, Odpowiedzialno, s. 117; por. te B. Naleziski, Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2005, s. 439). Wydaje si jednak, e ten cel jest znacznie dalej idcy. Z przytoczonych uregulowa jednoznacznie wynika, e postpowanie przed Komisj ma na celu zgromadzenie materiau dowodowego wystarczajcego do ustalenia, czy istniej podstawy do pocignicia okrelonej osoby do odpowiedzialnoci konstytucyjnej lub postawienia Prezydenta RP w stan oskarenia. Sejm lub Zgromadzenie Narodowe przede wszystkim na podstawie wnioskw, do jakich dosza Komisja, podejmuj ostateczn decyzj w tej sprawie. Zakres postpowania w pewnym sensie wyznacza chociaby fakt, e wniosek o postawienie w stan oskarenia lub o pocignicie do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu powinien spenia warunki wymagane przez przepisy k.p.k. w stosunku do aktu oskarenia (art. 9 ust. 5 ustawy o TS). Uzna zatem naley, e postpowanie przed Komisj stanowi odpowiednik postpowania przygotowawczego w procesie karnym (por. J. Grajewski, Warunki, s. 18), co pozwala rwnie na odpowiednie stosowanie przepisu art. 297 k.p.k. okrelajcego cele tego etapu procesu karnego. Celem postpowania przed Komisj jest zatem ustalenie, czy zosta popeniony czyn, o ktrym mowa we wstpnym wniosku i czy stanowi on delikt konstytucyjny (ewentualnie przestpstwo, w zalenoci od przedmiotu postpowania), wyjanienie okolicznoci sprawy oraz zebranie, zabezpieczenie i w niezbdnym zakresie utrwalenie dowodw dla Trybunau Stanu. Naley rwnie dy do wyjanienia okolicznoci, ktre sprzyjay popenieniu czynu. Warto tu na marginesie zauway, e przepis art. 297 1 k.p.k., w porwnaniu ze swoim poprzednikiem z k.p.k. z 1969 r., nie mwi ju o wszechstronnym wyjanieniu okolicznoci sprawy, co powinno mie znaczenie rwnie dla postpowania przed Komisj. Wszechstronne wyjanienie sprawy powinno mie miejsce w postpowaniu przed Trybunaem Stanu, natomiast Komisja ma przede wszystkim ustali, czy istniej podstawy do wystpienia z oskareniem. Analizujc przepisy majce zastosowanie do postpowania w przedmiocie odpowiedzialnoci konstytucyjnej, nie mona rwnie pomija faktu, e postpowanie to jest prowadzone w komisji parlamentarnej, a wic organie o politycznym charakterze (zob. L. Garlicki, Polskie, s. 410).
198
Opinie
III. Kierowanie pracami Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej i jej reprezentacja na zewntrz 1. Przepisy ustawy o TS wskazuj na Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej jako organ, do ktrego m.in. kierowany jest wstpny wniosek (art. 7), ktry przesuchuje wiadkw i biegych (art. 9 ust. 1), zleca przeprowadzenie postpowania wyjaniajcego (art. 9 ust. 2), uchwala sprawozdanie (art. 9 ust. 4 i 5). Z tego w sposb jednoznaczny wynika, e to Komisja jest organem kierujcym postpowaniem wszcztym na skutek skierowania do niej wstpnego wniosku o pocignicie do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu (o postawienie Prezydenta RP w stan oskarenia). Komisja jest organem kolegialnym (wieloosobowym), czym zasadniczo rni si od organw kierujcych postpowaniem przygotowawczym w procesie karnym (np. prokurator, funkcjonariusz Policji), ktre s organami jednoosobowymi. Tym samym rwnie przepisy dotyczce tego etapu postpowania s dostosowane do takiego typu organw. Zrozumiay zatem jest brak w kodeksie postpowania karnego przepisw dotyczcych trybu podejmowania decyzji przez organy postpowania przygotowawczego lub te sposobu przeprowadzania przez nie czynnoci w zakresie, jaki wynikaby z faktu ich kolegialnoci. Jako generaln zasad naley zatem przyj, e wszelkie decyzje wpywajce na tok postpowania oraz dotyczce czynnoci przeprowadzanych przez Komisj nale do kompetencji caej Komisji (in corpore), chyba e co innego wynika z ustawy o TS lub regulaminu Sejmu (w kwestiach porzdkowych i organizacyjno-technicznych). Wniosek ten znajduje potwierdzenie w treci przepisu art. 128 ust. 2 regulaminu Sejmu, w myl ktrego Komisja, po wstpnym zapoznaniu si ze zgoszonymi zarzutami oraz wyjanieniami i wnioskami osoby objtej zarzutami, okrela zakres i sposb przeprowadzenia postpowania dowodowego. Na marginesie naley jednak zaznaczy, e przepis ten w czci dotyczcej okrelenia kompetencji Komisji pozbawiony jest treci normatywnej, gdy potwierdza on jedynie to, co i tak wynika z ustawy o TS. Mona go traktowa jedynie jako przepis o charakterze regulacyjnym, ktry nakada na Komisj obowizek podjcia czynnoci, o ktrej w nim mowa, oraz okrela moment procesowy tej czynnoci. Ustawa o TS zawiera wycznie jeden przepis, ktry stanowi inaczej. W myl art. 8 przewodniczcy Komisji przesya niezwocznie osobie objtej wnioskiem odpis wstpnego wniosku, informujc j o prawie do zoenia pisemnych wyjanie i wnioskw dowodowych w wyznaczonym terminie (niemal analogiczn tre zawiera art. 128 ust. 1 regulaminu Sejmu). W pozostaym zakresie ustawa o TS mwi o Komisji jako takiej. W konsekwencji przyj naley, e decyzje takie, jak dopuszczenie dowodu z zezna w charakterze wiadka, zasignicie opinii biegego czy te zadanie okazania akt i dokumentw od instytucji pastwowych i spoecznych, nale do wycznej kompetencji Komisji. Wniosek taki wynika zreszt wprost z treci przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o TS. W tym zakresie nie moe zatem dziaa przewodniczcy lub pre-
199
zydium Komisji. Podkreli jednak warto, e nie naley utosamia samego podjcia decyzji o przeprowadzeniu wymienionych wyej czynnoci lub sformuowaniu dania z techniczn w duej mierze czynnoci wezwania okrelonej osoby przed oblicze Komisji w charakterze wiadka lub biegego czy te z wystpieniem do okrelonej instytucji o okazanie akt. Taka czynno, o ile nastpuje po podjciu odpowiedniej decyzji przez Komisj, moe bez wtpienia by wykonana w jej imieniu przez przewodniczcego Komisji. Moe to przykadowo wyrazi si w podpisaniu przez przewodniczcego odpowiedniego dokumentu skierowanego do osoby majcej zoy zeznania przed Komisj jako wiadek lub majcej sporzdzi opini jako biegy czy te do instytucji, ktra ma okaza akta. Wane jest, aby miao to wykonawczy charakter w stosunku do uprzedniej decyzji Komisji. 2. Rozstrzygnicia wymaga rwnie rola prezydium Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej [dalej: Prezydium KOK]. Zgodnie z art. 20 ust. 2 regulaminu Sejmu (jego zastosowanie nie zostao wyczone w stosunku do Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej), w skad prezydium komisji wchodz przewodniczcy oraz zastpcy przewodniczcego. Jednoczenie jednak ani ustawa o TS, ani regulamin Sejmu nie zawieraj adnych szczeglnych uregulowa dotyczcych Prezydium KOK. Trudno tu rwnie stosowa jakiekolwiek przepisy k.p.k. (nawet w drodze analogii), gdy procedurze karnej nie jest znane adne podobne gremium bdce ogniwem porednim midzy organem jako caoci, a jego jednoosobowym kierownikiem. W konsekwencji analizy wymaga jedynie kwestia, czy kompetencje, ktre regulamin Sejmu przyznaje kademu prezydium komisji, odnosz si rwnie do Prezydium KOK. Zasadnicze znaczenie ma tu przepis art. 150 regulaminu Sejmu, zgodnie z ktrym prezydium komisji kolegialnie kieruje pracami komisji, a w szczeglnoci opracowuje projekty planw pracy komisji, ustala terminy i porzdek dzienny posiedze, czuwa nad przygotowaniem posiedze, zapewnia czonkom komisji otrzymywanie w odpowiednim czasie naleycie przygotowanych materiaw, wyznacza sprawozdawcw (referentw) na posiedzenia komisji, a take informuje Prezydium Sejmu o przebiegu prac komisji oraz moe zwrci si do waciwych organw, instytucji i organizacji o przedstawienie stanowiska w sprawie wniosku lub uwagi wypowiedzianej przez posa w toku posiedzenia komisji. Wikszo tych uprawnie dotyczy organizacyjnej strony dziaalnoci komisji sejmowych i trudno uzna, aby regulacja zawarta w art. 18 ust. 2 ustawy o TS staa na przeszkodzie ich zastosowaniu do Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej. Wydaje si, e szczegowe czynnoci, o ktrych mowa w art. 150 regulaminu Sejmu, mog by rwnie wykonywane przez Prezydium KOK, z tym zastrzeeniem, e kierowanie pracami Komisji nie moe by rozumiane jako uprawnienie do narzucania Komisji okrelonych decyzji zwizanych z jej pracami. Kompetencja do okrelania zakresu prac Komisji naley wycznie do niej samej, a sam ich zakres jest determinowany przede wszystkim przez tre wstpnego wniosku. Chodzi tu zatem o organizowanie przez Prezydium KOK prac Komisji, zapewnianie odpowied-
200
Opinie
nich warunkw technicznych itp. W tym kontekcie rwnie przewidziane w art. 152 ust. 3 regulaminu Sejmu uprawnienie Prezydium Sejmu do zwoania posiedzenia Komisji w celu rozpatrzenia okrelonej sprawy nie moe oznacza narzucenia Komisji przeprowadzenia okrelonych czynnoci dowodowych (np. przesuchania wiadka), a jedynie jako uprawnienie do przedstawienia okrelonej kwestii do rozpatrzenia przez Komisj. Zauway jednak naley, e pewne czynnoci ze swej natury mog by dokonywane wycznie przez podmiot (organ) jednoosobowy. Przykadem moe tu by zadanie pytania. Mona wprawdzie wyobrazi sobie poprzedzenie zadania pytania osobie przesuchiwanej gosowaniem przez organ kolegialny nad tym, czy pytanie ma zosta zadane, czy te nie, oraz nad jego treci i sformuowaniem, jednak taki sposb procedowania byby skrajnie niefunkcjonalny czy wrcz katastrofalny w skutkach, zarwno z punktu widzenia sprawnoci postpowania, jak i jego efektywnoci. Komisja, z uwagi na swoj struktur, nie jest w stanie efektywnie wykonywa pewnej grupy czynnoci. Konieczne jest wic poszukiwanie rozwizania pozwalajcego na uniknicie wskazanych negatywnych konsekwencji. Wydaje si, e zastosowanie powinny tu mie przepisy k.p.k. okrelajce rol przewodniczcego skadu orzekajcego sdu wzgldem caego skadu sdu. Ich zastosowanie moliwe jest poprzez odesanie zawarte w art. 18 ust. 2 ustawy o TS. Wprawdzie regulacje te dotycz postpowania sdowego, a przede wszystkim rozprawy gwnej, jednak w pierwszej kolejnoci s one konsekwencj nie etapu postpowania, lecz kolegialnego charakteru sdu. Gdyby sd w polskiej procedurze karnej orzeka zawsze w skadzie jednoosobowym, przepisy te byby cakowicie zbdne i zapewne kodeks postpowania karnego ich by nie zawiera. Skoro zatem cecha ta dotyczy rwnie Komisji, uprawnione wydaje si odpowiednie stosowanie tych przepisw. Oznacza to, e przewodniczcy Komisji: kieruje posiedzeniem Komisji i czuwa nad jego prawidowym przebiegiem (art. 366 1 k.p.k.); prowadzi przesuchanie przed Komisj (np. poucza wiadka o odpowiedzialnoci za zeznanie nieprawdy lub zatajenie prawdy art. 190 1 k.p.k., zapytuje o dane osobowe art. 191 1 k.p.k., wzywa wiadka do swobodnego wypowiedzenia si, uprzedza o prawie do odmowy zezna, uchylenia si od odpowiedzi na pytanie i dania zwolnienia z zezna lub odpowiedzi na pytanie art. 191 2 k.p.k.); zadaje pytania osobie przesuchiwanej, przy czym naley uzna, i nie pozbawia to moliwoci zadawania pyta adnego z czonkw Komisji (art. 370 1 k.p.k.); uchyla pytania sugerujce tre odpowiedzi i pytania nieistotne (art. 370 4 k.p.k.). Konsekwentnie naley jednak przyj, e od decyzji przewodniczcego wydanych w toku posiedzenia suy tzw. natychmiastowe odwoanie do caego skadu Komisji (art. 373 k.p.k.).
201
3. Okrelony ustawowo zakres dziaa, do ktrych uprawniona jest Komisja, zakada musi podejmowanie kontaktw z podmiotami znajdujcymi si na zewntrz Sejmu. Wyraa si to przede wszystkim we wzywaniu wiadkw, biegych, daniu okazania akt od instytucji pastwowych i spoecznych (art. 9 ust. 1 ustawy o TS) oraz zlecaniu Prokuratorowi Generalnemu lub Najwyszej Izbie Kontroli przeprowadzenia postpowania wyjaniajcego (art. 9 ust. 2 ustawy o TS). W przepisach ustawy o TS lub regulaminu Sejmu brak jest wyranego rozstrzygnicia kwestii reprezentacji Komisji na zewntrz, tak jak to choby ma miejsce z przypadku sejmowej komisji ledczej (zob. art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 21 stycznia 1999 r. o sejmowej komisji ledczej, Dz.U. Nr 35, poz. 321, z pn. zm. nazywana dalej ustaw o SK). Wydaje si jednak, e w zakresie ustawowo przewidzianym reprezentacja Komisji na zewntrz powinna nalee do przewodniczcego Komisji, chyba e przepisy szczeglne przyznaj takie uprawnienie innemu organowi (np. art. 150 ust. 4 i art. 153 ust. 1 regulaminu Sejmu przyznaj pewne uprawnienia prezydium Komisji) lub te Komisja postanowi wystpowa jako cao (in corpore) wobec organw zewntrznych. Stanowisko takie mona wywie ze szczegowych unormowa zawartych w ustawie o TS. Chodzi tu m.in. o przepis art. 8 ustawy o TS, ktry wanie przewodniczcego Komisji upowania do przesania osobie objtej wstpnym wnioskiem odpisu tego wniosku. Niewtpliwie w wikszoci przypadkw osoba objta wstpnym wnioskiem bdzie znajdowaa si na zewntrz Sejmu (wyjtkiem bdzie tu pose w sytuacji, o ktrej mowa w art. 107 ust. 2 Konstytucji RP). Wynika std, e ustawodawca przynajmniej nie wykluczy, e to przewodniczcy Komisji bdzie reprezentowa Komisj na zewntrz. Jest to tym bardziej istotne, e przepisy ustawy o TS przyznaj rwnie marszakowi Sejmu pewne uprawnienia zwizane z postpowaniem w przedmiocie odpowiedzialnoci konstytucyjnej (np. art. 6 ust. 1, 2 i 3, art. 7). Szczeglne znaczenie maj tu przepisy art. 10 ust. 3, art. 11 ust. 2 i 3 oraz art. 13 ust. 3b ustawy o TS, ktre wyranie przewiduj kompetencje marszaka do dziaania na zewntrz Sejmu. Wszystkie one jednak dotycz sytuacji, gdy Sejm podj ju uchwa o pocigniciu do odpowiedzialnoci konstytucyjnej (postawieniu w stan oskarenia). Gdyby ustawodawca zamierza uczyni marszaka Sejmu jedynym organem upowanionym do reprezentowania Komisji na zewntrz, uczyniby to wyranie, jak ma to miejsce we wskazanych przepisach ustawy o TS. Wynika za z nich, e kompetencje marszaka do dziaania na zewntrz rozpoczynaj si wraz z przekazaniem Sejmowi przez Komisj jej sprawozdania z prac. Pewne wtpliwoci mog jednak pojawi si w zwizku z treci przepisu art. 110 ust. 2 Konstytucji RP, w myl ktrego marszaek Sejmu przewodniczy obradom Sejmu, strzee praw Sejmu oraz reprezentuje Sejm na zewntrz. Wydaje si jednak, e unormowanie to nie podwaa dotychczasowych ustale. Reprezentowa to wystpowa, dziaa w czyim imieniu; by reprezentantem, przedstawicielem kogo, czego, by wyrazicielem czego, wyraa co (Sownik jzyka polskiego, red. M. Szymczak, Warszawa 1989, t. 3, s. 48). Chodzi tu zatem o wystpowanie w imieniu jakiego organu, przedstawianie jego stanowiska czy wrcz podejmowanie dzia-
202
Opinie
a o znaczeniu protokolarnym. W pimiennictwie wskazuje si, e przytoczona regulacja oznacza, i wszelkiego rodzaju stosunki Sejmu z innymi organami pastwa prowadzi marszaek. To on zgodnie z art. 11 ust. 9 i 10 regulaminu Sejmu prowadzi sprawy z zakresu stosunkw Sejmu z parlamentami innych krajw oraz z Senatem. Z reprezentacj Sejmu wie si te zadanie stania na stray praw i godnoci Sejmu. Rodzi to obowizek reagowania na wszelkiego rodzaju wydarzenia, wypowiedzi naruszajce prawa lub godno Sejmu (G. Koksanowicz, Prawnoustrojowa pozycja Marszaka Sejmu w wietle Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r., Przegld Sejmowy 2001, nr 3, s. 17). W tym kontekcie naley podkreli, e reprezentowanie Komisji na zewntrz nie moe by utosamiane z reprezentowaniem Sejmu jako caoci, o czym mowa w art. 110 ust. 2 Konstytucji RP. W pimiennictwie konstytucyjnym kontrowersje wzbudza kwestia konsekwencji przyznania rozwaanego uprawnienia marszakowi Sejmu. Wskazuje si z jednej strony, e przyznane marszakowi prawo do reprezentowania Sejmu na zewntrz oznacza wyczn waciwo marszaka w tej materii (S. Kubas, Organy kierownicze Sejmu w wietle Konstytucji RP oraz nowelizacji regulaminu Sejmu w latach 19972000, Przegld Sejmowy 2001, nr 3, s. 25). Z drugiej jednak strony podnosi si, e przepis art. 110 ust. 2 Konstytucji RP w adnym razie nie formuuje wycznej kompetencji marszaka do wystpowania w relacjach z organami pastwa czy innymi podmiotami prawa (M. Zubik, Organizacja, s. 88). Wydaje si jednak, e nawet zaaprobowanie pierwszego pogldu nie wyklucza jeszcze moliwoci przyznania innym organom Sejmu uprawnie zwizanych z kontaktami z podmiotami znajdujcymi si na zewntrz Sejmu i moliwoci ich bezporedniego realizowania, o ile nie bdzie to reprezentowanie Sejmu jako caoci. Jak zauway Trybuna Konstytucyjny, konstytucjonalizacja instytucji marszaka Sejmu nie moe sta na przeszkodzie w zlecaniu ustaw okrelonych zada organowi Sejmu, pod warunkiem jednak, e zadania te bd mieciy si tak co do treci, jak i formy w formule dziaania organu Sejmu (wewntrznego organu Sejmu) (pkt III 1 uzasadnienia wyroku TK z dnia 1 grudnia 1998 r., sygn. akt K 21/98, OTK 1998, nr 7, poz. 116). Tak te jest w przypadku Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej, ktra wykonujc swoje uprawnienia zewntrzne nigdy nie bdzie wystpowaa w imieniu Sejmu jako caoci. Reasumujc, uzna naley i w zakresie kompetencji Komisji, jej reprezentacja w kontaktach z podmiotami znajdujcymi si na zewntrz Sejmu naley do przewodniczcego Komisji dziaajcego w wykonaniu i na podstawie odpowiednich decyzji Komisji jako caoci, chyba e przepisy szczeglne przyznaj takie uprawnienie innemu organowi lub te Komisja dziaa jako cao (in corpore).
203
IV. Status procesowy osoby objtej wstpnym wnioskiem o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej 1. Zgodnie z art. 9 ust. 1 zdanie 2 ustawy o TS, osoba, ktrej dotyczy wstpny wniosek o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej, jest uprawniona do skadania wyjanie i zgaszania wnioskw oraz do korzystania z pomocy obrocy. Fakt, e w postpowaniu przed Komisj odpowiednio stosuje si przepisy k.p.k., wyrane wskazanie w cytowanym wyej przepisie na prawo osoby objtej wstpnym wnioskiem do korzystania z pomocy obrocy, jak i zastosowanie w ustawie o TS nomenklatury uywanej w kodeksie postpowania karnego w stosunku do podejrzanego i oskaronego (np. osoba ta skada wyjanienia, a nie zeznania) nie moe pozostawia adnych wtpliwoci, i status procesowy tej osoby w postpowaniu prowadzonym przez Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej jest analogiczny do pozycji podejrzanego w postpowaniu przygotowawczym, a wic osoby, co do ktrej w postpowaniu karnym wydano postanowienie o przedstawieniu zarzutw (tak rwnie J. Grajewski, Warunki, s. 1718). Wynikajce z art. 9 ust. 1 zdanie 2 ustawy o TS uprawnienia tej osoby to: prawo do skadania wyjanie, w tym na pimie (argumento ex art. 8 ustawy o TS), prawo do zgaszania wnioskw, w tym wnioskw dowodowych (argumento ex art. 8 ustawy o TS), prawo do korzystania z pomocy obrocy. W tym kontekcie zasadniczym pytaniem jest, czy poprzez okrelenie tych uprawnie w ustawie o TS ustawodawca zamierza wyczy w tym zakresie odpowiednie stosowanie przepisw k.p.k. Innymi sowy, czy katalog uprawnie osoby objtej wstpnym wnioskiem, zawarty w art. 9 ust. 1 zdanie 2 ustawy o TS, ma charakter wyczerpujcy i nie podlega rozszerzeniu w drodze odpowiedniego stosowania przepisw k.p.k. Wydaje si, e odpowied powinna by przeczca. Przemawia za tym kilka argumentw. Po pierwsze, z przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o TS nie wynika wprost, aby zamiarem ustawodawcy byo ograniczenie uprawnie osoby objtej wstpnym wnioskiem do trzech wskazanych powyej. Uprawnione wydaje si interpretowanie tego przepisu, jako expressis verbis wskazujcego podstawowe prawa osoby objtej wnioskiem. Po drugie, zwrci naley uwag, e przepis art. 9 ust. 1 ustawy o TS ma zastosowanie zarwno w przypadku, gdy wstpny wniosek obejmuje jedynie popenienie deliktu konstytucyjnego, jak rwnie sytuacj, gdy osobie objtej wnioskiem zarzuca si popenienie deliktu konstytucyjnego bdcego jednoczenie przestpstwem (lub przestpstwem skarbowym) albo te popenienie obok deliktu konstytucyjnego rwnie przestpstwa (lub przestpstwa skarbowego) w zwizku z zajmowanym stanowiskiem (zob. art. 2 ust. 1 i 4 ustawy o TS). W takiej sytuacji postpowanie przed Komisj dotyczy musi zarwno zarzucanego deliktu konstytucyjnego, jak i przestpstwa (lub przestpstwa skarbowego). W razie za postawienia w stan oskarenia
204
Opinie
i przekazania uchway Sejmu przewodniczcemu Trybunau Stanu, nastpuje stan zawisoci sprawy przed Trybunaem uniemoliwiajcy wszczcie postpowania karnego dotyczcego tego samego czynu, a jeeli byo ono ju wszczte, powodujcy konieczno jego zawieszenia (art. 11 ust. 4 ustawy o TS). W literaturze procesowej wskazuje si, e w przypadku postawienia w stan oskarenia przed Trybunaem Stanu mamy do czynienia z procesem karnym specjalnym, ktry rni si od procesu karnego powszechnego przede wszystkim tym, e toczy si przed sdem szczeglnym, jakim jest Trybuna Stanu (zob. S. Walto, Proces karny. Zarys systemu, Warszawa 2005, s. 39). Z punktu widzenia przedmiotu postpowania nie ma midzy nimi rnicy w obu przypadkach jest nim kwestia odpowiedzialnoci karnej za przestpstwo. Przyjcie zatem zaoenia, e przepis art. 9 ust. 1 ustawy o TS zawiera wyczerpujcy katalog uprawnie osoby objtej wstpnym wnioskiem powodowaoby znaczce uszczuplenie uprawnie osoby, ktrej zarzuca si popenienie przestpstwa tylko z tego powodu, e nie toczy si przeciwko niej proces karny powszechny, lecz postpowanie przed Komisj. Prowadzioby to za do znaczcego ograniczenia jej konstytucyjnego prawa do obrony i zasadniczej niezgodnoci takiej regulacji z przepisem art. 42 ust. 2 Konstytucji RP. Skoro w ramach postpowania w kwestii odpowiedzialnoci konstytucyjnej moe doj do rozpoznania i osdzenia zarzutu popenienia przestpstwa, to osoba, przeciwko ktrej toczy si postpowanie, nie moe mie mniejszych uprawnie od tych, ktre miaaby w sdowym postpowaniu karnym (zob. J. Grajewski, Warunki, s. 18). Po trzecie, ewentualne ograniczenie uprawnie osoby objtej wstpnym wnioskiem miaoby wycznie czasowy charakter, gdy przepis art. 9 ust. 1 ustawy o TS dotyczy wycznie postpowania przed Komisj, nie rozciga si ju natomiast na postpowanie przed Trybunaem Stanu. Z tego wzgldu racjonalno takiej konstrukcji byaby wtpliwa. Po czwarte, cisa wykadnia przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o TS ograniczajca prawa osoby objtej wstpnym wnioskiem mogaby prowadzi do absurdalnych wnioskw, a mianowicie, e ma ona wprawdzie prawo do skadania wyjanie, jednak nie moe w razie przesuchania jej przez Komisj bez podania powodw odmwi odpowiedzi na poszczeglne pytania lub odmwi skadania wyjanie, jak wynika to z art. 175 1 k.p.k. lub te e wprawdzie ma prawo do korzystania z pomocy obrocy, jednak nie moe da wyznaczenia jej obrocy z urzdu, jeeli nie sta jej na pokrycie kosztw obrocy z wyboru, ktre to uprawnienie wynika z art. 78 1 k.p.k. Reasumujc, naley uzna, e przepis art. 9 ust. 1 zdanie 2 ustawy o TS zawiera wyliczenie najwaniejszych praw osoby objtej wstpnym wnioskiem, co nie wyklucza korzystania przez ni z dodatkowych uprawnie na podstawie stosowanych odpowiednio przepisw k.p.k., a take praw wynikajcych ze zobowiza prawnomidzynarodowych, m.in. z art. 14 ust. 3 Midzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 6 ust. 3 europejskiej Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci (podobnie J. Grajewski, Warunki, s. 18).
205
2. Stosowane odpowiednio przepisy k.p.k. pozwalaj na uznanie, e osoba objta wstpnym wnioskiem w toku postpowania przed Komisj, oprcz uprawnie wynikajcych z art. 9 ust. 1 ustawy o TS, ma rwnie m.in.: prawo do traktowania jej jak niewinn jest to konsekwencja obowizywania zasady domniemania niewinnoci (art. 5 1 k.p.k.); prawo do korzystania jednoczenie z pomocy maksymalnie trzech obrocw uzna naley, i przepis art. 9 ust. 1 ustawy o TS uywajc liczby pojedynczej (z pomocy obrocy), podobnie jak przepis art. 42 ust. 2 Konstytucji RP i art. 6 k.p.k., nie wyklucza stosowania wobec osoby objtej wstpnym wnioskiem przepisu art. 77 k.p.k.; biorc pod uwag charakter i wag czynw, ktre mog by objte postpowaniem przed Komisj, celowe wydaje si dopuszczenie moliwoci korzystania przez t osob z pomocy wicej ni jednego obrocy, tym bardziej e bdzie moga to uczyni w postpowaniu przed Trybunaem Stanu; prawo wyznaczenia jej obrocy z urzdu po uprzednim wykazaniu, e nie jest w stanie ponie kosztw obrony bez uszczerbku dla niezbdnego utrzymania siebie i rodziny (art. 78 k.p.k.); prawo do milczenia zgodnie z regu nemo se ipsum accusare tenetur nie ma obowizku dowodzenia swej niewinnoci ani obowizku dostarczania dowodw na swoj niekorzy (art. 74 1 k.p.k.); prawo do odmowy skadania wyjanie lub odmowy odpowiedzi na pytania bez podania przyczyn takiej odmowy (art. 175 1 k.p.k.); prawo do swobody wypowiedzi (art. 171 5 i 7 k.p.k.); prawo do dostpu do materiau dowodowego odpowiednie zastosowanie ma tu przepis art. 156 5 k.p.k. przyznajcy prawo dostpu do akt sprawy, sporzdzania odpisw i kserokopii oraz otrzymywania uwierzytelnionych odpisw lub kserokopii; uzalenione jest to jednak od zgody organu prowadzcego postpowanie, a zatem od zgody Komisji; prawo do kocowego zaznajomienia z materiaami postpowania (art. 321 k.p.k.); prawo do pouczenia osoby objtej wnioskiem o jej wszystkich uprawnieniach w toku postpowania przed Komisj (art. 300 k.p.k.) uzna naley, e pouczenie to jest obowizkiem spoczywajcym na przewodniczcym Komisji; powinno ono nastpi na jak najwczeniejszym etapie postpowania w Komisji, wydaje si, e dobrym momentem jest tu przewidziane w art. 8 ustawy o TS przesanie odpisu wstpnego wniosku przewodniczcy powinien wwczas pouczy osob objt wnioskiem nie tylko o prawie do zoenia pisemnych wyjanie i wnioskw dowodowych w wyznaczonym terminie, ale o wszystkich jej uprawnieniach; najpniej pouczenie o tych prawach moe nastpi bezporednio przed rozpoczciem pierwszego przesuchania osoby objtej wstpnym wnioskiem przez Komisj; konsekwencje braku pouczenia naley ocenia zgodnie z art. 16 1 k.p.k. Przyj naley, e zagwarantowane w art. 72 1 k.p.k. prawo do korzystania z bezpatnej pomocy tumacza w postpowaniu w przedmiocie odpowiedzialnoci
206
Opinie
konstytucyjnej jest bezprzedmiotowe, gdy z uwagi na zakres podmiotowy tego postpowania trudno zakada, aby odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu moga podlega osoba niewadajca jzykiem polskim. Nie mona natomiast wyklucza koniecznoci korzystania z pomocy tumacza jzyka migowego w przypadku, gdy osoba objta wstpnym wnioskiem bdzie gucha lub niema. Naley zwrci uwag, e k.p.k. limituje dostp stron i ich przedstawicieli do akt sprawy w postpowaniu przygotowawczym, uzaleniajc go od zgody organu prowadzcego postpowanie przygotowawcze (art. 156 5 k.p.k.). Jest to konsekwencja tajnoci tego etapu procesu karnego i zabezpieczenie przed wykorzystywaniem dostpu do akt dla celw pozaprocesowych (np. matactw). Odpowiednie stosowanie tego przepisu w postpowaniu przed Komisj oznacza, e osoba objta wstpnym wnioskiem i jej obroca nie maj nieskrpowanego dostpu do akt sprawy zawierajcych materia dowodowy. Dostp ten uzaleniony jest od zgody Komisji. Podejmujc decyzj w tej kwestii powinna ona wzi pod uwag z jednej strony interes osoby, z drugiej za konsekwencje ujawnienia akt dla toczcego si postpowania. Odmowa powinna wynika z konkretnych przyczyn, np. z uwagi na ryzyko przedwczesnego ujawnienia dowodw dla moliwoci dotarcia do prawdy, niebezpieczestwo ich znieksztacenia czy utraty, zastraszania wiadkw, eliminacji lub niszczenia dowodw rzeczowych albo te wytwarzania faszywych dowodw (por. P. Wiliski, Odmowa dostpu do akt sprawy w postpowaniu przygotowawczym, Prokuratura i Prawo 2006, nr 11, s. 81). Naley przyj, e odmowa Komisji udostpnienia akt moe dotyczy okrelonej ich czci lub poszczeglnych dokumentw w nich si znajdujcych, jak te moe mie charakter czasowy, np. ograniczony do momentu przeprowadzenia czynnoci, ktra usunie niebezpieczestwo znieksztacenia dowodu, istniejce w razie udostpnienia akt osobie objtej wnioskiem. Z drugiej jednak strony, za niedopuszczalne naley uzna limitowanie dostpu do akt w zakresie, w jakim dotycz one czynnoci przeprowadzonych z udziaem osoby objtej wnioskiem (np. protok przesuchania wiadka, w ktrym osoba objta wnioskiem braa udzia) lub chociaby czciowo przeprowadzonych jawnie (np. przesuchanie wiadka na posiedzeniu Komisji, w ktrym uczestniczyli przedstawiciele mediw). Z uwagi na moliwo braku penego dostpu osoby objtej wstpnym wnioskiem do akt postpowania, podkreli naley znaczenie czynnoci kocowego zaznajomienia z materiaami postpowania. Jest ona przeprowadzana na wniosek osoby objtej wstpnym wnioskiem lub jej obrocy. Wwczas, jeeli istniej podstawy do zakoczenia postpowania przed Komisj, naley powiadomi t osob i obroc o terminie kocowego zaznajomienia, pouczajc ich o prawie uprzedniego przejrzenia akt w terminie odpowiednim do wagi lub zawioci sprawy, okrelonym przez Komisj (art. 321 1 k.p.k.). Termin zaznajomienia powinien by tak wyznaczony, aby od dorczenia zawiadomienia o nim osobie objtej wnioskiem i jej obrocy upyno co najmniej 7 dni ( 2). W czynnoci tej moe wzi udzia obroca ( 3). Nieusprawiedliwione niestawiennictwo tej osoby lub jej obrocy nie tamuje dalszego postpowania ( 4). W terminie 3 dni od daty zaznajomienia z materiaami post-
207
powania strony mog skada wnioski o uzupenienie postpowania ( 5). W razie uwzgldnienia tych wnioskw, po przeprowadzeniu czynnoci dowodowych, naley powtrzy czynno kocowego zaznajomienia z materiaami postpowania przygotowawczego. Z uwagi na fakt, i postpowanie przed Komisj ma charakter postpowania in personam, gdy osoba, ktrej zarzuca si popenienie deliktu konstytucyjnego jest znana ju z momentem zoenia marszakowi Sejmu wstpnego wniosku, wydaje si, e nie ma koniecznoci przeprowadzania czynnoci przedstawienia zarzutw osobie objtej tym wnioskiem (odmiennie M. Pietrzak, Odpowiedzialno, s. 117). Celem tej czynnoci w postpowaniu karnym jest bowiem umoliwienie podejrzanemu podjcia obrony, skoro za osobie objtej wstpnym wnioskiem od chwili dorczenia jej tego wniosku doskonale znane s stawiane jej zarzuty, gdy musz one by we wstpnym wniosku dokadnie okrelone, dodatkowa czynno przedstawienia zarzutw nie miaaby adnego realnego znaczenia dla realizacji przez t osob jej prawa do obrony. 3. Do obrocy osoby objtej wstpnym wnioskiem, wobec braku odmiennych uregulowa w ustawie o TS, odpowiednie zastosowanie maj przepisy k.p.k., przede wszystkim rozdziau 9. Wynika std, i obroc moe by jedynie adwokat (art. 82 k.p.k.), a jego status procesowy okrelaj przede wszystkim przepisy art. 8386 k.p.k. Odpowiednie zastosowanie znale moe rwnie przepis art. 79 1 i 2 k.p.k. dotyczcy obrony obligatoryjnej (przepisu art. 80 k.p.k. nie stosuje si, gdy w tym zakresie istnieje wyrany przepis w ustawie o TS art. 20a). 4. Niezwykle istotnym prawem, wynikajcym z prawa do obrony, jest prawo do wzicia udziau w czynnociach dowodowych oraz zadawania pyta osobom przesuchiwanym. W tym zakresie ustawa o TS nie zawiera szczeglnych unormowa, co oznaczaoby konieczno signicia do przepisw k.p.k. Co jednak istotne, przepis art. 128 ust. 3 regulaminu Sejmu stanowi, e osoba objta wstpnym wnioskiem oraz jej obroca mog bra udzia w posiedzeniach Komisji, na ktrych przeprowadza si postpowanie dowodowe oraz w czynnociach podejmowanych z upowanienia Komisji. Konieczne zatem jest rozstrzygnicie, wedle jakich przepisw naley rozstrzyga problem udziau osoby objtej wstpnym wnioskiem w posiedzeniach Komisji. Rozpocz naley od analizy odpowiednich unormowa zawartych w k.p.k. Skoro postpowanie przed Komisj jest odpowiednikiem postpowania przygotowawczego, naley sign do przepisw normujcych ten etap procesu karnego. Zgodnie z art. 315 2 k.p.k., stronie, ktra zoya wniosek o dokonanie czynnoci ledztwa, oraz jej obrocy lub penomocnikowi nie mona odmwi wzicia udziau w czynnoci, jeeli tego daj. Pojcie czynno ledztwa obejmuje swym zakresem czynnoci dowodowe, cho niewtpliwie ma ono szersze znaczenie i naley przez nie rozumie kad czynno procesow, jaka ma by dokonana w toku ledztwa (R. A. Stefaski [w:] Z. Gostyski i inni, Kodeks postpowania karnego.
208
Opinie
Komentarz, Warszawa 2004, t. 2, s. 387). Ze wskazanego przepisu wynika, e w razie zoenia przez podejrzanego wniosku o przeprowadzenie okrelonej czynnoci (np. przesuchania wiadka) i jego uwzgldnienia przez organ procesowy, naley podejrzanego wraz z jego obroc dopuci do udziau w tej czynnoci, jeeli cznie z wnioskiem lub pniej tego zadali. W takim przypadku naley ich wczeniej zawiadomi o terminie i miejscu tej czynnoci (podobnie T. Grzegorczyk, Kodeks postpowania karnego. Komentarz, Krakw 2004, s. 801). Z kolei w myl art. 316 1 k.p.k., jeeli czynnoci ledztwa nie bdzie mona powtrzy na rozprawie, naley podejrzanego, pokrzywdzonego i ich przedstawicieli ustawowych, a obroc i penomocnika, jeeli s ju w sprawie ustanowieni, dopuci do udziau w czynnoci, chyba e zachodzi niebezpieczestwo utraty lub znieksztacenia dowodu w razie zwoki. Czynnociami niepowtarzalnymi s przykadowo: ogldziny, eksperyment procesowy, okazanie rzeczy lub osoby, konfrontacja (zob. szerzej J. Grajewski, komentarz, [w:] J. Grajewski i in., Kodeks postpowania karnego. Komentarz, Krakw 2006, t. 1, s. 838; T. Grzegorczyk, Kodeks, s. 803804). W powyszej sytuacji konieczne jest powiadomienie wskazanych w tym przepisie osb o terminie i miejscu przeprowadzenia czynnoci i to z urzdu, bez wzgldu na to, czy strony si tego domagaj, czy te nie (zob. P. Hofmaski, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks postpowania karnego. Komentarz, Warszawa 2004, t. 2, s. 101; J. Grajewski, komentarz, [w:] J. Grajewski i in., Kodeks..., t. 1, s. 838; T. Grzegorczyk, Kodeks, s. 804; R. A. Stefaski, komentarz, [w:] Z. Gostyski i in., Kodeks, t. 2, s. 390). Organ jest zwolniony z powyszego obowizku, jeeli zachodzi niebezpieczestwo utraty lub znieksztacenia dowodu w razie zwoki. Trafnie jednak wskazuje si, e strony i ich przedstawicieli naley dopuci do udziau w czynnoci, jeeli stawili si mimo braku zawiadomienia (P. Hofmaski, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks, t. 2, s. 102; T. Grzegorczyk, Kodeks, s. 804; R. A. Stefaski, komentarz, [w:] Z. Gostyski i in., Kodeks, t. 2, s. 391). Zgodnie z art. 317 1 k.p.k., strony, a obroc lub penomocnika, gdy s ju w sprawie ustanowieni, naley take na danie dopuci do udziau w innych czynnociach ledztwa. Chodzi tu o inne czynnoci ni te, o ktrych mowa w art. 315 i 316 1 k.p.k. Uprawienie do wzicia udziau w czynnociach jest tu uzalenione od zgoszenia dania. danie powinno dotyczy konkretnej czynnoci. Jeeli zostanie ono uwzgldnione (a powinno by to regu), to dajcy powinien by zawiadomiony o terminie i miejscu przeprowadzenia czynnoci (tak rwnie P. Hofmaski, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks, t. 2, s. 104). Jednak w szczeglnie uzasadnionym wypadku prokurator moe postanowieniem odmwi dopuszczenia do udziau w czynnoci ze wzgldu na wany interes ledztwa albo odmwi sprowadzenia oskaronego pozbawionego wolnoci, gdy spowodowaoby to powane trudnoci (art. 317 2 k.p.k.). Powinna by to jednak sytuacja wyjtkowa i uzasadniona szczeglnymi okolicznociami, np. realnym niebezpieczestwem, e udzia w czynnoci i znajomo jej wynikw bd wykorzystane do matactw (zob. P. Hofmaski, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks, t. 2, s. 104). Natomiast gdy dopuszczono dowd z opinii biegych albo instytucji naukowej lub specjalistycznej, podejrzanemu i jego obrocy oraz pokrzyw-
209
dzonemu i jego penomocnikowi dorcza si postanowienie o dopuszczeniu tego dowodu i zezwala na wzicie udziau w przesuchaniu biegych oraz na zapoznanie si z opini, jeeli zoona zostaa na pimie (art. 318 k.p.k.). Skoro w przepisie tym mowa jest o zezwoleniu na udzia w czynnoci przesuchania biegego, strona powinna wystpi ze stosownym wnioskiem, ktrego organ nie moe zaatwi odmownie (T. Grzegorczyk, Kodeks, s. 809; P. Hofmaski, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks, t. 2, s. 106). Strona wwczas powinna by zawiadomiona o terminie i miejscu przesuchania biegego. Jak wynika z powyszego, kodeks postpowania karnego zawiera szczegowe regulacje dotyczce udziau podejrzanego w czynnociach postpowania przygotowawczego, ktre mog by odpowiednio zastosowane w postpowaniu przed Komisj. Ustalenia ju poczynione w niniejszej opinii jasno wskazuj, i regulamin Sejmu nie moe w kwestiach wpywajcych na zakres uprawnie uczestnikw postpowania przed Komisj wypiera uregulowa ustawowych czy to bezporednio zawartych w ustawie o TS, czy te zaczerpnitych z k.p.k. Kwesti udziau osoby objtej wstpnym wnioskiem w posiedzeniach Komisji trudno za uzna za nalec wycznie do sfery organizacyjno-technicznej dziaania Komisji, a przez to objt wycznoci materii regulaminowej. Reasumujc, naley przyj, e osoba objta wstpnym wnioskiem oraz jej obroca maj prawo wzi udzia w czynnociach dowodowych przeprowadzanych przez Komisj lub z jej upowanienia: przeprowadzanych na ich wniosek, jeeli zgosz danie dopuszczenia do udziau w takiej czynnoci wwczas naley ich zawiadomi o terminie i miejscu przeprowadzenia czynnoci; niepowtarzalnych (w przypadku Komisji najczciej bd to eksperyment procesowy, konfrontacja, okazanie) wwczas naley ich z urzdu zawiadomi o terminie i miejscu przeprowadzenia czynnoci, chyba e zachodzi niebezpieczestwo utraty lub znieksztacenia dowodu w razie zwoki; czynnociach przesuchania biegego, jeeli zgosz danie dopuszczenia do udziau w takiej czynnoci wwczas naley ich zawiadomi o terminie i miejscu przeprowadzenia czynnoci; pozostaych czynnociach dowodowych, jeeli zgosz danie dopuszczenia do udziau w takiej czynnoci wwczas naley ich zawiadomi o terminie i miejscu przeprowadzenia czynnoci, z tym e Komisja moe odmwi dopuszczenia do udziau w czynnoci ze wzgldu na wany interes postpowania. Wynika z tego, e jeeli jedn z tych czynnoci jest przesuchanie wiadka (bez wtpienia jest to bowiem czynno dowodowa), osoba objta wstpnym wnioskiem oraz jej obroca mog wzi w nim udzia oraz zadawa pytania, jak rwnie osoba objta wnioskiem moe ustosunkowywa si do zezna wiadka i skada owiadczenia (por. R. A. Stefaski, komentarz, [w:] Z. Gostyski i in., Kodeks, t. 2, s. 391). Trudno byoby uzna za udzia w czynnoci jedynie bierne przygldanie si przeprowadzaniu jej przez Komisj.
210
Opinie
Nie mona jednak pomin faktu, e unormowanie zawarte w regulaminie Sejmu jest bardziej korzystne dla osoby objtej wstpnym wnioskiem ni reguy wynikajce z k.p.k., gdy w kadym przypadku daje tej osobie prawo do wzicia udziau w posiedzeniach Komisji, na ktrych przeprowadzane jest postpowanie dowodowe, oraz w czynnociach przeprowadzanych z upowanienia Komisji. Pamita rwnie naley, e przepisy k.p.k. okrelaj jedynie pewne minimum uprawnie zagwarantowanych podejrzanemu w toku postpowania przygotowawczego. Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby podejrzany bra udzia w czynnociach w zakresie szerszym ni to wynika z tych przepisw, jeeli bdzie tego chcia i uzyska akceptacj organu procesowego. Oznacza to, e rwnie Komisja moe w zakresie szerszym dopuszcza osob objt wstpnym wnioskiem i jej obroc do udziau w przeprowadzanych przez ni lub na jej zlecenie czynnociach dowodowych. W tym kontekcie przepis art. 128 ust. 3 regulaminu Sejmu mona traktowa jako swoist rekomendacj Sejmu skierowan do Komisji odnonie do udziau osoby objtej wnioskiem w czynnociach dowodowych. Wicy dla Komisji przepis ten byby dopiero wwczas, gdyby znalaz si w ustawie o TS. V. Jawno postpowania przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej 1. Ustawa o TS nie zawiera regulacji dotyczcych jawnoci postpowania przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej. Jedyny przepis dotyczcy jawnoci odnosi si do rozprawy przed Trybunaem Stanu (art. 20b). Z kolei w postpowaniu przygotowawczym, z uwagi na natur czynnoci w nim dokonywanych, obowizuje zasada tajnoci, a wic przeprowadzone s one bez udziau publicznoci (zob. np. S. Walto, Proces, s. 314). Porednio wynika to z analizowanych wyej przepisw art. 315 2, 316 1, 317 i 318 k.p.k., ktre uprawniaj do udziau w czynnociach postpowania przygotowawczego jedynie strony procesowe i ich przedstawicieli. Brak jest natomiast przepisw wyszej rangi (np. konstytucyjnej), ktre nakazywayby przeprowadzenie publicznego postpowania przygotowawczego. Jednoczenie jednak warto zwrci uwag, e w k.p.k. brak jest rwnie przepisu, ktry zabraniaby dopuszczenia do udziau w czynnociach postpowania przygotowawczego osb, ktre nie s stronami. Dodatkowe znaczenie ma tu jednak przepis art. 241 1 k.k. penalizujcy zachowanie polegajce na publicznym rozpowszechnianiu bez zezwolenia wiadomoci z postpowania przygotowawczego. Przepis ten nie moe jednak by odpowiednio stosowany do postpowania przed Komisj, gdy, po pierwsze, ustawa o TS odsya do odpowiedniego stosowania przepisw k.p.k., a nie k.k., po drugie za, niedopuszczalne jest rozciganie zastosowania przepisw okrelajcych zakazy karne w drodze analogii. Ujawnienie bez zezwolenia informacji pochodzcych z postpowania przed Komisj co do zasady nie bdzie zatem stanowio samo w sobie przestpstwa, o ile nie s to informacje objte tajemnic pastwow, subow lub zawodow. Na uwadze naley mie jednak przepis art. 231 k.k. Regulamin Sejmu nie wprowadza jako zasady jawnoci posiedze komisji sejmowych. Jego przepisy nie zawieraj szczeglnych unormowa dotyczcych wprost
211
udziau osb postronnych w posiedzeniach Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej. Zgodnie jednak z art. 154 ust. 2 regulaminu Sejmu, nie maj do niej zastosowania przepisy uprawniajce do wzicia udziau w posiedzeniu komisji posw niebdcych jej czonkami oraz posw do Parlamentu Europejskiego. Regulamin jednoczenie nie wyczy jednak zastosowania do Komisji przepisu art. 154 ust. 3, zgodnie z ktrym w posiedzeniu komisji, na zaproszenie prezydium komisji lub jej przewodniczcego, mog uczestniczy przedstawiciele organizacji zawodowych i spoecznych oraz eksperci komisji, oraz art. 154 ust. 5, w myl ktrego na posiedzeniu komisji, za zgod jej przewodniczcego, mog by obecni pracownicy biur klubw poselskich oraz dziennikarze prasy, radia i telewizji. Warto zwrci uwag, e drugi ze wskazanych przepisw regulaminu mwi o obecnoci na posiedzeniu, a nie o uczestniczeniu w nim, jak to ujto w pierwszym przepisie. Wskazane osoby nie maj zatem prawa zabiera gosu, a jedynie maj prawo do biernej obecnoci w posiedzeniu. Z powyszej krtkiej analizy wynika, e czynnoci dowodowe powinny by z zasady przeprowadzane przez Komisj bez udziau publicznoci. wiadczy o tym rwnie wyczenie zastosowania do niej przepisw art. 154 ust. 1 i 2 regulaminu Sejmu. Wydaje si, e ani z przepisw ustawy o TS, ani przepisw k.p.k. nie mona wyprowadzi podstaw pozwalajcych na wykluczenie moliwoci zastosowania w postpowaniu przed Komisj przepisw art. 154 ust. 3 i 5 regulaminu Sejmu. Przepisy te naley traktowa jako okrelajce kwestie porzdkowe zwizane z posiedzeniami Komisji, a przez to mieszczce si w sferze, ktra moe by uregulowana w regulaminie Sejmu. Udzia przedstawicieli mediw moe by podany zwaszcza z uwagi na sprawowan przez rodki masowego przekazu funkcj kontroln dziaa organw wadzy publicznej. Szczeglna sytuacja bdzie wwczas, gdy czynno dowodowa bdzie miaa dotyczy okolicznoci objtych tajemnic pastwow, subow lub zawodow. Wtedy obligatoryjnie Komisja powinna na podstawie art. 156 regulaminu Sejmu postanowi o przeprowadzeniu posiedzenia zamknitego. Zawarte w tym przepisie upowanienie Komisji do okrelenia osb, ktrych udzia w posiedzeniu jest niezbdny, w adnym razie nie moe jednak stanowi podstawy do pozbawienia osoby objtej wstpnym wnioskiem i jej obrocy prawa do wzicia udziau w czynnoci, jeeli w myl stosowanych odpowiednio przepisw k.p.k. maj one takie prawo. 2. Odrbnym zagadnieniem jest problematyka udziau przedstawicieli mediw w trakcie czynnoci dowodowych przeprowadzanych przez Komisj oraz rejestracji i transmisji tych czynnoci. Wynikajca z art. 154 ust. 5 regulaminu Sejmu moliwo wyraenia zgody na obecno dziennikarzy na posiedzeniu komisji nie oznacza jeszcze prawa do utrwalania i transmitowania przebiegu tego posiedzenia. Mona zakada, e wyraenie zgody na obecno dziennikarza w czasie posiedzenia komisji zawiera w sobie domnieman zgod na wykorzystanie przez niego informacji pochodzcych z przeprowadzonych na tym posiedzeniu czynnoci dowodowych. Najczciej bdzie oznaczao to upublicznienie tych informacji w mediach. Jeeli za pewne informacje bd miay, w ocenie komisji, pozosta utajnione, racjonalne bdzie po prostu odmwienie dziennikarzom zezwolenia na obecno na posiedzeniu.
212
Opinie
Natomiast w obecnym stanie prawnym za niedopuszczalne naley uzna dokonywanie przez rodki masowego przekazu utrwalenia obrazu i dwiku z czynnoci dowodowych przeprowadzanych przez Komisj. Przemawia za tym kilka argumentw. Po pierwsze, aden z przepisw regulaminu Sejmu ani ustawy o TS nie przewiduje moliwoci udzielenia zezwolenia przedstawicielom mediw na dokonywanie utrwalenia obrazu i dwiku z posiedzenia komisji. Skoro w odniesieniu do posiedze komisji nie wprowadzono ich jawnoci (jak uczyniono to w stosunku do posiedze Sejmu zob. art. 172 regulaminu Sejmu), to tym bardziej umoliwienie utrwalania obrazu i dwiku z posiedzenia powinno mie wyran podstaw w przepisach prawa. Nie mona bowiem takiego upowanienia wyprowadza z samej oglnej zasady jawnoci. Po drugie, w odniesieniu do sejmowej komisji ledczej, ktra co do zasad i sposobu dziaania wykazuje daleko idce zbienoci z Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej, wyranie wprowadzono ustawowy przepis upowaniajcy komisj ledcz do zezwolenia przedstawicielom rodkw masowego przekazu na dokonywanie za pomoc aparatury utrwalenia obrazu lub dwiku z posiedzenia, gdy przemawia za tym interes publiczny, dokonywanie tych czynnoci nie bdzie utrudnia przebiegu posiedzenia, a wany interes osoby wezwanej nie sprzeciwia si temu (art. 16a ustawy o SK). W przypadku Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej brak analogicznej normy wskazuje na wykluczenie przez ustawodawc takiej moliwoci. Po trzecie, przeciwko dopuszczeniu moliwoci utrwalania i transmitowania przebiegu posiedze Komisji przemawiaj take cele postpowania przed Komisj. Naley pamita, e poprzedza ono publiczne rozpoznanie sprawy przez Trybuna Stanu, do ktrego dojdzie w razie podjcia przez Sejm lub Zgromadzenie Narodowe odpowiedniej uchway. Czynnoci przeprowadzane przez Komisj nie powinny zatem przeradza si w rozpraw suc rozstrzygniciu sprawy. Celem tego postpowania jest wyjanienie sprawy w takim stopniu, aby Sejm mg podj decyzj co do ewentualnego pocignicia do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu lub umorzenia postpowania. Publiczne i do tego transmitowane przez media bez adnych ogranicze postpowanie przed Komisj, zwaszcza na wczesnym etapie sprawy lub przy dodatkowym zastosowaniu umiejtnych zabiegw socjotechnicznych, mogoby w rzeczywistoci prowadzi do podwaenia domniemania niewinnoci chronicego osob objt wstpnym wnioskiem. Naley za pamita, i przyjta jako regua tajno postpowania skutkuje jednoczenie brakiem potrzeby zapewnienia stronom odpowiedniego instrumentarium prawnego, jakie towarzyszy kontradyktoryjnej rozprawie i dziki ktremu mog one skuteczniej broni swoich interesw, w tym rwnie przed krzywdzcym osdem ze strony opinii publicznej. VI. Postpowanie dowodowe przeprowadzane przez Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej 1. Z e z n a n i a w i a d k a. Osoba wezwana przez Komisj w charakterze wiadka ma obowizek stawi si i zoy zeznania (art. 177 1 k.p.k.). Obowizek
213
ten nie jest jednak zagroony adnym przymusem, gdy Komisja nie jest uprawniona do nakadania kar porzdkowych przewidzianych w rozdziale 31 k.p.k. W odrnieniu od sejmowej komisji ledczej (zob. art. 12 ustawy o SK) nie przyznano jej rwnie uprawnienia do wystpienia do sdu o naoenie na wiadka takiej kary. Przesuchanie wiadka przez Komisj moe rwnie odby si w miejscu jego pobytu, jeeli nie moe si stawi na wezwanie z powodu choroby, kalectwa lub innej nie dajcej si pokona przeszkody (art. 177 1 k.p.k.). W postpowaniu przed Komisj wiadkowie z mocy ustawy zwolnieni s od obowizku zachowania tajemnicy subowej i pastwowej (art. 9 ust. 1 zdanie 3 w zw. z art. 18 ust. 5 ustawy o TS). wiadek w razie wezwania do zoenia zezna przed Komisj ma nastpujce prawa: prawo do odmowy zezna, jeeli jest osob najblisz dla osoby objtej wstpnym wnioskiem (art. 182 1 k.p.k.) lub jeeli w innej toczcej si sprawie jest oskarony o wspudzia w przestpstwie objtym postpowaniem przed Komisj (art. 182 3 k.p.k.); prawo do uchylenia si od odpowiedzi na pytanie, jeeli udzielenie odpowiedzi mogoby narazi wiadka lub osob dla niego najblisz na odpowiedzialno za przestpstwo, przestpstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe (art. 183 1 k.p.k.); prawo do wnoszenia o zwolnienie od zoenia zeznania lub odpowiedzi na pytania, jeeli wiadek pozostaje z osob objt wstpnym wnioskiem w szczeglnie bliskim stosunku osobistym (art. 185 k.p.k.). Przesuchanie wiadka skada si z nastpujcych czynnoci: sprawdzenia tosamoci wiadka i poinformowania go, w jakim charakterze bdzie przesuchany; pouczenia o odpowiedzialnoci karnej za zeznanie nieprawdy i zatajenie prawdy (art. 190 1 k.p.k.), dodatkowo wiadek podpisuje owiadczenie, e zosta uprzedzony o tej odpowiedzialnoci (art. 190 2 k.p.k.) postpowanie przed Komisj jest postpowaniem prowadzonym na podstawie ustawy w rozumieniu art. 233 1 k.k.; warunkiem odpowiedzialnoci karnej za faszywe zeznania zoone przed Komisj jest, aby przewodniczcy Komisji lub inny jej czonek uprzedzi zeznajcego o odpowiedzialnoci karnej za faszywe zeznanie; zapytania wiadka o jego dane osobowe: imi, nazwisko, wiek, zajcie, miejsce zamieszkania, karalno za faszywe zeznanie lub oskarenie oraz stosunek do stron (art. 191 1 k.p.k.); pouczenia wiadka o treci art. 182, 183 1 lub art. 185 k.p.k., jeeli ujawni si okolicznoci wskazujce na to, e wiadkowi moe przysugiwa uprawnienie przewidziane w tych przepisach (art. 191 2 k.p.k.), pouczenie takie moe okaza si konieczne rwnie w trakcie skadania zezna, jeeli dopiero wwczas ujawni si okolicznoci objte tymi przepisami; waciwego przesuchania, ktre rozpoczyna si od wezwania wiadka do swobodnego wypowiedzenia si (art. 171 1 k.p.k.) wiadek przedstawia ww-
214
Opinie
czas swobodn relacj z tego, co jest mu wiadome w sprawie; tej wypowiedzi nie naley przerywa pytaniami i uwagami ze strony zarwno czonkw Komisji, jak i innych uczestnikw czynnoci; nie oznacza to jednak, e osoba przesuchiwana ma dowolno w tym, co mwi; swobodne wypowiedzenie ograniczone jest bowiem celem danej czynnoci; wypowied swobodna w rozumieniu art. 171 1 k.p.k. nie oznacza zatem wypowiedzi dowolnej, lecz wypowied mieszczc si w granicach celw procesu i danej czynnoci procesowej; przesuchiwany powinien zatem relacjonowa wycznie to, co ma znaczenie dla sprawy, za Komisja moe ingerowa w jego wypowied, jeeli odbiega ona od przedmiotu tej czynnoci; fazy pyta ich celem jest uzupenienie, wyjanienie i kontrola dotychczasowej wypowiedzi osoby przesuchiwanej; prawo zadawania pyta maj czonkowie Komisji, osoba objta wnioskiem, jej obroca, inne strony i ich penomocnicy oraz biegli biorcy udzia w przesuchaniu (art. 171 2 zdanie 1 k.p.k.); skoro wskazany przepis nie precyzuje kolejnoci zadawania pyta, a zatem decyduje o tym Komisja; jeeli nie zarzdzi ona inaczej, pytania zadaje si wiadkowi bezporednio (art. 171 2 zdanie 2 k.p.k.). Wskaza naley, e w razie przesuchania wiadka przez Komisj nie odbiera si od niego przyrzeczenia. W myl przepisu art. 187 1 k.p.k., przyrzeczenie od wiadka moe odebra tylko sd lub sdzia wyznaczony. W postpowaniu przygotowawczym wiadek nie skada przyrzeczenia, chyba e jest przesuchiwany przez sd. Takie rozwizanie podyktowane jest deniem do zapewnienia uroczystego charakteru przyrzeczenia, odpowiedniego znaczenia i wagi tej czynnoci, o co niepomiernie atwiej w postpowaniu przed sdem, zwaszcza na publicznej rozprawie. Skoro postpowanie przed Komisj jest odpowiednikiem postpowania przygotowawczego, powysza regua powinna mie tu odpowiednie zastosowanie. 2. O p i n i a b i e g e g o. Jeeli stwierdzenie okolicznoci majcych istotne znaczenie dla rozstrzygnicia sprawy wymaga wiadomoci specjalnych, Komisja zasiga opinii biegego (art. 193 1 k.p.k.). Jak wynika ze stosowanego odpowiednio art. 195 k.p.k., biegym w postpowaniu przed Komisj moe by nie tylko osob wpisana na list biegych sdowych, ale rwnie kada inna osoba, o ktrej wiadomo, e ma odpowiedni wiedz w danej dziedzinie (biegy ad hoc). Opinia moe by zoona przez biegego ustnie lub na pimie, w zalenoci od polecenia Komisji (art. 200 1 k.p.k.). Z punktu widzenia wartoci dowodowej nie ma midzy tymi formami opinii adnej rnicy. Decyzja w tej kwestii powinna uwzgldnia przede wszystkim przedmiot opinii i stopie jej skomplikowania. Im jest on wikszy, tym bardziej uzasadnione jest sporzdzenie opinii na pimie. Uatwi to rwnie pniej werykacj tego dowodu i pozwoli na uniknicie ryzyka bdu czy przeinaczenia podczas protokoowania opinii ustnej. Przesuchanie biegego co do gwnych jego etapw w zasadzie nie rni si od przesuchania wiadka (podobnie S. Walto, Proces, s. 380). Skrtowo ujmujc, skada si ono z nastpujcych czynnoci:
215
sprawdzenia tosamoci biegego; pouczenia o odpowiedzialnoci karnej z art. 233 4 k.k. za przedstawienie faszywej opinii (art. 197 3 w zw. z art. 190 1 k.p.k.), dodatkowo biegy podpisuje owiadczenie, e zosta uprzedzony o tej odpowiedzialnoci (art. 197 3 w zw. z art. 190 2 k.p.k.); zapytania biegego o jego dane osobowe: imi, nazwisko, wiek, zajcie, miejsce zamieszkania, karalno za faszywe zeznanie lub oskarenie oraz stosunek do stron (art. 197 3 w zw. z art. 191 1 k.p.k.); waciwego przesuchania, ktre rozpoczyna si od wezwania biegego do swobodnego wypowiedzenia si (art. 171 1 k.p.k.) bdzie to przede wszystkim zoenie penej opinii, fazy pyta (art. 171 1 i 2 k.p.k.) zadawanie pyta biegemu ma suy przede wszystkim wyjanieniu wtpliwoci i niejasnoci, jakie nasuwa opinia, werykacj twierdze biegego, wskazaniu na ewentualne sprzecznoci w jej treci lub midzy ni a inn wczeniej zoon opini. Biegy ad hoc wezwany przed Komisj nie skada przyrzeczenia (art. 197 3 w zw. z art. 187 1 k.p.k.). Rnica midzy przesuchaniem biegego a wiadka sprowadza si zatem jedynie do tego, co jest przedmiotem ich wypowiedzi. wiadek skada zeznania, za biegy opini. Rwnie opinia zoona w formie ustnej powinna zawiera informacje okrelone w art. 200 2 k.p.k. Niezwykle wane jest, aby biegy, skadajc opini w formie ustnej, przedstawi sprawozdanie z przeprowadzonych czynnoci i spostrzee oraz oparte na nich wnioski, gdy te elementy stanowi istot kadej opinii. Komisja powinna zatem mie na uwadze, czy tre ustnej opinii odpowiada tym wymogom. 3. D o p u s z c z a l n o p o w o y w a n i a e k s p e r t w i k o r z y s t a n i a z i n f o r m a c j i p o c h o d z c y c h o d o s b z a p r o s z o n y c h n a p o s i ed z e n i e K o m i s j i. Rozstrzygajc powyszy problem, naley odwoa si do wstpnych ustale dotyczcych dopuszczalnoci stosowania przepisw regulaminu Sejmu w postpowaniu przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej. Wydaje si, e nie mona a limine odrzuci moliwoci skorzystania przez Komisj z tzw. zwykych rodkw, za pomoc ktrych komisje sejmowe pozyskuj potrzebne informacje, o ile nie bd one w ten sposb zastpoway dowodw, o ktrych mowa w art. 9 ust. 1 ustawy o TS. Problem ley zatem raczej w rozgraniczeniu obszarw, ktrych dotycz te rodki i dowody. Analizujc zasygnalizowany problem w odniesieniu do ekspertw Komisji powoywanych zgodnie z zasadami okrelonymi przez Prezydium Sejmu (art. 154 ust. 4 regulaminu Sejmu), naley zwrci uwag, e ani ustawa o TS, ani regulamin Sejmu nie stawia adnych wymaga co do kwalikacji czonkw Komisji. Wymagania takie dotycz dopiero oskarycieli wybieranych przez Zgromadzenie Narodowe lub Sejm (zob. art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 2 ustawy o TS). Oznacza to, e czonkowie Komisji nie musz posiada wyksztacenia prawniczego, pomimo doniosego zna-
216
Opinie
czenia czynnoci podejmowanych przez nich w ramach Komisji dla odpowiedzialnoci osoby objtej wstpnym wnioskiem. Nie moe tu zatem znale zastosowania paremia curia novit iura, tym bardziej e nawet w procesie karnym wyjtkowo dopuszcza si powoywanie biegych na okoliczno prawa midzynarodowego lub obcego (zob. S. Walto, Proces, s. 342; P. Hofmaski, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks, t. 1, s. 682), a wic tych dziedzin, co do ktrych szczegowej wiedzy nie mona wymaga od sdziego krajowego. Z punktu widzenia prawidowoci postpowania przed Komisj jest zatem wrcz podane, aby moga ona skorzysta z pomocy ekspertw w zakresie prawa i aby to czynia. W przeciwnym razie mogoby doj do powanych uchybie zarwno co do trybu procedowania, jak i merytorycznej oceny sprawy z punktu widzenia prawa materialnego. To z pewnoci nie licowaoby za z rang Sejmu i jego miejscem w systemie ustrojowym Rzeczypospolitej. Naley mie rwnie na wzgldzie, e efekty postpowania przed Komisj podlegaj werykacji przez Trybuna Stanu, skadajcy si z profesjonalnych prawnikw. Poziom postpowania przed Komisj przekada si zatem moe na wynik postpowania przed Trybunaem. Z powyszych wzgldw dopuszczalne wydaje si powoywanie przez Komisj ekspertw, nie tylko zreszt co do problematyki prawnej, co niewtpliwie bdzie najczstsze, ale rwnie i w zakresie innych dziedzin wiedzy (np. ekonomii, bankowoci, obronnoci itp.). Istotne jednak jest, aby rola tych ekspertw nie wychodzia poza realizacj funkcji pomocniczych wzgldem Komisji. Eksperci nie mog bowiem zastpowa biegych i stwierdza okolicznoci majce istotne znaczenie dla rozstrzygnicia sprawy (art. 193 1 k.p.k. w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy o TS). Ich funkcjonowanie w postpowaniu przed Komisj wydaje si by o tyle dopuszczalne, o ile wypowiada si oni bd co do problemw prawnych wynikych w toku postpowania lub te co do pewnych kwestii natury faktycznej, ale wycznie w zakresie majcym znaczenie do przygotowania i przeprowadzenia czynnoci dowodowych, nie za oceny ich efektw (np. moe to polega na wskazaniu, za pomoc jakich dziaa moliwe jest ustalenie okrelonych okolicznoci faktycznych; czy dane czynnoci dowodowe s w ogle przydatne do uzyskania okrelonych informacji itp.). Innymi sowy, chodzi o to, aby eksperci suyli wiedz co do swoistej technologii prowadzenia postpowania dowodowego w okrelonej dziedzinie. Przedstawiane przez ekspertw opinie nie mog zatem stanowi bezporedniej podstawy czynienia przez Komisj ustale faktycznych na potrzeby kocowego sprawozdania z prac Komisji i wniosku o postawienie w stan oskarenia lub pocignicie do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu. Dla przyjcia przedstawionego stanowiska nie ma znaczenia, czy ekspertyza przedstawiana jest w formie pisemnej, czy te wygaszana ustnie na posiedzeniu Komisji. Przepisy regulaminu Sejmu (art. 153 ust. 1 i 2) oraz ustawy o wykonywaniu mandatu posa i senatora (art. 16 ust. 2) umoliwiaj danie przez Komisj informacji i wyjanie od osb zaproszonych na jej posiedzenie. Wydaje si, e przepisy ustawy o TS oraz stosowane odpowiednio przepisy k.p.k. nie wykluczaj moliwo-
217
ci uzyskiwania informacji we wskazany sposb. Informacje te mog bowiem dotyczy rnorakich okolicznoci i uzyskanie ich w taki sposb nie musi od razu oznacza eliminowania trybu uzyskiwania dowodw wskazanego w art. 9 ust. 1 ustawy o TS. Naley przyj, e jedynie wwczas, gdy uzyskane w taki nieformalny sposb informacje bd miay istotne znaczenie dla rozstrzygnicia sprawy, powinny one zosta wprowadzone do materiau dowodowego za pomoc jednego ze rodkw dowodowych wskazanych w art. 9 ust. 1 ustawy o TS. Niewtpliwie najprostszym sposobem bdzie przesuchanie osoby posiadajcej takie istotne informacje w charakterze wiadka. Nie mona jednak rwnie wykluczy, e wystarczajce bdzie przedstawienie tych informacji Komisji w urzdowym dokumencie, zwaszcza jeeli dotycz one kwestii zwizanych z funkcjonowaniem organw pastwowych. Jedynie wwczas takie informacje bd mogy zosta wykorzystane przez Komisj do poczynienia ustale faktycznych na potrzeby wniosku o postawienie w stan oskarenia lub pocignicie do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu. VII. Zlecenie Prokuratorowi Generalnemu lub Najwyszej Izbie Kontroli przeprowadzenia postpowania wyjaniajcego co do okrelonych okolicznoci sprawy 1. Art. 9 ust. 2 ustawy o TS upowania Komisj do zlecenia Prokuratorowi Generalnemu lub Najwyszej Izbie Kontroli przeprowadzenia postpowania wyjaniajcego co do okrelonych okolicznoci sprawy. Wskazanie w tym przepisie na Prokuratora Generalnego nie oznacza, e powinien on osobicie przeprowadza zlecone postpowanie. Skoro dziaalno prokuratury oparta jest m.in. na zasadzie substytucji i indyferencji (zob. art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 20 maja 1985 r. o prokuraturze, Dz.U. z 2002 r. Nr 21, poz. 206, z pn. zm.), to bez wtpienia Prokurator Generalny moe zleci przeprowadzenie tego postpowania podlegym sobie prokuratorom. Przepis ten rozumie naley jako wskazujcy, e Komisja kontaktuje si bezporednio z Prokuratorem Generalnym, a nie z prokuratorami niszego szczebla. Zlecenie przeprowadzenia postpowania wyjaniajcego nie moe mie charakteru generalnego, bowiem w przepisie art. 9 ust. 2 ustawy o TS wyranie mwi si o postpowaniu co do okrelonych okolicznoci sprawy. Naley zatem zawsze wskaza, czego postpowanie wyjaniajce ma dotyczy. 2. Wydaje si, e do ustalenia zakresu i charakteru czynnoci, ktre Komisja moe zleci Prokuratorowi Generalnemu i NIK, nie jest pozbawiona znaczenia relacja midzy ust. 1 a ust. 2 art. 9 ustawy o TS. Skoro pierwszy z nich mwi o moliwoci przesuchiwania przez Komisj wiadkw i biegych oraz dania od instytucji pastwowych i spoecznych okazywania wszelkich akt i dokumentw, to trudno zakada, aby rwnie w drugim chodzio o takie czynnoci. Poza tym ju sam termin postpowanie wyjaniajce wydaje si narzuca pewne ograniczenia. Nie moe by on utosamiany ze znacznie szerszym zleceniem przeprowadzenia okrelonych czynnoci, o ktrym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o SK. Wyjania to uczyni co jasnym, zrozumiaym (Sownik, t. 3, s. 802). Istotny zatem jest cel tego postpowania, ktrym
218
Opinie
ma by usunicie wtpliwoci, trudnoci, jakie napotkaa Komisja. Nie powinno tu chodzi o przeprowadzenie czynnoci dowodowych, ktre miayby zosta wczone do materiau dowodowego sprawy niejako z pominiciem dziaalnoci Komisji, zwaszcza e przepis art. 9 ust. 2 ustawy o TS, inaczej ni art. 15 ust. 2 ustawy o SK, nie przewiduje udziau przedstawiciela Komisji w tych czynnociach. Wynika std musi pomocniczy charakter czynnoci podejmowanych przez Prokuratora Generalnego lub NIK. Powinny by one zlecane wwczas, gdy w toku prac Komisji pojawi si wtpliwoci co do okrelonych okolicznoci sprawy, za Komisja nie bdzie w stanie ich usun poprzez skorzystanie ze rodkw dowodowych wskazanych w art. 9 ust. 1 ustawy o TS lub te byoby to przedwczesne i wymagaoby niepomiernie duych nakadw si w stosunku do oczekiwanych efektw. Przykadowo, jeeli w toku postpowania dowodowego przeprowadzanego przez Komisj pojawi si informacje wskazujce na moliwe nowe wtki sprawy, jednak nie bd one dostatecznie sprecyzowane, to wwczas moliwe wydaje si zlecenie przeprowadzenia postpowania wyjaniajcego przez NIK, jeeli mona zasadnie przypuszcza, e w drodze kontroli i analizy odpowiedniej dokumentacji w okrelonej jednostce organizacyjnej moliwe jest zwerykowanie takich informacji i sprecyzowanie kierunku dalszych czynnoci dowodowych Komisji. Inaczej mwic, jeeli Komisja ma odpowiedni wiedz, jakie dokumenty maj znaczenie dla sprawy, wwczas sama wystpuje do waciwej instytucji pastwowej o ich okazanie, jeeli za takiej konkretnej wiedzy nie posiada, jednak ma podstawy przypuszcza, e jakie istotne dokumenty mog si tam znajdowa, wwczas moe zleci przeprowadzenie odpowiedniego postpowania wyjaniajcego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o TS i na podstawie wynikw tego postpowania przeprowadzi dalsze czynnoci dowodowe, np. przesucha wiadkw lub zada ju tym razem okazania konkretnych dokumentw. Postpowanie wyjaniajce mona zatem traktowa jako majce suy ustaleniu kierunku prowadzenia postpowania i zakresu dalszych czynnoci dowodowych przeprowadzanych przez Komisj. Warto zwrci jeszcze uwag, i postpowanie przed Komisj, z uwagi na zakres jurysdykcji Trybunau Stanu, moe potencjalnie dotyczy kadego przestpstwa, o ile popenione zostanie ono przez Prezydenta RP w czasie kadencji. Cho taka moliwo jawi si jako czysto teoretyczna, to jednak racjonalny ustawodawca, konstruujc zasady postpowania przed Komisj, chociaby z tego wzgldu nie mg wyklucza potrzeby przeprowadzenia czynnoci o klasycznym charakterze ledczym (np. ogldziny miejsca lub rzeczy, zabezpieczenie dowodw). Komisja nie dysponuje za odpowiednim zapleczem technicznym do przeprowadzania tego typu czynnoci. Wydaje si, e mieci si one bd natomiast w ramach postpowania wyjaniajcego zlecanego na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy o TS. 3. Istotnym mankamentem ustawy o TS jest brak okrelenia trybu, w jakim maj by przeprowadzane czynnoci w ramach postpowania wyjaniajcego, o ktrym mowa w art. 9 ust. 2 ustawy o TS. Wydaje si, e nie jest tu moliwe proste stosowanie przepisw k.p.k. Po pierwsze, w przeciwiestwie do art. 15 ust. 3 ustawy
219
o SK, brak jest tu wyranego wskazania na taki tryb przeprowadzania czynnoci. Po drugie, wydaje si, e odesanie zawarte w art. 18 ust. 2 ustawy o TS, nie obejmuje postpowania wyjaniajcego. Nie jest to ju bowiem postpowanie przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej. Nie uyto natomiast w tym przepisie znacznie oglniejszego okrelenia np. postpowanie w przedmiocie odpowiedzialnoci konstytucyjnej. Powyszy wniosek stanowi rwnie dodatkowy argument na rzecz pogldu, i w przepisie art. 9 ust. 2 ustawy o TS nie chodzi o czynnoci dowodowe, ktre mog by bezporednio wczone do materiau dowodowego sprawy. Takie rozwizanie jest jednak o tyle niefunkcjonalne, e powanie ogranicza zwaszcza zakres czynnoci, jakie moe podejmowa prokuratura. Nie pozostaje jednak nic innego, jak uzna, e w obecnym stanie prawnym postpowanie wyjaniajce, o ktrym mowa w art. 9 ust. 2 ustawy o TS, prokuratura i Najwysza Izba Kontroli prowadz przy zastosowaniu normalnych rodkw, do jakich stosowania s uprawnione na podstawie aktualnego ustawodawstwa. NIK podejmuje zatem dziaania przede wszystkim przy zastosowaniu ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyszej Izbie Kontroli (Dz.U. z 2001 r. Nr 85, poz. 937, z pn. zm.), prokuratura za ustawy z 20 maja 1985 r. o prokuraturze. Sawomir Steinborn
220
Glosy
B. GLOSY Orzecznictwo Trybunau Konstytucyjnego

I. GLOSA DO WYROKU TRYBUNAU KONSTYTUCYJNEGO
z dnia 28 listopada 2007 r. (sygn. akt K 39/07)*
Problematyka glosowanego wyroku Trybunau Konstytucyjnego oraz wyraone w uzasadnieniu tego judykatu pogldy prawne z pewnoci bd przedmiotem licznych uwag w literaturze. I to nie tylko dlatego, e zakresem rozwaa Trybunau objte zostay niezwykle istotne dla ukierunkowania prawidowej praktyki zagadnienia prawne. Chodzi rwnie o to, e istniejcy stan prawny w zakresie regulacji dotyczcych uchylenia immunitetu sdziowskiego oraz prawidowego trybu legislacyjnego, obejmujcego opiniowania projektw ustaw, na podstawie ktrych orzekaj i funkcjonuj sdy wymaga wyranego, jednoznacznego uregulowania prawnego. Obecny stan prawny, z uwagi na szczupo i oglnikowo regulacji, nie pozwala na wypracowanie jednolitej wykadni zagadnie szczegowych. O skomplikowanej problematyce i jej kontrowersyjnoci co naley podkreli wiadczy rwnie to, e a szeciu sdziw Trybunau uznao za stosowne wyrazi swe odmienne pogldy od prezentowanych w omawianym wyroku, w formie zdania odrbnego. W ocenie autorw wtpliwoci co do trafnoci zapadego rozstrzygnicia Trybunau byy tak znaczce, e wymagay publicznego zaprezentowania okrelonych zastrzee. I ten aspekt wydaje si znaczcy do podkrelenia trafnoci postulatw de lege ferenda w zakresie ucilenia regulacji prawnych w obszarze objtym omawianym judykatem. Mnogo problemw prawnych objtych orzeczeniem Trybunau Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2007 r. nie pozwala w ramach glosy na ich szczegowe omwienie i ustosunkowanie si. Ogranicz si wic do pewnych reeksji natury oglnej, ktre rwnie w aspekcie karnoprocesowym rodzi si mog przy lekturze uzasadnienia wyroku, jak i argumentacji zawartych w sporzdzonych zdaniach odrbnych czonkw Trybunau. Rozpocz naley od przypomnienia, e zgodnie z polsk regulacj ciganie z oskarenia publicznego moe przyj posta trybu bezwarunkowego (art. 9 1 in principio Kodeksu postpowania karnego, dalej: k.p.k.) oraz trybu warunkowego, do ktrego m.in. naley ciganie zalene od zezwolenia wadz (art. 9 1 in ne k.p.k.). Ten ostatni tryb nie dotyczy cigania okrelonych przestpstw, lecz ma zastosowanie do osb, ktre na mocy prawa (konstytucja, umowy midzynarodowe, ustawy) korzystaj z tzw. immunitetu procesowego (formalnego), ktry nie uchyla karal* Peny tekst wyroku wraz z uzasadnieniem opublikowano w Orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego. Zbir Urzdowy 2007, seria A, nr 10, poz. 129. Sentencja wyroku zostaa opublikowana w Dz.U. z dnia 11 grudnia 2007 r. Nr 230, poz. 1698 (przyp. red.).
Jan Grajewski, glosa do wyroku TK z dnia 28 listopada 2007 r. (sygn. akt K 39/07)
221
noci popenionego czynu, lecz uzalenia uruchomienie postpowania karnego przeciwko okrelonej osobie od zgody uprawnionej wadzy. Zgodnie z art. 13 k.p.k. uzyskanie takiego zezwolenia, od ktrego ustawa uzalenia ciganie, naley do oskaryciela. Nie wyklucza to jednak dokonania przez organy cigania czynnoci niecierpicych zwoki w celu zabezpieczenia ladw i dowodw. Organy te s ponadto obowizane do podjcia czynnoci zmierzajcych do wyjanienia, czy zezwolenie bdzie wydane (art. 17 2 k.p.k.). Sformuowanie przepisu art. 17 2 w zw. z art. 13 k.p.k. nie pozostawia wtpliwoci co do tego, e oskaryciel publiczny jest obowizany do wystpienia do odpowiedniej wadzy o wyraenie zgody na pocignicie do odpowiedzialnoci karnej okrelonej osoby; dopiero odmowa uchylenia immunitetu procesowego uprawnia do umorzenia postpowania karnego na podstawie art. 17 1 pkt 10 k.p.k. Zauway jeszcze naley, e wszystkie czynnoci majce na celu zabezpieczenie dowodw przed ich utrat, zniszczeniem lub znieksztaceniem (art. 17 2 w zw. z art. 308 1 k.p.k.), a wic dokonane jeszcze przed wydaniem postanowienia o wszczciu postpowania przygotowawczego, maj walor c z y n n o c i p r o c e s o w y c h, ktre ujte w formie protokolarnej mog by odtworzone na rozprawie1. Podjcie czynnoci procesowych w trybie art. 308 1 k.p.k. jest niczym innym jak faktycznym wszczciem postpowania przygotowawczego, rwnoznacznym z wszczciem postpowania in rem. O traktowaniu przez ustaw procesow (k.p.k.) czynnoci niecierpicych zwoki jako integralnej czci postpowania przygotowawczego wiadczy przepis 6 art. 308 stanowicy, e czas ledztwa lub dochodzenia liczy si od dnia pierwszej czynnoci. Ustawa mwi wic wyranie o dokonywaniu czynnoci w ramach postpowania karnego, a tym samym czynnoci w niezbdnym zakresie stanowi element postpowania przygotowawczego2. Trafnie stwierdza si w doktrynie, e pniejsze wydanie przez prokuratora postanowienia o wszczciu ledztwa nie moe by traktowane jako akt wszczynajcy postpowanie przygotowawcze, bo zostao ono ju wszczte przez pierwsz czynno procesow, lecz oznacza jedynie przeksztacenie postpowania przygotowawczego przeprowadzonego w formie dochodzenia zabezpieczajcego w form ledztwa. Tak sam rol spenia pniejsze wydanie postanowienia o wszczciu dochodzenia w przypadkach, kiedy ta forma postpowania przygotowawczego okae si waciwa dla danej sprawy3. Na tle wskazanych regulacji prawnych oraz zasygnalizowanych pogldw doktryny prawa karnego procesowego wyania si kwestia trafnoci pogldu wypowiadanego w zwizku z prawem do obrony w postpowaniu o uchylenie immunitetu sPor. przykadowo: S. Walto, Proces karny. Zarys systemu, Warszawa 2008, s. 486; P. Hofmaski, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks postpowania karnego. Komentarz, t. II, Warszawa 2007, s. 63. 2 Por. J. Grajewski, komentarz, [w:] J. Grajewski, L. K. Paprzycki, S. Steinborn, Kodeks postpowania karnego. Komentarz, t. I, Krakw 2006, s. 815817; P. Hofmaski i in., op. cit., s. 60; T. Grzegorczyk, Kodeks postpowania karnego. Komentarz, Krakw 2005, s. 753. 3 Tak trafnie S. Stachowiak [w:] T. Nowak, S. Stachowiak, Prawo karne procesowe. Dynamika postpowania, Bydgoszcz 1999, s. 2930.
1
222
Glosy
dziowskiego. Sprowadza si on do konstatacji, e postpowanie immunitetowe nie mieci si nie tylko w zakresie postpowania przygotowawczego w rozumieniu Kodeksu postpowania karnego, ale rwnie nie ma w ogle cech postpowania karnego czy nawet jakiego wstpnego stadium tego postpowania. Wbrew pozorom nie jest to tylko problem teoretyczny, poniewa przyjcie tego rodzaju klasykacji uzasadnia w konsekwencji racje przemawiajce za ograniczonym zakresem prawa do obrony przysugujcego zainteresowanemu sdziemu. Nie wydaje si moliwa akceptacja tego pogldu, i to nie tylko wobec braku odpowiedniej podstawy prawnej do wykluczenia postpowania o uchylenie immunitetu sdziowskiego poza obrb procesu karnego. Zauway naley, e problematyka uchylenia immunitetu nie rodzi si w prni, lecz na tle konkretnego postpowania karnego i na tle ju dokonanych ustale faktycznych, ktre w ocenie prokuratora uzasadniaj formalne skierowanie postpowania przeciwko osobie chronionej immunitetem. Wyraenie przez sd dyscyplinarny zgody na uchylenie immunitetu sdziowskiego nie jest zgod na uruchomienie postpowania karnego w sprawie (in rem), lecz wyraenie zgody na uruchomienie postpowania przeciwko okrelonej z imienia i nazwiska osobie (in personam). Sd dyscyplinarny, oceniajc wniosek prokuratora, jest obowizany do badania zarwno wystarczajcej podstawy dowodowej wniosku, jak i dopuszczalnoci prawnej skierowania postpowania karnego przeciwko oznaczonej osobie. O ile do uruchomienia postpowania przygotowawczego w sprawie ustawa wymaga, by zachodzio uzasadnione podejrzenie popenienia przestpstwa (art. 303 k.p.k.), o tyle do postpowania in personam konieczne jest zaistnienie danych uzasadniajcych dostateczne podejrzenie, e czyn ten popenia okrelona osoba (art. 313 1 k.p.k.). Postpowanie zwizane z kwesti uchylenia immunitetu sdziowskiego nie ma samodzielnego bytu; jest organicznie zwizane z toczcym si postpowaniem przygotowawczym in rem, w tym rwnie w trybie art. 308 1 k.p.k. Jest swoistym postpowaniem wpadkowym kreowanym przez Prawo o ustroju sdw powszechnych [dalej: u.s.p.] w powizaniu z regulacjami Kodeksu postpowania karnego dla celw procesu karnego. Nie moe wic by wyizolowanym postpowaniem, gdy z woli ustawodawcy spenia rol kontroln nad czynnociami postpowania przygotowawczego, podobnie jak kreowane w rozdziale 38 k.p.k. inne czynnoci sdowe w postpowaniu przygotowawczym. Naturaln konsekwencj takiego usytuowania w ramach procesu karnego postpowania w kwestii uchylenia immunitetu sdziowskiego jest konieczno przyznania zainteresowanemu sdziemu waciwego zakresu prawa do obrony. Skoro, jak wyej wskazano, postpowanie ma w rzeczywistoci charakter postpowania in personam, przeto prawo do obrony powinno odpowiada swoim zakresem wymogom przysugujcym osobie, ktrej przedstawiono zarzuty (art. 313 k.p.k.). Wydaje si wic, e wykadnia przyjta przez TK w omawianym wyroku powinna by oceniana w kontekcie charakteru gwarancyjnego wyej przyjtego zaoenia. Naley podzieli zastrzeenia podniesione w zdaniu odrbnym sdziego M. Granata o niedostatecznym wyjanieniu w uzasadnieniu wyroku Trybunau
Jan Grajewski, glosa do wyroku TK z dnia 28 listopada 2007 r. (sygn. akt K 39/07)
223
Konstytucyjnego, na czym miaaby polega niezgodno art. 80a 3 oraz art. 80a 4 zdanie drugie u.s.p. z normami konstytucyjnymi. Rzecz dotyczy moliwoci wstrzymania wykonania zaskaronej uchway wyraajcej zgod na pocignicie do odpowiedzialnoci karnej. Trudno powysz problematyk rozpatrywa w kontekcie gwarancji statuowanych przez art. 181 Konstytucji. Odnoszc powysz problematyk na grunt regulacji dotyczcych procesu karnego, podnie naley, e bezwzgldna suspensywno jest charakterystyczna dla apelacji, natomiast zaalenie wstrzymuje wykonanie zaskaronej decyzji tylko wwczas, gdy ustawa tak stanowi (co do zasady por. art. 462 k.p.k., co do wyjtku np. art. 290 3 i art. 532 k.p.k.). Odmowa wstrzymania wykonania zaskaronego postanowienia nie wymaga uzasadnienia ( 2 art. 462 k.p.k.). Nie rozwijajc powyszej problematyki, naley jedynie podnie, e konstrukcja wzgldnej suspensywnoci zaalenia nie budzia w literaturze wikszych zastrzee. Nie podzielam natomiast podnoszonego niekiedy przy rozwaaniu problematyki sdziowskiego immunitetu chwytliwego argumentu, jakoby pewne wymogi wynikajce z tego immunitetu naleao traktowa jako nieuprawniony przywilej polegajcy na zastosowaniu wobec sdziw wyszych standardw prawa do sdu i prawa do obrony ni przysugujce zwykym obywatelom w postpowaniu przygotowawczym. Ot ju z samego zaoenia instytucji warunkowego trybu cigania karnego zalenego od zezwolenia wadzy wynika wyszy standard wymogw, jaki statuuje ustawodawca, nie tylko zreszt wobec sdziw, dla uruchomienia postpowania karnego. Ju ten fakt stanowi odstpstwo od regu oglnych uruchomienia cigania karnego z oskarenia publicznego w imi niekwestionowanej potrzeby zapobiegania bezpodstawnym oskareniom sdziw, i to nie tylko przez zainteresowane strony, w celu eliminacji z orzekania okrelonego sdziego. Niepokojce jest rwnie to, e praktyka dostarcza przykadw chci cigania sdziego za wydany wyrok, nie odpowiadajcy ocenom i oczekiwaniom wadzy wykonawczej. Gdyby przyj identyczne standardy prawa do sdu i prawa do obrony bez uwzgldnienia specycznej pozycji sdziego, naleaoby zlikwidowa warunkowy tryb cigania przestpstw zaleny od zezwolenia wadzy. Warto wic za Trybunaem Konstytucyjnym zacytowa wypowied znakomitego konstytucjonalisty niemieckiego, K. Sterna, ktry stwierdzi: immunitet zabezpiecza odrbno wymiaru sprawiedliwoci wobec innych wadz, chronic piastunw wymiaru sprawiedliwoci przed prowokacj i retorsj, a take przed naciskami (choby porednimi) ze strony innych wadz czy co wspczenie stanowi najwiksze zagroenie dla odrbnoci trzeciej wadzy przed wpywem orodkw politycznych, zainteresowanych obsad wymiaru sprawiedliwoci oraz niewaciwie ukierunkowanym naciskiem medialnym4. Z akceptacj naley odnie si do oceny TK, odwoujcego si zreszt do literatury przedmiotu, e istnieje potrzeba utrzymania immunitetu sdziowskiego w naszym ustawodawstwie: W warunkach nieutrwalonego obyczaju demokratycznego
4
Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, t. II, 1980, s. 910.
224
Glosy
i niszej sprawnoci profesjonalnej aparatu pastwowego, a zwaszcza szlifujcego si dopiero mechanizmu podziau wadz [...], istnienie immunitetu sdziowskiego jest wanym komponentem niezawisoci (niezalenoci) sdziw. W moim odczuciu trafne jest stanowisko Trybunau, e tzw. poprawka Zbonikowskiego jako nowo normatywna zostaa uchwalona bez zachowania koniecznoci uzyskania opinii Krajowej Rady Sdownictwa. Propozycje te zgoszone przez posa na posiedzeniu Komisji Sprawiedliwoci i Praw Czowieka wprowadziy now instytucj do ustroju sdw powszechnych w postaci szczeglnego, przyspieszonego i uproszczonego trybu postpowania przy rozpoznawaniu wniosku o uchylenie immunitetu sdziowskiego w sprawach o zbrodnie lub wystpki zagroone kar pozbawienia wolnoci co najmniej 8 lat. Poprawki te zmieniy w zasadniczy sposb pierwotny projekt ustawy. Odsyajc do szczegowej i przekonujcej argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku, naley podnie trafno tezy TK, e wprowadzenie nowego dodatkowego charakteryzujcego si wyjtkowo krtkim terminem rozpoznania i innymi ograniczeniami gwarancyjnymi postpowania immunitetowego, co ogranicza zakres nietykalnoci sdziego i moliwoci wszczcia wobec niego postpowania karnego, jest nowoci normatywn uzasadniajca konieczno poddania jej konsultacjom Krajowej Rady Sdownictwa. Powysze reeksje na tle judykatu TK nie pretenduj oczywicie do wyczerpujcego omwienia wszystkich aspektw tej problematyki. Jan Grajewski
II. GLOSA DO WYROKU TRYBUNAU KONSTYTUCYJNEGO
z dnia 24 padziernika 2007 r. (sygn. akt SK 7/06)*
Trybuna Konstytucyjny [...] o r z e k a: I. Art. 135 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sdw powszechnych [] jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II. 1. Przepis wymieniony w czci I wyroku traci moc obowizujc z upywem 18 (osiemnastu) miesicy od dnia ogoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Czynnoci asesorw sdowych, o ktrych mowa w art. 135 1 ustawy powoanej w czci I wyroku, nie podlegaj wzruszeniu na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji. []
* Peny tekst wyroku wraz z uzasadnieniem opublikowano w Orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego. Zbir Urzdowy 2007, seria A, nr 9, poz. 108. Sentencja wyroku zostaa opublikowana w Dz.U. z 5 listopada 2007 r. Nr 204, poz. 1482 (przyp. red.).
Marcin Wicek, glosa do wyroku TK z dnia 24 padziernika 2007 r. (sygn. akt SK 7/06)
225
I. Glosowany wyrok zapad wskutek czciowego uwzgldnienia dwch skarg konstytucyjnych osb zycznych, poczonych do wsplnego rozpoznania. Zasadniczym powodem niekonstytucyjnoci zaskaronego przepisu by fakt, e stworzeniu kompetencji ministra sprawiedliwoci do powierzenia asesorom funkcji wykonywania wymiaru sprawiedliwoci nie towarzyszyo ustanowienie odpowiednich gwarancji niezawisoci, co stanowi naruszenie konstytucyjnego prawa do sdu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) w zakresie, w jakim regulacja ta wyraa jak to uj Trybuna prawo do odpowiedniego uksztatowania ustroju i pozycji organw rozpoznajcych sprawy. W niniejszej glosie pragn zaprezentowa swoje spostrzeenia odnoszce si do trzech kwestii. Po pierwsze, analizy wymaga rozstrzygnicie Trybunau zawarte w punkcie II.2 sentencji, tj. wyczenie moliwoci wzruszenia orzecze wydanych z udziaem asesorw sdowych. Po drugie, naley przeanalizowa wpyw glosowanego wyroku na sytuacj autorw skarg konstytucyjnych, ktre zostay uwzgldnione. Po trzecie, pragn zasygnalizowa fakt, e nie mona wykluczy, i sprawy zwizane z orzeczeniami wydawanymi przez asesorw bd w przyszoci ocenione przez Europejski Trybuna Praw Czowieka w Strasburgu. II.1. Trybuna Konstytucyjny w kocowej czci sentencji orzek, e czynnoci asesorw nie podlegaj wzruszeniu w trybie art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten okrela prawo podmiotowe osb w sprawach, w ktrych zapady ostateczne rozstrzygnicia na podstawie regulacji uznanej za niekonstytucyjn, do uruchomienia rodkw proceduralnych majcych na celu wzruszenie tego ostatecznego rozstrzygnicia i ewentualne ponowne rozpatrzenie sprawy w stanie prawnym naprawionym wyrokiem TK1. Przywoane wczeniej rozstrzygnicie Trybunau ma na celu wyczenie moliwoci wzruszenia opartych na tym przepisie orzecze wydanych z udziaem asesorw. Na uzasadnienie omawianego rozstrzygnicia Trybuna przywoa nastpujce argumenty. Po pierwsze, podstawowym zadaniem TK jest ochrona konstytucji, a zatem powinien on dy do tego, aby w wyniku wejcia w ycie jego orzecze nie dochodzio do jeszcze powaniejszego naruszenia ustawy zasadniczej. Tymczasem umoliwienie podwaenia orzecze wydanych przez asesorw sdowych prowadzioby do chaosu prawnego i naruszenia zasady zaufania obywatela do pastwa i stanowionego przez nie prawa, wynikajcej z klauzuli pastwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Po drugie, TK wyjani, e glosowane orzeczenie dotyczy przepisw ustrojowych, niezwizanych z przedmiotem rozstrzygni, w ktrych uczestniczyli asesorzy. Po trzecie, Trybuna wskaza na warto, jak jest prawomocno orzecze sdowych. Zdaniem TK: Z jednej [] stro1 Por. wyroki TK z: 20 lutego 2002 r. (sygn. akt K 39/00), OTK ZU 2002, seria A, nr 1, poz. 4; 20 maja 2003 r. (sygn. akt SK 10/02), OTK ZU 2003, seria A, nr 5, poz. 41; 31 marca 2005 r. (sygn. akt SK 26/02), OTK ZU 2005, seria A, nr 3, poz. 29; 9 czerwca 2003 r. (sygn. akt SK 5/03), OTK ZU 2003, seria A, nr 6, poz. 50; 9 czerwca 2003 r. (sygn. akt SK 12/03), OTK ZU 2003, seria A, nr 6, poz. 51; 2 marca 2004 r. (sygn. akt SK 53/03), OTK ZU 2004, seria A, nr 3, poz. 16; 27 padziernika 2004 r. (sygn. akt SK 1/04), OTK ZU 2004, seria A, nr 9, poz. 96; 7 wrzenia 2006 r. (sygn. akt SK 60/05), OTK ZU 2006, seria A, nr 8, poz. 101; 28 listopada 2006 r. (sygn. akt SK 19/05), OTK ZU 2006, seria A, nr 10, poz. 154.
226
Glosy
ny prawidowo realizowane prawo do sdu wymaga rezygnacji z obsadzania niezawisego sdu sdziami niewyposaonymi w gwarancje niezawisoci i niezalenoci [], z drugiej za strony, dopuszczenie do podwaenia prawomocnych wyrokw wydanych przez asesorw w okresie, gdy nie kwestionowano moliwoci powierzania im wotum, doprowadzioby do osabienia tego prawa do sdu i podwayoby stabilno prawa i bezpieczestwo prawne. Po czwarte, Trybuna uzna, e on sam jest rwnie adresatem zasady proporcjonalnoci, czynicej koniecznym odpowiednie wywaanie wartoci przy korzystaniu ze swoich kompetencji. Niezgodne z t zasad byoby dopuszczenie do podwaenia prawomocnych orzecze z uwagi na stwierdzenie niekonstytucyjnoci pro futuro, dotykajcej obsady personalnej organw je wydajcych, dziaajcych konstytucyjnie w momencie wydania orzeczenia. 2. Zamieszczenie w wyroku TK analizowanej formuy miao na celu pozbawienie jednostek bdcych adresatami orzecze wydanych z udziaem asesorw moliwoci skorzystania z prawa wyraonego w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Jest to zatem rozstrzygnicie odnoszce si do skutkw prawnych orzeczenia Trybunau. W praktyce TK dochodzio ju wczeniej do podejmowania tego typu rozstrzygni. Chodzio przede wszystkim o wyczenie przez Trybuna moliwoci zwrotu opat uiszczonych przez jednostki na podstawie przepisu uznanego za niekonstytucyjny2. 3. Zgodnie z art. 7 Konstytucji organy wadzy publicznej dziaaj na podstawie prawa. Oznacza to, e postpowanie kadego takiego organu powinno opiera si na wyranie sformuowanym przepisie prawa. Nie mona bowiem na gruncie wspomnianej zasady domniemywa kompetencji nawet wwczas, gdy konkretne dziaanie byoby z rnych wzgldw podane i miaoby na celu ochron wartoci konstytucyjnych3. Kompetencja TK do kontroli norm jest wysowiona przede wszystkim w art. 188 Konstytucji. Niekiedy jednak Trybuna w sentencjach swoich orzecze wydanych w trybie kontroli norm4 okrela skutki prawne tych orzecze. Chodzi o nastpujce przypadki: po pierwsze wspomniane wyczenie moliwoci skorzystania przez jednostki z prawa okrelonego w art. 190 ust. 4 Konstytucji (jw.); po drugie odniesienie si w sentencji do skutkw orzeczenia wobec jednostkowej sprawy bdcej politycznym tem wniosku w trybie kontroli abstrakcyjnej5; po trzecie ograniczenie
2 Zob. wyroki z: 6 marca 2002 r. (sygn. akt P 7/00), OTK ZU 2002, seria A, nr 2, poz. 13; 10 grudnia 2002 r. (sygn. akt P 6/02), OTK ZU 2002, seria A, nr 7, poz. 91; 9 wrzenia 2004 r. (sygn. akt K 2/03), OTK ZU 2004, seria A, nr 8, poz. 83; 27 kwietnia 2004 r. (sygn. akt K 24/03), OTK ZU 2004, seria A, nr 4, poz. 33. 3 Por. uchwaa TK z 10 maja 1994 r. (sygn. akt W 7/94), OTK 1994, cz. I, s. 204 i n. 4 Nie odnosz si w tym miejscu do sytuacji, w ktrych TK wycznie w uzasadnieniu orzeczenia zasugerowa organom stosujcym prawo pewne rozwizania dotyczce postpowania w nastpstwie wydania orzeczenia, np. w uzasadnieniu wyroku z 2 padziernika 2006 r. (sygn. akt SK 34/06), OTK ZU 2006, seria A, nr 9, poz. 118, czy w uzasadnieniu wyroku z 18 lutego 2004 r. (sygn. akt P 21/02), OTK ZU 2004, seria A, nr 2, poz. 9. 5 W sentencji wyroku z 24 listopada 2003 r. (sygn. akt K 26/03), OTK ZU 2003, seria A, nr 9, nr 95, Trybuna orzek, e przepis przewidujcy moliwo ponownego powoania w skad Rady Polityki Pieninej, jeeli poprzednie powoanie nastpio w trakcie kadencji na okres krtszy ni trzy lata, jest niezgodny ze wskazanym wzorcem z wyczeniem skutkw powoania dokonanego przed wej-
227
czasowe (poprzez wskazanie konkretnej daty) zastosowania przepisw prawnych regulujcych okrelon instytucj, uksztatowanych w wyniku orzeczenia Trybunau6; po czwarte wyczenie skutkw odroczenia utraty mocy obowizujcej przepisu uznanego za niekonstytucyjny w trybie skargi konstytucyjnej wobec osoby, ktra bya autorem teje skargi (tzw. przywilej korzyci czy premia za aktywno; por. niej pkt III niniejszej glosy). Tego typu rozstrzygnicia Trybunau zwyko si nazywa wyrokami aplikacyjnymi7. Trudno odnale w przepisach ustawy zasadniczej regulacj przyznajc Trybunaowi wyran kompetencj do podejmowania rozstrzygni wspomnianego typu. Stanowi one w istocie rzeczy decyzj odnoszc si do paszczyzny stosowania prawa, uksztatowanego w wyniku orzeczenia Trybunau, do sytuacji jednostkowych. Tego typu dziaalno stanowi sprawowanie wymiaru sprawiedliwoci8. Tymczasem sprawowanie wymiaru sprawiedliwoci pozostaje z racji szczegowego uregulowania konstytucyjnego (przede wszystkim art. 175 ust. 1 Konstytucji) poza kompetencj TK. 4. Przechodzc do analizy glosowanego orzeczenia, naley uzna, e przepisy Konstytucji RP nie przyznaj TK wyranej kompetencji do wyczenia moliwoci skorzystania przez jednostk bdc adresatem rozstrzygnicia opartego na regulacji uznanej za niekonstytucyjn z prawa do wzruszenia takiego orzeczenia na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji. Jedyna w zasadzie moliwo modykowania przez TK w pewnym zakresie skutkw orzeczenia o niekonstytucyjnoci zostaa przewidziana w art. 190 ust. 3 Konstytucji9. Polega ona na kompetencji Trybunau do odsunicia w czasie terminu utraty mocy obowizujcej aktu (normy prawnej) uznanego za niezgodny z wzorcem kontroli. Ustawa zasadnicza nie zna podobnej kompetencji TK do manewrowania skutkami swojego wyroku w zakresie prawa do wznowienia
ciem w ycie niniejszego wyroku. Odnosio si to w sposb oczywisty do powoania jednego z czonkw RPP w okresie poprzedzajcym wydanie tego wyroku; szerzej na ten temat zob. M. Zubik, Powoywanie czonkw Rady Polityki Pieninej w wietle zasady kadencyjnoci oraz dziaalnoci organw pastwa, Przegld Sejmowy 2005, nr 4, s. 37 i n. 6 W wyroku z 23 wrzenia 2003 r. (sygn. akt K 20/02), OTK ZU 2003, seria A, nr 7, poz. 76, Trybuna orzek, e zaskarone przepisy k.p.a. i ordynacji podatkowej w czci ograniczajcej odszkodowanie za niezgodne z prawem dziaanie wadzy publicznej do szkody rzeczywistej s niezgodne ze wskazanym wzorcem, przy czym rozstrzygnicie to znajduje zastosowanie do szkd powstaych od dnia 17 padziernika 1997 r., tj. od daty wejcia w ycie konstytucji. Wizao si to z okolicznoci, e konstytucjonalizacja prawa do odszkodowania za dziaanie wadzy publicznej nastpia dopiero z dniem wejcia w ycie Konstytucji z 2 kwietnia 1997 r. 7 Zob. K. Jakowski, Kompetencji nie mona domniemywa, Rzeczpospolita z 23 padziernika 2004 r.; por. te. M. Florczak-Wtor, Orzeczenia Trybunau Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Pozna 2006, s. 112 i n. 8 Zob. J. Trzciski, Trybuna Konstytucyjny regulacja konstytucyjna i praktyka, [w:] Sdy i Trybunay w Konstytucji i w praktyce, red. W. Skrzydo, Warszawa 2005, s. 98. 9 Mona by ewentualnie uzna, e Trybuna posiada rwnie kompetencj do pewnego ksztatowania skutkw swoich orzecze wydanych w trybie tzw. kontroli prewencyjnej. Chodzi przede wszystkim o konsekwencje uznania, e przepisy uznane za niekonstytucyjne s nierozerwalnie zwizane z caoci ustawy (por. art. 122 ust. 4 in ne Konstytucji).
228
Glosy
postpowania10, mimo e moe to si okaza niekiedy celowe i podane, a to z racji koniecznoci ochrony wartoci konstytucyjnych, takich jak zasada trwaoci orzecze sdowych, bdca elementem zasady demokratycznego pastwa prawnego11. 5. Rozstrzygnicie zastosowane przez TK w glosowanej sprawie ma na celu pozbawienie grupy podmiotw (tj. jednostek, ktrych sprawy zostay rozstrzygnite na podstawie niekonstytucyjnej regulacji) moliwoci skorzystania z ich konstytucyjnego prawa podmiotowego (tj. prawa do wznowienia postpowania). Tymczasem ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolnoci lub praw mog by wprowadzane z moc powszechnie obowizujc wycznie w formie ustawy i po spenieniu innych przesanek wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ustawodawca konstytucyjny zarezerwowa t form dziaalnoci wadczej pastwa dla organw wadzy ustawodawczej. Wie si to z charakterystyczn dla demokratycznego pastwa prawnego zasad wycznoci ustawy jako aktu pochodzcego od demokratycznie legitymizowanego parlamentu w odniesieniu do normowania sytuacji prawnej jednostek12. Dziaalno Trybunau Konstytucyjnego moe rwnie si rzeczy prowadzi do ograniczenia praw lub wolnoci konstytucyjnych. Dzieje si tak np. w sytuacji, gdy TK stwierdzi niekonstytucyjno normy prawnej rozszerzajcej pole korzystania z okrelonej wolnoci jednostki, np. wprowadzajcej wyjtek od zakazu. Sytuacja taka jest jednak konsekwencj skorzystania przez TK z kompetencji do kontroli norm, nie wynika za z autonomicznego upowanienia Trybunau do wprowadzania ogranicze wolnoci lub praw13. Ustawodawca ma bowiem obowizek ochrony pew10 Przykadem nieco odmiennej regulacji konstytucyjnej w podobnym zakresie jest ksztat kompetencji Trybunau Konstytucyjnego Austrii. Zgodnie z art. 139 ust. 6 i art. 140 ust. 7 Federalnej Ustawy Konstytucyjnej z 1 padziernika 1920 r. akt uznany za niekonstytucyjny stosuje si do czynnoci zrealizowanych przed jego uchyleniem, pod warunkiem e Trybuna Konstytucyjny nie rozstrzygnie inaczej. Odmienne ni wynikajce z oglnych regu uksztatowanie skutkw prawnych orzeczenia austriackiego TK jest zatem dopuszczalne, jednak z mocy wyranego upowanienia konstytucyjnego. Tumaczenie omawianej ustawy: J. Olejniczak, [w:] Sdy konstytucyjne w Europie, red. J. Trzciski, t. 1, Warszawa 1996, s. 28 i n. 11 Ze specyczn sytuacj mielimy do czynienia przy okazji ogoszenia wyroku z 31 stycznia 2001 r. (sygn. akt P 4/99), OTK ZU 2001, nr 1, poz. 5. W sentencji TK dokona swoistego podzielenia w czasie niekonstytucyjnoci, uznajc, e wikszo badanych przepisw nie narusza konstytucji w zakresie, w jakim odnosi si do spadkw otwartych przed dniem ogoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw; te same przepisy zostay uznane za niekonstytucyjne w zakresie odnoszcym si do spadkw otwartych od tego dnia. Nie doszo zatem do wyczenia przez Trybuna moliwoci zastosowania art. 190 ust. 4 Konstytucji, lecz do rozstrzygnicia wycznie o zaskaronej normie prawnej odmiennego co do treci w odniesieniu do rnych zakresw jej obowizywania. Co prawda, wzruszenie rozstrzygni spadkowych wydanych przed wejciem w ycie wyroku nie byo dopuszczalne, jednak nie wynikao to z nakazu Trybunau, lecz z tego, e zaskarona norma prawna w zakresie odnoszcym si do okresu poprzedzajcego wejcie wyroku w ycie zostaa uznana za zgodn z Konstytucj. 12 Por. wyrok z 12 stycznia 2000 r. (sygn. akt P 11/98), OTK ZU 2000, nr 1, poz. 3. 13 Ciekawym przykadem moe by w tym miejscu orzeczenie TK z 28 maja 1997 r. (sygn. akt K 26/96), OTK ZU 1997, nr 2, poz. 19, w ktrym Trybuna uzna, e przepis okrelajcy jedn z sytuacji dopuszczajcych przerwanie ciy jest niezgodny z konstytucj. Skutkiem tego orzeczenia bya eliminacja z porzdku prawnego kontratypu, doszo zatem do rozszerzenia karalnoci aborcji. Fakt ten dostrzeg sdzia L. Garlicki, ktry w zdaniu odrbnym do tego orzeczenia wskaza, e powsta moe pytanie, czy taki skutek prawny orzeczenia Trybunau jest do pogodzenia z zasad nullum crimen sine lege, ktra []
229
nych wartoci, z ktrego to obowizku moe pyn powinno wprowadzenia ograniczenia okrelonej wolnoci lub prawa. TK upowaniony jest do stwierdzenia, e ustawodawca niewaciwie realizuje wskazan powinno przez to, e ustanowi norm rozszerzajc zakres okrelonej wolnoci czy prawa i w konsekwencji do wyeliminowania tego typu normy. Pochodn takiego orzeczenia bdzie zatem ograniczenie wolnoci lub prawa. 6. Adresatami normy wyraonej w art. 190 ust. 4 Konstytucji s z jednej strony jednostki, ktrych sprawy rozstrzygnito na podstawie regulacji uznanej nastpnie za niekonstytucyjn, a z drugiej strony organy wadzy sdowniczej, sprawujce wymiar sprawiedliwoci (sdy), waciwe do rozstrzygnicia o wznowieniu postpowania (czy te o innym rodku prowadzcym do wzruszenia ostatecznego orzeczenia). To zatem na sdach, a nie na Trybunale Konstytucyjnym ciy powinno dokonania wywaenia wartoci konstytucyjnych, ktre ewentualnie mog pozostawa w kolizji z prawem jednostki okrelonym w art. 190 ust. 4 Konstytucji, i okrelenia skutkw tego wywaenia w odniesieniu do konkretnej sprawy poprzez wznowienie bd odmow wznowienia postpowania. Podejmujc decyzj w tej mierze, sdy powinny w wietle zasady bezporedniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2) uwzgldnia konieczno ochrony okrelonych wartoci konstytucyjnych. Nie mona wykluczy zasadnoci sugerowania sdom przez TK pewnych rozwiza, dotyczcych sposobu rozstrzygania o sprawach indywidualnych, co do ktrych zapado orzeczenie na podstawie niekonstytucyjnej regulacji, uwzgldniajcych dostrzeone przez Trybuna konikty wchodzcych w gr wartoci konstytucyjnych. Tego typu wskazwki mogyby znale si jednak wycznie w uzasadnieniu wyroku14. Ten bowiem element wyroku nie posiada mocy powszechnie obowizujcej, nie jest wszak objty zakresem pojcia orzeczenie w rozumieniu art. 190 ust. 1 Konstytucji15. 7. W glosowanym wyroku Trybuna zdecydowa si na odroczenie utraty mocy obowizujcej niekonstytucyjnej regulacji (na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji).
jest oczywistym i podstawowym elementem demokratycznego pastwa prawnego. Zasada ta oznacza m.in., i tylko demokratycznie legitymowany ustawodawca jest powoany do okrelania przestpstw i kar, a nie mog tego czyni wadze pozostae. 14 Por. np. wyrok z 29 listopada 2007 r. (sygn. akt SK 43/06), OTK ZU 2007, seria A, nr 10, poz. 130. W uzasadnieniu tego wyroku, w ktrym stwierdzono niekonstytucyjno przepisu upowaniajcego Krajow Rad Sdownictwa do samodzielnego ustalania kryteriw oceny kandydatw na stanowiska sdziowskie, Trybuna wskaza: Wzruszenie aktw indywidualnych lub wznowienie postpowania nie jest dopuszczalne, jeeli prowadzioby do powstania skutkw niezgodnych z Konstytucj. Z tych wzgldw nie ma konstytucyjnych podstaw do wznawiania postpowa prowadzonych w celu obsadzenia stanowisk sdziowskich. W samej sentencji nie znalazo si jednak rozstrzygnicie podobne do tego zawartego w glosowanym wyroku. Por. te uzasadnienie wyroku z 26 listopada 2007 r. (sygn. akt P 24/06), OTK ZU 2007, seria A, nr 10, poz. 126. 15 Zob. L. Garlicki, uwaga 6 do art. 190 Konstytucji, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. V, Warszawa 2007, s. 8. Tezie tej nie przecz przypadki, w ktrych TK uznawa, e pewne fragmenty uzasadnienia s w szczeglnie silny sposb zwizane z sentencj i stanowi mog w pewnym sensie jej uzupenienie (wyrok z 21 marca 2000 r., sygn. akt K 4/99, OTK ZU 2000, nr 2, poz. 65; por. te wyrok z 26 marca 2002 r., sygn. akt SK 2/01, OTK ZU 2002, seria A, nr 2, poz. 15).
230
Glosy
Wyrazi przy tym pogld, e ewentualna interwencja ustawodawcy w okresie odroczenia i tak doprowadziaby do wyeliminowania moliwoci sanacji indywidualnych rozstrzygni. Moliwo skorzystania z prawa wyraonego w art. 190 ust. 4 Konstytucji otwiera si bowiem wycznie wwczas, gdy norma wypadnie z obrotu prawnego wskutek wejcia w ycie orzeczenia TK, nie za w nastpstwie derogacji ustawodawczej16. Problem zwizany z moliwoci wystpienia perturbacji w wymiarze sprawiedliwoci, spowodowany ewentualnymi daniami wzruszenia orzecze wydanych przez asesorw, mgby by zatem zaegnany, jeeli w okresie odroczenia ustawodawca dokonaby odpowiednich zmian prawodawczych. Nie byo wic absolutnie konieczne formuowanie w sentencji glosowanego wyroku zasady, zgodnie z ktr postpowania nie podlegaj wznowieniu. Zostao to dokonane jak si wydaje niejako na wszelki wypadek, tj. na wypadek sytuacji, gdyby ustawodawca nie dokona zmian przed upywem terminu odroczenia. 8. Przeciwdziaanie negatywnym konsekwencjom orzeczenia o niekonstytucyjnoci przepisw regulujcych status asesorw byoby moliwe bez korzystania przez TK z wtpliwej konstrukcji, o ktrej mowa w pkt. II.2 sentencji. Musiaoby to obejmowa aktywno ze strony zarwno sdw, jak i ustawodawcy uwzgldniajc istnienie kolizji wartoci konstytucyjnych. Konieczno tego typu wspdziaania organw wadzy publicznej, prowadzca w tym wypadku do zminimalizowania skutkw naruszenia ustawy zasadniczej, jest wpisana w standard demokratycznego pastwa prawnego. Znalazo to wyraz rwnie w Konstytucji RP, ktra w preambule mwi o wspdziaaniu wadz. Mona wic odnie wraenie, e Trybuna wykaza zatem pewien brak zaufania wobec sdw oraz ustawodawcy. III. 1. Postpowanie zakoczone glosowanym wyrokiem zostao zainicjowane wniesieniem dwch skarg konstytucyjnych. Rozstrzygnicie TK oznacza, e w zasadniczej czci doszo do uwzgldnienia zarzutw przedstawionych w skargach. Skierowanie skarg konstytucyjnych do merytorycznego rozpoznania oznaczao, e TK uzna, i art. 135 1 prawa o ustroju sdw powszechnych stanowi podstaw ostatecznych orzecze w sprawach skarcych. Taki jest bowiem warunek dopuszczalnoci skargi konstytucyjnej okrelony w art. 79 ust. 1 Konstytucji, ktry mwi, e skarga moe by zoona jedynie w sprawie aktu normatywnego, na podstawie ktrego wydano ostateczne orzeczenie w sprawie skarcego. Zdaniem TK, wspomniany przepis ustawy, ustanawiajcy kompetencj ministra sprawiedliwoci do powierzania funkcji orzeczniczych asesorom stanowi jeden z elementw podstawy prawnej [] wydawania orzecze sdowych przez asesorw. Zgodnie ze wspomnianym ju wczeniej art. 190 ust. 4 Konstytucji, orzeczenie TK o niekonstytucyjnoci aktu normatywnego umoliwia wzruszenie ostatecznego rozstrzygnicia w sprawie indywidualnej, jeeli rozstrzygnicie to zostao wydane na podstawie takiego aktu normatywnego. Adresatami tego przepisu s co prawda
16
Pogld taki by ju prezentowany w uzasadnieniu wyroku sygn. akt SK 26/02 (op. cit.).
231
wszystkie podmioty, ktrych sytuacja zostaa uksztatowana ostatecznie na podstawie regulacji uznanej za niekonstytucyjn, jednak instytucja wznowienia postpowania nabiera szczeglnego znaczenia w odniesieniu do autora skargi konstytucyjnej, ktra zostaa przez TK uwzgldniona. Ustawa zasadnicza nie wprowadza bowiem adnych szczeglnych regulacji odnoszcych si do skutkw uwzgldnienia skargi konstytucyjnej wobec indywidualnej sprawy skarcego, ktra stanowia to skargi. W uzasadnieniu glosowanego wyroku Trybuna uzna jednak, e z prawa wyraonego w art. 190 ust. 4 Konstytucji autorzy skarg konstytucyjnych tak jak i inni potencjalni adresaci tego prawa (zob. wczeniej pkt II niniejszej glosy) nie mog skorzysta. Przemawiay za tym w zasadzie te same powody, ktre skoniy TK do zamieszczenia w sentencji formuy o generalnym wyczeniu moliwoci wzruszenia czynnoci asesorw. Ponadto Trybuna uzna, e nie mona utosamia pojcia podstawa prawna na gruncie art. 79 ust. 1 Konstytucji (przesanki dopuszczalnoci skargi konstytucyjnej) z tosamym pojciem, ktrym posuguje si art. 190 ust. 4 Konstytucji (prawo do wznowienia postpowania). Rnica dotyczy, w opinii TK, przepisw ustrojowych. Ponadto za zaweniem wykadni art. 190 ust. 4 Konstytucji przemawiaj wzgldy zwizane z zasad prawomocnoci orzecze sdowych, podczas gdy wykadnia poj uywanych w art. 79 ust. 1 Konstytucji powinna by dokonywana przez pryzmat zasady in dubio pro actione. W ten sposb TK uzasadni zaniechanie skorzystania z praktykowanego niekiedy rozwizania polegajcego na wyczeniu w sentencji wyroku skutkw odroczenia utraty mocy obowizujcej przepisu uznanego za niekonstytucyjny w wyniku uwzgldnienia skargi konstytucyjnej wobec podmiotu, ktry by autorem skargi17. W sentencjach tego typu wyrokw TK, przesuwajc w czasie termin wejcia w ycie wyroku, orzeka jednoczenie, e wobec uwzgldnienia skargi konstytucyjnej, odroczenie terminu utraty mocy obowizujcej tego przepisu nie stoi na przeszkodzie realizacji praw skarcych okrelonych w art. 190 ust. 4 Konstytucji, w sprawie bdcej podstaw niniejszego postpowania (wyrok o sygn. akt SK 38/03). Intencj Trybunau byo niedopuszczenie do sytuacji, w ktrej skarcy w glosowanej sprawie mogliby doprowadzi do wzruszenia rozstrzygni, ktre zostay w ich sprawach wydane z udziaem asesorw i ktre stanowiy podstaw wystpienia ze skargami. TK nie dostrzeg jednak, e konieczno wzruszenia ostatecznych rozstrzygni wynika nie tylko z art. 190 ust. 4 Konstytucji, lecz moe wiza si rwnie z konsekwencjami orzeczenia pochodzcego od organu midzynarodowego, np. Europejskiego Trybunau Praw Czowieka (bdzie to przedmiotem rozwaa w pkt. IV niniejszej glosy). Przedmiotem tej czci rozwaa nie bdzie jednak analiza praktyki formuowania przez TK przywileju korzyci w niektrych wyrokach wydawanych w trybie
17 Zob. wyroki: sygn. akt SK 38/03 (op. cit.), sygn. akt SK 1/04 (op. cit.), sygn. akt SK 26/02 (op. cit.), a take wyrok z 16 stycznia 2006 r. (sygn. akt SK 30/05), OTK ZU 2006, seria A, nr 1, poz. 2 i wyrok z 1 wrzenia 2006 r. (sygn. akt SK 14/05), OTK ZU 2006, seria A, nr 8, poz. 97.
232
Glosy
skargowym. Zasadnicze wtpliwoci w tej mierze, zwizane oglnie z ksztatowaniem przez TK skutkw swoich orzecze, zostay zaprezentowane w pkt. II niniejszej glosy18. W tym miejscu pragn zaj si konsekwencjami, jakie glosowane orzeczenie TK ma dla rozumienia mechanizmu skargi konstytucyjnej i skutkw prawnych posuenia si tym instrumentem ochrony konstytucyjnych wolnoci i praw. 2. Przepisem kwestionowanym w skardze konstytucyjnej moe by wycznie regulacja, ktra stanowia podstaw prawn ostatecznego orzeczenia w sprawie skarcego. Sformuowanie podstawa prawna naley rozumie jako przepis, ktry znalaz zastosowanie w sprawie skarcego oraz wywar wpyw na jej rozstrzygnicie19. Skarcy powinien zatem wykaza, e rozstrzygnicie w jego sprawie byoby lub przynajmniej mogoby by odmienne, gdyby w obrocie prawnym nie funkcjonowa zaskarony przepis20. W przeciwnym razie skarga konstytucyjna nie powinna podlega rozpatrzeniu merytorycznemu. Powysza przesanka zostaa speniona w odniesieniu do skarg rozpoznanych w glosowanej sprawie. Naley bowiem uzna, e w przypadku sprawowania wymiaru sprawiedliwoci przez osoby, ktrych status prawny nie stwarza odpowiednich gwarancji niezawisoci, orzeczenia wydane przez takie osoby na gruncie konkretnych spraw mogyby by odmienne, gdyby pochodziy od niezalenego sdu, zoonego z niezawisych sdziw. Skoro bowiem status asesorw nie wyklucza moliwoci wywierania na nich wpywu w toku orzekania (co byo spowodowane brakiem gwarancji niezawisoci), to rwnie nie mona z gry wykluczy, e w wpyw mia w konkretnych przypadkach miejsce i znalaz odzwierciedlenie w treci wydanego orzeczenia. 3. Skutek orzeczenia wydanego wskutek rozpoznania skargi konstytucyjnej jest powszechnie obowizujcy, rwnie bowiem w tym trybie TK dokonuje abstrakcyjnej kontroli norm. Specyka skargi konstytucyjnej polega jednak na tym, e wszczcie postpowania prowadzcego do wydania orzeczenia TK musi znajdowa podstaw w indywidualnej sprawie jednostki dcej do ochrony wasnych praw lub wolnoci21. wiadczy o tym chociaby zamieszczenie art. 79 Konstytucji w rozdziale dotyczcym rodkw ochrony wolnoci i praw. Po stronie skarcego musi wic zachodzi okrelony interes prawny wyraajcy si w uznaniu niekonstytucyjnoci okrelonej regulacji. w interes polega na tym, e w przypadku uwzgldnienia skargi konstytucyjnej jej au18 Szerzej na ten temat zob. P. Radziewicz, Przywilej korzyci jako skutek prawny orzeczenia Trybunau Konstytucyjnego, Przegld Legislacyjny 2006, nr 4, s. 9 i n. 19 Por. np. postanowienie z 6 lipca 2005 r. (sygn. akt SK 25/03), OTK ZU 2005, seria A, nr 7, poz. 83. 20 Jest to stanowisko TK; por. np. postanowienia z: 9 listopada 1999 r. (sygn. akt Ts 19/99), OTK ZU 1999, nr 7, poz. 181, oraz z 6 lutego 2001 r. (sygn. akt Ts 139/00), OTK ZU 2001, nr 2, poz. 40. 21 Wtpliwoci moe budzi posugiwanie si w przypadku skargi konstytucyjnej i pytania prawnego terminem kontrola konkretna czy incydentalna, albowiem w kadej z tych procedur TK dokonuje w istocie abstrakcyjnej oceny konstytucyjnoci prawa, tyle e zainicjowanie tej kontroli jest uzalenione od zaistnienia okrelonej sytuacji indywidualnej; zob. M. Zubik, Trybunay po dziesiciu latach obowizywania Konstytucji III RP, Przegld Sejmowy 2007, nr 4, s. 156; por. te Z. Czeszejko-Sochacki, Sdownictwo konstytucyjne w Polsce na tle porwnawczym, Warszawa 2003, s. 244.
233
tor bdzie w stanie doprowadzi do uzdrowienia naruszenia przysugujcego mu prawa lub wolnoci. W przeciwnym bowiem razie, majc wiadomo bezskutecznoci omawianego rodka, skarcy nie zdecydowaby si na wysiek polegajcy na wniesieniu skargi konstytucyjnej. Mona zatem powiedzie, e istot skargi konstytucyjnej jest moliwo sanacji postpowania zakoczonego ostatecznym orzeczeniem naruszajcym wolnoci lub prawa skarcego. Jest to teza akcentowana zarwno w orzecznictwie TK, jak i w literaturze, np. w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt SK 38/03, Trybuna wskaza, e: Istota skargi konstytucyjnej stanowicej rodek kontroli konkretnej polega na tym, e jej efektem musi by w przypadku uwzgldnienia skargi zmiana ostatecznego rozstrzygnicia, ktre doprowadzio do naruszenia praw i wolnoci skarcego gwarantowanych konstytucyjnie (art. 79 Konstytucji). Jednoznacznie skania to do stanowiska, e wyrok Trybunau Konstytucyjnego zawierajcy korzystne dla skarcego rozstrzygnicie musi znajdowa swoj kontynuacj w dalszym postpowaniu, ktre poprzez uycie stosownych rodkw proceduralnych powinno doprowadzi do uchylenia wydanego w jego sprawie ostatecznego orzeczenia. W ten sposb musi by interpretowana regulacja konstytucyjna okrelajca cechy i natur skargi konstytucyjnej (art. 79) w powizaniu z art. 190 ust. 4 Konstytucji22. Istnieje zatem pewna cisa relacja midzy art. 79 a art. 190 ust. 4 Konstytucji. Z jednej bowiem strony uwzgldnienie skargi zawsze powinno prowadzi do aktualizacji moliwoci skorzystania z prawa do wznowienia postpowania, ktre stanowio przyczyn wystpienia ze skarg23. Z drugiej za strony przesank dopuszczalnoci skargi konstytucyjnej jest istnienie moliwoci sanacji naruszenia wolnoci lub prawa skarcego w przypadku uwzgldnienia skargi. Skarcy moe zatem kwestionowa wycznie taki przepis, ktrego ewentualna eliminacja przez TK umoliwiaby mu wzruszenie ostatecznego orzeczenia naruszajcego jego prawa lub wolnoci24. Wynika to ze specyki skargi konstytucyjnej. Tak zatem, jak sd zadajcy w trybie art. 193 Konstytucji pytanie prawne (bdce rwnie mechanizmem kontroli konstytucyjnoci, ktrego zainicjowanie jest warunkowane istnieniem okrelonego ta indywidualnego) moe zaskary wycznie przepis, ktrego eliminacja doprowadzi do odmiennego rozstrzygnicia zawisej przed nim sprawy (w szczeglnoci przeciwdziaa naruszeniu wolnoci i praw jednostki bdcej stron w takiej sprawie)25, tak rwnie skarga konstytucyjna moe
22 Teza ta zostaa powtrzona w uzasadnieniach wyrokw o sygn. akt SK 1/04 (op. cit.), SK 26/02 (op. cit.); por. te wyrok o sygn. akt SK 34/06 (op. cit.). 23 Bardzo trafnie ujmuje t zaleno E. towska. Ot, zdaniem autorki, wprowadzenie w polskim systemie prawnym indywidualnej kontroli konstytucyjnoci w ramach skargi konstytucyjnej z zaoenia konstrukcyjnie wie si z istnieniem mechanizmu umoliwiajcego restytucj stanu konstytucyjnego dla inicjatora skargi (E. towska, Skarga konstytucyjna Romualda K. (SK 18/00) o specyce indywidualnej kontroli konstytucyjnoci, [w:] Odpowiedzialno cywilna. Ksiga pamitkowa ku czci Profesora Adama Szpunara, red. M. Pyziak-Szafnicka, Krakw 2004, s. 732). 24 Zob. np. postanowienie z 13 padziernika 1998 r. (sygn. akt SK 3/98), OTK ZU 1998, nr 5, poz. 69. 25 Zob. np. postanowienie z 22 marca 2000 r. (sygn. akt P 12/98), OTK ZU 2000, nr 2, poz. 6 oraz wyrok z 14 kwietnia 2000 r. (sygn. akt P 3/00), OTK ZU 2000, nr 5, poz. 138.
234
Glosy
dotyczy wycznie regulacji, ktrej derogacja wskutek orzeczenia TK doprowadzi do naprawienia skutkw naruszenia wolnoci lub prawa skarcego. Na tym tle kontrowersyjne wydaje si stwierdzenie TK, uzasadniajce pozbawienie moliwoci wznowienia postpowania w sprawach skarcych, e: Niewtpliw zasug skarcych jest doprowadzenie do skutecznej kontroli konstytucyjnoci i eliminacja z porzdku prawnego norm naruszajcych Konstytucj []. Stawia to autorw skarg konstytucyjnych w pozycji swoistych obrocw interesu publicznego, tymczasem istot skargi konstytucyjnej jest to, e jej wniesienie nastpuje w celu realizacji okrelonego interesu indywidualnego. Niemono udzielenia takiej ochrony w konkretnej sprawie powinna prowadzi do zaniechania merytorycznego orzekania przez TK. W konsekwencji, wtpliwoci budzi rwnie teza TK, e pojcie podstawa prawna orzeczenia naley rozumie w rny sposb na gruncie art. 79 ust. 1 i art. 190 ust. 4 Konstytucji. 4. Pragn ponownie podkreli, e art. 190 ust. 4 Konstytucji jest adresowany przede wszystkim do sdw. Istniej te znaczne trudnoci w odnalezieniu podstawy kompetencji TK do nakazywania sdom okrelonego postpowania w odniesieniu do wnioskw o wznowienie, kierowanych na podstawie tego przepisu. To sdy w postpowaniach inicjowanych wnioskami o wznowienie, w tym wnioskami pochodzcymi od osb, ktrych skargi konstytucyjne zostay uwzgldnione, powinny po ustaleniu stanu faktycznego sprawy indywidualnej, przeanalizowaniu motyww wyroku TK, a take dokonaniu odpowiedniego zbalansowania wchodzcych w gr wartoci konstytucyjnych podejmowa ostateczne rozstrzygnicia w tej mierze. Powinny przy tym te uwzgldnia rnic, jaka istnieje midzy sytuacj podmiotw, ktre doprowadziy do eliminacji niekonstytucyjnej regulacji w drodze wniesienia skargi konstytucyjnej, uwzgldnionej nastpnie przez TK, a innych podmiotw, ktrych sprawy rozstrzygnito na podstawie takiej niekonstytucyjnej regulacji26. Pewne problemy moe w tym kontekcie powodowa odroczenie utraty mocy obowizujcej niekonstytucyjnej regulacji. Wydaje si, e TK powinien unika korzystania z tej moliwoci w przypadku orzekania w trybie skargi konstytucyjnej bd pytania prawnego27. Jeeli jednak zaistniej powody ku temu, aby zrobi uytek ze wspomnianej kompetencji, nie oznacza to, i TK posiada upowanienie do okrelania w sposb wicy konsekwencji takiego rozstrzygnicia dla praktyki sdowej. Nie rozwijajc w ramach niniejszej glosy tego problemu, ogranicz si do stwierdzenia, e rozstrzygnicie TK o odroczeniu aktualizuje okrelone powinnoci
26 W tym miejscu pojawia si problem zwizany z sytuacj, kiedy do TK wpyno kilka skarg konstytucyjnych opartych na analogicznych podstawach, za TK dokona kontroli merytorycznej i uwzgldni wycznie niektre z nich; por. M. Zubik, Status prawny jednostki midzy statyczn a dynamiczn interpretacj Konstytucji RP, [w:] Prawa staj si prawem. Status jednostki a tendencje rozwojowe prawa, red. M. Wyrzykowski, Warszawa 2006, s. 35; P. Tuleja, M. Grzybowski, Skarga konstytucyjna jako rodek ochrony praw jednostki w polskim systemie prawa, [w:] Sdy i Trybunay, s. 120. 27 Zob. E. towska, K. Gonera, Artyku 190 Konstytucji i jego konsekwencje w praktyce sdowej, Pastwo i Prawo 2003, z. 9, s. 10.
235
nie tylko po stronie ustawodawcy (zwizane z koniecznoci poprawienia prawa), lecz rwnie po stronie organw sprawujcych wymiar sprawiedliwoci. Na nich bowiem te ciy powinno doprowadzenia do zgodnoci z konstytucj stanu spowodowanego funkcjonowaniem regulacji, ktrej domniemanie konstytucyjnoci zostao obalone28. Jeden z instrumentw prowadzcych do tego celu jest okrelony w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Dziaalno sdw w tej mierze powinna uwzgldnia z jednej strony konieczno ochrony nadrzdnoci konstytucji w systemie rde prawa (art. 8 ust. 1 Konstytucji), a z drugiej strony okoliczno, e obok wartoci, jak jest postulat zgodnoci przepisw prawa z ustaw zasadnicz, istniej wartoci inne, niekiedy przewaajce, takie jak stabilno uksztatowanych stosunkw prawnych (opierajca si na zasadzie demokratycznego pastwa prawnego)29. IV.1. Ostatnim problemem, ktry pragn omwi w niniejszej glosie, jest konsekwencja sytuacji, ktrej nie mona wykluczy, gdy sprawy zwizane z orzeczeniami wydawanymi przez asesorw sdowych stan si przedmiotem skarg do Europejskiego Trybunau Praw Czowieka, formuowanych na podstawie art. 34 Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci, zarzucajcych naruszenie przez Rzeczpospolit Polsk art. 6 ust. 1 Konwencji w zakresie, w jakim przepis ten mwi o prawie do rozpatrzenia sprawy przez niezawisy i bezstronny sd. 2. Nie podejmujc prby antycypowania treci ewentualnego orzeczenia ETPCz, nie mona wykluczy, e przyjte w prawie polskim mechanizmy dotyczce powoywania i funkcjonowania asesorw mog wzbudzi pewne zastrzeenia w odniesieniu do standardw niezawisoci sdziowskiej30. Dostrzeg to zreszt sam TK w uzasadnieniu glosowanego wyroku. 3. Zgodnie z art. 46 Konwencji pastwa czonkowskie Rady Europy s zobowizane do wykonywania wyrokw ETPCz w sprawach, w ktrych byy stronami. Pastwa powinny zatem poza wypat ewentualnego odszkodowania dopro28 Por. A. Wrbel, Odroczenie przez Trybuna Konstytucyjny utraty mocy obowizujcej przepisu niezgodnego z Konstytucj. Zagadnienia wybrane, [w:] Ratio est anima legis. Ksiga jubileuszowa ku czci Profesora Janusza Trzciskiego, red. J. Gral, R. Hauser, J. Repel, M. Zirk-Sadowski, Warszawa 2007, s. 114. 29 Por. M. Zubik, Trybunay po dziesiciu latach, s. 160. 30 Zgodnie z ustalon lini orzecznicz Trybunau niezawiso sdziowska oznacza przede wszystkim konieczno zapewnienia stabilnoci w wykonywaniu funkcji oraz niezaleno od wadzy wykonawczej (por. np. wyrok z 29 kwietnia 1988 r. w sprawie Belilos przeciwko Szwajcarii, raport z 12 padziernika 1978 r. w sprawie Zand przeciwko Austrii, wyrok z 22 padziernika 1984 r. w sprawie Sramek przeciwko Austrii, postanowienie z 1 marca 1979 r. w sprawie Sutter przeciwko Szwajcarii; interesujcy wywd zawar rwnie ETPCz w sprawie przeciwko Polsce, dotyczcej sprawowania wymiaru sprawiedliwoci przez izby morskie, ktrych niektrzy czonkowie byli powoywani przez ministra sprawiedliwoci wyrok z 3 marca 2005 r. w sprawie Brudnicka przeciwko Polsce). Jakkolwiek ETPCz co do zasady nie dyskwalikuje sytuacji, w ktrych osoby powoane do sprawowania wymiaru sprawiedliwoci s mianowane przez organy wadzy wykonawczej, to kadzie nacisk na caoksztat mechanizmw okrelajcych pozycj ustrojow organw wymiaru sprawiedliwoci, takich jak gwarancje nieusuwalnoci czy gwarancje przeciwdziaania naciskom zewntrznym; zob. L. Garlicki, Niezaleno sdownictwa w orzecznictwie Europejskiego Trybunau Praw Czowieka, [w:] Parlament Europejski i parlamenty narodowe, red. B. Banaszak, Wrocaw 2004, s. 141142.
236
Glosy
wadzi w miar moliwoci do usunicia skutkw naruszenia Konwencji wobec jednostki31. Obowizek ten pynie rwnie z art. 9 Konstytucji RP (zasada przestrzegania przez RP prawa midzynarodowego), a take stanowi element konstytucyjnego prawa do sdu (art. 45 Konstytucji). Jeeli bowiem regulacje midzynarodowe przyznaj obywatelowi okrelone prawa i kreuj instrumentarium suce ich ochronie, to skutki pomylnego skorzystania z tych mechanizmw powinny by respektowane przez organy wadzy publicznej RP. W konsekwencji, jeeli naruszenie Konwencji zostao spowodowane wyrokiem sdu, to pastwo powinno zagwarantowa mechanizm zapewniajcy moliwo wzruszenia takiego orzeczenia32. W Polsce mechanizm, o ktrym mowa, zosta na gruncie postpowania karnego stworzony w art. 540 3 k.p.k. Moliwo wznowienia postpowania karnego aktualizuje si w wyniku uwzgldnienia przez ETPCz skargi zwizanej z naruszeniem prawa, ktrego przyczyn byo orzeczenie sdowe wydane w postpowaniu karnym. W literaturze przedmiotu podkrela si, e wznowienie postpowania jest dopuszczalne nie tylko wobec osoby bdcej stron w zakoczonym postpowaniu przed ETPCz, lecz rwnie wobec osb znajdujcych si w analogicznej sytuacji33. 4. Glosowane orzeczenie TK moe by traktowane jako ostatni z etapw prowadzcych do wyczerpania wszystkich rodkw odwoawczych przewidzianych prawem wewntrznym w rozumieniu art. 35 ust. 1 Konwencji, okrelajcego warunki dopuszczalnoci wystpienia ze skarg do ETPCz. Wniesienie skargi konstytucyjnej do polskiego TK moe bowiem w pewnych okolicznociach warunkowa moliwo skutecznego wystpienia ze skarg indywidualn do ETPCz. Ma to zwizek z faktem, e naruszenie prawa wyraonego w Konwencji moe wynika z zastosowania w sprawie jednostki niekonstytucyjnego przepisu. Wskaza na to ETPCz w uzasadnieniu postanowienia z 9 padziernika 2003 r. w sprawie D. Szott-Medyska i inni przeciwko Polsce. Ponadto, zdaniem ETPCz, wznowienie postpowania na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji jako konsekwencja wyroku TK moe stanowi w takiej sytuacji skuteczny rodek przeciwdziaajcy naruszeniu Konwencji. Samo bowiem rozstrzygnicie TK nie eliminuje skutkw naruszenia wolnoci lub prawa jednostki. Na tym tle powstaje zatem pytanie, czy prba wyczenia przez TK w glosowanym wyroku moliwoci skorzystania ze wznowienia nie prowadzi do petrykacji stanu naruszenia Konwencji wobec osb bdcych adresatami orzecze wydanych przez asesorw.
Zob. wyrok z 6 kwietnia 2000 r. w sprawie Comingeresoll SA przeciwko Portugalii. Por. M. A. Nowicki, Wok Konwencji Europejskiej. Krtki komentarz do Europejskiej Konwencji Praw Czowieka, Krakw 2006, s. 64 i n. 33 Ma to na celu przeciwdziaanie naruszeniu Konwencji w przyszoci i uniknicie ewentualnych ponownych, niekorzystnych dla RP, orzecze Trybunau strasburskiego; por. S. Zabocki, komentarz do art. 540 k.p.k., [w:] Kodeks postpowania karnego. Komentarz, red. Z. Gostyski, t. 3, Warszawa 2004, s. 673, A. Bojaczyk, Podwaenie prawomocnego wyroku sdu karnego przez Europejski Trybuna Praw Czowieka w Strasburgu (ETPCz). Prba zarysu zagadnienia (cz. II), Palestra 2001, nr 78, s. 131.
31 32
Piotr Czarny, glosa do wyroku TK z dnia 24 padziernika 2007 r. (sygn. akt SK 7/06)
237
V. Rozstrzygnicie w glosowanej sprawie jest przede wszystkim wyrazem braku zaufania ze strony TK do organw sprawujcych wymiar sprawiedliwoci. Trybuna Konstytucyjny, interpretujc swoje kompetencje w sposb ekstensywny, postanowi wyrczy sdy poprzez samodzielne okrelenie skutkw wasnego orzeczenia wobec spraw indywidualnych, do ktrych odnosi si konstytucyjne prawo do wznowienia. Tego typu praktyka nie prowadzi do umocnienia wsppracy midzy organami wadzy sdowniczej. Ponadto, nie naley zapomina, e konstytucyjne organy pastwa w tym TK nie funkcjonuj w prni, lecz wkomponowuj si w system ochrony praw jednostki na poziomie krajowym, ktrego efektywno podlega ocenie ze strony instytucji midzynarodowych, m.in. Europejskiego Trybunau Praw Czowieka. Marcin Wicek
III. GLOSA DO WYROKU TRYBUNAU KONSTYTUCYJNEGO
z dnia 24 padziernika 2007 r. (sygn. akt SK 7/06)*
Trybuna Konstytucyjny [...] o r z e k a: I. Art. 135 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sdw powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070 i Nr 154, poz. 1787, z 2002 r. Nr 153, poz. 1271, Nr 213, poz. 1802 i Nr 240, poz. 2052, z 2003 r. Nr 188, poz. 1838 i Nr 228, poz. 2256, z 2004 r. Nr 34, poz. 304, Nr 130, poz. 1376, Nr 185, poz. 1907 i Nr 273, poz. 2702 i 2703, z 2005 r. Nr 13, poz. 98, Nr 131, poz. 1102, Nr 167, poz. 1398, Nr 169, poz. 1410, 1413 i 1417, Nr 178, poz. 1479 i Nr 249, poz. 2104, z 2006 r. Nr 144, poz. 1044 i Nr 218, poz. 1592 oraz z 2007 r. Nr 25, poz. 162, Nr 73, poz. 484, Nr 99, poz. 664, Nr 112, poz. 766, Nr 136, poz. 959 i Nr 138, poz. 976) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. II. 1. Przepis wymieniony w czci I wyroku traci moc obowizujc z upywem 18 (osiemnastu) miesicy od dnia ogoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. 2. Czynnoci asesorw sdowych, o ktrych mowa w art. 135 1 ustawy powoanej w czci I wyroku, nie podlegaj wzruszeniu na podstawie art. 190 ust. 4 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzy postpowanie:
* Peny tekst wyroku wraz z uzasadnieniem opublikowano w Orzecznictwie Trybunau Konstytucyjnego. Zbir Urzdowy 2007, seria A, nr 9, poz. 108. Sentencja wyroku zostaa opublikowana w Dz.U. z dnia 5 listopada 2007 r. Nr 204, poz. 1482 (przyp. red.).
238
Glosy
a) w zakresie dotyczcym badania zgodnoci art. 135 5 i 6 oraz art. 136 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. Prawo o ustroju sdw powszechnych (Dz.U. Nr 98, poz. 1070, ze zm.) ze wzgldu na niedopuszczalno wydania orzeczenia, b) w pozostaym zakresie ze wzgldu na zbdno wydania orzeczenia. I. Wyrok, ktry jest przedmiotem niniejszej glosy, by do dugo oczekiwany przez rodowisko prawnicze, zwaszcza za przez osoby bliej zwizane z wymiarem sprawiedliwoci. Postpowanie w sprawie jednej z poczonych do cznego rozpoznania dwch skarg konstytucyjnych rozpoczo si bowiem w sierpniu 2005 r. (druga zoona zostaa w styczniu 2006 r.). Mona wic powiedzie, i trwao w sumie ponad dwa lata, cznie ze wstpnym rozpoznaniem. Warto jednak zwrci uwag, i sprawa miaa by rozpatrzona ju w lipcu 2007 r. Wwczas rozpraw odroczono z uwagi na rozpoczte w Sejmie prace legislacyjne, ktrych celem byo zniesienie instytucji asesora sdowego i wprowadzenie regulacji, w myl ktrej pierwsze powoanie na stanowisko sdziego w sdzie orzekajcym wycznie w I instancji nastpowaoby na czas oznaczony1. Samo rozstrzygnicie przedoonego Trybunaowi problemu zgodnoci z Konstytucj RP regulacji umoliwiajcej powierzanie asesorowi sdowemu penienie czynnoci sdziowskich nie stanowio zaskoczenia2. Rzeczywicie, trudno byo spodziewa si innego werdyktu, biorc pod uwag stanowisko wikszoci uczestnikw postpowania (skarcych, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz ostateczne pogldy Prokuratora Generalnego), Krajowej Rady Sdownictwa oraz wydane wczeniej przez Trybuna w penym skadzie postanowienie sygnalizacyjne3. Mona w nim byo przeczyta, e odpowiednie organy wadzy publicznej powinny moliwie szybko przygotowa i wprowadzi rozwizania, ktre zmieni dotychczasowy model ksztacenia i powoywania osb sprawujcych wymiar sprawiedliwoci, zapewniajc pen zgodno rozwiza ustawowych z Konstytucj. Wynika z tego, e TK by ju wczeniej przekonany o niekonstytucyjnoci zakwestionowanych uregulowa ustawowych, stwierdzi bowiem, e co najmniej zachodzi sytuacja niepenej zgodnoci. Nie ma za adnych podstaw do tego, aby tak dugo po okresie dostosowawczym (art. 236 i n.) utrzymywa stan niepenej zgodnoci z ustaw zasadnicz, tym bardziej e w postpowaniu przed TK chodzio o ustaw uchwalon ju po wejciu w ycie Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Co rwnie charakterystyczne, w sentencji postanowienia sygnalizacyjnego Trybuna nie uy ustawowego zwrotu dla zapewnienia spjnoci systemu prawnego, ale podkreli, e jego celem jest doprowadzenie do podjcia inicjatywy ustawodawczej, tak aby zapewni pen realizacj konstytucyjnych standardw prawa do sdu. W ka1 Art. 1 przedstawionego przez Prezydenta RP projektu ustawy o zmianie Konstytucji RP (druk sejmowy nr 1605), s. 2. 2 Trafnie uj to w Sejmie przedstawiciel Prezydenta RP, R. Draba, mwic, e prawdopodobiestwo takiego orzeczenia jest znaczne, zob. <http://ks.sejm.gov.pl:8009/kad5/043/50432003.htm>. 3 Postanowienie sygnalizacyjne TK z dnia 30 padziernika 2006 r., S 3/06, OTK ZU 2006, seria A, nr 9, poz. 146.
239
dym razie na kanwie sprawy zakoczonej glosowanym wyrokiem powiedzie mona, e instytucja postanowie sygnalizacyjnych nabraa nowego znaczenia i peni one mog rwnie funkcj ostrzegawcz, uprzedza o prawdopodobnym kierunku orzeczenia koczcego spraw. Nawizuje to zreszt w pewnym stopniu do powstaej przed 1997 r. koncepcji, aby bezskuteczno postanowienia sygnalizacyjnego uczyni wstpem do wszczcia postpowania z urzdu4. Niezalenie od tego, e mona wyrazi zastrzeenia odnonie do takiego sposobu wykorzystania tego rodzaju orzecze, pamita naley, i postulowana przez Trybuna jako pilna inicjatywa ustawodawcza zostaa zoona przez Prezydenta RP, ktry w tym przypadku wywiza si z zadania czuwania nad przestrzeganiem konstytucji. Jednak z powodu przypieszonych wyborw i zasady dyskontynuacji prac parlamentu stosowne projekty nie zostay przez Sejm V kadencji rozpatrzone i uchwalone. Podkreli trzeba, e naprawd trudno jest nie zgodzi si z punktem pierwszym sentencji glosowanego orzeczenia. Nie negujc wcale celowoci instytucji powierzenia asesorowi sdowemu penienia czynnoci sdziowskich w sdzie rejonowym z punktu widzenia ksztacenia kadr wymiaru sprawiedliwoci i sprawdzenia praktycznych umiejtnoci konkretnej osoby do wykonywania zawodu sdziego, jak rwnie potrzeb kadrowych wymiaru sprawiedliwoci, stwierdzi naley, e istotnie Konstytucja RP wykluczaa tak moliwo. Oczywicie ocena ta odnosi si do asesorw podlegajcych reimowi prawnemu wynikajcemu z przepisw ustawy Prawo o ustroju sdw powszechnych [dalej: u.s.p.]. Wbrew pozorom Trybuna nie wykluczy bowiem bezwzgldnie i absolutnie, aby wadz sdow sprawoway osoby nie bdce sdziami. Z tego punktu widzenia zainteresowanie u czytelnikw budzi wic moe nie sentencja, ale przede wszystkim sposb rozumowania Trybunau przedstawiony w uzasadnieniu. Glosowany wyrok stanowi bowiem niewtpliwie bardzo wan wypowied Trybunau, jeli chodzi o organizacj wymiaru sprawiedliwoci i pojmowanie gwarancji niezawisoci sdziowskiej (zob. dalej pkt III). Przede wszystkim jednak wtpliwoci budzi moe mocno akcentowana przez niektrych uczestnikw postpowania kwestia dopuszczalnoci orzekania przez Trybuna w wietle wymogw, o ktrych mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji RP. Dlatego istotne s prejudycjalne stwierdzenia Trybunau dotyczce problematyki dopuszczalnoci skargi konstytucyjnej, tym bardziej e maj one praktyczne znaczenie dla przyszych potencjalnych skarcych (zob. dalej pkt II). Najwaniejsze jednak pytanie, jakie stawia sobie czytelnik wyroku z 24 padziernika 2007 r., jest do proste, a mianowicie brzmi: jakie s w rzeczywistoci praktyczne konsekwencje wyroku Trybunau? Pytanie to przy bliszym spojrzeniu rozbi mona na trzy problemy szczegowe: jaki jest status prawny asesorw po wejciu w ycie orzeczenia TK, jakie skutki prawne wywoa utrata mocy obowizujcej niekonstytucyjnego art. 135 1 u.s.p. oraz czy i pod jakimi warunkami w wietle wyroku TK moliwe jest
4 Zob. M. Florczak-Wtor, Orzeczenia Trybunau Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Pozna 2006, s. 130131 i powoana tam literatura.
240
Glosy
jednak zachowanie pewnych istotnych cech dzisiejszego modelu dochodzenia do stanowiska sdziego (zob. dalej pkt IV). Naturalnie formua glosy wyklucza pen analiz przedstawionych wyej zagadnie, dlatego powicona jest niektrym wybranym ich aspektom. II. Problematyka przesanek procesowych w postpowaniu ze skargi konstytucyjnej budzia i budzi powane wtpliwoci5. Mimo e niedawno obchodzilimy dziesiciolecie wprowadzenia tej instytucji do polskiego porzdku prawnego, wiele pyta pozostaje bez ostatecznej odpowiedzi. W niniejszej sprawie Trybuna musia bliej rozway dwa problemy: po pierwsze, zakresu podstawy prawnej orzeczenia; po drugie, rozrnienia podstawy prawnej orzeczenia wydanego w I i w II instancji (w instancji odwoawczej) oraz wpywu tego rozrnienia na dopuszczalny zakres skargi konstytucyjnej. Zakwestionowane przez skarcych przepisy nie byy przepisami prawa materialnego, bezporednio ani porednio nie oddziayway formalnie na tre orzeczenia. Taki wpyw mona byo dostrzec jedynie na paszczynie faktycznej, zdecydoway one bowiem o tym, kto wyda orzeczenie. Jednak w adnej ze skarg nie znalazo si uzasadnienie pogldu, e gdyby w sprawie orzeka sdzia (sdziowie), to orzeczenie miaoby inn tre. Bardzo trudno byoby zreszt w postpowaniu przed TK tego rodzaju stwierdzenia zwerykowa. Trybuna w nawizaniu do rozwinitej wczeniej linii orzecznictwa6 przyj bardzo szerokie rozumienie norm stanowicych podstaw prawn orzeczenia. Stwierdzi bowiem, e podstawa rozstrzygnicia obejmuje caoksztat przepisw prawa (norm) stosowanych przez organ wadzy publicznej w celu wydania aktu stosowania prawa. Na tak rozumian podstaw skadaj si nie tylko przepisy prawa materialnego, ale rwnie regulacje dotyczce procedury, a jednoczenie take podstawowe przepisy ustrojowe, ktre tworz dany organ wadzy publicznej i wyposaaj go w odpowiednie kompetencje, w ramach ktrych wydane zostaje ostateczne rozstrzygnicie dotyczce skarcego (przepisy ustrojowe). Brak w tym stwierdzeniu odniesienia do testu nawizujcego do logicznego warunku sine qua non, ktry Trybuna czasami stosowa wczeniej, oceniajc dopuszczalno skargi. Polega on na tym, e okrelony przepis uwaany by za podstaw prawn rozstrzygnicia, jeeli rozstrzygnicie to byoby inne lub (co najmniej) mogoby by inne w przypadku, gdyby nie obowizywaa norma prawna o treci zakwestionowanej przez skarcego. W orzecznictwie TK wskazywano rwnie w przeszoci, i skarga konstytucyjna nie jest dopuszczalna, jeeli sytuacj prawn i faktyczn skarcego determinoway co prawda zakwestionowane w skardze przepisy, jednak rozstrzygnicie, ktre skarcy wskazywa w skardze, podjte zostao na podstawie innej ustawy. Zwrci tu naley uwag, e art. 135 u.s.p. nie by powoywany jako podstawa prawna orzecze doty5 Zob. m.in. P. Tuleja, Skarga konstytucyjna w Polsce dziesi lat dowiadcze, Przegld Legislacyjny 2007, nr 3, s. 3541 oraz W. Wrbel, Skarga konstytucyjna problemy do rozwizania, [w:] Ksiga XX-lecia orzecznictwa Trybunau Konstytucyjnego, red. M. Zubik, Warszawa 2006, s. 57 i n. 6 P. Tuleja, op. cit., s. 38
241
czcych praw i wolnoci skarcych. Stanowi wic mg tzw. podstaw ukryt, a w tym przypadku postuluje si w literaturze wielk wstrzemiliwo, bowiem przedmiotem skargi powinny by akty normatywne, ktre realnie, a nie hipotetycznie, doprowadziy do wydania okrelonego rozstrzygnicia7. W glosowanym orzeczeniu Trybuna uj wic zagadnienie dopuszczalnoci skarg w sposb bardzo oglny, bez nawizania dwch wskazanych wyej kierunkw orzecznictwa, przyjmujc w istocie nie tylko koncepcj podstawy ukrytej, ale rwnie podstawy hipotetycznej. Jak ju wskazano, nie byo w ogle przedmiotem analizy Trybunau zagadnienie wpywu na tre konkretnych orzecze sdowych tego, e wydawali je asesorzy. Mona mie powane wtpliwoci, czy stanowisko zajte przez Trybuna zbyt szeroko nie ujmuje zagadnienia dopuszczalnego przedmiotu skargi konstytucyjnej. Wydaje si, e Trybuna kierowa si gwnie zaoeniem negatywnym, i naley wykluczy sytuacj, w ktrej pewien kompleks norm (tj. przepisy ustrojowe) pozostaby waciwie poza kontrol w trybie skargi konstytucyjnej. Zgadzajc si generalnie ze stanowiskiem TK, wyeksponowa trzeba, po pierwsze, e prawo do sdu powinno by, jeli chodzi o zakres aktw normatywnych lub czci, ktre mog by przedmiotem skargi konstytucyjnej, inaczej traktowane ni inne konstytucyjne prawa i wolnoci. Chodzi przede wszystkim o to, e jak to Trybuna mocno podkreli w innym miejscu prawo do sdu to m.in. moliwo przedstawienia sprawy do rozstrzygnicia organowi o cile okrelonym statusie ustrojowym. Std inaczej naley rwnie w kontekcie dopuszczalnoci skargi konstytucyjnej traktowa przepisy o obsadzie stanowisk zwizanych z wykonywaniem wadzy sdowniczej oraz stanowisk w szeroko pojtej administracji. Mwic po prostu, prawo do sdu, to nie prawo do zwrcenia si o ochron do organu nazwanego tylko sdem, ale do organu przede wszystkim niezawisego i bezstronnego. Z tego wzgldu przepisy ustawowe okrelajce, kto personalnie moe wymierza sprawiedliwo w konkretnej sprawie, decyduj o realizacji lub naruszeniu prawa do sdu. Ponadto prawo do sdu jest prawem czowieka o szczeglnym, mona powiedzie podwjnym charakterze. Z jednej strony, jest traktowane jako prawo wtrne w stosunku do innych praw, ktrych ochronie suy. Konieczno jego zapewnienia wedug tego pogldu pojawia si wwczas, gdy korzystanie z innych praw napotyka trudnoci8. Z drugiej strony, traktowane jest jako odrbne i niezalene od innych powiza normatywnych prawo przysugujce jednostce wobec pastwa9. Zagadnienie to ma znaczenie z punktu widzenia problemu dopuszczalnoci skargi konstytucyjnej, bowiem stwierdzi naley, e moliwa jest sytuacja, kiedy
W. Wrbel, op. cit., s. 71. P. Hofmaski, Prawo do sdu w sprawach karnych jako gwarancja ochrony praw czowieka, [w:] Podstawowe prawa czowieka i ich sdowa ochrona, red. L. Winiewski, Warszawa 1997, s. 201. 9 H. Mdrzak, Prawo do sdu jako gwarancja ochrony praw czowieka (Studium na tle polskiego prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego materialnego i procesowego, [w:] Prawa jednostki..., s. 197; zob. rwnie A. Zieliski, Prawo do sdu i organizacja wadzy sdowniczej, [w:] Ksiga XX-lecia..., s. 492.
7 8
242
Glosy
inne orzeczenie jest ostatecznym orzeczeniem o prawie do sdu skarcego, a inne jest orzeczeniem o prawach, wolnociach lub obowizkach, ktrych zapewnienie (lub ograniczenie) byo przedmiotem postpowania przed sdem. Nie wnikajc tu w szczegowe rozwaania, ktre musiayby uwzgldnia rnice pomidzy poszczeglnymi procedurami sdowymi, stwierdzi naley, e kade orzeczenie sdowe, ktre rozstrzyga spraw (w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) jest (jest rwnie) orzeczeniem o prawie do sdu, a niekoniecznie musi by rozstrzygniciem o innych konstytucyjnych prawach i wolnociach. Jeeli przy tym nie ma dalszej drogi prawnej, orzeczenie to ma w zakresie prawa do sdu charakter ostateczny. Rzecz polega na tym, i procedura sdowa zakada, e sd powinien z urzdu ocenia i to zasadniczo w kadym stadium postpowania czy spenione s ustawowe warunki dotyczce skadu orzekajcego, rwnie te majce na celu zapewnienie standardw prawa do sdu wynikajcych z art. 45 Konstytucji RP. Patrzc nieco szerzej ni tylko z punktu widzenia zoonych skarg, istotna byaby tu przede wszystkim tre art. 379 pkt 4 k.p.c. Zgodnie z tym przepisem, jeeli skad sdu orzekajcego by sprzeczny z przepisami prawa (a wic rwnie z przepisami Konstytucji RP), to zachodzi niewano postpowania. Jest oczywiste, e rwnie sd karny ma obowizek sprawdzi przed wydaniem orzeczenia, czy jego skad jest zgodny z przepisami prawa (zob. rwnie przytoczony niej art. 439 1 pkt 1 k.p.k). Nie wnikajc w szczegy, powiedzie mona zatem, e jeli wyrok lub postanowienie wydawa asesor, to powinien on oceni, czy akt powierzenia mu penienia czynnoci sdziowskich pozostaje w mocy i czy jest on zgodny z obowizujcym art. 135 1 u.s.p.10 Ten przepis powinien wic znale w sprawie zastosowanie, by podstaw orzeczenia. Jego znaczenie nie wyczerpuje si w stosownym akcie Ministra Sprawiedliwoci, ani wwczas, gdy zgodnie z art. 63 1 pkt 2 Regulaminu wewntrznego urzdowania sdw powszechnych przewodniczcy wydziau rozdziela prac midzy sdziw oraz wyznacza sdziego sprawozdawc i skad orzekajcy11. Chodzi bowiem o to, e sd powinien zawsze przed wydaniem orzeczenia zwerykowa prawidowo obsady skadu orzekajcego, a wic zastosowa przepisy, ktre maj na ni wpyw. W tym wic przypadku sytuacja jest analogiczna, jak w przypadku przepisw o waciwoci, ktrych sdy i inne organy pastwa powinny z urzdu przestrzega12. Naruszenie przepisw o waciwoci sdu stanowi automatycznie naruszenie konstytucyjnego wymogu rozpatrzenia sprawy przez waciwy sd. Stosujc jedno z przytoczonych wyej rozumowa Trybunau, mona byoby wic powiedzie, e kwestionowany w skargach art. 135 1 u.s.p. determinowa jednak sytuacj prawn stron w zakresie prawa do sdu z uwagi na to, e gdyby nie obowizywa, to spraw musiaby rozpatrzy sdzia, a nie asesor. Z punktu widzenia realizacji i gwarancji pra10 W postpowaniu cywilnym skad sdu sprzeczny z przepisami prawa stanowi przesank niewanoci postpowania. 11 Rozporzdzenie ministra sprawiedliwoci z dnia 19 listopada 1987 r. (Dz.U. Nr 38, poz. 218, z pn. zm.). 12 Por. art. 35 1 k.p.k, art. 200 k.p.c., art. 19 k.p.a.
243
wa do sdu ma to istotne znaczenie, stanowi po prostu element rozstrzygnicia o tym prawie, poniewa status prawny sdziego i asesora nie jest, jeli chodzi o gwarancje niezawisoci, taki sam. Z punktu widzenia innych praw konstytucyjnych okoliczno ta moe by natomiast traktowana jako prawnie nieistotna, dopki nie zostaby przeprowadzony dowd, e miaa wpyw na sam tre orzeczenia. Po drugie, wydaje si, e dopuszczalno skarg bya w zakresie zarzutu naruszenia prawa do sdu uzasadniona rwnie z innych przyczyn. Przy czym uzasadnienie jest bardzo kazuistyczne, a tego rodzaju rozwaa by moe chcia unikn Trybuna. Z tego punktu widzenia nie ulega wtpliwoci, e orzeczenie karnego sdu odwoawczego jest zawsze orzeczeniem o prawie do sdu. Przesdza o tym tre art. 439 1 pkt 1 i 2 k.p.k., ktry stanowi, e sd odwoawczy niezalenie od granic zaskarenia, podniesionych zarzutw i wpywu uchybienia na jego tre uchyla zaskarone orzeczenie, jeeli w jego wydaniu braa udzia osoba nieuprawniona albo sd (w domyle sd niszej instancji) by nienaleycie obsadzony. Sd II instancji bada wic (a raczej powinien bada) t spraw z urzdu. Zwyczajowo kwestia uprawnienia do zasiadania w skadzie orzekajcym nie jest szczegowo badana, tj. w aktach sprawy nie umieszcza si aktw powoania sdziw, awnikw oraz aktw powierzenia asesorom penienia czynnoci sdziowskich. Nie zmienia to jednak konkluzji, e sd odwoawczy orzeka na podstawie przepisw dotyczcych obsady sdu I instancji, niezalenie od postawionych zarzutw. Przepisy te maj wic bezporedni wpyw na tre orzeczenia sdu odwoawczego, poniewa w razie ustalenia niewaciwej obsady uchyla on zaskarone orzeczenie. Oznacza to, e niezalenie od treci uzasadnienia orzeczenia sdu II instancji przepisy dotyczce obsady personalnej skadu orzekajcego sdu I instancji s zawsze jedn z podstaw prawnych orzeczenia sdu odwoawczego w postpowaniu karnym. Mamy tu zatem do czynienia z sytuacj, w ktrej art. 135 1 u.s.p. stanowi podstaw prawn orzeczenia w cisym rozumieniu przy spenieniu testu analogicznego do warunku sine qua non. Jest tak wic niezalenie od tego, czy sd powoa si na konkretne regulacje prawne czy te co jest zwyczajowo przyjte pominie blisz analiz tej sprawy z uwagi na przyjte domniemanie faktyczne, e osoba wskazana w wyroku sdu rejonowego jako asesor jest nim i posiada tzw. wotum. Trybuna odnis si rwnie do podnoszonego w toku postpowania problemu rnic w podstawie prawnej orzecze sdw I i II instancji. Wyranie powiedzia, i: nie mona twierdzi, e przepisy stosowane wycznie w postpowaniu przed sdem rejonowym nie stanowi podstawy ostatecznego rozstrzygnicia w sprawie skarcego. Przyjcie odmiennego pogldu prowadzioby do sytuacji, w ktrej przepisy stosowane wycznie w postpowaniu przed sdem I instancji nie mogyby nigdy stanowi przedmiotu skargi konstytucyjnej. Oznaczaoby to niezasadne przedmiotowe ograniczenie art. 79 Konstytucji. Stanowisko to rwnie naley uzna za suszne przy dodaniu pewnego uzupeniajcego rozumowania. Opiera si ono na odrnieniu normy prawnej jako podstawy dziaania i normy prawnej jako kryterium kontroli. Odrnienie to stosowane jest przy omawianiu rnic pomidzy stosowa-
244
Glosy
niem konstytucji przez TK i przez inne organy oraz stosowaniem prawa przez administracj i sdy administracyjne13. W tym sensie sd II instancji stosuje rwnie, ale jako kryterium kontroli, przepisy prawa, stanowice podstaw orzeczenia sdu I instancji, cho nie zawsze wszystkie. Inaczej mwic, przyj trzeba, e jeeli odwoawczy sd karny powouje si na art. 437 1 k.p.k. jako podstaw prawn swego orzeczenia (a tak byo w sprawie jednego ze skarcych), oznacza to automatycznie, i podstaw t stanowi rwnie art. 438 k.p.k. (w zw. z art. 433 k.p.k.), art. 439 1 k.p.k. oraz art. 440 k.p.k., bowiem bez wtpienia to te przepisy zwizkowe wyznaczaj w istocie zakres podstaw prawnych orzeczenia sdu odwoawczego. Jeeli z kolei prawidowe zastosowanie tych przepisw wymaga posuenia si innymi przepisami, to rwnie one tworz elementy normy prawnej, ktra bya podstaw orzeczenia sdu II instancji. Tak jest w przypadku art. 135 1 u.s.p., ktry stanowi podstaw do stwierdzenia (ustalenia), czy orzeczenie wydane przez asesora sdowego lub z jego udziaem zostao wydane przez sd naleycie obsadzony. Podsumowujc, mona stwierdzi, e Trybuna Konstytucyjny susznie nie uwzgldni zarzutw dotyczcych niedopuszczalnoci orzekania, aczkolwiek w uzasadnieniu zabrako wywodu, ktry bliej odpowiadaby poziomowi szczegowoci zarzutw w tej kwestii. III. Jak ju wspomniano, zasadniczy problem merytoryczny, ktry zosta rozstrzygnity w glosowanym wyroku nie wywouje szczeglnych wtpliwoci. O tym, e stanowisko Trybunau Konstytucyjnego jest cakowicie trafne, przekonywa mog dodatkowo argumenty historyczno-prawne. Rwnie w okresie midzywojennym pod rzdami bardzo zblionych do obecnie obowizujcych przepisw dotyczcych odwoywania sdziw (zob. art. 78 Konstytucji marcowej i art. 66 Konstytucji kwietniowej) przyjmowano, e mianowanie sdziw przez Prezydenta Rzplitej lub inny organ wzgl. wybory ich przez ludno nie mog sprowadza uzalenienia ich od wadzy nominujcej lub wyborcw. W tym celu koniecznym jest wyczy mono odwoania ich przez czynniki, ktrym konstytucja lub ustawa przyznaa kompetencje organw tworzcych14. W sprawie rozpatrywanej przez TK koronnym zarzutem bya za wanie moliwo odwoania asesora przez ministra sprawiedliwoci. Z historycznego punktu widzenia wane jest rwnie zwrcenie uwagi, e instytucja powierzenia asesorowi sdowemu penienia czynnoci sdziowskich wywodzi si z okresu midzywojennego, pojawia si bowiem w 1928 r. w wydanym wwczas rozporzdzeniu Prezydenta RP Prawo o ustroju sdw powszechnych. wczesne przepisy zawieray jednak istotne zastrzeenie, polegajce na tym, e asesor nie mg uczestniczy w wydawaniu wyrokw. W ten sposb starano si m.in. zapewni zgodno z konsty13 Zob. A. Mczyski, A. yszkowska, Bezporednie stosowanie konstytucji RP przez Trybuna Konstytucyjny, [w:] Bezporednie stosowanie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2005, red. K. Dziaocha, s. 30 i 3436 i powoana tam literatura. 14 W. Komarnicki, Ustrj pastwowy Polski wspczesnej. Geneza i system, Wilno 1937 [reprint, Krakw 2006], s. 345.
245
tucj. Regulacja ta wychodzia bowiem z zaoenia, e konstytucyjne gwarancje odnosz si w peni do wymierzania sprawiedliwoci, a nie do innych dodatkowych zada sdw. Odrnienie to ma znaczenie rwnie i dzisiaj. Co ciekawe i godne podkrelenia, przed 1939 r. rwnie uwaano, e ustawowe rozszerzenie kompetencji sdw poza wymierzanie sprawiedliwoci w cisym tego sowa znaczeniu jest praktyk praeter legem, jak rwnie odciga organy sdowe od speniania waciwego zadania, przecia je prac, a w niektrych wypadkach moe narazi na szwank ich autorytet15. Kady, kto obserwuje dziaalno sdw, w chwili obecnej moe tylko powiedzie, e uwaga ta mimo upywu kilkudziesiciu lat pozostaje aktualna. Pozostajc w krgu zagadnie historycznych, zwrci naley uwag, e zasad doywotniej nominacji oraz odwoania wycznie na podstawie orzeczenia sdowego wprowadzaa na ziemiach polskich ju Konstytucja Ksistwa Warszawskiego (art. 75 i 76). Warto rwnie przytoczy zwrot z Konstytucji Krlestwa Polskiego z 1815 r., ktra stanowia, e przez niepodlego sdziego rozumie si suc mu wolno owiadczenia swego zdania w sdzeniu bez ulegania wpywowi wadzy najwyszej lub ministerialnej lub jakiemu bd innemu wzgldowi (art. 139). Konstytucja ta mwia rwnie, e sdziowie mianowani przez krla nie mog by odwoanymi, a sdziowie obieralni nie mog by odwoanymi przez czas swojego urzdowania, za wyjtkiem zoenia z urzdu na mocy wyroku waciwej instancji sdowej (art. 140 142)16. Oceniajc spraw z tego punktu widzenia, wida wyranie, e wypracowane ju w XIX w. gwarancje niezawisoci nie byy spenione przez art. 135 1 u.s.p. w zwizku innymi przepisami dotyczcymi statusu asesora. Brak jest podstaw, by gwarancje te rozumie obecnie bardziej liberalnie, skoro zagroenia dla niezawisoci na pewno nie osaby. Z innego punktu widzenia w zakwestionowanej regulacji widzie mona wrcz akademicki przykad obejcia konstytucji. Skoro bowiem nie mona wprost wprowadzi przepisw o odwoywalnoci sdziw przez organy wadzy wykonawczej, to aby unikn zastosowania gwarancji konstytucyjnych mona po prostu stworzy instytucj analogiczn do sdziego, ale o innej nazwie. Poza tym zwrci naley uwag na to, e regulacja dotyczca asesorw moga by oceniana negatywnie z punktu widzenia zasady pastwa demokratycznego. Zasadniczo bowiem prezydencki akt powoania sdziego oznacza rwnie przekazanie konkretnemu sdziemu demokratycznej legitymacji do sprawowania urzdu przez gow pastwa wybran bezporednio przez nard. Powierzenie czynnoci sdziowskich przez ministra sprawiedliwoci przedua ten acuch legitymacji, powanie osabia j jednoczenie w odniesieniu do asesorw. Patrzc z punktu widzenia rwnowagi wadz oznacza to dodatkowe uzalenienie judykatury od egzekutywy, podkrelenie przewagi tej drugiej.
Tame, s. 345. M. Adamczyk, S. Pastuszka, Konstytucje polskie w rozwoju dziejowym 17911982, Warszawa 1985, s. 98.
15 16
246
Glosy
Chodzi tu rwnie o pewien aspekt symboliczny. Wymierzanie sprawiedliwoci dokonywane jest poprzez wydawanie wyrokw w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej (art. 174 Konstytucji). Jeeli uprawnienie do udziau w wyrokowaniu nadaje Prezydent RP, to mamy do czynienia z konstrukcj logiczn, jest on bowiem najwyszym przedstawicielem RP, obrazowo powiedzie wic mona, e uosabia i reprezentuje pastwo17. Przekazuje on wic sdziom legitymacj do dziaania bezporednio w imieniu tego pastwa. Natomiast w wietle regulacji zawartej w art. 135 1 u.s.p. wymierzanie sprawiedliwoci potraktowane zostao po prostu analogicznie jak wykonywanie zada administracyjnych. Podkreli tu naley, e oceny tej nie moe zmieni wymg zgody kolegium sdu okrgowego na powierzenie asesorowi penienia czynnoci sdziowskich. Kolegium nie jest bowiem organem orzeczniczym, ale naley do struktury administracji wymiaru sprawiedliwoci. Przedstawione przez Trybuna uzasadnienie niekonstytucyjnoci art. 135 1 u.s.p. jest bardzo szerokie i wielowtkowe, nie ma potrzeby jego powtarzania. Bardzo wane jest jednak przytoczenie jednego fragmentu, poniewa ilustruje on powcigliwo sdziw oraz daje wyrany sygna co do moliwych zaoe ewentualnej przyszej regulacji. Chodzi tu o zdania: Konstytucja nie wyklucza cakowicie wprowadzania dalszych wyjtkw od wymienionej zasady, polegajcych na powierzeniu sprawowania wymiaru sprawiedliwoci osobom, ktrych status prawny nawizuje tylko do konstytucyjnej pozycji sdziego. Odstpstwa takie s jednak dopuszczalne, jeeli zostan spenione cznie dwa warunki. Po pierwsze, wyjtki musz by uzasadnione konstytucyjnie legitymowanym celem i mieci si w granicach realizacji tego celu. Instytucja powierzenia penienia czynnoci sdziowskich osobom niebdcym sdziami suy powinna przede wszystkim lepszej realizacji podmiotowego prawa okrelonego w art. 45 Konstytucji. Po drugie, musz by spenione wszystkie istotne materialnie warunki, od ktrych uzaleniona jest bezstronno, niezawiso i niezaleno sdu. Inaczej mwic, niezalenie od nazwy stanowiska subowego status osoby, ktrej powierzono penienie czynnoci sdziowskich, musi odpowiada wzorowi niezawisoci, wynikajcemu z konstytucyjnych przepisw dotyczcych statusu sdziego. Oznacza to, e by moe nie bdzie niezbdna zmiana konstytucji, jak to zakadano przed ogoszeniem wyroku TK. Orzekajc o niekonstytucyjnoci art. 135 Prawa o ustroju sdw powszechnych, Trybuna Konstytucyjny nie wykluczy wic moliwoci istnienia instytucji asesorw, ktrym powierzano by penienie czynnoci sdziowskich. Zakwestionowa natomiast jej normatywny ksztat, majc na uwadze okoliczno powierzania (przez ministra sprawiedliwoci, a wic przedstawiciela egzekutywy) asesorom orzekania, tj. wykonywania konstytucyjnej funkcji wymiaru sprawiedliwoci, bez
17 Ten aspekt roli Prezydenta RP najlepiej chyba wyraa fragment przemwienia J. Pisudskiego podczas uroczystoci przekazania wadzy G. Narutowiczowi: Panie Prezydencie, jako jedyny ocer polskiej suby czynnej, ktry dotd nigdy przed nikim nie stawa na baczno, staj oto na baczno przed Polsk, ktr Ty reprezentujesz, cyt. za A. Garlicki, U rde obozu belwederskiego, Warszawa 1981, s. 373.
247
wszystkich niezbdnych gwarancji niezawisoci i niezalenoci, ktrymi ciesz si sdziowie. Nie naley take rozumie orzeczenia Trybunau jako wykluczenia co do zasady moliwoci dopuszczenia do orzekania osb innych ni sdziowie w znaczeniu konstytucyjnym (sdziowie jak mwi Trybuna pleno titulo)18. W tym bowiem zakresie take midzynarodowe standardy wice Polsk wskazuj na wiele moliwych wariantw rozwiza, zgodnych z zasadami pastwa prawa. Standardy te powinny by wykorzystane przy poszukiwaniu rozwizania przez ustawodawc. IV. Jeli chodzi o skutki glosowanego wyroku, to moemy mwi, e Trybuna Konstytucyjny w sposb maksymalny je ograniczy. Przepis, ktrego niekonstytucyjno zostaa przez TK stwierdzona, utraci moc nie w dniu ogoszenia wyroku, ale po upywie najduszego z dopuszczalnych konstytucyjnie terminw. Status asesorw nie uleg wic zmianie w chwili ogoszenia wyroku TK19. Ponadto ta niezgodno z konstytucj nie bdzie moga stanowi podstawy wznowienia postpowania sdowego. Nie rozwaajc tu problemu dopuszczalnoci tzw. klauzul aplikacyjnych20, zwrci naley uwag, e rozstrzygnicie Trybunau zblia si do granicy podwaenia nadrzdnoci Konstytucji RP w systemie rde prawa. Wyranym celem Trybunau byo bowiem maksymalne ograniczenie skutkw niekonstytucyjnoci, osignicie efektu w istocie identycznego jak w przypadku uchylenia ustawy przez ustawodawc. Wyranie obrazuje to rwnie wane stwierdzenie Trybunau, e zmiana zakwestionowanego przepisu w drodze ustawodawczej w okresie odroczenia wyklucza generalnie dopuszczalno wznowienia postpowania. Naley zwrci uwag na dwie kwestie szczegowe. Ot punkt II.2 wyroku TK ujty zosta w sposb nie do koca precyzyjny z normatywnego punktu widzenia. Chodzi przede wszystkim o to, e wynika z niego generalnie, i czynnoci asesorw penicych obowizki sdziego nie podlegaj wzruszeniu w trybie art. 190 ust. 4 Konstytucji. Dosownie to czytajc, mona byoby doj do wniosku, e w sprawach, w ktrych orzekali asesorzy naley wznowi postpowanie, ale nie mona tylko uchyli (wzruszy) wydanych przez nich orzecze. Sprawa ta nie ma znaczenia w postpowaniu karnym, w ktrym orzekajc o wznowieniu postpowania sd uchyla zaskarone orzeczenie (art. 547 1 k.p.k.), ale nieco inaczej jest w postpowaniu cywilnym, gdzie co do zasady odrbnie orzeka si w pierwszej kolejnoci o dopuszczalnoci wznowienia, m.in. jeeli skarga nie oparta jest o ustawow
Na marginesie zauway naley, e w historii polskiego prawa sdowego osob, ktra nie bya wanie sdzi pleno titulo okrelano mianem podsdka; co ciekawe, w okresie Ksistwa Warszawskiego wprowadzono go i wyposaono w kompetencje orzecznicze rwnie w sposb pozakonstytucyjny (zob. M. Kallas, Ustrj konstytucyjny ksistwa Warszawskiego, Przegld Sejmowy 2007, nr 5, s. 29). 19 Niezrozumiae i mylce opini publiczn s doniesienia prasowe, jak w tekcie Nie bdzie nominacji dla asesorw, Rzeczpospolita nr 50 z 2008 r.; Trybuna nie rozpatrywa bowiem w ogle kwestii powoania na asesora. 20 Zob. M. Florczak-Wtor, op. cit., s. 112 i n.
18
248
Glosy
podstaw (art. 410 k.p.c.). W takiej sytuacji powsta moe problem, czy ewentualn skarg o wznowienie naley odrzuci, bo brak ustawowej podstawy wznowienia (ale przecie przepis, ktry by podstaw wyroku zgodnie z wyrokiem TK jest niekonstytucyjny), czy te skarg o wznowienie oddali (art. 412 2 k.p.c.), bo tylko samo danie uchylenia orzeczenia jest wobec klauzuli aplikacyjnej zawartej w wyroku TK nieuzasadnione. Po drugie, sformuowanie omawianego tu punktu sentencji glosowanego orzeczenia wymaga doprecyzowania, poniewa czytajc je, kto mgby doj do przekonania, e rwnie czynnoci asesora oparte na innej niekonstytucyjnej podstawie nie podlegaj wzruszeniu. Brak bowiem wyranego zastrzeenia, e chodzi o wykluczenie wzruszenia zwizanego ze stwierdzeniem niekonstytucyjnoci art. 135 1 u.s.p. Oczywicie w wietle innych czci sentencji, a zwaszcza uzasadnienia, intencja Trybunau jest oczywista, niemniej gdyby kto czyta tylko pkt II. 2 mgby odnie faszywe wraenie. Uwagi powysze maj przede wszystkim na celu wskazanie na to, e postanowienia aplikacyjne zblione s faktycznie do norm prawnych. Ujawniaj si tu zatem analogiczne problemy zwizane przede wszystkim z koniecznoci dopasowania do rnych regulacji ustawowych, aby unikn wtpliwoci interpretacyjnych. Naley jeszcze podkreli, e pewnych skutkw bezporednich stwierdzenia przez TK niekonstytucyjnoci art. 135 1 u.s.p. dla dziaalnoci sdw nie uda si unikn w sytuacji, gdyby ustawodawca nie zmieni zakwestionowanej regulacji. Chodzi tu o sytuacj, gdy asesor wyda orzeczenie przed dniem utraty mocy obowizujcej art. 135 1 u.s.p., a rodek odwoawczy rozpatrywany bdzie po tej dacie. W takim wypadku naleaoby przyj, e sd I instancji by jednak nienaleycie obsadzony, a sytuacja ta nie byaby objta postanowieniem aplikacyjnym, bowiem w art. 190 ust. 4 Konstytucji mowa tylko o prawomocnym orzeczeniu. Naturalnie krytykowa mona brak wyranych podstaw prawnych do wydania rozstrzygnicia zawartego w punkcie II glosowanego orzeczenia. Popatrze jednak naley na to z innego, bardziej praktycznego punktu widzenia. Ot wyroki aplikacyjne TK mogyby by podwaane przede wszystkim przez sdy, ktre mimo zastrzeenia Trybunau wznawiayby postpowania w prawomocnie zakoczonych sprawach. Pomijajc problem, ile takich skarg zostaoby zgoszonych w zwizku z glosowanym wyrokiem, z przyczyn pragmatycznych trudno przypuci, e sdy wznawiayby postpowania lub/i uchylayby wyroki wydane przez lub z udziaem asesorw wbrew stanowisku Trybunau. Dla sdw oznaczaoby to bowiem znaczn liczb dodatkowych spraw do rozpatrzenia. Z duym stopniem prawdopodobiestwa mona przypuszcza, e sdy (cznie z Sdem Najwyszym) przyjm punkt II. 2 wyroku TK jako obowizujcy i nie bd go kwestionowa. Twierdzenie, e sdy nie s nim zwizane oznaczaoby konieczno wznawiania licznych postpowa. Z tego punktu widzenia wyrok TK porwna mona wrcz do synnego orzeczenia Sdu Najwyszego Stanw Zjednoczonych Marbury versus Madison, ktry zainteresowanym organom pastwa (w tamtym przypadku by to Prezydent Stanw Zjednoczonych) utrudnia kwestionowanie zajtego przez SN stanowiska, poniewa byo
249
ono dla nich w ostatecznym ujciu korzystne21. Jeli za sdy powszechne przyjm obowizywanie klauzuli aplikacyjnej w niniejszej sprawie, trudno im bdzie j podwaa w innych sprawach. Niezalenie od tego sdziowie zaczn dostrzega, e moe ona spenia dla wymiaru sprawiedliwoci poyteczne funkcje. Osabnie rwnie zapewne krytyka w doktrynie. V. Podsumowujc wczeniejsze rozwaania, stwierdzi mona, e zasadnicza trudno w rozstrzygniciu przez Trybuna sprawy asesorw nie wynikaa z jej skomplikowania lub zasadniczych rozbienoci co do oceny zgodnoci z konstytucj zakwestionowanej regulacji ustawowej. Odrbny problem to pytanie, jak to si stao, e stan niekonstytucyjnoci trwa tyle lat przy aprobacie sdziw sdw odwoawczych, ktrzy przecie w peni uprawnieni byli do zadania pytania prawnego co do konstytucyjnoci art. 135 1 u.s.p.22 Problem naleytej, tj. zgodnej nie tylko z ustaw, ale rwnie z Konstytucj RP, obsady sdu I instancji jest bowiem zawsze jednym z istotnych elementw kontroli instancyjnej. Trudno rwnie zrozumie w peni postaw uczestnikw postpowania, ktrzy zdajc sobie przecie spraw z wagi zagadnienia przedstawiaj Trybunaowi stanowisko zakadajce niekonstytucyjno zakwestionowanej regulacji, jakby zupenie nie dostrzegali pytania, ktre mona im postawi. A mianowicie, dlaczego sami nie zoyli wczeniej stosownego wniosku. Przecie problem nie pojawi si dopiero w 2005 r. i nie by on drugorzdny. Z tego wzgldu spraw zakoczon glosowanym wyrokiem widzie naley jako praktyczne pene potwierdzenie, e skarga konstytucyjna jest instrumentem wrcz koniecznym do ochrony praw jednostki. Wida bowiem wyranie, e nawet szerokie ujcie legitymacji czynnej instytucji pastwowych w postpowaniu przed TK nie eliminuje sytuacji, w ktrej w naprawd wanych kwestiach, z pewnych przyczyn natury pragmatycznej, wnioski o stwierdzenie niezgodnoci z konstytucj nie s skadane, mimo istnienia ku temu podstaw. Podstawowa trudno, jaka stana przed TK, bya pochodn okrelonych okolicznoci faktycznych, ktre sprowadzi mona do powanego prawdopodobiestwa wywoania przez wyrok TK takich perturbacji w sprawowaniu wymiaru sprawiedliwoci, ktre oznaczayby dalej idce nieprzestrzeganie standardw prawa do sdu ni byo to zwizane z powierzaniem asesorom czynnoci sdziowskich. Trybuna co sam podkreli stara si przede wszystkim te negatywne konsekwencje
21 Dlatego wyrok ten okrelany jest niekiedy jako strategicznie mistrzowskie osignicie polityki sdowej i stawiany jako wzr orzeczenia niemieckiego Sdu Rzeszy z 4 listopada 1925 r., w ktrym rwnie podkrelajc uprawnienie sdu do kontroli konstytucyjnoci ustaw, nie stwierdzono takiej niezgodnoci, przez co rzd i parlament miay praktycznie ograniczone moliwoci krytyki sdu; zob. bliej J. Berkemann, Strategie und Intensitt richterlicher Gesetzkontrolle im Aufwertungsurteil des Reichsgerichtes vom 4. November 1925 (RGZ 111, 320), Europische Grundrechte-Zeitschrift 1986, s. 89. 22 Do pewnego stopnia analogicznie wyglda sytuacja w przypadku sdownictwa administracyjnego (art. 26 2 prawa o ustroju sdw administracyjnych) i wojskowego (art. 45 ustawy o ustroju sdw wojskowych); por. rwnie wyrok Naczelnego Sdu Administracyjnego z 22 stycznia 2008 r., IGSK 394/07, Centralna Baza Orzecze Sdw Administracyjnych, <http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo>.
250
Glosy
zminimalizowa. Problem w tym, e realizacja tego zaoenia ma swoj negatywn konsekwencj w postaci daleko idcej sanacji dziaa wadzy sdowniczej podjtych na podstawie niekonstytucyjnej regulacji prawnej. Oznacza to po prostu odstpstwo od zasady nadrzdnoci konstytucji. Mona z tego punktu widzenia krytykowa klauzule o odroczeniu i o aplikacji glosowanego wyroku, nie mona jednak zaprzeczy, e podobnie jak nihil probat, qui nimium probat, tak zbyt silne denie do zgodnoci z konstytucj moe prowadzi do pogorszenia si stanu jej przestrzegania. Wydaje si, e Trybunaowi udao si tego niebezpieczestwa unikn. Piotr Czarny
Orzecznictwo innych sdw

GLOSA DO POSTANOWIENIA TRYBUNAU STANU
z dnia 29 marca 2007 r. (sygn. akt TSZ 1/06)
Te z a p o s t a n o w i e n i a: Sam fakt, e wniosek Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej nie spenia wymogw przewidzianych dla aktu oskarenia, nie przesdza o braku skargi uprawnionego oskaryciela. 1. Postpowanie w przedmiocie odpowiedzialnoci konstytucyjnej nieczsto jest przedmiotem zainteresowania doktryny prawa, a ju do wyjtkw nale wypowiedzi judykatury dotyczce wzowych problemw tego postpowania. Tym baczniej naley zatem przyjrze si stanowisku Trybunau Stanu [dalej TS lub Trybuna], ktry w tym przypadku odnis si do zoonej problematyki wszczcia postpowania przed Trybunaem Stanu. Pogld odzwierciedlony w tezie glosowanego postanowienia zosta wypowiedziany przez TS na gruncie nieskomplikowanego stanu faktycznego. W lipcu 2005 r. marszaek Sejmu przesa przewodniczcemu Trybunau Stanu uchwa Sejmu w sprawie pocignicia byego ministra do odpowiedzialnoci konstytucyjnej oraz sprawozdanie Komisji Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej [dalej KOK]. Przewodniczcy Trybunau, w trybie stosowanego odpowiednio art. 337 1 k.p.k., zarzdzi zwrot uchway marszakowi Sejmu w celu usunicia w terminie 7 dni kilku wskazanych brakw formalnych, co te oskaryciele uczynili. Trybuna orzekajc w I instancji, postanowieniem z listopada 2006 r., umorzy postpowanie na podstawie art. 17 1 pkt 9 k.p.k. w zw. z art. 18 ust. 2 ustawy o Trybunale Stanu1 i stwierdzi, i skierowany do Trybunau wniosek o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej nie spenia wymaga okrelonych przez kodeks postpowania karnego2 dla
1 Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o Trybunale Stanu (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 101, poz. 925, z pon. zm.) dalej cyt. jako ustawa o TS. 2 Ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks postpowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555, z pn. zm.).
Sawomir Steinborn, glosa do postanowienia TS z dnia 29 marca 2007 r. (sygn. akt TSZ 1/06)
251
aktu oskarenia. Uzasadniajc powysz decyzj, Trybuna wskaza, i w treci sprawozdania KOK odniosa si jedynie do zarzutw postawionych we wstpnym wniosku o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej, wnoszc, aby Sejm uzna postawione zarzuty za udowodnione i podj uchwa o pocigniciu do odpowiedzialnoci konstytucyjnej. Komisja nie sformuowaa natomiast odrbnego wniosku o pocignicie do tej odpowiedzialnoci. Na to postanowienie Trybunau Stanu zaalenie wnieli posowie-oskaryciele, w wyniku czego doszo do uchylenia postanowienia przez Trybuna, orzekajcy w II instancji i o umorzeniu postpowania oraz przekazania sprawy Trybunaowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na tym tle kilka zagadnie wydaje si warte rozwaenia. Pierwsze, to sygnalizowana ju kwestia warunkw koniecznych do uruchomienia postpowania przed Trybunaem oraz wica si z ni problematyka usunicia brakw formalnych wniosku o pocignicie do odpowiedzialnoci konstytucyjnej. Dalsze to problem pozycji procesowej posw-oskarycieli wybieranych przez Sejm, a take jedynie zasygnalizowana przez TS kwestia sposobu dalszego procedowania w sprawie, w ktrej zapado glosowane postanowienie. 2. Jako punkt wyjcia dla rozstrzygnicia gwnego problemu w sprawie Trybuna trafnie przyj zasad skargowoci. Nie budzi bowiem wtpliwoci, i postpowanie przed Trybunaem zostao oparte wanie na tej zasadzie. Warto natomiast zwrci uwag, i nie wynika to bezporednio z przepisu art. 18 ust. 2 ustawy o TS w zw. z art. 14 1 k.p.k., jak to nazbyt skrtowo uj Trybuna. Warunkiem bowiem stosowania w postpowaniu przed Trybunaem przepisw k.p.k. jest stwierdzenie, e ustawa o TS nie stanowi inaczej. To wanie przepisy w niej zawarte, zwaszcza za art. 10 ust. 3 i art. 11 ust. 3, s podstaw do stwierdzenia, e warunkiem wszczcia postpowania przed Trybunaem jest wniesienie skargi. Przepisy te wyranie wskazuj, i marszaek Sejmu przesya przewodniczcemu Trybunau uchwa Sejmu o pocigniciu do odpowiedzialnoci przed Trybunaem3 wraz z uchwa KOK lub wnioskiem mniejszoci, ktre w dalszym postpowaniu przed Trybunaem stanowi akt oskarenia. Z kolei w przepisie art. 20 ust. 1 ustawy o TS wyranie zastrzeono, i Trybuna rozpatruje spraw w granicach okrelonych w akcie oskarenia. Dopiero wobec takiego uksztatowania regulacji w ustawie o TS, moemy przyj, i istnieje podstawa do odpowiedniego zastosowania przepisu art. 14 1 k.p.k. Trybuna w uzasadnieniu postanowienia szeroko zrelacjonowa pogldy doktryny prawa karnego procesowego dotyczce zasady skargowoci oraz przedstawi ustawowy model postpowania prowadzcego do pocignicia do odpowiedzialnoci przed Trybunaem, a nastpnie omwi przebieg czynnoci procesowych poprzedzajcych wydanie przez Trybuna I instancji postanowienia o umorzeniu postpowania jakie miay miejsce w sprawie oraz tre sprawozdania KOK, aby ostatecznie zaj
3 W dalszych rozwaaniach dla zachowania przejrzystoci tekstu mowa bdzie jedynie o pocigniciu przez Sejm do odpowiedzialnoci przed Trybunaem Stanu. Wszystkie uwagi zachowuj jednak aktualno rwnie w odniesieniu do postawienia Prezydenta RP przez Zgromadzenie Narodowe w stan oskarenia przed Trybunaem Stanu, o czym mowa w art. 10 ustawy o TS.
252
Glosy
si problemem wymogw formalnych skargi inicjujcej postpowanie przed Trybunaem. Ustawa o TS jasno wskazuje, i KOK na zakoczenie swoich prac uchwala sprawozdanie z przeprowadzonego postpowania wraz z wnioskiem o pocignicie do odpowiedzialnoci przed Trybunaem lub wnioskiem o umorzenie postpowania. Nie ma przeszkd, aby sprawozdanie i wniosek stanowiy jeden dokument4, co rwnie trafnie dostrzeg Trybuna. Pogld ten znajduje oparcie zwaszcza w przepisach art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o TS, gdzie wprost mwi si o uchwaleniu przez KOK sprawozdania o wystpieniu do Sejmu z wnioskiem. Co istotne dla niniejszych rozwaa, wniosek o pocignicie do odpowiedzialnoci przed Trybunaem, niezalenie od tego, czy wchodzi w skad sprawozdania, czy stanowi odrbny dokument, powinien spenia warunki wymagane przez przepisy k.p.k. w stosunku do aktu oskarenia (art. 9 ust. 5 ustawy o TS). Uchwaa Sejmu wraz z uchwa KOK zawierajc sprawozdanie i wniosek o pocignicie do odpowiedzialnoci przed Trybunaem stanowi w dalszym postpowaniu przed Trybunaem akt oskarenia (art. 10 ust. 3 i art. 11 ust. 3 ustawy o TS). Rozstrzygnicie problemu, ktremu Trybuna powici obszerne rozwaania, mona jak si wydaje sprowadzi do udzielenia odpowiedzi na jedno, lecz zasadnicze pytanie, ktrego zreszt Trybuna niestety wprost nie wysowi: czy skarga, ktra nie spenia wszystkich ustawowych wymogw dotyczcych jej formy i treci, moe by uznana za przesank warunkujc dopuszczalno procesu? Zagadnienie to byo ju w przeszoci przedmiotem rozwaa doktryny prawa na gruncie procesu karnego. Wskazywano wwczas, i ustawodawca dopuszcza sytuacje, kiedy skarga niespeniajca wszystkich ustawowych wymaga przewidzianych dla skargi w okrelonym trybie postpowania bdzie traktowana jako wypenienie przesanki procesowej w postaci istnienia skargi uprawnionego oskaryciela5. Rwnie w obecnie obowizujcym k.p.k. moemy wskaza przykady, kiedy postpowanie toczy si na podstawie skargi niespeniajcej wszystkich wymaga formalnych. Akt oskarenia sporzdzony w dochodzeniu nie musi zawiera uzasadnienia (art. 332 3 w zw. z art. 331 1 k.p.k.). Jednoczenie sprawy, w ktrych prowadzone byo dochodzenie, podlegaj rozpoznaniu w postpowaniu uproszczonym (art. 469 k.p.k.). W sytuacji, gdyby z przyczyn okrelonych w art. 483 lub 484 2 k.p.k. sprawa nie moga by dalej rozpoznawana w postpowaniu uproszczonym, w akt oskarenia sporzdzony przez policj i jedynie zatwierdzony przez prokuratora, a niezawierajcy uzasadnienia stanowi przesank rozpoznania sprawy w postpowaniu zwyczajnym, pomimo e nie spenia wszystkich wymaga formalnych odnoszcych si do zwyczajnego aktu oskarenia. Nie ma w takiej sytuacji konieczOdmiennie M. Zbrojewska, Opinia prawna o stosowaniu ustawy o Trybunale Stanu (art. 9 ust. 5 oraz art. 18 ust. 2), [w:] Postpowanie przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej. Zagadnienia systemowe, red. M. Krlikowski, W. Odrow-Sypniewski, Warszawa 2007, s. 128129; zob. te S. Steinborn, Opinia prawna o stosowaniu ustawy o Trybunale Stanu (art. 9 ust. 5 oraz art. 18 ust. 2), [w:] Postpowanie przed Komisj Odpowiedzialnoci Konstytucyjnej.., s. 115. 5 Zob. S. Stachowiak, Funkcje zasady skargowoci w polskim procesie karnym, Pozna 1975, s. 3538.
4
253
noci umarzania postpowania albo zwrotu prokuratorowi sprawy lub samego aktu oskarenia w celu uzupenienia brakujcych wymaga6. Rwnie wniosek o rozpoznanie sprawy w postpowaniu przyspieszonym, ktry zastpuje w tym postpowaniu akt oskarenia (art. 517b 4 i 6 k.p.k.), moe stanowi podstaw rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym (art. 517c 2 zd. 1 i art. 517h 2 zd. 1 k.p.k.)7. Z powyszego wynika wniosek, i skarga nieodpowiadjca wszystkim ustawowym wymaganiom moe realizowa swoje funkcje procesowe, w tym funkcj impulsu procesowego8. Czy powysze rozumowanie mona przenie na grunt postpowania przed Trybunaem Stanu? Zasadnicza rnica polega na tym, i postpowanie to nie ma szczeglnych odmian i toczy si wycznie w trybie zwyczajnym. Nie powstaje tu zatem w ogle problem dopuszczalnoci postpowania, ktre opiera si na skardze niespeniajcej ustawowych wymaga dla danego trybu. Wydaje si jednak, i przedstawione argumenty oraz wynikajcy z nich wniosek wyraaj pewn oglna regu przyjt przez ustawodawc w odniesieniu do postpowa opartych na zasadzie skargowoci i nie ma racjonalnych powodw, aby nie odnosi go rwnie do postpowania przed Trybunaem. Byoby trudnym do zaakceptowania przejawem formalizmu procesowego przyjcie, i nawet najdrobniejszy brak formalny, ktrym dotknity jest akt oskarenia, stoi na przeszkodzie wywoaniu skutku w postaci uruchomienia postpowania sdowego. Przedstawione w uzasadnieniu glosowanego postanowienia rozumowanie Trybunau dotyczce problematyki skargi, pomimo zasadniczo poprawnych wnioskw kocowych do ktrych doprowadzio, niekiedy schodzi jednak na manowce. Za cakowicie nietrafny i wprowadzajcy zamt pojciowy trzeba zwaszcza uzna pogld Trybunau, i naley odrni skarg jako czynno inicjujc postpowanie sdowe od aktu oskarenia, ktry rzecz jasna jest skarg, lecz skarg sformalizowan skarg, ktra musi speni wymogi przewidziane w art. 119, art. 332 k.p.k. oraz art. 333 k.p.k. Tak wic, o ile kady akt oskarenia jest skarg, to ju nie kada skarga spenia warunki aktu oskarenia. Z tego moe wynika wniosek, i zdaniem Trybunau moe istnie skarga, ktra inicjuje postpowanie sdowe w przedmiocie odpowiedzialnoci karnej (postpowanie zasadnicze), ale nie jest aktem oskarenia. W odrnieniu od tego ostatniego jest to skarga niesformalizowana. Podajc tym tokiem rozumowania moglibymy doj do dalszego wniosku, i postpowanie sdowe moe by inicjowane zalenie od okolicznoci poprzez wniesienie skargi sformalizowanej aktu oskarenia albo swoistej skargi niesformalizowanej. Takie postawienie sprawy nie znajduje jednak adnej podstawy w ustawie procesowej. Akt oskarenia jest obok wniosku o warunkowe umorzenie postpowania, wniosku o umorzenie postpowania z powodu niepoczytalnoci i zastosowanie rod6 Zob. wyrok SN z dnia 24 listopada 1970 r., sygn. akt V KRN 440/70, OSNKW 1971, nr 3, poz. 40; A. Gaberle, Postpowania szczeglne w kodeksie postpowania karnego z 1997 r., Krakw 1998, s. 78; T. Grzegorczyk, Kodeks postpowania karnego. Komentarz, Warszawa 2004, s. 1240. 7 Por. P. Hofmaski, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks postpowania karnego. Komentarz, Warszawa 2007, t. 3, s. 130. 8 S. Stachowiak, Funkcje, s. 38.
254
Glosy
kw zabezpieczajcych oraz wniosku o rozpoznanie sprawy w postpowaniu przyspieszonym jedn ze skarg zasadniczych warunkujcych postpowanie zasadnicze w przedmiocie odpowiedzialnoci karnej9. Nie ma innej moliwoci wszczcia tego postpowania, jak poprzez wniesienie takiej skargi. Zakres pojcia skarga, w znaczeniu wynikajcym z art. 14 1 i art. 17 1 pkt 9 k.p.k., jest niewtpliwie szeroki, jednak w odniesieniu do postpowania zasadniczego obejmuje wycznie wskazane skargi zasadnicze. Ustawodawca nie przewidzia adnego odrbnego niesformalizowanego rodzaju tej skargi. Bd w rozumowaniu, ktry popeni Trybuna, polega na przyjciu zaoenia, i aktem oskarenia jest jedynie taki dokument, ktry spenia wszystkie wymagania okrelone w art. 119, 332, 333 k.p.k. Tymczasem sprawa wydaje si o wiele prostsza. Okrelony dokument nie przestaje by aktem oskarenia wycznie z tego powodu, i nie spenia wszystkich ustawowych wymaga formalnych. Naley bowiem odrnia kwesti prawidowoci czynnoci procesowej od jej skutecznoci10. Nie kada wada czynnoci procesowej pociga bowiem za sob od razu automatycznie jej bezskuteczno. Istotne zatem jest, aby dokument zawiera te elementy, ktre konstytuuj go jako akt oskarenia swoiste essentialia negotii. Dopiero w sytuacji, kiedy bdzie on pozbawiony nawet tych elementw, nie bdzie mona mwi o akcie oskarenia, a tym samym w konsekwencji o istnieniu skargi. Oznacza to, e podstawow kwesti dla rozstrzygnicia problemu uruchomienia postpowania sdowego na skutek wniesienia skargi niespeniajcej wszystkich wymaga formalnych jest ustalenie, jakie elementy decyduj, i mamy do czynienia z aktem oskarenia. W doktrynie wydaje si dominowa pogld, i do owych elementw konstytuujcych skarg nale: wskazanie oskaronego, okrelenie zarzucanego mu czynu oraz danie ukarania (cigania)11. Niekiedy podaje si rwnie kwalikacj prawn czynu12, jednak w postpowaniu w przedmiocie odpowiedzialnoci konstytucyjnej kwestia ta wydaje si traci na znaczeniu. Warto podkreli, i okrelenie zarzucanego czynu nie musi wynika wycznie z tzw. konPomijam tu pozew cywilny, ktry jest skarg zasadnicz inicjujc odrbny nurt postpowania w przedmiocie odpowiedzialnoci cywilnej oskaronego. Zob. J. Grajewski, Naczelne zasady procesu karnego, [w:] J. Grajewski, K. Papke-Olszauskas, S. Steinborn, K. Woniewski, Prawo karne procesowe cz oglna, Warszawa 2007, s. 8384; zob. te M. Cielak, Polska procedura karna. Podstawowe zaoenia teoretyczne, Warszawa 1984, s. 281; S. Walto, Proces karny. Zarys systemu, Warszawa 2005, s. 271. 10 Zob. szerzej M. Cielak, Niewano orzecze w procesie karnym PRL, Warszawa 1965, s. 1617. 11 Tak m.in. R. Kmiecik, [w:] R. Kmiecik, E. Skrtowicz, Proces karny. Cz oglna, Krakw 2006, s. 247; K. Marsza, [w:] K. Marsza, S. Stachowiak, K. Zgryzek, Proces karny, Katowice 2005, s. 134; R. A. Stefaski, [w:] J. Bratoszewski [i in.] Kodeks postpowania karnego. Komentarz, Warszawa 2004, t. 2, s. 561; S. Steinborn, [w:] K. Papke-Olszauskas, S. Steinborn, K. Woniewski, Prawo karne procesowe. Podrcznik do wicze, Gdask 2004, s. 178; zob. te D. Osowska, Sdowa kontrola oskarenia w polskim procesie karnym, Warszawa 1977, s. 4445; S. Stachowiak, Funkcje zasady skargowoci, s. 3031; S. Walto, Akt oskarenia w procesie karnym, Warszawa 1963, s. 41; B. Szyprowski, Kontrola warunkw formalnych aktu oskarenia w kodeksie postpowania karnego, Pastwo i Prawo 1999, z. 12, s. 8586. 12 S. Walto, Akt oskarenia, s. 4748; por. te S. Stachowiak, Funkcje zasady skargowoci, s. 3132.
9
255
kluzji aktu oskarenia, ale w razie jej braku lub wadliwoci moe by ustalone rwnie na podstawie treci uzasadnienia aktu oskarenia13. Powysze rozumowanie ley u podstaw przyjmowanego w orzecznictwie i doktrynie pogldu, i nieusunicie przez oskaryciela brakw formalnych aktu oskarenia, pomimo wydania przez prezesa sdu zarzdzenia na podstawie art. 337 1 k.p.k., nie musi prowadzi do umorzenia postpowania z powodu braku skargi uprawnionego oskaryciela, gdy sposb dalszego postpowania w takiej sytuacji zaley od rodzaju uchybie14. W wietle dotychczasowych uwag naley uzna, i pomimo pewnych potkni po drodze, Trybuna trafnie w swoich rozwaaniach skupi si ostatecznie na ustaleniu, czy w sprawie istnieje skarga uprawnionego oskaryciela zawierajca elementy stanowice essentialia negotii. Fakt, i brak byo wniosku KOK o pocignicie do odpowiedzialnoci przed Trybunaem, speniajcego wymogi formalne aktu oskarenia, nie sta na przeszkodzie dostrzeenia tych elementw w uchwale Sejmu i uchwale KOK, w ktrej wnosia ona o uznanie przez Sejm za udowodnione zarzuty przedstawione we wstpnym wniosku o pocignicie do odpowiedzialnoci oraz o podjcie uchway o pocigniciu byego ministra do odpowiedzialnoci. Warto w tym miejscu doda, czego nie dostrzeg Trybuna, i sam ustawodawca zakada sytuacj, kiedy postpowanie przed Trybunaem bdzie toczyo si mimo braku wniosku KOK o pocignicie do odpowiedzialnoci przed Trybunaem, speniajcego wymogi formalne aktu oskarenia. Bdzie tak w przypadku, gdy Sejm podejmie uchwa o pocigniciu do odpowiedzialnoci przed Trybunaem, a KOK bdzie wnosia o umorzenie postpowania, nie przedstawiajc w swoim sprawozdaniu wniosku mniejszoci o pocignicie do odpowiedzialnoci. Wwczas aktem oskarenia bdzie uchwaa o pocigniciu do odpowiedzialnoci przed Trybunaem wraz z wnioskiem wstpnym o pocignicie do odpowiedzialnoci (art. 13 ust. 3b ustawy o TS). Oznacza to, e ustawodawca zakada, i taki akt oskarenia nie jest dotknity brakami formalnymi, a przecie powysza sytuacja jest niemal identyczna z t, ktra bya przedmiotem analizy w glosowanym postanowieniu. Trybuna Stanu przenoszc na paszczyzn postpowania przed Trybunaem pogldy dotyczce warunkw, jakie powinna spenia skarga, pomin pewien specyczny dla tego postpowania problem, ktry wart jest jednak zaznaczenia. Chodzi mianowicie o to, i proces konstruowania skargi inicjujcej postpowanie przed Trybunaem ma charakter zoony, dwuetapowy: najpierw musi zosta sporzdzone sprawozdanie i powzita odpowiednia uchwaa przez KOK z wnioskiem speniajcym wymagania formalne aktu oskarenia, a nastpnie podjcie przez Sejm uchway
S. Walto, Akt oskarenia, s. 45. Zob. zwaszcza uchwa SN z dnia 31 sierpnia 1994 r., sygn. akt I KZP 19/94, OSNKW 1994, nr 910, poz. 56; P. Hofmaski, E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks, t. 2, s. 277; T. Grzegorczyk, Kodeks..., s. 889890; T. Razowski, Formalna i merytoryczna kontrola oskarenia w polskim procesie karnym, Krakw 2005, s. 152157; R. A. Stefaski, [w:] J. Bratoszewski [i in.], Kodeks, t. 2, s. 559; B. Szyprowski, Kontrola warunkw formalnych, s. 8687. Niekiedy prezentowane jest nawet stanowisko, i nieuzupenienie brakw skargi w zakrelonym terminie w ogle nie moe stanowi podstawy do umorzenia postpowania; zob. S. Stachowiak, Funkcje zasady skargowoci, s. 100.
13 14
256
Glosy
o pocigniciu do odpowiedzialnoci. Czy zatem w sytuacji, gdy brakami dotknity bdzie ju sam wniosek KOK i w takim uomnym ksztacie zostanie on poddany pod gosowanie przez Sejm, mona w ogle mwi o powstaniu skargi zdolnej do uruchomienia postpowania przed Trybunaem? Pytanie to jest zasadne rwnie dlatego, i ustawa o TS w art. 9 ust. 8 i 9 przewiduje szczeglny tryb usuwania brakw formalnych wniosku, jeszcze zanim zostanie rozpatrzony przez Sejm. Zasadniczo zatem gosowanie w Sejmie powinno dotyczy wniosku KOK speniajcego wszystkie wymagania formalne. Pomimo takiego specycznego rozwizania ustawowego, wydaje si jednak, e samo poddanie pod gosowanie uchway KOK z wnioskiem dotknitym brakami formalnymi nie odbiera uchwale Sejmu skutecznoci, jeeli moliwe jest ustalenie niezbdnych skadnikw skargi. Powysza konstrukcja przypomina nieco sytuacj, gdy akt oskarenia w procesie karnym sporzdza policja, po czym podlega on zatwierdzeniu przez prokuratora, ktry wnosi go do sdu (zob. art. 331 1 k.p.k.). Samo zatwierdzenie takiego aktu oskarenia przez prokuratora nie moe wprawdzie konwalidowa tych brakw, jednak nie jest te czynnoci pozbawion znaczenia prawnego. Wszystko zaley od tego, czy w akt oskarenia spenia minimalne wymagania konieczne, aby uzna go za skarg uprawnionego oskaryciela. Ustalenie essentialia negotii skargi w przypadku postpowania przed Trybunaem najczciej i tak bdzie wymagao signicia do uchway KOK, gdy w uchwale Sejmu podaje si osob oskaronego i wyraa danie jego ukarania w odniesieniu do wszystkich lub niektrych zarzutw okrelonych we wniosku KOK. Zadaniem Sejmu jest podjcie decyzji o pocigniciu do odpowiedzialnoci przed Trybunaem za okrelone czyny, nie za dokonywanie czynnoci sformuowania zarzutw, co powinno by uczynione ju w uchwale KOK. Tym samym uchwaa Sejmu w dalszym postpowaniu przed Trybunaem ma znaczenie przede wszystkim jako decyzja Sejmu o pocigniciu konkretnej osoby do odpowiedzialnoci przed Trybunaem za okrelone czyny, nie za jako czynno stwierdzajca (gwarantujca) spenienie przez wniosek KOK wszystkich wymaga formalnych aktu oskarenia. Wane jedynie jest, aby Sejm mia w momencie podejmowania decyzji jasno co do tego, co jest jej przedmiotem, a wic aby w dalszym postpowaniu nie budzio wtpliwoci, jaka bya rzeczywista wola Sejmu. 3. Sytuacja procesowa, na tle ktrej zapado glosowane postanowienie, skania rwnie do rozwaenia zagadnienia usuwania brakw formalnych aktu oskarenia wniesionego do Trybunau Stanu. Warto tej kwestii powici nieco uwagi rwnie z tego wzgldu, i umoliwi to sprecyzowanie, jaki powinien by tryb dalszego procedowania w przedmiotowej sprawie. Jak ju wczeniej zaznaczono, w ustawie o TS przewidziano szczeglny tryb usuwania brakw formalnych wniosku KOK. Jeeli ten wniosek nie odpowiada warunkom okrelonym w ustawie, marszaek Sejmu, w uzgodnieniu z Prezydium Sejmu, wzywa wnioskodawcw do ich uzupenienia w terminie 14 dni, wskazujc niezbdny zakres uzupenienia wniosku (art. 9 ust. 8 ustawy o TS). W przypadku nieuzupenienia wniosku we wskazanym terminie i zakresie, wniosek taki nie podlega rozpatrzeniu
257
(art. 9 ust. 9 ustawy o TS). Chodzi zatem o to, aby tylko speniajcy wszystkie wymogi formalne wniosek KOK by rozpatrywany przez Sejm i stanowi podstaw uchway o pocigniciu do odpowiedzialnoci przed Trybunaem. Na marszaku Sejmu spoczywa zatem obowizek kontroli warunkw formalnych wniosku i w konsekwencji odpowiedzialno za prawidowo dalszego procedowania. Nie powinien on bowiem dopuci do podejmowania uchway w przedmiocie pocignicia do odpowiedzialnoci w sytuacji, gdy wniosek KOK dotknity jest brakami. Powysza regulacja ustawowa moe skania do przyjcia, i w tym zakresie wyczone jest stosowanie przepisu art. 337 k.p.k.15 Wprawdzie art. 9 ust. 8 ustawy o TS dotyczy wycznie wniosku KOK, za na akt oskarenia w postpowaniu przed Trybunaem skada si rwnie uchwaa Sejmu, jednak naley zauway, i wymg spenienia kodeksowych warunkw dotyczcych aktu oskarenia odnosi si wycznie do wniosku KOK, a nie uchway Sejmu. W odniesieniu do tej ostatniej przepis art. 337 k.p.k. i tak zatem nie moe mie zastosowania. Co najwyej braki formalne w uchwale Sejmu mog by usuwane w trybie stosowanego odpowiednio przepisu art. 120 k.p.k. Przeprowadzenie kontroli wymogw formalnych wniosku KOK jeszcze przed skierowaniem sprawy do Trybunau ma rwnie istotne znaczenie gwarancyjne. Chodzi mianowicie o to, aby przedmiotem gosowania przez Sejm by kompletny wniosek KOK oraz aby nie byo moliwe modykowanie treci tego wniosku, zwaszcza odnonie do istotnych elementw, ju po podjciu uchway o pocigniciu do odpowiedzialnoci przed Trybunaem. W przeciwnym razie na etapie usuwania brakw formalnych aktu oskarenia, zwaszcza gdyby dotyczyy one treci zarzutw, mogoby dochodzi do zasadniczych zmian granic oskarenia, cznie ze zmian tosamoci czynu, pomimo braku woli oskarenia wyraonej w odpowiedniej uchwale Sejmu. Pniejsze modykowanie zarzutw przez oskarycieli nie niesie za sob ju takich niebezpieczestw, gdy ewentualne zmiany mog odbywa si wycznie w granicach oskarenia, za odstpienie od oskarenia nie wie Trybunau (art. 14 2 k.p.k.). Za takim wnioskiem przemawia rwnie tre art. 20 ust. 2 ustawy o TS, zgodnie z ktrym oskaryciel nie moe zarzuci oskaronemu innych czynw ni objte aktem oskarenia. W konsekwencji naley przyj, i usunicie brakw formalnych wniosku KOK nie moe sprowadza si do prostego poprawienia lub uzupenienia treci tego dokumentu, lecz do ponowienia caej procedury zwizanej z podjciem uchway przez Sejm. Oczywicie ma to sens jedynie w odniesieniu do istotnych brakw, ktre negatywnie obciayby dalsze postpowanie czy wrcz uniemoliwiayby nadanie sprawie dalszego biegu, czy podjcie obrony, a wic zwaszcza brakw dotyczcych sprecyzowania osoby oskaronego oraz treci stawianych mu zarzutw. W przeciwnym razie wymaganie ustawowe, aby wniosek KOK spenia wszystkie warunki formalne, przy wyranym naoeniu na marszaka Sejmu obowizku kontroli wniosku pod tym ktem jeszcze przed podjciem uchway przez Sejm, byoby cakowicie niezrozumiae i pozbawione znaczenia, skoro i tak wszystkie braki formalne mogyby zosta pniej
15
Odmiennie M. Zbrojewska, Opinia, s. 131132; zob. te S. Steinborn, Opinia, s. 118119.
258
Glosy
uzupenione w trybie odpowiednio stosowanego przepisu art. 337 k.p.k. Za takim stanowiskiem przemawia rwnie tre przepisu 4 regulaminu czynnoci Trybunau Stanu16, w myl ktrego po otrzymaniu uchway Sejmu o pocigniciu do odpowiedzialnoci konstytucyjnej oraz uchway KOK w tej sprawie przewodniczcy niezwocznie nadaje im bieg oraz zarzdza dorczenie odpisw oskaronym, oskarycielom i ustanowionym obrocom. Mona oczywicie rozwaa, czy zasadne jest rozwizanie polegajce na poddaniu kontroli wymogw formalnych tak istotnego dokumentu procesowego w rce organu o charakterze politycznym, a nie fachowym, jakim z kolei jest przewodniczcy Trybunau, jednak taka analiza moe mie jedynie znaczenie de lege ferenda. Jak zatem powinien procedowa Trybuna, gdy zostanie do niego skierowany akt oskarenia, na ktry skada si m.in. wniosek KOK niespeniajcy wszystkich wymaga formalnych? Wydaje si, e podstawowe znaczenie przyzna naley charakterowi brakw. Tak jak ju wczeniej stwierdzono, jeeli dotycz one elementw istotnych z punktu widzenia konstrukcji skargi i uniemoliwiaj nadanie sprawie dalszego biegu, naley zwrci akt oskarenia Sejmowi, aby powtrzy procedur podjcia uchway o pocigniciu do odpowiedzialnoci przed Trybunaem w odniesieniu do wniosku KOK speniajcego wszystkie wymagania formalne. Jeeli natomiast braki dotycz kwestii drugorzdnych, ktre nie wpywaj negatywnie na mono prowadzenia postpowania, wydaje si, e postpowanie przed Trybunaem powinno by przeprowadzone. Za dopuszczalne naley uzna zwrcenie si w trakcie postpowania przez Trybuna do oskarycieli o uzupenienie brakujcych informacji lub dokumentw, jednak niezastosowanie si do tego wezwania nie powinno ju prowadzi do adnych negatywnych skutkw dla oskarenia. W procesie karnym zwrot aktu oskarenia w trybie art. 337 k.p.k. dopuszczalny wydaje si tylko do czasu dorczenia jego odpisu oskaronemu17, gdy w przypadku pniejszego zastosowania tej procedury trudno byoby przyj, i nieuzupenienie brakw samo przez si wywouje negatywne skutki procesowe polegajce np. na umorzeniu postpowania lub ustaniu zawisoci sprawy18. Nie wydaje si moliwe dokonywanie zwrotu aktu oskarenia, zwaszcza kiedy doszo ju do rozpoczcia rozprawy gwnej19. W razie przeoczenia brakw formalnych aktu oskarenia na etapie wstpnej kontroli oskarenia i ich pniejszego stwierdzenia, dopuszczalne wydaje si natomiast uzupenienie tych brakw przez oskaryciela, na co sd powinien zwrci jego uwag.
M.P. z 1982 r. Nr 17, poz. 135. Tak S. Walto, Akt oskarenia, s. 40; D. Osowska, Sdowa kontrola oskarenia, s. 44. 18 Pomijam w tym miejscu kwesti dopuszczalnoci zwrotu sprawy prokuratorowi na podstawie art. 345 k.p.k. w celu uzupenienia brakw aktu oskarenia (zob. w tej mierze wyrok SN z dnia 18 marca 1982 r., sygn. akt I KR 323/81, OSNKW 1982, nr 1011, poz. 80; M. Cielak, Z. Doda, Kierunki orzecznictwa Sdu Najwyszego w zakresie postpowania karnego (lata 19801983), Palestra 1984, nr 10, s. 98100; T. Razowski, Formalna i merytoryczna kontrola, s. 134138; R. A. Stefaski, [w:] J. Bratoszewski [i in.], Kodeks, t. 2, s. 560561), gdy w myl art. 20 ust. 3 ustawy o TS w postpowaniu przed Trybunaem Stanu moliwo zwrotu sprawy zostaa wyczona. 19 Por. M. Cielak, Z. Doda, Kierunki orzecznictwa Sdu Najwyszego, s. 99.
16 17
259
Nie ma koniecznoci konstruowania w tym celu jakiej specjalnej procedury20. Jeeli braki bd dotyczyy elementw niezbdnych skargi, ich nieuzupenienie skutkowa bdzie umorzeniem postpowania na podstawie art. 17 1 pkt 9 k.p.k., jeeli za braki bd miay charakter drugorzdny, postpowanie powinno toczy si dalej. Oczywicie, nawet takie braki mog w toku postpowania przysparza pewnych problemw, jednak jest to konsekwencj przeoczenia prezesa sdu i trudno kogokolwiek poza sdem obcia jego skutkami. Wydaje si, e stanowisko takie mona z powodzeniem odnie rwnie do postpowania przed Trybunaem. W wietle powyszego, nieprecyzyjna jawi si wypowied Trybunau w uzasadnieniu glosowanego postanowienia co do koniecznoci dalszego uzupenienia brakw formalnych skargi. Kwesti t Trybuna II instancji niestety potraktowa cakowicie marginalnie, co moe negatywnie odbi si na dalszym postpowaniu, wszak sprawa traa ponownie do Trybunau I instancji, ktry bdzie musia teraz podj konkretne czynnoci. 4. Ostatnim zagadnieniem wyaniajcym si na tle glosowanego postanowienia jest problematyka pozycji procesowej posw-oskarycieli wybranych przez Sejm na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy o TS lub przez Zgromadzenie Narodowe na podstawie art. 11 ust. 2 ustawy o TS. Trybuna wskazujc na tre przepisu art. 5a ustawy o TS wyrazi pogld, i w postpowaniu przed Trybunaem oskarycielem jest Sejm. Trudno jednak ze stanowiskiem Trybunau si zgodzi, cho naley przyzna, i w ten sposb TS przypuszczalnie cakowicie niewiadomie poruszy ciekawy problem teoretyczny. Zaakceptowanie pogldu Trybunau oznaczaoby sprowadzenie posw-oskarycieli do nieznanej procesowi roli penomocnikw (przedstawicieli) oskaryciela publicznego. W takim stanowisku mona dopatrze si reminiscencji przebrzmiaych ju pogldw, i oskaryciel publiczny (prokurator) nie jest stron procesow, jest jedynie przedstawicielem pastwa jako strony procesowej21. Aktualnie przyjmuje si jednak, e fakt, i oskaryciel publiczny nie posiada wasnego interesu osobistego, lecz w wyniku podziau kompetencji midzy organami pastwa przypado mu oskaranie przed sdami w imieniu pastwa, nie pozbawia go jeszcze statusu strony procesowej. Ma on bowiem interes prawny w rozstrzygniciu sprawy zgodnie z przepisami prawa22. W przypadku postpowania przed Trybunaem sprawa przedstawia si analogicznie: posowie-oskaryciele wykonuj swoj funkcj dziaajc z upowanienia i w imieniu Sejmu, jednak to oni, a nie Sejm, s oskarycielami i tym samym stronami procesowymi. Przepis art. 5a ustawy o TS, podobnie zreszt jak i art. 5 tej ustawy, przyznaj Sejmowi wyczne prawo do pocignicia okrelonych osb do odpowiedzialnoci przed Trybunaem. W aden sposb nie stanowi to jeszcze wystarczajcej podstawy do przyjcia pogldu, e to Sejm jest oskarycielem w sprawie. Jak
Zob. D. Osowska, Sdowa kontrola oskarenia, s. 45. Zob. zwaszcza S. liwiski, Proces karny. Zasady oglne, Warszawa 1948, s. 300301; W. Daszkiewicz, Oskaryciel w polskim procesie karnym, Warszawa 1960, s. 2835. 22 S. Walto, Proces karny, s. 178; S. Steinborn, [w:] J. Grajewski, K. Papke-Olszauskas, S. Steinborn, K. Woniewski, Prawo karne procesowe, s. 241.
20 21
260
Glosy
wwczas byoby moliwe racjonalne wytumaczenie treci przepisw art. 10 ust. 2 i art. 11 ust. 2 ustawy o TS wyranie mwicych o wyborze oskarycieli spord posw? Odpowiednie stosowanie w postpowaniu przed Trybunaem przepisw k.p.k. oraz fakt, i przedstawicieli Sejmu w tym postpowaniu ustawa o TS nazywa oskarycielami, prowadzi musi do jednoznacznego wniosku, e wybrany przez Sejm oskaryciel jest stron procesow. Jego pozycja procesowa w postpowaniu przed Trybunaem odpowiada pozycji oskaryciela publicznego w procesie karnym23. Dlatego te do wybranych przez Sejm oskarycieli naley stosowa odpowiednio przepisy k.p.k. dotyczce oskaryciela publicznego24. Warunkiem dziaania posw-oskarycieli w postpowaniu przed Trybunaem jest oczywicie jak trafnie zaznaczy Trybuna istnienie uchway Sejmu o powoaniu ich do tej funkcji, podjtej w trybie przewidzianym w ustawie o TS. 5. Reasumujc, naley uzna, i pogld wypowiedziany przez Trybuna w tezie glosowanego postanowienia zasuguje na aprobat, mimo e trudno zaakceptowa cao argumentacji, ktra posuya do jego uzasadnienia. Trybuna opierajc si na pogldach wypracowanych na gruncie procesu karnego, nie dostrzeg niekiedy pewnych odmiennoci, jakimi charakteryzuje si postpowanie w przedmiocie odpowiedzialnoci konstytucyjnej, co moe, pomimo duej objtoci uzasadnienia postanowienia, stwarza w niektrych fragmentach rozwaa wraenie pewnej powierzchownoci analizy. Sawomir Steinborn
GLOSA DO WYROKU EUROPEJSKIEGO TRYBUNAU PRAW CZOWIEKA
z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie Matyjek przeciwko Polsce (skarga nr 38184/03)
1. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2007 r. Europejski Trybuna Praw Czowieka w Strasburgu [dalej: Trybuna] uwzgldni skarg wniesion przez Tadeusza Matyjka przeciwko Polsce, stwierdzajc naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 3 Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci [dalej: Konwencja]. W niniejszej sprawie stan faktyczny przedstawia si nastpujco. W owiadczeniu lustracyjnym zoonym na podstawie ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub suby w organach bezpieczestwa pastwa lub wsppracy z nimi w latach 19441990 osb penicych funkcje publiczne (Dz.U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428, z pn. zm. [dalej ustawa lustracyjna z 1997 r.] pose T. Matyjek zoy owiadczenie, e nie wsppracowa z komunistycznymi subami bezpieczestwa.
23 Podobnie M. Zbrojewska, Opinia, s. 131; por. H. Gajewska-Kraczkowska, Opinia prawna o stosowaniu ustawy o Trybunale Stanu (art. 9 ust. 5 oraz art. 18 ust. 2), [w:] Postpowanie przed Komisj Odpowiedzialnoci..., s. 140141, zdaniem ktrej nie jest moliwe traktowanie oskarycieli sejmowych jako odpowiednikw prokuratorw w postpowaniu karnym. 24 Zob. szerzej S. Steinborn, Opinia, s. 117121.
Monika Zbrojewska, glosa do wyroku ETPCz z dnia 24 kwietnia 2007 r. (skarga nr 38184/03)
261
Rzecznik Interesu Publicznego zakwestionowa to owiadczenie i zoy do Sdu Apelacyjnego w Warszawie wniosek o wszczcie postpowania lustracyjnego z uwagi na zoenie niezgodnego z prawd owiadczenia. W grudniu 1999 r., po odbyciu rozpraw z wyczeniem jawnoci, Sd Apelacyjny w Warszawie uzna owiadczenie za nieprawdziwe. Po kilku tygodniach T. Matyjek otrzyma sentencj wyroku, ale bez uzasadnienia, ktre zostao utajnione i z ktrym mg si zapozna jedynie w kancelarii tajnej sdu, w myl art. 100 5 k.p.k. Wniesione przez T. Matyjka odwoanie nie zostao uwzgldnione, a sd ponownie poinformowa go, e ze wzgldu na wyczenie jawnoci sprawy uzasadnienie wyroku wydanego 17 lutego 2000 r. nie zostanie mu dorczone, ale bdzie on mg si z nim zapozna w kancelarii tajnej. W padzierniku 2000 r. Sd Najwyszy uchyli wyrok i zwrci spraw do ponownego rozpatrzenia, uznajc, i pominicie wniosku T. Matyjka o przesuchanie dwch dodatkowych wiadkw stanowio race uchybienie procesowe. Sprawa ponownie traa do Sdu Apelacyjnego w Warszawie, ktry zwrci si do Szefa UOP o odtajnienie teczki osobowej T. Matyjka zaczonej do akt, co zostao wykonane w grudniu 2000 r. Po przeprowadzeniu rozprawy i przesuchaniu wiadkw na wniosek T. Matyjka, Sd Apelacyjny w Warszawie 25 stycznia 2001 r. uchyli wyrok i zwrci spraw do ponownego rozpoznania sdowi pierwszej instancji. Nastpnie sd zwrci si do UOP o przedoenie dodatkowych dokumentw dotyczcych informacji osobowych niektrych ocerw sub bezpieczestwa oraz wycigw z akt byej Milicji Obywatelskiej dotyczcych T. Matyjka. Rzecznik Interesu Publicznego zoy rwnie wniosek, aby UOP przedstawi sdowi wicej dokumentw z akt innego tajnego wsppracownika R, ktre odnosiy si do T. Matyjka. Rozpoznanie sprawy nastpio w przewaajcej czci z wyczeniem jawnoci ze wzgldu na moliwo ujawnienia tajemnicy pastwowej. Dnia 4 grudnia 2001 r. sd wyda wyrok, w ktrym stwierdzi, e T. Matyjek skama w swoim owiadczeniu lustracyjnym. Wniesiony rodek odwoawczy, a nastpnie kasacja do SN zostay oddalone, w efekcie wyrok Sdu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2000 r. sta si prawomocny i w tej dacie T. Matyjek utraci mandat poselski oraz prawo sprawowania funkcji publicznych przez okres 10 lat. W dniu 15 padziernika 2003 r. T. Matyjek, na podstawie art. 34 Konwencji, skierowa skarg do Trybunau, w ktrej zarzuci, e prowadzone wobec niego postpowanie lustracyjne byo nierzetelne i naruszyo art. 6 Konwencji. Podway przede wszystkim istot postpowania lustracyjnego, w szczeglnoci jego nierwny i tajny charakter, tajno dokumentw oraz niesprawiedliwe procedury regulujce dostp do akt sprawy i przeprowadzanie rozpraw. Podnis, e zasada rwnowagi broni nie bya przestrzegana, a on nie mg broni si waciwie. Jego sytuacja bya niekorzystna w porwnaniu do Rzecznika Interesu Publicznego, ktry mia dostp do archiww, mia do swej dyspozycji rodki techniczne i nansowe niezbdne do zbadania potrzebnych materiaw oraz wybrania tych, ktre zostay wczone do akt. Wikszo dokumentw uznana bya za tajne, a zniesienie poufnoci materiaw byo samo w sobie uznaniowe. Skarcy zarzuca, e sd lustracyjny nie zbada sta-
262
Glosy
rannie akt i e nie mia on prawa podwaenia dowodw podniesionych przez Rzecznika Interesu Publicznego lub powoania bezstronnych i niezalenych biegych. Ponadto T. Matyjek podnis, e podczas zaznajamiania si z aktami w kancelarii tajnej sdu nie mia on prawa sporzdzania kopii, wynoszenia notatek przygotowanych w kancelarii, przekazywania notatek komukolwiek lub uywania ich na rozprawach. Sytuacja ta nie ulega zmianie take po tym, kiedy w grudniu 2000 r. usunito klauzul tajnoci z jego akt, gdy pozostae dokumenty dodane do akt na pniejszym etapie postpowania pozostaway tajne. W odpowiedzi na te zarzuty rzd RP zauway, e trudnoci, jakie T. Matyjek mg napotka w trakcie postpowania lustracyjnego, byy konsekwencj faktu, i pewne dokumenty byy uwaane za tajne w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ochronie tajemnicy pastwowej i subowej (Dz.U. Nr 40, poz. 271), ktra obowizywaa do dnia 11 marca 1999 r. Sytuacja nie ulega zmianie po wejciu nowej regulacji prawnej, tj. art. 86 ust. 2 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 1, poz. 95, z pn. zm.). Ponadto rzd utrzymywa, e zasada rwnoci prawa bya przestrzegana, bowiem zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy o ochronie informacji niejawnych i art. 156 4 k.p.k., materia dowodowy by dostpny dla obu stron postpowania jedynie w kancelarii tajnej sdu lustracyjnego. Skarcy oraz Rzecznik Interesu Publicznego byli poddani tym samym, cisym zasadom regulujcym dostp do akt zdeponowanych w kancelarii tajnej, w szczeglnoci tym dotyczcym sporzdzania notatek. Notatki z akt sprawy musiay by sporzdzane w specjalnym notesie, ktry nastpnie by wkadany w kopert, zaklejany i skadany w kancelarii tajnej. Koperta z notesem moga by otworzona jedynie przez osob, ktra sporzdzia owe notatki. Ta sama procedura miaa zastosowanie do jakichkolwiek notatek sporzdzonych podczas rozprawy. Po drugie, rzd RP podnis, e Szef UOP znis klauzul tajnoci w odniesieniu do dokumentw osobowych T. Matyjka, za dokumenty dostarczone pniej, ktre zostay utajnione, byy umieszczone w kancelarii tajnej i byy dostpne dla stron na zasadach wyej wskazanych. Rzd utrzymywa, e postpowanie lustracyjne byo prowadzone rzetelnie, bowiem sd bada dowody podniesione przez obie strony, przesuchiwa wielu wiadkw i zleca opinie dwm ekspertom, za na koniec postpowania adna ze stron nie wnosia o powoanie dalszych dowodw. Swoje stanowisko w sprawie zaprezentowaa take Helsiska Fundacja Praw Czowieka. W opinii Fundacja podkrelaa, e celem ustawy lustracyjnej byo ujawnienie prawdy o wsppracy pewnej kategorii osb publicznych ze subami bezpieczestwa PRL. Biorc pod uwag spoeczn wag postpowania lustracyjnego i powane konsekwencje dla osoby, ktra zoya nieprawdziwe owiadczenie, zasada rzdw prawa i gwarancji proceduralnych dla osoby lustrowanej musi by skrupulatnie przestrzegana. W wietle art. 6 Konwencji postpowanie lustracyjne powinno odpowiada takim standardom, jak bezstronno i niezaleno sdu, rozsdny czas postpowania, domniemanie niewinnoci, rozstrzyganie wtpliwoci na korzy lustrowanego, publiczna rozprawa, dostp do akt i moliwo sporzdzania notatek.
263
Fundacja podkrelaa kluczowe znaczenie prawa dostpu do dokumentw w postpowaniu lustracyjnym. Jeeli strona, do ktrej odnoszce si materiay zostay uznane za tajne, zostaa pozbawiona dostpu do wszystkich lub wikszoci materiaw w sprawie, to jej zdolno do zaprzeczenia wersji wydarze podawanej przez suby bezpieczestwa bya powanie ograniczona. Brak dostpu do akt i niemoliwo otrzymania kopii dokumentw w nich zawartych narusza prawo przygotowania odpowiedniej obrony i zasad rwnowagi broni. Zanim Trybuna przystpi do merytorycznej oceny skargi dnia 30 maja 2006 r. podj decyzj o dopuszczalnoci rozpoznania skargi. W tej decyzji Trybuna ustosunkowa si do zagadnienia zwizanego z ocen charakteru postpowania lustracyjnego; innymi sowy, czy postpowanie lustracyjne dotyczy rozstrzygania o [] prawach i obowizkach o charakterze cywilnym, czy oskarenia [] w sprawie karnej. Susznie uzna, e art. 6 Konwencji stosuje si do postpowania lustracyjnego na podstawie jego karnego aspektu. Przy ocenie charakteru danego postpowania naley bowiem uwzgldni takie kryteria, jak zakwalikowanie postpowania na podstawie prawa krajowego, charakter czynu i charakter oraz stopie surowoci kary, jak moe ponie osoba (tzw. kryteria Engela)1. To, w jaki sposb ustawodawca danego kraju zakwalikowa okrelonego rodzaju postpowanie oczywicie ma znaczenie, ale jednoczenie nie jest elementem przesdzajcym, poniewa w ramach swoich uprawnie ustawodawca mgby zakwalikowa dane postpowanie inaczej ni karne, wyczajc tym sposobem dziaanie art. 6 i art. 7 Konwencji. Dla zastosowania art. 6 Konwencji wystarczajce jest, e czyn o ktry chodzi ze wzgldu na swj charakter jest uwaany za karny z punktu widzenia Konwencji bd czyn podlega odpowiedzialnoci w postaci sankcji, ktra ze wzgldu na swj charakter i stopie surowoci naley do sfery karnej. Trzeba przyj, e postpowanie lustracyjne naley do kategorii postpowa represyjnych (sankcjonujco-dyscyplinarnych), dotyczcych bezporednio sfery praw osobistych obywateli. Z tego te powodu Sd Apelacyjny w Warszawie2 uwaa, e ustawa lustracyjna jako naleca do postpowa represyjnych, musi by uznana za inn ustaw przewidujc odpowiedzialno karn w rozumieniu art. 116 k.k. Poza tym za zwizaniem postpowania lustracyjnego ze sfer prawa karnego przemawia take odpowiednie stosowanie przepisw kodeksu postpowania karnego (art. 19 ustawy lustracyjnej z 1997 r.), stosowanie
1 Engel i inni przeciwko Holandii, wyrok z dnia 8 czerwca 1976 r., seria A, nr 22; zob. te Campbell i Fell przeciwko Wielkiej Brytanii, wyrok z dnia 28 czerwca 1984 r., seria A nr 80; ztrk przeciwko Niemcom, wyrok z dnia 21 lutego 1984 r., seria A, nr 73. 2 Wyrok Sdu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2002 r., UNV AL. 33/01, OSA 2002, nr 9, poz. 74; wyrok Sdu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 25 wrzenia 2003 r., V AL 42/01, OSA 2004, nr 7, poz. 55; wyrok Trybunau Konstytucyjnego z dnia 10 listopada 1998 r., K 39/97, zdanie odrbne Z. Czeszejko-Sochackiego, OTK 1998, nr 1, poz. 1, s. 19. Odmiennego zdania jest J. Raglewski, ktry uwaa, e w ustawie lustracyjnej z 1997 r. brak jest regulacji, ktre pozwoliyby stwierdzi, i przewiduje ona odpowiedzialno karn sensu stricto; takie ustalenie warunkuje dopuszczalno stosowania przepisw czci oglnej kodeksu karnego na podstawie art. 116 k.k., [w:] G. Bogdan, Z. wikalski, P. Kardas, J. Majewski, J. Raglewski, M. Szewczyk, W. Wrbel, Kodeks karny. Cz oglna. Komentarz, red. A. Zoll, Krakw 2004, t. I, s.14931494.
264
Glosy
wobec osoby lustrowanej przepisw dotyczcych oskaronego w postpowaniu karnym (art. 20 ustawy lustracyjnej z 1997 r.), uprawnienia Rzecznika Interesu Publicznego analogiczne do prokuratora (art. 17d ust. 2 ustawy lustracyjnej z 1997 r.) oraz charakter sankcji grocej z tytuu zoenia niezgodnego z prawd owiadczenia lustracyjnego i czas jej trwania, ktry uzna mona za odstraszajcy i czciowo karny (art. 30 ustawy lustracyjnej z 1997 r.). Na marginesie rozwaa naley zauway, e aktualnie obowizujca ustawa z dnia 18 padziernika 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organw bezpieczestwa pastwa z lat 19441990 oraz treci tych dokumentw (Dz.U. Nr 218, poz. 1592, z pn. zm.), np. art. 19, 21, 21e, 21f, 21g, wykazuje cechy przynalenoci postpowania lustracyjnego do dziedziny prawa karnego jeszcze wiksze w porwnaniu z poprzednim stanem prawnym. Po podjciu wyej omwionej decyzji w przedmiocie dopuszczalnoci rozpoznania skargi wniesionej przez T. Matyjka, Trybuna rozpozna skarg i wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2007 r. stwierdzi, e w sprawie T. Matyjka nastpio naruszenie art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 3 Konwencji. W uzasadnieniu Trybuna podnis, e kada strona musi mie zapewnion godziw moliwo przedstawienia swojej sprawy na warunkach, ktre nie stawiaj jej w znacznie bardziej niekorzystnej sytuacji ni oponenta. W celu zagwarantowania oskaronemu sprawiedliwego procesu wszelkie trudnoci linii obrony spowodowane ograniczeniami jego praw musz by dostatecznie zrwnowaone w postpowaniu organw sdowych. Trybuna nawiza do wczeniej rozpoznanej sprawy (skarga nr 579886/00), w ktrej wyrazi pogld, e nie mona zakada, e istnieje cigy i waki interes publiczny w nakadaniu ogranicze w dostpie do materiaw zakwalikowanych jako tajne w poprzednim systemie, gdy nie s to materiay zwizane z dziaalnoci operacyjn obecnych sub. Postpowanie lustracyjne opiera si w duej mierze na badaniu tych dokumentw, wic strona, ktrej dotycz dokumenty i ktra ma do nich utrudniony dostp, ma ograniczon moliwo negowania wersji wydarze przez suby bezpieczestwa. Trybuna zauway, e uprawienie Szefa UOP do nadawania klauzuli tajnoci dokumentom oraz decydowanie o jej uchyleniu jest niezgodne z zasad sprawiedliwoci postpowania lustracyjnego, w tym z zasad rwnowagi broni. Zdaniem Trybunau dostp do akt i dokumentw by niesprawiedliwy. W postpowaniu przygotowawczym Rzecznik Interesu Publicznego mia nieograniczony dostp do wszystkich materiaw dotyczcych osoby lustrowanej wytworzonych przez bye suby. Natomiast po wszczciu postpowania sdowego taki dostp mia rwnie T. Matyjek, tyle e nie mg on wynie z kancelarii tajnej sdu lustracyjnego sporzdzonych przez siebie notatek, ani zabra ze sob jakichkolwiek notatek sporzdzonych na sali sdowej, w zasadzie musia polega tylko na swojej pamici. Trybuna zauway, e skuteczne uczestnictwo oskaronego w procesie karnym musi rwnoczenie zapewnia mu prawo do gromadzenia notatek w celu uatwienia przeprowadzenia wasnej obrony, niezalenie od tego, czy jest on reprezentowany przez
265
adwokata3. Ponadto, majc na uwadze konsekwencje (sankcje), jakie wynikaj z uznania przez sd, e owiadczenie lustracyjne jest niezgodne z prawd, spraw bardzo wan jest swobodny dostp do tych akt, wczajc w to w razie koniecznoci moliwo uzyskiwania kopii odpowiednich dokumentw, jak rwnie nieograniczona moliwo korzystania z wasnych notatek4. Trybuna uzna, e pozycja stron bya nierwna pod wzgldem prawnym. Rzecznik Interesu Publicznego mia uprawnienia takie same jak prokurator, mia prawo dostpu do penej dokumentacji dotyczcej osoby lustrowanej, a stworzonej m.in. przez bye suby bezpieczestwa. W razie potrzeby mg przesuchiwa wiadkw i zleca sporzdzanie opinii biegych. Mia do swojej dyspozycji kancelari tajn oraz pracownikw posiadajcych ocjalne dopuszczenie do dokumentw uwaanych za tajne, ktrzy zostali zatrudnieni w celu analizy owiadcze lustracyjnych w wietle posiadanych dokumentw. Zdaniem Trybunau, jeli bye pastwo komunistyczne decyduje si na lustracj, to musi zapewni osobom, ktrych lustracja dotyczy, wszelkie gwarancje procesowe przewidziane w Konwencji i zwizane z podejmowaniem przez pastwo tych krokw. Konkludujc, Trybuna stwierdzi, e z powodu tajnoci dokumentw oraz ogranicze T. Matyjka w dostpie do akt, jak rwnie uprzywilejowanej pozycji Rzecznika Interesu Publicznego w postpowaniu lustracyjnym, zdolno T. Matyjka do udowodnienia, e jego kontakty z komunistycznymi subami bezpieczestwa nie oznaczay umylnej i tajnej wsppracy w znaczeniu ustawy lustracyjnej z 1997 r. bya powanie zredukowana. Biorc pod uwag szczeglny charakter postpowania lustracyjnego oraz kumulatywne stosowanie powyszych zasad, Trybuna uzna, e w praktyce stanowiy one nadmierne obcienie T. Matyjka, jak rwnie przyczyniy si do naruszenia zasady rwnoci stron, zatem postpowanie lustracyjne prowadzone przeciwko T. Matyjkowi byo niesprawiedliwe w znaczeniu art. 6 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 3 Konwencji. Stanowisko Trybunau jest suszne. W pierwszej kolejnoci naley zauway, e szczegln rol w sferze gwarancji rzetelnego procesu peni zasada prawa do obrony, uzupeniana przez zasady rwnoci broni i kontradyktoryjnoci. Realizacja tych zasad wymaga zapewnienia stronom procesu dostpu do dowodw zgromadzonych w aktach sprawy5. Jest rzecz oczywicie zrozumia, e czasami pojawiaj si istotne okolicznoci, ktre zmuszaj ustawodawc do wprowadzania w postpowaniu okrelonego rodzaju barier w dostpie do akt sprawy; chodzi tu w szczeglnoci o dostp do tzw. informacji wraliwych. W takiej sytuacji w ewidentnej kolizji pozostaj dwie istotne wartoci. Z jednej strony jest to konieczno ochrony interesu publicznego, np. tajemnicy pastwowej, z drugiej za prawa do obrony przed stawiaPullicino przeciwko Malcie, decyzja z dnia 15 czerwca 2000 r., skarga nr 45441/99. Voucher przeciwko Francji, wyrok z dnia 18 marca 1997 r. 5 P. Kardas, Z problematyki dostpu do akt sprawy w postpowaniu o wyraenie zgody na pocignicie sdziego do odpowiedzialnoci karnej, [w:] Nauki penalne wobec problemw wspczesnej przestpczoci. Ksiga jubileuszowa z okazji 70. rocznicy urodzin Profesora Andrzeja Gaberle, red. K. Krajewski, Warszawa 2007, s. 205.
3 4
266
Glosy
nym zarzutem, ktre moe by faktycznie wykonywane w warunkach penej jawnoci akt sprawy i informacji, jakimi dysponuje oskarenie oraz sd. W tej kolizyjnej sytuacji niewtpliwie konieczne jest wypracowanie takiego kompromisu, aby przy zapewnieniu naleytej ochrony informacji wraliwych jednoczenie zagwarantowa obronie, e jej uprawnienia nie bd ograniczane w najmniejszym stopniu. Ustawa lustracyjna z 1997 r. przewidywaa, e w postpowaniu lustracyjnym w zakresie nie uregulowanym przez t ustaw maj odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postpowania karnego (art. 19). Wskazane unormowanie w art. 156 4 k.p.k. zakada, e jeeli zachodzi niebezpieczestwo ujawnienia tajemnicy pastwowej, przegldanie akt, sporzdzanie odpisw i kserokopii odbywa si z zachowaniem rygorw okrelonych przez prezesa sdu lub sd. Uwierzytelnionych odpisw i kserokopii nie wydaje si, chyba e ustawa stanowi inaczej. Zdaniem T. Grzegorczyka oznacza to, e prezes sdu lub sd mog wprowadzi okrelone rygory przegldania akt i sporzdzania z nich odpisw, ktre jednak nie mog oznacza nieudostpnienia akt, a tylko stosown kontrol aparatu sdu nad ich przegldaniem i odpisywaniem6. Z kolei M. Wsek-Wiaderek uwaa, e wskazana norma prawna nie moe by odczytywana jako cakowicie wyczajca mono sporzdzania notatek z takich akt sprawy, skoro przepis wyranie stanowi, e prezes sdu lub sd moe okreli sposb sporzdzania odpisw, ale nie moe cakowicie wyczy moliwo sporzdzania odpisw, poniewa stanowioby to zbyt daleko idce ograniczenie prawa do obrony i zasady rwnoci stron7. W sprawie, ktra bya przedmiotem analizy Trybunau, T. Matyjek teoretycznie mia zapewnione prawo dostpu do akt, zapoznania si z nimi w kancelarii tajnej i sporzdzenia z nich swoich notatek8, z tym e nie mia prawa zabra ich ze sob. Stanowio to pewn niedorzeczno, poniewa po to sporzdza si notatki, aby z nich swobodnie korzysta w kadym czasie, pisa na ich podstawie pisma procesowe, w tym i odwoania czy te uzgadnia na podstawie ich treci lini obrony z adwokatem. De facto lustrowany by zmuszony polega jedynie na wasnej pamici. Trudno jest w takiej sytuacji mwi o rzetelnoci procesu i obronie oraz zasadzie rwnoci stron, skoro na co zwrci szczegln uwag Trybuna pozycja Rzecznika Interesu Publicznego w dostpie do akt sprawy, a przede wszystkim w dostpie dokumentw na wczeniejszym etapie, tj. przed skierowaniem
T. Grzegorczyk, Kodeks postpowania karnego. Komentarz, Krakw 2005, s. 392393. M. Wsek-Wiaderek, Zasada rwnoci stron w polskim procesie karnym w perspektywie prawno-porwnawczej, Krakw 2003, s. 292. 8 Przy okazji naley zauway, e moliwo sporzdzania notatek nie dotyczya sytuacji, w ktrej na rozprawie by przesuchiwany wiadek na okoliczno, na ktr rozciga si obowizek zachowania tajemnicy pastwowej, subowej albo zwizanej z wykonywaniem zawodu; zob. 1 4 rozporzdzenia Ministra Sprawiedliwoci z dnia 1 grudnia 1998 r. w sprawie sposobu przechowywania protokow zezna obejmujcych okolicznoci, na ktre rozciga si obowizek zachowania tajemnicy pastwowej, subowej albo zwizanej z wykonywaniem zawodu (Dz.U. Nr 148, poz. 975); po uchyleniu tego aktu prawnego zob. 10 ust. 3 rozporzdzenia Ministra Sprawiedliwoci z dnia 18 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu postpowania z protokoami przesucha i innymi dokumentami lub przedmiotami, na ktre rozciga si obowizek zachowania tajemnicy pastwowej, subowej albo zwizanej z wykonywaniem zawodu lub funkcji (Dz.U. Nr 108, poz. 1023, z pn. zm.).
6 7
267
wniosku do sdu bya diametralnie inna. Na marginesie rozwaa, naley podzieli inne spostrzeenie Trybunau dotyczce tego, czy faktycznie istniaa konieczno utrzymywania w tajemnicy materiaw zakwalikowanych jako tajne w poprzednim systemie, w sytuacji gdy nie byy to materiay zwizane z dziaalnoci operacyjn obecnych sub. Naley zauway, e w doktrynie procesu karnego wystpuj odmienne pogldy co do wzajemnej relacji przepisw regulujcych dostp do akt zawierajcych tajemnic pastwow, tj. art. 156 4 k.p.k. i art. 157 2 i 3 k.p.k. Wtpliwo budzi to, czy rygory wskazane w art. 156 4 k.p.k. odnosz si take do sporzdzania odpisw protokow czynnoci, w ktrej strona uczestniczya lub miaa prawo uczestniczy, a take dokumentu pochodzcego od strony lub sporzdzonego z jej udziaem. Przepis art. 157 3 k.p.k. zakada, e w powyszej sytuacji stronie nie mona odmwi zezwolenia na sporzdzenie odpisu. Zdaniem L. K. Paprzyckiego, ograniczenia wynikajce z unormowania art. 156 4 k.p.k. nie dotycz sytuacji przewidzianej w art. 157 2 i 3 k.p.k.9 Odmiennej interpretacji dokonuje M. Wsek-Wiaderek, ktra uwaa, e rygory sporzdzania odpisw okrelone w art. 156 4 k.p.k. obowizuj take w odniesieniu do sytuacji objtej zakresem przepisu art. 157 3 k.p.k., ktry nie reguluje w odmienny sposb sytuacji sporzdzania odpisw z akt, ktrych ujawnienie sprowadzaoby niebezpieczestwo ujawnienia tajemnicy pastwowej, ale odnosi si do zwyczajnej sytuacji dostpu do akt sprawy w postpowaniu. Przy takiej interpretacji przepisw art. 156 4 k.p.k. i art. 157 3 k.p.k. nie jest konieczne ustalanie relacji midzy 2 i 3 art. 157 k.p.k.10 Wedug innego pogldu, jeeli dokumenty, o ktrych mowa w art. 157 3 k.p.k. zawieraj informacje, ktrych ujawnieniu sprzeciwiaby si interes pastwa, odmowa zezwolenia, o ktrym mowa w art. 157 3 k.p.k., musi by uznana za dopuszczaln. Innymi sowy, w wypadku kolizji midzy art. 157 2 k.p.k. i nakazem wynikajcym z art. 157 3 k.p.k., przewaa rozwizanie wskazane w art. 157 2 k.p.k.11 W postpowaniu lustracyjnym przed sdem przeciwko T. Matyjkowi, Rzecznik Interesu Publicznego by poddany tym samym rygorom w dostpie do akt, co osoba lustrowana, tyle e naley zauway, e to Rzecznik Interesu Publicznego by gwnym autorem akt, jakimi dysponowa sd, poniewa do jego zada naleao m.in. zbieranie informacji niezbdnych do prawidowej oceny owiadcze (art. 17d ust. 1 ustawy lustracyjnej z 1997 r.). W fazie poprzedzajcej danie wszczcia postpowania lustracyjnego, Rzecznik Interesu Publicznego mg da nadesania lub przedstawienia akt oraz dokumentw i pisemnych wyjanie, a w razie potrzeby przesuchiwa wiadkw, zasiga opinii biegych oraz dokonywa przeszuka; do
L. K. Paprzycki, komentarz, [w:] J. Grajewski, L. K. Paprzycki, M. Pachta, Kodeks postpowania karnego. Komentarz do art. 1424 k.p.k., Krakw 2003, s. 393. 10 M. Wsek-Wiaderek, op. cit., s. 294. 11 P. Hofmaski (red.), E. Sadzik, K. Zgryzek, Kodeks postpowania karnego. Komentarz, Warszawa 1999, s. 595; podobnie Z. Gostyski, J. Bratoszewski, komentarz, [w:] J. Bratoszewski, L. Gardocki, Z. Gostyski, S. M. Przyjemski, R. A. Stefaski, S. Zabocki, Kodeks postpowania karnego. Komentarz, Warszawa 2003, t. I, s. 714.
9
268
Glosy
Rzecznika Interesu Publicznego miay zastosowanie odpowiednio przepisy kodeksu postpowania karnego dotyczce prokuratora. W zwizku z powyszym naley podzieli zapatrywanie Trybunau, e w postpowaniu lustracyjnym zasada rwnoci stron nie bya przestrzegana, co w oczywisty sposb miao wpyw na efektywno i skuteczno obrony T. Matyjka. Swoiste utrudnienia w dostpie osoby lustrowanej i jej obrocy do akt i informacji objtych tajemnic pastwow byy nieproporcjonalne w odniesieniu do prawa do obrony przed stawianym zarzutem. Na zakoczenie naley zauway, e w dniu 17 lipca 2007 r. Trybuna wyda wyrok w sprawie Bobek przeciwko Polsce (skarga nr 68761/01), w ktrym ponownie stwierdzi, e postpowanie lustracyjne w wietle art. 6 Konwencji byo nierzetelne. Trybuna zauway, e nie bya przestrzegana zasada rwnoci stron w dostpie do akt, przez co zostao ograniczone prawo do obrony. W zasadzie Trybuna wytkn te same uchybienia w dostpie do akt oraz sporzdzania notatek przez osob lustrowan w kancelarii tajnej i na rozprawie, co w sprawie T. Matyjka. Ze wzgldu na to, e W. Bobek wykonywaa zawd adwokata, dodatkowo Trybuna zauway, nawizujc przy tym do wczeniejszych rozstrzygni12, e ograniczenia naoone przez pastwo w zakresie moliwoci wykonywania zatrudnienia w sektorze prywatnym z powodu braku lojalnoci w stosunku do pastwa w przeszoci, nie mog by uzasadnione z perspektywy Konwencji w taki sam sposb, jak ograniczenia w dostpie do zatrudnienia w subach publicznych, w szczeglnoci w wietle dugiego okresu, jaki upyn od upadku reimu komunistycznego. Dlatego te Trybuna stwierdzi, e biorc pod uwag znaczenie postpowania dla W. Bobek bardzo wan spraw dla niej by swobodny dostp do akt, jak rwnie nieograniczona moliwo korzystania z notatek, ktre zrobia, wczajc w to (w razie koniecznoci) moliwo uzyskiwania kopii odpowiednich dokumentw. Ponadto Trybuna stwierdzi, e W. Bobek nie miaa do dyspozycji skutecznego rodka prawnego przewidzianego przez prawo krajowe, przy pomocy ktrego mogaby zaskary prawn struktur okrelajc cechy postpowania lustracyjnego. Reasumujc wszystkie przedstawione argumenty, naley stwierdzi, e stanowisko Trybunau wyraone w glosowanym wyroku jest trafne. Monika Zbrojewska
12 Sidabras i Dziautas przeciwko Litwie (nr 55480/00 i 59330/00), Rainys i Gasparaviius przeciwko Litwie (nr 70665/01 i 74345/01); zob. te A. Mykowska, Problematyka postpowa lustracyjnych w wietle orzecznictwa Europejskiego Trybunau Praw Czowieka. Wybr orzecznictwa Europejskiego Trybunau Praw Czowieka w sprawach polskich, t. II, Biuletyn 2006, nr 2, s. 714; B. Gronowska, Wyroki Europejskiego Trybunau Praw Czowieka w sprawie Sidabras i Dziautas oraz Rainys i Gasparaviius przeciwko Litwie (dot. dyskryminacji w warunkach zatrudnienia w zwizku z uprzedni dziaalnoci w rosyjskich subach specjalnych KGB), Prokuratura i Prawo 2005, nr 10, s. 159165.
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. V, pod red. Leszka Garlickiego
269
C. RECENZJE
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, tom V

POD RED. LESZKA GARLICKIEGO
Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007 Wprawdzie dziesiciolecie wejcia w ycie Konstytucji RP przymiy inne, bardziej emocjonujce politykw, wydarzenia, ale dla nauki polskiego prawa konstytucyjnego owo dziesiciolecie jest faktem godnym odnotowania midzy innymi chociaby z tego wzgldu, e w Polsce jest to najduej w formie istotnie niezmienionej obowizujca, demokratyczna ustawa zasadnicza1. W minionym dziesicioleciu polska nauka prawa konstytucyjnego, oprcz obtych publikacji indywidualnych, zrealizowaa dwa najobszerniejsze w swej historii programy badawcze, a mianowicie w latach 20022006 temat: Podstawowe problemy stosowania Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zakoczony publikacj 10. tomw prac i naukow konferencj z udziaem goci zagranicznych, i drugi rwnie imponujcy program badawczy, bdcy wynikiem wieloletnich prac picioosobowego zespou profesorw, w postaci piciotomowego komentarza do obowizujcej, i co najwaniejsze stosowanej, Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W tym kontekcie godne odnotowania s nazwiska inicjatorw i naukowych kierownikw tych przedsiwzi Kazimierza Dziaochy i Leszka Garlickiego. Nieomal dokadnie w 10. rocznic wejcia w ycie Konstytucji ukaza si ostatni, V tom pierwszego w Polsce wielotomowego naukowego komentarza. Niniejsza recenzja w pierwszym rzdzie powicona jest prezentacji tego tomu. Odniesienia do caoci dziea znajd si wic dopiero na drugim planie. Recenzowany tom liczy nieomal 800 stron i jest najobszerniejszy ze wszystkich. Odzwierciedla stan prawny na dzie 1 sierpnia 2007 r. Nawet zakadajc jedynie ewentualne poprawki wniesione w toku korekty naley podziwia sprawno redakcji Wydawnictwa Sejmowego, ktra w cigu okoo trzech miesicy zdoaa przygotowa do druku i opublikowa tak obszerne i redakcyjnie nietypowe dzieo. Stosownie do systematyki przyjtej w Konstytucji przedmiot komentarzy V tomu stanowi: preambua; z rozdziau I, Rzeczpospolita, art. 114, art. 19, art. 2426 i art. 2829; z rozdziau II, Wolnoci, prawa i obowizki czowieka i obywatela, art. 55 (po nowelizacji) i art. 7778; z rozdziau VIII, Sdy i trybunay, art. 188193 i art. 198201; wreszcie z rozdziau X, Finanse publiczne, art. 222225 i art. 227. W tomie V dominuje problematyka pierwszego rozdziau Konstytucji RP. Powicono jej bowiem nieomal 500 stron tekstu. Uwzgldniajc fakt, e w poprzednich tomach (I, III i IV) tylko nieliczne artykuy, a mianowicie art. 1518,
1 Wprawdzie Konstytucja marcowa obowizywaa duej, ale przecie ju po 5 latach zostaa na tyle istotnie zmieniona, e zasadnie zaczto mwi o jej czciowo formalnym obowizywaniu.
270
Recenzje
art. 2023 oraz art. 27 zostay skomentowane, mona przyj, e zesp autorski wiadomie przesun do ostatniego tomu problematyk fundamentalnych zasad i wartoci ustrojowych zawartych we wstpie i w rozdziale I Konstytucji RP. Wprawdzie redaktor naukowy nie wyjani motyww owego przesunicia w czasie wikszoci opracowa dotyczcych wstpu i pierwszego rozdziau, ale mona je odczyta, uwzgldniajc zarwno uniwersalne, jak i szczeglne czynniki oddziaujce na proces wykadni przepisw zawartych w tym fragmencie konstytucji. Na pierwszym miejscu wymienibym tu lawinowo rosncy po uchwaleniu i wejciu w ycie ustawy zasadniczej przedmiotowy dorobek doktryny prawa konstytucyjnego i innych dyscyplin, nie tylko prawniczych. W rwnym stopniu trzeba te mie na uwadze coraz liczniejsze z upywem czasu orzecznictwo sdw i Trybunau Konstytucyjnego oraz coraz bogatsz praktyk stosowania przepisw konstytucji przez wadz ustawodawcz i inne organy wadztwa pastwowego. Wreszcie, pewne znaczenie szczeglnie wrd czynnikw determinujcych wykadni konstytucji odegray zarwno starania o przynaleno do Unii Europejskiej, jak w szczeglnoci zobowizania wynikajce z czonkostwa w UE. Co prawda, przytoczone racje maj znaczenie take dla wykadni przepisw zawartych w innych rozdziaach konstytucji, ale ich znaczenie dla wszechstronnoci wykadni fundamentalnych wartoci i zasad ustrojowych zawartych we wstpie i pierwszym rozdziale jest silniej determinujce i o wiele dalej idce, anieli w stosunku do innych czci konstytucji. Odnosi si to przede wszystkim do tych przepisw rozdziau I Konstytucji, ktre posuguj si terminologi charakterystyczn dla sfery wartoci ideologicznych i doktrynalnych, w duej mierze ze swej istoty nalecych do kategorii sabo dookrelonych, a wic otwieraj one moliwo racjonalizacji nawet daleko idcego zrnicowania ich wykadni. Oddziaywanie wskazanych czynnikw wida ju na pierwszy rzut oka we wszystkich rozbudowanych komentarzach do preambuy i rozdziau I Konstytucji, ale rwnie innych przepisw komentowanych w recenzowanym tomie. Dla mnie najbardziej przekonujcym argumentem na rzecz przesunicia tych komentarzy do tomu V jest konfrontacja warsztatowej strony tekstw pisanych w drugiej poowie lat dziewidziesitych z zakresem dorobku naukowego i orzeczniczego uwzgldnionego w komentarzach zamieszczonych w ostatnim tomie. Tom V, podobnie jak poprzednie, jest uporzdkowany zgodnie z systematyk przyjt w konstytucji. Stosownie do tej zasady s prezentowane opracowania autorw komentarzy. Przechodzc do kwestii bardziej szczegowych, pragn powtrzy stwierdzenie zawarte w moich i T. Szymczaka recenzjach dotyczcych poprzednich tomw, e nie sposb w kilkustronicowej recenzji przedstawi, a nawet tylko wymieni bogactwa rnych wtkw podejmowanych w poszczeglnych odautorskich komentarzach. Nieomal kady z obszerniejszych komentarzy kwalikuje si do indywidualnej merytorycznej prezentacji i recenzenckiej oceny. W tej sytuacji zwracam uwag przede wszystkim na treci informacyjne i formalne, albowiem uwagi o charakterze meryto-
271
rycznym wymagayby szerszej, przekraczajcej rozmiary recenzji, prezentacji tekstw poszczeglnych komentarzy. W konsekwencji z du obaw przystpuj do wysoce wybirczej prezentacji komentarzy zamieszczonych w recenzowanym tomie. Wi si one przede wszystkim z koniecznoci dokonywania zawsze subiektywnego wyboru kwestii najcenniejszych spord cennych. Tom V otwiera Leszek Garlicki wnikliwym, dwudziestostronicowym komentarzem do preambuy (s. 120). Autor trafnie zrezygnowa tu z komentatorskiej egzegezy poszczeglnych fragmentw tekstu na rzecz analizy wyraonych we wstpie merytorycznych zasad i wartoci oraz ich funkcji w ideowym i normatywnym systemie konstytucji. Komentarz podejmuje cznie 16 odrbnych wtkw merytorycznych. Z kolei w komentarzu do tytuowego hasa rozdziau I Rzeczpospolita (s. 19) interesujce jest silne zaakcentowanie roli i wielowymiarowoci treci Rozdziau I, a take jego specycznego, sabo korespondujcego tytuu z merytoryczn zawartoci. Wyjtkowo komentarz do art. 14 (zasada wolnoci rodkw spoecznego przekazu, s. 19) napisali wsplnie i bez autorskiego wyodrbnienia L. Garlicki i P. Sarnecki. Zwrcibym tu uwag czytelnika na analiz elementw treci kategorii wolno prasy i rodkw masowego przekazu (s. 68). Samodzielnie L. Garlicki z tego rozdziau syntetycznie skomentowa: art. 19 (zasada opieki nad weteranami i inwalidami wojennymi, s. 15); art. 24 (ochrona pracy, s. 1 4) i art. 25 (zasada rwnouprawnienia oraz niezalenoci i autonomii kociow i zwizkw wyznaniowych (s. 1 24). Ten obszerny komentarz, oprcz staych elementw strukturalnych, wyodrbnia pi zasad zawartych w art. 25 (s. 7), a nastpnie kolejno omawia je na dalszych stronach. Przyjty w art. 25 model regulacji stosunkw midzy pastwem a kocioami i zwizkami wyznaniowymi zrywa z zasad separacji wrogiej (s. 15). Z rozdziau II Konstytucji L. Garlicki podj nie skomentowan wczeniej problematyk rodkw ochrony wolnoci i praw (s. 12), w szczeglnoci za art. 77 (odpowiedzialno odszkodowawcza za dziaania wadz publicznych i zakaz zamykania drogi sdowej, s. 131) i art. 78 (prawo do zaskarania orzecze sdowych, s. 112). Warto przypomnie, e tradycja historyczna opieraa si na nieodpowiedzialnoci za dziaania wadz publicznych; w konsekwencji droga do obecnych regulacji konstytucyjnych bya duga. Z wczeniejszych polskich konstytucji tylko Konstytucja marcowa regulowaa t kwesti, ale wobec braku ustaw wykonawczych przepis pozosta deklaracj intencji. Szerokie komentarze L. Garlickiego do wanych dla pozycji obywateli art. 77 i art. 78 s oparte na bogatych rdach, w szczeglnoci na daleko wykraczajcej poza prawo konstytucyjne przedmiotowej literaturze i orzecznictwie sdw oraz Trybunau Konstytucyjnego. Wreszcie z rozdziau VIII, Sdy i trybunay, L. Garlicki skomentowa art. 188 (waciwo rzeczowa TK, s. 131); art. 189 (spory kompetencyjne, s. 17); art. 190 (procedura podejmowania i charakter orzecze oraz ich skutki prawne, s. 136); art. 191 (legitymacja procesowa w sprawach o zbadanie konstytucyjnoci aktu prawnego, s. 115) i art. 192 (legitymacja procesowa w sprawach sporw kompetencyj-
272
Recenzje
nych, s. 14). Warto przypomnie, e w tomie IV autor komentowa art. 194196 regulujce sposb powoywania, skad i zasady organizacji TK, jak rwnie status sdziego TK. W ten sposb, poza art. 193 skomentowanym w ostatnim tomie przez J. Trzciskiego i M. Wicka, L. Garlicki opatrzy komentarzem liczcym prawie 150 stron nieomal cao konstytucyjnych przepisw dotyczcych Trybunau Konstytucyjnego. Wojciech Sokolewicz zaprezentowa obszerne opracowania do kilku przepisw rozdziau I, a mianowicie do art. 1 (Rzeczpospolita Polska jako dobro wsplne, s. 137); art. 2 (demokratyczne pastwo prawne urzeczywistniajce zasady sprawiedliwoci spoecznej, s. 173); art. 7 (zasada legalizmu, s. 114); art. 11 (zasada pluralizmu politycznego, s. 157); art. 12 (wolno zrzeszania si, s. 114) i art. 13 (szczeglne przesanki ograniczania wolnoci zrzeszania si, s. 120). Tego autora s te komentarze do czci przepisw zawartych w rozdziale X Finanse publiczne, a mianowicie do: art. 222 (termin przedoenia projektu budetu, s. 113); art. 223 (postpowanie nad budetem w Senacie, s. 113); art. 224 (ostatni etap postpowania nad budetem, s. 113); art. 225 (okrelony czas prac parlamentarnych nad uchwaleniem ustawy budetowej i moliwe skutki jego przekroczenia, s. 117); art. 227 (Narodowy Bank Polski i Rada Polityki Pieninej, s. 155). Formua art. 1 przypomina co prawda art. 1 Konstytucji z 1935 r., ale jak trafnie zauway komentator jego zamieszczenie w demokratycznym systemie konstytucji nadaje mu zupenie inn tre. Pozostaje to w ograniczonym zwizku zarwno z wieloznacznoci pojcia Rzeczpospolita, jak i w szczeglnoci z wielowymiarowoci drugiego pojcia zawartego w tym artykule, jakim jest dobro wsplne. Liczcy 37 stron komentarz do art. 1 podejmuje 8 wiodcych problemw, za w ich ramach cznie 30 wtkw tematycznych. Ze wzgldw wielokrotnie wspominanych ograniczam si do wymienienia problemw i liczby stron im powiconych. A wic Rzeczypospolita (s. 46); konstytucyjna charakterystyka pastwa (s. 69); dobro wsplne jako pojcie konstytucyjne (s. 913); dobro wsplne jako pojcie prawnie niedookrelone (s. 1321); pastwo jako dobro wsplne (s. 2126); pastwo a obywatel dobro wsplne versus dobro jednostki? (s. 2629); wszyscy obywatele jako zbiorowy podmiot dobra wsplnego pastwa (s. 2934); warto normatywna art. 1 (s. 3437). Sdz, e wiele wyraonych tu pogldw bdzie trwale funkcjonowao w polskim pimiennictwie ustrojowym. Komentarz do art. 2 liczy 73 strony i jest najobszerniejszy ze wszystkich zamieszczonych w caoci dziea. Nie ulega wtpliwoci, e wyraona w tym przepisie zasada pastwa prawnego zarwno ze wzgldu na jej znaczenie w systemie ustrojowym, jak i towarzyszce jej bogactwo orzecznictwa oraz literatury naukowej, zasuguje, a w pewnym zakresie take wymusza, szczeglne potraktowanie tego przepisu. W komentarzu do art. 2, podobnie jak w poprzednim, autor wyodrbnia problemy wiodce, za w ich ramach sytuuje 51 szczegowych wtkw tematycznych. Waciwy komentarz poprzedzaj: uwagi wstpne i oglne (s. 28). Jako druga pojawia si problematyka konstrukcji zasady (klauzuli) demokratycznego pastwa praw-
273
nego i jej miejsca w systematyce konstytucji (s. 821). Dalsze problemy to: znaczenie prawne (s. 2131); pastwo prawne (s. 3156); pastwo demokratyczne (s. 5658); wreszcie pastwo sprawiedliwe sprawiedliwoci spoecznej (s. 58 73). W komentarzu do art. 7 warto midzy innymi zwrci uwag czytelnika na rozwaania autora dotyczce trzech kwestii: legalizm i pastwo prawne (s. 35); dziaanie na podstawie prawa (s. 810) i dziaanie w granicach prawa (s. 1013). Problematyka stanowica przedmiot regulacji art. 1113 Konstytucji pozostaje w integralnym zwizku, albowiem najoglniej rzecz biorc odnosi si do sfery okrelanej jako demokratyczne zasady funkcjonowania ycia spoecznego i systemu organizacji spoecznych. Komentarze do tych trzech artykuw opracowa ten sam autor, co pozwala na ich czn prezentacj. Z punktu widzenia znaczenia politycznego, ale take objtoci, wyrnia si 57-stronicowy komentarz do art. 11. Zwrcibym tu uwag czytelnika na szerokie potraktowanie przez autora regulacji pluralizmu politycznego jako prawnej zasady ustroju (s. 1025). Komentator podj tu midzy innymi takie zagadnienia, jak: adekwatno polskiej regulacji do wskaza Rady Europy oraz Unii Europejskiej, spoeczne przesanki pluralizmu politycznego i ograniczenia w stosowaniu tej zasady. Ponadto autor omwi szeroko rozumiany status i ustrojow rol partii politycznych (s. 2546). Nastpnie zwrci uwag, e art. 12 zosta zamieszczony w rozdziale I Konstytucji RP, aby nada zawartym w nim przepisom charakter zasad ustroju, a nie gwarancji sucych jednostce. Po drugie, zasada spoeczestwa obywatelskiego uzyskuje pene znaczenie dopiero na tle i w powizaniu z wyraon we Wstpie zasad pomocniczoci (subsydiarnoci) oraz na tle koncepcji pastwa i sprawowania wadzy publicznej odzwierciedlonej w caoksztacie przepisw i zasad konstytucji (s. 3). Zwrcibym te uwag czytelnika na wynikajc z zasady pluralizmu wolno tworzenia i dziaania dobrowolnych zrzesze (s. 810) i zasad spoeczestwa obywatelskiego (s. 1014). Wreszcie komentarz do art. 13, ktry ustanawia zakaz istnienia partii i organizacji odwoujcych si do totalitarnych metod dziaania nazizmu, faszyzmu i komunizmu. Oznacza to ograniczenie wolnoci i praw gwarantowanych przez art. 11 i 12 Konstytucji. Wrd komentarzy do art. 222227 warto zwrci szczegln uwag na analizy art. 222 i art. 225, albowiem przepisy te byy niedawno wykorzystywane w celu podgrzania politycznej atmosfery przy pomocy groby rozwizania parlamentu. Niezalenie od tego maj one istotne znaczenie dyscyplinujce. Z punktu widzenia objtoci i merytorycznej zawartoci zwrcibym uwag czytelnika na komentarz do art. 227, gdzie oprcz materiau porwnawczego mamy midzy innymi prezentacj nastpujcych kwestii: niezaleno NBP (s. 1021); jego funkcje konstytucyjne i system organw (s. 2140); Rada Polityki Pieninej (s. 41 55). Pawe Sarnecki swj udzia w realizacji komentarza do rozdziau I Konstytucji RP rozpocz opracowaniem dotyczcym art. 3 (terytorialna struktura pastwa, s. 12). Ponadto skomentowa: art. 5 (oglne zadania pastwa, s. 16); art. 6 (dostp do dbr kultury narodowej, s. 12); art. 9 (przestrzeganie prawa midzynarodowego, s. 16);
274
Recenzje
art. 10 (zasada trjpodziau i rwnowaenia si wadz, s. 123); art. 26 (Siy Zbrojne, s. 17); art. 28 (symbole narodowe, s. 13); art. 29 (stolica, s. 1); art. 55 po nowelizacji (zasady ekstradycji obywateli polskich, s. 17). Komentarze tego autora, podobnie jak zawarte w poprzednich tomach, wyranie indywidualizuje dua zwizo. W odniesieniu do pewnych przepisw, jak na przykad do art. 28 (symbole narodowe) czy art. 29 (stolica) wydaje si to wskazane. Do wyjtkw u tego autora mona wic zaliczy rozbudowany, 23-stronicowy komentarz do art. 10, ktry dotyczy jednego z fundamentalnych przepisw rozdziau I Konstytucji. Zwrcibym te uwag na interesujce wywody autora w odniesieniu do zrnicowanego traktowania relacji midzy suwerenem a wyodrbnionymi przez zasad trjpodziau wadzy organami, a take na podejmowane prby przeamania owej triady na drodze poszukiwania dalszych wadz (s. 3 i s. 11). Interesujcy wywd normatywny przynosi odpowied na zadane przez autora pytanie, czy art. 10 mona traktowa jako samodzieln norm kompetencyjn (s. 17 i 18) i analiza wielu innych kwestii o znacznej doniosoci teoretycznej i praktycznych konsekwencjach wynikajcych z przyjmowanych w tej mierze pogldw. Sdz, e wyraone pogldy autora na trwale zagoszcz w doktrynalnym nurcie literatury prawa konstytucyjnego. Kazimierz Dziaocha z rozdziau I Konstytucji nader obszernie skomentowa bardzo wane jedn wrcz fundamentaln zasady ustrojowe: art. 4 (zasada suwerennoci narodu, s. 127) i art. 8 (zasady: nadrzdnoci i bezporedniego stosowania konstytucji, s. 155). Poza tym wsplnie z Tomaszem Zalasiskim opracowa komentarz do podrozdziau VIII Konstytucji pod tytuem Trybuna Stanu (s. 19) i zawarte w nim przepisy: art. 198 (podmiotowy i przedmiotowy zakres waciwoci, s.116); art. 199 (skad i powoywanie TS, s. 16); art. 200 (status prawny czonkw TS, s. 12) i art. 201 (odesanie do ustawy, s. 13). Stosownie do przyjtego zaoenia o szczeglnym akcentowaniu komentarzy do przepisw rozdziau I Konstytucji, pragn zwrci uwag czytelnika na uwagi do art. 4 i art. 8. Ten pierwszy wyraa ide (zasad) suwerennoci narodu. Analizowane kategorie, mimo do dugiego funkcjonowania w obiegu naukowym zdaniem autora nie tylko nie zostay zadawalajco dookrelone, ale take w zwizku z dynamik midzynarodowych stosunkw naszego pastwa trac znaczenie wczeniej przyjmowane wyznaczniki wadzy suwerennej (s. 37), szczeglnie za w kontekcie konsekwencji zwizanych z czonkostwem Polski w Unii Europejskiej (s. 1320). W wyniku szerokiego nurtu rozwaa powiconych problematyce suwerennoci pastwa, interesujca konstytucjonalistw problematyka zwierzchniej wadzy narodu zesza w komentarzu na dalszy plan (s. 2023). Mniejsze kontrowersje budzi termin nard. W istocie rzeczy ograniczaj si one do nie zawsze atwej do rozstrzygnicia, ze wzgldu chociaby na art. 5, sytuacyjnej moim zdaniem alternatywy: nard etniczny czy wsplnota obywatelska (s. 710). Komentarz do art. 8 trafnie rozbito na dwa odrbne, merytorycznie nie powizane wtki tematyczne. W art. 8 ust. 1 i ust. 2 pozostaj wprawdzie ze sob w ograniczonym zwizku, ale kady z fragmentw ma samodzielny, odrbny sens.
275
Komentarz do ust. 1 dotyczy kwestii, ktra w okresie prac konstytucyjnych wzbudzia nader ostre podziay w aktywnych wwczas krgach ideowo-politycznych. Autor zarwno w swojej dotychczasowej twrczoci naukowej, jak i komentarzu, stwierdzajc wyranie, zgodnie z treci art. 8 ust. 1, e w naszym porzdku prawnym nie obowizuj inne ponadkonstytucyjne i ponadpozytywne normy prawne, nie unika jasnej deklaracji w tej kwestii (s. 3). Do ciekawszych zagadnie podjtych w tym komentarzu zaliczam rozwaania dotyczce relacji midzy systemem norm konstytucji a wartociami konstytucyjnymi (s. 1720), wreszcie obszerny wywd autora dotyczcy konsekwencji wynikajcych dla nadrzdnoci konstytucji z czonkostwa Polski w Unii Europejskiej i pierwszestwa prawa UE (s. 2236). Zasada bezporedniego stosowania konstytucji wyraona w art. 8 ust. 2 w postaci przepisu konstytucyjnego pojawia si na gruncie europejskim dopiero po II wojnie wiatowej. By moe, jej pne narodziny s przyczyn kontrowersji w doktrynie, i to nie tylko polskiej. O ile mi wiadomo, autor uwag, podobnie jak wikszo konstytucjonalistw, naley do zwolennikw tego rozwizania. Nadmieniam o tym ze wzgldu na charakter jego wypowiedzi. Ot jest to do suchy komentarz prezentujcy aktualny, wysoce kontrowersyjny stan pogldw doktryny prawa i nielicznego orzecznictwa. Niestety, szersza prezentacja owych kontrowersji nie jest w tym tekcie moliwa. Janusz Trzciski wsplnie z Marcinem Wickiem w tomie V skomentowali art. 193 (pytania prawne do Trybunau Konstytucyjnego, s. 125). Komentarz zawiera specykacj prezentowanych problemw, co uatwia odnalezienie interesujcej czytelnika kwestii. Do pobiena lektura nie pozwolia mi dostrzec bogatszej analizy praktyki. Informacja o liczbie wniesionych pyta prawnych przez uprawnione podmioty niewiele mwi o spoecznym sensie tej instytucji. To pewnie wykracza poza ide komentarza. Zapowiedzi towarzyszce ukazaniu si w 1999 r. pierwszego tomu tego monumentalnego projektu badawczego i wydawniczego mwiy o publikacji kolejnych czterech tomw w odstpach rocznych. W recenzji z I tomu podkrelaem, e opracowania tego rodzaju i o takiej objtoci urzeczywistniane w tak krtkim czasie s w literaturze polskiego prawa konstytucyjnego niespotykane, a wic zamierzenie to stanowi swoiste wyzwanie dla naukowego redaktora, zespou autorskiego i wydawcy. Dzisiaj, gdy wczesny program zosta zrealizowany, warto przypomnie kolejne etapy jego realizacji. A wic dwa lata po wejciu w ycie Konstytucji RP, w 1999 r., ukaza si tom I dziea. Od tego czasu, systematycznie co dwa lata, a wic w latach 2001, 2003, 2005 i 2007 ukazyway si kolejne tomy. W ten sposb zakoczenie liczcego nieomal 3500 stron dziea zbiego si z 10-leciem uchwalenia i wejcia w ycie Konstytucji RP. W cigu 10 lat realizacji tego nader ambitnego zamierzenia na szczcie nie zmieni si ani jego naukowy redaktor, ani te skad zespou autorskiego. Warto wspomnie, e stanowi go konstytucjonalici o najwyszych w Polsce kwalikacjach: Kazimierz Dziaocha, Leszek Garlicki (wspautor i redaktor naukowy),
276
Recenzje
Pawe Sarnecki, Wojciech Sokolewicz i Janusz Trzciski2. Wikszo tego zespou penia funkcj ekspertw Komisji Konstytucyjnej Zgromadzenia Narodowego, a wic w pewnej mierze wsptworzya komentowany akt, za czterech spord autorw komentarza byo sdziami Trybunau Konstytucyjnego. Nie jest to bez znaczenia dla jurydycznej strony komentatorskiego wywodu. Jednake dzieo naukowe charakteryzuje si take tym, e w miar jak wchodzi do krwioobiegu nauki przez swoje upowszechnienie, zarwno umacnia swoj pozycj, jak rwnie wobec postpujcej dezaktualizacji tworzy swoiste wyzwanie dla jego autorw, za innych prowokuje do polemik. A wic niemiaym wezwaniem do obrony dziea skierowanym do autorw i Wydawnictwa Sejmowego kocz niniejsz recenzj. Koniec wieczy dzieo. Ta praca, ze wzgldu na jej teoretyczne i praktyczne walory, zasuya jak sdz take na jak publiczn form uhonorowania. Eugeniusz Zwierzchowski
KRYSTIAN COMPLAK
Normy pierwszego rozdziau Konstytucji RP

Wydawnictwo Uniwersytetu Wrocawskiego, seria Acta Universitatis Wratislaviensis, no 2956, Prawo CCCI, Wrocaw 2007, s. 220 Recenzowane opracowanie naley do nielicznych jeszcze monograi odnoszcych si do zasadniczych zaoe aktualnej Konstytucji Rzeczypospolitej. Pojawienie si jej naley powita z uznaniem, tym bardziej e ukazaa si w dziesiciolecie uchwalenia Konstytucji. Swym tytuem nawizuje do wydanych w 2000 r. przez Uniwersytet lski materiaw Zjazdu Katedr Prawa Konstytucyjnego pt.: Podstawowe pojcia pierwszego rozdziau Konstytucji RP, jednak jest od tego wydania szersza swym zakresem problemowym, a przede wszystkim przez uwzgldnienie narosego przez kilka lat od 2000 r. orzecznictwa TK i literatury przedmiotu. Mimo tytuowego zastrzeenia, recenzowane studium wykracza poza ramy rozdziau pierwszego Konstytucji RP i swoj analiz obejmuje rwnie treci tzw. preambuy konstytucyjnej, a do tej analizy zostay wykorzystane w miar potrzeby inne normy konstytucyjne (zwaszcza rozdziau II). Kilkuletni, tak jak w tym przypadku, upyw czasu od dokona poprzednikw powinien wyzwala, zwaszcza u bardziej ju dowiadczonych reprezentantw nauki
2 Dla cisoci naley odnotowa brak nazwiska Janusza Trzciskiego w tomie IV. W tomie V pojawio si wspautorstwo komentarzy. Wedug kolejnoci na pierwszym miejscu naley wymieni: Leszka Garlickiego i Pawa Sarneckiego (komentarz do art. 14), nastpnie Janusza Trzciskiego i Marcina Wicka (komentarz do art. 193), Kazimierza Dziaoch i Tomasza Zalasiskiego (komentarze do art. 198201).
Krystian Complak, Normy pierwszego rozdziau Konstytucji RP
277
prawa konstytucyjnego w Polsce, pragnienie wyraenia nowych idei i przewartociowania dotychczasowych, a zwaszcza dokonania nowych syntez na gruncie biecego rozwoju praktyki konstytucyjnej i wci wzbogacanej literatury. Dopiero w ten sposb nauka prawa konstytucyjnego bdzie nada za rozwojem praktyki, ale te oddziaywa na ni i wspksztatowa. Zapisane w rozstrzygniciu Zgromadzenia Narodowego z 2 kwietnia 1997 r. idee, zasady, wartoci czy te normy konstytucyjne mog bowiem ewoluowa w ich rozumieniu i jest rzecz wan ustala a dziesicioletnie odstpy wydaj si do tego celu optymalne co a k t u a l n i e przez swoje sformuowania chce Konstytucja powiedzie podmiotom, powoanym do jej stosowania i, w niemniejszej mierze, osobom powoanym do nauczania o niej. W tym aspekcie recenzowana ksika K. Complaka bardzo dobrze spenia swoje zadanie. W wielu tezach prezentuje nowe rozumienie zasad konstytucyjnych oraz dokonuje interesujcych ich klasykacji. Autor jest te wiadom, e jego praca wyraa nowe spojrzenie na pastwo i urzdzenia konstytucyjne Rzeczypospolitej XXI wieku (Wprowadzenie, s. 11). W lapidarnym (2,5 strony) Wprowadzeniu autor dokonuje oglnych ustale pojciowych i metodologicznych. K. Complak jest przede wszystkim zdecydowanym zwolennikiem traktowania aktu konstytucyjnego jako rda prawa i chce, jak napisa, pokaza czynniki przyczyniajce si do jej normatywnoci (s.10). Przy tym przyznaje normatywny charakter nie tylko takim przepisom, ktre mog suy jako budulec skonkretyzowanych norm takiej rangi, lecz rwnie tzw. normom programowym, zasadom konstytucyjnym oraz wartociom konstytucyjnym: na tej samej stronie np. napisa drug wartoci norm konstytucyjn, na ktrej oparto rozdzia I [...]. Okrelone znaczenie normatywne przypisuje im te autor bez wzgldu na to, gdzie miayby si znale: w artykuowanej czci konstytucji czy w jej preambule (s. 25 i n.). Warto wskaza owe czynniki; s nimi: dominujca koncepcja konstytucji, nasycanie jej treci aspektami materialnymi, preferowane sposoby jej wykadni, formalne nakazy jej bezporedniego stosowania. Wszystkie zostay rozwinite w czci I monograi. Wymienienie ich w formalnym Wprowadzeniu, skd pochodz powysze cytaty lub omwienia, sprawia, e czytelnik jest wiadomy celu wystpowania poszczeglnych rozdziaw czci I (jej tytu: Normatywno konstytucji). W ten sposb cz I ma charakter swoistego wycignicia przed nawias czy te pewnego ta dla rozwaa o charakterze materialnym, zgodnie z tytuem monograi. Zamys konstrukcyjny jest tu oczywicie trafny: rozwaania materialne nabieraj sensu dopiero w wietle ustalenia normatywnego charakteru przepisw, w ktrych te materialne treci si znalazy. Cho rozwaania materialne stanowi zasadniczy segment rozprawy (obejmuj jej cz II z dziesicioma rozdziaami i cz III z omioma rozdziaami) omwienie ich ta pozostawia u czytelnika wraenie pewnego niedosytu. Zgoda, e wszystkie kategorie konstytucyjne maj warto normatywn, ale warto ta jest z pewnoci zrnicowana. Tego zrnicowania, w moim przekonaniu, autor nie wyjania, z wyjtkiem moe omwienia wartoci normatywnej norm programowych (s. 2122).
278
Recenzje
Z kolei dla wyjanienia znaczenia normatywnego wartoci konstytucyjnych przedstawia czytelnikowi, w jaki sposb wartoci konstytucyjne stosuje hiszpaski Trybuna Konstytucyjny. Czy chce przez to postawi tez, e analogicznie powinien postpowa polski TK? O ile rozdzia II czci I pozostawia u czytelnika pewien niedosyt, to w rozdziale nastpnym w niedosyt zostaje jeszcze spotgowany. Mia on mie za swj przedmiot preferowane sposoby wykadni k o n s t y t u c j i i wykaza, jak rozumiem, e wystpuj takie metody wykadni konstytucji, ktre silnie su odgrywaniu przez ni roli s t o s o w a n e g o rda prawa (i to o najwyszej mocy), oraz inne, prowadzce w rezultacie ich stosowania do wykazania, e konstytucja to tylko jaki manifest ideologiczny lub deklaracja programowa. Tymczasem w omawianym rozdziale znajdziemy przegld rodzajw wykadni ustaw, stosowanych przez sdy konstytucyjne. Pytanie, jakie s preferowane sposoby wykadni konstytucji, pozostaje bez odpowiedzi. A jeli autor napisa, e mona powiedzie, e wykadnia ustawy w zgodzie z konstytucj jest w pewnym sensie wykadni konstytucji w zgodzie z ustaw (s. 28), to chyba to akurat n i e s u y zachowaniu przez konstytucj jej normatywnej roli. Rozdzia nastpny jest przekonujcym przegldem racji, przemawiajcych za bezporednim stosowaniem konstytucji oraz problemw, jakie si z tym wi. Szkoda, e K. Complak nie odnosi si do kwestii form owego bezporedniego stosowania. W szczeglnoci czytelnik odnosi wraenie, e autor utosamia stosowanie bezporednie i wyczne konstytucji. Mona naturalnie takie stanowisko przyj, ale naleaoby da wprost temu wyraz, choby z uwagi na szerokie rozrnianie tych dwu poj w doktrynie. Ostatni rozdzia, tej czci rozprawy, zajmuje si rol pierwszego rozdziau konstytucyjnego (jak napisa autor, jest to swego rodzaju wstp drugiego stopnia, s. 41) w strukturze i funkcjach konstytucji. Jednak i tutaj pozostaje, przynajmniej u niej podpisanego, niejasno co do stanowiska autora w kwestii charakteru znajdujcych si tam przepisw, czy w rozdziale tym ujte zostay zasady, czy te normy programowe, a jeli zasady to w jakim znaczeniu (czytelnik pamita o poinformowaniu go o moliwoci rozmaitego rozumienia pojcia zasady konstytucyjnej ze s. 21). Przy okazji pozwol sobie nadmieni, e moim zdaniem trac charakter normy programowej te przepisy rozdziau I, ktre znajduj nastpnie swj odpowiednik w zestawie konstytucyjnych wolnoci i praw jednostki (zasadniczo wic w rozdziale II Konstytucji): porwnaj np. art. 6 in princ. oraz art. 73 in ne, art.11 i 12 oraz art. 58 i 59, art. 14 oraz art. 54 i in. Powstaje rwnie kwestia, w jakim stopniu pozostaj wwczas, ewentualnie, konstytucyjnymi zadaniami pastwa? Mona powiedzie, e cz pierwsza pracy istotnie spenia rol naszkicowania ta formalno-konstytucyjnego dla rozwaa materialnych, stanowi swego rodzaju przypomnienie oglnych zagadnie konstytucji, nie moe natomiast by uznana jako nawet w miar pene opracowanie prezentowanych tam zagadnie. Pewnym jej mankamentem jest rwnie to, e czytelnik czsto nie jest pewny, czy wywody tam zawarte dotycz konstytucji polskiej, czy te jakiego idealnego (modelowego) aktu.
Krystian Complak, Normy pierwszego rozdziau Konstytucji RP
279
Materie rozdziau I Konstytucji lub znajdujce si tam przejawy konstytucyjne, wedug autora, mona przyporzdkowa dwom wartociomnormom konstytucyjnym: po pierwsze, dobra wsplnego wszystkich obywateli i po drugie, pomocniczoci pastwa. Na tych dwu wartociachnormach, zdaniem autora, oparto [jak rozumiem opar ustrojodawca, P.S.] rozdzia I naszej ustawy zasadniczej1; s to wic dwie swego rodzaju kolumny wspierajce dwa portyki, zawierajce z kolei rozmaite materie rozdziau pierwszego Konstytucji. Pierwsza z nich okrelona jest dodatkowo jako klamra spajajca nasz ustaw zasadnicz (s. 9), wobec drugiej analogicznego okrelenia zabrako. Nastpnie, w dwu odrbnych czciach monograi (cz II i cz III) autor (oczywicie jest to ju jego zabieg, a nie ustrojodawcy) dokonuje wspomnianego przyporzdkowania. Przyporzdkowaniu podlegaj materie rozdziau I, ktrych autor dolicza si 16 (9 wobec pierwszej wartocinormy, wobec drugiej 7). Jest to oryginalne i nowatorskie spojrzenie na treci konstytucyjne. Jedno przyporzdkowanie wydaje si2 dotyczy, w sposb najoglniejszy, spoeczestwa (jego struktury i funkcjonowania) jako najszerzej zespalajca je idea, drugie za, w sposb rwnie oglny pastwa (jego budowy i kompetencji wadzy publicznej), jako rwnie szeroka idea leca u podstaw tej budowy. Pierwsze ujte zostao (gwnie) w art. 1, drugie w preambule konstytucyjnej. Otwierajce zarwno II, jak i III cz pracy rozdziay powicone s analizie treci obu normwartoci. Analiz t odczytuj, cho sam autor nie podkrela ju szczeglnie tego aspektu (w sposb generalny byo o tym w czci I), jako niedwuznaczne wskazywanie na wartoci normatywne jednego i drugiego pojcia, co oczywicie rzutuje na cao obu przyporzdkowa. Mamy wic tu rwnie oryginalne podejcie do wewntrznej hierarchii regu konstytucyjnych, oczywicie jedynie w ich treciowym aspekcie, bez zrnicowania mocy prawnej. Dotychczas bowiem wobec zasad pierwszego rozdziau konstytucyjnego nie podejmowano, o ile mi wiadomo, prb wprowadzania takiej hierarchizacji ani prb ich grupowania. Zabieg zastosowany w tym wzgldzie w recenzowanej pracy wydaje mi si nader trafny, a w kadym razie bardzo interesujcy i wart szerszego upowszechnienia. Czy ma si on jednak ograniczy tylko do tego? W monograi, tak manifestacyjnie wrcz podkrelajcej potrzeb w peni normatywnego traktowania konstytucji, czytelnik oczekuje jednak pewnej wskazwki, czy propozycja autora moe podnie ten przymiot aktu konstytucyjnego. Szkoda, e nie znajduje on w tej sprawie wyranego stanowiska autora. Mona jednak sdzi, e skoro da si z jego rozwaa odczyta tez o normatywnoci dwu kolumn rozdziau pierwszego Konstytucji, to ich normatywna rola wyraa si co najmniej w wytyczaniu odpowiedniej interpretacji pozostaych norm tego rozdziau.
Wszystkie zacytowane sowa s ze s. 10. Ale te tylko wydaje si, bo autor swego wyboru, do ktrego oczywicie ma pene prawo dlaczego tylko dwie i dlaczego te dwie nie uzasadnia.
1 2
280
Recenzje
Przyporzdkowaniu ulegy, jak wspomniaem, materie lub przejawy konstytucyjne. To ciekawe zwroty. Zgodnie te z takim podejciem tytuy 16 odpowiednich rozdziaw konstytucyjnych ujte zostay rwnie opisowo, np. Podzia wadzy, Gospodarka, Rodzina, Partie polityczne oraz, w konsekwencji, take ich treci, przynajmniej w znaczcym zakresie. Czytelnik otrzymuje wic charakterystyk pewnych zjawisk spoecznych, wyjanienie roli pewnych instytucji i mechanizmw spoecznych czy spoeczno-politycznych. Complak daje do zrozumienia, e skoro analizuje materie konstytucyjne, to zapewne z takiego omwienia maj wynika normy prawne o randze konstytucyjnej. Ta mniej czy bardziej pogbiona analiza, dokonana w konkretnych rozdziaach II i III czci, niejednokrotnie daje, owszem, moliwo dokonania takiego zabiegu, np. z rozwaa na s. 72 do atwo mona zrekonstruowa norm, i w pastwie jednolitym winien istnie Skarb Pastwa3. Taka rekonstrukcja nie jest jednak zawsze rzecz rwnie atw, poszczeglne rekonstrukcje bd dyskusyjne, mog cechowa si rnym stopniem oglnoci itd. Wszystko to wynika z bardzo oglnego ujcia owych materii rozdziau I Konstytucji w recenzowanej pracy. Dobrze byoby (a moe jest to nawet powinno w monograi o takim charakterze), aby autor uatwia jednak czytelnikowi to zadanie i stwierdza, e np. w materii Rodzina ludzka lub rodki spoecznego przekazu, jego zdaniem, mamy do czynienia z takimi to a takimi normami konstytucyjnymi (lub: p r z y n a j m n i e j z takimi). Sprawa jest bowiem doniosa. Moim zdaniem, rozdzia I Konstytucji nie zosta jeszcze, do koca, przepisany czy przetumaczony na normy, a wic zwroty sowne wyraajce okrelone powinnoci lub moliwoci. Nie do koca wiadomo, ile i jakie normy, i o jakim charakterze wynikaj z jego kolejnych artykuw. Warto poda w niniejszej recenzji jak opisowo brzmi nazwy analizowanych w monograi materii (przejaww) konstytucyjnych. Na dobru wsplnym opieraj si wic: Pastwo prawne, Pastwo jednolite, Nard, Podzia wadzy, Gospodarka, Praworzdno, Rodzina ludzka (dotyczy pozycji Polski we wsplnocie midzynarodowej), Wojsko oraz Symbolika Rzeczypospolitej. Z kolei na pomocniczoci wadzy publicznej Rodzina, Samorzd terytorialny, Samorzd zawodowy i gospodarczy, Spoeczestwo obywatelskie, Partie polityczne, rodki spoecznego przekazu oraz Koci i wyznania. atwo jednak zauway, e w wietle powyszego przyporzdkowania nie do utrzymania jest pierwsze wraenie po zapoznaniu si z gwnymi ideami recenzowanej monograi, e pierwsza wartonorma miaaby si odnosi do spoeczestwa, druga za do pastwa (por. wczesniej). Dlaczego to bowiem do spoeczestwa (dobra wsplnego) miaby odnosi si trjpodzia wadzy, a do pastwa (pomocniczoci wadzy publicznej) partie polityczne czy kocioy? Pierwsze wraenie okazuje si wic zawodne. Tymczasem w pracy nie spotkamy si jednak z wyjanieniami motyww, ktre kieroway
3 Notabene pozwol sobie sprostowa, e wbrew przypisowi 170, umieszczonemu na tej samej stronie, podrcznik S. Sagana nie jest jedynym podrcznikiem wyodrbniajcym zasad jednolitoci naszego pastwa; jest to powtarzane we wszystkich (ju 6) wydaniach podrcznika krakowskiego.
Renata Podgrzaska, Gwne problemy polskiej polityki zagranicznej na forum sejmowej Komisji SZ...
281
autorem przy dokonywaniu takiego przyporzdkowania. Wydaje si, e kierowaa nim po prostu intuicja, ktrej jednak nie uzasadnia. Z kolei niej podpisanemu wydaje si, e jeli ju szuka dwu tylko kolumn, na ktrych mona oprze materie konstytucyjne, to wanie jedn z nich bdzie spoeczestwo, a drug pastwo. Wwczas jednak przyporzdkowanie wygldaoby jednak inaczej. Wic moe jednak tych kolumn potrzeba wicej? Spraw t, moim zdaniem, trzeba rozpatrywa take w kontekcie normatywnoci konstytucji, albowiem wydaje si oczywiste, i normy adresowane do najszerzej pojmowanego spoeczestwa powinny posiada inny charakter normatywny ni normy adresowane do tak samo pojmowanego pastwa. Powstaje te problem, czy autor uwzgldni w swoim katalogu wszystkie materie (przejawy) z rozdziau I Konstytucji. Osobicie zabrako mi przyporzdkowania do jednej lub drugiej grupy takich zwaszcza spraw, jak Pastwowo Rzeczypospolitej (art. 5 i 19), Jednostka i jej status (art. 5 in medio) Kultura narodowa (art. 6) czy Praca (art. 24). Czym kierowa si autor dokonujc tu takiego a nie innego wyboru? Abstrahujc jednak od, zdaniem niej podpisanego, niekonsekwencji konstrukcyjnych pracy, jej czytelnik znajdzie w niej duo interesujcych konstatacji, materiau do inspirujcych przemyle, ciekawych uwag i gosw polemicznych, a w Kilku reeksjach kocowych syntetyczne podsumowania. Dotyczy to zarwno wszystkich 16 opierajcych si materii, jak moe zwaszcza dwu kolumnowych wartocinorm, ktre w formalnej strukturze pracy zostay ujte jako rozdziay pocztkujce II i III cz. Trudno byoby wszystkie myli autora referowa tu szczegowo, tym bardziej e w tym aspekcie panuje na og jednolito sdw midzy nim a recenzentem. Dodatkowym plusem, ktry uzyska czytelnik, bdzie dostp do bardzo szerokiej bazy rdowej, z ktrej korzysta autor. Ostatni ksik K. Complaka na pewno wic warto przestudiowa. Szkoda tylko, e czasem jak w sd, biegajcy za ustawodawc wzorem, jak powiada autor, zajca (s. 204) czytelnik musi pobiec za autorem, aby zidentykowa jego myli. Tylko czy zajc za kimkolwiek biega... radzimy czytelnikowi przybra wic raczej posta geparda ni naszego szaraka. Pawe Sarnecki
RENATA PODGRZASKA
Gwne problemy polskiej polityki zagranicznej na forum Sejmowej Komisji Spraw Zagranicznych w latach 19892001
Wydawnictwo Naukowe Uniwersytetu Szczeciskiego, Szczecin 2006, s. 262 Dziaalno komisji polskiego parlamentu stanowi powany obszar badawczy, stosunkowo jednak sabo opracowany przez polsk nauk. Podczas gdy w innych krajach komisje parlamentarne doczekay si samodzielnych monograi, to w przy-
282
Recenzje
padku polskiego parlamentu uwaga badaczy koncentruje si na analizie Sejmu1 bd na generalnej prezentacji komisji parlamentarnych2. Jeli natomiast komisje spraw zagranicznych byy przedmiotem zainteresowania polskich badaczy, to raczej z punktu widzenia dowiadcze porwnawczych3. Z tym wiksz ciekawoci naley wic sign po recenzowan ksik. Dodatkow przyczyn zainteresowania jest to, e polityka zagraniczna ma swoj specyk4. Cechuje si czsto poufnoci i tajnoci procesw decyzyjnych, a take sabsz kontrol parlamentarn w porwnaniu z innymi dziedzinami dziaalnoci pastwowej5. Istotne s wic wszystkie te analizy, ktre mog przyczyni si do lepszego poznania tej dziaalnoci pastwa6. W rozdziale I zaprezentowane zostay Aspekty prawne i polityczne funkcjonowania sejmowej Komisji Spraw Zagranicznych po 1989 roku. Cho ten tytu mgby wskazywa, e przedmiotem zainteresowania autorki jest Komisja Spraw Zagranicznych Sejmu RP po 1989 r., to jednak znaczna cz analizy dotyczy pozycji ustrojowej sejmowej Komisji Spraw Zagranicznych w parlamentaryzmie XX w. (s. 2155). Przedmiotem rozwaa stay si te: kompetencje, sposb dziaania, zakres przedmiotowy prac komisji (s. 5578) oraz sposb powoywania i skad komisji (s. 7817). W kolejnych rozdziaach zostaa przedstawiona polityka zagraniczna, widziana z perspektywy Komisji Spraw Zagranicznych: stosunki polsko-niemieckie (rozdzia II), polska polityka wschodnia (rozdzia III) oraz czonkostwo Polski w wybranych organizacjach midzynarodowych (rozdzia IV). Uzasadnienie takiej konstrukcji ksiki znajduje si we Wstpie: Celem niniejszej pracy jest okrelenie, w jaki sposb zasadnicze kwestie z zakresu polskiej polityki zagranicznej interpretowaa Sejmowa Komisja Spraw Zagranicznych, jaki by stosunek poszczeglnych czonkw komisji do okrelonych po 1989 r. priorytetw polskiej polityki zagranicznej i sposobu ich realizacji przez kolejne rzdy poczerwcowe. Autorka pragna wykaza, w jaki sposb na tle pozostaych organw pastwa odpowiedzialnych za ksztatowanie i realizacj polityki zagranicznej dziaa
Por. m.in. M. Chmaj, Sejm kontraktowy w transformacji systemu politycznego RP, Lublin 1996; tego, Sejm Rzeczypospolitej Polskiej w latach 19911997 (I i II kadencja). Studium prawnoustrojowe, Warszawa 1999; A. Baaban, Pozycja ustrojowa i funkcje Sejmu RP, Warszawa 2000; M. Zubik, Organizacja wewntrzna Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2003. 2 Por. H. Pajdaa, Komisje sejmowe. Status i funkcjonowanie, Warszawa 2003. 3 Por. L. Kozowicz, Rola senackiej Komisji Spraw Zagranicznych w ksztatowaniu polityki USA, Sprawy Midzynarodowe 1983, nr 12. 4 Zob. R. Stemplowski, Ksztatowanie polskiej polityki zagranicznej. Wstp do analizy, Warszawa 2004, s. 105. 5 Por. P. Richards, Parliament and Foreign Policy, London 1967, s. 13; K. Waltz, Foreign Policy and Democratic Politics: the American and British Experience, Boston 1967, s. 46; W. Wallace, Foreign Policy and Political Process, London 1971, s. 9; J.M. Lindsay, Congress and the Politics of U.S. Foreign Policy, Baltimore 1994, s. 54. 6 Por. The Role of Parliament in the Conduct of Foreign Relations. Report prepared by Mr. Seppo Titinen (Finland), adopted at the Beijing Session (September 1996) [of the Association of Secretaries General of Parliaments], Constitutional and Parliamentary Information 1997, nr 173, s. 65.
1
283
Sejmowa Komisja Spraw Zagranicznych i w jaki sposb uczestniczya ona w dyskusji o podstawowych kierunkach polityki zagranicznej pastwa w nowej rzeczywistoci spoeczno-politycznej. W zwizku z tym staraa si przeanalizowa wszystkie te problemy z zakresu polityki zagranicznej pastwa, ktre traktowane byy przez komisj priorytetowo (s. 12). Moemy te przeczyta, e: [...] z uwagi na ograniczenia wydawnicze autorka zrezygnowaa ze scharakteryzowania pozostaych obszarw aktywnoci Komisji Spraw Zagranicznych, chociaby z przedstawienia wspudziau komisji w kreowaniu polityki kadrowej resortu spraw zagranicznych, szerszego przedstawienia roli komisji jako ogniwa w procesie ustawodawczym czy scharakteryzowania kontaktw midzynarodowych komisji (s. 13). Rozdzia I zawiera gwne rozwaania teoretyczne ksiki. Powstaje jednak pytanie, czy nastpio tu trafne rozoenie akcentw. Autorka zdecydowaa si na obszern analiz przemian ustrojowych w Polsce, zaczynajc od Sejmu Czteroletniego (s. 24), poprzez II RP (s. 25 i n.), PRL (s. 26 i n.), Okrgy St (s. 31 i n.), wybory z 4 czerwca 1989 r. (s. 41), zmiany w regulaminie Sejmu (s. 47) i w statusie posa (s. 52 i n.). Analiza ta z racji ogranicze objtociowych nie bya w pracy o tym prolu niezbdna, zwaszcza e s to zagadnienia omwione szczegowo w polskiej literaturze prawnokonstytucyjnej i politologicznej. Z kolei szczegowa prezentacja skadw kolejnych Komisji Spraw Zagranicznych (s. 78107) ma oczywicie walor dokumentacyjny, ale niewiele wnosi do rozwaa teoretycznych o pozycji ustrojowej i faktycznej roli Komisji. Dyskusyjne jest natomiast zrezygnowanie z zaprezentowania pozycji ustrojowej i specyki Komisji Spraw Zagranicznych na tle innych komisji Sejmu7. Nie tyle wic oglne rozwaania o roli komisji czy te szczegowa prezentacja drogi ustawodawczej (s. 5567) byy tu potrzebne, co pogbiona analiza tych elementw, ktre wyrniaj kompetencje tej Komisji spord organw pomocniczych Sejmu. Tymczasem w kwestii opiniowania kandydatw na ministra spraw zagranicznych autorka ograniczya si do lakonicznej wzmianki o tej procedurze i informacji, e kompetencja ta bya aktualna do II kadencji Sejmu, a zrezygnowano z niej w III kadencji (s. 13 i 67). Nie prbowaa nawet wyjani przyczyn rezygnacji z tego uprawnienia ani te przedstawi dowiadcze z okresu jego obowizywania. Bardzo wana kompetencja komisji do rozpatrywania projektw ustaw ratykacyjnych zostaa zaledwie odnotowana (s. 6667), bez prby nawizania do praktyki w tym zakresie i okrelenia rzeczywistego znaczenia komisji w tej wanej procedurze wyraania zgody na ratykacj8. Szczeglnie istotna kompetencja Komisji Spraw Zagranicznych do opiniowania kandydatw na ambasadorw doczekaa si tylko lakonicznej wzmianki (s. 6768). Tymczasem analiza dowiadcze w tym zakresie mogaby zawiera istotne informacje nie tylko w kwestii charakteru prawnego tej kompetencji, ale te tego,
7 Por. J. Jaskiernia, Charakter prawny i funkcje Komisji Spraw Zagranicznych Sejmu RP, Polski Przegld Dyplomatyczny 2004, nr 6, s. 55. 8 Por. W. Sokolewicz, Ustawa ratykacyjna, [w:] Prawo midzynarodowe i wsplnotowe w wewntrznym porzdku prawnym, red. M. Kruk, Warszawa 1997, s. 93.
284
Recenzje
jakie rzeczywiste skutki pociga za sob udzia Komisji w tej procedurze. Z pracy nie wynika wic, od kiedy komisja realizuje t kompetencj, na jakiej podstawie prawnej i czy w wyniku jej stosowania miao miejsce oddziaywanie komisji na ksztat polityki kadrowej MSZ (np. przedstawienie negatywnej opinii o kandydatach na ambasadorw). To wic, co wyrnia Komisj Spraw Zagranicznych na tle innych komisji, zostao zaledwie zasygnalizowane (s. 6668) i pozostaje w racym kontracie z wielostronicowymi opisami przemian ustrojowych (s. 2254) czy oglnymi rozwaaniami na temat komisji sejmowych (s. 6978). Problem ten ma o tyle istotne znaczenie, e autorka przyja jak si wydaje zaoenie, e po to, by dowiedzie si, jak Komisja Spraw Zagranicznych odnosi si do problemw polityki zagranicznej, naley zaprezentowa to, co czonkowie mwili na jej forum. Nie negujc walorw takiego podejcia, naley jednak odnotowa, e znacznie waniejszym instrumentem oddziaywania na polityk zagraniczn s prawne instrumenty, znajdujce si w posiadaniu Komisji. Zasadne byoby wic np. przeanalizowanie dezyderatw Komisji i tego, jakie efekty przyniosy. Z tego punktu widzenia istotne byoby te zbadanie, czy rola Komisji w procedurze ratykacyjnej bya tylko formalna, czy te miaa znaczenie dla ksztatowania si polityki traktatowej pastwa. Pod takim ktem moga by te przeanalizowana rola Komisji w oddziaywaniu na polityk zagraniczn przez podejmowanie uchwa i owiadcze bd na ksztat uchwa i owiadcze Sejmu w tych sprawach. Na takie a nie inne podejcie z pewnoci rzutowa fakt, e autorka jest pracownikiem naukowo-dydaktycznym Zakadu Bada Niemcoznawczych oraz Ruchw Spoeczno-Politycznych XIX i XX wieku Instytutu Politologii i Europeistyki Uniwersytetu Szczeciskiego. Specjalizuje si w problematyce myli politycznej9. W analizie Komisji Spraw Zagranicznych skoncentrowaa si wic na przejawach myli politycznej, zwaszcza w najbardziej jej bliskim obszarze niemcoznawstwa, na uboczu pozostawiajc aspekty prawnoustrojowe. Pewne uwagi rodzi te zasadnicza cz ksiki, powicona trzem odcinkom polityki zagranicznej, widzianym przez pryzmat prac Komisji Spraw Zagranicznych. Brak jest rozdziau, ktry powicony byby caoksztatowi polityki zagranicznej w pracach Komisji. Takie kompleksowe ukazanie kierunkw polityki zagranicznej uatwioby zrozumienie jej priorytetw. By moe, w wietle takiej analizy bardziej czytelne byoby, dlaczego autorka wyselekcjonowaa te a nie inne obszary polityki zagranicznej do szczegowej analizy. Autorka zaznaczya, e te obszary byy przez Komisj traktowane priorytetowo (s. 12), ale tre pracy nie daje czytelnikowi okazji, by dokona werykacji tej tezy. Autorka, starajc si uzasadni dokonany wybr, napisaa: Obok problematyki niemieckiej czci skadow polskiej polityki zagranicznej przeomu lat 80.
9 Por. np. jej prace: Kwestia stosunkw polsko-niemieckich w dobie przeomu lat 19891991, Przegld Zachodniopomorski 1996, nr 3; Ideay Rewolucji Francuskiej a idea racji stanu, Przegld Politologiczny 2003, nr 1; Neofaszyzm, [w:] Idee i doktryny polityczne XX wieku. Wybr, red. A. Wojtaszak, D. Wybranowski, Szczecin 2003.
285
i 90. bya kwestia tzw. polityki wschodniej. Zainteresowanie Komisji Spraw Zagranicznych t problematyk wynikao z reorientacji polskiej polityki zagranicznej, ktrej podstawowym celem stao si zapewnienie Polsce suwerennoci, m.in. poprzez zerwanie z zalenoci od ZSRR i stworzenie nowych partnerskich stosunkw z dawnym hegemonem (s. 135). Na tle tego stwierdzenia powstaje pytanie, na czym polegaa istota tej reorientacji i co byo rzeczywistym priorytetem polskiej polityki zagranicznej po 1989 r. Niewtpliwie na tak kwalikacj zasuguj w pierwszej kolejnoci stosunki ze Stanami Zjednoczonymi10. Jeli wic autorka napisaa we Wstpie, e chciaa wykaza, w jaki sposb Komisja Spraw Zagranicznych uczestniczya w dyskusji o podstawowych kierunkach polityki zagranicznej pastwa w nowej rzeczywistoci spoeczno-politycznej (s. 12), to pominicie w selekcji obszarw priorytetowych stosunkw polsko-amerykaskich nie znajduje racjonalnego uzasadnienia. By moe, wynika ono z tego, e priorytety polskiej polityki zagranicznej nie s tosame z priorytetami Komisji Spraw Zagranicznych. Ta ostatnia, co wydaje si wynika z recenzowanej ksiki, interesuje si w szczeglnoci niekoniecznie tym, co jest priorytetem polskiej polityki zagranicznej, a tym, co rodzi najwiksze problemy w tej polityce. Patrzc z takiego punktu widzenia mona zrozumie selekcj dokonan przez autork. Tytu ksiki nawizuje rzeczywicie do podstawowych problemw, przy czym najwyraniej sowo problemy ma tu by nie rwnowanikiem zagadnie, jak mogoby si wydawa, a nawizuje do takiego rozumienia, ktre wie si z trudnociami. W konkluzji ksiki autorka stwierdza, nawizujc do demokratyzacji ycia politycznego po 1989 r., e: [...] na szczeglne podkrelenie zasuguje tu zjawisko uspoecznienia polityki zagranicznej, a wic zwikszenia moliwoci wypowiadania si na jej temat spoeczestwa. W ten sposb polityka zagraniczna zacza wyraa nie tylko interesy rzdzcych, ale take rzdzonych (s. 237). Argumentem za tak sformuowan tez ma by, po stronie Sejmu, to, e Problematyka poruszana na forum Komisji Spraw Zagranicznych wskazywaa na zasadnicze zmiany, jakie zachodz nie tylko w odniesieniu do priorytetw polskiej polityki zagranicznej, ale te sposobw ich realizacji. Kolejno powoywane Komisje Spraw Zagranicznych omawiay najistotniejsze kwestie z zakresu polskiej polityki zagranicznej po 1989 roku. (s. 238) Nie sposb kwestionowa postpu w zakresie uspoecznienia polskiej polityki zagranicznej w ramach szerszego procesu demokratyzacji, jaki si w tym okresie dokona. Jaki jest jednak ten faktyczny wymiar uspoecznienia? Dowiadczenia innych pastw wskazuj, e publiczna (m.in. parlamentarna) kontrola spraw zagranicznych, bezpieczestwa i obrony narodowej ze wzgldu na swoj specyk jest sabsza ni w innych dziedzinach11. Czy w Polsce jest inaczej? Praca Podgrzaskiej,
10 Zob. J. Jaskiernia, Tradycja i interesy we wspczesnych stosunkach polsko-amerykaskich, Myl Socjaldemokratyczna 2006, nr 12, s. 60. 11 Por. J. S. Adams, Legislature Asserts its Role in Russian Foreign Policy, RFE/RL Research Report 1993, nr 2, s. 34; A. Bebler, The Evolution of Civil-Military Relations in Central and Eastern Europe, NATO Review 1994, nr 4, s. 29; S. Hix, The Democratic Decit of EU Foreign and Security Policy, [w:] The EUs Democratic Legitimation and CFSP, The International Spectator 2002, nr 4, s. 51.
286
Recenzje
cho zawiera bogaty materia faktograczny o pracy Komisji Spraw Zagranicznych Sejmu RP, nie rozstrzyga tego problemu. Autorka wydaje si wyciga swoje wnioski z tego, e jakie zagadnienie stao si przedmiotem prac Komisji. Taka metodologia pozwala na wnioskowanie o kierunkach zainteresowa Komisji. Nie tworzy jednak podstaw do sformuowania wnioskw, w jakim zakresie zmieniaa si polska polityka zagraniczna pod wpywem oddziaywa Komisji, a szerzej ujmujc parlamentarzystw. Osignicie tak ambitnego celu wymagaoby wydobycia konkretnych sytuacji (np. dezyderatw i innych dziaa kontrolnych, zwaszcza przy zatwierdzaniu projektu budetu w czci dotyczcej MSZ i kontroli jego realizacji; ocen formuowanych przy opiniowaniu kandydatw na ministrw spraw zagranicznych i ambasadorw oraz w trakcie wyraania zgody na ratykacj traktatw) oraz zbadania, w jakim stopniu oddziayway one na ksztat polityki zagranicznej Polski. Chodzioby wic o ustalenie, czy i na podstawie jakich przesanek dochodzio do inspirowania dziaa MSZ, korygowania priorytetw polskiej polityki zagranicznej i modykowania zada realizowanych przez MSZ oraz jaki to przybierao faktyczny wymiar. Z tego punktu widzenia usunicie przez autork a limine rozwaa najbardziej charakterystycznych kompetencji Komisji (m.in. w kwestii rozpatrywania projektw ustaw ratykacyjnych; opiniowania kandydatw na ministrw i ambasadorw; kontroli projektu budetu w czci dotyczcej MSZ i jego wykonania) musiao z samego zaoenia ogranicza moliwo dojcia do odpowiedzi na kluczowe pytanie: w jakim stopniu polski parlament rzeczywicie wsptworzy polsk polityk zagraniczn? W dalszym cigu pozostaje wic ono otwarte. Ksika ta wzbudzi zapewne zainteresowanie badaczy wspczesnych stosunkw polsko-niemieckich i polityki wschodniej, organizacji midzynarodowych oraz europejskiej polityki bezpieczestwa, poniewa ukazuje istotne fakty w zakresie parlamentarnego postrzegania tych problemw. Powinna by te dostrzeona przez konstytucjonalistw i ustrojoznawcw. Pokazuje bowiem, i pomimo tego, e polityk zagraniczn prowadzi w myl Konstytucji RP rzd i minister spraw zagranicznych oraz w odpowiednim zakresie Prezydent RP, to jednak wymiaru parlamentarnego nie sposb lekceway. Z ustale zawartych w ksice de minimis rysuje si bowiem obraz wraliwoci polskich parlamentarzystw, zasiadajcych w Komisji Spraw Zagranicznych, na wydarzenia midzynarodowe i ich gotowo do wyraania ocen, ktrego nie sposb pomin pord przesanek skadajcych si na uwarunkowania polskiej polityki zagranicznej. W pracy znajdujemy wiele interesujcych przykadw, w ktrych spojrzenie parlamentarne nie zawsze pokrywao si ze stanowiskiem rzdu bd utrzymyway si spory midzy poszczeglnymi siami parlamentarnymi. Dotyczy to m.in.: uwarunkowa prawnomidzynarodowych stosunkw polsko-niemieckich (s. 124); obaw o swoist akcj kolonizacyjn w zwizku z osiedlaniem si obywateli niemieckich w Polsce (s. 129); sytuacji mniejszoci polskiej na Litwie (s. 153) i sprawy litewskiej kolonizacji (s. 158); skutecznoci polityki dwutorowoci w odniesieniu do Rosji i pastw poradzieckich (s. 165); dostpu do archiww
Wojciech Sok, Geneza i ewolucja systemw wyborczych w pastwach Europy rodkowej i Wschodniej
287
na Wschodzie oraz kwestii rewindykacji polonikw (s. 170); tego, czy priorytetem polskiej polityki zagranicznej powinno by czonkostwo w Unii Europejskiej czy w NATO (s. 205); problemw Czeczenii i Obwodu Kaliningradzkiego (s. 176); amania demokratycznych procedur na Biaorusi (s. 177); wpywu czonkostwa Polski w NATO na stosunki z Rosj i bezpieczestwo na kontynencie europejskim (s. 208); zasadnoci wysania polskiego oddziau Grom na obszary wschodniej Slawonii (s. 220); warunkw zaangaowania si Polski w konikcie na Bakanach (s. 227); polityki NATO w stosunku do Jugosawii w zwizku ze spraw Kosowa (s. 227), czy te uwarunkowa reformy polskich si zbrojnych (s. 229). Jeli wic w polityce zagranicznej RP, przynajmniej w uwzgldnionym w ksice okresie, udao si osign konsens, to niemaa w tym zasuga jej ucierania si na forum Komisji Spraw Zagranicznych i Sejmu w ogle, zwaszcza w toku corocznych debat powiconych tej problematyce, poprzedzonych przez expos ministra spraw zagranicznych. Wydarzenia, ktre nastpiy po 2001 r. (m.in. spory wok przystpienia Polski do Unii Europejskiej i poparcia Konstytucji dla Europy) pokazay, e nie mona lekceway opinii publicznej w procesie ksztatowania polityki zagranicznej. Tym wiksz rol powinien spenia in spe Sejm i jego wyspecjalizowany organ: Komisja Spraw Zagranicznych, a w odpowiednim zakresie rwnie Komisja ds. Unii Europejskiej. Waga tej problematyki powinna zachci rwnie innych badaczy do podejmowania w przyszoci tej problematyki. Jerzy Jaskiernia
WOJCIECH SOK
Geneza i ewolucja systemw wyborczych w pastwach Europy rodkowej i Wschodniej

Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skodowskiej, Lublin 2007, s. 676 Recenzowana ksika powicona zostaa systemom wyborczym, ktre dla prawa konstytucyjnego maj szczeglnie istotne znaczenie1. Problematyka ta jest rwnie przedmiotem zainteresowa takich dziedzin nauki, jak politologia i socjologia. System wyborczy jest bowiem sfer ycia publicznego, w ktrej zwizek midzy prawem a polityk znajduje swoje bardzo wyrane odzwierciedlenie. Obszar zagadnie obejmujcych system wyborczy, jego ksztat i wpyw na wyniki wyborw jest czsto tematem ywych dyskusji spoecznych, przede wszystkim w okresie poprzedzajcym wybory.
1 K. Skotnicki, Wpyw funkcji wyborw na prawo wyborcze i system wyborczy. Zarys problematyki Przegld Sejmowy 2007, nr 2, s. 13.
288
Recenzje
Wraz z upywem lat i nabywaniem kolejnych dowiadcze wyborczych literatura powicajca uwag zagadnieniu systemu wyborczego powiksza si o coraz to nowe publikacje. W 2007 r. polskie pimiennictwo prawnokonstytucyjne i politologiczne za spraw Wojciecha Sokoa wzbogacio si o ksik Geneza i ewolucja systemw wyborczych w pastwach Europy rodkowej i Wschodniej, wydan przez Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie Skodowskiej w Lublinie. W ostatnim okresie jest to druga obszerna publikacja powstaa przy udziale tego autora2. Zaobserwowa mona pewn tendencj, e po okresie koncentracji uwagi na zagadnieniach dotyczcych polskich rozwiza, nadszed czas na prace o charakterze porwnawczym3. Recenzowana ksika odnosi si do rozwiza stosowanych w pastwach Europy rodkowej i Wschodniej i z pewnoci wzbogaca niezbyt obszerny jeszcze katalog prac dotyczcych analizy systemu wyborczego w ujciu porwnawczym. Taka prezentacja problemu daje moliwo spojrzenia na polskie rozwizania i dowiadczenia z perspektywy rozwiza stosowanych w innych pastwach, w ktrych w ostatnich kilkunastu latach take doszo do przemian ustrojowych. Naley doceni skoncentrowanie bada na pastwach regionu Europy rodkowej i Wschodniej, tym bardziej e w tym regionie system wyborczy, w odrnieniu od systemw wyborczych pastw Europy Zachodniej (gdzie moemy mwi o pewnej stabilnoci), dopiero od kilkunastu lat przechodzi reformy i si ksztatuje. W zwizku z tym jest cigle jeszcze zmienny, co autorowi z pewnoci nie uatwiao pracy badawczej. Stanowio to natomiast pozytywny asumpt do sformuowania oglnych uwag dotyczcych kierunkw reform systemw wyborczych w pastwach tej czci Europy. Krg przedstawionych szczegowo rozwiza obj: Polsk, Czechy, Sowacj, Rumuni, Wgry, Ukrain, Bugari i Rosj. Systemy wyborcze tych pastw cigle spotykaj si z niewielkim zainteresowaniem badawczym. W mniejszym zakresie autor analizowa rozwizania stosowane w pastwach bakaskich i nadbatyckich. W gronie pastw Europy rodkowej i Wschodniej zabrako natomiast Biaorusi, ze wzgldu na niedemokratyczny charakter wyborw w tym kraju4. Poszerzenie wybranych pastw o Biaoru mogoby natomiast przysporzy wielu cennych spostrzee, zwaszcza na tle kontrastu midzy rozwizaniami obowizujcymi w tym kraju i w innych pastw europejskich, w szczeglnoci z uwagi na do ubog literatur dotyczc systemu wyborczego Biaorusi. Co prawda, kwestie biaoruskiego systemu wyborczego zostay zasygnalizowane w rozdziale III (1.1), ale w moim odczuciu mona byo jednak powici im troch wicej uwagi, streszczajc chociaby gwne zasady systemu w przypisie. Autor jako kryteria doboru analizowanych pastw uwzgldni przede wszystkim: pooenie geograczne, komunistyczne dowiadczenia, czsto podobne problemy spoeczno-gospodarcze, rne drogi transfor2 Zob. Systemy polityczne pastw Europy rodkowej i Wschodniej, pod red. W. Sokoa i M. migrodzkiego, Lublin 2005. 3 W zakresie systemw wyborczych do parlamentw w ujciu porwnawczym warto zwrci uwag na ksik pod. red. S. Grabowskiej i K. Skodowskiego, Prawo wyborcze do parlamentu w wybranych pastwach europejskich, Krakw 2006. 4 Autor we wstpie zaznaczy, e zdecydowa si pomin Biaoru (zob. s. 11).
Wojciech Sok, Geneza i ewolucja systemw wyborczych w pastwach Europy rodkowej i Wschodniej
289
macji ustrojowej i odmienne formy rzdw bdce ich nastpstwem. Wydaje si, e okrelenie w tytule omawianych pastw jako pastwa Europy rodkowej i Wschodniej jest trafnym sformuowaniem, aczkolwiek niebezdyskusyjnym; np. z uwagi na geograczne pooenie Austrii w Europie rodkowej. Przyjte okrelenie grupy wybranych pastw wydaje si rwnie waciwsze ni np. pastwa postsocjalistyczne czy postkomunistyczne, z uwagi na konieczno zaliczenia wwczas do tej grupy rwnie takich pastw, jak np. Albania, Modowa i pastwa powstae na skutek podziau Jugosawii. Warto podkreli, e w dokonywanych w tabelach zestawieniach na og brane s pod uwag rwnie pastwa nieeuropejskie (rozdzia II). Nie sposb zbagatelizowa znaczenia systemu wyborczego w pastwach, w ktrych rywalizacja polityczna zastpuje monopol jednej partii politycznej. Nie mona rwnie pomin jego zwizku z systemem partyjnym. Wok tych dwch aspektw (uwarunkowa politycznych i prawnych) systemw wyborczych koncentruj si analizy autora. Zakres badawczy pracy dotyczy systemu wyborczego w jego wskim ujciu5. Autor skupi uwag gwnie na zagadnieniach cile wicych si z wywieraniem wpywu na kocowy rezultat wyborw w postaci alokacji mandatw. Zapewne obszerno tych zagadnie w przypadku krajw, gdzie wystpuj dwie izby parlamentu wymusia ograniczenie uwag do izb niszych parlamentu. Autor analizuje systemy wyborcze w poszczeglnych pastwach w okresie kilkunastu lat ich funkcjonowania w nowych realiach ustrojowych i politycznych. W gwniej mierze jest to zatem okres po 1989 r.6, co rednio obejmuje kilka elekcji w kadym z pastw. W celu przyblienia kontekstu historycznego i specyki rozwiza poszczeglnych krajw w ksice znajdziemy rwnie krtki opis systemw wyborczych sprzed okresu transformacji. Stwarza to zatem moliwo do formuowania pewnych wnioskw i oceny opisanych dowiadcze. Takie ujcie jest tym bardziej cenne, e dotychczas w literaturze dominujce byo prezentowanie aktualnie obowizujcych rozwiza przy mniejszym uwzgldnieniu procesw poprzedzajcych ich przyjcie. Liczca 676 stron ksika zostaa podzielona na dwie czci. Na cz pierwsz Systemy wyborcze i ich reformowanie na tle porwnawczym skadaj si trzy rozdziay. Rozdzia I dotyczy podstawowej problematyki zwizanej z systemami wyborczymi. Autor wyjania znaczenie podstawowych elementw systemu wyborczego, takich jak: okrgi wyborcze, uprawnienia wyborcy podczas gosowania, listy wyborcze czy klauzule zaporowe. Autor przyj najczciej stosowany podzia systemw wyborczych na: wikszociowe, proporcjonalne i mieszane. W ramach kadego z tych systemw przyblia rne jego warianty. W rozdziale II pracy przedstawione zostay konsekwencje i ewolucje systemw wyborczych w ujciu porwnawczym. Tytu tego rozdziau mg w mojej ocenie zosta sformuowany w odwrotW. Krcisz, [w:] Polskie prawo konstytucyjne, pod. red. W. Skrzydy, Lublin 2003, s. 196. Na przykad, analizujc ewolucj polskiego systemu wyborczego, autor siga do przyblienia polskich dowiadcze z okresu Drugiej Rzeczypospolitej i Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, zob. s. 267272.
5 6
290
Recenzje
nej kolejnoci, tzn. w pierwszej czci rozdziau uwag powicibym ewolucji systemw wyborczych, a nastpnie ich konsekwencjom bdcym efektem okrelonego uksztatowania systemw. W mojej ocenie W. Sok w tym miejscu pracy mg skoncentrowa uwag tylko na funkcjach systemw wyborczych i ich konsekwencjach, zamieszczajc rozwaania na temat ewolucji i jej gwnych kierunkw w ujciu porwnawczym w kolejnym rozdziale. Doda naley, e problematyka dotyczca zmian systemw wyborczych zostaa w tym miejscu rozszerzona rwnie o pastwa lece na innych kontynentach. Rozdzia III Transformacja ustrojowa i ksztatowanie si systemw wyborczych w pastwach Europy rodkowej i Wschodniej, stanowi pewnego rodzaju streszczenie wydarze dotyczcych systemw wyborczych w pastwach tego regionu Europy. Autor umiejtnie, w syntetyczny sposb, przedstawia przyjmowane przez poszczeglne pastwa rozwizania ustrojowe z uwzgldnieniem krtkiej charakterystyki poszczeglnych organw pastwa. W tym rozdziale zostay zaprezentowane rwnie w oglnym zarysie systemy partyjne pastw postkomunistycznych. Dokonana w dalszej czci analiza ewolucji reform w poszczeglnych pastwach pozwala w pewien sposb usystematyzowa obowizujce rozwizania, nakreli gwne kierunki zmian, jak rwnie wskaza grupy pastw przyjmujcych okrelone systemy wyborcze. Druga cz pracy zawiera opis reform systemw wyborczych oraz prezentacj przyjtych rozwiza w wybranych pastwach. Autor wyodrbni grupy pastw, kierujc si charakterystycznymi dla nich rozwizaniami i drog dochodzenia do nich. Problematyka polskiego systemu wyborczego zostaa ujta w odrbnym rozdziale. Okres midzywojenny i powojenny W. Sok scharakteryzowa w bardziej oglny sposb, a bogate dowiadczenia z lat 19892007, kiedy system wyborczy podlega istotnym zmianom, zostay zaprezentowane szczegowo. Rozdzia V dotyczy zmian w ramach systemw proporcjonalnych, na przykadzie takich krajw, jak: Czechy, Sowacja i Rumunia. Kolejny rozdzia powicony zosta wgierskiemu systemowi wyborczemu, cechujcemu si skomplikowanymi rozwizaniami, przy jednoczesnej ich stabilnoci. Przedmiotem rozdziau VII s rozwizania ukraiskie, a w rozdziale VIII autor przedstawia bugarsk i rosyjsk drog dochodzenia do systemw proporcjonalnych. Koncepcja grupowania pastw dokonana w drugiej czci ksiki nie umniejsza merytorycznej wartoci pracy, ale by moe lepszym rozwizaniem z uwagi na specyk poszczeglnych systemw wyborczych byoby powicenie kademu z omawianych pastw oddzielnego rozdziau zamiast poszukiwania wsplnego mianownika. Schemat konstrukcji tych rozdziaw jest bardzo podobny. Czytelnik moe zapozna si z dowiadczeniami historycznymi, okolicznociami batalii o okrelony ksztat systemu wyborczego i wreszcie z jego charakterystyk. Rozdzia IX stanowi swego rodzaju podsumowanie i reeksj nad konsekwencjami systemw wyborczych. Ocena konsekwencji systemw wyborczych dokonana jest pod ktem stopnia ich proporcjonalnoci, wpywu na ksztatowanie si systemw partyjnych oraz frekwencji wyborczej. W moim odczuciu ten rozdzia ksiki w przyszoci mgby zosta rozszerzony o przeprowadzenie oceny relacji poszczeglnych systemw wyborczych do okresu powoywania rzdu i dugoci jego funkcjonowania
Jerzy Kuciski, Demokracja przedstawicielska i bezporednia w Trzeciej Rzeczypospolitej
291
(stabilnoci rzdu). Rozdzia ten stanowi pewnego rodzaju uzupenienie treci dotyczcych konsekwencji systemw wyborczych. Ukad ksiki uznaj, poza drobnymi uwagami poczynionymi wyej, za logiczny i trafny. Kolejne wydanie w mojej ocenie mogoby zosta rozszerzone o indeks tabel zamieszczony w kocowej czci ksiki. Takie techniczne rozwizanie uatwioby czytelnikowi sigajcemu po t ksik po raz kolejny zwerykowanie i przypomnienie informacji w niej zawartych, bez koniecznoci dokadniejszego ponownego zagbiania si w jej tre. Pod rozwag na przyszo podda mona konsekwentn pisowni Sejmu RP wielk liter. Poczenie analizy systemw wyborczych z opisem sceny politycznej powoduje, e ksika staje si bardziej interesujca i mniej monotonna. czy bowiem ona ocen systemw wyborczych zarwno z pozycji politologicznych, jak i prawnokonstytucyjnych. Dokonane opisy reform systemw wyborczych i okolicznoci ich przeprowadzania przynajmniej w niewielkiej mierze mogy zosta wzbogacone przez autora jego wasnymi przemyleniami i postulatami de lege ferenda, szczeglnie w przypadku Polski. Podkreli jednak naley, e autor nie zakada jako cel pracy wypracowanie wasnych postulatw i koncepcji. Recenzowana ksika stanowi wartociowe rdo wiedzy nie tylko na temat systemw wyborczych, ale rwnie sytuacji politycznej w omawianych krajach. W istotny sposb wzbogaca skromn do tej pory literatur powicon systemom wyborczym w pastwach Europy rodkowej i Wschodniej. Tym samym powinna zainteresowa czytelnikw, a wrd nich przede wszystkim prawnikw konstytucjonalistw i politologw. Recenzowana publikacja adresowana powinna by rwnie do politykw, aby dokonujc zmian w prawie wyborczym sigali rwnie do analiz i opracowa naukowych, ograniczajc do minimum sugerowanie si przy tym doranym interesem politycznym. Tomasz Strzakowski
JERZY KUCISKI
Demokracja przedstawicielska i bezporednia w Trzeciej Rzeczypospolitej

ALMAMER Wysza Szkoa Ekonomiczna, Warszawa 2007, s. 328 Recenzowana praca stanowi kontynuacj bada J. Kuciskiego nad problematyk demokracji, ktre zaowocoway wydan w 2005 r. ksik Z zagadnie wspczesnej demokracji politycznej. Autor w jej ostatnich zdaniach wskaza potrzeb przeniesienia na grunt ustrojowy III RP spraw analizowanych w kategoriach oglnych w tamtym opracowaniu. Z satysfakcj mona zauway, e zaledwie po dwch latach ta zapowied zostaa przez autora zrealizowana. Tym samym dysponujemy
292
Recenzje
obecnie, jako czytelnicy, dyptykiem autorstwa Jerzego Kuciskiego, ktrego druga, wydana w 2007 r. i obszerniejsza o blisko poow cz, stanowi uszczegowienie i rozwinicie rozwaa z poprzedniej ksiki. Praca skada si ze wstpu, siedmiu rozdziaw i zakoczenia, dopenionych krtkim podsumowaniem w jzyku angielskim i wykazem literatury. We Wstpie J. Kuciski zapowiada, e celem pracy jest gwnie analiza sposobu wyraenia demokracji w zasadach i instytucjach ustroju politycznego ustanowionego w Konstytucji RP z 1997 r. i precyzowanego w ustawach dotyczcych tych kwestii. Zgodnie z kolejn zapowiedzi, rozwaania swe prowadzi autor na paszczynie doktrynalnej, normatywnej i praktyki ustrojowej, przy czym paszczyzna normatywna ustpuje nieco dwm pozostaym, natomiast wiele miejsca powica rozwaaniom doktrynalnym, w tym starannemu przedstawieniu zrnicowanych pogldw wyraanych w literaturze na okrelony temat, a ju bezsprzecznie atutem ksiki s rozbudowane fragmenty dotyczce praktyki ustrojowej. Metoda wykorzystywana do konsekwentnie w kolejnych rozdziaach polega na zakreleniu obszaru zagadnie przedstawianych w danym rozdziale (zwizanych z realizacj idei demokracji), nastpnie zaprezentowaniu, z widoczn dbaoci, pogldw doktryny dotyczcych wybranych zagadnie w obrbie niezbdnego szkieletu normatywnego, uzupenianych w pewnych miejscach szerszymi wywodami autora, a wreszcie zilustrowaniu omwionych problemw rozlegymi partiami przedstawiajcymi rzeczywisto ustrojow III Rzeczpospolitej i jej spoeczny odbir. W pracy wyrni mona trzy zasadnicze partie. Pierwsza powicona jest Konstytucji RP z 1997 r. i zawartym w niej, a wyrnionym przez autora, czterem zasadom demokracji politycznej. Rozdzia I Idea demokracji w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r., stanowi interesujce przypomnienie prac nad Konstytucj RP. Jerzy Kuciski koncentruje uwag na porwnaniu konkurencyjnych projektw konstytucji pod wzgldem zawartych w nich odniesie do idei demokracji. Jak stwierdza, idealnej konstytucji demokratycznej nie ma i by nie moe, bowiem nie istnieje jej uniwersalny wzorzec, natomiast ocena Konstytucji RP z 1997 r. przedstawiona w tym rozdziale jest zasadniczo pozytywna, a wrcz zdaniem autora ustawa zasadnicza w niektrych swych rozwizaniach zawiera postanowienia lepiej suce wadzy narodu od konstytucji innych wspczesnych pastw demokratycznych. Rozdzia II Zasady demokracji politycznej w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, to zwize przedstawienie zasad: zwierzchniej wadzy narodu, czenia przedstawicielskich i bezporednich form sprawowania wadzy przez nard, podziau i rwnowagi wadz oraz demokratycznego pastwa prawnego. Drug wyrniajc si parti tekstu s trzy kolejne rozdziay powicone parlamentowi. Rozdzia III zatytuowany jest Demokratyczne instytucje procesu kreacji organw przedstawicielskich Sejmu i Senatu i dotyczy wyborw parlamentarnych. W rozdziale IV Instytucje zabezpieczajce demokratyczne zachowania posw i senatorw w parlamencie omwiony jest mandat parlamentarny, uprawnienia i obowizki parlamentarzystw oraz dwie gwarancje wykonywania mandatu, uznane
293
przez autora za najwaniejsze, a mianowicie regua niepoczalnoci oraz immunitet. Demokratyczne rozwizania zabezpieczajce pozycj i dziaalno najwyszego przedstawicielstwa wadzy Narodu Sejmu i Senatu to rozbudowany tytu rozdziau V, w ktrym omwiona jest kwestia zasadnoci podziau parlamentu na izby, pozycja Sejmu i Senatu jako organw reprezentujcych suwerena, umiejscowienie Sejmu i Senatu w systemie trjpodziau wadzy oraz funkcja ustrojodawcza, ustawodawcza i kontrolna. Dwa ostatnie rozdziay skadaj si na trzeci parti ksiki powicon demokracji bezporedniej. Rozdzia VI zatytuowany Wadcza forma demokracji bezporedniej referendum powicony jest zarwno instytucji referendum oglnokrajowego, jak i lokalnego. Ostatni rozdzia, Niewadcza forma demokracji bezporedniej obywatelska inicjatywa ustawodawcza dotyczy tej wanie instytucji. Charakter recenzowanej ksiki pozwala, jak skonny bybym uzna, na usytuowanie jej midzy podrcznikiem a komentarzem. Przede wszystkim jest to przejrzysty wykad dotyczcy demokracji przedstawicielskiej i bezporedniej w polskich realiach ustrojowych. Autor z duym powodzeniem przedstawia swj wywd, widoczna jest wysoka dbao o precyzj i klarowno przekazu, nie jest to absolutnie hermetyczna monograa adresowana wycznie do znawcw zagadnienia. Prcz lekkiego stylu Jerzego Kuciskiego przyjemno pync z lektury wzmacnia staranne opracowanie edytorskie i korekta (znikoma liczba pomyek w druku). Do komentarza zblia omawian pozycj zastosowana w niej, a wskazana wyej, metoda szczegowego prezentowania niejednokrotnie rozbienych pogldw doktryny na temat analizowanych kolejno zagadnie. Zalet takiego ujcia jest szerokie przedstawienie omawianych problemw. Przy tym, odnotowujc skrupulatnie rozbienoci w doktrynie, autor wskazuje te elementy wsplne, poszukujc wsplnego mianownika doktrynalnego. Niedosyt natomiast moe wypywa z okolicznoci, i nie w kadym przypadku taki przegld stanowisk puentowany jest odautorskim komentarzem. Przykadem niech bdzie punkt 1 w rozdziale III, w ktrym m.in. prezentowana jest dostrzeona przez autora ewolucja pogldw Jarosawa Szymanka na temat systemu wikszociowego, ale stosunek samego Jerzego Kuciskiego do wikszociowej lub proporcjonalnej metody ustalania wynikw wyborw do izby parlamentu nie jest przedstawiony wprost. Tylko czciow wskazwk interpretacyjn moe by sceptyczne, jak si wydaje, przytoczenie postulatu wprowadzenia jednomandatowego systemu wyborczego do Sejmu jako politycznego koca IV Rzeczypospolitej (s. 73) oraz wyraona nieco dalej, na s. 95, uwaga autora, i z racji ciaru swoich zalet i wad aden z tych systemw nie jest bardziej demokratyczny od drugiego. Podobnie rzecz ma si z kwesti bikameralizmu. Streszczenie argumentw przeciwnikw i zwolennikw istnienia Senatu w rozdziale V podsumowane jest dopiero w Zakoczeniu uwag, e nie ma przekonujcych wyranie argumentw, e Senat wzbogaca reprezentacj w parlamencie interesw spoecznych, e peni
294
Recenzje
w realizacji funkcji ustawodawczej rzeczywicie rol trudnej do zastpienia izby reeksji (s. 311). Najciekawsze s te ustpy, w ktrych J. Kuciski prezentuje oryginalne spojrzenie na przedstawiane kwestie. Co najmniej kilka z tych wypowiedzi warto przytoczy. Rozwaajc zwizanie Narodu-suwerena konstytucj, stwierdza, e Konstytucji nie moe bowiem narusza nie tylko ten, kto dziaa w imieniu Narodu-suwerena, ale take, a moe tym bardziej, sam Nard-suweren. To stanowisko jest jedynym moliwym do zaakceptowania w systemie demokracji konstytucyjnej. Nie wydaje si, aby musiao ono oznacza uznanie prymatu wartoci prawa nad wartoci demokracji (zwaszcza bezporedniej), ale powinno by raczej traktowane jako prba znalezienia w demokracji konstytucyjnej iunctim midzy nimi (s. 30). Interesujco interpretowany jest art. 62 ust. 1 Konstytucji. Zdaniem autora wypywa z niego obowizek tworzenia rzeczywistych rnorakich moliwoci uczestniczenia w wyborach przez kadego, komu przysuguje czynne prawo wyborcze. Obejmuje to m.in. take wdraanie [] form gosowania na odlego (przez poczt, drog elektroniczn itp.) (s. 81). Autor stoi te na stanowisku, e nie naley na gruncie obowizujcych przepisw kategorycznie odrzuci moliwoci ustanowienia regulacji ustawowej, ktra wprowadziaby moliwo odwoania parlamentarzysty przez wyborcw w trybie referendum oglnokrajowego (s. 123). Postulowane jest zawieszanie przez parlamentarzystw mandatu na okres penienia funkcji czonka rzdu lub sekretarza stanu w administracji rzdowej, bowiem dopuszczana przez Konstytucj RP kumulacja funkcji parlamentarnej i rzdowej prowadzi do tego, e niektrzy posowie i senatorowie mog mie moliwo oceniania ustawodawczych projektw tego rzdu, ktrego s czonkami (s. 143). Stanowczo polemizuje J. Kuciski z pogldem o moliwoci uczestnictwa Senatu w wypenianiu funkcji kontroli dziaalnoci Rady Ministrw, stwierdzajc, e jest to wykadnia contra legem fundamentalem, bowiem art. 95 ust. 2 stanowi lex specialis w stosunku do art. 10 Konstytucji, co oznacza, e Senat zosta denitywnie odsunity od kontroli Rady Ministrw (s. 215). We Wstpie autor formuuje cztery podstawowe pytania, na ktre szuka odpowiedzi. Jak ksztatuj si normatywne podstawy demokracji przedstawicielskiej i bezporedniej w III RP? Czy w rzeczywistoci ustrojowej RP Nard faktycznie jest piastunem wadzy zwierzchniej w pastwie? Jak s w praktyce ustrojowej RP wykorzystywane instytucje i procedury suce Narodowi do realizacji jego zwierzchniej wadzy? Jakie s czynniki sprzyjajce i utrudniajce korzystanie przez Nard z instytucji i procedur sucych w zaoeniu urzeczywistnianiu jego wadzy zwierzchniej? Skupienie si na wybranych aspektach ustrojowych pozwolio J. Kuciskiemu na szersze rozwinicie kwestii, ktre w tradycyjnych podrcznikach prawa konstytucyjnego ujmowane s z koniecznoci skrtowo. To autorskie spojrzenie oceni naley pozytywnie. Sdz jednak, e dostrzegalne jest pominicie wpywu Trybunau Konstytucyjnego na realizacj funkcji ustawodawczej przez parlament. Nawet odwoanie si do klasycznej i raczej anachronicznej formuy ustawodawcy negatywnego uzasadniaoby co najmniej skrtowe rozwaenie wpywu Trybunau na ustawodaw-
295
stwo, jego demokratycznej legitymacji i udziau w wypracowywaniu owego iunctim midzy prawem (najwyszym) a rozstrzygniciami przedstawicieli Narodu. Dodatkowo mona zauway, e jeli autor postuluje w Zakoczeniu wprowadzenie do preambuy konstytucji postanowienia, i jedn z istotnych idei (wartoci), jakie powinny przywieca dziaaniom wszystkich wadz publicznych w Polsce, jest demokracja (s. 310), co wzmacniaoby zdaniem J. Kuciskiego elementy zasady demokratycznego pastwa prawnego i suyoby prodemokratycznej wykadni celowociowej wielu szczegowych przepisw Ustawy Zasadniczej, to zasadne wydaje si postawienie pytania, czy intensywne interpretowanie i wykorzystywanie przez Trybuna Konstytucyjny tej zasady istotnie w niewystarczajcym stopniu akcentowao zawarte w niej demokratyczne elementy, oraz czy dotychczasowa wykadnia przepisw szczegowych nie bya wystarczajco prodemokratyczna. Warto byoby ten wtek podj, choby kosztem obszernego fragmentu pracy powiconego referendom lokalnym (cznie 19 stron). Pewien niedosyt pozostawia rwnie nazbyt lapidarne podsumowanie podrozdziau powiconego funkcji kontrolnej Sejmu. Osobno naley wspomnie o bardzo wartociowym elemencie ksiki, jakim s liczne przykady z praktyki ustrojowej zwizanej z omawianymi przez autora zagadnieniami. Jerzy Kuciski przypomina m.in. tok prac nad Konstytucj RP, omawia wybory parlamentarne z 2001 r. i 2005 r., przedstawia szczegowe dane statystyczne na temat parlamentarzystw i ich postaw, szeroko prezentuje realizacj funkcji ustawodawczej, komentuje referendum konstytucyjne z 1997 r. i akcesyjne z 2003 r. Wiele z tych informacji moe jedynie wzmacnia krytyczn ocen elit politycznych, na przykad wyniki bada posw II kadencji, spord ktrych zaledwie 6,1% badanych wrd swych najwaniejszych zada dostrzegao potrzeb realizacji programu wyborczego czy te praktyka rozpatrywania przez Sejm obywatelskich projektw ustawodawczych. Demokracja przedstawicielska i bezporednia w Trzeciej Rzeczpospolitej w ramach przyjtej przez autora koncepcji pracy wzbogaca literatur przedmiotu i w zwizku z tym naleaoby yczy czytelnikom moliwoci zapoznania si z kolejnym wydaniem, ktre uwzgldnia bdzie dalszy etap funkcjonowania ustroju naszego pastwa. Odrbnie podkreli naley dydaktyczne walory ksiki, ktr miaem ju okazj wykorzystywa na potrzeby zaj ze studentami prawa. Mona sdzi, e praca nad ksik stanowia dla J. Kuciskiego element realizacji postulatu wyraonego w gorzkim zakoczeniu, zasugujcym na przytoczenie. Co wic naleaoby czyni dla poprawy sytuacji w dziedzinie demokracji? Nike s moliwoci oddziaywania na rzdzcych. Ich prodemokratyczne zachowania mog by tylko w niewielkim stopniu wymuszane przez wyborcw i ksztatowane przez demokratyczn praktyk polityczn. Moe nieco wiksze s moliwoci wpywania na zachowania rzdzonych, zwaszcza modych wiekiem. W tej wanie dziedzinie wydaje si, e trzeba pilnie rozway potrzeb i wdroy w polskich szkoach ksztacenie dla demokracji. Naley dzieciom i modziey uwiadamia, na czym polega istota demokratycznego ustroju []. Wpaja przekonanie, e codzien-
296
Recenzje
ne praktykowanie demokracji wymaga rozsdku, tolerancji dla odmiennych pogldw, merytorycznych dyskusji, wzajemnych kompromisw i porozumie. Tak wychowane pokolenie mogoby w przyszoci lepiej spenia role przynalene w demokratycznym systemie i rzdzcym, i rzdzonym. Sebastian Kubas
Hominum causa omne ius constitutum est. Ksiga jubileuszowa ku czci Profesor Alicji Grzekowiak
POD RED. ANTONIEGO DBISKIEGO, MAGORZATY GAZKI, RADOSAWA G. HAASA I KRZYSZTOFA WIAKA
Wydawnictwo KUL, Lublin 2006, s. 582 Ksiga jubileuszowa Hominum causa omne ius constitutum est zostaa wydana z okazji 40-lecia pracy dydaktyczno-naukowej prof. Alicji Grzekowiak. Stanowi ona wyraz wdzicznoci i uznania, jakie rodowisko akademickie Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego Jana Pawa II skada swojej profesor, pragnc j uhonorowa za zasugi na polu naukowym i dydaktycznym. Dziaalno naukowa Jubilatki zapocztkowana zostaa w 1966 r. zatrudnieniem w Katedrze Prawa Karnego i Polityki Kryminalnej Uniwersytetu Mikoaja Kopernika w Toruniu, a nastpnie od 1990 r. kontynuowana w Katedrze Prawa Karnego Katolickiego Uniwersytetu Lubelskiego. Praca w KUL zbiega si z prowadzon przez A. Grzekowiak dziaalnoci publiczn. W tym okresie penia wiele odpowiedzialnych funkcji pastwowych, bdc senatorem oraz wicemarszakiem i marszakiem Senatu RP. Jubilatka dziaaa na rzecz ochrony prawa do ycia od poczcia a do naturalnej mierci. Z tej racji sprzeciwiaa si nie tylko zabijaniu dzieci nienarodzonych, ale take zajmowaa bardzo jednoznaczne stanowisko odrzucajce stosowanie kary mierci. Ksiga jubileuszowa jest wynikiem wsppracy wielu autorw, zarwno z Wydziau Prawa, Prawa Kanonicznego i Administracji KUL, jak i z innych orodkw z kraju i zagranicy. Publikacja skada si z 7 czci. W czci pierwszej zatytuowanej Wok osoby Jubilatki zaprezentowany zosta dorobek dotychczasowej pracy naukowej i dziaalnoci publicznej prof. Alicji Grzekowiak: wykaz jej publikacji, na ktre skadaj si liczne monograe, opracowania redakcyjne oraz artykuy opublikowane w jzyku polskim i w jzykach obcych, glosy i recenzje; lista magistrw i doktorw wypromowanych przez Jubilatk oraz wykaz recenzowanych prac doktorskich. Cz t zamyka artyku w jzykach woskim i polskim przewodniczcego Papieskiej Akademii ycia, Elio Sgreccia, ukazujcy wkad prof. Grzekowiak do dorobku Akademii, ktrej Jubilatka jest czonkiem zwyczajnym od marca 2002 r.
Hominum causa omne ius constitutum est. Ksiga jubileuszowa ku czci Profesor Alicji Grzekowiak
297
Druga, najbardziej obszerna cz opracowania, zatytuowana jest Prawo karne. Koncentruje si zatem wok gazi prawa, ktra stanowi obszar specjalizacji i zainteresowa badawczych prof. A. Grzekowiak. Otwiera t cz artyku Lecha Gardockiego Zasada nullum crimen sine lege certa we wspczesnym polskim prawie karnym. Nastpnie zostay zamieszczone artykuy: Tadeusza Bojarskiego Kilka uwag w kwestii zbiegu przestpstw i zbiegu przepisw; Genowefy Retman Niezawiso sdziowska; Barbary Kunickiej-Michalskiej Odpowiedzialno nieletnich w prawie karnym Hiszpanii; Lecha K. Paprzyckiego Mylc o karze mierci w jesieni ycia; Janusza Kochanowskiego Wolno sowa a zniewaga sdu. Studium przypadku; Janiny Wojciechowskiej Rafa Lemkin autor pojcia ludobjstwo; Krzysztofa Wiaka Pojcie przestpstwa terrorystycznego w prawie Unii Europejskiej; Radosawa G. Haasa Midzy odwetem a miosierdziem wymiar kary za zabjstwo; Magorzaty Gazki Niemiecki model prawnokarnej ochrony ludzkiej godnoci przed zapodnieniem in vitro; Damiana Szeleszczuka Pozbawienie praw publicznych w polityce karnej Polski Ludowej; Sawomira Hypsia Maestwo monogamiczne jako dobro chronione w polskim prawie karnym; Filipa Ciepego O dowartociowanie retrybutywnej racjonalizacji kary; Magorzaty Wsek-Wiaderek Zasada wzajemnego uznawania orzecze w postpowaniu dowodowym stan obecny i perspektywy. W trzeciej czci zatytuowanej Antropologia i prawa czowieka zamieszczone zostay artykuy: Wandy Ptawskiej Tryptyk Rzymski poetycka synteza antropologii Karola Wojtyy; Andrzeja Zolla Godno czowieka jako rdo praw i wolnoci; Leona Dyczewskiego Prawo do ycia nienarodzonych dobrem osobistym i spoecznym; Jzeny Hrynkiewicz Ochrona prawa dziecka do ycia w rodzinie; Wadysawa Witczaka i Hanny Witczak Godno osoby ludzkiej a eksperyment badawczy. Czwarta cz obejmuje zakresem merytorycznym prawo publiczne i prezentuje artykuy: Wojciecha czkowskiego Zasada pomocniczoci a nansowanie zada publicznych; Dariusza Dudka Korupcja, prawo karne i konstytucja; Mirosawa Granata Zobowizania przedwyborcze kandydata na posa a charakter mandatu przedstawicielskiego; Jana Guchowskiego Wywiad skarbowy jako instytucja procedury podatkowej; Grzegorza Grskiego Kryzysy wyborcze w Polsce i w Stanach Zjednoczonych a rola Sdu Najwyszego. Cz pita publikacji Prawo i postpowanie cywilne zostaa powicona zagadnieniom wchodzcym w zakres prawa prywatnego. Prezentuj tu swoje opracowana nastpujcy autorzy: Mirosaw Nestorowicz Odpowiedzialno cywilna za interwencj lekarsk bez zgody pacjenta; Ewa Bagiska Odpowiedzialno pastwa za szkody medyczne w prawie amerykaskim oraz Jzef Jan Skoczylas Zmiany w Kodeksie postpowania cywilnego dotyczce sdownictwa polubownego. W przedostatniej czci Ksigi zamiecili swoje artykuy specjalici z zakresu prawa kanonicznego i innych dyscyplin teologicznych: Leszek Adamowicz
298
Recenzje
Ochrona prawa do ycia w Kodeksie Kanonw Kociow Wschodnich; Henryk Misztal Wybrane postacie witych niewiast zaangaowanych w yciu publicznym, Marian Stasiak Implikacje formuy soborowej in quibus et ex quibus LG 23 w eklezjologii i prawie kanonicznym; Stanisaw Tymosz Instytucja Synodu Biskupw w prawie kanonicznym; Wiesaw Bar O sprawie beatykacji abpa Oscara Romero; Tadeusz Syczewski Aktywno duszpasterska katolikw wieckich w wietle Pierwszego Synodu Diecezji Drohiczyskiej 1997. Ostatnia cz opracowania zostaa zatytuowana Historia i lozoa prawa. Prezentuj w tej czci swoje prace badawcze: Jerzy Flaga Formy organizacji i funkcjonowanie korporacji rzemielniczych w dawnej Polsce; Antoni Ko Relacja prawa i moralnoci w spoeczestwie otwartym; Antoni Poniski Wadze i prasa PRL lat 19811984 wobec duchowiestwa katolickiego. Cao opracowania zamykaj noty o autorach. Ksiga bdca wyrazem uznania dla Jubilatki, poprzez zawarte w niej teksty, stanowi jednoczenie inspiracj do gbszych przemyle w poszukiwaniu prawdy. Krzysztof Warchaowski
Ronald Dworkin, Imperium prawa
299
D. NOTY
RONALD DWORKIN
Imperium prawa
Wolters Kluwer Polska, Krakw 2006, s. 414 1. Napisanie recenzji ksiki Ronalda Dworkina Imperium prawa nie jest zadaniem atwym. Recenzent napotyka bowiem na co najmniej dwie trudnoci. Pierwsza, to styl pisarski Dworkina, na poy naukowy, na poy literacki. Druga, to gbokie osadzenie problemw teretycznoprawnych analizowanych w ksice w praktyce orzeczniczej sdw amerykaskich. Dla prawnika, wyksztaconego w innym paradygmacie edukacji prawniczej, recenzowanie skomponowanej w ten sposb ksiki stanowi nie lada wyzwanie. Kolejna trudno wie si z tym, e pierwsze angielskie wydanie Imperium prawa miao miejsce w 1986 r. Od tego czasu ksika Dworkina omawiana bya dziesitki razy, spotykajc si bd z zaciek krytyk (np. S. Fish), bd te z entuzjastycznym przyjciem (np. J. Rawls). Okolicznoci te sprawiaj, e niniejsza recenzja jest spniona w tym sensie, e temperatura sporw i dyskusji, jakie miay miejsce w anglosaskiej literaturze prawniczej wok Imperium prawa, opada ju do dawno. To, co skania polskiego czytelnika do signicia po t ksik, to przede wszystkim aktualno problemw, jakie Dworkin podejmuje, dla wspczesnych polskich dyskusji nad demokracj, sdownictwem konstytucyjnym czy ochron praw podstawowych czowieka. Nie zamierzam recenzowa wszystkich zagadnie, jakie autor porusza w kolejnych rozdziaach ksiki. Ogranicz si do przedstawienia trzech podstawowych idei stale przewijajcych si w Imperium prawa integralnoci, wsplnoty politycznej sdziw, opartej na powszechnie podzielanych zasadach moralnych, oraz problemu otwartego charakteru poj prawnych. 2. Chciabym w tym miejscu przedstawi podstawowe problemy, ktre zostay podjte w nastpujcych po sobie rozdziaach. Ksika skada si z 11 rozdziaw, poprzedzonych Wprowadzeniem M. Zirka-Sadowskiego oraz krtkim Wstpem autora. W rozdziale pierwszym autor omawia podstawowe tezy, jakie formuuje si w obszarze semantycznych teorii prawa, do ktrych Dworkin zalicza pozytywizm prawniczy, koncepcje prawa naturalnego oraz realizm prawniczy. W rozdziale drugim zostaa przedstawiona dworkinowska koncepcja wykadni, przy czym szczeglnie duo miejsca autor powici problemowi sceptycyzmu wobec subiektywnoci interpretacji. W rozdziale trzecim, czwartym, pitym i szstym Dworkin prezentuje trzy konkurencyjne wzgldem siebie koncepcje prawa nazwane przez niego konwencjonalizmem, pragmatyzmem prawnym oraz integryzmem prawnym. Rozdzia sid-
300
Noty
my zawiera rdze koncepcji integralnoci w prawie i tak synne konstrukcje Dworkina, jak instytucja sdziego Herkulesa czy metaforyczne ujcie interpretacji prawa jako acucha niekoczcych si opowieci. W trzech nastpnych rozdziaach Dworkin rozwija swoj ide prawa jako integralnoci, wskazujc trzy obszary dziaalnoci orzeczniczej sdw, w ktrych koncepcja prawa jako integralnoci znajduje swoje zastosowanie: w sprawach dotyczcym common law (rozdzia smy) w sprawach dotyczcych ustaw (rozdzia dziewity) i w sprawach rangi konstytucyjnej (rozdzia dziesity). Rozdzia jedenasty stanowi podsumowanie rozwaa Dworkina zawartych w ksice. Moemy zada nastpujce pytania: czym jest prawo jako integralno, na czym polega wsplny standard moralny sdziw rozstrzygajcych tzw. trudny przypadek oraz gdzie tkwi zasadniczy problem z semantyczn otwartoci poj prawnych. Odpowiedzi na te pytania systematyzuj niniejsz recenzj. Podstawow ide w dworkinowskiej koncepcji prawa jako integralnoci jest zaoenie, e rozstrzyganie sporu prawnego, a nastpnie uzasadnianie decyzji przez sd nie odbywa si w prni, ale jest historycznie i sytuacyjnie dokonywan praktyk. Sdzia, rozstrzygajc przypadek, musi odnie si do odpowiednich, wczeniejszych decyzji, ktre dostarczayby sdowi uzasadnienia dla rozstrzygnicia sprawy. Znana jest tutaj analogia Dworkina do pisania powieci: kada nowa decyzja sdziego jest dopisywaniem kolejnych rozdziaw do wsplnej powieci sdziw, jak jest orzecznictwo sdowe. Przy czym, kade rozstrzygnicie sdu powinno pasowa do narracji teje powieci (s. 232). Jak wspomniaem, dowolno wyboru decyzji jest ograniczona wymogiem adekwatnoci decyzji do praktyki orzeczniczej, zwaszcza wymogiem koherencji ujmowanego tutaj jako nakaz tworzenia spjnego moralnego uzasadnienia decyzji na podstawie wsplnotowych zasad moralnych oraz nakaz tworzenia spjnego moralnego uzasadnienia decyzji w wietle historii systemu prawnego. Przy czym, siganie do wsplnotowych standardw moralnych przy identykacji norm moralnoci politycznych nie oznacza konsensualnego podejcia do owych standardw moralnych. Dworkinowska koncepcja prawa jako integralnoci oparta jest na indywidualnej wizji sdziego, najlepszego moralnie uzasadnienia konstytucji i caego systemu prawnego. To subiektywne, indywidualne przekonania moralne sdziego, a nie zakadana zgoda spoeczna co do rde moralnych uzasadnie, jest podstaw decyzji sdziego. Odtworzenie norm moralnoci politycznych polegaoby zatem na poszukiwaniu jakiego punktu wsplnego w moralnoci konwencjonalnej spoeczestwa, moralnoci indywidualnej sdziego oraz moralnoci instytucjonalnej systemu prawnego. Dworkin nie przedstawia jednak rozwizania, w jaki sposb ten punkt wsplny osign. Zawsze jest to waenie argumentw oparte na intuicji sdziego (s. 259). Donioso dworkinowskich koncepcji dla teorii prawa i praktyki orzeczniczej sdw upatruj nie tyle w powoywaniu si na zasady moralne wsplnoty politycznej w procesie uzasadniania decyzji orzeczniczej, ale w tym, e Dworkin w sposb przekonujcy wykaza, e prawo ma argumentacyjn i uzasadnialn natur. Jak bo-
Ronald Dworkin, Imperium prawa
301
wiem napisa: Inaczej ni wszystkie inne zjawiska, praktyka prawnicza ma charakter argumentacyjny. Kady aktor biorcy udzia w tej praktyce rozumie, e jej wymogi i stwarzane przez ni moliwoci zale od prawdziwoci pewnych twierdze, ktre maj sens tylko i wycznie dziki tej praktyce i w jej obrbie (s. 13). Ronald Dworkin zwraca uwag nie tylko na to, aby na poziomie stosowania prawa i uzasadniania praktyki orzeczniczej uwzgldnia spjny, moralny pogld co do pojmowania sprawiedliwoci, susznoci i rzetelnej procedury, ale na to, aby w praktyce stosowania prawa i uzasadniania decyzji sdowej uwzgldnia jeszcze jedn ide polityczn prawa jego uzasadnialno. Innymi sowy, prawo z chwil jego uchwalenia przez parlament, nie staje si dla sdziego-Herkulesa czym zamknitym, nie poddajcym si zmianom, ale jest podstaw do reeksji sdziego nad tym, jakiego pastwa potrzebujemy i jakie miejsce w tym pastwie wyznaczy jednostce. Sdzia, uzasadniajc swoje decyzje, musi bra pod uwag moralne tradycje spoeczestwa, ktre zostay zakodowane w strukturze instytucji politycznych w trakcie rozwoju historycznego danego porzdku prawnego (s. 406407). Co wicej, dla Dworkina, uzasadnialny charakter prawa sprawia, e zawsze podjcie jedynej susznej decyzji jest moliwe. Jeeli wydaje si, e sprawa moe mie np. dwa sprzeczne rozstrzygnicia, wynika to raczej z braku umiejtnoci sdziw odtworzenia tej gbokiej warstwy moralnoci politycznej wsplnoty politycznej ni tego, e jest to niemoliwe. Imperium prawa jest ksik, ktra najpeniej wyraa dworkinowsk myl o supremacji wadzy sdowniczej w systemie sprawowania wadzy w pastwie: Prawo to pojcie interpretacyjne. Sdziowie powinni orzeka, jakie ono jest, interpretujc praktyk innych sdziw orzekajcych, jakie ono jest. Oglne teorie prawa stanowi dla nas oglne interpretacje naszych praktyk orzeczniczych (s. 411). Inaczej rzecz ujmujc, gdy sam napisa, e: yjemy wrd prawa i dziki niemu (s. XXVII), to wanie dziki dziaalnoci orzeczniczej sdw. Na koniec ostatnia kwestia. Chodzi tu o spr, jaki toczy si midzy Hartem a Dworkinem, co do otwartego charakteru poj prawnych. Tej kwestii Dworkin powici rozdzia drugi i jak stwierdzi: Hart, tak jak inni reprezentanci tzw. semantycznych teorii prawa, zostali ukuci dem semantycznym, tzn. wydaje im si, e mona sensownie uprawia teori prawa przez ustalenia pojciowe (s. 45). Jak wiadomo, Hart zakada, e wobec rnicy, jaka zachodzi midzy abstrakcyjnymi i generalnymi pojciami zawartymi w tekcie prawnym a rzeczywistoci, oraz wobec faktu, e niektrym pojciom prawnym mona nada rne znaczenia, sdzia musi podj si zadania klarykacji i przyjcia jednego znaczenia interpretowanego pojcia. Autor odrzuca koncepcj otwartej tekstowoci poj prawnych. W Imperium prawa, na potwierdzenie swego stanowiska, podaje nastpujcy przykad. Jeli mielibymy rozwaa sensownie o tym, ile mam ksiek na pce, najpierw naley ustali, co to jest ksika. Za to, co to jest ksika, jest przedmiotem sporu. I tak mona z jednej strony nazwa jak ma ksieczk broszur, z drugiej za Moby Dick byby ze wzgldu na swoje rozmiary nie ksik, lecz ksig (s. 45).
302
Noty
Sdzia, orzekajc w trudnych przypadkach, gdy wtpi co do obowizywania danego prawa i waha si odnonie do rozstrzygnicia danej kwestii, nie koncentruje si na tym, jakie powinny by normy prawne, nie rozstrzyga o ich treci. Nie zajmuje si terminologicznymi wyjanieniami ani ustaleniami faktycznymi, co do zdarze, ktre miay miejsce (ustalanie stanu faktycznego). Zamiast tego, twierdzi Dworkin, sdziowie w trudnych przypadkach rozstrzygaj teoretyczne i systemowe niezgodnoci zawarte w podstawowych zasadach prawa. Chocia teoretyczna trudno z ustaleniem treci zasad w sposb oczywisty wie si z ustaleniem faktw, to jednak nie ma ona charakteru empirycznego. Problem ten nie moe by rozwizany poprzez akumulacj nowych faktw. Teoretyczna niezgoda co do zasad ma podoe moralne, poniewa kryteria rozstrzygania w trudnych przypadkach maj charakter stricte moralny. Sdziowie, rozstrzygajc trudny przypadek, zwykle rozstrzygaj je w taki sposb, jakby prawo faktycznie istniao, za kady sdzia uzasadnia moralnie swoj decyzj poprzez odwoywanie implicite czy te explicite do zasad i celw (policies) porzdku prawnego, tak by prawo przedstawi w moralnie najlepszym wietle. Niezgoda midzy sdziami lub te wtpliwoci sdziego w trudnych przypadkach s wtpliwociami dotyczcymi wanie tych zasad i moralnoci politycznej porzdku prawnego. Koncepcja otwartego charakteru poj prawnych Harta jest zatem wadliwa, bowiem w sytuacji rozstrzygania trudnych przypadkw oddziela zadanie rozstrzygnicia, co do obowizywania prawa, od moralnego uzasadniania wyboru decyzji interpretacyjnej (rozdzia drugi, s. 4489). 3. Jakie nauki pyn z lektury Imperium prawa dla teorii i lozoi prawa? Ot, mona byoby sformuowa dwa wnioski. Po pierwsze, teoria prawa nie moe by jedynie analiz spoecznego podoa prawa ani tym bardziej metazyk prawa. Teoria prawa, jak napisa Dworkin, musi by prawnicza. Teorie prawa, ktre pomijaj struktur sporw prawnych, s naduyciem (s. 14). Drugi wniosek jest bardziej optymistyczny. Ot jedn z podstawowych idei Dworkina, ktra w sposb ewidentny przewija si przez Imperium prawa, jest pogld, e teoria prawa i sdowe stosowanie prawa nie s oddzielnymi dziedzinami intelektualnymi. W kadym przypadku trudnych spraw, kiedy sdzia podejmuje decyzje, sam sdzia musi dokona wasnej prywatnej mona by rzec teorii prawa, tak jak to czyni teoretyk prawa. Jak Dworkin deklaruje: [...] jakakolwiek opinia sdziego jest w istocie czci lozoi prawa, nawet wtedy gdy ta lozoa ukryta jest gboko i zakryta poprzez cytowane odwoywanie si do norm i faktw. Teoria prawa jest podstawow czci stosowania prawa, cichym prologiem kadej decyzji interpretacyjnej. Filozofowie s czci opowieci prawa, nawet wtedy, kiedy spieraj si ze sob i gdy adna wizja nie zdobywa na duej dominujcej pozycji, poniewa nawet w takim przypadku ich argumenty przypominaj profesjonalnym prawnikom o presji prawa istniejcego poza prawem. (s. 411). Jakie za nauki z tekstu Imperium prawa pyn dla wadzy publicznej? Przyjmujc zaoenie Dworkina o istnieniu wsplnoty politycznej zasad moralnych, ujmowanej jako stowarzyszenie wsplnie podzielanych zasad moralnych, mona
Marek Chmaj, Wolno tworzenia i dziaania partii politycznych. Studium porwnawcze
303
je sformuowa nastpujco: relacja midzy parlamentem, wadz wykonawcz a sdem konstytucyjnym w duym stopniu zaley od nieartykuowanych zaoe co do natury demokracji (zasad wsplnoty politycznej w terminologii Dworkina). Jeeli zatem we wsplnocie politycznej istnieje przekonanie o szczeglnym miejscu parlamentu w systemie sprawowania wadzy publicznej w pastwie, to rola polityczna sdu konstytucyjnego jest niewielka. Natomiast gdy wartoci kultury politycznej i prawnej wsplnoty politycznej nie doceniaj roli parlamentu i zdolnoci posw do odzwierciedlenia i przekazywania woli narodu, tam rola polityczna sdw konstytucyjnych jest dua. Miejmy zatem nadziej, e owo stowarzyszenie zasad wemie pod uwag wskazwk R. Dworkina wyraajc si w jego synnej maksymie: sdy stanowi stolice imperium prawa, a sdziowie s jego ksitami, ale nie: wyroczniami i prorokami (s. 409). Marek Smolak
MAREK CHMAJ
Wolno tworzenia i dziaania partii politycznych. Studium porwnawcze

Wydawnictwo Uniwersytetu Warmisko-Mazurskiego, Olsztyn 2006, s. 200 W ostatnich dziesiciu latach na rynku wydawniczym pojawio si wiele publikacji na temat partii politycznych, lecz niewiele jest ksiek obejmujcych caociowo t problematyk. W ksice Marek Chmaj przedstawi partie polityczne gwnie od strony prawnej, ale wskaza te czytelnikowi podbudow politologiczn (dotyczy to zwaszcza pierwszego rozdziau). Gwnym celem pracy byo znalezienie odpowiedzi na pytanie, czy we wspczesnych pastwach demokratycznych, opartych na prawie oraz partycypacji spoecznej w sprawowaniu wadzy, istniej konstytucyjne i ustawowe przesanki warunkujce funkcjonowanie zasady pluralizmu politycznego i uznajce zasadnicz (ale nie monopolistyczn) rol partii politycznych w procesie rzdzenia. Cel ten, wyraony nieco zawile, zasuguje jednak na uwag. Zawarto ksiki w ograniczonym stopniu odnosi si do tej kwestii. Funkcjonowanie pluralizmu politycznego w omawianych pastwach zostao potraktowane jak gdyby mimochodem. Ponadto, jeeli przyj, e cel pracy jest wyraony take w tytule dziea, to pozostaje pewien niedosyt, poniewa M. Chmaj waciwie nie formuuje ocen wolnoci tworzenia i dziaania stronnictw politycznych w rnych krajach. Waciwie tytu ksiki mgby brzmie np. Zasady tworzenia i dziaania partii politycznych [...]. Systematyka opracowania jest przejrzysta. Monograa skada si z omiu rozdziaw, wstpu i uwag kocowych, jednak wystpuj w niej trzy gwne nurty ba-
304
Noty
dawcze: zakadanie partii, struktura i zasady dziaania partii, i nansowanie partii. Rozdzia pierwszy wprowadza niezbdn siatk pojciow (partia polityczna, klasykacje partii i ich funkcje). Drugi rozdzia przyblia ewolucj ustawodawstwa dotyczcego partii politycznych w Polsce poczwszy od okresu rozbiorw, a po pierwsz po upadku komunizmu ustaw z 28 lipca 1990 r., gwarantujc pluralizm polityczny. Trzeci dotyczy zagadnienia tworzenia partii we wspczesnych ustawodawstwach polskich i zagranicznych, a take objania podstawowe systemy tworzenia partii: koncesyjny, administracyjny i rejestracyjny. W tym rozdziale zawarto te rozwaania o pluralizmie politycznym i wolnoci zrzeszania si. Rozdzia czwarty odnosi si do zasad czonkostwa w partiach, a take ogranicze prowadzenia dziaalnoci politycznej, takich jak apartyjno, apolityczno, wymg zawieszenia czonkostwa w partii. Susznie stwierdzi Chmaj, e zbyt wiele funkcji lub zawodw podlega nakazowi apartyjnoci. Tak reglamentacj moe zreszt, stosownie do klauzuli art. 2 ust. 2 ustawy o partiach politycznych, wprowadzi kada ustawa zwyka. W nastpnym rozdziale opisano konstytucyjne i ustawowe wymogi odnoszce si do struktury partii, obligatoryjnych elementw statutu i zasad dziaania partii. Mona mie wtpliwoci, czy wszystkie zasady wymieniane przez autora nale do zasad dziaania partii. Wydaje si, e niektre z nich s raczej zasadami dziaania organw pastwa, a nie partii, np. zasada rwnego traktowania partii przez organy wadzy publicznej, zapewnienie partiom dostpu do publicznej radiofonii i telewizji, oddzielenie struktur partii od organw wadzy publicznej. Rozdzia szsty dotyczcy nansowania partii politycznych otwieraj rozwaania na temat jawnoci nansowania polityki ukazane w perspektywie porwnawczej. Nastpnie M. Chmaj analizuje art. 11 ust. 2 Konstytucji RP wyraajcy zasad jawnoci nansowania partii politycznych. Raczej niepotrzebnie wprowadzi do tych rozwaa poboczne wtki, takie jak jawno debat budetowych w Sejmie i Senacie, a nawet w organach stanowicych samorzdu terytorialnego. Do szczegowo omwi rda dochodw partii (w tym subwencje i dotacje z budetu pastwa), zasady ich nansowania oraz procedury kontroli przestrzegania tych zasad, ktre opieraj si na badaniu informacji i sprawozda nansowych partii. W ostatnich dwch rozdziaach znajduj si rozwaania na temat zakoczenia bytu prawnego stronnictw politycznych, czyli delegalizacji, a nastpnie likwidacji. Autor raczej rzadko wyraa wasne oceny ustawodawstwa obowizujcego w Polsce czy w innych pastwach. W niektrych czciach ksiki jednak to czyni, a zatem warto odnie si do tych ocen. Podzielam opini, e funkcjonowanie nadzoru nad partiami politycznymi (w tych krajach, gdzie taki nadzr istnieje) jest czsto nieskuteczne, poniewa zdelegalizowane partie odradzaj si, zmieniajc jedynie nazw. Dodajmy, e w niektrych wypadkach nie udaje si doprowadzi do delegalizacji partii w zasadzie nieukrywajcych wrogiego nastawienia do wartoci demokratycznych (np. w RFN, Federalny Trybuna Konstytucyjny umorzy w 2003 r. postpowanie w sprawie neonazistowskiej partii NPD z powodu obecnoci w jej wadzach agentw sub specjalnych).
Marek Chmaj, Wolno tworzenia i dziaania partii politycznych. Studium porwnawcze
305
Autor trafnie wskaza, i nie ma kolizji midzy art. 13 polskiej Konstytucji a art. 191 traktatu ustanawiajcego Wsplnot Europejsk (TWE). Przepis traktatu m.in. upowania Rad do okrelenia statusu partii politycznych na poziomie europejskim, a w szczeglnoci zasad ich nansowania. Dotyczy to jednak ugrupowa dziaajcych w Parlamencie Europejskim, a nie nansowania krajowej dziaalnoci partii politycznych. Dyskusyjne moe te by prezentowane w ksice stanowisko, e uprawnione s wszystkie podmioty wymienione w art. 191 ust. 1 Konstytucji, a nawet osoby wymienione w art. 79, do wystpienia do Trybunau Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodnoci celw lub dziaalnoci partii politycznej z Konstytucj RP. Analiza przepisw ustawy zasadniczej w powizaniu z przepisami ustawy o partiach politycznych wskazuje, e kwestia krgu podmiotw uprawnionych do zainicjowania kontroli konstytucyjnoci partii nie jest precyzyjnie uregulowana. Uwaam, e mona mie wtpliwoci co do legitymacji w tej dziedzinie podmiotw wymienionych w art. 191 ust. 1 pkt 35 Konstytucji (podmioty majce legitymacj szczegln) oraz Krajowej Rady Sdownictwa. Niezbyt przekonujce jest stanowisko autora w kwestii bdnej systematyki przepisw konstytucyjnych dotyczcych wolnoci zrzeszania si. Istotnie, art. 58 ust. 1 Konstytucji (kademu zapewnia si wolno zrzeszania si) ma w pewnym zakresie charakter oglny wzgldem art. 11 dotyczcego wolnoci tworzenia i dziaalnoci partii politycznych. Jednak art. 11 wyraa jednoczenie konstytucyjn zasad pluralizmu politycznego, a zatem nie jest bdem umieszczenie go pord innych zasad ustrojowych. Niezrozumiae s dla mnie zastrzeenia M. Chmaja dotyczce brzmienia przepisw Konstytucji RP i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym stanowicych, e Trybuna Konstytucyjny orzeka o z g o d n o c i celw lub dziaalnoci partii z konstytucj. Podobnie Trybuna orzeka o hierarchicznej z g o d n o c i norm prawnych i tak samo, jak w przypadku badania celw lub dziaalnoci partii politycznych, nie narzuca to Trybunaowi kierunku, w jakim ma orzeka. Wreszcie mniej istotna uwaga: raczej niesuszna jest ocena art. 72 konstytucji z 1952 r., e by to przepis represyjny. Wprawdzie taki by charakter minionego ustroju, ale w przepis nie by szczeglnie antydemokratyczny. Pomimo na og rzetelnego i wyczerpujcego sposobu argumentacji, niektre pogldy autora s formuowane bez dokadnego uzasadnienia. Tak jest np. z ocen o zej jakoci prawnej ustawy o partiach politycznych (s. 186). Podobnie ex cathedra sformuowano pogld, e wielo partii politycznych oznacza m.in. zakaz istnienia partii o cechach antydemokratycznych (s. 56). Nie zgadzam si z tym zdaniem, poniewa o zakazie istnienia partii politycznej mona mwi dopiero wtedy, kiedy naruszanie zasad demokracji wewntrz partii osignie pewien krytyczny poziom. Nie wystarcz do tego jakiekolwiek cechy antydemokratyczne (por. wyrok TK z 8 marca 2000 r. w sprawie partii Chrzecijaska Demokracja Trzeciej Rzeczypospolitej, sygn. akt Pp 1/99). Rwnie pozostawione bez wyjanienia jest stanowisko, e par-
306
Noty
tie stanowi forum legalnej wadzy w pastwie (s. 41). Zdanie to zostao sformuowane przy okazji wymieniania funkcji partii politycznych, a nie w rozwaaniach cile prawniczych, ale i tak jest to pogld niefortunny. Niektre zagadnienia mona rozwin szerzej. Wydaje si, e M. Chmaj (nie tylko prawnik, ale i politolog) mg bliej objani niektre uywane w ksice pojcia z dziedziny politologii. Zarzut ten dotyczy np. omwienia funkcji partii i ich klasykacji. W ostatnich dziesicioleciach rysuj si pewne zmiany w obliczu partii i spenianych przez nie rolach, ktre warto opisa. Szkoda, e w ksice zabrako odniesienia si do koniecznoci zagwarantowania praw opozycji w prawie parlamentarnym, cho autor mg przyj zaoenie, e poszanowanie praw opozycji wynika z samej istoty pluralizmu politycznego. Na poparcie zasuguj niektre uwagi de lege ferenda. Warto wspomnie o takich postulatach jak: stworzenie w ustawie o partiach politycznych zamknitego katalogu osb niemogcych nalee do partii, co powinno prowadzi do ograniczenia zakresu podmiotowego apartyjnoci czy zwikszenie ochrony prawnej nazwy partii. Mam te wtpliwoci co do koniecznoci uchwalenia ustawy o nansowaniu partii politycznych. Dyskusyjna jest te propozycja zobowizania partii do brania udziau w wyborach. Jest wiele partii, ktre maj nike szanse wyborcze i dobrze e mog, lecz nie musz wystawia swoich list w wyborach. Wspomniane uwagi krytyczne nie przekrelaj wartoci ksiki Marka Chmaja. Bdzie ona przydatna dla parlamentarzystw i dziaaczy partii politycznych, studentw prawa czy nauk politycznych. Zalet ksiki jest do szerokie korzystanie z orzecznictwa Sdu Najwyszego i Trybunau Konstytucyjnego, std te moe okaza si przydatna take dla prawnikw zajmujcych si pomoc prawn dla organizacji spoecznych. Micha Bartoszewicz
Comparative Legal Studies: Traditions and Transitions

RED. PIERRE LEGRAND I RODERICK MUNDAY
Cambridge University Press, Cambridge 2003, s. 528 Poznanie oglnych rozwiza ustrojowych, pewnych standardw czy te toposw w prawie konstytucyjnym, cech wsplnych, okrelonych modeli, wzorcw, ale te i odmiennoci, osobliwoci oraz specyki badanych zjawisk i problemw jest podstawowym celem, a zarazem narzdziem ustrojoznawstwa. Nie mona sensownie zdiagnozowa jakiejkolwiek instytucji i jakiegokolwiek ustroju bez pewnego szerszego spojrzenia, bez uwzgldnienia ta, w jakim dana instytucja czy po prostu ustrj funkcjonuje. Takiemu wanie, szerokiemu spojrzeniu na podstawowe kwestie
Comparative Legal Studies: Traditions and Transitions, red. Pierre Legrand i Roderick Munday
307
prawa konstytucyjnego, politologii i w ogle historii pastwa i jego ustroju powicona jest praca pod redakcj P. Legranda i R. Mundaya Comparative Legal Studies: Traditions and Transitions. Interdyscyplinarno opracowania przejawiajca si w podjciu bardzo wielu wtkw, nie tylko stricte prawnych czy te konstytucyjnych, ale i politologicznych, historycznych, socjologicznych, metodologicznych, a nawet lingwistycznych sprawia, e prezentowana praca staje si wrcz niezbdnym rdem, swego rodzaju wprowadzeniem do podejmowania wszelkiego typu kompetentnych bada nad problematyk systemw politycznych, ich tradycji, rozwiza wspczenie aplikowanych i wreszcie pewnych prognoz co do kierunku ich przyszej zmiany i ewolucji. Ta swoista futurologia ustrojw politycznych jest zreszt dzisiaj szczeglnie atrakcyjn i intensywnie uprawian dziedzin w obrbie bada ustrojoznawczych, a zwaszcza politologicznych. Kierunkw badawczych dotyczcych okrelania rozwoju ustrojw politycznych i ich poszczeglnych instytucji jest dzisiaj wyjtkowo duo, a pord nich coraz wicej jest teorii i koncepcji niestandardowych, w naukach nad systemami politycznymi dopiero prbowanymi i ocenianymi, np. biojurysprudencja, behawioralizm, teoria racjonalnego wyboru, teoria zoonoci, metoda neoinstytucjonalna. Ksika Comparative Legal Studies: Traditions and Transitions nie jest przy tym, wbrew pozorom, jakim oglnoteoretycznym czy te komparatystycznym studium dotyczcym rnych form ustrojowych albo te wybranych instytucji z szeroko pojmowanego prawa konstytucyjnego. Nie jest te rodzajem podrcznika do porwnawczego prawa konstytucyjnego, lecz raczej syntez najwaniejszych teoretycznych i metodologicznych problemw, z jakimi zmagaj si badania nad ustrojami konstytucyjnymi i ich poszczeglnymi, wybranymi instytucjami. Z tego punktu widzenia jest ona wietnym podoem metodologicznym, wskazujcym jednak nie tylko same metody badawcze i ich rnorodno, a zarazem pewn wspzaleno i komplementarno rnych podej i technik badawczych, ktre w swoim caoksztacie przynie maj w peni heurystyczne ujcie kluczowych kwestii prawa konstytucyjnego i ustrojoznawstwa, ale take co rwnie jest atutem pracy przedstawiaj ca zoono tematu, dowodzc, e bada prawnoporwnawczych nie da si zamkn w wskich ramach podej instytucjonalnych czy stricte dogmatycznych. Porwnywanie rnych systemw prawnych, w tym zwaszcza rozwiza konstytucyjnych, jest dziedzin nie tylko nauk prawnych, ale rwnie politologicznych, socjologicznych, lozocznych, a nawet antropologicznych. Inna sprawa, e takie wielowariantowe i interdyscyplinarne badania, stosunkowo czsto prezentowane w literaturze anglosaskiej, w wielu przypadkach na swj sposb rozmywaj przedmiot analizy, czynic go nadmiernie pynnym, a przez to i oglnym, co niejednokrotnie sprowadza si do prezentowania powszechnie znanych tez albo formuowania wnioskw wrcz banalnych. Co innego jednak wykonanie, a co innego warsztat badawczy. Praca Comparative Legal Studies: Traditions and Transitions pokazuje, e warsztat musi by interdyscyplinarny, ale w adnym razie nie oglny, a tym bardziej oglnikowy. Korzystanie z osigni innych dyscyplin, posugiwanie si r-
308
Noty
nymi metodami badawczymi ma bowiem w swoim zaoeniu przynie analiz w peni merytoryczn, rzeczow, a przede wszystkim przynoszc istotne wartoci aproksymacyjne. Std te ksika, w zamierzeniu autorw, ma by takim swoistym podrcznikiem metodologii bada nad wspczesnymi systemami prawnymi. Dlatego te tytuowe tradycje i przeksztacenia odnosz si nie tyle do samych opisywanych zjawisk, instytucji czy procesw, bdcych zasadniczym przedmiotem wszelkich analiz prawnoporwnawczych, co wanie do metodologicznych sposobw ich diagnozy i deskrypcji, ktre pozwalaj podda rzetelnej ocenie zachodzce procesy zmian i w instytucjach, i a moe nawet przede wszystkim w formach naukowej reeksji nad nimi. Zebrane w tomie teksty, autorw prezentujcych rne dyscypliny i kierunki badawcze, zostay podzielone na cztery bloki tematyczne. Pierwszy pt. Comparative legal studies and its legacies, prezentuje teoretyczne i metodologiczne tradycje bada prawnoporwnawczych, przedstawiajc kolejno takie zagadnienia szczegowe jak The university heratage (autor James Gordley), The colonialist heritage (Upendra Baxi), The nationality heritage (Patrick Glenn) oraz The functionalist heritage (Michele Graziadei), ktre doskonale pokazuj wielokierunkowo inspiracji samego fenomenu prawa, jak i bada nad nim, zwaszcza w szerszym ujciu porwnawczym. Autorzy opracowa wskazuj, e poszczeglne tradycje tutaj nazywane uniwersalnymi, kolonialnymi czy narodowymi tworz prawdziw mozaik prawa, ale take mechanizmy jego werykacji i naukowej oceny. Przyjcie kadej z perspektyw ogldu prawa, w tym zwaszcza ustroju, przynosi oryginalne efekty, ale take jest obcione co oczywiste pewnym bdem redukcjonizmu, a co za tym idzie i schematyzacji. Druga cz ksiki podejmuje istotny temat Camparative legal studies and its bounderies. Kade badania, w tym rwnie, a moe nawet przede wszystkim badania komparatystyczne, podlegaj pewnym ograniczeniom, s limitowane zarwno materi poddanej naukowej reeksji, jak i przyjtym warsztatem badawczym. O tych ograniczeniach mwi autorzy dwch tekstw zamieszczonych w tym fragmencie pracy, tj. Comparatists and sociology (Roger Cotterrell) oraz Comparatists and languages (Bernhard Grofeld). Oczywicie wskazane przez autorw bariery nie s jedynym utrudnieniem bada prawnoporwnawczych, wskazuj jednak jak si wydaje dwa podstawowe wyzwania wszelkiego typu reeksji komparatystycznej, tj. specyk socjologiczn (tu pojmowan szerzej jako pewne osobliwoci natury spoecznej, kulturowej, historycznej i politycznej) oraz problemy lingwistyczne, w tym zwaszcza translatorskie, ktre czasami nie tylko utrudniaj, ale wrcz wprowadzaj w bd. Trzecia, najobszerniejsza cz ksiki dotyka istoty metodologicznych problemw zwizanych z badaniami wspczesnych systemw prawnych, analizujc, z rnych punktw widzenia, Comparative legal studies and its theories. W czci tej zgromadzono cztery ciekawe i niezmiernie wane teksty, podejmujce kluczowe problemy teorii bada porwnawczych, tj. The question of understanding (Mitchel
Comparative Legal Studies: Traditions and Transitions, red. Pierre Legrand i Roderick Munday
309
Lasser), The same and the different (Pierre Legrand), The neo-Romantic turn (James Whitman) i The methods and the politics (David Kennedy). Na uwag zasuguje w szczeglnoci tekst P. Legranda wskazujcy, e wszelkie badania porwnawcze wbrew pozorom nie sprowadzaj si jedynie do poszukiwania punktw wsplnych, ale take najrozmaitszych odmiennoci, ktre w bardzo wielu przypadkach decyduj dopiero o specyce i oryginalnoci badanych zjawisk, a zarazem stanowi swoiste raison dtre wszelkich uj komparatystycznych. Czwarta i zarazem ostatnia cz pracy dotyczy kwestii Comparative legal studies and its futures. Autorzy David Nelken (Comparatists and transferability) oraz Esin rc (Comparatists and extraordinary place) podejmuj prb ustalenia nie tylko potencjalnych kierunkw przeksztace prawa, a zwaszcza systemw politycznych, ale take metod badawczych, ktre w efektywny sposb zdiagnozuj zachodzce w prawie zmiany, przy uwzgldnieniu wieloci przyczyn i skutkw ewolucji (a czasami wrcz i rewolucji vide rnego rodzaju procesy integracyjne, ale zarazem mocno z nimi skorelowane odwrotne do nich procesy dezintegracji, regionalizacji czy dewolucji) wspczesnych systemw prawnych. W konkluzji pracy, stanowicej osobny rozdzia (pt. Beyond compare) Lawrence Rosen przedstawia ca zoono metodologicznych aspektw wszelkiego typu bada prawnoporwnawczych, wskazujc jednoczenie, e badania te stanowi tak naprawd punkt startu wszystkich waciwie analiz w prawie i jego poszczeglnych gaziach. Nie da si bowiem rzeczowo przedstawi poszczeglnych instytucji w prawie krajowym, w tym te konstytucyjnym, czy nawet w ogle w krajowych porzdkach prawnych bez odniesie porwnawczych. Tylko one wska bowiem to, co uniwersalne, i to, co stanowi signum specicis opisywanych zjawisk i problemw. Badania komparatystyczne s wic jednoczenie i celem per se, i jednoczenie zaledwie wstpem do bada nad partykularnymi instytucjami prawnymi, w tym rwnie ustrojowymi. Uwiadomienie sobie tego faktu to rwnie wana zaleta recenzowanej ksiki. Podsumowujc naley powiedzie, e Comparative Legal Studies: Traditions and Transitions jest wan i potrzebn publikacj, przedstawiajc ca interdyscyplinarno bada nad wspczesnymi systemami prawnymi. Autorzy, reprezentujcy rne kraje, rne orodki naukowe i rne dyscypliny nauki w sposb rzetelny, wieloaspektowy, a przez to i kompleksowy, a czasami rwnie i nowatorski zaprezentowali najwaniejsze zagadnienia w teorii i metodologii bada komparatystycznych. Jarosaw Szymanek
310
Noty
JN GRONSK
Komentovan dokumenty k stavnm djinm eskoslovenska

t. I (19141945), t. II (19451960), t. III (19601989), t. IV (19891992) Karolinum, Univerzita Karlova v Praze, Praha 20052007, s. 2184 Na zaprzyjanionym z kilkoma orodkami naukowymi w Polsce, w tym z UMK w Toruniu, Wydziale Prawa Uniwersytetu Karola w Pradze, w latach 20052007 ukazao si dzieo nadzwyczajne. Na dzieo to skadaj si cztery niezwykle starannie wydane tomy skomentowanych dokumentw do dziejw konstytucyjnych Czechosowacji w latach 19451992. Jest niewiarygodne, e autorem tej gigantycznej pracy, liczcej cznie a 2184 strony, jest jeden uczony prof. Jn Gronsk, obchodzcy w tym roku 80-lecie urodzin. Profesor Gronsk jest bardzo dobrze znany kademu Polakowi, ktry chocia raz przekroczy gocinne progi Wydziau Prawa Uniwersytetu Karola w Pradze. Nie sposb, by nie zosta dostrzeony przez profesora i by nie zosta obdarzony jego pomoc, sympati, a czsto na dziesitki lat trwajc przyjani, czego i piszcy te sowa mia zaszczyt dostpi. Profesor Gronsk to prawdziwa i niepowtarzalna instytucja na Wydziale Prawa w Pradze. Pozostajc od lat formalnie na emeryturze, a faktycznie wci czynny akademicko, Jn Gronsk przedstawi potrzebn i bardzo merytorycznie udan, czterotomow prac, na przygotowanie ktrej nikt dotychczas ani w dawnej Czechosowacji, ani we wspczesnych Czechach si nie odway, zawierajc komplet dokumentw ustrojowych naszych poudniowych ssiadw od 1914 r. do 1992 r. Jest przy tym ciekawe, e nie jest to zwyky wybr najistotniejszych dokumentw ustrojowych Czechosowacji i Czech, a jest to dzieo kompletne zawierajce takie wanie dokumenty, i do tego znakomicie opatrzone wszechstronnymi przypisami autora. Znajdujemy w nich nie tylko suche i proste odesania do ustaw zwykych, wykonawczych wobec podstawowych aktw ustrojowych z rnych epok historycznych, politycznych i konstytucyjnych, ale te do wielu innych aktw prawnych, take o randze podustawowej jeli jest to niezbdne do waciwego zrozumienia treci prezentowanych zasadniczych dokumentw. Autor wielokrotnie eksponuje szczeglnie wane treci w ilustrujcych tekst gwny materiaach uzupeniajcych. Czsto w celu uwydatnienia znaczenia przepisw albo aktw, albo poj czy terminw szczeglnie istotnych stosuje metod pogrubienia tekstu, co znakomicie uatwia percepcj dokumentu. Nie da si wyrazi sowami uznania dla autora komentarzy zamieszczonych do poszczeglnych dokumentw, dodajmy komentarzy czsto krytycznych, ale zawsze wywaonych i dobrze uzasadnionych. Nie da si przeceni publikowanych opinii i ekspertyz, take samego autora, przygotowywanych dla potrzeb rozwizywania konkretnych problemw ustrojowych w okresie rozdziau Czechosowacji na dwa suwerenne pastwa Czechy i Sowacj. Z tego punktu widzenia szczeglnie interesujcy jest tom IV recenzowanego dziea. Nie brakuje po-
Jn Gronsk, Komentovan dokumenty k stavnm djinm eskoslovenska
311
nadto w przypisach we wszystkich tomach komentowanych dokumentw odesa autora do adresw wanych stron internetowych oraz informacji o wynikach gosowania nad poszczeglnymi dokumentami wtedy, gdy si one rodziy. Nie brakuje te odesa do aktualnej literatury prawnokonstytucyjnej, do czasopism prawniczych, do informacji o liczbie nowelizacji szczeglnie wanych ustrojowo aktw prawnych, a wreszcie take do wielu dawniejszych, ale i najnowszych orzecze czeskiego Sdu Konstytucyjnego. Zaryzykuj nawet stwierdzenie, e w przypisach Jn Gronsk bardzo czsto porusza zupenie kapitalne problemy ustrojowe, ktre albo nie s obejmowane znanymi komentarzami do konstytucji czeskiej, albo s w nich ledwo odnotowywane. Autor, co ujmuje uwanego czytelnika, nie unika take polemik z rodzim doktryn czeskiego prawa konstytucyjnego, czego przykadem moe by niezwykle ciekawa merytoryczna polemika na s. 591 tomu IV recenzowanego dziea. Profesor Gronsk odnosi si tam do uchway Prezydium Czeskiej Rady Narodowej z 16 grudnia 1992 r. w kwestii Karty Podstawowych Praw i Wolnoci oraz przewaajcego stanowiska doktryny czeskiej uznajcej t uchwa za szczeglnie wany dokument, dziki ktremu Karta staa si czci konstytucyjnego porzdku w Czechach. Zdaniem autora, polemizujcego z takim stanowiskiem, uchwaa Prezydium CRN bya zbdna, bowiem Karta staaby si i tak elementem porzdku konstytucyjnego poprzez treci art. 3 i 112 ust. 1 Konstytucji Czech. Nie sposb odmwi racji autorowi w tej kwestii. Recenzowane dzieo to prawdziwa kopalnia wiedzy i materiaw do dziejw konstytucyjnych Czechosowacji, Czech i Sowacji osobno i razem wzitych. Nie sposb raz jeszcze nie podkreli take wielkiej troski wydawnictwa uniwersyteckiego Karolinum o pikn szat edytorsk tego wanego przedsiwzicia naukowego i edytorskiego zarazem, ktrej pomysodawc i wykonawc by artysta grak Kateeina ezov. Zwraca uwag inny odcie koloru niebieskiego dla okadki kadego z tomw, zakadki w kolorach narodowych Czech, pikne srebrne liternictwo na okadkach i symbole narodowe Czechosowacji i Czech skojarzone z dokumentami prezentowanymi w kolejnych tomach tego arcyciekawego i z benedyktysk precyzj przygotowanego wydawnictwa. Za pomys i za sposb jego realizacji autorowi naley si po wielokro ogromne uznanie. Bez cienia wtpliwoci uwaam, e recenzowana praca jest bardzo przydatna i z pewnoci niezbdna w dydaktyce czeskiego prawa konstytucyjnego, a wrcz nieoceniona w badaniach nad dawnym czechosowackim oraz nad obecnym czeskim i sowackim prawem konstytucyjnym, i to tak w Czechach, jak i na Sowacji, a nadto wszdzie tam, gdzie istnieje prawdziwe zainteresowanie losami i dziejami pastwowoci naszych poudniowych ssiadw. Korzystam z okazji by Jnowi Gronskemu, znakomitemu konstytucjonalicie czeskiemu, wielkiemu przyjacielowi Polakw i Polski, autorowi tego fascynujcego dziea, z okazji nadchodzcego jubileuszu 80-lecia zoy najlepsze yczenia w imieniu polskiej nauki prawa konstytucyjnego. A d m u l t o s a n n o s, P a n i e P r o f e s o r z e! Zbigniew Witkowski
312
Varia
E. VARIA
EUROPEJSKA PARTIA LUDOWA JAKO EUROPEJSKA TRANSNARODOWA FEDERACJA PARTII POLITYCZNYCH 1. Wstp Parlament Europejski jest jedyn bezporednio wybieran, a tym samym posiadajc demokratyczn legitymacj, instytucj Unii Europejskiej1. Std te charakterystyka partii politycznych reprezentowanych przede wszystkim na forum Parlamentu Europejskiego uwzgldnia musi nie tylko ich aspekty narodowe, lecz rwnie to, e partie te funkcjonuj w ramach Unii Europejskiej jako pewnej instytucjonalnej caoci2. Okrelenie aktualnego charakteru prawnego takiej ponadnarodowej organizacji politycznej na przykadzie Europejskiej Partii Ludowej, najsilniejszej spord reprezentowanych w Parlamencie Europejskim, bdzie przedmiotem poniszych rozwaa, za podstawowym zagadnieniem niniejszego artykuu wskazanie, jakimi cechami charakteryzuj si partie polityczne na poziomie europejskim oraz prba ustalenia, czy przyjte w ramach UE regulacje prawne w odniesieniu do partii politycznych waciwie rozstrzygny kwestie zwizane z ich dziaalnoci na tym poziomie. 2. Informacje oglne o Europejskiej Partii Ludowej Europejska Partia Ludowa (European Peoples Party EPP3) to jedna z transnarodowych federacji partii politycznych, a zatem organizacji aktywnych w ramach Unii Europejskiej, skupiajcych partie polityczne reprezentujce okrelon ideologiczno-programow rodzin partii, dysponujcych okrelonymi cechami proceduralno-strukturalnymi jako przejaw procesu instytucjonalizacji, ktre nadaj im charakter (europejskich) partii politycznych4. Zrzesza szeroko rozumiane partie centroprawicowe z caej Europy (nazywane potocznie siostrzanymi sister parties), a zajmuje si przede wszystkim koordynacj ich wysikw we wszystkich tych instytucjach (organach) europejskich, gdzie licz si podziay polityczne, czyli w Parlamencie Europejskim i Komitecie Regionw Unii Europejskiej, ale take w Zgromadzeniu Parlamentarnym Rady Europy, Unii Zachodnioeuropejskiej, OBWE
1 A. Maurer, What next for the European Parliament, London 1999; J. Schoo, Zu Art. 251252, [w:] H. von der Groeben, J. Thiesing, C. D. Ehlermann, Kommentar zum EU/EGVertrag, t. 4, Baden-Baden 1999; J. Smith, Europes Elected Parliament, Shefeld 1999. 2 S. Hix, Ch. Lord, Political parties in the European Union, London 1997; T. Jansen, European Peoples Party. Origins and development, Brussels 2006. 3 W niniejszym tekcie przyjto stosowanie skrtu EPP na oznaczenie Europejskiej Partii Ludowej jako bardziej rozpowszechnionego i rozpoznawalnego ni polski skrt EPL. 4 A. Antoszewski, R. Herbut, Encyklopedia politologii. Partie i systemy partyjne, t. 3, Krakw 1999, s. 304305; okrelenia transnarodowa federacja partii politycznych oraz europejska partia polityczna, a take partia polityczna na poziomie europejskim bd w niniejszym opracowaniu stosowane zamiennie.
Pawe Kaleta, Tomasz Kara, Europejska Partia Ludowa jako europejska transnarodowa federacja...
313
i NATO. Choby dlatego nie mona jej utosamia z tworzonymi w niektrych z tych instytucji frakcjami (groups) politycznymi, w tym w szczeglnoci z frakcj Europejskiej Partii Ludowej Europejskich Demokratw (EPPED) w Parlamencie Europejskim, gdzie drugi czon (ED) tworz brytyjscy konserwatyci i unionici, a take czeska ODS, ktre to partie do EPP nie nale5. Taki brak pokrywania si skadu federacji i frakcji jest zreszt na poziomie europejskim regu jedyny wyjtek stanowi Partia Europejskich Socjalistw (PES). Dlatego te w poniszych rozwaaniach zaistnieje niekiedy potrzeba objanienia rozwiza dotyczcych frakcji w PE, w celu uniknicia ewentualnych niecisoci. Europejska Partia Ludowa jest zatem przede wszystkim miejscem spotka i reeksji swych ugrupowa czonkowskich w kwestiach wanych dla caego kontynentu; caego, bowiem w jej pracach uczestnicz take partie spoza UE, np. z krajw EFTA (Norwegia, Szwajcaria), krajw kandydujcych (Chorwacja, Turcja) i innych (pastwa pojugosowiaskie, Albania, Ukraina czy Gruzja). 3. Uregulowania prawne odnonie do europejskich partii politycznych prawo pierwotne Europejskie transnarodowe federacje partii politycznych nie tworz same przez si adnej odrbnej organizacji politycznej, lecz istniej w cisym powizaniu ze szczeblem krajowym, co podkrela niezaleno poszczeglnych, wchodzcych w skad tych federacji, krajowych partii politycznych6. Przepisy dotyczce europejskich partii politycznych w prawie pierwotnym Unii Europejskiej znajduj si przede wszystkim w art. 189201 Traktatu ustanawiajcego Wsplnot Europejsk [dalej: TWE], w brzmieniu ustalonym przez Traktat o Unii Europejskiej z dnia 7 lutego 1992 r. (Dz.Urz. WE 1992, C 191), czyli tzw. Traktat z Maastricht [dalej: TUE]. Art. 189 TWE stwierdza, e Parlament Europejski skada si z przedstawicieli narodw pastw czonkowskich wsplnoty, za art. 190 e przedstawiciele narodw pastw zjednoczonych we wsplnocie s wybierani do Parlamentu Europejskiego w bezporednich wyborach powszechnych na picioletni kadencj. Pierwsze powszechne i bezporednie wybory do Parlamentu Europejskiego odbyy si 710 czerwca 1979 r. w wyniku przyjcia przez Rad Europejsk Aktu z dnia 20 wrzenia 1976 r. o wyborach bezporednich do Parlamentu Europejskiego (Dz.Urz. WE 1976, L 278). Wczeniej parlamentarzyci europejscy byli czonkami parlamentw krajowych delegowanymi do PE. Parlamentarzyci europejscy wybierani s w ramach systemu wyborw obowizujcego w danym pastwie czonkowskim, nie mog oni jednak pracowa na rzecz organw jego wadzy wykonawczej, cho moliwe jest poczenie poselskiego mandatu wsplnotowego z krajowym7 (w tym take samorzdowym).
5 Por. A. Antoszewski, R. Herbut, op. cit., s. 4647; autorzy ci podkrelaj rol frakcji w PE jako bazy tworzenia transnarodowych federacji. 6 Tak m.in. A. Maurer, J. Mittag, Europejskie koalicje partyjne, [w:] W. Weidenfeld, W. Wessels, Europa od A do Z. Podrcznik integracji europejskiej, Gliwice 2002, s. 101. 7 Tak Z. Brodecki, M. Drobysz, S. Makowska, Traktat o Unii Europejskiej. Traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk z komentarzem, Warszawa 2002, s. 403.
314
Varia
Podstawowym przepisem prawa pierwotnego, ktry bezporednio reguluje kwesti statusu partii politycznych, jest artyku 191 TWE, stanowicy: Partie polityczne na poziomie europejskim stanowi istotny czynnik integracyjny wewntrz Unii. Partie te maj si przyczynia do formowania europejskiej wiadomoci i wyraania woli politycznej obywateli Unii. Na mocy tzw. Traktatu z Nicei z dnia 26 lutego 2001 r. (Dz.Urz. WE 2001, C 80), zmieniajcego zarwno TWE, jak i TUE, do art. 191 dodano akapit drugi, ktry stanowi: Rada dziaajc zgodnie z procedur okrelon w art. 251 [a wic procedur przyjmowania aktw prawa wsplnotowego], okrela status partii politycznych na poziomie europejskim, a w szczeglnoci reguy dotyczce ich nansowania. Artyku 191 TWE wskazuje zatem na ten aspekt integracji politycznej w ramach Unii, ktry odbywa si na poziomie dziaalnoci krajowych partii politycznych. To wanie one mimo faktu, e nale (albo nie) do ktrej z europejskich partii politycznych prowadz w poszczeglnych pastwach czonkowskich wasne, co do zasady odrbne, kampanie wyborcze, by nastpnie czy si w ramach wspomnianych ju frakcji politycznych o charakterze wielonarodowym8, wybierajc oczywicie te z nich, ktre odpowiadaj ich wasnym transnarodowym federacjom. Uprawnienie czonkw Parlamentu Europejskiego do zrzeszania si we frakcje, majce podstaw w prawie pierwotnym UE, wywodzi si z art. 199 TWE, przewidujcego uchwalenie przez PE swojego regulaminu. Przesankami utworzenia frakcji s bowiem wymienione w tym ostatnim: istnienie odpowiedniej liczby parlamentarzystw pragncych do przystpi oraz ich pochodzenie. Powstanie frakcji jest uzalenione od tego, by przynaleno do niej zadeklarowao co najmniej 19 posw pochodzcych z co najmniej jednej pitej pastw czonkowskich, a zatem poczwszy od 1 stycznia 2007 r. co najmniej szeciu (art. 29 ust. 2 regulaminu Parlamentu Europejskiego; Dz.Urz. UE 2005, L 44). Kryteria te maj by katalizatorem (do ju skdind zaawansowanego) procesu przeksztacania podstawowej struktury Parlamentu Europejskiego od ugrupowa politycznych opartych na solidarnoci narodowej do majcych za podstaw solidarno wsplnotow9. Ponadto art. 197 TWE (a take art. 12 ust. 2 regulaminu PE), bdcy podstaw prawn organizacji wadz Parlamentu Europejskiego, gwarantuje, e spord czternastu zastpcw przewodniczcego Parlamentu Europejskiego maj si znale przedstawiciele wszystkich frakcji politycznych. Analizujc wskazane powyej regulacje, z uwzgldnieniem zmian wprowadzonych po Traktacie z Nicei, nie sposb te nie zauway, e frakcje polityczne w Parlamencie Europejskim stay si istotnym narzdziem integracji europejskiej na poziomie politycznym i ponadnarodowym. Z jednej bowiem strony frakcje te stanowi baz wsppracy posw z rnych krajw czonkowskich, z drugiej pozwalaj na wyksztacenie wsplnych interesw politycznych o charakterze europejskim. Ponadto sygnalizowana ju kwestia obostrze, jakie wystpuj przy zakadaniu frakcji politycznej, jasno wskazuje na fakt, e zwaywszy jeszcze na cile
8 Tak C. Ross, Oglny przegld instytucji Unii Europejskiej. Struktury i procedury, Warszawa 2000, s. 31 za Z. Brodecki, M. Drobysz, S. Makowska, op. cit., s. 405. 9 D. Simon, Le systeme juridique communautaire, Paris 1997, s. 136, za: Z. Brodecki, M. Drobysz, S. Makowska, op. cit., s. 415.
315
okrelon w art. 190 TWE liczb deputowanych, ktrzy mog reprezentowa dane pastwo czonkowskie niemoliwe byoby powoanie frakcji skupiajcej tylko politykw z jednego kraju. Regulacja dotyczca europejskich partii politycznych znalaza si take w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej z dnia 7 grudnia 2000 r. (Dz.Urz. WE 2000, C 364). Jej art. 12 ust. 2 brzmi: Partie polityczne na poziomie Unii przyczyniaj si do wyraania woli politycznej obywateli Unii. Analiza traktatw wsplnotowych od strony teoretycznoprawnej wyranie ukazuje zatem rol, jak powierzono partiom politycznym w ramach procesw integracyjnych zachodzcych w Unii Europejskiej. Wspomina si w nich o partiach europejskich i o realizowaniu interesw wsplnotowych. Dodatkowych argumentw dostarcza analiza prawa pochodnego, w ktrym znalazy si bardziej szczegowe przepisy dotyczce statusu prawnego transnarodowych federacji partii politycznych. 4. Europejskie uregulowania prawne odnonie do partii politycznych prawo pochodne Podstawow regulacj w przedmiocie statusu europejskich partii politycznych jest rozporzdzenie Parlamentu Europejskiego i Rady Unii Europejskiej nr 2004/2003 z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie przepisw regulujcych dziaalno partii politycznych na poziomie europejskim oraz zasad dotyczcych ich nansowania (Dz.Urz. UE 2003, L 297). W rozporzdzeniu tym stwierdza si (art. 2), e partia polityczna na poziomie europejskim to zwizek obywateli dcy do osignicia celw politycznych, uznany przez co najmniej jedno pastwo czonkowskie zgodnie z jego prawem wewntrznym lub utworzony w co najmniej jednym pastwie czonkowskim zgodnie z tym prawem. Z kolei sojusz partii politycznych zosta uznany za wspprac midzy co najmniej dwoma partiami politycznymi. Partia polityczna na poziomie europejskim musi posiada osobowo prawn w pastwie czonkowskim, w ktrym ma swoj siedzib; by reprezentowana w przynajmniej jednej czwartej pastw czonkowskich przez posw do Parlamentu Europejskiego, w parlamentach narodowych lub regionalnych albo w zgromadzeniach regionalnych, lub te uzyska przynajmniej w jednej czwartej pastw czonkowskich co najmniej 3% gosw oddanych w kadym z tych krajw w ostatnich wyborach do Parlamentu Europejskiego; przestrzega w swoim programie zasad, na ktrych oparta jest Unia Europejska; uczestniczy w wyborach do Parlamentu Europejskiego albo wyrazi tak wol (art. 3 rozporzdzenia). W doktrynie prawa europejskiego wskazuje si, e dwa pierwsze z tych kryteriw maj charakter obiektywny, kryterium trzecie ma bez wtpienia charakter ideologiczny, za kryterium czwarte jest subiektywne, gdy nawizuje do woli danej partii politycznej10. Dwa pierwsze kryteria werykowane s z urzdu przez Parlament Europejski. Nieco odmienna jest procedura zwizana z werykacj kryterium ideologicznego, bowiem kontrola jego spe10 Tak F. Jasiski, C. Mik, Partie polityczne na poziomie europejskim, Zeszyty Orodka Informacji i Dokumentacji Europejskiej 2004, nr 4, s. 1718.
316
Varia
nienia nastpuje na wniosek jednej czwartej posw do Parlamentu Europejskiego, reprezentujcych co najmniej trzy frakcje polityczne. Parlament powinien wwczas najpierw wysucha przedstawicieli partii, ktrej dotyczy postpowanie oraz zwrci si do trzyosobowego komitetu wybitnych osobistoci o wydanie stosownej opinii (jednego z czonkw tego komitetu mianuje PE, za dwch pozostaych odpowiednio Rada i Komisja Europejska). Nastpnie zostaje podjta uchwaa Parlamentu. W razie wyraenia negatywnej oceny kontrolowana partia traci status partii politycznej na poziomie europejskim oraz wsparcie nansowe ze strony Wsplnot (art. 5 rozporzdzenia). Partia polityczna na poziomie europejskim w celu uzyskania wsparcia nansowego musi co roku zoy odpowiedni wniosek do Parlamentu Europejskiego. Do wniosku tego naley doczy stosowne dokumenty, m.in. program polityczny wskazujcy cele partii politycznej na poziomie europejskim oraz jej statut. Kadorazowa zmiana ich treci wymaga poinformowania PE w terminie 2 miesicy, a niewywizanie si z tego obowizku powoduje zawieszenie wsparcia nansowego dla danej partii politycznej (art. 4 rozporzdzenia). Decyzj udzielajc wsparcia nansowego dla danej partii podejmuje Parlament Europejski w terminie 3 miesicy od daty zoenia wniosku, wskazujc zarazem wysoko udzielanej pomocy. Na wysoko wsparcia ma przede wszystkim wpyw liczba parlamentarzystw, ktrych dana partia wprowadzia do Parlamentu Europejskiego im wiksza ich liczba, tym proporcjonalnie wysza pomoc nansowa. Istotn rol w nansowaniu partii politycznych na poziomie europejskim odgrywaj te zasady przejrzystoci nansowej. Partie otrzymujce pomoc nansow powinny zatem upublicznia swoje przychody i wydatki oraz skada owiadczenia o aktywach i pasywach. Maj te obowizek wskazywania wszystkich rde swego nansowania oraz zakaz przyjmowania darowizn anonimowych, przekraczajcych kwot 12 tys. euro w cigu roku od jednego darczycy, pochodzcych od wadz publicznych oraz co charakterystyczne od frakcji politycznych w Parlamencie Europejskim (art. 6 rozporzdzenia). Udzielanie partiom politycznym na poziomie europejskim pomocy nansowej odbywa si zgodnie z zasad, i uzyskane rodki nansowe nie mog by bezporednio lub porednio wykorzystywane do udzielania wsparcia nansowego innym partiom, w tym zwaszcza krajowym partiom politycznym (art. 7). Pomoc nansowa dla partii politycznych na poziomie europejskim udzielana jest te z zachowaniem zasady celowoci, a zatem rodki uzyskane w ramach udzielonej pomocy powinny zosta wykorzystane w celu realizacji postulatw zawartych w programie partii, ktry kadorazowo zacza si do wniosku o przyznanie pomocy nansowej. Wskazuje si rwnie, e udzielanie pomocy nansowej partii politycznej na poziomie europejskim odbywa si zgodnie z zasadami kontroli nansowej, opartymi o kryteria wskazane w rozporzdzeniu Rady nr 1605/ 2002 z 25 czerwca 2002 r. (Dz.Urz. WE 2002, L 248) i rozporzdzeniu Komisji Europejskiej nr 2909/2000 z 29 grudnia 2000 r. w sprawie zarzdzania rachunkowoci nienansowych rodkw trwaych Wsplnot Europejskich (Dz.Urz. WE 2000, L 336). Kontroli nansowej partii politycznych na poziomie europejskim dokonuje
317
bezporednio Europejski Trybuna Obrachunkowy, a take niezaleni audytorzy zewntrzni (art. 9). W 2006 r. wsparcie nansowe z budetu Unii Europejskiej w cznej kwocie 9,2 mln euro uzyskao dziesi podmiotw. Ponad poow przyznanych rodkw otrzymay: Europejska Partia Ludowa (2,9 mln euro) dotacja ta stanowia 2/3 jej dochodw w caym roku budetowym oraz Partia Europejskich Socjalistw (2,6 mln euro)11. 5. Przepisy wewntrzne EPP statut i regulamin Obowizujcy statut Europejskiej Partii Ludowej, majcy dostosowa status prawny tej transnarodowej federacji partii politycznych do opisanych wyej przepisw prawa Unii Europejskiej, zosta nadany dekretem Krla Belgw z 23 maja 2005 r. (wydanym na podstawie ustawy z 27 czerwca 1921 r. o stowarzyszeniach non-prot, midzynarodowych stowarzyszeniach non-prot i fundacjach) i po zmianach, dokonanych na XVII Kongresie EPP, obradujcym w dniach 3031 marca 2006 r. w Rzymie skada si z dwunastu tytuw. Stwierdza on, e EPP posiada osobowo prawn w formie znanej prawu belgijskiemu jako midzynarodowe stowarzyszenie non-prot (preambua). Tytu I statutu (art. 14) okrela nazw, siedzib, cele oraz czas istnienia (nieoznaczony) federacji. Jej cele (art. 3) zostay okrelone jako: promowanie i uatwianie cisej i trwaej wsppracy pomidzy czonkami w celu wdraania ich wsplnej polityki na poziomie europejskim; wspieranie i organizowanie wsplnych dziaa swoich czonkw na poziomie europejskim; praca na rzecz: osignicia wolnej i pluralistycznej demokracji, poszanowania praw czowieka, podstawowych wolnoci i rzdw prawa na podstawie wsplnego programu; promowanie procesu unikacji oraz federalnej integracji w Europie jako konstytutywnego elementu Unii Europejskiej. Statut te stwierdza, e partie czonkowskie wspieraj na poziomie krajowym stanowiska zajmowane przez EPP w sprawach Unii Europejskiej, a take zawiera zobowizanie dla wszystkich osb reprezentujcych partie czonkowskie w rnych ciaach przedstawicielskich na poziomie europejskim do wstpienia w szeregi frakcji EPP (co, jak wynika z wiedzy autorw, przysparza czasami pewnych problemw, przykadowo w Radzie Europy). Tytu II odnoszcy si do czonkostwa w federacji zostanie szczegowo omwiony w dalszej czci opracowania. Sze kolejnych tytuw (art. 1020) powiconych jest organom EPP i sposobom jej reprezentacji, przez co stanowi one najszerszy blok zagadnie uregulowanych w statucie. Przedstawiciele partii czonkowskich, przede wszystkim delegaci, wybrani w liczbie co najmniej trzech, przez same partie w proporcji do liczby reprezentan11
EPP in action 2006, European Peoples Party, Brussels 2007, s. 21.
318
Varia
tw tyche partii w izbach niszych parlamentw krajowych oraz ewentualnie w Parlamencie Europejskim, spotykaj si na kongresach, zwoywanych co trzy lata albo w razie potrzeby (w praktyce zbieraj si one co okoo ptora do dwch lat). Kongres, bdcy przede wszystkim ciaem rozstrzygajcym o programie politycznym EPP (art. 18), wybiera zarzd (Presidency) federacji (art. 11). Procedura ta przebiega (za kadym razem w gosowaniu tajnym, zwyk wikszoci gosw) w ten sposb, e najpierw wybierany jest przewodniczcy EPP, ktry nastpnie przedkada Kongresowi kandydatur na stanowisko sekretarza generalnego (przy czym oba te stanowiska mog by zajmowane tylko przez przedstawicieli zwykych albo stowarzyszonych partii czonkowskich). Zarzd skada si ponadto z dziesiciu wiceprzewodniczcych i skarbnika, a take z przewodniczcego Parlamentu Europejskiego (o ile jest on czonkiem zwykej partii czonkowskiej), przewodniczcego Frakcji EPP-ED w Parlamencie Europejskim oraz honorowych przewodniczcych federacji, wybieranych przez Rad Polityczn. Kongres przeprowadza odrbne gosowanie nad kad z kandydatur, co w praktyce umoliwia utrzymanie rwnowagi politycznej w ramach EPP pomidzy poszczeglnymi partiami czonkowskimi i reprezentowanymi przez nie krajami. Dopuszcza si ponowny wybr do zarzdu. Wszystkie osoby wybrane przez Kongres mog by przeze w kadej chwili odwoane. Ponadto w razie oprnienia miejsca w zarzdzie, wyboru do dokonuje Rada Polityczna, przy czym musi on zosta zatwierdzony przez najbliszy Kongres. Zarzd federacji oprcz obowizkw wynikajcych dla bezporednio z przepisw prawa UE i belgijskiego zapewnia wykonanie decyzji podjtych przez Rad Polityczn, przygotowuje doroczne sprawozdanie nansowe i budet federacji, zapewnia biec obecno EPP w yciu politycznym, nadzoruje prace sekretariatu generalnego, w tym przede wszystkim wykonanie budetu, wydaje owiadczenia w imieniu EPP na podstawie decyzji Rady Politycznej, a take przedkada Radzie kandydatury na stanowiska honorowych przewodniczcych federacji oraz na jego wniosek zastpcw sekretarza generalnego (art. 12 statutu) i sekretarza ds. stosunkw zewntrznych (ktrego status prawny jest uregulowany analogicznie do zastpcw sekretarza generalnego). W celu wykonywania swoich zada zarzd spotyka si co najmniej osiem razy w roku, rozstrzygajc bezwzgldn wikszoci gosw, przy czym w razie rwnej liczby gosw za i przeciw gos rozstrzygajcy (casting vote) naley do przewodniczcego (art. 12). Dopuszczalne jest take rozstrzyganie w tzw. drodze obiegowej. Na posiedzenia zarzdu mog zosta zaproszeni czonkowie Komisji Europejskiej (o ile nale do partii czonkowskiej) oraz przewodniczcy frakcji EPP w Komitecie Regionw i w zgromadzeniach parlamentarnych Rady Europy, UZE, OBWE i NATO; osobami zaproszonymi z urzdu s zastpcy sekretarza generalnego, sekretarz ds. stosunkw zewntrznych oraz sekretarz generalny Frakcji EPP-ED w Parlamencie Europejskim. Wanym organem Europejskiej Partii Ludowej (okrelanym przez statut wrcz jako strategiczny) jest Rada Polityczna (Political Bureau)12, w skad ktrej wcho12 Dosowne tumaczenie nazwy na jzyk polski Biuro Polityczne nie wydaje si odpowiednie do stosowania w polskim pimiennictwie, a to ze wzgldu na swoje historyczne konotacje.
319
dz (zgodnie z art. 15 statutu) czonkowie zarzdu, zarzdu (Bureau) Frakcji EPP-ED w Parlamencie Europejskim, przedstawiciele zwykych i stowarzyszonych partii czonkowskich (tych pierwszych w liczbie proporcjonalnej do liczby indywidualnych czonkw federacji, za tych drugich w liczbie okrelonej przez zarzd), przewodniczcy delegacji narodowych do Frakcji EPP-ED w Parlamencie Europejskim, przedstawiciele organizacji aliowanych (recognized associations) przy EPP13, czonkowie Komisji Europejskiej, jak rwnie prezydiw Parlamentu Europejskiego i Komitetu Regionw (pod warunkiem, e nale do zwykej partii czonkowskiej) oraz przewodniczcy frakcji EPP w Komitecie Regionw (tutaj take przedstawiciele frakcji w liczbie ustalonej przez zarzd federacji) i podobnie jak w przypadku zarzdu przewodniczcy frakcji w zgromadzeniach parlamentarnych Rady Europy, UZE, OBWE i NATO. W posiedzeniach uczestnicz bez prawa gosu zastpcy sekretarza generalnego EPP, sekretarz federacji ds. stosunkw zewntrznych, sekretarze generalni jej frakcji we wszystkich wymienionych zgromadzeniach typu parlamentarnego, wreszcie przedstawiciele partii o statusie obserwatorw (po dwch z kadego takiego ugrupowania). W praktyce obecno na posiedzeniach Rady Politycznej (zgodnie z art. 17 statutu odbywaj si one co najmniej cztery razy w roku, a co do zasady s tajne) jest cile uwarunkowana przez interesy poszczeglnych podmiotw uprawnionych do udziau w jej pracach, ale zawsze obecne s osoby wchodzce w skad zarzdu, zastpcy sekretarza generalnego, sekretarz ds. stosunkw zewntrznych oraz wikszo przedstawicieli partii czonkowskich i organizacji aliowanych. Rada Polityczna rozstrzyga bezwzgldn wikszoci gosw. Zadania Rady Politycznej wymieniane przez statut (na zasadzie wyliczenia przykadowego zarwno zasady rozumowania prawniczego, jak i obserwacja praktyki pozwalaj wysnu wniosek, e jest to organ wyposaony w domniemanie kompetencji) to: zapewnianie jednolitoci dziaa EPP i wpywanie na polityk europejsk w duchu jej programu; wybr na wniosek zarzdu zastpcw sekretarza generalnego oraz sekretarza ds. stosunkw zewntrznych; przyjmowanie dorocznego sprawozdania nansowego i uchwalanie budetu; rozstrzyganie w sprawie wnioskw o czonkostwo w federacji, jak i wykluczanie z niej; aliowanie organizacji i pozbawianie ich aliacji; okrelanie wysokoci skadek paconych przez partie czonkowskie; formuowanie zalece dla Kongresu w sprawie zmian w statucie; przyjmowanie swojego regulaminu wewntrznego oraz wybr honorowych przewodniczcych EPP i powoywanie zgodnie z prawem UE i belgijskim niezalenego audytora zewntrznego (statutory auditor).
13 W chwili obecnej s to: skupiajce dziaaczy samorzdu terytorialnego Europejskie Stowarzyszenie Wybranych Przedstawicieli Lokalnych i Regionalnych (European Association of Locally and Regionally Elected Representatives, EALRER), Europejscy Studenci Demokratyczni (European Democrat Students, EDS), Stowarzyszenie Kobiet EPP (EPP Womens Association, EPP WOMEN), Europejska Unia Seniorw (European Seniors Union, ESU), Europejskie Chrzecijasko-Demokratyczne Zwizki Zawodowe (European Union of Christian Democratic Workers, EUCDW), Unia Maych i rednich Przedsibiorcw (Small and Medium Entrepreneurs Union, SME-Union) oraz Modzi Europejskiej Partii Ludowej (Youth of the European Peoples Party, YEPP).
320
Varia
Biece prace polityczno-programowe EPP do niedawna toczyy si w ramach piciu grup roboczych: oglnej, polityki gospodarczej i spoecznej, do spraw czonkostwa i rozszerzenia, Wsplnej Polityki Rolnej oraz polityki zagranicznej i bezpieczestwa. Jednak obecnie, zgodnie z regulaminem wewntrznym grup roboczych, ktry Rada Polityczna uchwalia 9 listopada 2006 r., dwie ostatnie z wymienionych faktycznie zakoczyy dziaalno, za ich zakresy dziaania zostay objte przez grup pierwsz, ktra otrzymaa nazw do spraw polityki europejskiej. Grupy te formalnie s powoywane przez Rad Polityczn (art. 16) kadorazowo po Kongresie, ale faktycznie s komrkami dziaajcymi nieprzerwanie, czemu sprzyja do odformalizowany sposb ustalania ich skadu i dziaania penoprawnym czonkiem moe by przedstawiciel kadej partii czonkowskiej czy organizacji aliowanej (przy czym do niedawna nie istnia obowizek zachowywania jakichkolwiek proporcji pomidzy nimi), nie sporzdza si protokow posiedze, rzadko kiedy dochodzi do gosowa. Moliwe jest take powoywanie grup roboczych do rozpatrzenia konkretnej sprawy. Trzeba te wspomnie o wanym organie pozastatutowym, jakim jest Szczyt EPP (EPP Summit), czyli spotkanie w cisym gronie przywdcw pastw, rzdw, szefw dyplomacji, komisarzy europejskich i przewodniczcych partii z EPP, jakie poprzedza kady szczyt Rady Europejskiej. Stwarza si w ten sposb szerokie forum otwartej wymiany pogldw i koordynacji dziaa, skwapliwie zreszt wykorzystywane14. Codzienne zarzdzanie dziaalnoci Europejskiej Partii Ludowej zapewnia sekretarz generalny, ktry przy pomocy sekretariatu generalnego koordynuje dziaania federacji, wykonuje jej budet, przygotowuje porzdek obrad poszczeglnych organw, sporzdza sprawozdanie z dziaalnoci, wreszcie powouje (w razie potrzeby) penomocnika procesowego (art. 19 statutu). Jego zastpcy s powoywani w porozumieniu z nim, a na wniosek zarzdu, przez Rad Polityczn na okres trzech lat (czyli pomidzy zwyczajnymi kongresami). W praktyce jest ich dwch, przy czym jeden zajmuje si merytoryczn stron dziaalnoci EPP, za drugi stron administracyjno-nansow. W skad sekretariatu generalnego wchodz take: wspomniany ju sekretarz ds. stosunkw zewntrznych, doradcy przydzieleni co do zasady po jednym do kadej z grup roboczych, przedstawiciele niektrych organizacji aliowanych oraz personel techniczny. Jest to zatem organizacja maa (jej skad jak dotychczas nigdy nie przekroczy liczby dwudziestu osb), ale do efektywna. Odnoszcy si do reprezentowania federacji art. 20 statutu lakonicznie stwierdza, e czynnoci prawnych wykraczajcych poza zakres zwykego zarzdu albo szczeglnego penomocnictwa dokonuje przewodniczcy albo dwch czonkw zarzdu. Tytu IX statutu odnosi si do jego zmiany, ktra moe zosta dokonana na wniosek zarzdu, ktrejkolwiek ze zwykych albo stowarzyszonych partii czonkowskich, Frakcji EPP-ED w Parlamencie Europejskim, przewodniczcego frakcji EPP w pozostaych zgromadzeniach typu parlamentarnego (o ile jest czonkiem zwykej albo stowarzyszonej partii czonkowskiej), wreszcie przewodniczcego organizacji
14
Zob. A. Antoszewski, R. Herbut, op. cit., s. 305.
321
aliowanej. Propozycje zmian s omawiane przez Rad Polityczn, ktra uchwala je wikszoci 2/3 gosw. Tak zatwierdzone zalecenia staj si nastpnie przedmiotem obrad Kongresu, ktry moe uchwali je w caoci zwyk wikszoci, ale zmieni tylko wikszoci 2/3 gosw (art. 21). Tytu X statutu (art. 2224) reguluje kwestie nansowe. Formalnie stwierdza przyczynianie si przez czonkw do nansowania federacji zgodnie z regulaminem wewntrznym (art. 22). Wyposaa zarzd w uprawnienie do zamknicia ksig z kocem kadego roku budetowego (tosamego z rokiem kalendarzowym) i przedstawienia ich do zatwierdzenia Radzie Politycznej, za skarbnika zobowizuje do zajmowania si ksigami, przygotowania budetu EPP i kontroli jego wykonywania (art. 23). Dookrela sposb powoywania przez Rad Polityczn (na trzy lata) niezalenego audytora zewntrznego, a take jego odwoywania (przez zarzd) i wynagradzania (art. 24). Ostatnie dwa tytuy powicone s moliwoci rozwizania federacji (wikszoci 3/4 gosw obecnych czonkw Kongresu art. 25) oraz regulaminowi wewntrznemu, ktry jest zdeniowany jako akt zawierajcy przepisy w sprawach porzdku wewntrznego i porzdku nansowego niewymienione w niniejszym statucie, a uchwalany jest przez Rad Polityczn na wniosek zarzdu (art. 26)15. 6. Czonkostwo w europejskich partiach politycznych na przykadzie EPP Jak wspomniano na wstpie, transnarodowe federacje, co do zasady, skadaj si z partii politycznych dziaajcych w poszczeglnych krajach i podobnie jak one same decyduj, kto wejdzie w ich skad. Statut Europejskiej Partii Ludowej, reprezentatywny pod tym wzgldem, przewiduje trzy rodzaje czonkostwa (art. 56): czonkostwo zwyke, czonkostwo stowarzyszone oraz status obserwatora. Praktyka dowodzi, e partie ubiegajce si o czonkostwo zasadniczo przechodz kolejno przez te trzy stopnie.
15 Warto doda, e do dnia 8 czerwca 2006 r. powoywane byy nieformalne organy EPP, jak m.in. Kongres i Szczyt EPP (art. 13 i dawny art. 6 lit. e obok organw federacji wymienia tzw. ciaa pozaprawne extra-legal bodies). W wyniku zmian, ktre wprowadzi XVII Kongres EPP, te tzw. ciaa pozaprawne (z wyczeniem Szczytu EPP) wczono w obrb obowizujcych uregulowa prawnych m.in. regulaminu EPP, co oznaczao ich formalne umocowanie. Do tzw. cia pozaprawnych, ktre uzyskay formalne umocowanie, zalicza si: grupy robocze (a cilej rzecz biorc ich przewodniczcych, ktrych krg co do zasady zawono do czonkw zarzdu, powoywanych i odwoywanych z tej funkcji przez sam zarzd); sekretarza ds. stosunkw zewntrznych; audytorw wewntrznych (w liczbie czterech, powoywanych przez Rad Polityczn spoza skadu zarzdu na dwuletni kadencj); komitet sterujcy sekretarzy ds. midzynarodowych (jest to ciao zoone z przedstawicieli partii czonkowskich, zwoywane ad hoc pod przewodnictwem sekretarza generalnego do rozstrzygnicia okrelonej sprawy). Uwzgldnienie tych zagadnie w formalnych aktach regulujcych funkcjonowanie EPP mona uzna za zwieczenie procesu budowania federacji w formie midzynarodowego stowarzyszenia nonprot opartego na prawie belgijskim.
322
Varia
Status czonka zwykego i stowarzyszonego jest nadawany przez Rad Polityczn, jeeli partia, ktra si o to ubiega, popiera program polityczny i akceptuje przepisy wewntrzne EPP. Czonkami zwykymi mog by jednak tylko partie z krajw Unii Europejskiej, podczas gdy czonkostwo stowarzyszone jest otwarte dla partii, ktre maj siedziby poza Uni Europejsk, w krajach, ktre zoyy wniosek o czonkostwo w Unii Europejskiej i/lub w krajach nalecych do Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA). W konsekwencji czonkowie stowarzyszeni nie mog bra udziau w podejmowaniu decyzji dotyczcych struktury i systemu instytucjonalnego UE; z drugiej strony stowarzyszona partia czonkowska dziaajca w kraju, ktry przystpi nastpnie do Unii, automatycznie staje si z t chwil zwyk parti czonkowsk (art. 5 statutu). Status obserwatora nadawany przez Rad Polityczn na wniosek zarzdu mog uzyska partie bliskie EPP zarwno z Unii Europejskiej, jak i spoza niej, o ile tylko maj siedziby w krajach nalecych do Rady Europy (art. 6). Interesujce s przepisy odnoszce si do czonkostwa indywidualnego (zdeniowanego przez art. 5 ust. 4 statutu) oraz wspierajcego (art. XIII regulaminu wewntrznego). Twierdzenie doktryny nauk politycznych, e adna z transnarodowych federacji nie wprowadzia takich uregulowa w ycie16, staje si w tej sytuacji nieaktualne. Obecnie dopuszcza si jako czonkw indywidualnych wszystkich posw do Parlamentu Europejskiego wybranych z listy partii czonkowskiej i nalecych do odpowiedniej frakcji (tu: EPPED), przy czym Rada Polityczna EPP, na wniosek zarzdu, moe take przyj w charakterze czonka indywidualnego jakiegokolwiek innego posa do Parlamentu, za jako czonkw wspierajcych osoby lub stowarzyszenia inne ni speniajce przesanki wymienione w dotychczas powoanych przepisach. O nadaniu takiego statusu rozstrzyga zarzd, za jedynym uprawnieniem czonkw wspierajcych jest prawo do uczestniczenia, na zaproszenie przewodniczcego, w posiedzeniach niektrych organw federacji. Czonkowie zwyczajni, czonkowie stowarzyszeni oraz obserwatorzy s zobowizani do pacenia rocznych skadek czonkowskich, ustalanych za kadym razem przez Rad Polityczn, jednak w wysokoci nie wikszej ni 500 tys. euro (art. 7 statutu). W praktyce skadki te, kalkulowane na podstawie wynikw danej partii w ostatnich wyborach oraz liczby jej przedstawicieli w Parlamencie Europejskim, albo wynikw wyborw do parlamentu krajowego (art. XIV lit. a i b regulaminu), s znacznie nisze, zwaszcza e obecnie (tj. po wejciu w ycie przepisw ju omwionych) nie stanowi one jak wspomniano gwnego rda utrzymania federacji. Zreszt dziki tym zmianom EPP jest w stanie wspomaga nansowo niektre organizacje aliowane art. XV lit. f regulaminu). Mimo to zaleganie ze skadkami powoduje naliczanie od nich odsetek, pozbawienie czonka prawa gosu oraz zgaszania kandydatw do or16 Zob. A. Antoszewski, R. Herbut, op. cit.; czonkostwo indywidualne, ktre naleaoby rozumie jako czonkostwo osb zycznych niepenicych adnej funkcji publicznej, przewidyway przepisy wewntrzne EPP jako pierwszej spord europejskich transnarodowych federacji partii politycznych ju w poprzednim stanie prawnym.
323
ganw EPP, za jeli dotyczy okresu co najmniej dwch lat moe by podstaw wykluczenia z federacji (art. XIV lit. e regulaminu). Rygorystyczne brzmienie tego przepisu moe by jednak stonowane przez znacznie agodniejsz praktyk. Owo wykluczenie obok takich oczywistych przypadkw, jak dobrowolne wystpienie partii czonkowskiej z EPP, mier czy wyganicie mandatu posa do Parlamentu Europejskiego stanowi podstaw ustania czonkostwa, a dokonywane jest przez Rad Polityczn (art. 9). Organ ten nie jest zobowizany do podawania motyww takiego rozstrzygnicia, ale biorc pod uwag, e wniosek w tej sprawie moe zoy wycznie zarzd albo siedem zwykych lub stowarzyszonych partii czonkowskich z co najmniej piciu rnych krajw (za w przypadku czonkw indywidualnych wycznie zarzd Frakcji EPP-ED), mona uzna, e prawa czonkw s w tej kwestii naleycie zabezpieczone. Odchodzcy czonkowie s statutowo zobowizani do uregulowania swoich zobowiza nansowych wobec federacji, ale praktycznie rzecz biorc (zwaszcza obecnie) nie wywiera si na nich (w razie pojawienia si problemw) zbyt duych naciskw, a to w trosce o dalsz moliwo wsppracy politycznej. Szczegowe przepisy proceduralne dotyczce przyznania, zawieszenia oraz pozbawienia czonkostwa zawiera regulamin wewntrzny (art. XXII), przy czym trzeba odnotowa, e przed rozstrzygniciem w tej kwestii naley wysucha zainteresowanego (jego przedstawiciela), za praktycznie wszystkie rozstrzygnicia Rady Politycznej w sprawach czonkostwa zatem szerzej ni jest to ujte w powoanych przepisach zapadaj po wydaniu opinii w sprawie przez grup robocz ds. rozszerzenia. Zarzd jest zobowizany do prowadzenia rejestru czonkw federacji (art. 8 statutu). W chwili obecnej do EPP naley 47 zwykych partii czonkowskich, dalsze 6 ma status czonkw stowarzyszonych, za 17 obserwatorw. Jest to szerokie spektrum w znaczeniu nie tylko geogracznym obejmuje bowiem ugrupowania zarwno takie, jak szwedzcy konserwatyci (klasyczna wolnorynkowa prawica, propagujca model innowacyjnej gospodarki opartej na wiedzy)17, jak i takie, jak waloska partia centrowa (spadkobierczyni skaniajcej si na lewo i zdolnej do wielu kompromisw z socjalistami Partii Chrzecijasko-Spoecznej stanowica zarazem bastion europejskiego modelu socjalnego). W Polsce czonkami zwyczajnymi s Platforma Obywatelska oraz Polskie Stronnictwo Ludowe18. 7. Podsumowanie Jak wyej wspomniano, aktualny statut nadaje Europejskiej Partii Ludowej podmiotowo prawn w Krlestwie Belgii, pastwie czonkowskim Unii Europejskiej, co pozwala stwierdzi spenienie pierwszego z kryteriw wymienionych w rozporzdzeniu z 4 listopada 2003 r. Ponadto EPP uczestniczy w wyborach do Parlamentu Europejskiego, gdzie jest reprezentowana przez posw z prawie wszystkich krajw czonkowskich. Co si za tyczy kryterium ideologicznego, to mona sdzi, e ze
17 18
A. Antoszewski, R. Herbut, op. cit., s. 308. Za stron internetow <www.epp.eu>.
324
Varia
wzgldu na wspomniane ju statutowe cele EPP, jak rwnie na fakt, e wywodzi si ona z ruchu chrzecijasko-demokratycznego (R. Schuman, K. Adenauer i A. de Gasperi s uwaani za jej ojcw duchowych), ktry pooy fundamenty w dziele jednoczenia kontynentu europejskiego, byaby ona w stanie bez trudnoci wykaza przestrzeganie przez siebie zasad, na ktrych opiera si Unia Europejska, w razie zaistnienia jakiegokolwiek sporu w tej kwestii. Omawiane przepisy pierwotnego i pochodnego prawa Unii Europejskiej s jednoznacznym wyrazem idei promocji organizacji politycznych na poziomie europejskim. Regulacje te prowadz do utrwalania ponadkrajowej wsppracy rnych partii politycznych czy ich integracji w zakresie celw politycznych. Procesy te najpewniej wpyn na dalsze zwikszanie si roli i znaczenia Parlamentu Europejskiego w ramach Unii Europejskiej19, cho raczej w sposb poredni (poprzez wzmocnienie transnarodowych federacji, ktrych reprezentantami s frakcje w PE). W doktrynie wskazywany jest nadto problem wynikajcy z faktu, e normy rozporzdzenia Rady i Parlamentu z dnia 4 listopada 2003 r. w sprawie przepisw regulujcych status partii politycznych na poziomie europejskim oraz zasad dotyczcych ich nansowania bd sprawiay trudnoci przede wszystkim w zakresie ich wewntrznej implementacji w prawie krajowym20. Mimo pewnych wtpliwoci dziaania podjte przez instytucje (organy) Unii Europejskiej w zakresie uregulowania problemu partii politycznych na poziomie europejskim naleaoby oceni pozytywnie, gdy ustalono do jasne kryteria, ktre pozwalaj stwierdzi, jakie podmioty wchodz w skad tej kategorii oraz stworzono w miar precyzyjne zasady ich nansowania. Europejska Partia Ludowa jest obecnie jedn z czoowych europejskich transnarodowych federacji politycznych. W ostatnich latach znaczco rozszerzya swj zakres oddziaywania politycznego (m.in. wchaniajc, praktycznie w caoci, konserwatywnie nastawion Europejsk Uni Demokratyczn European Democrat Union, EDU). Od do dawna jej przewodniczcym pozostaje Wilfried Martens, byy dugoletni premier Belgii. Ponadto na wspomnianym ju kongresie w Rzymie jednym z wiceprzewodniczcych zosta wybrany Jacek Saryusz-Wolski, przewodniczcy Komisji Spraw Zagranicznych Parlamentu Europejskiego. Europejska Partia Ludowa nie jest jednak tylko przykadem sukcesu w sferze publicznej. Proces jej przystosowania do nowych przepisw prawa Unii Europejskiej dotyczcych statusu i nansowania europejskich partii politycznych de facto uwalniajcych je od zalenoci od frakcji w Parlamencie Europejskim, z ktrych si wywodz moe by uwaany za modelowy. Z tej przyczyny jej dziaalno i dalszy kierunek ewolucji powinny by uwanie obserwowane przez zainteresowane rodowiska, zarwno prawnicze, jak i politologiczne. Pawe Kaleta, Tomasz Kara
19 20
F. Jasiski, C. Mik, op. cit., s. 25. Tame.
DOKUMENTY
325
MATERIAY RDOWE DO STUDIW NAD PARLAMENTARYZMEM
A. ZAGADNIENIA PARLAMENTARNE W ORZECZNICTWIE KONSTYTUCYJNYM INNYCH PASTW

Estonia: wyrok Sdu Najwyszego Republiki Estonii (Izba Kontroli Konstytucyjnoci) z dnia 1 wrzenia 2005 r. dotyczcy problemw zwizanych z gosowaniem w wyborach za porednictwem Internetu (sygn. 3-4-1-13-05)1
Fakty: Dnia 27 marca 2002 r. estoski parlament (Riigikogu) uchwali ustaw o wyborach samorzdowych, umoliwiajc oddanie gosu w tych wyborach za porednictwem Internetu. Utrzymano przy tym rwnie moliwo gosowania w sposb tradycyjny, za pomoc kart do gosowania w dniu wyborw, przysugujc osobom, ktre nie zdecydoway si na gosowanie przez Internet. Zgodnie z ustaw, gos elektroniczny moe by oddany na kilka dni przed dniem wyborw za porednictwem odpowiedniej witryny zamieszczonej na stronie internetowej Pastwowej Komisji Wyborczej, przy uyciu elektronicznej karty identykacyjnej. Kart tak posiada musi kady obywatel Estonii, peni ona bowiem rwnie funkcj dowodu tosamoci. W 2005 r. odbyy si w Estonii wybory samorzdowe, w ktrych istniaa moliwo gosowania elektronicznego. Dwa lata pniej na podobnych zasadach przeprowadzono wybory parlamentarne2.
1 Tumaczenie oparte na wersji angielskiej wyroku opublikowanej na stronie internetowej Sdu Najwyszego Republiki Estonii <www.nc.ee>. W literaturze mona spotka si te z nazw Sd Pastwowy; por. Konstytucja Estonii, tum. A. Puu, wstp L. Garlicki i P. ossowski, Warszawa 1997; rosyjskojzyczne i francuskojzyczne strony internetowe Sdu Najwyszego Estonii. 2 Por. raport OBWE z wyborw parlamentarnych przeprowadzonych w Estonii w 2007 r. <http:// www.osce.org/odihr-elections/23132.html>. Wybory odbyy si 4 marca 2007 r. Gosowanie za porednictwem Internetu odbyo si w dniach 2628 lutego tego roku.
326
Dokumenty
Omawiany wyrok Izby Kontroli Konstytucyjnoci Sdu Najwyszego Republiki Estonii3 wydany zosta w trybie kontroli prewencyjnej zainicjowanej przez Prezydenta Republiki. Prezydent odmwi podpisania ustawy nowelizujcej samorzdow ordynacj wyborcz (uchwalonej 28 czerwca 2005 r.), wprowadzajcej zasad, e osoba, ktra dokonaa wyboru za porednictwem Internetu, moe w kilkudniowym okresie przeznaczonym na gosowanie elektroniczne dokona zmiany swojego gosu elektronicznego, a take odda swj gos za porednictwem tradycyjnej karty do gosowania. W pierwszym przypadku uwzgldniany jest gos elektroniczny oddany jako ostatni, a w drugim przypadku gos oddany na karcie do gosowania. Osobie, ktra skorzystaa z jednej z wymienionych moliwoci, nie przysuguje ju prawo do oddania gosu w lokalu wyborczym w dniu wyborw. W opinii prezydenta, opisane wyej rozwizanie narusza zasad rwnoci w prawie wyborczym w wyborach samorzdowych, wyraon w 156 zdanie drugie Konstytucji Estonii. Argumentacja wnioskodawcy koncentrowaa si na zarzucie nieuzasadnionego uprzywilejowania wyborcw gosujcych elektronicznie w porwnaniu do wyborcw, ktrzy zdecydowali si na oddanie gosu w sposb tradycyjny. Prezydent wskaza, e kwestionowana nowelizacja przeczy regule, zgodnie z ktr kademu wyborcy przysuguje tylko jeden gos. Ponadto zdaniem wnioskodawcy zasada rwnoci zostaa naruszona poprzez zrnicowanie warunkw, w jakich poszczeglni wyborcy mog korzysta z czynnego prawa wyborczego. Izba Kontroli Konstytucyjnoci Sdu Najwyszego nie podzielia adnego z zarzutw Prezydenta Republiki i uznaa, e zakwestionowana regulacja nie narusza zasady rwnoci. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnicia Izba przywoaa liczne argumenty o charakterze oglnym odnoszce si do samego mechanizmu gosowania za porednictwem Internetu. Z uzasadnienia: [] 16. Zasada rwnoci w wyborach samorzdowych jest wyraona w 156 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z ktrym wybory samorzdowe s powszechne, rwne i bezporednie. Zasada rwnoci w wyborach, bdca jednym z larw pastwa demokratycznego, oznacza, e wszyscy wyborcy powinni mie zagwarantowane jednakowe moliwoci wywarcia wpywu na wyniki wyborw. W kontekcie czynnego prawa wyborczego zasada rwnoci oznacza przede wszystkim, e wszystkie osoby posiadajce czynne prawo wyborcze mog odda t sam liczb gosw, a take e kady gos powinien mie jednakowy wpyw na rozstrzygnicie o podziale mandatw w organie przedstawicielskim. 17. Zgodnie z zaleceniem nr Rec(2004)11 Komitetu Ministrw Rady Europy do pastw czonkowskich dotyczcym prawnych, praktycznych i technicznych standar3 W Estonii sdy posiadaj kompetencj do odmowy zastosowania aktw normatywnych sprzecznych z konstytucj. Ponadto Sd Najwyszy posiada kompetencj do stwierdzenia niewanoci ze skutkiem erga omnes niekonstytucyjnego aktu normatywnego ( 152 Konstytucji).
Estonia: wyrok Sdu Najwyszego Republiki Estonii z dnia 1 wrzenia 2005 r. ... (sygn. 3-4-1-13-05)
327
dw gosowania elektronicznego [dalej: standardy gosowania elektronicznego]4, zasada rwnoci w wyborach w kontekcie gosowania elektronicznego wymaga spenienia czterech warunkw. Po pierwsze, nie moe doj do sytuacji, w ktrej wyborca mgby wprowadzi do elektronicznej urny wyborczej wicej ni jeden gos; wyborca moe zagosowa wycznie wwczas, gdy stwierdzono, e jego gos nie zosta jeszcze wprowadzony do urny wyborczej ( 5). Po drugie, system gosowania elektronicznego powinien by skonstruowany w taki sposb, aby wykluczy moliwo oddania gosu przez wyborc w ramach wicej ni jednego sposobu gosowania ( 6). Po trzecie, kady gos oddany do elektronicznej urny wyborczej powinien zosta policzony; ponadto, kady gos w wyborach lub referendum powinien zosta policzony tylko raz ( 7). Po czwarte, w przypadku gdy w tych samych wyborach lub referendum wykorzystywane s zarwno elektroniczne jak i inne ni elektroniczne sposoby gosowania, naley zapewni bezpieczn i wiarygodn metod zbierania gosw i ustalania prawidowego wyniku ( 8). Wszystkie powysze wymogi s nakierowane na zagwarantowanie, e w gosowaniu elektronicznym kademu wyborcy przysuguje tylko jeden gos. Jakkolwiek zalecenie Rady Europy nie jest wicym prawnie dokumentem, stanowi streszczenie sposobu pojmowania przez demokratyczne pastwa europejskie kwestii zgodnoci gosowania elektronicznego z demokratycznymi zasadami wyborczymi, bdc tym samym waciwym narzdziem interpretacji konstytucji. [] 19. W systemie gosowania elektronicznego gwarancja tego, e jednemu wyborcy przysugiwa bdzie tylko jeden gos, opiera si na podobnej zasadzie, jak w systemie tzw. dwch kopert, uywanych podczas gosowania poza lokalem wyborczym miejsca zamieszkania w okresie poprzedzajcym dzie wyborw. W trakcie gosowania elektronicznego wyborca oddaje gos, ktry zostaje nastpnie zakodowany (umieszczony w tzw. wewntrznej kopercie). Nastpnie wyborca potwierdza swj wybr poprzez zoenie podpisu elektronicznego; oznacza to, e do zakodowanego gosu przypisywane s dane osobowe (tzw. zewntrzna koperta). Dane osobowe oraz zakodowany gos s przechowywane razem a do ukoczenia liczenia gosw w dniu wyborw w celu zapewnienia, e dany wyborca odda tylko jeden gos. Dane osobowe wyborcy oraz oddany przez niego gos s rozdzielane po dokonaniu sprawdzenia, e w wyborca odda jeden gos i po wyeliminowaniu powtarzajcych si gosw. Otwarcie tzw. wewntrznej koperty jest dopuszczalne wycznie po oddzieleniu danych osobowych od zakodowanego gosu za pomoc klucza, dostpnego jedynie czonkom Pastwowej Komisji Wyborczej po zamkniciu lokali wyborczych. W ten sposb system gosowania elektronicznego gwarantuje, e przy poszanowaniu zasady tajnoci wyborw brany jest pod uwag wycznie jeden gos kadego wyborcy. 20. Oceniajc wpyw przysugujcej wyborcom moliwoci zmiany gosu elektronicznego na wag gosu oddanego przez wyborc, Izba podkrela, e w przypadku ponownego oddania gosu gosy wczeniejsze s anulowane, a zatem pomimo
4 Polskie tumaczenie zalecenia dostpne na stronie internetowej Pastwowej Komisji Wyborczej (www.pkw.gov.pl).
328
Dokumenty
moliwoci wielokrotnego gosowania elektronicznego, wpyw takiego wyborcy na wynik wyborw nie jest wikszy w porwnaniu do wyborcw korzystajcych z innych metod gosowania. Gos oddany w formie elektronicznej jest liczony jako jeden gos i z punktu widzenia wynikw gosowania jego sia nie jest w aden sposb wiksza ni gosu oddanego innymi metodami. [] 22. W ustawach regulujcych procedury wyborcze prawodawca zagwarantowa, e kady wyborca ma moliwo oddania gosu w podobny sposb. Z prawnego punktu widzenia system gosowania elektronicznego jest jednakowo dostpny dla wszystkich wyborcw w wyborach samorzdowych. Na podstawie 5 ust. 1 i 6 ust. 1 ustawy o dowodach tosamoci, kart identykacyjn (ID-card), konieczn dla oddania gosu elektronicznego, powinni posiada zarwno obywatele Estonii stale przebywajcy w Estonii, jak rwnie cudzoziemcy stale przebywajcy w Estonii na podstawie wanego zezwolenia na pobyt. A zatem pastwo nie stworzyo nikomu adnych przeszkd w oddaniu gosu w formie elektronicznej, jak rwnie w dokonaniu zmiany gosu w czasie przeznaczonym na gosowanie. [] 24. Zasada rwnego traktowania w kontekcie dokonywania wyboru czonkw organw przedstawicielskich nie oznacza, e wszystkim osobom posiadajcym prawo wyborcze naley zagwarantowa cakowicie identyczne moliwoci dokonania aktu gosowania w taki sam sposb. Wyborcy, ktrzy decyduj si na korzystanie z rnych prawnie przewidzianych metod oddania gosu (gosowanie przed dniem wyborw, gosowanie poza lokalem wyborczym miejsca zamieszkania, gosowanie w zakadach zamknitych, gosowanie w domu, gosowanie zagranic itd.), znajduj si de facto w rnej sytuacji. Na przykad, wyborcy, ktrzy decyduj si na gosowanie przedterminowe, znajduj si w sytuacji odmiennej od wyborcw, ktrzy decyduj si na skorzystanie z czynnego prawa wyborczego w dniu wyborw. Zagwarantowanie absolutnej rwnoci osb korzystajcych z czynnego prawa wyborczego jest w zasadzie niewykonalne i wobec tego nie jest wymogiem konstytucyjnym. 25. Decyzja o stworzeniu moliwoci elektronicznego oddania gosu w wyborach samorzdowych zostaa podjta przez Riigikogu, ktry 27 marca 2002 r. uchwali ustaw o wyborach samorzdowych, majc na celu zwikszenie frekwencji wyborczej, czyli zwikszenie demokratycznego udziau narodu w podejmowaniu decyzji dotyczcych funkcjonowania wsplnot. Wspomniany cel jest uzasadniony realizacj zasady powszechnoci wyborw. Zgodnie z t zasad, wszyscy uprawnieni do gosowania powinni mie zagwarantowan moliwo uczestniczenia w gosowaniu. Wykorzystywanie przez pastwo rodkw w celu zagwarantowania moliwoci gosowania moliwie jak najwikszej liczbie wyborcw jest uzasadnione i wskazane. 26. Kolejnym celem wprowadzenia gosowania elektronicznego jest modernizacja praktyk wyborczych, tj. wprowadzenie nowych rozwiza technologicznych. Okolicznoci takie, jak wzrastajca liczba obywateli Estonii korzystajcych z Internetu, rozpowszechnianie usug wiadczonych za porednictwem mediw elektronicznych [], jak rwnie wprowadzenie obowizkowej dla wszystkich karty identyka-
Estonia: wyrok Sdu Najwyszego Republiki Estonii z dnia 1 wrzenia 2005 r. ... (sygn. 3-4-1-13-05)
329
cyjnej, stworzyy sprzyjajce warunki do wprowadzenia gosowania elektronicznego. Ponadto, wstp do standardw gosowania elektronicznego, wyliczajcy powody uzasadniajce wprowadzenie takiego gosowania, odwouje si m.in. do postulatw uatwienia oddania gosu przez wyborc, zwikszenia frekwencji wyborczej poprzez udostpnienie dodatkowych mechanizmw gosowania, dostosowania procedur wyborczych do nowych technologii, a take zredukowania z czasem kosztw przeprowadzenia wyborw. W wietle tego dokumentu pastwa czonkowskie (Rady Europy) powinny w praktyce demokratycznej czyni uytek z nowych technologii informacyjnych i komunikacyjnych, ktre w coraz wikszym stopniu s wykorzystywane w codziennym yciu. Konstytucja nie zakazuje modernizowania praktyki wyborczej; modernizacja ta jest wartoci uzasadniajc wprowadzenie odstpstwa od prawa do rwnego traktowania i zasady rwnoci w prawie wyborczym. 27. W opinii Izby, wprowadzenie gosowania elektronicznego bez stworzenia moliwoci zmiany gosu oddanego elektronicznie mogoby zagrozi realizacji zasady wolnych wyborw i tajnego gosowania. Zasada wolnych wyborw jest wyraona w pierwszym zdaniu 156 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z ktrym rady samorzdowe s wybierane w wolnych wyborach. Tajno gosowania, jako zasada pochodna wobec wolnoci wyborw, jest przesank wolnych wyborw. Zgodnie z zasad wolnych wyborw zarwno decyzja o uczestnictwie w wyborach, jak i decyzja o samym wyborze s podejmowane na zasadzie dobrowolnoci. Z omawianej zasady wynika obok zakazu wkraczania samego pastwa w swobod dokonania wyboru konkretnej osoby obowizek pastwa zagwarantowania ochrony wyborcw przed wpywem na swobod wyboru ze strony innych osb. W wietle tej zasady pastwo powinno stworzy warunki konieczne do przeprowadzenia swobodnego gosowania i przeciwdziaania sytuacjom, w ktrych wyborcy nie mogliby odda gosu w wybrany przez siebie sposb bd te nie mogliby powstrzyma si od oddania gosu. 28. Najbardziej skutecznym sposobem gwarantujcym swobod wyborcw przed jakimkolwiek wpywem z zewntrz jest umoliwienie oddania gosu wycznie w lokalu wyborczym w kabinie wyborczej, do ktrej wyborca wchodzi sam. Jest oczywiste, e w przypadku gosowania elektronicznego poza lokalem wyborczym za porednictwem niekontrolowanego medium, jakim jest Internet, pastwu trudniej jest zagwarantowa, e akt gosowania bdzie tajny i wolny od wpyww z zewntrz. 29. Zgodnie z 162 kodeksu karnego (naruszenie wolnoci wyborw lub gosowania), przeszkodzenie osobie w swobodnym skorzystaniu z jej czynnego lub biernego prawa wyborczego w wyborach lub referendum z uyciem przemocy, podstpu lub groby bd te z wykorzystaniem zalenoci subowej, ekonomicznej lub innej jest zagroone kar grzywny lub pozbawienia wolnoci do roku. 30. Moliwo dokonania zmiany gosu oddanego drog elektroniczn w okrelonym czasie stanowi istotn dodatkow gwarancj przestrzegania zasady wolnych wyborw i tajnoci gosowania w ramach gosowania elektronicznego. Wyborca, ktrego gos zosta poddany bezprawnym wpywom lub ktrego gos zosta ujawnio-
330
Dokumenty
ny w toku gosowania elektronicznego, moe bowiem po ustaniu zagroenia doprowadzi do przywrcenia wolnoci swojego wyboru poprzez ponowne oddanie gosu w formie elektronicznej bd w formie skorzystania z karty do gosowania. Ponadto, poza moliwoci nastpczego zwerykowania gosu oddanego w warunkach wyczajcych swobod, prawo do ponownego oddania gosu peni wan funkcj prewencyjn. Norma gwarantujca wyborcy gosujcemu elektronicznie moliwo zmiany gosu oddanego elektronicznie ogranicza ewentualne zamiary wywarcia na niego bezprawnego wpywu. Nie ma innego rodka poza moliwoci ponownego oddania gosu elektronicznie ktry rwnie skutecznie gwarantowaby wolno wyboru i tajno gosowania w formie elektronicznej, za porednictwem medium nie podlegajcego kontroli. Sankcje karne maj znaczenie prewencyjne, jednak nastpcze ukaranie w odrnieniu do moliwoci dokonania zmiany gosu nie przyczynia si do wyeliminowania samego naruszenia wolnoci wyboru lub tajnoci gosowania. 31. W opinii Izby, brak powodw, aby sdzi, e moliwo ponownego oddania gosu elektronicznie bd za porednictwem karty do gosowania bdzie wykorzystywana na du skal w celu dokonania zmiany gosu z powodw innych ni eliminacja potencjalnych narusze wolnoci wyboru lub tajnoci gosowania. 32. W opinii Izby, odstpstwo od prawa do rwnego traktowania i zasady rwnoci w wyborach, ktre moe by wizane z moliwoci zmiany gosu nieograniczon liczb razy, nie jest due do tego stopnia, e przewaa nad celem, jakim jest zwikszenie udziau w wyborach i wprowadzenie nowych rozwiza technologicznych. Izba jest zdania, e istnienie moliwoci zmiany gosu elektronicznego jest konieczne do zagwarantowania wolnoci wyboru i tajnoci gosowania w ramach gosowania elektronicznego. W opinii Izby, ustawodawca, decydujc si na wprowadzenie kwestionowanego rozwizania, wywaywszy rne zasady i uzasadniajce je wartoci, w sposb waciwy dokona zbalansowania zasad wyborczych wyraonych w Konstytucji. Przekad i opracowanie: Marcin Wicek
Francja: decyzja Rady Konstytucyjnej z dnia 20 grudnia 2007 r. ... (nr 2007-560 DC)
331
Francja: decyzja Rady Konstytucyjnej z dnia 20 grudnia 2007 r. w sprawie Traktatu zmieniajcego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk (nr 2007-560 DC)1
Fakty: Dnia 13 grudnia 2007 r. zosta podpisany w Lizbonie Traktat zmieniajcy Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk (Traktat lizboski). Ma on stanowi kolejny etap ewolucji konstrukcji europejskiej po tym, jak ze wzgldu na negatywny stosunek spoeczestw Francji i Holandii, wyraony w referendach z 2005 r., odrzucony zosta Traktat ustanawiajcy Konstytucj dla Europy2. Jeszcze tego samego dnia Prezydent Francji wystpi do Rady Konstytucyjnej o rozstrzygnicie zagadnienia prawnego, czy upowanienie do ratykacji Traktatu lizboskiego wymaga uprzedniej zmiany konstytucji. Decyzja zapada w cigu jednego tygodnia. Wniosek Prezydenta Francji zosta zoony na podstawie art. 54 Konstytucji z dnia 4 padziernika 1958 r. Zgodnie z jego treci, jeli Rada Konstytucyjna [] stwierdzi, e zobowizanie midzynarodowe zawiera postanowienie sprzeczne z Konstytucj, upowanienie do ratykacji lub zatwierdzenia nie moe by udzielone przed dokonaniem zmiany Konstytucji3. W przepisie tym mowa jest o upowanieniu wyraonym w formie ustawy, ktre na mocy art. 53 jest konieczne do ratykacji lub zatwierdzenia m.in. wszelkich traktatw lub umw odnoszcych si do organizacji midzynarodowych, jak rwnie obciajcych pastwo nansowo, zmieniajcych postanowienia natury ustawodawczej, odnoszcych si do statusu jednostki []. Kontrola konstytucyjnoci zobowiza midzynarodowych Francji jest sprawowana przez Rad Konstytucyjn wycznie a priori i ma ponadto charakter fakultatywny. W konsekwencji nie podlegaj jej ju zobowizania uprzednio zacignite, niezalenie od tego, czy stanowiy one czy te nie przedmiot badania4. Do traktatw i umw, o konstytucyjnoci ktrych Rada miaa okazj si wypowiedzie, naley odnie zasad res iudicata5. W konsekwencji pojawi si problem moliwoci badaDecyzja opublikowana w Journal ofciel Republiki Francuskiej (JORF) z 29 grudnia 2007; dostpna na stronie internetowej Rady Konstytucyjnej: <http://www.conseil-constitutionnel.fr/decision/ 2007/2007560/index.htm> (rwnie w tumaczeniu angielskim, niemieckim i hiszpaskim). 2 Traktat lizboski nie uchyla dotychczasowych traktatw, wprowadza jedynie daleko idce modykacje (m.in. Unii Europejskiej nadana zostanie osobowo prawna; Wsplnota Europejska zostanie zlikwidowana zastpi j Unia, a nazwa: Traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk zostanie zastpiona przez nazw: Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; zniesiony zostanie system larowy; poszerzone bd kompetencje Unii w niektrych dziedzinach oraz zmienione procedury podejmowania decyzji i przyjmowania aktw wsplnotowych przez organy Unii; nadany zostanie charakter prawny Karcie Praw Podstawowych). 3 Tumaczenie Konstytucji Republiki Francuskiej na podstawie: W. Skrzydo, Konstytucja Republiki Francuskiej, Warszawa 2005 r., z zastrzeeniem, e do rozstrzygni Rady nie uywam nazwy orzeczenie, a decyzja. 4 Zob. pkt 10 omawianej decyzji Rady Konstytucyjnej. 5 Zgodnie z ust. 2 art. 62 Konstytucji: Decyzje Rady Konstytucyjnej nie podlegaj adnemu odwoaniu. S one wice dla wszystkich wadz publicznych i wszelkich organw administracyjnych oraz
1
332
Dokumenty
nia tych postanowie Traktatu lizboskiego, ktre powielaj przepisy Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy, uprzednio zakwestionowane przez Rad w decyzji nr 2004-505 z 19 listopada 2004 r. Jak przedstawiaj to komentatorzy, sdziowie uznali najwidoczniej, e sprawa nie dotyczy tego samego traktatu (w przeciwiestwie do decyzji z 1992 r. Maastricht I i Maastricht II)6, e Traktat lizboski formalnie stanowi nowy traktat, rny od poprzedniego projektu, ktry nie wszed w ycie, a ponadto, e skoro od chwili rozstrzygnicia z 2004 r. Konstytucja Republiki Francuskiej ulega piciokrotnej zmianie, do Rady naley stwierdzenie, czy te modykacje nie wpywaj na przyjte wwczas stanowisko7. Niemniej w przypadkach wystpowania sprzecznoci midzy postanowieniami z Lizbony a ustaw zasadnicz, Rada Konstytucyjna bezporednio odsya do formu zawartych w decyzji z 19 listopada 2004 r. Tak wic jeli zobowizania midzynarodowe, ktrymi Francja ma si zwiza, s sprzeczne z Konstytucj albo naruszaj prawa i wolnoci konstytucyjnie chronione, albo naruszaj podstawowe warunki wykonywania suwerennoci narodowej, jedynym rozwizaniem pozostaje bd odmowa ratykacji traktatu, bd zmiana Konstytucji. Wanie ze wzgldu na te podstawowe warunki wykonywania suwerennoci narodowej (Rada Konstytucyjna uchylia si od sprecyzowania tego pojcia), stwierdzona zostaa niezgodno z konstytucj wielu przepisw Traktatu lizboskiego, dotyczcych przede wszystkim nowych kompetencji i nowych zasad funkcjonowania Unii. Zastrzeenia pojawiy si rwnie co do nowych kompetencji przyznanych parlamentom narodowym8. Sprzeczno tych postanowie z ustaw zasadnicz wie si z brakiem w tej ostatniej przepisw upowaniajcych do wykonywania uprawnie przewidzianych przez traktat. Zgodnie z orzecznictwem Rady Konstytucyjnej, parlament francuski moe procedowa tylko w przypadkach wyranie przewidzianych przez konstytucj9. Wtpliwoci sdziw nie wzbudziy natomiast postanowienia dotyczce Karty Praw Podstawowych oraz przystpienia Unii do Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci. W Traktacie lizboskim nie powtrzono artykuu I-6 Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy, zgodnie z ktrym Konstytucja i prawo przyjte przez instytucje Unii w wykonywaniu przyznanych jej kompetencji miaoby pierwszestwo
sdowych. Zdaniem Rady Konstytucyjnej, powaga rzeczy osdzonej ma charakter absolutny (autorit absolue de la chose juge) i odnosi si zarwno do sentencji (dispositif), jak i tych elementw uzasadnienia, ktre stanowi niezbdn podstaw rozstrzygnicia (motifs qui en sont le soutien ncessaire et en constituent le fondement mme); zob. decyzja nr 62-18 L z 16 stycznia 1962 r. 6 Zob. decyzje Rady Konstytucyjnej nr 92-308 DC z 9 kwietnia 1992 r. (Maastricht I) i nr 92-312 DC z 2 wrzenia 1992 r. (Maastricht II). 7 M. Guillaume, La Constitution et le trait de Lisbonne de 13 dcembre 2007, Les petites afches, 2526 grudnia 2007 (257258), s. 1113. 8 Midzy innymi prawo sprzeciwu wobec wszczcia uproszczonej procedury zmiany traktatu, prawo przedoenia umotywowanego wniosku w ramach prewencyjnej kontroli przestrzegania zasady subsydiarnoci, prawo sprzeciwu wobec zastosowania zwykej procedury prawodawczej w zakresie niektrych aspektw prawa rodzinnego (zob. punkty 2832 omawianej decyzji Rady). 9 Zob. decyzje Rady Konstytucyjnej nr 59-2 DC z 17, 18 i 24 czerwca 1959 r.; nr 59-3 DC z 24 czerwca 1959 r. i nr 76-64 DC z 2 czerwca 1976 r.
333
przed prawem Pastw Czonkowskich. Rada Konstytucyjna unikna wic koniecznoci analizowania szczeglnie draliwego problemu pierwszestwa prawa wsplnotowego wobec wszelkich (w tym konstytucyjnych) norm wewntrznego porzdku prawnego; problemu, ktry poza sporami doktrynalnymi mia wpyw na odrzucenie przez Francuzw konstytucji europejskiej w 2005 r.10 W decyzji zaznaczono wynikajc z art. 88-1 Konstytucji specyk wsplnotowego porzdku prawnego, aby zaraz niej podkreli zasad prymatu konstytucji w systemie rde prawa11. W konsekwencji uznania przez Rad sprzecznoci traktatu z konstytucj, doszo do rewizji tej ostatniej ustaw konstytucyjn uchwalon przez Kongres w dniu 4 lutego 2008 r.12 Zmieniono m.in. ust. 2 art. 88-1, ktry w nowym brzmieniu stanowi, e Republika uczestniczy w Unii Europejskiej na warunkach przewidzianych w Traktacie z Lizbony zmieniajcym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk, podpisanym 13 grudnia 2007 roku. Po raz kolejny do modykacji przepisw rozdziau XV okrelajcych zasady funkcjonowania Francji w konstrukcji europejskiej posuono si metod tzw. strict minimum (przywoujc w konstytucji konkretny traktat), nie zdecydowano si wprowadzi oglnego przepisu na ksztat art. 90 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej czy art. 23 niemieckiej Ustawy Zasadniczej13. []
RADA KONSTYTUCYJNA,
Ze wzgldu na: Konstytucj z dnia 4 padziernika 1958 r., zwaszcza ustp 1 artykuu 88-1, Ordonans nr 58-1067 z dnia 7 listopada 1958 r. wprowadzajcy ustaw organiczn o Radzie Konstytucyjnej, Traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk, Traktat o Unii Europejskiej, Inne zobowizania midzynarodowe Francji dotyczce Wsplnot Europejskich i Unii Europejskiej, Decyzj Rady Konstytucyjnej nr 2004-505 z 19 listopada 2004 r. dotyczc Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy, Sprawozdawca zosta wysuchany, []
O miejscu prawa wsplnotowego w wewntrznym porzdku prawnym i o relacjach midzy normami zob. szerzej K. Kubuj, Implementacja prawa wsplnotowego na tle dowiadcze Francji, Warszawa 2006, s. 39126. W kontekcie omawianej decyzji Rady zob. O. Gohin, Hirarchie des normes. Conseil constitutionnel et Trait de Lisbonne: vite, clair et bien, Semaine juridique. Administrations et collectivits territoriales, 2008 (3). 11 Zob. pkt 7 i 8 omawianej decyzji. 12 JORF nr 0030 z 5 lutego 2008 r. 13 W konsekwencji kady kolejny traktat modykujcy traktaty zaoycielskie wymaga wszczcia procedury zmiany konstytucji. Uwagi krytyczne zob. G. Carcassonne, La Constitution, Pary 2007, s. 364368.
10
334
Dokumenty
O NORMACH STANOWICYCH WZORZEC KONTROLI
3. Zwaywszy, e poprzez Preambu Konstytucji z 1958 r. lud francuski proklamowa uroczycie swoje przywizanie do Praw Czowieka i zasad suwerennoci narodowej, tak jak zostay one okrelone w Deklaracji z roku 1789, potwierdzonej i uzupenionej przez Preambu Konstytucji z roku 1946; 4. Zwaywszy, e w artykule 3 Deklaracja Praw Czowieka i Obywatela proklamuje, e zasada wszelkiej suwerennoci spoczywa cakowicie w Narodzie; e artyku 3 Konstytucji z 1958 r. stanowi w ustpie 1, e suwerenno narodowa naley do ludu, ktry wykonuje j przez swych przedstawicieli i w drodze referendum; 5. Zwaywszy, e Preambua Konstytucji z 1946 r. deklaruje, w ustpie 14, e Republika Francuska stosuje si do zasad prawa publicznego midzynarodowego i e, w ustpie 15, pod warunkiem wzajemnoci, Francja zgadza si na niezbdne ograniczenia swej suwerennoci w celu zorganizowania i obrony pokoju; 6. Zwaywszy, e artyku 53 Konstytucji z 1958 r. potwierdza, jak to czyni artyku 27 Konstytucji z 1946 r., istnienie traktatw i porozumie dotyczcych organizacji midzynarodowych; e te traktaty i porozumienia mog by ratykowane lub zatwierdzone przez Prezydenta Republiki jedynie na podstawie ustawy; 7. Zwaywszy, e warunki, na podstawie ktrych Republika Francuska uczestniczy we Wsplnotach Europejskich i w Unii Europejskiej s okrelone w przepisach tytuu XV Konstytucji, w wyjtkiem ustpu 2 artykuu 88-1 dotyczcego Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy, ktry nie zosta ratykowany; e w myl ustpu 1 artykuu 88-1 Konstytucji: Republika uczestniczy we Wsplnotach Europejskich i w Unii Europejskiej zaoonych z pastw, ktre swobodnie postanowiy, na mocy traktatw ustanawiajcych te organizacje, wsplnie wykonywa niektre ich kompetencje; e ustrojodawca utwierdzi w ten sposb istnienie wsplnotowego porzdku prawnego, wczonego do wewntrznego porzdku prawnego i rnego od porzdku prawnego midzynarodowego; 8. Zwaywszy, e cakowicie potwierdzajc najwysz moc prawn Konstytucji w wewntrznym porzdku prawnym powysze normy konstytucyjne pozwalaj Francji na uczestniczenie w tworzeniu i rozwoju staej organizacji europejskiej, posiadajcej osobowo prawn i wyposaonej w uprawnienia decyzyjne w efekcie przekazania kompetencji przez pastwa czonkowskie; 9. Zwaywszy, e jeli zobowizania midzynarodowe zacignite w tym celu zawieraj postanowienie sprzeczne z Konstytucj, naruszaj prawa i wolnoci konstytucyjnie gwarantowane lub naruszaj podstawowe warunki wykonywania suwerennoci narodowej, upowanienie do ich ratykacji wymaga uprzedniej zmiany Konstytucji; 10. Zwaywszy, e to na podstawie tych zasad konstytucyjnych do Rady Konstytucyjnej naley badanie Traktatu z Lizbony, a take jego protokow i aneksw; e nie podlegaj kontroli zgodnoci z Konstytucj te postanowienia
335
traktatowe, ktre dotycz zobowiza midzynarodowych uprzednio zacignitych przez Francj;

O PRAWACH PODSTAWOWYCH UNII
11. Zwaywszy, e zgodnie z ustpem 1 artykuu 6 Traktatu o Unii Europejskiej, w brzmieniu nadanym przez punkt 8) artykuu 1 Traktatu z Lizbony: Unia uznaje prawa, wolnoci i zasady okrelone w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej z 7 grudnia 2000 roku, w brzmieniu dostosowanym 12 grudnia 2007 roku w Strasburgu, ktra ma tak sam moc prawn jak Traktaty. Postanowienia Karty w aden sposb nie rozszerzaj kompetencji Unii okrelonych w Traktatach. Prawa, wolnoci i zasady zawarte w Karcie s interpretowane zgodnie z postanowieniami oglnymi okrelonymi w tytule VII Karty regulujcymi jej interpretacj i stosowanie oraz z naleytym uwzgldnieniem wyjanie, o ktrych mowa w Karcie, ktre okrelaj rda tych postanowie14; 12. Zwaywszy, e poza zmianami numeracji postanowienia Karty, ktrym nadana zostaa taka sama moc prawna jak Traktatom, s identyczne z tymi, ktre podlegay badaniu Rady Konstytucyjnej w decyzji z 19 listopada 2004 r.; e ze wzgldu na takie same motywy, jakie zostay przytoczone w wyej wspomnianej decyzji Karta nie wymaga zmiany Konstytucji ani ze wzgldu na tre swoich artykuw, ani ze wzgldu na wpyw na podstawowe warunki wykonywania suwerennoci narodowej; 13. Zwaywszy, e zgodnie z ustpem 2 tego samego artykuu Traktatu o Unii Europejskiej: Unia przystpuje do europejskiej Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci; e jednake ustp 8 artykuu 218 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w brzmieniu wynikajcym z punktu 173) artykuu 2 Traktatu z Lizbony, przewiduje, e decyzja dotyczca zawarcia porozumienia o przystpieniu Unii do wspomnianej Konwencji wejdzie w ycie po jej zatwierdzeniu przez pastwa czonkowskie, zgodnie z ich odpowiednimi wymogami konstytucyjnymi; e to ostatnie postanowienie odsya w przypadku Francji do upowanienia ustawowego przewidzianego w artykule 53 Konstytucji;
O KOMPETENCJACH I FUNKCJONOWANIU UNII
14. Zwaywszy, e na mocy artykuu 88-2 Konstytucji, w brzmieniu nadanym przez ustawy konstytucyjne z 25 czerwca 1992, 25 stycznia 1999 i 25 marca 2003 r.: Pod warunkiem wzajemnoci i stosownie do postanowie przewidzianych w Traktacie o Unii Europejskiej podpisanym 7 lutego 1992 r., Francja zezwala na przekazanie kompetencji niezbdnych do ustanowienia unii ekonomicznej i monetarnej. Z tym samym zastrzeeniem i w wedug warunkw przewidzianych w Traktacie ustanawiajcym Wsplnot Europejsk, w redakcji wynika14 Tumaczenie traktatw wsplnotowych na podstawie tekstu zamieszczonego na stronie internetowej <http://eur-lex.europa.eu/pl/treaties/index.htm>.
336
Dokumenty
jcej z Ukadu z 2 padziernika 1997 r. moe zosta wyraona zgoda na przekazanie kompetencji niezbdnych do ustalenia regu dotyczcych swobodnego przemieszczania si osb oraz dziedzin z tym zwizanych. Ustawa okrela reguy dotyczce europejskiego nakazu aresztowania w zastosowaniu aktw podjtych na podstawie Traktatu o Unii Europejskiej; 15. Zwaywszy, e zmiany Konstytucji wymagaj te postanowienia Traktatu, ktre przekazuj Unii Europejskiej kompetencje wpywajce na podstawowe warunki wykonywania suwerennoci narodowej, w zakresie i w sposb inny ni przewidziany w traktatach wymienionych w artykule 88-2; 16. Zwaywszy, e zgodnie z zasad subsydiarnoci, o ktrej mowa w ustp 3 artykuu 5 Traktatu o Unii Europejskiej, w brzmieniu wynikajcym z punktu 6) artykuu 1 Traktatu z Lizbony, w dziedzinach, ktre nie nale do wycznej kompetencji Unii, ta ostatnia podejmuje dziaania tylko wwczas i tylko w takim zakresie, w jakim cele zamierzonego dziaania nie mog zosta osignite w sposb wystarczajcy przez Pastwa Czonkowskie, zarwno na poziomie centralnym, jak i regionalnym oraz lokalnym, i jeli ze wzgldu na rozmiary lub skutki proponowanego dziaania moliwe jest lepsze ich osignicie na poziomie Unii; e jednake wprowadzenie w ycie tej zasady moe nie by wystarczajce, by zapobiec temu, i przekazywanie kompetencji na mocy Traktatu bdzie miao taki zasig lub bdzie nastpowao w taki sposb, e mog zosta naruszone podstawowe warunki wykonywania suwerennoci narodowej; 17. Zwaywszy, e zgodnie z artykuem 289 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w brzmieniu wynikajcym z punktu 236) artykuu 2 Traktatu z Lizbony, w braku postanowie przeciwnych, akty prawodawcze bd przyjmowane, jedynie na wniosek Komisji, wsplnie przez Rad, stanowic wikszoci kwalikowan przewidzian w artykule 16 Traktatu o Unii Europejskiej i w artykule 238 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w brzmieniu wynikajcym z Traktatu z Lizbony, oraz przez Parlament Europejski, zgodnie ze zwyk procedur prawodawcz, przewidzian w artykule 294 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w brzmieniu wynikajcym z Traktatu z Lizbony; e z zastrzeeniem wyjtkw podlega bd tej procedurze wszystkie dziedziny nalece do kompetencji Unii, w szczeglnoci dotyczce przestrzeni wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci, stanowice przedmiot tytuu V czci III Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej; w zakresie, w jakim dotyczy przekazania kompetencji w nowych dziedzinach 18. Zwaywszy, e zmiany Konstytucji wymagaj wszelkie postanowienia Traktatu z Lizbony, ktre przekazuj Unii Europejskiej i podporzdkowuj zwykej procedurze prawodawczej kompetencje nierozcznie zwizane z wykonywaniem suwerennoci narodowej; e odnosi si to do artykuu 75 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w dziedzinie walki z terroryzmem i dziaa z tym zwi-
337
zanych, do artykuu 77, w dziedzinie kontroli granic, do litery d) ustpu 2 artykuu 79, w dziedzinie walki z handlem istotami ludzkimi, do artykuu 81, w dziedzinie wsppracy sdowej w sprawach cywilnych, i do artykuw 82 i 83, w dziedzinie wsppracy sdowej w sprawach karnych, w zakresie kompetencji wskazanych w tych artykuach, ktre nie mieszcz si ani w postanowieniach artykuw 62 i 65 Traktatu ustanawiajcego Wsplnot Europejsk, ani w postanowieniach artykuw 31 i 34 Traktatu o Unii Europejskiej; 19. Zwaywszy, e zmiany Konstytucji wymaga rwnie, ze wzgldu na wpyw, jaki to postanowienie wywiera na wykonywanie suwerennoci narodowej, artyku 86 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w brzmieniu wynikajcym z Traktatu z Lizbony, ktry z jednej strony przewiduje, e Rada, na podstawie zasady jednomylnoci, moe ustanowi prokuratur europejsk, organ uprawniony do prowadzenia postpowa w sprawie naruszenia interesw nansowych Unii Europejskiej i wystpowania w tych sprawach przed sdownictwem francuskim, a z drugiej strony wskazuje sposoby ustanowienia tego organu w przypadku nieosignicia przez Rad jednomylnoci; w zakresie, w jakim dotyczy nowych sposobw wykonywania kompetencji uprzednio przekazanych, majcych zastosowanie z chwil wejcia Traktatu w ycie 20. Zwaywszy, e zmiany Konstytucji wymagaj wszelkie postanowienia Traktatu z Lizbony, dotyczce dziedzin nierozcznie zwizanych z wykonywaniem suwerennoci narodowej, a jednoczenie znajdujce si ju w zakresie kompetencji Unii lub Wsplnoty, ktre modykuj reguy podejmowania decyzji albo zastpujc zasad jednomylnoci zasad wikszoci kwalikowanej w onie Rady, pozbawiajc w ten sposb Francj jakiejkolwiek moliwoci sprzeciwu, albo przekazujc uprawnienia decyzyjne Parlamentowi Europejskiemu, ktry nie jest emanacj suwerennoci narodowej, albo pozbawiajc Francj prawa do wasnej inicjatywy; 21. Zwaywszy, e ustp 2 artykuu 31 Traktatu o Unii Europejskiej, w brzmieniu wynikajcym z Traktatu z Lizbony, ktry powiela artyku III-300 Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy, oraz artykuy 76, 82, 83, 85, od 87 do 89, 133 i 139 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ktre powielaj odpowiednio artykuy III-264, III-270, III-271, III-273, od III-275 do III-277, III-191, III-419 Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy, wymagaj zmiany Konstytucji ze wzgldu na te same motywy, ktre zostay wskazane w decyzji z 19 listopada 2004 r.; 22. Zwaywszy, e zmiany Konstytucji wymaga rwnie, jako e przyznaje uprawnienia decyzyjne Parlamentowi Europejskiemu, podpunkt v) litery a) ustpu 6 artykuu 218 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ktra rozszerza zakres porozumie, ktrych zawarcie Rada moe zatwierdzi jedynie za zgod Parlamentu Europejskiego;
338
Dokumenty
w zakresie, w jakim dotyczy przejcia do zasady wikszoci kwalikowanej na mocy uprzedniej decyzji europejskiej 23. Zwaywszy, e zmiany Konstytucji wymagaj wszelkie postanowienia Traktatu, ktre, w dziedzinach nierozcznie zwizanych z wykonywaniem suwerennoci narodowej, zezwalaj na zmian sposobu gosowania w Radzie Unii Europejskiej z zasady jednomylnoci na zasad wikszoci kwalikowanej, nawet jeli taka zmiana uwarunkowana jest jednomyln decyzj Rady Europejskiej lub Rady Unii Europejskiej; e w efekcie zmiany takie nie bd w przyszoci wymagay adnego aktu ratykacji lub zatwierdzenia, ktry z natury pozwalaby na kontrol konstytucyjnoci na podstawie artykuu 54 czy artykuu 61 ustp 2 Konstytucji; 24. Zwaywszy, e ustp 3 artykuu 31 Traktatu o Unii Europejskiej, w brzmieniu wynikajcym z Traktatu z Lizbony, ktry powiela ustp 3 artykuu III-300 Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy, jak rwnie litera d) ustpu 2 artykuu 82 i akapit 3 ustpu 1 artykuu 83 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, ktre powielaj odpowiednio liter d) ustpu 2 artykuu III-270 i akapit 3 ustpu 1 artykuu III-271 Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy, wymagaj zmiany Konstytucji ze wzgldu na te same motywy, ktre zostay wskazane w decyzji z 19 listopada 2004 r.; 25. Zwaywszy, e zmiany Konstytucji wymagaj rwnie postanowienia ustpu 3 artykuu 81 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w brzmieniu wynikajcym z Traktatu z Lizbony, ktre uprawniaj Rad, na mocy decyzji podjtej zgodnie z zasad jednomylnoci i pod warunkiem, e aden parlament narodowy nie wyrazi sprzeciwu, do zastosowania zwykej procedury prawodawczej wobec niektrych aspektw prawa rodzinnego, majcych transgraniczny charakter; w zakresie, w jakim dotyczy uproszczonych procedur zmiany przewidzianych w ustpach 6 i 7 artykuu 48 Traktatu o Unii Europejskiej, w brzmieniu wynikajcym z punktu 56) artykuu 1 Traktatu z Lizbony 26. Zwaywszy, e ustp 6 artykuu 48 Traktatu o Unii Europejskiej, ktry ustanawia uproszczon procedur zmiany dotyczc polityk i dziaa Unii, powiela postanowienia artykuu IV-445 Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy; e jak wynika z decyzji z dnia 19 listopada 2004 r. powoanie si na odpowiednie wymogi konstytucyjne pastw czonkowskich odsya, w przypadku Francji, do upowanienia ustawowego przewidzianego w artykule 53 Konstytucji; 27. Zwaywszy, e ustpu 7 artykuu 48 Traktatu o Unii Europejskiej, ktry ustanawia uproszczon procedur zmiany traktatw, powiela postanowienia artykuu IV-444 Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy; e to postanowienie traktatowe wymaga zmiany Konstytucji ze wzgldu na te same motywy, ktre zostay wskazane w decyzji z 19 listopada 2004 r.;
339
O NOWYCH UPRAWNIENIACH PRZYZNANYCH PARLAMENTOM NARODOWYM W RAMACH UNII
28. Zwaywszy, e przedoony Radzie Konstytucyjnej do kontroli Traktat zwiksza udzia parlamentw narodowych w dziaaniach Unii Europejskiej; e punkt 12) artykuu 1 Traktatu umieszcza w artykule 12 Traktatu o Unii Europejskiej list uprawnie przyznanych im w tym celu; e naley ustali, czy te uprawnienia mog by wykonywane w ramach dotychczasowych postanowie Konstytucji; 29. Zwaywszy, e ustp 7 artykuu 48 Traktatu o Unii Europejskiej, w brzmieniu wynikajcym z punktu 56) artykuu 1 Traktatu z Lizbony, ktry przyznaje parlamentowi francuskiemu prawo sprzeciwu wobec wszczcia uproszczonej procedury zmiany traktatw, powiela postanowienia artykuu IV-444 Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy; e wymaga on zmiany Konstytucji ze wzgldu na te same motywy, ktre zostay wskazane w decyzji z 19 listopada 2004 r.; e odnosi si to rwnie do artykuw 6, 7 ustp 1 i 2, i 8 Protokou o zastosowaniu zasad subsydiarnoci i proporcjonalnoci, do ktrego odsya Traktat z Lizbony, ktre powielaj postanowienia artykuw od 6 do 8 Protokou nr 2 zaczonego do Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy, przeduajc jednoczenie termin, w jakim parlament francuski, zgodnie z procedurami waciwymi dla kadej z izb, bdzie mg sformuowa umotywowan opini; 30. Zwaywszy, e ustp 3 artykuu 81 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w brzmieniu wynikajcym z punktu 66) artykuu 2 Traktatu z Lizbony, przyznaje parlamentom narodowym, w terminie 6 miesicy, prawo sprzeciwu wobec decyzji Rady o zastosowaniu w zakresie niektrych aspektw prawa rodzinnego majcych charakter transgraniczny zwykej procedury prawodawczej w miejsce specjalnej procedury prawodawczej wymagajcej od Rady, po konsultacji z Parlamentem Europejskim, stanowienia zgodnie z zasad jednomylnoci; 31. Zwaywszy, e ustp 3 artykuu 7 wspomnianego Protokou o zastosowaniu zasad subsydiarnoci i proporcjonalnoci powierza parlamentom narodowym, w ramach zwykej procedury prawodawczej, nowe w stosunku do Traktatu ustanawiajcego Konstytucj dla Europy uprawnienia w zakresie czuwania nad zasad subsydiarnoci; e wynika z tych postanowie, e jeli Komisja decyduje utrzyma propozycj uznan za naruszajc zasad subsydiarnoci wikszoci gosw, jakimi dysponuj parlamenty narodowe albo w okrelonych przypadkach kada z ich izb (kady z parlamentw narodowych dysponujc dwoma gosami, a w okrelonych przypadkach kada z izb dwuizbowego parlamentu dysponujc jednym gosem), umotywowane opinie Komisji i parlamentw narodowych s przedkadane Radzie i Parlamentowi Europejskiemu; e jeli wikszoci 55% czonkw Rady lub wikszoci oddanych gosw Parlamentu Europejskiego, prawodawca Unii uzna, e propozycja Komisji nie jest zgodna z zasad subsydiarnoci, nie nadaje si biegu procedurze dotyczcej tej propozycji;
340
Dokumenty
32. Zwaywszy, e przyznane parlamentowi francuskiemu prawo sprzeciwu wobec zastosowania zwykej procedury prawodawczej w zakresie niektrych aspektw prawa rodzinnego czyni zmian Konstytucji niezbdn w celu umoliwienia wykonywania tego prawa; e dotyczy to rwnie przyznanych mu nowych uprawnie, w danym przypadku zgodnie z procedurami waciwymi dla kadej z jego izb, w celu kontroli przestrzegania zasady subsydiarnoci w ramach zwykej procedury prawodawczej;
O INNYCH POSTANOWIENIACH TRAKTATU
33. Zwaywszy, e adne inne postanowienia Traktatu, przedoonego Radzie Konstytucyjnej do kontroli na podstawie artykuu 54, nie wymagaj zmiany Konstytucji;
O CAOCI TRAKTATU
34. Zwaywszy, e ze wzgldu na motywy wyej wymienione, upowanienie do ratykowania Traktatu zmieniajcego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk wymaga zmiany Konstytucji, POSTANAWIA Artyku 1 Upowanienie do ratykacji Traktatu zmieniajcego Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiajcy Wsplnot Europejsk moe nastpi jedynie po uprzedniej zmianie Konstytucji. Artyku 2 Niniejsza decyzja zostanie przedoona Prezydentowi Republiki i ogoszona w Journal ofciel Republiki Francuskiej. Przekad i opracowanie: Radosaw Puchta
Ksigarnie wsppracujce z Wydawnictwem Sejmowym
341
KSIGARNIE WSPPRACUJCE Z WYDAWNICTWEM SEJMOWYM Gdask

Gdaska Ksigarnia Naukowa, ul. agiewniki 56, 80-855 Gdask, tel. (0 58) 301-41-22
Katowice
Dom Handlowy Nauki, Zakad OR PAN, Ksigarnia, ul. Bankowa 11, 40-007 Katowice, tel. (0 32) 258-77-09 Ksigarnia Liber, ul. Bankowa 11, 40-007 Katowice, tel. (0 32) 359-12-72
Krakw
Ksigarnia Naukowo-Prawnicza, ul. Olszewskiego 2, 31-007 Krakw, tel. (0 12) 663-13-91
Lublin
Ksigarnia Prawnicza Iuris Prudentia, pl. Marii Curie-Skodowskiej 5, 20-031 Lublin, tel. (0 81) 537-54-75 Ksigarnia Politologiczna, pl. Litewski 3, 20-080 Lublin, tel. (0 81) 534-95-47
Pozna
Poznaska Ksigarnia Naukowa Kapitaka, ul. Mielyskiego 27/29, 61-725 Pozna, tel. (0 61) 851-93-20
Rzeszw
Ksigarnia Prawnicza Iuris Prudentia, ul. Grunwaldzka 13, 35-068 Rzeszw, tel. (0 17) 852-39-26
Szczecin
Ksigarnia Akademicka, al. Jednoci Narodowej 31, 70-453 Szczecin, tel. (0 91) 489-09-26
Toru
Ksigarnia Centrum, ul. Chemiska 4, 87-100 Toru, tel. (0 56) 621-04-80 Ksigarnia Uniwersytetu M. Kopernika, ul. Reja 25, 87-100 Toru, tel. (0 56) 611-42-98; (0 56) 611-42-86
Warszawa
Ksigarnia LIBER, ul. Dobra 56/66, 00-312 Warszawa, tel. (0 22) 552-73-55
Wrocaw
Ksigarnia Naukowa im. M. Kopernika, ul. Kunicza 30/33, 50-138 Wrocaw, tel. (0 71) 343-29-77
Zamo
Ksigarnia Prawnicza Iuris Prudentia, ul. Kolegiacka 2 (budynek hotelu Orbis), 22-400 Zamo, tel. (0 84) 643-85-85
342

Przeglad Sejmowy KPP 85

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Przeglad Sejmowy KPP 85

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

PRZEGLD SEJMOWY

DWUMIESICZNIK ROK XVI 2(85)/2008

Redaktorzy: URSZULA NACZ-RAJCA, PIOTR ZIELISKI

Tumaczenia: na jzyk angielski ALBERT POL na jzyk rosyjski ANDRZEJ KUBIK

DZIA I STUDIA I MATERIAY

DZIA II OPINIE, GLOSY, RECENZJE, NOTY, VARIA

159 167 193

Przegld Sejmowy 6(83)/2007

DZIA III DOKUMENTY

9 24 25 39 41 59 61 91 93 112 113 133 135 158

SECTION II OPINIONS, GLOSSES, REVIEWS, NOTES, VARIA

159 167 193

Przegld Sejmowy 6(83)/2007

SECTION III DOCUMENTS

25 39 41 59 61 91 93 112 113 133 135 158

159 167 193

Przegld Sejmowy 6(83)/2007

II. , 24 2007 . ( SK 7/06) . . . . . . . . . . . . III. , 24 2007 . ( SK 7/06) . . . . . . . . . . . .

A. : ( ) 1 2005 ., , , 3-4-1-13-05 ( ) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . : 20 2007 . , , No 2007-560 DC ( ) . . . . . . . . .

ZALETY I WADY KARTY PRAW PODSTAWOWYCH UNII EUROPEJSKIEJ*

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Bogusaw Banaszak: Zalety i wady Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Bogusaw Banaszak: Zalety i wady Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej

OTK ZU 2005, seria A, nr 5, poz. 49.

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Bogusaw Banaszak: Zalety i wady Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej

Stanowisko Rady, s. 62. Tame, s. 57.

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Bogusaw Banaszak: Zalety i wady Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej

III. WADY KARTY PRAW PODSTAWOWYCH

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Bogusaw Banaszak: Zalety i wady Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Bogusaw Banaszak: Zalety i wady Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Bogusaw Banaszak: Zalety i wady Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

II. GENEZA I PROCES OPRACOWANIA KARTY

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

VI. PRZYSTPIENIE UE DO EUROPEJSKIEJ KONWENCJI PRAW CZOWIEKA

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008

Przegld Sejmowy 2(85)/2008