Professional Documents
Culture Documents
Nueva
SETIEMBRE 2008 Ao 1 N 4
PBLICa
Servicio civil
DIRECCIN GENERAL
Emma Barrios Ipenza
SUB DIRECTOR
CONSEJO CONSULTIvO
Xavier Ballart Hernndez Manuel villoria Mendieta Fernando Barrios Ipenza Juan Carlos Cortzar Velarde Gonzalo Deustua Caravedo
Aporte
CONSEJO EDITORIAL
Emma Barrios Ipenza Juan Carlos Ruiz Rivas Ral Molina Martnez Manuel Pablo Fernandini Oscar Castillo Velsquez Jos Carlos Machicao Csar E. Chanam Zapata Leonor Sarez Ognio Mayen Ugarte
dIPloMAdoS Gestin Pblica para el logro de Resultados Proyectos de Inversin Pblica Adquisiciones y Contrataciones del Estado Cooperacin Internacional Gestin Pblica para el Desarrollo Regional y Local Administracin Tributaria Municipal
EDITORA
COORDINACIN PERIODSTICA
ATIK Consultores SAC
PRoGRAMAS dE GERENcIA EFEcTIvA dE PRoYEcToS PMI Administracin de Proyectos 12 pasos para el xito. Gestin Organizacional de Proyectos GOP Seminario de Administracin efectiva de Proyectos Gestin del Riesgo Programa de Certificacin PMP Gestin de Programas y Gestin de Portafolios. PRoGRAMAS dE AlTA dIREccIN Desarrollo de Habilidades Directivas Negociacin eficaz Comunicacin Institucional Gestin de Polticas Pblicas Simplificacin Administrativa Programas Sociales y de Desarrollo Humano cuRSoS dE ESPEcIAlIZAcIN SEACE coNvENIoS INTERNAcIoNAlES Gestin por Resultados Modernizacin y Descentralizacin tica y Transparencia en la Gestin Pblica Desarrollo Territorial y Promocin de la Inversin Servicio al Cliente
FOTOGRAFA
ILUSTRACIONES
Elar vega Sols
DISEO y DIAGRAMACIN
SIAF
es una publicacin de la Escuela de Gerencia Continental, Jr. Junn 355, Miraflores Telfs.242-4087/241-2413 La Escuela de Gerencia Continental no comparte necesariamente las opiniones vertidas por sus colaboradores. El contenido de Gerencia Pblica podr ser reproducido con autorizacin de los editores. Se solicita indicar la autora y la fuente de informacin. Los artculos firmados son de exclusiva responsabilidad del autor.
escrbanos
ESPAA ESPAA ESPAA ARGENTINA
gerenciapublica@continental.edu.pe
ESPAA CHILE MEXICO
envenos sus sugerencias, comentarios, artculos, propuestas de nuevos temas para las prximas ediciones. envenos su colaboracin a
sUscrbase
si Ud. est interesado en recibir esta publicacin ingrese a nuestra pgina web y llene la ficha de suscripcin
SEDE LIMA: Jr. Junn 355, Miraflores / Telfonos (511) 242-4087, 241-2413 / informesegc@continental.edu.pe SEDE HUANCAYO : Calle Real 125 / Telfonos (511) (54) 238875 / coordinacionegc@continental.edu.pe SEDE AREQUIPA : Telf: (054) 227592 NUEVA GERENCIA PBLICA Setiembre 2008 www.egc.edu.pe / www.ucci.edu.pe
www.egc.edu.pe
e DItorIAL
I NDICe
5
en Debate
Ministro de Trabajo, Mario Pasco Cosmpolis
13
Gestin MIToS Y REAlIdAdES SoBRE lA cAPAcITAcIN dE loS GESToRES PBlIcoS (1) Gestimetro municipal PERFIlES dE GESTIN dE loS AlcAldES PRovINcIAlES
16 18
Emma Barrios
RADAR
ocMa limpia Palacio de Justicia sUnarP lanza alerta registral
En lo que va del ao, la Oficina de Control de la Magistratura (OCMA) impuso 416 medidas disciplinarias. Segn sus estadsticas, la OCMA solicit un total de 33 pedidos de destitucin contra jueces y 49 contra auxiliares (trabajadores judiciales). Los requerimientos debern ser resueltos en ltima instancia por el Consejo Nacional de la Magistratura (CNM), quien revisa los casos. Esperamos que esos malos funcionarios sean sancionados con todo el peso de la Ley que no supieron defender ni respetar.
PBLICO
cambios en el MeF
El Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) design asesor del secretario general al abogado Harry John Hawkins Mederos, quien trabaj como asesor del MEF en la gestin de Pedro Pablo Kuczynski y fue asesor del Banco de la Nacin en la gestin de Kurt Burneo. Por su parte, Roxana Arce, quien ocupaba la secretara del viceministerio de Hacienda fue designada directora ejecutiva del Tesoro, en reemplazo de Mara Pastor Vigo, quien poco antes del cambio de ministro ascendi a directora general del Tesoro. Asimismo, se nombr nuevo secretario general a Jos Alberto Len Viacroze y nueva jefa de SUNAT a Graciela Ortiz Origgi. De igual forma, acaban de nombrar al nuevo Viceministro de Economa, Eduardo Andrs Morn Pastor, quien manifest que una de las metas es reformar los programas sociales para lograr una mejor eficiencia. Adems, se har una reforma radical en el manejo del gasto pblico. Qu dirn quienes estn dirigendo los programas sociales, estarn de acuerdo con estas reformas?
Con el objetivo de salvaguardar la propiedad de ms de 8,5 millones de predios registrados, la SUNARP lanza un nuevo servicio para sus usarios, Alerta Registral. Slo se debe ingresar a la pgina www.sunarp.gob.pe y llenar los datos personales, el nmero de partida registral del predio que quiere proteger e incluir un correo electrnico para que sea informado. Si los registradores reciben una solicitud de transferencia, compra-venta u otro trmite que afecte su propiedad, de inmediato recibir una alerta a su correo para consultarle si usted autoriz este procedimiento. Prximamente Alerta Registral ser tambin a travs del telfono celular, para as reducir fraudes inmobiliarios y evitar que los ciudadanos acudan al Poder Judicial para modificar una partida registral.
caricatura
Segn el Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI), el Seguro Integral de Salud (SIS) es el programa social con mayor cobertura en todo el pas con nueve millones de asegurados. Esteban Chiotti, jefe del SIS, manifest que el 95% de su presupuesto se invierte en prestaciones de salud y slo 5% en gastos operativos. Este seguro cubre atenciones por S/. 12 mil al ao, y puede llegar incluso a 17 mil 500 soles. Su proyeccin es llegar a 10 millones de asegurados al finalizar este ao y 12 millones al 2011. Espermos que las huelgas de los mdicos no impidan cumplir esta meta.
La Presidencia del Consejo de Ministros, en un acto tardo por estandarizar la publicidad estatal, estableci como poltica de comunicaciones del Gobierno la obligacin de utilizar la frase El Per Avanza en toda la publicidad institucional de las entidades del Poder Ejecutivo (Ministerios, programas y proyectos). As lo establece la Resolucin Ministerial 227-2008-PCM. Las oficinas de comunicaciones estn advertidas. Hubiera sido importante que esta medida contemplara tambin una marca de gobierno, y no slo un slogan de campaa que resulta muy poco verosmil la mayora de las veces...
NUEVA GERENCIA PBLICA Setiembre 2008
El Presidente Regional de San Martn, Csar Villanueva, sucede en el cargo a yehude Simon como coordinador de la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), ente creado como instancia que fomenta un dilogo directo y sin intermediarios con el Gobierno Nacional. Villanueva fue elegido por decisin unnime para el perodo 2008-2009. En esa misma reunin tomaron acuerdos para manifestar al gobierno su desacuerdo con el referndum del 2009 que proyecta la creacin de macroregiones.
Segn el Ministerio de Energa y Minas, a fines del 2009 el gobierno abastecer con electrificacin rural al 87% de poblados a nivel nacional. Con esto incrementar en 20 puntos porcentuales la cobertura actual, que apenas llega al 67%. Mientras tanto, en la capital enfrentamos una crisis energtica que ya se habra manifestado en dos apagones que afectaron a ms de un milln de usuarios en Lima. Ante la crtica situacin, el Presidente de la Repblica se habra reunido con empresarios del sector elctrico para evaluar la posibilidad de racionalizar el uso de gas natural. Esperemos una salida a esta crisis para que no tengan que racionalizar la luz en setiembre y octubre, meses crticos del ao por falta de lluvias. Volver a los apagones de la dcada del 80 sera muy contraproducente para este gobierno.
eN DeBAte
5
Este nuevo concepto del Servicio Civil tuvo como uno de los promotores al ministro de Trabajo, Mario Pasco, y un equipo de especialistas. Por ello le solicitamos una entrevista. El Ministro nos recibe en su despacho con soltura, conoce bien la revista y felicita la iniciativa de la Escuela de Gerencia Continental. Le pedimos conversar sobre el Servicio Civil. Sonre y nos cuenta la historia tras bambalinas, y mucho ms
PrimeroS PaSoS
El empleo pblico y la carrera administrativa en el Estado es un problema sistmico que impide al Estado ser ms competitivo y de calidad de servicio a la ciudadana. La promulgacin de los Decretos Legislativos que crean el Sistema de Servicio Civil es un primer pas para ordenar los recursos humanos en las administraciones pblicas con un nuevo enfoque. El Servicio Civil, con una cultura laboral y filosofa de servicio, ser un gran reto y un cambio revolucionario en el manejo del los recursos humanos del Estado peruano. Los Decretos Legislativos que a continuacin describimos brevemente son el inicio del proceso de reforma y modernizacin del Estado. El DL N 1023, crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, rectora del Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos, como un organismo tcnico especializado, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, que se encargar de planificar, programar, dirigir, coordinar, supervisar y evaluar el Sistema Administrativo de Gestin de Recursos Humanos del Estado. Se encargar tambin de proponer polticas remunerativas; desarrollar y gestionar polticas de fortalecimiento de capacidades; dictar normas tcnicas para los procesos de seleccin de recursos humanos que realicen las entidades pblicas, entre otras funciones que estn detalladas en el Reglamento de Organizacin y Funciones (Decreto Supremo N062-2008-PCM). Otro de los decretos que conforma el Sistema de Servicio Civil es el 1024, que crea y regula el Cuerpo de Gerentes Pblicos. Este permite al Estado incorporar profesionales altamente capaces que luego sern destacados al gobierno central, regional y local que lo requiera. De igual forma, se complementa el Sistema con el DL N 1025, que norma la capacitacin y rendimiento para el sector pblico, el cual permitir capacitar y evaluar al personal, as como dar estmulos, desarrollar lnea de carrera y permanencia. Esto bajo el rgano rector de la Autoridad Nacional de Servicio Civil. Finalmente, tambin se promulg el DL N 1026 que establece un rgimen especial facultativo para los gobiernos regionales y locales que deseen implementar procesos de modernizacin institucional, para mejorar los servicios a la ciudadana, as como hacer efectivo el traslado de recursos humanos del gobierno central a sus jurisdicciones en el marco del proceso de descentralizacin.
eN DeBAte
E
EntrEvistan: Emma Barrios Juan Carlos Ruiz
l Ministro Pasco relata que la iniciativa naci en el Ministerio de Trabajo. Por ello convocamos a un grupo de personas como Lourdes Escaffi, jefa del gabinete, Mayn Ugarte, Elena Conterno, Richard Martin, Pierina Pollarolo, Fernando Garca, Guillermo Miranda, Juan Carlos Morn y Carlos Castillo, entre otros talentosos profesionales y tuvimos la suerte de recibir una eficiente asesora del BID con Juan Carlos Cortzar. El primer encargo fue la elaboracin de una nueva Ley de Carrera Administrativa. Nosotros advertimos rpidamente dos cosas: la primera, que ste no era un problema de Ley, y lo segundo, que no era un problema de carrera. Porque la Ley de Empleo Pblico y la Ley de Carrera Administrativa ponen nfasis en los derechos de los trabajadores del Estado, muy legtimo por cierto, pero aqu haba que buscar el servicio. Por eso desde el inicio decidimos no utilizar trminos como carrera o empleo y recuperar
Servicio Civil. Haba que poner nfasis en el servicio porque la razn de ser de la administracin pblica no es dar trabajo, sino servicio. Eso gener muchas resistencias, pero finalmente prevaleci esta propuesta. A partir de all concluyeron que como la Ley no era lo principal, la Ley deba ser lo derivado. Vimos que necesitbamos primero una estrategia, una poltica global, y que eso era mucho ms importante que la Ley. Por tanto la Ley deba ser compacta y dar muchas competencias, capacidades y posibilidades de accin. El punto de partida era la creacin de un rgano capaz de liderar este proceso. Cuando asum el Ministerio de Trabajo, en la primera o segunda sesin, el Primer Ministro hizo referencia a dos cosas: que esto estaba muy suelto sin que nadie lo tomara y se ocupara de esto, e insinu que pudiera ser desarrollado por el Ministerio de Trabajo. Yo recog la insinuacin y convoqu a la Comisin Consultiva y propuse
abiertamente la posibilidad de elaborar sobre la conveniencia que el Ministerio de Trabajo tomara esta responsabilidad. Haba que pensar en varias cosas: poda potenciar el conflicto de maestros, mdicos y magistrados judiciales, o contaminar el proceso por esa imagen del Ministerio de Trabajo como rgano de solucin de conflictos, desviando el eje principal de la propuesta. Pero ningn miembro de la Comisin manifest su rechazo. Fue entonces que el Presidente de la Repblica trajo el tema al Consejo de Ministros y dijo que el tema estaba suelto. La primera vez lo deje pasar. La segunda vez tmidamente me ofrec pero no le dio mucha importancia a mi ofrecimiento, la tercera vez dije: Presidente, si usted me lo encarga nosotros lo hacemos. Entonces el Presidente, algo incmodo por lo cargoso que era con el tema, me seal y dijo: Hgase cargo!, casi como si fuese un castigo. El Ministro Pasco revela que el Presidente no saba que ya tena
o la razn de ser
hizo los ltimos das de abril. El Presidente Garca escuch ms de dos horas. En la presentacin estuvieron la Dra. Escaffi, Mayn Ugarte, Juan Carlos Cortazar y la representante del BID, de nuestro lado, as como el Presidente de la Repblica, su secretario particular, el Dr. Nava, y el Secretario del Consejo de Ministros, entre otros. Hicimos la presentacin completa. El Presidente hizo preguntas profundas y de peso. Mientras escuchaba la presentacin not que estaba muy dispuesto pero no convencido. Hasta que me hizo una pregunta muy puntual que Mayn Ugarte con gran brillo respondi en forma concreta. En ese momento creo que se defini la suerte del proyecto, porque se demostraron dos cosas: que se estaba trabajando en serio con una evaluacin previa de la situacin del empleo pblico en el Estado, y que la gente que integraba el comit conoca la gestin pblica desde dentro y sus propuestas no estban sustentadas en conceptos tericos que no se podan aplicar.
+
Ley Servicio Civil (poltica pblica)
Contina en la Pg. 8
Viene de la Pg. 7
La propuesta tena bien puestos los pies en la tierra. Ese fue el punto de quiebre. A partir de ese momento el Presidente compr el proyecto y, llave en mano, se entusiasm tanto que a partir de entonces, en cada Consejo de Ministros preguntaba. Cundo fijamos fechas?, me retaba. Entonces hicimos un cronograma de cmo se iran generando los proyectos Al inicio presentamos el proyecto que a m me pareci horrible ... una visin muy burocrtica del tema. La Comisin me advirti que era un borrador, pero igual se lo alcanc al Presidente para no pasarme de la fecha. Cuando me lo devolvi tena miles de anotaciones de su puo y letra hasta la tercera pgina. Parece que no lleg a terminarlo y creo que us la palabra mamotreto para explicar sus anotaciones. Al siguiente Consejo de Ministros el Presidente estaba impaciente con justa razn, y supongo que disgustado por la primera presentacin. Luego le present otro proyecto y le expliqu que ste era el documento final, que el anterior fue un borrador y que todas sus observaciones estaban incorporadas en el proyecto definitivo. Ese fue el primero en salir, que creaba la Autoridad Nacional del Servicio Civil. La siguiente semana tuvimos listos otros dos, el de Capacitacin y Evaluacin. El de Evaluacin al que el Presidente daba enorme importancia, y el de Capacitacin al que yo daba mayor importancia. No puede haber evaluacin si no se complementa con una oportunidad de capacitacin. Haba que manejar
las cosas en conjunto. Y finalmente estuvo listo el cuarto proyecto de Optimizacin. Durante este tiempo haba quedado paralizado el proyecto de Regularizacin del Servicio No Personales (SNP) que haba presentando a inicios de febrero. Si bien el Presidente lo difundi, el Ministro de Economa lo fren con un argumento legtimo, que no haba una visin de conjunto sobre el tema. Pues bien, cuando presentamos los cuatro proyectos dije: Aqu est la visin de conjunto. Ahora s se puede regularizar el tema de los SNP. Esa situacin era insostenible. Yo tena un compromiso para que esto saliera adelante. Y en eso tena el apoyo de todo el Consejo de Ministros, porque todos estaban hartos de la situacin de los SNP. Se llegaba al extremo que si alguien se enfermaba no tena atencin. Era algo extremo. Yo me compromet tanto con este tema que cuando comenc a despachar con el Presidente, l me hizo la pregunta:Usted defiende esto con mucho calor? Dgame, hace esto por conviccin o por que quiere quitarse de encima el San Benito que usted es pro patronal? Yo simplemente dije: Soy persona de principios y convicciones, seor Presidente. Defiendo esto porque creo en esto. Es mi lnea de conducta y estoy orgulloso que en un diario digan que soy el abogado de la CGTP y en otro digan que apoyo a la CONFIEP. El Presidente lo reconoci y me dio su confianza. Y as sali la Ley del Rgimen Especial de Contratacin
AN DeBAte e porte
8
E
Escribe: Juan Carlos Cortzar Velarde
PhD (c) en Gerencia, London School of Economics and Political Science. Especialista en Modernizacin del Estado del Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Profesor de la Maestra de Gestin Pblica de la EGC y del Magister en Gestin y Polticas Pblicas de la Universidad de Chile.
l gobierno peruano adopt recientemente un conjunto de medidas para poner en movimiento la Reforma del Servicio Civil (Decretos Legislativos 1023, 1024 y 1025). El tema estuvo en la agenda de sucesivos gobiernos incluido ste desde la dcada del 90. Aunque durante administraciones gubernamentales anteriores se legisl sobre el tema y qued pendiente la elaboracin y aprobacin de varias normas legislativas en torno a l, en la prctica poco o nada se avanz en una efectiva reforma del ejercicio de la funcin pblica en el pas. La falta de consenso poltico para una reforma integral del Servicio Civil y la falta de suficiente capacidad tcnica para su diseo e implementacin conspiraron contra el proceso.
Las recientes medidas constituyen una oportunidad para destrabar el proceso de reforma, generando si se toman medidas adecuadas para la implementacin de los Decretos Legislativos un proceso progresivo de transformacin y acumulacin de consensos y capacidades tcnicas. En las lneas que siguen se analizarn los desafos y oportunidades que, a partir del paquete legislativo, parecen abrirse para el servicio pblico peruano. Entendemos por Servicio Civil sistema de gestin del empleo pblico y los recursos humanos al servicio de las entidades pblicas (nacionales y sub nacionales). Su objetivo primordial es lograr una adecuada profesionalizacin de la funcin pblica, atendiendo las
especificidades propias del ejercicio de dicha funcin al servicio del ciudadano y que, por lo tanto, diferencian al servicio civil del empleo en general1. Es muy importante tener en cuenta que el Servicio Civil es primordialmente un sistema de gestin y no slo de empleo. Su finalidad es facilitar la gestin de las polticas pblicas y el aparato pblico en general. Cuando se pierde de vista esto algo que ha ocurrido en la mayor parte de pases de la regin dicho servicio termina siendo considerado bsicamente una fuente de empleo y la atencin se concentra en su impacto en las cuentas fiscales y las estadsticas de puestos de trabajo. Sin negar que tales problemas sean importantes resulta clave tener en la mira que un Servicio
Setiembre 2008 NUEVA GERENCIA PBLICA
Contina en la Pg. 10
Viene de la Pg. 9
Civil debe facilitar el ejercicio de la funcin pblica y que, por lo tanto, hay problemas relativos a su capacidad estratgica, de gestin y rendicin de cuentas que estn al menos a la misma altura que los problemas fiscales y de empleo. Pese a ser una herramienta crucial para la gestin de los asuntos pblicos, el Servicio Civil en los pases de la regin suele ser un sistema dbil, sumamente desordenado, escasamente articulado a las estrategias gubernamentales y guiado en la prctica por criterios poco meritocrticos. El diagnstico sobre la calidad de los Servicios Civiles en Amrica Latina y el Caribe realizado por el BID el ao 2003 construy una serie de indicadores de calidad, segn los cuales se caracteriz los sistemas de Servicio Civil de 21 pases2. El siguiente grfico muestra el ndice sinttico elaborado en base a dichos indicadores. Como puede observarse, el Servicio Civil peruano se ubic en dicho diagnstico entre los cinco de menor calidad en la regin. Frente a una situacin tan compleja ha sido sumamente difcil hallar estrategias de reforma que orienten el Servicio Civil hacia su profesionalizacin, obteniendo resultados exitosos en el corto plazo que a su vez sostengan resultados mayores en el mediano y largo plazo. Qu estrategia de reforma resulta til? No slo el Per, sino muchos pases de la regin, enfrentan una situacin en la cual la mala calidad de su Servicio Civil est a la base misma de la falta de capacidades tcnicas y estratgicas para disear e implementar una reforma integral del Estado y del propio servicio pblico. La debilidad del sistema poltico incapaz de generar consensos de largo plazo sobre las reformas contribuye a fortalecer este crculo pernicioso, de manera que las debilidades institucionales impiden casi cualquier camino de reforma3.
NUEVA GERENCIA PBLICA Setiembre 2008
eN DeBAte
Ante la escasa viabilidad de un camino de reforma comprehensivo y simultneo del Estado y Servicio Civil4 parece sensato pensar una estrategia de transformacin incremental y progresiva5. Esta estrategia implica, sin embargo, una serie de riesgos que es necesario considerar. El fundamental es que un abordaje por partes no garantiza que se logre algn da una totalidad coherente y til. As, las reformas parciales (denominadas a veces como de enclave) han sido criticadas duramente por no generar mayor eficiencia y or-
Per
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
den dentro de los sectores pblicos latinoamericanos6. Sin embargo, es necesario reconocer que han logrado algunas mejoras que no son poco significativas en determinadas reas de la poltica. La idea es producir as una secuencia de acciones de reforma que, aunque comience con pasos humildes, funcione como una suerte de andamio para sucesivas etapas de reforma7. Esta estrategia parece adecuada por dos razones. En primer lugar porque es posible lograr consensos polticos sobre algunas medidas clave, an cuando no sea posible hacerlo sobre el bosque completo de problemas por resolver. En segundo lugar porque permite concentrar las escasas capacidades tcnicas existentes en
un conjunto limitado de acciones, contribuyendo a generar cada vez mayores capacidades que permitan enfrentar cada vez problemas mayores y ms complejos. As, una secuencia incremental de acciones de reforma que permitan avanzar en aquello que es posible poltica y tcnicamente, evitando un inmovilismo que no hace sino profundizar los problemas. El reciente conjunto de Decretos Legislativos sobre el Servicio Civil puede servir como el primer nivel de reforma. Tres de los Decretos inciden en poner bases para una posible reforma progresiva. El DL 1023 crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil, con un conjunto de funciones y capacidades que ofrecen una plataforma para generar capa-
10
el estudio encargado por el biD sobre el servicio civil peruano como parte del diagnstico, realizado el 2003, arrib a las siguientes conclusiones:
1. El sistema se encuentra poco desarrollado, reducindose en la prctica a las () tradicionales funciones de administracin del personal. El escaso o nulo desarrollo del resto de sub sistemas (de gestin) le impide aportar de manera eficaz y estratgica al mejoramiento de la calidad del desempeo del Estado peruano. 2. La gestin de los recursos humanos en el sector pblico peruano se comporta bsicamente de manera reactiva ante las demandas de personal de los directivos polticos o de los directivos de lnea de las entidades. Dicho comportamiento no deja espacio para desarrollar una visin estratgica y de mediano plazo de la gestin de los recursos humanos. 3. La privatizacin o laboralizacin de la administracin pblica (mediante una cada vez ms extendida aplicacin del rgimen laboral privado) responde a la bsqueda de mayor flexibilidad para ejercer eficientemente las funciones de gestin de los recursos humanos y/o a la bsqueda de mayores espacios de discrecionalidad por parte de los directivos pblicos. Ello conduce sin embargo a la insularidad de las entidades que se acogen a este rgimen, agravndose as la fragmentacin de la cual sufre el sistema en su conjunto. 4. Como resultado de la fragmentacin normativa e institucional y de la rigidez del marco normativo de la funcin pblica, la informalidad se ha abierto camino como alternativa para asegurar el funcionamiento de las entidades pblicas en lo referente a la gestin de sus recursos humanos. La proliferacin de contrataciones bajo formas poco transparentes que obvian tanto al marco legal del rgimen pblico como del privado es la mayor manifestacin de dicha informalidad. 5. Dada la ausencia de una visin estratgica del Sistema de Servicio Civil y la debilidad de los marcos normativos y de los procedimientos formales que debieran efectivamente regular la gestin de los recursos humanos, las prcticas gerenciales vinculadas a dicha gestin se encuentran fuertemente marcadas por dos dinmicas: a. La negociacin oportunista entre los actores interesados en funcin a sus objetivos inmediatos, dejando completamente de lado una visin de las prioridades estratgicas de las organizaciones pblicas y del gobierno. La dinmica de la negociacin conduce a que el sistema de prioridad a las situaciones particulares tenga elevadsimos costos de transaccin y funcione con extrema ineficiencia. Por otra parte, la lgica de la negociacin facilita la captura del sistema por las elites polticas y por las redes clientelares. b. La implementacin de arreglos institucionales especficos para determinadas entidades, pactados entre los directivos polticos y los directivos de dichas organizaciones. Cabe sealar que este tipo de arreglos ha permitido en varios casos lograr mejoramientos sustantivos en la gestin de los recursos humanos de determinadas organizaciones, acudiendo bsicamente al rgimen laboral privado. 6. El mrito y la calidad del desempeo no son criterios importantes para el funcionamiento del sistema de servicio civil en el Per, predominando en cambio la arbitrariedad y el clientelismo. El rgido marco normativo de la funcin pblica no ha sido suficiente para lograr que dichos criterios impregnen la gestin de los recursos humanos. Paradjicamente, la privatizacin de las relaciones laborales ha conducido a situaciones en las cuales el mrito y el desempeo han logrado erigirse como criterios rectores de las prcticas gerenciales de administracin de los recursos humanos*.
Fuente: *Cortzar V., Juan Carlos (2003) Evaluacin del Sistema de Servicio Civil en el Per. Setiembre 2008 NUEVA GERENCIA PBLICA
Contina en la Pg. 12
11
Viene de la Pg. 11
Un problema sistmico
Mayn Ugarte, especialista en gestin pblica y miembro del Comit del Ministerio de Trabajo, que particip en la elaboracin de los Decretos Legislativos del Servicio Civil, explic en el conversatorio organizado por la Escuela de Gerencia Continental, que el empleo pblico en el Per es un problema sistmico. Una Ley no va a mejorar de la noche a la maana estos problemas. Existe una baja calidad y rendimiento del personal del sector pblico y cuatro factores empeoran esta problemtica: un exceso de sanciones y deficientes sistemas de control de gestin que paralizan la toma de decisiones; prohibiciones presupuestales de ingresos y ascensos (concursos) que generan desaliento permanente en los buenos trabajadores; una normatividad que impide prescindir de personal ineficiente o inmoral; y una ausencia de polticas salariales y listas de reincorporados que impiden incorporar a buenos trabajadores. Se tiene un problema de estabilidad excesiva de un lado y falta de estabilidad absoluta al otro extremo. Ambos lo tiene el sector pblico peruano. Un sistema con sanciones en exceso y capacidad cero. Es tan complejo que terminas paralizando la toma de decisiones del sector pblico porque son tantas responsabilidades, que en algo te vas a equivocar. La nica forma de no equivocarse es no haciendo nada. Esto hace perder absolutamente la eficiencia del Estado y la vocacin de servicio.
que hoy an no existen. Dicho resumidamente, sin transformar al nivel directivo (alto y medio) es muy poco probable que se pueda avanzar en una reforma efectiva y sostenible del Servicio Civil. Finalmente, el DL 1025 permite un tratamiento de las necesidades de capacitacin en gerencia pblica que se basa en las capacidades del sistema educativo en lugar de construir un sistema paralelo. Un servicio pblico moderno no puede existir de manera aislada al mercado laboral profesional y, por ende, a la calidad de la oferta educativa profesional. Subsidiar la formacin de los servidores pblicos en temas transversales de gestin poniendo nfasis en la demanda (los propios funcionarios) y no en la oferta (las universidades y otros centros de formacin) ofrece la oportunidad de fortalecer mediante una adecuada competencia la calidad de la oferta educativa en gerencia pblica. La existencia de una agencia gubernamental con mandato y capacidades para impulsar una reforma de largo plazo, as como de un cuerpo de gerentes transversal a toda la administracin pblica constituye una serie de oportunidades para la reforma del Servicio Civil en el pas. Considerando los resultados del diagnstico sobre la calidad del Servicio Civil peruano a los que se hizo referencia anteriormente es posible pensar que estas medidas contribuyan significativamente a:
i. Enfrentar el clientelismo, la arbitrariedad y la informalidad en la gestin de las personas en el Estado mediante el progresivo desarrollo de reglas estables de reclutamiento, seleccin, asignacin y evaluacin basadas en el mrito profesional. Si bien la aplicacin inicial de estas reglas se limitara al mbito de los gerentes pblicos (Cuerpo de Gerentes Pblicos), es posible extenderlas progresivamente a otros estratos del servicio pblico. As, dicho Cuerpo es una primera experiencia transversal de profesionalizacin del servicio que bien puede extenderse incrementalmente al conjunto de la administracin pblica. ii. Superar la insularidad de los procesos exitosos de reforma administrativa ejecutados en ciertas reas y agencias de gobierno mediante la transferencia de buenas prcticas de gestin a travs de la rotacin que el Decreto 1024 prev para los miembros del Cuerpo de Gerentes en distintas reas y niveles de gobierno iii. Limitar y desterrar progresivamente la negociacin oportunista como lgica que gua la gestin de los recursos humanos en el Estado estableciendo acuerdos de mediano y largo plazo que permitan una gestin estratgica y no inmediatista de las personas y su rendimiento en el Estado. n
eN DeBAte
Empleado
49% son pensionistas Excluye gbnos. Locales, ETES y OCAs. Censo MEF al 30 de Junio del 2006 80 mil (10%) estn contratados por locacin de servicios (SNPs)
1 Longo, Francisco (2004). Mrito y flexibilidad. La gestin de las personas en las organizaciones del sector pblico. Madrid: Paids Empresa. 2 Echebarra, Koldo (2006) Informe sobre la situacin del Servicio Civil en Amrica Latina. BID: Washington DC. El estudio incluye indicadores relativos a los siguientes atributos de los sistemas de Servicio Civil: eficiencia, mrito, consistencia estratgica, capacidad funcional y capacidad integradora. 3 El pas de la regin que ms consistentemente se ha alejado de este patrn es Chile. Ver: Marcel, Mario (2002) Las opciones para la reforma del Estado en Chile. En: Reforma del Estado, Volumen II: Direccin Pblica y Compras Pblicas. Santiago: Centro de Estudios Pblicos 4 Sobre procesos integrales (comprehensivos) de reforma de la gestin pblica ver: Barzelay, Michael. 2001. The New Public Management. Improving Research and Policy Dialogue. California: The University of California Press. 5 Sobre la distinta naturaleza de los procesos de cambio comprehensivos e incrementalistas, ver: Baumgartner, Frank R. y Jones, Bryan D. 1993. Agendas and Instability in American Politics. Chicago: The University of Chicago Press. Sobre el contrapunto entre ambas formas de encarar la reforma de la administracin pblica en el Per, ver: Cortzar V., Juan Carlos (2007) La Reforma de la Administracin Pblica Peruana (1990-97). Conflicto y estrategias divergentes en la elaboracin de polticas. Lima: IPS. Una breve comparacin entre procesos comprehensivos e integrales considerando los casos de Brasil, Chile y Per puede encontrarse en: Echevarria, K. y Cortzar, J.C. (2007) Public Administration and Public Employment Reform in Latin America. En: Lora, Eduardo (Ed) The State of State Reform in Latin America. Washington DC: BID, Stanford University Press. 6 Sobre las crticas a las reforma de enclave en la regin ver: Shepherd, Geoffrey (1999) Administracin Pblica en Amrica Latina y el Caribe: en busca de un paradigma de reforma. En: Losada i Marrodn, C. (Ed) De burcratas a gerentes? Las ciencias de la gestin aplicadas a la administracin del Estado. Washington DC: BID. 7 La idea de desplegar las acciones de poltica siguiendo una secuencia donde unas sirvan de plataforma o andamio para otras ha sido desarrollada por Eugene Bardach (1998) Getting Agencies to Work Together. Washington D.C.: Brookings Institution (ver captulo 8). 8 La idea del Cuerpo de Gerentes se inspir inicialmente en la experiencia del Cuerpo de Administradores Gubernamentales de Argentina, incorporndose medidas para prevenir la posible corporativizacin del cuerpo en el mediano plazo. De manera ms distante, se consider tambin como una referencia la Carrera de Especialista en Poltica Pblica y Gestin Gubernamental del Gobierno Federal del Brasil.
12
Fuente www.clad.org.ve. aprobada por la V conferencia iberoamericana de Ministros de administracin Pblica y reforma del estado, en santa cruz de la sierra, en bolivia (26-27 de junio de 2003. respaldada por la Xiii cumbre iberoamericana de Jefes de estado y de Gobierno (resolucin n 11 de la Declaracin de santa cruz de la sierra) bolivia, 14-15 de noviembre de 2003
Carta Iberoamericana de la
Funcin Pblica
La Carta establece los principios de la Funcin Pblica en los pases Iberoamericanos firmantes, cuyos gobiernos se comprometen a implementar, con la finalidad de fortalecer el Estado y la Democracia. Un Servicio Civil de calidad contribuir a elevar los niveles de confianza de los ciudadanos en la administracin pblica, as como el crecimiento econmico. El cual se caracteriza por garantizar la profesionalizacin de las personas al servicio del Estado, en base al mrito, la capacidad, la vocacin de servicio, la eficacia en el desempeo de su funcin, la responsabilidad, la honestidad y la adhesin a principios y valores de la democracia. Presentamos este resumen de la Carta, para dar a conocer las bases en que se suscriben los Sistemas de Servio Civil en los pases de la Regin.
Setiembre 2008 NUEVA GERENCIA PBLICA
eN DeBAte p Aporte
13 3
eN DeBAte
Principios rectores
cacin constituye el nexo obligado entre la estrategia organizativa y el conjunto de polticas y prcticas de gestin del empleo y las personas. Para lograr una planificacin de calidad ser necesario disponer de sistemas de informacin sobre el personal capaces de permitir un conocimiento real y actualizado de las disponibilidades cuantitativas y cualitativas de recursos humanos. As ser posible: La optimizacin de los efectivos cuantitativos y cualitativos disponibles. La adaptacin flexible de las polticas y prcticas de personal a los cambios producidos en la organizacin. La correcta distribucin de los recursos disponibles y la redistribucin flexible de las personas en funcin de las necesidades organizativas. Seguimiento y actualizacin de sus previsiones. La participacin activa de los directivos en los procesos de planificacin. La evaluacin del rendimiento de las personas en el trabajo debe formar parte de las polticas de gestin de recursos humanos incorporados por todo sistema de Servicio Civil. Disponer de sistemas formales de evaluacin de rendimiento permite: a. Obtener informaciones necesarias para adoptar decisiones en diferentes reas de la gestin de personas. b. Validar polticas y prcticas de gestin de recursos humanos, contrastando y valorando su impacto sobre el comportamiento humano en el trabajo. c. Orientar el desarrollo de las personas y su crecimiento profesional. d. Mejorar la motivacin y el rendimiento de las personas en el puesto de trabajo.
14
Los sistemas de evaluacin deben incorporar mecanismos por medio de los cuales las personas pueden manifestar sus discrepancias sobre las evaluaciones a instancias superiores. Los sistemas de funcin pblica deben contar con mecanismos que aseguren el control de presencia, la realizacin completa de la jornada de trabajo, los instrumentos para la reduccin del ausentismo y el cumplimiento de sus obligaciones laborales por parte de los empleados pblicos. Los procedimientos disciplinarios deben corregir con eficacia, agilidad y ejemplaridad las conductas inadecuadas de los empleados pblicos. Las funciones y responsabilidades centrales en materia de gestin del empleo en funcin a sistemas multiorganizativos del sector pblico, de ncleos especializados dotados de una consistente calificacin tcnica y ubicada en posiciones de autoridad formal coherentes con el alto valor estratgico de su funcin. De estos ncleos son cometidos: a. La elaboracin de directrices estratgicas de gestin del empleo y las personas coherentes con la estrategia organizativa. b. El impulso y direccin de los procesos de planificacin de personal de alcance global. c. Estudio, diagnstico, evaluacin e innovacin de las polticas y prcticas de gestin de los recursos humanos. Los ncleos o departamentos centrales de recursos humanos deben asignar a los directivos de lnea un papel predominante en la gestin de las personas a su cargo. Implica: a. Descentralizar.
responsabilidad laboral
b. Asumir desde las instancias centrales un papel principal de asesoramiento, apoyo y provisin de servicios tcnicos especializados en materia de personal. c. Fortalecer las competencias de los directivos en materia de gestin de las personas, asumiendo lneas de capacitacin permanente en conocimientos y habilidades. La eficacia de los arreglos institucionales que esta Carta propone la adaptacin de las reglas informales, modelos mentales y pautas establecidas de conducta que caracterizan al funcionamiento pblico. Se propugna: a. La interiorizacin de modelos de Administracin Pblica basado en sistemas de mrito. b. La superacin de las visiones burocrticas sobre las Administraciones Pblicas... con enfoques orientados a la produccin de resultados, a la innovacin y el aprendizaje. c. La adopcin de enfoques flexibles de gestin de las personas ... y las reformas de la gestin pblica. d. La incorporacin por los diferentes actores institucionales de los valores propios del servicio pblico, la honestidad, la austeridad en el manejo de los recursos, la transparencia de las decisiones, la evaluacin y rendicin de cuentas y el compromiso con el servicio a los ciudadanos. n
Setiembre 2008 NUEVA GERENCIA PBLICA
cambio cultural
15
or qu hay gobiernos locales que tienen capacidad de gasto y otros no? Hay relacin entre los resultados de gestin y la capacitacin previa de los funcionarios? Es ms importante la experiencia que un grado universitario? Las autoridades y funcionarios de diferentes lugares del pas tienen a dnde acudir para formarse? Hay suficiente oferta nacional para la formacin y capacitacin de funcionarios pblicos? Es un problema de oferta de capacitacin o de su calidad? Estas y otras preguntas nos llevaron a indagar sobre la oferta de formacin y capacitacin realmente existente en todas las regiones del pas. En el contexto de creacin del Nuevo Sistema Administrativo de Servicio Civil este tema se vuelve imperativo, pues
GestIN
47.3%
52.7%
que se debe analizar es la calidad, que debe pasar por evaluar las orientaciones metodolgicas a la aplicacin de conocimientos y sobre todo, la experiencia de gestin, la vinculacin y compresin en la administracin pblica de los docentes.
la capacitacin de funcionarios se convierte en una poltica de Estado muy clara para el Servicio Civil. El primer mito que vemos romperse es la ausencia de for-
macin y capacitacin en temas de gestin pblica, ya que identificamos 256 Programas en todo el pas. El problema es que la oferta est concentrada en Lima con un (52.7%). A pesar de ello se evidencia un crecimiento notable de la oferta en otras regiones en los ltimos aos. Si bien con una diferencia abismal de oferta de programas de formacin, siguen a Lima de lejos las ciudades de Trujillo, Chiclayo, Arequipa, Cusco, Huancayo, cada una de las cuales concentra el 5.07%, lo cual significa la presencia de 13 Programas de formacin o capacitacin en cada ciudad. Siguen Piura y Puno que concentran 4%, lo que significa 10 y 11 Programas respectivamente. Las ciudades de Tumbes, Cajamarca, Huancavelica y Hunuco cuentan con 4 5 Programas representando slo el 2% de la oferta nacional.
Asimismo, vale la pena hacer notar que prcticamente en todas las regiones del pas existe alguna oferta de formacin o capacitacin, excepto en las regiones de: Madre de Dios, San Martn, Moquegua y Amazonas. De los 256 Programas el 50% corresponde a Maestras y el 34% a Diplomados. El resto lo constituyen Programas de Especializacin (49%) y Doctorados (2%), entre otros. Cules son los temas en los que se ofrece la formacin? Identificamos 18 ejes temticos, donde el primer tema que destaca es salud pblica (hay que sealar que no se indag por salud, sino por temas pblicos) los que representan el 19% de Programas existentes, seguidos de Gestin y Desarrollo Local y Regional con un 18%; Gestin de Proyectos de Inversin Pblica con 12.10%; Administra-
16
cin Pblica equivale un 9.37% y Gestin y Polticas Pblicas 6.64% de la muestra obtenida de programas de capacitacin. Hay que resaltar que el tema de contrataciones y adquisiciones siendo un tema crtico de la gestin pblica actual, slo representa el 4% de la oferta. Sobre la certificacin de los Programas, se observa que ms del 86% son certificados por Universidades, sobretodo las Maestras y Diplomados, como lo norma el sistema educativo peruano, pero tambin se encuentra la presencia de ONGs que cubren el 10.1% y tan solo el 3.12% proviene de empresas o Institutos superiores. Hay que sealar que algunas ONGs o empresas, organizan y desarrollan Programas y certifican en convenio con Universidades. Varias de estas no son abiertas al pblico siendo organizadas en forma cerrada para un grupo especfico de funcionarios, autoridades o lderes sociales. La realidad es que si bien se evidencia an una fuerte concentracin de Programas de formacin y capacitacin en Lima, tambin se observa un crecimiento ascendente en las diferentes Regiones, reproducindose similares tendencias a la concentracin de oferta de educacin superior en general.
Dada la abundante oferta que se encuentra en Lima y en algunas regiones (considerando su tamao) se plantean varias otras preguntas que ms que ver con la cantidad nos llevan a analizar la calidad de dicha oferta. Dicha calidad pasa por la pertinencia y adecuacin de los contenidos, las orientaciones metodolgicas a la aplicacin de conocimientos, los marcos con-
ceptuales de los docentes, pero sobretodo, desde nuestro punto de vista, de la experiencia de gestin y la vinculacin y conocimiento de la administracin pblica de los docentes y organizaciones que hoy brindan oportunidades de formacin y capacitacin. Estos son algunos temas de agenda que tendr como desafo desarrollar el recin creado Sistema Administrativo de Servicio Civil y su Organo de Capacitacin y Formacin de servidores pblicos. De nuestra parte, seguiremos tratando de responder a interrogantes que nos brinden luces para mejorar la gestin en las administraciones pblicas. n
n La Municipalidad Distrital de Quillo, en la Regin Ancash, recibi el mximo galardn a la Mejora Integral del Premio a las Buenas Prcticas en Gestin Pblica 2008, organizado por Ciudadanos al Da. Dicha municipalidad cuenta con ocho buenas prcticas calificadas aparte de ser la ganadora en la categora Simplificacin de Trmites, con su proyecto Registro Civil en el Campo de la Informtica. En esta categora tambien recibiern su premio a la simplificacin Interinstitucional de Trmites la iniciativa EXPORTA FCIL PER. Quedarn como finalistas el Ministerio de la Produccin - Autorizacin en tiempo real (en lnea) para el ingreso y salida del pas de insumos qumicos y productos fiscalizados, mediante una solucin web y el Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo con su Registro de contratos de trabajo de personal extranjero. Cabe destacar que de un total de 130 experiencias, calificaron 77 Buenas Prcticas, de las cuales 42% fueron del interior del pas. Estos premios son un claro ejemplo que el Estado puede modernizase y dar un buen servicio a la ciudadana.
1 Para la bsqueda de informacin se cont con la asistencia de Rafael Pinares. 2 La fuente principal de bsqueda de informacin ha sido internet en cada Regin del pas. Para identificar los Programas desarrollados por universidades se realiz bsquedas en cada una de las universidades registradas por la Asamblea Nacional de Rectores y el Consejo Nacional para la Autorizacin de Funcionamiento de Universidades, habindose revisado los programas que ofrecen cada una de ellas.
17
raDar
La Cmara de Comercio de Lima advierte que la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE), a travs de la Municipalidad Provincial de Trujillo, recientemente ha presentado al Congreso una propuesta legislativa para recortar las facultades del Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de la Propiedad Intelectual (INDECOPI) en materia de barreras burocrticas municipales. Se trata del Proyecto de Ley N. 2677-2008-GL, presentado al Congreso, con el propsito de modificar el Art. 48. de la Ley N. 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, que establece que el INDECOPI no podr disponer la inaplicacin de barreras burocrticas, cuando stas hayan sido generadas por ordenanzas municipales o regionales. Para la Cmara de Comercio de Lima las barreras burocrticas municipales representan el 85% del total. Que con este proyecto esto se agudizar.
Planes insTiTUcionales
13.9%
Aporte
El Gobierno Central, present el proyecto de Ley del presupuesto para el 2009, donde los gobiernos regionales en su conjunto podrn gastar hasta 12,259 millones de soles. Lo cual supera en 5% el presupuesto del 2008. En el caso de los municipios, su ejecucin llegara el prximo ao a 12,437 millones de soles, es decir, 20% ms que en el 2008. Pero para Juan Carlos Eguren, miembro de la Comisin de Presupuesto del Congreso de la Repblica, en realidad el presupuesto de estos dos niveles del Estado ha sufrido ms bien un significativo recorte, lo cual pone en riesgo la ejecucin de futuros proyectos. No estamos frente a una modulacin del gasto sino de un dramtico ajustn fiscal. Acoto Congresista. Antes de discutir el recorte sera bueno saber cul es el nivel de ejecucin del presupuesto 2008!.
60 % 20%
de las autoridades locales y funcionarios entrevistados manifestaron no tener la totalidad de planes debido a que no lo consideran necesario (5.7%) o no son prioritarios para su gestin (8.2%).
85.9%
de las municipalidades provinciales que cuentan con planes de gestin estn en ejecucin; mientras que el 9.1% no ejecuta sus planes por la falta de financiamiento y porque las actuales gestiones piensan replantear y adecuarlo a las necesidades de la actual gestin.
de las municipalidades provinciales no cuentan con la totalidad de planes previsto por la Ley Orgnica de Municipalidades, siendo las principales razones falta de personal (25.9%) y desconocimiento (24.7%).
de las municipalidades provinciales no cuenta con Plan de Desarrollo de Capacidades. Las razones por las que no cuentan con dicho Plan son desconocimiento o falta de capacidades de su propio personal para desarrollarlo.
de las municipalidades provinciales consideran que la recaudacin es insuficiente debido a la falta de preparacin del personal (25.2%), por falta de equipamiento y recursos financieros (23.4%) y por falta de instrumentos de gestin para identificar a los contribuyentes (21.3%).
84%
70% 100%
de las municipalidades provinciales mencion que los mecanismos de participacin ciudadana ms utilizados son aquellos orientados a la concertacin entre autoridades y ciudadanos como el Consejo de Coordinacin Local, Presupuesto Participativo y Mesa de Concertacin.
ParTiciPacin ciUDaDana
de los gobiernos locales provinciales tienen constituidos sus Consejos de Coordinacin Local Provincial y los presupuestos participativos como espacios de concertacin entre el gobierno local y la sociedad civil.
16.7%
de las comunas provinciales han realizado audiencias de rendicin de cuentas, pese a no ser un mecanismo de participacin formalmente reconocido para estas instancias de gobierno.
18
Puente Piedra:
servir al ciudadano
acercarse a la gente
testImoNIos