De Telecommunicatie Autoriteit Suriname (TAS)

A Balancing Act
door T.R. Adney

Inleiding
In het wetsvoorstel Wet Telecommunicatievoorzieningen (WTv )wordt in art 84 de TAS belast met het toezicht op de uitvoering van deze wet. Het toezicht zal met name gericht zijn op het bevorderen van de doelstellingen van de wet. De doelstellingen van de wet zijn terug te vinden in de Memorie van Toelichting en komen in hoofdzaak neer op: 1. het tot stand brengen van concurrentie in de sector met de bedoeling een meer gevarieerd en beter op de behoeften van klanten afgestemd aanbod van diensten en producten.
2. het invullen van de maatschappelijke plicht van de overheid te zorgen voor adequate basis

telecommunicatievoorzieningen voor de gehele Surinaamse gemeenschap In het wetsvoorstel is tevens voorzien dat de TAS de status krijgt van Zelfstandig Bestuursorgaan ( MvT pag.4). De reden hiervan is het creren van voldoende scheiding tussen twee taken van de overheid te weten ordening en toezicht. Het ministerie blijft verantwoordelijk voor de ordening middels wetgeving terwijl de toezichthoudende taak wordt ondergebracht bij de TAS. Deze taak was tot nog toe bij Decreet C-38 toebedeeld aan Telesur. De noodzaak om voldoende scheiding tussen de twee overheidstaken te brengen is noodzakelijk vanwege de grote commercile belangen die in de sector zullen spelen als deze geliberaliseerd is. Een onderdeel van het toezicht is bijvoorbeeld de beslechting van geschillen tussen marktpartijen. De overheid als ordenende partij kan hierin geen rol vervullen. Wil de TAS haar rol adequaat kunnen invullen dan is het cruciaal dat zij als toezichthoudend orgaan onafhankelijk is. Echter zal de TAS wel enige bias in haar gedrag moeten hebben, daar zij ook moet toezien op de bevordering van concurrentie. Dit impliceert besluitvorming van de TAS die meer neigt naar de belangen van concurrenten van Telesur. De TAS zal immers een level playing field moeten bewerkstelligen in een situatie waarin Telesur marktdominant is. Het zal de TAS de nodige moeite kosten de juiste balans te vinden tussen de verschillende belangen. De TAS en het bij wet voorziene beroepsorgaan hebben bovendien niet de laatste stem in de strijd van belangen. Die rol blijft weggelegd voor de gewone rechter. Hier mogen we echter praktische problemen verwachten. Vaak zullen geschillen ingewikkelde technisch-commercile kwesties bevatten die de nodige kennis en inzicht van de rechterlijke macht zullen eisen. Daar er geen gespecialiseerde rechters voor handen zijn is i.h.a. een langdurig proces het gevolg. Dat werkt in het nadeel van de concurrenten van Telesur. Ervaringen in het buitenland leren dat marktpartijen dan, in conflicten met de toezichthouder, soms proberen de besluitvorming te vertragen door hun toevlucht te nemen tot het aantonen van onzorgvuldigheid van bestuur. In elk geval betekent het dat de TAS in voorkomende gevallen kan worden teruggefloten. In het bestek van dit krantenartikel willen wij de lezer niet meer dan een indruk geven van de problematiek waarvoor de TAS zich geplaatst zal zien. De reden is dat beslissingen van de TAS ook de consument zullen raken. Besluiten van de TAS zullen steeds een afweging van belangen zijn van, en tussen, aanbieders van diensten en belangen van consumenten.

Het toezicht op de ontwikkeling en tot standkoming van concurrentie

1

De koppelingen van en aan netwerken

De overheid wil naast Telesur nog twee netwerkoperators toelaten. Bovendien bestaat nog de mogelijkheid voor aanbieders van diensten die niet over telecommunicatie-infrastructuur, maar over een telecommunicatievoorziening, beschikken een vergunning te krijgen. Partijen die netwerken exploiteren zijn bij wet verplicht onderlinge koppelingen op het niveau van centrales, d.i. interconnectie, te realiseren. Daar in principe elke operator zowel een vast als een mobiel netwerk heeft ontstaan er zo 6 koppelingen. Een operator kan er verder voor kiezen op het niveau van een verkeerscentrale en of een nummercentrale, of op meerdere geografische punten, zijn netwerk te koppelen. Het aantal koppelingen kan zo meer zijn dan 6. De aanbieders zonder netwerk behoeven ook een vorm van koppeling om klanten te bereiken, dit is de zg. Bijzondere Toegang of Special Access. Deze kan in principe overal in het netwerk plaatsvinden. We krijgen zo een aantal relaties erbij. De complexiteit ten aan zien van de koppelingen wordt niet alleen bepaald door hun aantal. Immers de aanbieders zijn elkaars concurrenten die gedwongen zijn als partners op te treden om hun diensten te kunnen leveren. Elke interconnectierelatie impliceert daarom potentieel vele disputen gerelateerd aan technische, administratieve, financiel-economische, commercile en service aspecten die samenhangen met de dienstverlening van elke partij afzonderlijk. In principe kan elke marktpartij zich tot de TAS wenden indien zij meent dat haar belangen op een of meer gebieden wordt geschaad dan wel geschaad zal worden. Zeker in de opstartfase van de geliberaliseerde markt zal veelvuldig hiervan gebruik worden gemaakt. Hierbij zal Telesur, naar verwachting, veelal de gedaagde partij zijn. Dit geldt des temeer als ook nog bedacht wordt dat tijd steeds in het voordeel van de zittende operator, Telesur, werkt.
Diensten die onder regulering vallen

Een belangrijk onderdeel van het toezicht is vast te stellen welke diensten onder de regulering vallen. Die diensten worden immers onderworpen aan restricties. Diensten die kunnen worden gekwalificeerd als Essential Facility in het kader van concurrentie zoals bijv, het aansluitnetwerk van Telesur zullen zeker onder het reguleringregime worden geplaatst. Dan zijn er diensten die noodzakelijk zijn in het kader van een goede dienstverlening aan eindgebruikers zoals de koppeling van centrales, het afhandelen van verkeer, het completeren van huurlijnen etc., of diensten die worden bestempeld als basisdiensten waarover iedere burger moet kunnen beschikken en ook nog diensten die voldoen aan de definities die gelden voor gereguleerde diensten. Deze laatste groep kan tot complexe technisch-juridische discussies leiden. Tenslotte zijn er nog samengestelde diensten waarbij bijvoorbeeld de dragerdienst onder regulering valt en de toegevoegde waardedienst niet. Voor deze diensten geldt dan het transparantiebeginsel. Het houdt in dat een samengestelde dienst ten alle tijde moet kunnen worden ontleed in zijn samenstellende delen zodat kan worden nagegaan of de reguleringsvoorwaarden niet geschonden worden. Dit beginsel voorkomt bijv. het omzeilen van wettelijke regels door zg. package aanbiedingen. Indien een dienst is opgebouwd uit gereguleerde en niet gereguleerde diensten zoals bijv. de dienst ADSL1 wordt gebruik gemaakt van het inkoopmodel2 om het tarief te toetsen. Dat wil zeggen dat de het tarief een samengestelde dienst gedacht wordt te zijn opgebouwd uit de prijzen van de ingekochte diensten. In een geliberaliseerde markt zijn innovatieve diensten vaak
1

ADSL of wel de dienst breedband internettoegang is een toegevoegde waarde dienst die geleverd wordt op een ingekochtegereguleerde dragerdienst tw. de aansluitlijn. Vele datadiensten die deels via het telefoonnetwerk lopen zijn ook opgebouwd uit een dragerdienst i.c. het telefonienetwerk en de eigenlijke datadienst die niet onder de regulering valt. 2 Diensten die direct onder de regulering vallen worden geacht te voldoen aan het integratiemodel. Dit wil zeggen dat het tarief van die diensten opgebouwd gedacht wordt uit de kosten van de gebruikte componenten.

samengestelde diensten.
Het beginsel van Objectiviteit in de WTv

Het beginsel van objectiviteit in de toepassing van de wet, wordt oa. gemplementeerd door de eis van kostenorintatie van tarieven. In een concurrerende markt zijn prijzen de enige juiste indicatoren voor het economische handelen. Het probleem is echter dat er nog geen sprake is van concurrentie dan wel dat deze nog niet voldoende ontwikkeld is. Prijzen zijn daarom nog geen betrouwbare indicatoren. Om die reden is gekozen voor kosten, met als noodzakelijke voorwaarde dat kosten en prijzen direct gerelateerd moeten zijn. Dit impliceert regulering van de marge en een kunstmatige directe relatie tussen kosten en prijzen. Omgekeerd kan ook gezegd worden dat kosten op deze wijze dienen als benchmark voor prijzen cq. tarieven. Op deze wijze kunnen tarieven die kostengeorinteerd zijn gebruikt worden om economische beslissingen van marktpartijen te sturen. Beslissingen van de TAS in dit kader hebben derhalve grote en verstrekkende gevolgen voor de ontwikkeling van de sector.
Tarieven

In de geliberaliseerde markt zijn er in tegenstelling tot de huidige markt twee soorten prijzen of in het geval van diensten, tarieven. Naast de eindgebruikertarieven zijn er nu ook tarieven voor aanbieders onderling. Het belangrijkste tarief daarbij is het interconnectietarief. Dit is het tarief dat een operator betaald voor het afhandelen van zijn telecommunicatieverkeer in een ander netwerk. Kostenorintatie impliceert dan dat het eindgebruikertarief is opgebouwd uit de eigen kosten + het interconnectietarief + de marge. Er is dus een directe relatie tussen het eindgebruikertarief en het interconnectietarief. Dit impliceert dat beslissingen van de TAS t.a.v. de bevordering van concurrentie ook invloed hebben op de tweede doelstelling te weten de maatschappelijke verplichting voor het leveren van basistelecommunicatie en omgekeerd. De disputen zullen vaak betrekking hebben op de hoogte van het interconnectietarief. Telesur als zittende operator ziet natuurlijk het liefst dat dit zo hoog mogelijk is en de nieuwe aanbieders voor wie dit een belangrijke kostenpost is willen dit zo laag mogelijk hebben. Een te hoog interconnectietarief, bij een bepaald eindgebruikertarief, geeft onvoldoende marge om de investeringen te laten renderen, belemmert de ontwikkeling van concurrentie, beloont inefficinte bedrijfsvoering bij Telesur en belemmert de ontwikkeling van innovatieve diensten. Een te laag interconnectietarief betekent dat Telesur haar kosten niet kan dekken en dat de nieuwe aanbieders ten koste van Telesur worden gefinancierd, inefficint zijn en toch kunnen concurreren, weinig behoefte hebben een eigen netwerk uit te rollen en lokt probeersels uit die hulpbronnen van de Surinaamse gemeenschap verspillen. De TAS heeft een beslissende stem t.a.v. de hoogte van de tarieven, maar moet zich wel houden aan de eis van kostenorintatie.
Kostenmodellen

De kostenorintatie van tarieven waaronder het interconnectietarief en andere leveringsvoorwaarden zoals kortingen, wordt getoetst door gebruik te maken van kostenallocatiemodellen. Deze kostenmodellen zijn gebaseerd op zg. kostenstandaarden die de verdeelprincipes van de kosten aangeven. Een veel gebruikte kostenstandaard3 is de zg. Fully Allocated Costing, die uitgaat van de volledige verdeling van alle kosten zoals die in de boekhouding voorkomen. Het voordeel is de eenvoud en de toetsbaarheid. Nadelen zijn: niet geheel juiste kostentoewijzingen aan diensten en te hoge kostprijzen omdat inefficinties in de bedrijfsvoering meegenomen worden. In feite is deze standaard daarom minder geschikt om concurrentie te bevorderen. Om die reden wordt deze vaak dan ook aangepast gebruikt.
3

In de meer ontwikkelde landen gaat men over op het gebruik van kostenstandaarden die rekening houden met toekomstige ontwikkelingen i.t.t. de FAC die uitgaat van de historie zoals vastgelegd in de boekhouding. Voorbeelden zijn Long Run Incremental Costing (LRIC) en Embedded Direct Costing (EDC) met Forward Looking Costs.

De keuze van een bepaalde kostenstandaard impliceert derhalve reeds een bias en is voor marktpartijen van groot belang. De TAS zal daarom met marktpartijen tot overeenstemming moeten komen t.a.v. de te gebruiken kostenstandaard waarop de kostenmodellen zullen worden gebaseerd. Vervolgens zal de TAS de door de marktpartijen gebruikte kostenmodellen, die weergaven zijn van hun bedrijf, jaarlijks moeten toetsen zodat zij zich van kan overtuigen dat er geen bias in de modellen is ingebouwd en de wettelijke regels worden nageleefd. Dan pas kunnen deze modellen gebruikt worden als onderbouwing van tarieven en om de redelijkheid van gerealiseerde marges te toetsen.

De maatschappelijke plicht t.a.v. basistelecommunicatiediensten

Basistelecommunicatiediensten moeten toegankelijk zijn voor alle leden van de gemeenschap. Toegang tot basis telecommunicatiediensten heeft twee aspecten: de fysieke toegankelijkheid en de betaalbaarheid. De eerste vraag die rijst is uiteraard, welke diensten moeten vallen onder de groepsnaam basisdiensten. Het antwoord op deze vraag is mede afhankelijk van de welvaart en zijn spreiding in de gemeenschap. Moet bijvoorbeeld internettoegang als een basisdienst worden gekwalificeerd? Het antwoord zal daarom mede gebaseerd zijn op politieke keuzes. In een uitvoeringswet van het wetsvoorstel zijn basistelecommunicatiediensten vastgelegd. Gezien de snelle ontwikkelingen in de telecommunicatietechnologie is de deze ingebouwde rigiditeit niet handig. Een andere vraag is hoe de tarifering van deze basisdiensten moet geschieden. Enerzijds speelt de eerdergenoemde relatie met de interconnectiediensten en de financiering van de concurrentie en anderzijds spelen de maatschappelijke overwegingen tot uiting komend in sociale tarifering. Ook al wordt er geen sociale tarifering toegepast het toezicht zal erop gericht moeten zijn te voorkomen dat de consument onredelijk hoge tarieven betaalt. Eindgebruiker tarieven moeten in principe ook kostengeorinteerd zijn om hun redelijkheid te kunnen toetsen. De TAS kan voorts kiezen voor een beleid waarbij de tarifering van de basisdiensten druk moet uitoefenen op het niveau van de interconnectietarieven. In dat geval zijn er twee consequenties t.w. de tarifering van de basisdiensten zal niet kostengeorinteerd zijn en er moet gezocht moet worden naar een externe referentie die bepalend is voor het verloop van de tarieven van basisdiensten. Veelal wordt als referentie de consumenten prijsindex gebruikt. Dit wordt het price cap model genoemd. In dit model volgen de tarieven van de basisdiensten de ontwikkeling van de prijsindex minus een periodiek te bepalen percentage. Daar dit percentage exogeen wordt bepaald wordt zo druk uitgeoefend op de op kosten gebaseerde interconnectietarieven. Dit is dan een drijver voor betrokkenen om efficinter hun bedrijf te voeren cq. hun kosten omlaag te brengen. De interdependentie tussen de eindgebruikermarkt en de markt van de operators komt hier zo pregnant aan de orde. Te lage eindgebruikertarieven leiden tot verkeerde beslissingen van consumenten t.a.v. de allocatie van hun middelen. Een mogelijk gevolg is dat operators hun netwerkcapaciteit moeten uitbreiden, terwijl zij een oneconomisch rendement genereren. Op deze wijze worden hulpbronnen van de gemeenschap niet juist besteed.

Tot slot
De TAS ziet zich geplaatst voor een wirwar van interdenpente relaties met vele aspecten die heldere scheiding van belangen vertroebelt. Van belang is dat de TAS de doelstellingen van de wet steeds helder voor ogen heeft. Alleen zo kan zij haar besluiten rechtvaardigen. Het betekent wel een wijze van aanpak waarbij regelmatig alle belanghebbenden worden geconsulteerd. Deze consultaties moeten de TAS een beter beeld geven van de werkelijke belangen in de sector en hoe die zich, van geval tot geval, tot elkaar verhouden. Dit zal nodig zijn om voldoende draagvlak te
4

creren voor haar besluiten en de liberalisatie niet te laten verworden tot een eindeloze opeenvolging van rechtszaken.