Universidade Federal de Minas Gerais Programa de Formao de Conselheiros Nacionais Curso de Especializao em Democracia Participativa, Repblica e Movimentos Sociais

Ambiente e Democracia Participativa: A Experincia do CONAMA

Nilo Srgio de Melo Diniz

Braslia 2010 1

Nilo Srgio de Melo Diniz

Ambiente e Democracia Participativa: A Experincia do CONAMA Monografia apresentada concluso do curso de Especializao em Democracia Participativa, Repblica e Movimentos Sociais, realizado pela Universidade Federal de Minas Gerais - UFMG. Orientadora: Heloisa Maria Murgel Starling Co-orientador: Renato Almeida de Moraes Tutor: Alexander Cambraia

Braslia 2010

Minha especial gratido a toda equipe de coordenao deste curso; aos professores, tutores e orientadores da UFMG; aos professores da UnB que integraram a banca examinadora; Secretaria Geral da Presidncia da Repblica, parceira neste curso; aos colegas da equipe do DConama e do MMA; e, aos conselheiros do CONAMA que me atenderam prontamente, com esclarecimentos e opinies.

Dedico este trabalho s minhas trs filhas, Auana, Tahin e Gaia, que so nossas prolas, estudantes dedicadas, como no fui, mas estou procurando ser; minha quarta filha, Camila, que foi uma revelao emocionante, simultnea concluso deste curso; minha companheira solidria, Nira, e sua me, Valria; minha me, Laurinda, a meus irmos de sangue e de luz; a meus amigos; a meu pai, Irineu, que nos estimulava a ler e conhecer, mesmo sem necessidade imediata. Sou grato a Deus!

O CONAMA imbatvel e perdurar enquanto houver bom senso na Repblica. Paulo Nogueira-Neto

Resumo

O Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) foi produto e partcipe do processo de democratizao do Brasil, ao ser criado pela Lei 6.938, de 1981, com carter deliberativo e participao da sociedade civil. Em quase trs dcadas de funcionamento ininterrupto, este Conselho reuniu rgos de governo, setor empresarial e lideranas do movimento ambientalista, que vinham denunciando impactos da poltica de expanso e crescimento implantada pelo governo militar. O surgimento desse movimento, associado com um contexto internacional de preocupao com os efeitos do crescimento econmico, provocando escassez e degradao dos recursos naturais, impulsionou a implantao da Poltica e do Sistema Nacional de Meio Ambiente. At que se constitussem rgos ambientais, como o Ibama (1989), rgos estaduais e municipais, e o Ministrio do Meio Ambiente (1992), o Conama pautou e deliberou sobre a poltica ambiental, aprovando resolues essenciais at os dias de hoje. Aps a Constituio de 1988, houve um rebaixamento de suas competncias, passando a responder a um Conselho de Governo. Paralelamente, o movimento ambientalista se fortalecia com a nova vertente socioambiental, motivada por movimentos como dos seringueiros e dos atingidos por barragens de usinas hidreltricas. A Eco-92 tambm cumpriu um papel relevante. O Conselho passou por trs grandes reestruturaes, com melhorias em procedimentos e composio, mas sem alcanar a paridade entre governo e sociedade civil (ONGs, sindicatos, ndios, academia e setor empresarial). Os limites e avanos deste Conselho dialogam com a evoluo da democracia participativa no pas; experimentam tambm as teses da teoria democrtica habermasiana, confirmando a racionalidade comunicativa e os processos argumentativos como meio construo coletiva, hbrida, do bem comum e do interesse pblico, de acordo com depoimentos dos prprios conselheiros. Palavras-chave: 1. Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama); 2. Poltica Nacional do Meio Ambiente (PNMA); 3. Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA); democracia participativa; sustentabilidade socioambiental; movimento ambientalista. 7

Abstract The National Council of the Environment (CONAMA) was, at the same time, a product and a participant in the democratization process of Brazil, when it was created by Law 6.938/1981, with deliberative power and civil society participation. In almost three decades of continuous operation, the Council congregated government agencies, private sector and leaders of the environmental movement, who were denouncing the impacts of growth and expansion policy of the military government. The emergence of this movement, coupled with an international backdrop of concern about the effects of economic growth, leading to depletion and degradation of natural resources, spurred the implementation of the National Policy and System of Environment. Until they constituted environmental agencies, as IBAMA (1989), state and local agencies, and the Ministry of Environment (1992), the Conama guided and ruled on environmental policy, passing important resolutions up today. After the 1988 Constitution, there was a lowering of its powers, from responding to a Government Council. In addition, the environmental movement grew stronger with the new social and environmental trend, driven by movements such as the rubber tappers and affected people by hydroelectric dams. The UNCED-92 also played a role. The Council has proceeded to three major restructuring, with improvements in its procedures and composition, but without a balanced composition between the segments (NGOs, trade unions, indigenous people, scientific sector and private sector). The limits and advances promoted by this Council relate themselves to the evolution of participatory democracy in Brazil. They are also experiencing the arguments of Habermas democratic theory, confirming the communicative rationality and argumentative process as a way to collective construction of the common good and public interest, according the statements of their own advisers.

Keywords: 1. National Council on the Environment (CONAMA), 2. National Policy on the Environment (PNMA), 3. National System of Environment (SISNAMA), participatory democracy and environmental sustainability; environmental movement.

Sumrio
Introduo Do objeto e do sujeito .......................................................................................................... 9

I. A questo Ambiental e a Democracia Participativa.................................................... Ambientalismo e Democratizao .......................................................................... Herana associativa e a democracia em debate ...................................................... Democracia participativa e os primeiros colegiados .............................................. II. CONAMA: Breve histrico comentado ..................................................................... A (longo) caminho da paridade .............................................................................. Conselho tcnico ou poltico .................................................................................. Cdigo Florestal e a MP do Conama................................................................... Novos colegiados e a Conferncia ......................................................................... III. Resolues CONAMA ................................................................................................ Principais resolues .............................................................................................. As resolues em debate ........................................................................................ Conflitos e temas de resolues ............................................................................. Resolues sustentam o mecanismo........................................................................ IV. O Conama segundo conselheiros ........................................................................... Metodologia da pesquisa ........................................................................................ Funo normativa e poltica do Conama ................................................................ Construo do interesse pblico no Conselho ........................................................ Crticas e restries feitas por setores do Congresso ............................................. Sobre a atuao do segmento ................................................................................. Para melhorar o Conama ........................................................................................ V. Nove consideraes finais ............................................................................................ Concluso ........................................................................................................................... Referncia Bibliogrfica ..................................................................................................... Anexos..................................................................................................................................

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Introduo

Do Objeto e do Sujeito
Esta monografia, em concluso ao curso Repblica, Democracia Participativa e Movimentos Sociais, apresenta aspectos descritivos e tericos para uma observao sobre o Conselho Nacional de Meio Ambiente CONAMA. Com um histrico que relaciona o processo de democratizao no Brasil, com o movimento ambientalista e a criao e funcionamento deste conselho no mbito da Poltica Nacional de Meio Ambiente - PNMA, este trabalho rene conceitos e informaes colhidas em documentos e entrevistas com atores envolvidos para indicar possveis avanos e limites deste frum de gesto compartilhada, rgo do Estado brasileiro h quase trs dcadas. Considerando a rea temtica desta especializao voltada democracia participativa e aos movimentos sociais, pareceu-me oportuno concluir esta participao com uma reflexo sobre a experincia pioneira deste conselho nacional, no contexto do ambientalismo. Criado pela Lei 6.938, de 1981, em plena ditadura militar, com uma composio que inclua a sociedade civil e ainda assim tendo carter deliberativo, este conselho fez parte do processo de democratizao do Brasil, especialmente a partir de 1984, ano da campanha (por eleies) Diretas J para a Presidncia da Repblica, ocasio em que foi aprovado o seu primeiro Regimento Interno. A mesma lei que criou o Conama e definiu as suas primeiras competncias, tambm estabeleceu a Poltica (PNMA) e o Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA. Na condio de aluno, procuro aportar tambm, com cuidados em relao ao envolvimento pessoal, o olhar da vivncia de algum tempo neste conselho, atualmente como diretor do Ministrio do Meio Ambiente - MMA para o Departamento de Apoio ao Conama DConama, que lhe presta apoio tcnico e administrativo. Acompanho este colegiado desde as mobilizaes para a Constituinte de 1988, quando militava em movimentos sociais, especialmente o ambientalista de So Paulo 1. Acompanhava e demandava a representao da regio Sudeste no Conama 2. Posteriormente, a partir de 1995,

Como diretor da Assemblia Permanente das Entidades de Defesa do Meio Ambiente do Estado de So Paulo APEDEMA e coordenador do Movimento em Defesa da Vida de Santos - MDV. 2 Na ocasio, a representante das entidades ambientalistas pela regio Sudeste no Conama era a ambientalista capixaba, Fernanda Colagrossi.

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como assessor parlamentar no Senado Federal, pude participar de reunies do Conama, em Braslia, com pautas de interesse do gabinete a que prestava assessoria3. Entre 1999 e 2000, pude acompanhar as negociaes no mbito da Comisso Mista do Congresso Nacional dedicada Medida Provisria 2166 (Cdigo Florestal), quando o Conama foi acionado diante de um impasse poltico entre o Legislativo, o Executivo e a sociedade civil. Trs anos mais tarde ocupei uma cadeira como conselheiro-suplente pelo MMA, at que em outubro de 2004, fui convidado a assumir a direo do DConama. Portanto, ainda que na posio de sujeito envolvido, seja como militante no passado ou gestor no presente, este trabalho procura desenvolver uma reflexo sem compromisso imediato com o atendimento utilitrio a desafios da gesto ou a reivindicaes da militncia. A observao imparcial um recurso essencial ao conhecimento, e ser considerada nesta monografia, sem qualquer iluso em relao neutralidade. Ou se considera honestamente assim desde j, ou corre-se o risco de que valores e posicionamentos sejam transmitidos de forma subsumida, involuntria e irrefletida. Exatamente por isso, cabe elucidar desde logo um pressuposto deste breve estudo: a disposio ao fortalecimento e aprimoramento dessa instncia participativa, buscando sempre a articulao com as instituies representativas, radicalizando a gesto democrtica, plural e equilibrada, como base poltica para um projeto de sociedade socialmente justa e ambientalmente sustentvel. Esse trabalho se realiza em momento possivelmente oportuno para o Conselho, que se encontra em reformulao h cerca de um ano. Tal mudana abrange desde a reviso do Regimento Interno - em debate - a qualificao tcnica de suas decises - com maior apoio do MMA e suas entidades vinculadas4 - at a possvel reviso de sua composio e dimenso atuais. O objetivo tem sido a retomada da funo mais estratgica deste colegiado junto poltica pblica de meio ambiente Esta no a primeira reestruturao por que passa o Conama. Tem sido cclica a necessidade de ajustes, uma vez que a prpria poltica ambiental brasileira vive diferentes momentos desde o inicio de sua implantao. Em 28 anos de existncia, este poder ser o

Assessorava a senadora Marina Silva (19952002) e atuava na Secretaria Nacional de Meio Ambiente e Desenvolvimento do PT SMAD, onde a senadora era a titular. 4 Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis - IBAMA, Agncia Nacional de guas - ANA, Jardim Botnico do Rio de Janeiro, Servio Florestal Brasileiro e Instituto Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade - ICMBio

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terceiro ciclo mais importante de mudanas, sendo que os outros dois ocorreram h aproximadamente 10 e 20 anos atrs (1989/91 e 1999/2001). A relevncia deste tema para a monografia tambm responde aos acontecimentos marcantes da poltica ambiental brasileira desde o inicio do atual governo do presidente Lula. Iniciativas que marcaram um movimento de expanso da questo ambiental na sociedade e, por conseguinte, no interior do governo, foram potencializadas por uma conjuntura que transpe fronteiras. A divulgao do Relatrio do Painel Internacional sobre Mudanas Climticas - em janeiro de 2007 - confirmando a tese da ao humana como causa expressiva de tais alteraes e ameaas; os eventos crticos decorrentes observados nas diferentes regies do Brasil e do mundo, desde 20045, pelo menos; a perda de biodiversidade, a biopirataria e os riscos da indstria da biotecnologia, como os Organismos Geneticamente Modificados; de um lado, os biocombustveis e a ameaa a ecossistemas brasileiros, como a Amaznia e o Pantanal; de outro, as barreiras no-tarifrias, os dumpings e o protecionismo verde; a exportao de resduos; a crise econmica e sua relao com o consumismo norte-americano desenfreado e o esgotamento de recursos naturais; a poluio e a escassez de recursos hdricos. Trata-se de um conjunto preocupante de fatos que chama a ateno da sociedade, mobiliza meios de comunicao e pressiona governos. Acima de tudo parece sinalizar para o esgotamento de um modelo de desenvolvimento, subjugado a uma lgica que se mostra cada vez mais irracional do sistema econmico dominante. Justamente por isso, tornam-se gradativamente mais necessrios modelos de gesto compartilhada da poltica de meio ambiente, que guarda interfaces com as diversas polticas pblicas, em especial aquelas relacionadas dinmica social e econmica, sejam no mbito local, estadual, nacional e at internacional. A primeira parte deste trabalho se dedicar a aspectos histricos e conceituais com referncia questo ambiental e democracia participativa, fenmenos que se desenvolveram de forma interativa no contexto brasileiro. O segundo captulo rene informaes e comentrios num histrico resumido sobre o Conama, seguido de uma anlise sobre as suas principais normas. O quarto captulo relata a opinio de conselheiros e representantes dos
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Em 2004, ocorreu o primeiro ciclone tropical que se tem notcia no sul do Oceano Atlntico, denominado Catarina, causando vtimas no Estado de Santa Catarina. Nos anos seguintes fortes chuvas e tornados atingiram novamente esta regio, se estendendo aos estados do Rio Grande do Sul e Paran, culminando em 2008 com mais de 100 pessoas mortas, no Vale do Itaja/SC. Em 2009, a regio mais atingida foi do Rio de Janeiro, tambm com dezenas de vidas humanas perdidas, se expandindo para So Paulo, Minas Gerais e, novamente, o Sul do pas. Outros fenmenos climticos tm atingido regies do pas, como a desertificao no Nordeste e no Sul, e secas rigorosas na Amaznia.

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segmentos que integram o plenrio do Conselho. A quinta parte reflete luz dessas opinies e demais informaes sobre desafios, avanos e cenrios possveis a esta atividade colegiada, tendo em vista o enorme desafio democrtico e ambiental que se descortina para a presente e as futuras geraes. Na concluso procuro indicar, resumidamente, algumas iniciativas que, a meu ver, podem contribuir para o fortalecimento e o aprimoramento do Conselho, mas tambm do Sisnama e da PNMA.

I. A Questo Ambiental e a Democracia Participativa

H algo de novo no Brasil do sculo 21. A temtica ambiental passou a ocupar um espao ainda mais relevante na vida nacional, chamando a ateno da sociedade, da opinio pblica, do mercado e dos governos. Historicamente, a emergncia desse tema no Brasil, com reflexos na formulao e implantao de uma poltica pblica, dialogou diretamente com a democratizao, integrando a pauta de movimentos sociais e polticos que lutaram contra a ditadura militar, instalada com o Golpe de 1964. Na conjuntura mais recente alguns sinais despontam. O embate entre crescimento econmico e sustentabilidade sobe o tom e envolve diferentes atores e instituies. Pesquisa recente da organizao no governamental (ONG) WWF6, demonstra que a maioria da populao no quer crescimento e desenvolvimento econmico com prejuzo para a qualidade ambiental. Outro levantamento (Ibope), realizado em 2007, indicava que 86% dos brasileiros estavam preocupados ou muito preocupados com o aquecimento global. A sociedade brasileira no est disposta a conviver com degradao ambiental em nome do crescimento econmico e acredita ser possvel harmonizar desenvolvimento com conservao do meio ambiente (Ibope/WWF-Brasil, 2007). Outra pesquisa realizada pelo Datafolha mostra que 94% dos entrevistados preferem que cesse a derrubada de rvores, no importando que o preo disso seja desacelerar a produo agropecuria. A anistia aos produtores que desmataram alm do limite legal defendida por apenas 11% dos entrevistados. A maioria 85% - escolheu a opo de punir os
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WWF - World Wide Fund for Nature (Fundo Mundial para a Natureza)

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infratores, ainda que essa cobrana signifique aumento nos preos dos produtos agrcolas. Em outra pergunta mais especfica sobre a mudana nas leis que protegem a floresta, 91% dos entrevistados defenderam que a legislao deveria ser mais rigorosa, visando assim dificultar o desmatamento (Amigos da Terra, 2009). H trs anos, o relatrio do IPCC7 atestou a probabilidade, em mais de 90%, de que o aquecimento global se deva ao humana; a bem da verdade e da justia entenda-se, o modo de produzir e consumir que impera desde a revoluo industrial do sculo XIX. Antes disso, j havia empresrios defendendo e implementando iniciativas em responsabilidade social e ambiental. O Brasil se torna protagonista entre as naes em desenvolvimento ao cumprir, voluntariamente, mais do que as metas obrigatrias dos pases desenvolvidos, de acordo com o Protocolo de Quioto. Isso ocorreu com a reduo do desmatamento na Amaznia em mais de 60%, entre 2004 e 2009, e na Mata Atlntica, em 75%, desde o ano 2000. O pas deixou de emitir mais de 500 milhes de toneladas de CO 2, mdia superior ao que os pases desenvolvidos deveriam reduzir nesse mesmo perodo, segundo o protocolo. Pouco antes da Conferncia de Copenhague sobre mudanas climticas, realizada sem um acordo entre as grandes naes desenvolvidas, o cientista social e diretor do Centre National de la Recherche Scientifique (CNRS), da Frana, Michael Lwy, afirmava em matria do Le Monde Diplomatique/Brasil, que as alteraes climticas esto mais aceleradas do que se previa: a acumulao de gs carbnico, a elevao da temperatura, o derretimento das geleiras polares e das 'neves eternas', a desertificao dos terrenos, as secas, as inundaes, tudo se precipita, e os balanos dos cientistas, mal secou a tinta dos documentos, revelam-se demasiadamente otimistas (2009). Para este cientista a afirmao de que o responsvel o homem insatisfatria, porque o ser humano habita a terra h milnios e a concentrao de CO2 que se tem notcia tem apenas algumas dcadas. O mundo est diante, portanto, de uma necessria mudana de paradigma civilizacional, que o autor reconhece ser uma utopia (ecossocialista), pela qual no se deve esperar sentado, mas se inspirando nela para promover avanos progressivos e continuados rumo a uma sociedade cada vez mais sustentvel. A atual coalizo que governa o pas tem empreendido avanos importantes nesta rea tambm, apesar de ainda hegemonizar uma postura, em geral, desenvolvimentista e
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Intergovernmental Panel on Climate Change (Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climtica)

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politicamente conservadora, especialmente na relao com bancadas do Congresso. Para a Conferncia de Copenhague, por exemplo, o centro do governo resistiu, demorou, mas finalmente percebeu que as metas de reduo de emisses de gases de efeito estufa assumidas pelo Brasil, sustentaram uma posio de vanguarda que o pas precisa em outras roundtables tambm. O protagonismo brasileiro foi amplamente reconhecido e sua liderana - exercida principalmente pelo prprio presidente Lula, inclusive diante de naes desenvolvidas eximiu totalmente o pas do fracasso que resultou da conferncia. verdade que nesse contexto foi importante o empenho do ministro Carlos Minc, apoiado e pressionado direta ou indiretamente por ambientalistas brasileiros e estrangeiros sob a liderana de expoentes internacionais como a senadora Marina Silva8. A interveno crescente da sociedade civil inclusive nesses instrumentos multilaterais tem aberto espaos de interlocuo e deve ser visto nos marcos da evoluo democrtica e do fortalecimento da participao e do controle pblico, a exemplo dos conselhos participativos, as consultas pblicas e as conferncias nacionais. Mas h aspectos conceituais a se considerar, que ressaltam ainda mais a interface entre democracia e ambiente.

Ambientalismo e democratizao Para tratar do ambientalismo e suas repercusses preciso se reportar a quatro dcadas da histria recente do Brasil. Esse processo ocorre simultaneamente luta por liberdades democrticas no pas, que ganhou as ruas e as manchetes desde o final dos anos de 1970, com as greves operrias do ABC Paulista e os movimentos estudantis, seguidos por outros movimentos sociais intensificados ao longo dos anos de 1980. A anistia e a reforma partidria em 1979, a eleio indireta e o governo civil em 85, a Constituinte em 88 e as eleies diretas de 1989, marcaram em uma dcada algumas das respostas institucionais do Estado mobilizao social pela democratizao. A emergncia de uma questo ambiental se beneficiou, como outras polticas pblicas, do processo de democratizao do pas, ao mesmo tempo em que tambm contribuiu para um alargamento de horizontes no que concerne luta por direitos civis, sociais e polticos. Nas palavras de Carlos Sojo, o Conama produto e ingrediente da transio democrtica no
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Semanas antes de Copenhague, a senadora movimentou o noticirio poltico brasileiro com a sua filiao ao Partido Verde e o anncio de seu nome como pr-candidata Presidncia da Repblica.

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Brasil, justamente por sua condio de espao destinado para identificao de consensos em torno de um assunto de extrema importncia nacional (2002: p. 248). Para este autor os primeiros conselhos, nos anos 80, fizeram parte da luta contra o domnio autoritrio, configurando uma transio relativamente pacfica e acordada para a democracia. Na verdade, o olhar para o ambiente e a natureza no Brasil bem mais antigo. O naturalista, abolicionista, poeta e estadista, Jos Bonifcio de Andrada e Silva, ainda no inicio do sculo XIX, chamava a ateno para o trato com os recursos naturais, reiterando alertas de outras personalidades do perodo colonial ainda do sculo anterior. Mais tarde foi seguido por Joaquim Nabuco e Andr Rebouas, entre outros precursores do ambientalismo 9. Esse olhar naturalista encontrava inspirao na tradio britnica que, desde a era vitoriana, encantava estudiosos, poetas e pintores que se dedicaram a formular importantes conhecimentos, contedos e ilustraes para as cincias biolgicas, como a botnica, a zoologia e a taxonomia (McCormick, 1992: p.22). Em meados do sculo XX, alguns critrios objetivos foram decisivos para fazer emergir um movimento ambientalista mais amplo. McCormick (1992, p.21) cita o progresso da pesquisa cientfica, uma maior mobilidade pessoal, a intensificao da indstria, as conurbaes intensas, alm de mudanas nas relaes sociais e econmicas. Acrescente-se, no caso brasileiro, uma herana comunitarista, a associao com o movimento pela democratizao e a formao de colegiados participativos. Segundo este autor, o movimento no surgiu de acontecimento isolado ou num pas especfico, mas em diferentes localidades, por motivos diferentes e em tempos diferentes. O que certo que as primeiras questes ambientais eram locais. Uma vez compreendidos os custos mais imediatos e pessoais da poluio, da caa ou da perda das florestas, os indivduos formaram grupos, que formaram coalizes, que se tornaram movimentos nacionais e, finalmente, um movimento multinacional (1992: p. 21). O ambientalismo se fortalece com maior acesso informao, mas pode se expandir mais rapidamente quando encontra canais de organizao, participao e interlocuo com os poderes constitudos. Essa expanso para o mbito nacional ou internacional tambm corresponde repercusso da luta pela ocupao e uso do territrio, ao potencial de irradiao dos problemas ambientais - como as alteraes do clima, a poluio atmosfrica, a
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Conforme pesquisa do historiador e cientista poltico, Jos Augusto Pdua: Um Sopro de Destruio: Pensamento Poltico e Crtica Ambiental no Brasil Escravista 1786 /1888. Rio de Janeiro. Jorge Zahar Editor. 2a edio, 2004 (1a edio: 2002).

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contaminao da gua e a perda de biodiversidade - e ainda reao aos impactos da lgica acumulativa e produtivista do modo capitalista. Mas os primeiros passos para uma poltica ambiental foram dados apenas em meados do sculo XX com a promulgao de leis referentes s guas e s florestas (1934) e, posteriormente, o Cdigo Florestal (1965) e a Lei de Fauna, em 1967. Seis anos mais tarde, em 1973, era criada a Secretaria Especial de Meio Ambiente SEMA, sendo nomeado como primeiro secretrio o gegrafo e professor, Paulo Nogueira-Neto. Essa iniciativa pode ser vista como resposta do governo para a repercusso negativa da posio brasileira durante a Conferncia da ONU sobre Ambiente Humano, em Estocolmo, em 1972, quando se anunciou que se a poluio representasse um custo inevitvel ao desenvolvimento, seria bem vinda ao pas10. Antes de Estocolmo, o tema da degradao ambiental foi destaque num estudo encomendado pelo Clube de Roma11 ao Massachusetts Institute of Technology MIT, sob a coordenao de Dennis L. Meadows, onde se reuniram idias sobre os Limites do Crescimento. Este trabalho foi publicado em 1972, vendendo mais de 30 milhes de exemplares em 30 idiomas, o que demonstrava o interesse crescente pelo tema em todo o mundo12. Esse contexto internacional corresponde no Brasil s primeiras denncias e mobilizaes de comunidades atingidas por problemas ambientais, tais como, a poluio atmosfrica, a contaminao de cursos de gua e os efeitos nocivos dos agrotxicos13. Haroldo Mattos de Lemos (2002: p.41) recorda que a devastao da Mata Atlntica e vrios acidentes de poluio, durante os anos de 1970, motivaram a cobertura pela imprensa. Em dezembro de 73, o governador do Rio Grande do Sul fechou por 15 dias a fbrica da
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Recentemente tornou-se pblico um documento do Departamento de Estado do Governo dos Estados Unidos, poca secreto, onde se demonstrava receio pela posio brasileira, uma vez que pases com normas mais severas poderiam ver suas indstrias mais poluentes migrarem para o Brasil. 11 O Clube de Roma foi fundado pelo italiano, Aurlio Peccei, e o escocs, Alexander King, em 1968, e reunia um grupo de pessoas ilustres para tratar de temas como poltica, economia internacional e meio ambiente (Wikipedia, 2009). 12 John Stuart Mill j tratava de idias sobre estado econmico estacionrio ou estvel ainda no sculo XIX, como uma das primeiras teorias sobre crescimento zero. Os benefcios crescem menos rapidamente do que os danos trazidos pela industrializao. (...) Os mtodos industriais da agricultura privavam a paisagem de seu charme. (Huber, 1989). 13 Termo cunhado pelo gacho Jos Lutzemberger, que fundou a primeira entidade ecologista do pas, a Associao Gacha de Proteo do Ambiente Natural AGAPAN, em 1971. No campo preservacionista e ecopacifista, j existiam, respectivamente, a Fundao Brasileira para Conservao da Natureza FBCN, no Rio de Janeiro, e uma pequena entidade do litoral paulista, Sociedade Paisagista e Pacifista de Itanham, liderada pelo ambientalista Ernesto Zwarg, dedicado luta contra o projeto do governo militar de usinas nucleares na Serra da Juria, pelo desarmamento e em defesa dos ndios guaranis do litoral.

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Riocel, em funo de odores emanados que preocuparam moradores. Praias da Baa de Guanabara foram interditadas, em maro de 1975, prejudicando banhistas e pescadores, quando um acidente com um petroleiro iraquiano provocou o derramamento de 6 mil toneladas de petrleo cru no litoral. Em agosto de 1975, a fbrica de cimento Ita foi fechada pelo prefeito de Contagem, em Minas Gerais. Mas nesse caso, o Governo Federal reabriu a fbrica mediante um decreto que tornava esse tipo de ato exclusivo aos poderes da Unio. Por outro lado, para se ter uma idia da importncia que o movimento ambientalista conquistava nesse perodo, um projeto sigiloso do Governo Federal previa a construo de um aeroporto no municpio de Caucaia do Alto, na Grande So Paulo. O projeto estava em sigilo para evitar a especulao imobiliria, bem como a reao de ambientalistas, porque a rea ficava prxima Reserva Florestal do Morro Grande. Porm, a inteno veio a pblico e a presso desse segmento e da comunidade local obrigou o governo a desistir do projeto14. Nessa mesma ocasio outro movimento tambm colocava em risco estratgias centralizadas do governo militar. Os seringueiros do Acre deram inicio a um movimento de resistncia expanso da fronteira agropecuria na Amaznia, promovendo empates15 derrubada de florestas (1976). Entretanto, essas manifestaes eram ignoradas pela imprensa do Centro-sul do pas, com raras excees. Esse quadro contrastava com a fragilidade institucional, representada pelo isolamento e precariedade da SEMA, o que tambm motivou a promulgao, em 1981, da Lei 6.938, que instituiu a Poltica, o Sisnama e o Conama. At a nova Constituio de 1988, o pas acompanhou o surgimento e o fortalecimento de movimentos sociais de diferentes matizes, inclusive o ambientalista, que reivindicava espao numa poltica pblica ainda incipiente, carente de recursos tcnicos, institucionais e financeiros. Na rea de produo de energia, outro movimento social ocupou a cena, no final dos anos 70, reunindo as populaes atingidas por barragens de usinas hidreltricas. O governo militar investia em grandes obras de infra-estrutura, com a intensificao do modelo de gerao de energia por meio de grandes barramentos, com consequncias para o ambiente e, naturalmente, a vida de milhares de pessoas. As primeiras mobilizaes ocorreram a partir da construo da UHE de Sobradinho, no Rio So Francisco, no final dessa dcada, que deslocou
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Matria publicada pelo jornal O Estado de So Paulo, em 25 de janeiro de 1977.

Os empates eram uma espcie de piquete onde os seringueiros e suas famlias se colocavam na rea escolhida para a derrubada, com o objetivo de impedir a converso da floresta em pasto para o gado.

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mais de 70 mil pessoas, acompanhada mais tarde pela UHE de Itaparica. Quase simultaneamente, em 1978, na regio Sul, iniciava-se a construo da UHE de Itaipu, na bacia do Rio Paran, sendo anunciada a construo das usinas de Machadinho e Ita, no Rio Uruguai, o que provocou uma grande mobilizao de comunidades de moradores da regio. A Usina de Tucuru, no Norte, tambm mobilizou a populao na luta por seus direitos. (stio do MAB, 2009) Essas aes coletivas que se articulavam inicialmente para garantir indenizaes justas, gradativamente evoluem para o questionamento sobre o modelo energtico e seus impactos. Um marco desse processo foi o primeiro Encontro Nacional de Trabalhadores Atingidos por Barragens, realizado em abril de 1989, quando o segmento passou a se organizar no Movimento dos Atingidos por Barragens - MAB. Os encontros nacionais representam o momento em que estes movimentos passaram a se constituir quase como redes sociais, de acordo com o conceito tratado por Scherer-Warren (2006), segundo o qual atores sociais, como ns de uma rede, em torno de uma causa comum, se identificam e se encontram para sistematizar e consolidar objetivos comuns. Por outro lado, a resistncia dessas comunidades, como ilustra o empate dos extrativistas, evoluiu para um confronto entre projetos de ocupao e uso do territrio e de seus recursos. Os barrageiros, por sua vez, foraram com seu movimento a longos processos negociados de implantao de UHE, atravs de Estudos de Impacto Ambiental (Resoluo CONAMA 01/86) e audincias pblicas. O atual governo, atendendo tambm a este movimento, e num esforo de racionalizao dos processos para novas usinas, antecipou o instrumento da Licena Ambiental Prvia dos projetos, confirmando a viabilidade dos empreendimentos antes dos leiles para a concesso das UHE. No Brasil e no mundo, o movimento social avanava para um questionamento mais amplo ao modelo de desenvolvimento. Em 1987, foi lanado o livro Nosso Futuro Comum, mais conhecido como Relatrio Brundtland, que cunhou o conceito do desenvolvimento sustentvel. Esse relatrio reuniu informaes colhidas por uma comisso de notveis e estudiosos em audincias pblicas realizadas desde 1983, em todos os continentes, tendo o secretrio Paulo Nogueira-Neto como representante brasileiro16.

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Em audincia pblica na Companhia Ambiental do Estado de So PauloCETESB, em So Paulo, em 1986, representantes de movimentos e organizaes de todo o pas, entre os seringueiros, representantes do meio acadmico e de governos, relataram as situaes de degradao social e ambiental.

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No por acaso, o processo de globalizao, especialmente na esfera econmica foi acompanhado pela difuso das questes ambientais globais. Enquanto, o mercado se consolida globalmente nesse perodo, sob a gide do neoliberalismo propugnado pelo Consenso de Washington e o Thatcherismo17, provocando impactos localizados e internacionais, a temtica ambiental pauta dezenas de chefes de Estado reunidos na Eco-92, no Rio de Janeiro. A esse processo de globalizao da temtica ambiental, a enorme repercusso do assassinato do lder seringueiro Chico Mendes, no final de 1988, contribuiu e estabeleceu uma ligao relevante tanto entre esta causa e a social quanto entre movimentos e entidades brasileiras e internacionais. Esse crime poltico colocou em evidncia a luta de povos amaznidas contra a devastao e a injustia social, bem como chamou a ateno para a ausncia de uma poltica econmica e ambiental que fosse capaz de equacionar a expanso predatria da fronteira agropecuria sobre a floresta e suas populaes tradicionais e indgenas. Confirmava-se o cenrio preocupante do desmatamento que havia sido denunciado meses antes, com as primeiras imagens de satlite, monitoradas pelo INPE (Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais), sobre a regio. A reao do Governo Sarney foi o lanamento do Programa Nossa Natureza e a criao do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis IBAMA. Embora tenha sido um perodo de avano da poltica ambiental, em funo tambm do captulo 225 da Constituio que ensejou novas leis ao longo da dcada seguinte, houve prejuzo para o Conama, que teve, durante o governo Collor, um rebaixamento em suas competncias (Acselrad, 1996: p.5). Mas o caso Chico Mendes, a frente de outras mobilizaes sociais como os atingidos por barragens, tambm foi decisivo na caracterizao de uma nova vertente nas mobilizaes sociais, o socioambientalismo. Embora se inscreva na moderna concepo dos interesses difusos, a temtica do ambiente est referenciada essencialmente na forma de ocupao e uso do territrio, entendido como espao natural ou construdo (urbano). Acselrad fala que o discurso sobre a crise ambiental abriu um novo debate sobre os mecanismos destinados a regular a interao
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Cunhado em 1990 por John Williamson, o Consenso de Washington reunia recomendaes de polticas econmicas de instituies financeiras, sobretudo o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional, baseadas na capital dos EUA, que deveriam ser aplicadas em pases em desenvolvimento da Amrica Latina, com vista a ajustamentos macroeconmicos. O Thatcherismo se refere s idias liberais defendidas por dirigentes e economistas sob a liderana da primeira-ministra britnica, Magaret Thatcher, que governou o Reino Unido entre 1979 e 1990.

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dos processos sociais no espao (1996). Segundo afirma, tal discurso modifica as condies histricas e sociais da apropriao do territrio. Esta , portanto, uma primeira evidncia paradigmtica que se relaciona diretamente com a idia de que um outro mundo possvel e desejvel, porque prope, em ltima instncia, novas relaes entre o ser humano e a natureza. Em resumo, podemos destacar nove aspectos que caracterizaram ou impulsionaram o socioambientalismo no Brasil: 1) a resistncia ao modelo predatrio de explorao de recursos naturais (que) colocava em risco a sobrevivncia fsica e cultural das populaes tradicionais da Amaznia; 2) a Aliana dos Povos da Floresta, reunindo seringueiros, ndios e outras comunidades tradicionais (florestania18); 3) o extrativismo redescoberto como atividade no-predatria, uma possvel via de valorizao econmica da Amaznia (Aubertin, 2000: p. 23-30); 4) a criao das Resex, com titularidade coletiva e compartilhada sobres os direitos de uso dos recursos naturais (Santilli, 2005: p.31-41), e, posteriormente, das Reservas de Desenvolvimento Sustentvel (INCRA); 5) a aproximao entre propostas de conservao ambiental e reforma agrria bem como entre qualidade ambiental e qualidade de vida nas cidades; 6) o debate sobre a poltica energtica provocado pelos barrageiros e; 7) a difuso e o debate muitas vezes controverso - sobre o conceito de desenvolvimento sustentvel; 8) a preparao e os encaminhamentos da Eco-92, em especial a criao do FBOMS19; 9) a proposio de um paradigma ecossocialista em contraposio ao capitalexpansionista dominante (Santos, 1997: p.335-340). Alm do FBOMS, outros coletivos em rede (Scherer-Warren, 2006) se formaram a partir desse perodo, consolidando o vis socioambiental, como a Rede Mata Atlntica, a Rede Cerrados, o Grupo de Trabalho Amaznico GTA, a Rede Brasileira de Educao Ambiental REBEA, e, mais tarde, em 1999, a Articulao do Semi-rido - ASA e a Articulao Nacional de Agroecologia (2002), entre outras.

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No Acre, inspirado nesse movimento, o chamado Governo da Floresta (a partir de 1998 Governo Jorge Viana e atualmente, Binho Marques) cunhou o conceito de florestania para designar a condio e os direitos de populaes de seringueiros, castanheiros e comunidades indgenas. 19 Frum Brasileiro de ONGs e Movimentos Sociais para Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel.

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Herana associativa e a democracia em debate A idia da radicalizao da democracia, rumo soberania popular, parece se constituir de modo cada vez mais relevante uma condio para o grande resgate da dvida social que temos acumulada na histria (de injustias) do Brasil. Evidente que isso compreende uma ampla reforma poltica, que aprimore as formas representativas, bem como a consolidao e o aperfeioamento de mecanismos e procedimentos participativos, num processo de interao entre esses dois universos de institucionalidade da soberania. O Brasil pode confirmar tambm nessa rea uma posio de vanguarda entre as naes. Juarez Guimares em As Culturas Brasileiras da Participao Democrtica (2009) apresenta uma questo: porque o Brasil hoje um dos pases do mundo com maior participao democrtica e riqueza associativa? Guimares encontra resposta em nossa herana histrica, enfatizando o papel desempenhado por lideranas religiosas e a prpria Igreja Catlica, embalada pela Teologia da Libertao e por uma prtica comunitarista. O fato do segmento catlico, no Brasil, no ter se constitudo como partido poltico, pode ter sido decisivo na opo pelos movimentos sociais e, portanto, no apoio luta pela participao poltica dos excludos, em lugar de buscar represent-los nas instncias de poder da sociedade brasileira. No universo da cultura brasileira, possvel observar outros elementos, mais ou menos explcitos, dessa ndole associativa, comunitria e democrtica. o que se v em manifestaes envolvendo intelectuais e artistas como na Semana de 1922, em So Paulo (Movimento Modernista), a emergncia de movimentos culturais relevantes nos anos que antecederam ao Golpe de 64, como a Bossa Nova, os Centros de Cultura Popular e o Plano Nacional de Alfabetizao, proposto por Paulo Freire, assim como as diferentes tendncias musicais com forte influncia rtmica e tribalista africana. So fenmenos que revelam algum grau de articulao e dilogo para iniciativas coletivas, muitas delas com procedimentos organizativos, comunitrios, e propsitos de melhoria social. Alm desses sinais recentes, a nossa formao histrica tambm se caracteriza por uma herana que parece contribuir para uma aptido a processos horizontalizados de participao. Em Razes do Brasil, o historiador Srgio Buarque de Holanda destaca a importncia da cultura portuguesa em nossa formao. Na sociedade lusa o prprio princpio da hierarquia nunca chegou importante. Ele define o colonizador portugus em oposio ao

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nrdico os holandeses, por exemplo, cuja colonizao no vicejou no pas como um tipo aventureiro, enquanto o segundo teria perfil mais trabalhador. Ao aventureiro ibrico seria atribudo um esprito em busca de novas possibilidades e sensaes, e tambm de considerao pblica. A despeito das diferentes manifestaes violentas que tambm marcaram a colonizao portuguesa, seja contra comunidades indgenas ou no processo de escravizao de negros africanos, Jacques Leenhardt, da cole de Hautes tudes en Sciences Sociales (EHESS), afirma que a tese central do professor Holanda era de que os portugueses eram mais bem preparados para a conquista dos trpicos em benefcio da civilizao, do que eles tinham conscincia. Quanto tendncia a informalidade que tambm marca um trao cultural brasileiro, o historiador identificou-o com a "cordialidade... a lhaneza no trato, a hospitalidade, a generosidade, virtudes to gabadas por estrangeiros que nos visitam, representam, com efeito, um trao definitivo do carter brasileiro..." Assim, o jeitinho brasileiro, criticvel sob muitos aspectos, pode ser visto tambm como estratgia de resistncia lei dura e vertical do perodo colonial. Diante da herana marcada por ndios supliciados e pretos escravizados, Darcy Ribeiro destaca que nossa crescente indignao contra esta herana maldita nos dar foras para, amanh, conter os possessos e criar aqui, neste pas, uma sociedade solidria (O Povo Brasileiro, 1995). No campo poltico partidrio o compromisso fundamental e estratgico com os valores da democracia est presente entre os maiores partidos de esquerda no pas, especialmente desde o chamado segundo ciclo democrtico (Guimares, 2008: p.2). No primeiro, que sucedeu ao perodo do Estado Novo de Vargas, o iderio stalinista exercia forte influncia sobre os socialistas, liderados pelo Partido Comunista Brasileiro. Agora, se essa riqueza associativa ajuda a explicar uma vocao brasileira democrtica e participativa, as ditaduras mostram que no se trata de uma tendncia natural democracia de alta intensidade. Almeida e Cunha (2009) mencionam muito oportunamente a anlise de Dagnino, Olvera e Panfichi (2006) sobre o nosso segundo ciclo de democratizao, quando a oposio ao regime autoritrio se identificou em dois projetos polticos democrticos, tambm presentes em outros pases da Amrica Latina. Esses projetos se diferenciam nas concepes sobre a natureza, o ritmo e os limites do processo de democratizao (2009). O projeto neoliberal v a poltica e o Estado num campo mais restrito e, por conseguinte, trata a

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sociedade civil de forma excludente e seletiva, resguardando algumas organizaes consideradas mais aptas que o Estado para a gesto pblica. De perfil democrtico-participativo, o outro projeto aposta na radicalizao da democracia, vendo a poltica em sentido mais amplo, compreendendo a participao da sociedade nos processos de deciso, como parte da construo do interesse pblico, da democratizao e controle social sobre o Estado. A cidadania vista de forma mais abrangente como direito de ter direitos. Alguns dos pressupostos tericos que parecem fundamentar esses projetos foram desenvolvidos por Santos e Avritzer (2008) quando descrevem o intenso debate sobre a democracia que marcou o sculo XX desde o inicio. Na primeira metade o debate centrou-se na desejabilidade da democracia, tendo em processos eleitorais a base para formao de governos (Schumpeter, 1942). Para Weber, a burocracia administrativa era necessria diante da impossibilidade de construo do bem comum na interao entre os cidados, a sociedade e o Estado. Portanto, essa elite burocrtica no precisa tornar pblicas as informaes, pela simples razo de que as formas complexas de administrao podem prescindir de elementos participativos e argumentativos (Weber, 1919), que, nesse caso, apenas trariam para a gesto pblica o caos e a irracionalidade. Esse princpio no contradiz a ressalva do segmento neoliberal brasileiro quanto s organizaes mais aptas que o Estado para a gesto. Schumpeter parte do argumento de que para diferentes indivduos e grupos o bem comum pode significar coisas diferentes. Alm disso, considera a apatia poltica que se caracteriza por indivduos que no participam e no se interessam permanentemente pela poltica. O povo incapaz de governar. Dessa maneira, ele rejeita formas pblicas de discusso e argumentao, circunscrevendo as prticas decisrias ao processo de escolha de governantes. Assim, o elitismo democrtico se caracteriza por concepes de democracia que operam com a reduo do conceito de soberania ao processo eleitoral e a justificao da racionalidade poltica enquanto decorrente da presena de elites polticas ao nvel de governo. Portanto, trata-se de uma democracia de baixa intensidade. A soluo elitista para se promover a insero e a agregao da populao que, de fato, no faz poltica o tempo todo - a representao. Essa concepo liberal, de perfil decisionstico, ganha fora no perodo entre as guerras, a partir de 1930, especialmente na Europa. Neste continente a democracia passa a ser

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alvo de um novo consenso entre diversos pases, se estendendo para os EUA e o Japo. Essa nova onda de democratizao ainda no contemplaria os processos participativos. Mencionando a democratizao mais recente na Amrica Latina, Carlos Sojo comenta que
a regio passa pelo processo mais agudo de desconfiana cidad sobre a capacidade dos agentes polticos (pessoas e partidos) para conduzir os destinos das naes at horizontes de progresso com equidade. Esse o limite da democracia representativa. Os parlamentos, os partidos que os compem e os governos que elegem, tm experimentado, na maioria dos pases srios, debilidade na sua capacidade de representao. (Sojo, 2002: p.236)

Apesar disso, Boaventura v a democracia representativa como uma conquista das classes trabalhadoras.
O capitalismo no criticvel por no ser democrtico mas por no ser suficientemente democrtico. A democracia representativa constituiu at agora o mximo de conscincia poltica possvel do capitalismo. () A complementao ou o aprofundamento da democracia representativa atravs de outras formas mais complexas de democracia pode conduzir elasticizao e aumento do mximo de conscincia possvel, caso em que o capitalismo encontrar um modo de convivncia com a nova configurao democrtica, ou pode conduzir, perante a rigidificao desse mximo, a uma ruptura ou, melhor, a uma sucesso histrica de micro-rupturas que apontem para uma ordem social ps-capitalista (Santos, 1997: p.270).

Essa elasticidade deve ser considerada em relao ao projeto neoliberal presente no processo de democratizao no Brasil dos anos 80. No se pode afirmar que expoentes dessa corrente se limitassem meramente ao processo eletivo como forma nica de participao. Talvez por fatores histricos, durante a Constituinte de 88, esse projeto estava representado entre as foras do Congresso Nacional e, pelo menos parte de seus constituintes teriam contribudo para que se aprovasse importantes instrumentos participativos. Por outro lado, o projeto democrtico-participativo se aproximaria da teoria democrtica contrahegemnica, a partir de conceitos muito apropriados para o tema deste trabalho, como a argumentao, a ponderao, o debate, o convencimento, como partes do processo deliberativo. Ou seja, uma corrente do procedimentalismo oposta ao decisionismo referido anteriormente.

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John Rawls visto como um autor cujas idias se situam numa transio entre os processos decisionsticos e argumentativos, afirmando em diferentes momentos contedos de ambas as correntes. Ele parece pender para os processos limitados deciso quando subestima as diferenas de posicionamento e no v a necessidade da argumentao. No observa, dessa forma, que o debate entre razes privadas e interesses setoriais ter conseqncias para a formao da razo e do interesse pblico. Mas, por outro lado, Rawls contesta a premissa de Rousseau quanto supremacia da vontade da maioria, e considera que essa maioria no estaria necessariamente sempre correta, o que supe um espao para a considerao de razes minoritrias. Ele d um passo alm do decisionismo, mas ainda se encontra restrito a uma concepo deliberativa e argumentativa mnima. com Habermas que os processos deliberativos argumentativos encontrariam slida fundamentao. Este filsofo contemporneo entende que a publicidade teve um papel fundamental porque emergiu historicamente como o resultado de processos nos quais os governados demandam ao governante justificao moral dos seus atos em pblico. Na esfera pblica, os indivduos interagem uns com os outros acessando as informaes, refletindo e debatendo sobre as decises das autoridades governamentais. Habermas introduziu uma chave fundamental para os processos participativos quando revelou que a autoridade do melhor argumento pode prevalecer a despeito do argumento de uma autoridade, independente de sua posio na hierarquia social. O convencimento e a vitria do argumento significou no pensamento daquele momento a paridade da condio humana comum (Habermas, 1989:36). Para compreender esse processo, Habermas lana mo da teoria da Ao Comunicativa e do princpio D. A ao comunicativa se fundamenta na utilizao pragmtica da linguagem, nas orientaes em relao ao mundo, na explicao sobre os atos pelos fins a que se destinam (teleolgica), e por caractersticas reflexivas em relao ao mundo. No princpio D, Habermas destaca a funo das normas morais na atividade comunicativa cotidiana, atuando segundo padres voltados restaurao de uma convivncia de alguma maneira perturbada, abalada. A argumentao moral se estabelece num contexto de tenso em busca de um consenso. Para tanto ser necessrio um esforo de cooperao. Somente so vlidas aquelas normas-aes com as quais todas as pessoas possivelmente afetadas possam concordar como participantes de um discurso racional.

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No a contagem de votos o que muda a relao entre maioria e minoria. No se trata de aferio de vontades, mas da discusso racional entre indivduos iguais fazendo uso de suas razes. No basta dizer minoria que ela possui menos votos. O que preciso chegar a uma posio racional no debate poltico que a satisfaa. A poltica deliberativa depende de uma rede de processos de barganha regulados de forma justa e de vrias formas de argumentao. Segundo Joshua Cohen (1997), os membros de uma associao democrtica consideram os procedimentos deliberativos como a fonte da legitimidade.
Mas, se as argumentaes morais devem produzir um acordo desse gnero, no basta que um indivduo reflita se poderia dar seu assentimento a uma norma. No basta nem mesmo que todos os indivduos, cada um por si, levem a cabo essa reflexo, para ento registrar os seus votos. O que preciso , antes, uma argumentao "real", da qual participem cooperativamente os concernidos. S um processo de entendimento mtuo intersubjetivo pode levar a um acordo que de natureza reflexiva; s ento os participantes podem saber que eles chegaram a uma convico comum. (Habermas, 1989: p.88).

Habermas introduz o conceito de racionalidade comunicativa que se constitui num elemento fundamental para a superao da idia da inevitabilidade da burocracia presentes na teoria democrtica elitista. Isso porque este autor entende que o bem comum possvel emergir da argumentao e da discusso, que sempre sero coletivas porque envolve pelo menos um que argumenta e outro que compreende e responde. Portanto, ele apresenta uma soluo para o ceticismo schumpeteriano quanto "impossibilidade de se sustentar uma concepo substantiva de bem comum" (Avritzer, 1996: 122). Nesses processos coletivos torna-se possvel estabelecer alguma compatibilizao entre a esfera pblica (pblicos no institucionalizados) e o sistema poltico. Finalmente, a contribuio de Habermas na formulao de um processo de deliberao argumentativa proporciona as condies formais e procedimentais para a validao de espaos e fruns participativos, ainda que no tenha se dedicado a pensar as solues propriamente institucionais. O projeto democrtico-participativo, diferente do liberal, se inspira tambm nesses pressupostos tericos para propor a institucionalizao de processos participativos como se v durante e aps a Constituinte de 88, at o inicio do sculo XXI. A coalizo poltica, sob comando do PT e do Presidente Lula, implantou ou fortaleceu as conferncias nacionais20 para
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Entre 2003 e 2006, mais de 5 milhes de pessoas participaram nas diversas conferncias realizadas.

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as diversas polticas pblicas, revitalizando os conselhos setoriais, as consultas e audincias pblicas, entre outros mecanismos. Em nvel municipal, pesquisa realizada por Avritzer com referncia s iniciativas de Oramento Participativo - OP no pas e conselhos de assistncia social, demonstra a forte presena de partidos de esquerda, especialmente o PT (50,5%), a frente das administraes municipais que implementaram o OP. Mas, por outro lado, atestando a elasticizao mencionada por Boaventura, um percentual expressivo de conselhos de assistncia social em Minas Gerais tem sido implantado por prefeituras administradas pelo PSDB e PMDB 24,77% e 26.61%, respectivamente (2009). Assim, da mesma forma que no se pode ver o projeto liberal como absolutamente decisionstico, nos termos colocados acima, tambm veremos mais a frente que a vertente democrtico-participativa enfrenta srios desafios quando se trata de validar e qualificar plenamente os instrumentos participativos. Isso ficar mais evidente quando tratarmos dos temas da composio, paridade, carter deliberativo e consultivo, entre os colegiados de polticas pblicas existentes ou criados sob a liderana do atual governo.

Democracia participativa e os primeiros colegiados A democracia participativa no Terceiro Mundo poder fazer a transio da obsolescncia representativa dos parlamentos para a instantnea e eficaz e legitimante aplicao dos mecanismos plebiscitrios da Constituio, instaurando assim, em definitivo, as bases democrticas do poder. (Bonavides, 2005) No perodo do ps-guerra, com a emergncia gradativa dos meios de comunicao, especialmente a TV, o rdio e o telefone, bem como o seu acesso cada vez mais generalizado por parte do cidado, ampliam-se as possibilidades de informao e acompanhamento sobre os atos dos governantes. Estimula-se a crtica, desestabilizando as antigas estratgias do poder de manipulao da informao e da imagem das autoridades. a patologia da representao que se dissemina. Os cidados passam a compreender melhor a sua relao com os seus representantes, considerando-se muitas vezes menos ou mal representados por aqueles que elegeram.

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A crise da democracia representativa se instala a partir dos anos 60, trazendo consigo alguns dos dilemas atuais. Trs fatores foram decisivos para esta crise: a acelerao dos fluxos de informao para a populao, especialmente atravs do acesso mais amplo aos novos meios; a imagem do poder deixando de ser to consolidada e permanente; e, o surgimento de movimentos na sociedade, como a contracultura e outras correntes favorveis a uma cidadania mais ativa. Com maior acesso informao, os cidados passam a discutir mais o bem comum em cada rea de interesse da sociedade, avaliando melhor as polticas pblicas. O ambientalismo ilustra bem esse processo em funo do apelo s vezes dramtico dos impactos e de descobertas cientficas pautando os meios de comunicao. As manifestaes pblicas de protesto no final dos anos 60 abrem novos horizontes muito alm dos processos eleitorais, mas ainda com baixo grau de institucionalizao. A partir dos anos 70, paulatinamente, a relao entre representao e participao j no aparecem como necessariamente excludentes. Ao contrrio, a multiplicao de formas de participao local interage, ainda que contraditoriamente, com formas representativas. Na entressafra das eleies, os cidados que querem participar das polticas pblicas passam a encontrar cada vez mais, no ltimo quarto do sculo passado, opes para influenciar a ao dos governos. E nesse momento que se observa uma confluncia com os movimentos ambientalistas ativos em nvel local, como mencionado anteriormente. Portanto, ao longo da chamada terceira onda democrtica, desde o sul da Europa (Revoluo dos Cravos, em Portugal, 1974) at a Amrica Latina, a partir de 1983 (Argentina e Brasil), as formas participativas se apresentam desafiando, mas tambm ensejando um novo contexto representao, diferentemente do que se observa nos processos revolucionrios da primeira metade do sculo XX. verdade, que em muitos casos, essa articulao da democracia representativa com a participao depende, em alguma medida, de uma posio da esfera poltica, especialmente do Poder Executivo e do Legislativo, seja por convico dos dirigentes ou por presso e mobilizao dos cidados. A experincia do OP um bom exemplo porque o poder executivo local procura combinar a sua legitimidade e poder de deciso, conferidos pelas urnas com um procedimento participativo determinante para a sua gesto que o oramento pblico. No mbito estadual ou nacional, os conselhos participativos e deliberativos ainda que muitas vezes essa participao no seja bem equilibrada tambm combinam em alguns casos a sua funo normativa

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com a produo legislativa dos parlamentos. Muitas vezes ser a normatizao, com o devido detalhamento tcnico das leis, que far com que estas efetivamente peguem, como se diz no jargo popular. O interessante que nos conselhos cidados-participativos (de ONGs, sindicatos ou simplesmente usurios) dialogam e deliberam com os dirigente-representativos (executivos de governo, parlamentares, procuradores etc.). Essas experincias vm demonstrando que um dos enfrentamentos burocracia e gesto centralizada como fatores inevitveis o prprio exerccio da participao-cidad no aprendizado democrtico. Os indivduos se interessam por questes muitas vezes locais e pontuais que interferem em seu cotidiano, como mencionado na origem do ambientalismo. Ao encontrar mecanismos de participao, como conselhos locais, audincias ou consultas pblicas, conferncias locais ou mesmo o OP, esses cidados exercitam procedimentos democrticos fundamentais como a argumentao, a defesa de propostas, a deliberao, os encaminhamentos e, mais do que isso, comeam a entender a gesto pblica, e as mediaes que o gestor deve fazer para atender a toda a comunidade, ou por outra, o bem comum. No OP, o cidado percebe que no se pode colocar todo o dinheiro pblico naquilo que melhor lhe atende num determinado momento. preciso exercitar, de certa forma, aquilo que Anthony Downs define como a capacidade dos indivduos de formar um ranking de preferncias, relacionando-as com as propostas polticas. Esse exerccio pedaggico de cidadania implica tambm em trazer para o cotidiano da vida social, ou da sociedade civil, como veremos a seguir, a ao poltica, a anlise de viabilidade poltica, de correlao de foras, de hegemonia de uma tese sobre outras, preferencialmente - espera-se - em bases cada vez mais ticas e solidrias. Para uma observao quanto ampliao das formas de participao, parece oportuno um breve exame sobre o conceito de sociedade civil e sociedade poltica, segundo Antnio Gramsci. A noo contempornea de participao social estabelecida no sentido da interao da sociedade - e suas associaes - com o Estado - e os seus aparelhos de gesto - se desenvolve com a democratizao, redimensionando a relao entre sociedade poltica, sociedade civil e indivduo-cidado. Este marxista italiano percebeu a sociedade civil como espao de organizao da cultura. Ele props um entendimento multifacetado das sociedades modernas como universo de interao de estruturas legais, associaes civis e instituies de comunicao (Vieira, 1997). Segundo Gramsci a sociedade um espao de conquista de hegemonia, com uma funo que se relativiza na ao de transformao da infra-estrutura. A expanso da

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soberania para um universo mais amplo que a dinmica eleitoral significa tambm a conquista de espao na correlao entre as foras sociais para que determinados atores se credenciem ao dilogo e argumentao. Sociedade civil, nesse caso, representa um meio de caminho entre a socializao entre os grupos primrios ou naturais organizados em torno e alm da famlia e das normas do Estado. Esse pensador nascido na Sardenha revelou um entendimento diferente de seus contemporneos e de correntes do marxismo que no viam o conceito de sociedade civil alm da tradio poltica liberal e burguesa. Para Gramsci a sociedade civil tambm era um espao de organizao das classes dominadas em associaes e projetos polticos capazes de disputar hegemonia. mbito particular da subjetividade e de suas mltiplas expresses, a sociedade civil no apenas o territrio exclusivo da burguesia, reservado para as suas iniciativas econmicas e a estruturao da sua hegemonia no mundo moderno (Semeraro, 1997). A mesma modernidade onde viceja o capitalismo e o individualismo tambm tem lugar para uma democracia social fundada na participao ativa dos trabalhadores e num certo grau de socializao do poder. Portanto, Gramsci v uma possibilidade da democratizao avanar nos marcos do capitalismo enfrentando especialmente algumas de suas contradies. De fato, esse conceito de sociedade civil se verifica nos movimentos citados de contestao cultural dos anos 70, no ocidente, assim como nos movimentos sociais pr-democracia nos pases do Leste europeu. A reflexo sobre sociedade civil e poltica j tornaria Gramsci uma referncia pertinente ao debate sobre a democracia. Mas, alm disso, a sua preocupao sobre os aspectos culturais e a necessidade de educao dos trabalhadores para a formao de seus prprios intelectuais, traz discusso a dimenso simblica e ideolgica da luta de classes, importante inclusive para o enfrentamento da razo liberal que embasa a teoria democrtica hegemnica. Em acordo com a opinio de um dos conselheiros consultados (ver Conama segundo os conselheiros), esse conceito de sociedade civil, como espao de luta de classes tambm, ser considerado neste trabalho quando se tratar das representaes do Conselho, embora alguns ambientalistas e o prprio Decreto 99.274/90 compreendam esse conceito de maneira mais restrita, envolvendo apenas s entidades do movimento social, no caso do Conama, aquelas dedicadas causa socioambiental.21
21

A legislao que regulamenta o Conama define como sociedade civil as entidades de perfil ambientalista ou socioambientalista Art. 5, Inciso VII: vinte e um representantes de entidades de trabalhadores e da sociedade civil (Dec. 99274/90, alterado pelo Dec. 3942/2001) excluindo-se os sindicatos e as entidades representativas do setor empresarial, diferenciando-se do conceito de sociedade civil em Gramsci ou em Bobbio Para Bobbio:

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Voltando ao tema da ampliao das formas de participao, a Constituio de 88 inseriu entre seus preceitos e dispositivos mecanismos que refletem essa expanso. Vejamos as palavras de Luiz Cludio Portinho Dias, que resumem com clareza o sentido do texto constitucional brasileiro ao tratar de democracia, vontade popular e controle pblico:
"A inteno do legislador constituinte, ao cunhar a expresso 'Estado Democrtico de Direito', j no primeiro artigo de nossa Carta Poltica, foi evidenciar que se pretendia um pas governa do e administrado por poderes legtimos, submissos lei e obedientes aos princpios demo crticos fundamentais. Certamente, no se pretendia, ao adjetivar o Estado democrtico, apenas travar o poder, mas sim alcanar-lhe legitimao, fortalecimento e condies de sustentao. (...) E vai, alm disso, prevendo mecanismos de participao ativa no s atravs do voto, mas tambm do controle aos poderes institudos. (...) Nossa Constituio foi chamada de "Carta Cidad" exatamente pelo fato de estarem nela presentes os mecanismos de expresso das vontades populares. Alada a fundamental constitucional do Estado, a cidadania representa muito mais do que a mera participao no processo eleitoral. Cidado, no caso, no sinnimo de eleitor, mas sim de indivduo participante e controlador da atividade esta tal".

Os conselhos de polticas pblicas surgem no Brasil antes mesmo da Carta de 88, como instrumentos para a construo ou ampliao da esfera pblica. Sua funo estaria mais voltada circulao de informaes e mensagens como demandas sociais, articulaes intraestatais, propostas de pactuaes sociais ou reelaborao governamental de demandas de movimentos sociais ou da presso de grupos de interesses. Trata-se de diferentes discursos em disputa pela construo social da pauta poltica e da noo de interesse pblico e bem comum (Acselrad, 1996). A experincia dos conselhos se expandiu no perodo da redemocratizao do Brasil, sob um discurso renovado, segundo Avritzer, de que nem tudo cabe ao Estado. Os cidados tambm devem compartilhar a formulao e implementao das polticas pblicas. Da mesma forma que as conferncias setoriais, os conselhos devem cumprir um papel relevante na gesto compartilhada nos trs nveis de governo. A rea de sade, pioneira na gesto colegiada, teve inicio em 1937 (Lei 378), mas tratava apenas de questes internas ao Ministrio da Sade que, na ocasio, tambm respondia
Sociedade civil representada como o terreno dos conflitos econmicos, ideolgicos, sociais e religiosos que o Estado tem a seu cargo resolver, intervindo como mediador ou suprimindo-os; como a base da qual partem as solicitaes s quais o sistema poltico est chamado a responder; como o campo das vrias formas de mobilizao, de associao e de organizao das foras sociais que impelem conquista do poder poltico.

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pela pasta da educao. A sua regulamentao ocorreu apenas em 1954 (Decreto 34.347), com outras alteraes posteriores, mas sempre mantendo carter consultivo e membros indicados pelo Governo Federal. Apenas em 1990 (Decreto 99.438), o CNS passou a ser deliberativo e com participao da sociedade civil. Com carter permanente e deliberativo, rgo colegiado composto por representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios, (o CNS) atua na formulao de estratgias e no controle da execuo poltica de sade na instncia correspondente (Avritzer e Pereira, 2009). A descentralizao da gesto na rea da sade iniciado h 20 anos, tem origem tambm nos anos de 1970, com o surgimento do movimento de reforma sanitria, no mesmo perodo em que entidades e grupos ambientalistas comeavam a constituir um movimento que daria base para o Conselho de Polticas Ambientais de Minas Gerais COPAM, criado em 1977, e o Conama em nvel nacional (1981). Durante o perodo da ditadura no pas, entretanto, o governo utilizava eventualmente conselhos fechados de assessoramento s polticas pblicas, seja por ausncia de dilogo democrtico com a sociedade, seja como instrumento de esvaziamento do poder decisrio dos legislativos (Acselrad, 1996). Os primeiros conselhos abertos participao da sociedade civil, especialmente o Conselho Nacional de Sade, a partir de 1990, mas tambm, antes, o Conama, se instalaram com composio hbrida e funo deliberativa, caracterizando tambm o perodo da redemocratizao.

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II. CONAMA: Breve histrico comentado

O Conama foi criado pela Lei 6938/81, mas iniciou suas atividades trs anos mais tarde. Este Conselho participou e se beneficiou do processo de democratizao do pas. Foi criado com poder deliberativo e participao social, sem qualquer oposio no Congresso Nacional e promulgado pelo governo autoritrio porque muitos desconheciam a abrangncia do tema e a implicao poltica desse rgo. Alm disso, os militares ainda no dispensavam maior ateno a essa poltica pblica. Evidncia disso relata o secretrio Paulo Nogueira-Neto (SEMA), primeiro secretrio-executivo do Conama:
Pela primeira vez o Governo Federal do Brasil se coloca em minoria em um conselho federal. Ento, o Ministro (do Interior, Mrio Andreazza) ficou um pouco assustado e me disse: Paulo, estamos em minoria? (...) Ele falou, meio desolado, achando que isso seria uma calamidade (...). Ento eu disse (...): Ministro, o senhor pode ficar tranquilo porque os membros do Conselho so pessoas responsveis, so representantes de Estados, so representantes das atividades produtivas, so representantes das organizaes ambientais (Nogueira, 2002: p. 28)

A Lei 6938/81 estabeleceu este colegiado com a funo de assessorar a Presidncia da Repblica em diretrizes para a poltica ambiental, deliberando sobre normas e padres para (a) critrios ao licenciamento ambiental; (b) estudos alternativos para projetos pblicos ou privados; (c) recursos contra autuaes ambientais (multas); (d) determinar a perda ou restries de benefcios fiscais; (e) perda ou suspenso de participao em linhas de financiamento; (f) estabelecer normas ao controle da qualidade ambiental; entre outras competncias. Regulamentado em 1983 (Decreto 88.351), o Conama se reuniu, com Regimento Interno, pela primeira vez, em junho de 1984. O propsito naquele momento era o de atribuir carter descentralizado e participativo formulao das normas e polticas destinadas a garantir a qualidade do meio ambiente. (Acselrad, 1996) A proposta do Conama se inspirou no COPAM de Minas. Com a participao de representantes de governo e da sociedade civil, tendo carter deliberativo, o COPAM evoluiu aos poucos para um rgo que delibera sobre diretrizes, polticas, normas regulamentares e 34

tcnicas, padres e outras medidas de carter operacional, para preservao do meio ambiente e dos recursos ambientais.22 Assim como outros conselhos locais, estaduais e nacionais que se seguiram, o COPAM passou a ser o rgo de gesto participativa da poltica ambiental, no mbito de um sistema de gesto, o Sistema Estadual de Meio Ambiente SISEMA. Outros colegiados estaduais ambientais formaram-se anteriormente, em So Paulo e na Bahia, mas tinham um carter de assessoramento ao gestor estatal, sem participao da sociedade civil. A criao do Conama correspondia no Executivo s primeiras mobilizaes na sociedade ao longo dos anos 70, o que explica tambm o fato de ser o primeiro conselho nacional com composio efetivamente hbrida. Para o Governo Federal, o dilogo ambiental permitia a ampliao da legitimidade das iniciativas pblicas nacionais (Sojo, 2002). Maurcio Andrs (2002, p. 83) observa que nos mais de vinte anos decorridos desde a Lei n 6.938, ocorreram mudanas expressivas envolvendo a poltica ambiental, entre as quais a nova Constituio Federal de 1988; o Ministrio Pblico tornou-se ator relevante; a Eco-92 trazendo grande exposio ao tema; governos locais e estaduais passaram a assumir suas responsabilidades quanto sustentabilidade; multiplicaram-se as ONGs; os conflitos e disputas em torno da apropriao dos recursos naturais se exacerbaram, diante do crescimento demogrfico e de padres insustentveis de consumo; o meio ambiente passou a mobilizar, cada vez mais, interesses conflitantes no Governo, nas empresas e no terceiro setor; aprovouse leis relevantes, como a de Crimes Ambientais (9605/1998), de Recursos Hdricos (9433/1998) e a do Sistema Nacional de Unidades de Conservao (9985/2000); e, finalmente, a questo ambiental deixou de ser marginal ou setorial, stricto sensu.

A (longo) caminho da paridade Embora surpreendentemente hbrido desde seu primeiro diploma legal, seguido por diversas alteraes de plenrio, o Conama ainda mantm um desequilbrio na composio dos segmentos em seu pleno. As organizaes no governamentais e o setor empresarial dispem de representao minoritria em relao ao setor governamental. Entre as mudanas em sua

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Stio eletrnico do COPAM - http://www.meioambiente.mg.gov.br/copam

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composio, desde 1981, cabe ressaltar trs grandes alteraes, que foram mais amplas, correspondendo a novos contextos da poltica ambiental no pas. O primeiro perodo, entre 1983 e 84, como parte ainda dos atos de instalao do Conselho, foi marcado por um cenrio de lutas, como a campanha das Diretas, e a emergncia de novos movimentos sociais (MST, por exemplo) 23, incluindo organizaes ambientalistas. Nessa ocasio a composio mantinha o segmento no-governamental com uma mdia de 37,8% das cadeiras24 (tabela 1). O segundo momento significativo para o Conama foi a segunda metade da dcada de 80, durante e aps o processo eleitoral para a Constituinte. Em 1986, o Conselho aprovou uma de suas mais importantes normas, a Resoluo 01/86, que estabeleceu os procedimentos de avaliao para o licenciamento ambiental (Estudos e o Relatrio de Impacto Ambiental-EIARima) de empreendimentos e atividades com significativo impacto. Em seguida, com o artigo 225 da nova Constituio Federal, e a criao do IBAMA, ocorreram iniciativas para reduo de competncias do Conama. A Lei 7804/89 passou o Conselho de rgo superior do Sisnama, para um rgo de assessoria a um Conselho Superior de Meio Ambiente, composto apenas por ministrios federais, que depois tornou-se apenas Conselho de Governo, embora praticamente inativo at a atualidade. O Decreto 99.274/90 alterou novamente a composio do plenrio, reunindo 52 membros25, mantendo, grosso modo o percentual do segmento no governamental, porque os estados passaram a participar com 27 cadeiras. Alguns casos de dupla representao ministerial foram eliminados. Entre as competncias do Conama, incluam-se propostas de concesso de incentivos e benefcios fiscais e financeiros, de acordo com critrios ambientais. Nesse perodo, a postura marqueteira do governo Collor adotava a figura reconhecida internacionalmente de seu Secretrio do Meio Ambiente, o ambientalista Jos Lutzemberger, mas, ao mesmo tempo, inviabilizava a operao de programas da poltica ambiental, como o Fundo Nacional de Meio Ambiente (FNMA), que durante o seu governo, praticamente, ficou inativo. O Conama, por sua vez, viveu um dos mais srios refluxos de sua

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O Partido dos Trabalhadores PT foi fundado em 1980 e a CUT em 1983. O Decreto 88351/83 estabelecia 28 conselheiros em plenrio, com representantes de estados com reas crticas de poluio, e novas competncias: normas para regulao de poluio por veculos automotores, para Unidades de Conservao e critrios para a declarao de reas crticas. Dois anos depois, o Decreto 91305/85 ampliou para 67 membros, com 27 rgos das Unidades Federativas e outras 5 ONGs ambientalistas, uma por regio do pas. 25 A Lei 8490/92 ampliou novamente o pleno para 66 membros.
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histria, tendo diminudo o seu potencial como formulador de diretrizes polticas para o meio ambiente (Acselrad,1996) . Entre 1990 e 1992, alm de certo congestionamento da pauta do Conselho, com inmeras resolues de alcance pontual, houve muita instabilidade na conduo de seus trabalhos, uma vez que a secretaria executiva era exercida pelo Ibama, que somente nesse perodo teve oito presidentes nomeados. Por outro lado, com a confirmao, pelo mesmo decreto 99.274/90, de que as entidades ambientalistas deveriam ser registradas ao Cadastro Nacional de Entidades Ambientalistas - CNEA e eleitas a cada 2 anos, o segmento obteve um ganho de representatividade, justamente quando o colegiado perdia poder. No curso da dcada de 90, novos marcos legais e institucionais foram estabelecidos, sendo que o necessrio detalhamento tcnico e operativo ocuparam a agenda do Conselho, enfatizando a sua funo normativa. O terceiro perodo de mudanas no Conama foi no final dos anos 90 e entrada no sculo XXI, quando houve uma expanso da agenda ambiental e a consequente intensificao de conflitos, dilogo e negociao entre esta poltica e o novo ciclo de desenvolvimento nacional. Dois acontecimentos nesse perodo chamaram a ateno para o colegiado, lembrando o seu potencial estratgico. No final de 1999, o Congresso e o Executivo Federal encaminharam ao Conama a Medida Provisria 2166, referente ao Cdigo Florestal, para que o Conselho realizasse audincias pblicas em todo o pas. Esse fato ser relatado mais a frente. Em janeiro de 2000, em reao a um grande derramamento de leo na Baa da Guanabara, o Conama realizou uma reunio extraordinria no Rio de Janeiro, aprovando em pouco mais de uma semana de discusses - uma resoluo que estabeleceu critrios e condutas ambientais apropriadas para a indstria petrolfera do Brasil. Embalado pelo bom momento, mas tambm por limitaes que afloram em situaes tensas, o Conselho promoveu um processo denominado Repensando o Conama, definindo, por meio de um Grupo de Trabalho, consultas e por debates em plenrio, ampla mudana de regimento e tambm de composio dos segmentos. O setor no governamental aumentou pouco a sua bancada (28%), mas as ONGs ambientalistas dobraram, em termos absolutos, a sua participao, incluindo a representao de ndios e comunidades tradicionais. Embora a inteno fosse reduzir o tamanho do Conselho, a essa poca com 72 conselheiros, os estados

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no aceitavam reduzir suas 27 cadeiras, assim como houve resistncias por parte do Governo Federal. Como municpios, empresrios e ONGs aumentavam suas bancadas com a concordncia de todos, o plenrio ampliou-se para 101 conselheiros. Para assegurar um planejamento mais democrtico das atividades e pautas do Conselho e tambm enfrentar a desarticulao com os colegiados criados nos anos 90, foi criado o Comit de Integrao de Polticas Ambientais CIPAM, reunindo um representante dos cinco segmentos, secretrios executivos dos demais colegiados (CNRH, Conabio etc.) e presidentes das cmaras tcnicas. Por ser um dos conselhos de mbito nacional efetivamente deliberativo, o tema da composio passou a ser matria de exame e debate recorrente. Desde 1981, foram mais de cinco diferentes configuraes em plenrio. Trata-se de tema controvertido, colocando, muitas vezes, em confronto segmentos governamentais e no governamentais. Mas o que se verifica, na prtica, no exame das listas de presena de reunies recentes, que o segmento governamental no ocupa efetivamente a fatia de 70% do plenrio a que tem direito. Em pesquisa realizada junto a conselheiros, em 2004, Jos Cludio Junqueira26 teve dificuldades com os representantes do Governo Federal, em virtude de sua baixa frequncia nas reunies do Conama, dificultando o contato pessoal. Esse absentismo antigo. Verifica-se na bancada estadual e, mais recentemente, na municipal e foi diagnosticado entre os principais dilemas para o Repensando o Conama. Por outro lado, o setor empresarial e de entidades sociais tm sido mais assduos. Os primeiros, por convenincia e precauo, preferem acompanhar de perto as decises das instncias e do plenrio. J a maioria dos representantes das entidades tm seus custos de participao bancados pelo MMA. Os representantes de governo (federal, estadual e municipal) ocupam em mdia cerca de 60% de suas cadeiras. Se o segmento governamental no investiu numa recomposio que assegurasse a paridade com o segmento no governamental, este por sua vez no tem pressionado com articulao poltica capaz de forar uma mudana qualitativa. Apesar disso, o ministro do Meio Ambiente, Carlos Minc27, tem manifestado uma posio favorvel a um equilbrio entre governo e sociedade no Conselho. Mas o novo processo de reestruturao aberto, ainda no

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Professor da UFMG, presidente da Fundao Estadual de Meio Ambiente de Minas Gerais e conselheiro do Conama. 27 At o final de maro de 2010, quando entregou o cargo a Secretria-Executiva do MMA, Izabella Teixeira.

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resultou em medidas prticas. Se viabilizada, essa nova reformulao poder marcar o quarto grande ajuste do Conselho. Voltaremos a essa questo mais a frente.

Tabela 1 Quatro momentos da composio do CONAMA Setores Segmentos 14 4 3 4 3 1 37,8 1983 % Governo G. Federal Estados Municpios NoGov ONGs Sindical Empresarial Academia ndios/Trad. Cons. Honor. Outros S/voto Total Cmara Fed. MPF/MPE 29 100 67 100 72 100 48,1 14,1 23 27 1 8 4 4 24 1990 % 34,3 40,2 1,5 28 27 1 8 4 4 22,2 1999 % 38,9 37,5 1,4 39 27 8 14 4 8 1 2 1 1 2 107 100 28,1 2009 % 36,5 25,2 7,5

Fontes: Decretos 88351/83 e 99274/90; Repensando o Conama, 1999; e, Stio do Conama, 2010.

A Tabela 1 mostra um crescimento continuado do nmero de conselheiros sem que tenha havido uma melhoria na paridade entre os setores governamental e no governamental. Ao contrrio, apenas nos primeiros anos, o Conama se aproximou mais da paridade (37,8 x 62,2%), o que pode ser sintomtico da afirmao de Acselrad quanto ao inicio politicamente mais relevante do Conselho. O perodo em que este autor aponta um esvaziamento poltico do Conselho anos 90 - verifica-se uma queda na participao no governamental, com uma inverso da curva a partir de 2001, aps o Repensando o Conama. Alm da motivao dos primeiros anos, da prioridade que a SEMA atribua ao novo Conselho e de sua importncia diante da lacuna legal e institucional da rea ambiental do governo at a nova Constituio e a criao do Ibama e do MMA, a presena mais expressiva do setor no governamental tambm contribua para debates polticos mais estratgicos agenda ambiental.

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A reduo proporcional da bancada no governamental nos anos 90, sobretudo as ONGs ambientalistas, contrasta com o aumento de sua representatividade, mediante o processo eleitoral do CNEA. Portanto, parece haver um enfraquecimento poltico dos ambientalistas no Conama o que pode estar relacionado com divergncias no campo dos objetivos e prticas de suas diferentes vertentes, mas tambm de escala institucional e de agenda. Ainda que por caminhos, tempos e caractersticas diferentes do que ocorreu com o ambientalismo britnico e norte-americano desde o sculo XIX, no Brasil, tambm o ambientalismo se formou, por um lado, com entidades que defendem a preservao dos recursos naturais e da vida selvagem, com iniciativas prprias ou pressionando o Estado para assegurar a criao de santurios ecolgicos na forma de Unidades de Conservao, com fortes restries de uso. Ainda que relevante, a criao e implementao de reas protegidas ante os impactos do expansionismo e degradao do sistema econmico o atual Governo tem atuado com nfase importante nessa rea28 - a contradio dessa vertente est em no questionar essa lgica econmica, que tende a cercar e impactar o entorno dessas unidades de conservao, inclusive com estmulo indireto ocupao e explorao ilegais no interior das mesmas. Esse segmento ficou conhecido como preservacionista. Por outro lado, se colocaram, inicialmente, os conservacionistas, mais tarde socioambientalistas, que se constituram em organizaes e iniciativas com foco no uso racional e sustentvel dos recursos naturais, como o manejo florestal e o agroextrativismo sustentvel, alm da preservao total onde couber. A Lei 9.985/2000 que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Natureza SNUC consolidou o intento dessas duas vertentes estabelecendo Unidades de Conservao de Proteo Integral e as de Uso Sustentvel. No inicio dos anos 80, quando o Conama foi criado, as entidades preservacionistas tinham um peso relativamente maior, at porque a noo e a prtica socioambientalista seriam mais amplamente difundidas posteriormente. At recentemente perdurava um conflito entre entidades que compreendiam o Conama como um colegiado que deve estar mais focado na defesa do ambiente, na sua preservao e, portanto, numa ao maior de controle e normatizao sobre as atividades que o impactam, e outras que vo alm, propondo uma expanso da regulamentao para efetivos ganhos de sustentabilidade e que, ao mesmo tempo, se discuta diretrizes ambientais mais estratgicas
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O atual governo criou mais de 20 milhes de hectares em UCs.

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para o desenvolvimento do pas. Essas posies eventualmente se confrontam e se enfraquecem dentro e fora do colegiado, uma vez que transigem mais ou menos nas negociaes com os demais segmentos. Talvez por isso parte da bancada ambientalista tenha insistido at a atualidade por um perfil de entidades do CNEA com natureza estritamente de defesa do meio ambiente, evitando-se o ingresso de outras entidades sociais com interesse na rea ambiental, mas sem se caracterizar estatutariamente com foco exclusivo nessa rea. No final dos anos 80, entidades mais articuladas em redes, com perfil mais poltico e agendas mais abrangentes disputavam vagas no Conama com entidades preservacionistas, como foi o caso dos estados de So Paulo e Rio de Janeiro29. Antes, durante e aps a Eco-92, o FBOMS tornou-se a maior rede de articulao entre movimentos sociais e ambientalistas do pas. No Conama, algumas entidades propuseram que este frum se tornasse uma referncia para a atuao do segmento. Mas a proposta no vicejou, e o FBOMS, por outras razes tambm, perdeu gradativamente muito de sua funo, mantendo-se ainda, com dificuldades polticas e de infraestrutura em torno de iniciativas como a Conferncia Nacional de Meio Ambiente, a partir de 2003. Outro obstculo articulao deste segmento se refere ao porte muito diferenciado das entidades. H aquelas de agenda localizada e ao voluntria e militante, que, historicamente, tm predominado no Conselho. Isso ocorre, especialmente, pela forma regionalizada de eleio e representao no plenrio, ficando apenas uma cadeira para entidade de mbito nacional sendo que, muitas vezes, nem se trata de organizao pautada por temas e pautas efetivamente abrangentes. A relevncia desse segmento enfatizada por Sojo ao afirmar que a experincia do Conama percebida como contribuio democracia, que depende tanto de estrutura institucional quanto de uma sociedade civil que seja capaz de ocupar os espaos e atuar com responsabilidade (2002: p.245)

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A Assemblia Permanente de Entidades de Defesa do Meio Ambiente de So Paulo e do Rio de Janeiro (APEDEMA) tentou seguidas vezes ocupar a vaga da regio Sudeste, que era ocupada por uma pequena entidade local, de perfil preservacionista. Aps a Eco-92 havia uma proposta para que o Conama passasse a Conselho Nacional do Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentvel, recebendo o apoio do setor empresarial durante o Repensando o Conama (1999). Mas a mudana no foi acatada.

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Conselho tcnico ou poltico Nos seus primeiros 12 anos o Conama cresceu em representatividade, aprovando resolues emblemticas, como a que estabeleceu o EIA-Rima (01/86), seguido por audincias pblicas (09/87), a classificao e as diretrizes para enquadramento de corpos de gua (020/86) e tambm a que disps sobre o Programa Nacional de Controle da Poluio por Veculos Automotores PROCONVE (018/86). Porm, ao longo desse perodo, o Conselho perdeu peso poltico, deixando de ser o rgo Superior do Sisnama e repartindo funes com as novas instituies criadas Ibama em 1989 e MMA em 1992. Mais do que isso o Conama sofreu com imprecises e sombreamentos entre as competncias do Ibama e do MMA. O Ibama exercia a secretaria executiva do Conselho, enquanto o MMA pretendia ser o rgo definidor das grandes linhas da poltica ambiental no pas. Foi um momento de grande mobilizao nacional, com a Eco-92 e a repercusso de fatos como o novo marco constitucional e a morte de Chico Mendes. Mas o Estado, de forma geral, e o Conama, em particular e por decorrncia, no refletiram, de imediato, os avanos da sociedade e o crescimento da agenda socioambiental. A rea ambiental do governo e o Conselho no foram capazes de alar a agenda a um plano estratgico entre as demais polticas pblicas, com contribuies apenas pontuais ao desenvolvimento sustentvel. Aps a Eco-92, as lideranas do FBOMS empenharam-se em que a Agenda 21 e a Comisso de Polticas para o Desenvolvimento Sustentvel - CPDS fossem coordenadas pelo Ministrio do Planejamento. Entretanto, nem esta pasta exercia funo estratgica dentro do governo, nem tinha plenas condies tcnicas para conduzir tal agenda. Ou seja, em pouco tempo a demanda voltava ao campo de operaes do MMA, visto, durante os anos 90, como uma ONG dentro do governo. A falta de uma maior articulao transversal, tanto temtica quanto setorial, efetivamente concorreu para a perda de peso poltico no perodo observado por Acselrad (1989 e 1994). Este autor afirma que a democratizao no ser real se a participao da sociedade no est acompanhada pela capacidade poltica real do Conselho. Segundo a sua anlise, at meados dos anos 90, o Conselho no propiciou bancada no governamental o exerccio pleno do seu poder de participao e deciso sobre questes estratgicas, ainda que aprovasse, nesse perodo tambm, resolues relevantes para a poltica ambiental.

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No perodo seguinte, o Conselho passou a regulamentar menos na chamada agenda verde e mais no mbito da agenda marrom (Tabela 2), sobretudo com referncia ao controle da poluio, saneamento e licenciamento ambiental, o que denota uma aproximao gradativa com o tema da sustentabilidade. As questes referentes aos recursos hdricos (agenda azul) ganharam maior relevncia em termos da poltica ambiental, quando foi promulgada a Lei das guas (1998) e a Agncia Nacional de guas ANA (2000), precedida pela incluso entre as competncias do MMA, em 1995. Antes, ainda no final dos anos 80 e inicio dos 90, dois conflitos setoriais , envolvendo divergncias de mrito e de competncia, repercutiam no interior do Governo Federal, com reflexos neste colegiado. Um deles referente criao de Unidades de Conservao e s aes envolvendo a fauna. Embora compreendidas como matrias ambientais, florestas e fauna competiam legalmente ao Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal IBDF, vinculado ao Ministrio da Agricultura. Para enfrentar essa questo, a SEMA criou a figura da rea de Relevante Interesse Ecolgico ARIE e o Conama pode aprovar resolues propondo decretos de criao de ARIE. Em 1989, o Ibama foi constitudo, absorvendo o IBDF, e o conflito se arrefeceu. A gua foi outra razo de conflito, desta vez com o Departamento Nacional de gua e Energia, ligado ao Ministrio de Minas e Energia DNAE/MME. O setor eltrico no admitia plenamente o uso mltiplo do recurso hdrico, exigindo prioridade para a gerao de energia eltrica (hidrulica). Em 1995, o MMA assumiu a gesto desse recurso (Lemos, 2002: p.76). Mas, sob outras formas, persistem ainda alguns embates, assim como uma avaliao geral crtica sobre o Conama, seja na anlise de Acselrad para o perodo 1989-94, seja nos anos mais recentes, como veremos em comentrios de conselheiros atuais - quando se trata de sua relao mais estratgica com as demais polticas pblicas, em especial a de desenvolvimento. Tanto Avritzer e Pereira (2009) quanto Acselrad (1996) observam por ngulos diferentes um processo de tecnificao da agenda poltica do meio ambiente nos conselhos. Alm do rebaixamento de competncias do Conselho, j mencionado, esse fenmeno pode e deve ser visto tambm pela expanso e diversificao dessa temtica questo climtica, biodiversidade, floresta, questes urbanas, recursos hdricos etc. e a criao de novos marcos institucionais30. Em nova correlao de papis, o Conama teve a sua funo e
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Foi criado o IBAMA, em 1989, o Ministrio do Meio Ambiente, em 1992, rgos ambientais nos estados e municpios, alm de colegiados correlatos como o Conselho Nacional de Recursos Hdricos, a Comisso

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espaos redesenhados no contexto da PNMA, corroborando para certa especializao e estreitamento em seu escopo de trabalho. A ocorrncia frequente de um debate mais focalizado tecnicamente, inclusive em algumas situaes inibindo o vis poltico, decorre tambm do que Avritzer e Pereira apontam, no caso dos conselhos de meio ambiente, como uma especificidade de argumentao e deliberao se comparado a outros colegiados. Os conselhos ambientais, no raro, expressam uma polarizao entre as associaes de defesa do meio ambiente e os interesses de empresas, o que mobiliza o corpo tcnico e dirigente dos rgos de governo para mediar, aportando outras consideraes tcnicas ao debate. A posio do governo nesses embates procura assegurar que a normatizao se ajuste favoravelmente competncia do Conselho, mas tambm ao que seja minimamente admissvel por parte dos atores envolvidos. Assim, mantm-se o tecido colegiado e evita-se desgastes polticos, seja frente aos protestos do movimento ambientalista, seja diante do poder de implementao ou no das normas, que na maioria dos casos recaem sobre o segmento empresarial, pblico ou privado. O processo de tecnificao, portanto, no afasta o componente poltico, mas apenas sobrepe a razo tcnica como se fosse isenta e neutra dos posicionamentos em conflito e do contexto dos interesses e projetos polticos em jogo. Sojo (2002) argumenta que o instrumento definido como tcnico para limitar o carter das deliberaes. Assim, podem ser apresentados interesses sociais em conflito, segundo preferncias at partidrias ou ideolgicas, mas uma negociao poltica de opes tcnicas e no de posies ideolgicas. Ao assegurar que todos os aspectos e interesses sejam discutidos, preciso propiciar um manejo flexvel do tempo, observando tambm a urgncia da deciso. Alm dessas consideraes, o processo de tecnificao da poltica ambiental pode refletir tambm a relativa supremacia da burocracia governamental articulada em alguns momentos com o aporte tcnico empresarial, caracterizando uma tenso decisionsticoargumentativa no interior de um colegiado no paritrio. A despeito de limitaes tcnicas, as associaes ambientalistas s vezes apoiadas por setores governamentais mais sensveis ao tema atuam no sentido da defesa do meio ambiente, pressionando por avanos mais decisivos na regulamentao das atividades impactantes e na adoo de procedimentos mais sustentveis ao padro de produo e
Nacional de Biodiversidade, entre outros.

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consumo. O segmento empresarial, por sua vez, ainda que venha admitindo paulatinamente padres em geral inscritos no campo da responsabilidade socioambiental, raciocina com base na viabilidade econmica de cada norma em discusso, compreendendo essa viabilidade, em ltima instncia, de acordo com os limites e convenincias do mercado. Esse segmento tem atuado com especialistas, sobretudo da rea econmica, das cincias biolgicas e florestais e do direito, cada vez mais especializados na temtica ambiental. Tanto assim que se observa certo trnsito na lotao de tcnicos, especialmente no sentido governo-entidades empresariais. A presena cada vez mais qualificada de dirigentes, gestores e tcnicos dos trs nveis de entes federados Unio, Estados e Municpios - tem permitido que essa polarizao encontre mediaes capazes de impulsionar o trabalho colegiado no estabelecimento, sobretudo de normas ambientais de forma relativamente eficaz. As limitaes institucionais que se pode observar tm relao com a alta ou a baixa intensidade democrtica incentivada especialmente pelo Governo Federal, que, embora seja minoritrio como os demais segmentos, ocupa cerca de 36% das cadeiras, exerce a presidncia (do MMA) e a secretaria executiva do Conselho. A posio protagonista do ente federal, no entanto, no tem ensejado empenho prtico em favor do carter estratgico da poltica ambiental, ou quando ocorre, enfrenta difceis reaes por parte de setores do prprio governo. A limitao, entretanto, no se restringe a essa poltica pblica, uma vez que, rigorosamente, a esfera do planejamento no goza de prestgio, nem exerce funo central na gesto do Estado, pelo menos desde o final do governo militar. Isso se reflete tambm na pauta do Conama. Desde o inicio, o Conama buscava articular reas do Governo Federal antecipando o que mais tarde se chamou de transversalidade. A SEMA, ento ligada Presidncia da Repblica, dispunha do Conselho como a mais conveniente arena de intercmbio horizontal com as demais polticas pblicas. Mas nos anos seguintes, segundo Acselrad, o Conselho enveredou por um labirinto de normas que teria revelado dois paradoxos. Primeiro embora se constitusse num espao de negociao, o Conselho enfrentava dificuldades como instncia de deliberao efetivamente poltica. Segundo, enquanto sob a ditadura o Conselho mantinha discusses relevantes, com a democratizao houve um progressivo esvaziamento poltico.

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Cdigo Florestal e a MP do Conama Entre 1996 e 2000, o Conama aprovou matrias importantes para a poltica pblica. No campo do licenciamento, a resoluo 237/1997 estabeleceu critrios para o compartilhamento desse instrumento entre Unio, Estado e Municpio. As resolues sobre a destinao ambientalmente adequada de pneus e pilhas e baterias (1999), introduziram, pela primeira vez, o mecanismo da logstica reversa. Sobre essas e outras resolues, abordaremos na prxima parte desse trabalho. Mas antes, em 96, o INPE registrou o recorde de desmatamento na Amaznia, em um ano (1994/5). Foram mais de 29 mil quilmetros quadrados de devastao, ndice que at a atualidade no voltou a ser alcanado. O governo do presidente Fernando Henrique Cardoso foi pressionado a tomar uma deciso mais drstica, baixando na ocasio a Medida Provisria 1.511, que ampliou a Reserva Legal na Amaznia de 50% para 80% da propriedade rural. Incorporada ao Cdigo Florestal (Lei 4.771/1965), esta MP provocou fortes reaes contrrias por parte do segmento empresarial ligado agropecuria. A MP foi continuamente reeditada pelo Executivo, no chegando a ser votada. No final de 1999, uma Comisso Mista do Congresso discutia um relatrio com alteraes MP a ser votado. A inteno era voltar a reduzir a Reserva Legal na Amaznia de 80% para 50% da propriedade rural, o que causaria, de imediato, um enorme desmatamento, provavelmente superando o recorde de 1994/5. Em poucos dias, um expressivo movimento da sociedade civil em todo o pas - que ficou conhecido como SOS Floresta - paralisou, por meio da mdia e de manifestaes dentro e fora do Congresso, o trabalho da Comisso. A maioria dos 16 parlamentares era favorvel, enquanto apenas trs se opunham ao relatrio31. Diante do impasse, o Executivo Federal, com a concordncia da direo do Congresso Nacional, recorreu ao Conama para colaborar nas negociaes intersetoriais, realizando audincias pblicas em todo o pas, auscultando os diferentes segmentos da sociedade e apresentando uma proposta de alterao da Medida Provisria 1511/9632. O Conama apresentou ao Executivo, em maro de 2000, uma proposta de texto para a MP que mantinha os 80%, mas permitia algumas excees mediante o Zoneamento Ecolgico-Econmico.
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Eram os deputados Jorge Costa (Suplente pelo PMDB) e Marcos Afonso (Titular pelo PT), e a senadora Marina Silva (Titular pelo PT). Os deputados Fernando Gabeira (PT) e Ronaldo Vasconcelos (PMDB) os apoiavam, mas no tinham assento na Comisso. 32 Aps seguidas reedies: MP-2166.

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A enorme repercusso desse movimento e as implicaes tcnicas e polticas da medida pretendida, muito alm da capacidade de resposta da maioria dos parlamentares, obrigaram a que a negociao se estendesse tambm a uma instncia participativa, onde se encontravam ambientalistas, lderes empresariais da rea rural e outros interessados, atores legtimos a conduzir a ampla consulta que se procedeu. As srias implicaes sociais e ambientais daquela ameaa ao Cdigo Florestal mobilizaram uma forte reao social, repercutida pelos meios de comunicao, diante da qual o Governo Federal teve que reassumir a conduo do processo. Havia um acordo prvio constituio da Comisso, que era amplamente favorvel proposta do Relatrio, prevendo a sua aprovao em plenrio, em troca de outras votaes consideradas mais estratgicas para o Governo. Exatamente por isso, o Executivo teve que recorrer ao colegiado ambiental, de certa forma, evitando contrariar frontalmente uma negociao com a bancada ruralista. preciso lembrar que se tratava de um ano com eleies municipais em todo o pas. O prejuzo poltico com o incremento do desmatamento poderia ser muito maior, inclusive em nvel internacional, do que a no aprovao de outras matrias no Congresso ou o atendimento a alguns interesses municipais na Amaznia. Esses acontecimentos confirmavam, portanto, a importncia poltica, o lugar institucional e a funo do Conama e das audincias pblicas, ainda que se utilizasse nesse caso apenas o poder consultivo do rgo. Algum grau de empoderamento ocorreu, tanto assim que, paralelamente, o Conselho iniciou um processo de reestruturao, onde a bancada ambientalista no apenas conseguiu dobrar a sua representao no Conselho, como participou ativamente da articulao com os demais segmentos na reformulao do regimento interno e, mais tarde, na realizao de um seminrio para definio de prioridades para a sua agenda (2003). Alm disso, com base em texto oriundo das audincias pblicas, negociado no pleno do Conselho, o Executivo publicou nova verso da MP 2166-67/2001 que vigora at os dias atuais, e que mantm a Reserva Legal em 80%. Na prtica, portanto, o Conama atuou como instncia superior do Sisnama, assessorando o Governo com uma proposta de MP, que tinha amplo respaldo na sociedade. A mobilizao da sociedade respaldou a proposta do Conselho, fazendo com que o Executivo publicasse a MP nos termos negociados nessa instncia.

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Alguns congressistas, por outro lado, ficaram insatisfeitos, sobretudo a chamada bancada ruralista, corroborando a alegao de que o Conama legisla, muitas vezes, no lugar do Congresso. Mas alm de que tal alegao no foi acolhida em nenhuma das aes judiciais contra resolues deste Conselho at os dias de hoje, o texto da MP do Conama para o Cdigo Florestal continua vigente, mesmo aps duas renovaes de bancadas do Congresso Nacional (2002 e 2006). Essa experincia demonstra a importncia da difuso das informaes sobre os atos do governo - como vimos em Habermas e na proatividade dos anos 60 bem como a fora e a legitimidade do instrumento participativo quando todas as partes interessadas puderam interagir, inclusive definindo os termos das audincias e os mecanismos que permitiram o texto negociado.

Novos colegiados e a Conferncia Em janeiro de 1997 foi promulgada a Lei de Recursos Hdricos, que instituiu o Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH). Nessa ocasio, j existia a Comisso Nacional de Biodiversidade CONABIO que, embora no deliberativa, atuava, de forma participativa, na definio de aes e polticas nessa rea temtica. Por um lado, essa diversificao na constituio de colegiados e polticas especficas pode ser vista como correspondente complexificao das questes ambientais, cujo tratamento exigia cada vez mais aprofundamento e especializao. A Eco-92 demonstrou isso, quando mais de 100 chefes de Estado tiveram que assinar diferentes documentos: Conveno da Diversidade Biolgica, Conveno das Alteraes Climticas, Documento sobre a Questo Florestal e a Agenda 21. J existiam, poca, as convenes sobre as substncias que destroem a camada de oznio (Montreal - 1987), movimentos transfronteirios de Resduos Perigosos (Basilia 1989), e sobre os poluentes orgnicos persistentes (Estocolmo - 1990). Desde os anos 80, a expanso dessa agenda decorria tambm da absoro de novos temas, demandas e competncias. Por outro lado, a criao de instncias como o CNRH respondia a uma dinmica diferenciada no tratamento das guas, ou mais precisamente, do recurso hdrico. No se tratava apenas do aspecto propriamente ambiental, mas tambm da gua como recurso

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econmico alvo no apenas de polticas de controle de sua qualidade, mas tambm de quantidade e disponibilidade para usos diferenciados: fonte para gerao de energia eltrica, irrigao, abastecimento humano, dessedentao animal etc. Assim, sob vis da engenharia civil, ou seja, do setor de obras, energia e outros usurios dos recursos hdricos, o CNRH constituiu-se segundo outro referencial tcnico e poltico. O Plano Nacional de Recursos Hdricos, cujo processo se iniciou em 2003, vem procurando resgatar a funo socioambiental e estratgica desse recurso natural, ambientalizando e democratizando a agenda hdrica. Na composio do CNRH, por exemplo, a sociedade civil, em especial os ambientalistas ocupam um percentual de cadeiras meramente simblico se comparado quele do Conama, enquanto que o Governo Federal nesse colegiado tem maioria das cadeiras 33. Alegam alguns setores que nesse mbito h uma prevalncia do argumento tcnico sobre o componente poltico, o que no parece ser consenso sequer no mbito governamental. Na verdade, esse tema deve ser aprofundado sob a tica da disputa de hegemonia sobre a gesto e o poder de deciso em relao a esse recurso natural, possivelmente, a maior fonte de conflitos ambientais no Brasil, segundo levantamento do IBASE, em 1993 (ver prximo captulo). Mas o que interessa aqui a reiterada controvrsia quanto ao divisor de competncias entre o CNRH e o Conama, quando o assunto gua. O MMA criou por portaria (357/2006) uma comisso integrada pela secretaria executiva dos dois conselhos que se reuniu uma nica vez, desde 2006, quando foi criada. Na verdade, essa funo de articulao do Conama caberia, por competncia, ao CIPAM. Mas isso dependeria de deciso do MMA, uma vez que levaria a direo dos conselhos a acompanhar e participar dessa instncia do Conama, reconhecendo-a como legtima para promover a integrao entre os colegiados ambientais. Esse era o propsito do Repensando ao criar o CIPAM. Tratava-se de buscar uma resposta a um possvel enfraquecimento do Conama em virtude tambm da criao de rgos paralelos, como esses e outros conselhos (Acselrad, 2001). A pergunta que se pode fazer at que ponto a especializao temtica pode significar disperso da poltica pblica, e, por consequncia, a sua excessiva tecnificao? Esse um dilema que deveria ser enfrentado pelos rgos do Sisnama e do Sistema Nacional

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Em 2005, o MMA enviou Casa Civil proposta de nova composio, formulada em acordo com os conselheiros do CNRH, que o tornaria equivalente s propores setoriais do plenrio do Conama. Mas a proposta no foi encaminhada at a atualidade.

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de Gerenciamento dos Recursos Hdricos - SINGREH, sob a coordenao, tcnica e poltica do ministrio responsvel, o MMA. A Conferncia Nacional de Meio Ambiente CNMA 34, por sua vez, tambm pode ser vista como elemento reaglutinador desses rgos e da poltica pblica, de forma geral. uma grande iniciativa como instrumento de participao empoderado pelo atual Governo. Entretanto, ainda mantm um formato mais prximo de um movimento do que de um mecanismo sistemtico e efetivo de participao e formulao de polticas. Um passo decisivo que ainda pode ser dado o dilogo com as formas permanentes de controle pblico existentes, como os colegiados mencionados. Esse procedimento de articulao - Conferncia e colegiados ambientais - ainda no foi estabelecido. Uma das razes alegadas por gestores tcnicos da CNMA que h uma insatisfao em relao falta de paridade nesses conselhos. Mas esse um dilema que a prpria Conferncia poderia pressionar por sua superao. Entretanto, no h tambm uma postura integrativa no nvel dos conselhos estaduais e municipais, muitos deles paritrios. A comisso organizadora da Conferncia corresponde composio dos delegados em seu plenrio, sendo que a sociedade civil tem maioria dos assentos (70%, se includos os 20% do setor empresarial), ficando os governos com apenas 30%. Enquanto a comisso organizadora tem apenas carter consultivo, o plenrio da Conferncia tem carter deliberativo, pelo menos para as decises concernentes competncia dos rgos do Sisnama. Uma das consequncias desse desequilbrio que muitas propostas so aprovadas com pouca negociao e reflexo sobre a sua exequibilidade. Embora o MMA tenha realizado muito do que se decidiu, com as devidas mediaes tcnicas 90% das deliberaes da primeira CNMA, em 2003, e mais de 70% da segunda edio, 2005, segundo levantamento do prprio MMA muitas deliberaes no so executadas por governos municipais, estaduais e mesmo por outros rgos do Governo Federal. Em vista disso, seja por descontentamento ou pela baixa articulao com os colegiados, que tratam do cotidiano da poltica ambiental, lideranas da sociedade civil organizada vm adotando a conferncia apenas como espao de presso e exposio de bandeiras mais estratgicas.

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A Conferncia Nacional de Meio Ambiente foi criada por Decreto Presidencial de 5 de junho de 2003, e acontece a cada dois anos. Em 2003 e 2005, os temas em debate foram, respectivamente, 'Fortalecimento do Sisnama' e 'Poltica Ambiental Integrada e o Uso Sustentvel dos Recursos Naturais'. A III CNMA, realizada em maio de 2008, debateu o tema 'Mudanas Climticas'. Essa iniciativa j estava inscrita no Programa de Meio Ambiente de Lula, desde 2002. (Stio da Conferncia/ MMA)

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Entre cada uma das edies da conferncia h pouca cobrana em relao ao cumprimento das deliberaes, assim como no h ainda uma aplicao ou priorizao correspondente nas pautas e resolues dos conselhos. O prprio MMA ainda no tem se empenhado, assim como a maioria dos delegados, nas trs edies realizadas, para que esse mecanismo de participao seja includo no Sisnama e no Singreh, da mesma forma que a maioria das outras conferncias est regulamentada em cada um dos respectivos sistemas. Por isso h um problema de continuidade, que enfraquece a conferncia, deixando de fortalecer os sistemas que deveriam acolh-la, repercuti-la e, inclusive, prepar-la como parte de sua comisso organizadora. A CNMA tem um forte componente educativo na formao de lideranas e isso foi reconhecido pelos prprios participantes de sua primeira edio (2003), quando numa pesquisa realizada pelo MMA a imensa maioria dos delegados destacou a educao ambiental entre as principais atividades de seu interesse, considerando tambm como bem sucedida a sua implantao por parte do MMA, ao lado do combate ao desmatamento. Caso tenha continuidade, portanto preciso ver a disposio do prximo governo em relao a esse programa ainda no institucionalizado em lei - a CNMA poder se consolidar como um instrumento essencial formao e renovao de lideranas, capilarizando e legitimando os sistemas ambientais, na medida em que contribua efetivamente para a rearticulao da poltica ambiental e sua expresso mais estratgica atravs de suas deliberaes, fonte tambm de agendamento e fortalecimento de instncias participativas, como o Conama.

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III. Resolues CONAMA

Principais resolues O jurista Paulo Affonso Leme Machado observa que um colegiado para poder funcionar bem depende primeiramente da clareza com que suas finalidades so definidas e, portanto, do dimensionamento de sua competncia (2002: 132). O diretor da Faculdade Latino-americana de Cincias Sociais, Carlos Sojo, destaca que no Conama, a definio dos objetivos da deliberao suficientemente atrativa para propiciar o interesse dos diversos agentes para manterem-se vinculados ao mecanismo. Da mesma forma, os objetivos tm se ampliado porque se reconhece que o foro cumpre funes polticas que transcendem seu mbito administrativo de deciso (2002: p. 249). Assim, abrangentes o suficiente para permitir tal transcendncia poltica, as competncias do Conama (ver Anexo III) tm sido realizadas por quatro tipos de deciso resolues, proposies, recomendaes, moes que, por acordos ou votaes, vem sustentando a coeso do colegiado, lembrando o que afirma Habermas relativamente legitimidade conferida por normas-aes aprovadas num contexto em que todos participam. As propostas de resoluo podem ser apresentadas, devidamente justificadas, por conselheiros e suas instituies e analisadas em primeira instncia na Cmara Tcnica pertinente ao tema (onde cada segmento tem dois representantes), ouvida a rea tcnica do MMA. A CT poder criar Grupo de Trabalho, que aberto a qualquer interessado, para apresentar minuta consensual ou com divergncias destacadas, uma vez que os GTs no votam. A CT aprecia e aprova a proposta e a encaminha CT de Assuntos Jurdicos que funciona como as Comisses de Constituio e Justia das casas legislativas, apreciando o aspecto jurdico-legal. Em seguida a matria discutida e aprovada em plenrio, cuja pauta foi aprovada pelo CIPAM previamente. S ento as decises do Conselho so publicadas no Dirio Oficial da Unio, tendo fora de lei para aplicao em todo o territrio nacional, por agentes pblicos e privados (ver Anexo I). Em 2006, os conselheiros, ento empossados no Conama, selecionaram algumas resolues para avaliao de sua efetividade, bem como a formulao de um instrumento

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metodolgico permanente para esse acompanhamento. Embora ainda se encontre em debate, alguns elementos desse levantamento sero considerados nesta parte do trabalho. Da consulta realizada poca, resultaram 15 resolues que podem ser agrupadas em 5 temas, conforme tabela a seguir. Tabela 2 Algumas das principais resolues por grupos temticos Tema reas Protegidas Resolues Ementa resumida

302 e 303/2002 Parmetros, definies e limites das rea de Preservao Permanente. 369/2006 13/1990 010/1988 Define casos excepcionais para interveno em APP. Referente s atividades desenvolvidas no entorno de UC. Regulamentao das APA's Dispe sobre a classificao das guas doces, salobras e salinas do Territrio Nacional. Classificao dos corpos d'gua, seu enquadramento e estabelece condies e padres de lanamento de efluentes da gua. Procedimentos e critrios de licenciamento ambiental. Audincias pblicas no licenciamento ambiental. Licenciamento ambiental do Pequenas Centrais Hidreltricas PCH Cria o PROCONVE Define padres de qualidade do ar (PRONAR).

Qualidade da gua

20/1986

357/2005

Licenciamento Ambiental

237/1997 009/1987 279/2001

Qualidade do ar

18/1986 003/1990

008/1993 Produtos Perigosos 307/2002 267/2000

Complementa a 18/86. Define a gesto de resduos da construo civil Probe o uso de gases que destruam a camada de oznio

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De um total de 420 resolues, sendo 152 administrativas 35, podem ser acrescentadas outras resolues vigentes, que so bem conhecidas, demandaram negociaes significativas ou tm merecido revises e atualizaes, o que pode indicar efetividade em sua aplicao. Entre estas, vale destacar as de Inspeo e Manuteno de Veculos (418/2009), licenciamento para agroindstria de pequeno porte (385/2006), licenciamento ambiental de aterro sanitrio de pequeno porte (404/2008), licenciamento para assentamentos de reforma agrria (387/2006), licenciamento ambiental de habitaes de Interesse Social. (412/2009), Poltica Nacional de Controle da Desertificao (238/1997), balneabilidade das guas brasileiras (274/2000), aplicao da compensao ambiental (371/2006), poluio atmosfrica por fontes fixas (382/2006) e Depsito Domstico Provisrio de animais silvestres apreendidos (384/2006).

As resolues em debate As resolues mencionadas a seguir trazem elementos relevantes para consideraes sobre limites e avanos dessa normatizao compartilhada. Avaliao de Impacto Ambiental - EIA-Rima - A Resoluo 01/1986 estabeleceu os procedimentos referenciais para a anlise dos impactos socioambientais das obras, atividades e empreendimentos com vistas ao seu licenciamento. a primeira norma do Conama com ampla difuso. A sua importncia pode ser medida pela aplicao generalizada, e no apenas na avaliao estritamente ecolgica, mas tambm econmica e social. Trata-se de uma complexidade adicional para as reas tcnicas do licenciamento, mas evidencia, a um s tempo, a carncia de procedimentos democrticos em outras polticas pblicas, bem como a transversalidade insofismvel da varivel ambiental. Outra razo dessa abrangncia a norma a 09/87, que regulamenta as audincias pblicas no processo de licenciamento. Esse outro procedimento participativo deve envolver todos os interessados no debate sobre os diversos ngulos tratados pelo Rima. Atualmente, o Conama discute uma proposta de reviso do rito das audincias pblicas.
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Entre as resolues administrativas esto includas muitas decises referentes a recursos contra multas ambientais aplicadas pelo Ibama, que, at 1999 eram votadas na forma de Resoluo. Posteriormente, o novo regimento proposto pelo Repensando o Conama inseriu a Deciso, como instrumento para esses recursos.

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O EIA-Rima , sem dvida, uma referncia pioneira para a poltica ambiental, por se constituir numa fase obrigatria a qualquer grande processo de licenciamento. Muitos estudos tm permitido que se conheam cada vez mais as decorrncias e efeitos socioambientais das atividades humanas de significativo impacto. Entretanto, h muitas controvrsias referentes limitaes da prpria norma ou do seu uso inadequado, quase sempre em favor da realizao das obras, sem considerar, por exemplo, a alternativa da no realizao, conforme previsto na resoluo. Atualmente, h quem defenda uma ampla reviso dessa norma, e outros que receiam pelo risco de abrir esse debate.

PROCONVE A Resoluo 18/1986 a primeira de uma srie de 17 resolues voltadas melhoria da qualidade do ar, atravs do estabelecimento de limites mximos de emisses de monxido de carbono, material particulado, enxofre e outras substncias nocivas sade. Henri Acselrad argumenta que foi tambm o Estado (desenvolvimentismo autoritrio) que tratou paralelamente de tecer as bases de um meio ambiente do fordismo, que notadamente por meio do PROCONVE organizasse o que se podia entender por poluio legtima, aquela que garantisse a urbanidade compatvel com as necessidades bsicas da acumulao industrial de base automotiva (Acselrad, 2001: 81). De fato, os mritos desse programa, como de resto, de toda a poltica ambiental, ainda no se caracterizam como paradigmticos. Mesmo assim, segundo o ex-conselheiro pelas ONG ambientalistas do Sudeste, Paulo Finotti (2002:...), o Proconve obrigou a indstria automobilstica nacional a investir cerca de trezentos milhes de dlares, na reduo das emisses veiculares de gases deletrios sade humana. Objetivamente, em 1986, um veculo produzido no Brasil despejava no ar 54 gramas de monxido de carbono a cada quilmetro rodado. Em 2006 j havia cado para 0,3 gramas. Ou seja, em 20 anos de implantao deste programa, houve uma reduo da poluio por veculos na ordem de 98%. O Brasil foi o primeiro pas a banir o chumbo da gasolina, reduzindo gradativamente o teor de enxofre no combustvel. Estudo realizado pelo departamento de Medicina da Universidade de So Paulo (USP) concluiu que somente na regio metropolitana de So Paulo, calcula-se uma economia de US$ 1, 32 bilho em gastos com doenas pulmonares, cardacas e cncer de pulmo. O estudo, que engloba o perodo de 1996 a 2005, tambm

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mostra que foram evitadas 14.495 mortes na grande So Paulo com a implementao do programa. Dado que representa um acrscimo mdio de treze anos no tempo de vida da populao. (MMA, 2006) Considerando, portanto, os resultados alcanados, pode-se entender que o programa est plenamente justificado, evidentemente nos limites de seu propsito. Mas essas conquistas tambm resultam de tenses com o setor produtivo. A Resoluo 315/2002 do Proconve que estabelecia o prazo de janeiro de 2009 para a reduo do enxofre no leo diesel36, no foi devidamente cumprida pelos fabricantes de automveis, que alegaram atraso da Agncia Nacional de Petrleo - ANP nas especificaes do combustvel. Esse fato motivou um Termo de Ajustamento de Conduta TAC com o Ministrio Pblico Federal, que procura compensar as consequncias desse atraso. Ao mesmo tempo, o MMA protagonizou, mediante regime de urgncia, um processo no Conama que resultou na aprovao de duas resolues (403/2008 e 415/2009) que antecipam para 2012 a meta de reduo do enxofre ao ndice de 20 ppm (S-20), para veculos leves e pesados, equivalente ao padro europeu. Classificao e enquadramento de corpos de gua A Resoluo 357/2005 atualizou a classificao estabelecida em 1986 (Resoluo 020), definindo novas diretrizes ambientais para o enquadramento de rios e outros mananciais, para ser executado pelos rgos do Singreh, resultado da articulao com o Conselho Nacional de Recursos Hdricos. Os nmeros, entretanto, ainda no so to auspiciosos em termos da aplicao desta resoluo. Segundo levantamento realizado pelo consultor ambiental, Eduardo Felizola, em 200737, para o DConama apenas 9 estados brasileiros possuam sistemas de monitoramento da qualidade da gua consideradas timos ou muito bons; 5 possuam sistemas considerados bons ou regulares e 13 dispunham de sistemas considerados fracos ou incipientes. As redes estaduais contavam com cerca de 1.500 pontos de monitoramento, para analisar entre 3 a 50 parmetros relacionados qualidade da gua, dependendo da unidade da federao. Em termos gerais, poucos cursos de gua no pas se encontram devidamente enquadrados nos termos desta Resoluo. Vegetao de Mata Atlntica - A Resoluo 388/2007 convalidou as resolues que
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A meta da resoluo previa que em janeiro de 2009, o diesel distribudo e utilizado pela frota brasileira conteria no mximo 50 PPM (partes por milho) de enxofre. 37 Ver stio eletrnico do Conama

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definiram a vegetao primria e secundria nos estgios inicial, mdio e avanado de regenerao da Mata Atlntica, em todos os estados brasileiros, que apresentam esse tipo de vegetao. A convalidao teve como base o disposto no art. 4o 1o da Lei no 11.428, de 22 de dezembro de 2006. Essa Lei da Mata Atlntica ficou mais de 14 anos tramitando no Congresso Nacional, sob forte presso de parlamentares e lobbies que no concordavam com a proteo para o que resta deste bioma cerca de 7% do que existia no inicio da colonizao. Enquanto isso, o Conama avanou nas definies estaduais, por meio de resolues especficas, aprovadas no curso dos anos 90. Tinha como referncia legal o Decreto 750/93, que dispunha sobre o corte, a explorao e a supresso de vegetao primria ou nos estgios avanado e mdio de regenerao da Mata Atlntica. No total, foram 19 resolues discutidas no Conama, com informaes prvias, avaliaes e acordos tcnicos realizados entre as OEMAS (organizaes estaduais de meio ambiente) e as superintendncias estaduais do Ibama, com o intuito de definir as espcies deste bioma. Procedimentos e critrios para o licenciamento ambiental A Resoluo 237/1997 atualizou em muitos aspectos a 01/86 e introduziu a definio de critrios e procedimentos para o compartilhamento do licenciamento ambiental entre os trs entes federativos, redefinindo tambm as atividades e empreendimentos sujeitos ao licenciamento. Desde a publicao desta resoluo o Conama vem aprovando outras decises que simplificam o licenciamento para atividades e empreendimentos de baixo impacto, estabelecendo tipologias e novos procedimentos. Foi com base nesta norma que a Cmara dos Deputados discutiu e aprovou o Projeto de Lei Complementar 12/2003, que regulamenta o Artigo 23 da Constituio Federal, referente competncia comum entre Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios na gesto da Poltica Nacional de Meio Ambiente. Entretanto, a Cmara, sob presso da bancada ruralista e de outros setores do poder econmico, e diante de um posicionamento no mnimo ambguo da bancada de apoio do governo, entregou ao Senado que atualmente analisa a proposta - uma verso do projeto que descarta o Conama no estabelecimento de tipologias de licenciamento ambiental. O que no ocorre com os estados, cuja proposta prev essa funo aos conselhos estaduais.

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Descarte de pilhas e baterias Essa nova verso da norma (401/2008) que revisou a 258/99 define novos limites mximos de chumbo, cdmio e mercrio para pilhas e baterias, e os critrios e padres para o seu gerenciamento ambientalmente adequado, mas tambm estabelece a partir de 2010 a insero da logstica reversa na cadeia de produo e consumo. Esse procedimento por parte de produtores e importadores permitir a coleta e a destinao adequada desse produto usado pelo consumidor e devolvido ao estabelecimento comercial. O processo compreender tambm programas de comunicao e educao ambiental aos consumidores e demais elos desta cadeia. Parte do segmento empresarial tem contestado a implantao dessa logstica, alegando falta de amparo legal. O Conama apresentou ao Executivo Federal uma proposta de Projeto de Lei para a Poltica Nacional de Resduos Slidos, que se encontra em tramitao no Senado. Mas, apesar de contestaes judiciais, at o momento essa resoluo - assim como as duas seguintes, que tambm prevem o retorno do resduo est legalmente respaldada pela Lei 6938/81. (ver captulo V) Coleta e destinao adequada dos pneus inservveis Da mesma maneira, a Resoluo 416/2009, que alterou a 257/1999, dispondo sobre a preveno degradao ambiental causada por pneus inservveis, aperfeioou os procedimentos de devoluo dos pneus usados para os comerciantes e desses para os fabricantes. Os produtores ficam responsveis pela destinao reciclagem e reuso adequados deste resduo, que to deletrio ao meio ambiente, quanto sade humana (potencial propagador de doenas como a dengue). Essa norma do Conama, com mais de 10 anos de aplicao no pas, foi decisiva para a vitria do Brasil junto Organizao Mundial do Comrcio OMC, com referncia ao contencioso com a Comunidade Europia, que insistia no direito de exportar para o nosso pas pneus usados para reforma. Rerrefino de leo lubrificante usado ou contaminado O processo da logstica reversa tambm est prevista na Resoluo 362/2005 que organiza e orienta o recolhimento, a coleta e a destinao final de leo lubrificante usado ou contaminado. A implantao desta norma, trs anos aps a sua aprovao j superava o percentual de recolhimento previsto, que era de 33,4% de todo o leo lubrificante comercializado no pas. Casos excepcionais de interveno em APP A Resoluo 369/2006 uma das

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mais polmicas normas ambientais do pas. Esta resoluo fonte de controvrsia com o segmento ruralista porque no contemplou entre as excees para intervenes ou supresses em APP, as atividades agrossilvopastoris. No caso de APP urbanas, onde se verifica ocupaes principalmente por habitaes, a regularizao fundiria sustentvel prevista na resoluo contestada por alguns gestores municipais alegando dificuldades tcnicas e financeiras ao cumprimento da documentao exigida, ou porque ficaram de fora os conjuntos residenciais de classe mdia e alta. Outra reclamao recorrente que nem todas as atividades de explorao mineral foram consideradas de Utilidade Pblica nesta resoluo. Segmentos ambientalistas e setores do Ministrio Pblico, por sua vez, questionam essa exceo admitida para a minerao. Na verdade, a norma atendeu ao Cdigo Florestal (Lei 4771/65) quando prev que o Conama pode estabelecer outros casos excepcionais de Utilidade Pblica, Interesse Social ou Baixo Impacto Ambiental, que permitam a interveno ou supresso de vegetao em APP. A aprovao dessa norma envolveu uma longa discusso tcnica e difceis negociaes que se estenderam por mais de quatro anos. Foram realizadas seis audincias pblicas nas diferentes regies, dois seminrios tcnicos e jurdicos e diversas reunies de Grupos de Trabalho e Cmaras Tcnicas. A sua aprovao transcorreu por trs plenrias, sendo interrompida por uma Ao Direta de Inconstitucionalidade, de iniciativa do Procurador Geral da Repblica, que, no entanto, no foi acolhida pelo Supremo Tribunal Federal. A demanda principal que motivou essa norma foi a dificuldade constatada pelos rgos ambientais responsveis pela fiscalizao, diante do alto ndice de degradao de APP em todo o pas e de diversas leis e normas estaduais e municipais contraditrias com o Cdigo Florestal, portanto ilegais38. A importncia do tema pode ser constatada, segundo o levantamento mencionado (Felizola, 2007) por alguns nmeros:
Foram registradas pelas organizaes estaduais e municipais de meio ambiente 6.408

autuaes em APP, 13.851 licenas envolvendo a interveno em APP e 3.627 projetos de recuperao ambiental nessas reas; e
38

Segundo levantamento realizado pelo DConama em 2005, estima-se que as APP no pas (mata ciliar e margens de rios, nascentes e represas, topo de morro, encosta com mais de 45 graus, mangues, dunas vegetadas, restingas etc.) podem ocupar uma rea cerca de 20% do territrio nacional, ou seja, uma rea equivalente a do Estado do Par. Numa pequena amostragem, em 16 territrios analisados por universidades e centros de pesquisa do pas, nas regies Sul, Sudeste, Centro-Oeste e Nordeste, somando cerca de 3 mil quilmetros quadrados, verificou-se um ndice de degradao - desmatamento e ocupaes indevidas na faixa de mais de 43% do total de espaos ocupados por APP (stio eletrnico do Conama).

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Entre as aes ambientais do Ministrio Pblica Federal, 76% tem referncia usos

inadequados de APP.

Outro indicador de relevncia desta regulamentao so os inmeros casos de enchentes e desmoronamento, com vtimas, que tm ocorrido em diferentes regies do pas, cujos diagnsticos apontam, em grande parte dos casos, para o uso ilegal e inadequado dessas reas protegidas, sobretudo em margens de rios, topos de morros e em encostas. Zoneamento Ecolgico-Econmico (ZEE) Com as Recomendaes 003/2006, 007/2008 e 010/2009, tendo por base o que estabelece a MP-2166-67, do Cdigo Florestal, o Conama autorizou a reduo da Reserva Legal, apenas para fins de recomposio, em at 50% da propriedade rural, nos estados de Rondnia e Acre, e na rea de Influncia da BR163, no Par, respectivamente. Essas recomendaes tm sido referendadas por decretos da Presidncia da Repblica, e so fundamentais no cumprimento do que foi negociado no prprio Conama (1999/2000) entre todos os segmentos interessados, inclusive o ruralista. Todavia, este setor continua exigindo a reduo dos 80% da Reserva Legal na Amaznia, de forma generalizada - sem considerar os critrios estabelecidos pelo ZEE - ou at mesmo a extino desse instituto nas demais regies do pas. Suspenso de licena nas bacias hidrogrficas do Pantanal Mato-grossense - Esta referncia Resoluo 01/1985, que dispe de um nico artigo, mencionada com a inteno de demonstrar como uma norma relativamente simples tem tido a funo fundamental de proteo do patrimnio nacional que o Pantanal mato-grossense, diante da ameaa de instalao de usinas e destilarias de lcool na Bacia do Rio Paraguai. Quase 25 anos depois de publicada no Dirio Oficial da Unio, esta deciso foi referncia importante para que o Zoneamento da Cana, lanado recentemente pelo Governo Federal, deixasse de fora essa bacia hidrogrfica, entre as reas para expanso dessa cultura com vistas ao programa de biocombustveis - uma salvaguarda para o bioma e o prprio programa ante ameaas de barreiras no tarifrias, por dumping ecolgico. Gesto de resduos da construo civil A Resoluo 307/2002 outro exemplo de aplicao progressiva da norma por parte dos rgos ambientais do Sisnama. Segundo parecer

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da Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano do MMA39, diversos municpios elaboraram e esto implantando o seu Plano Integrado de Gerenciamento de Resduos da Construo Civil, conforme estabelecido pela norma. O documento destaca o municpio de So Jos do Rio Preto, onde 93% desses resduos tm sido captados e 70% deles so reciclados, e lista tambm dezenas de outros municpios em diferentes estados que vm implantando os dispositivos da resoluo. Essa norma sofreu uma alterao pela Resoluo 348/2004, que incluiu o amianto na classe dos resduos da construo civil, considerados perigosos. Essa resoluo que vem sendo fortemente contestada pelo segmento empresarial ligado empresa que ainda explora essa matria-prima no pas (Estado de Gois). Entretanto, 48 pases j teriam banido o uso dessa substncia, de acordo com pesquisas que confirmam o seu efeito nocivo sobre a sade humana, o que indica uma tendncia de manuteno dessa deciso pelo Conselho.40

Conflitos e temas de resolues O artigo 2 da Lei 6.938/81 diz que a PNMA tem por objetivo a preservao, melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar, no Pas, condies ao desenvolvimento scio-econmico, aos interesses da segurana nacional e proteo da dignidade da vida humana. As resolues mencionadas acima refletem a significativa funo do Conselho na consecuo de atividades, objetivos e instrumentos da PNMA41, dependendo, evidentemente, da relevncia do tema na pauta nacional e da vontade poltica do Governo Federal, que tem no MMA, a coordenao do Sisnama e a presidncia do Conama.

39 40

Ver stio eletrnico do Conama. No Congresso Nacional tramita, atualmente, Projeto de Lei que tambm prope o banimento do asbesto no Brasil. 41 So instrumentos da PNMA: o estabelecimento de padres de qualidade ambiental, o zoneamento ambiental, a avaliao de impactos ambientais, o licenciamento e a reviso de atividade efetiva ou potencialmente poluidora, os incentivos produo e instalao de equipamentos e a criao ou absoro de tecnologia voltada para a melhoria da qualidade ambiental, a criao de Estados ecolgicos e reas de proteo ambiental, sistema nacional de informaes sobre o ambiente, cadastro tcnico federal das atividades e instrumentos de defesa ambiental e penalidades disciplinares ou compensatrias ao no cumprimento das medidas necessrias preservao ou correo da delegao ambiental (Machado, 2002: 136).

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Para agregar mais elementos a essa anlise, sobretudo quanto ao impacto sobre a poltica pblica, convm ressaltar algumas referncias que podem servir como indicadores de convenincia e oportunidade das normas. Uma dessas referncias so os conflitos ambientais mais relevantes, que tm ensejado medidas por parte do Estado e da sociedade. O Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (IBASE) realizou um levantamento dos conflitos socioambientais noticiados pelos meios de comunicao no ano de 1993, constatando 247 casos de conflitos envolvendo diferentes recursos naturais. Nessa ocasio, a gua j era a maior fonte de conflitos (32%), seguida do uso do solo (23%), das espcies vegetais (20%), bens minerais (9%), ar e fauna (8%). Mais da metade dos conflitos observados refere-se poluio ou degradao da gua, do ar ou do solo. Um percentual menor (37%) envolve questes relativas fauna, flora e minerao, como nos casos anteriores, causado quase sempre pela apropriao privada e indevida de bens, seja para explorao e comercializao (madeira, animais silvestres, pescado e minrios), ou para emisso de resduos e efluentes do processo produtivo (Ibase, 1997: 29 e 30). A maior parte das resolues comentadas apenas confirma os temas mais conflitivos desse levantamento. Mas vejamos na tabela a seguir os nmeros das resolues distribudas segundo temas e perodos significativos.

Tabela 3 - Total de Resolues aprovadas por tema (%) em trs perodos de atividades
Perodo 1989-1994 1996-2001 2003-2008 Aprovadas 97 69 83 gua 2,6 7,2 9,6 Florestas 22,6 13 6 Licenciamento 7,3 11,5 12 UC 5,2 4,0 3,6 Gesto Resduos 9,4 14,6 10,8 Poluio do ar 15,4 15,9 8,4 1,0 1,3 3,6 37,11 30,4 45,7 Fauna Adm

(*) No esto includos nessa tabela os recursos contra multas do IBAMA. Fonte: Stio do Conama

Nesta Tabela, a relevncia crescente do tema gua pode corresponder alta incidncia de conflitos mencionados, mas tambm ao fato dos recursos hdricos terem sido incorporados pelo MMA, em 1995. Com a Lei de Recursos Hdricos (9.433/1997) e seus instrumentos, o Conama passa a atuar mais na classificao para o enquadramento e no 62

cuidado com efluentes e outras formas de poluio do recurso. Outra observao diz respeito agenda verde (florestas, UC) dando lugar s decises relativas agenda marrom e azul (licenciamento, gesto de resduos). Gesto de resduos avana com parcimnia porque h um empenho do MMA pela Poltica Nacional que se arrasta na Cmara dos Deputados. No terceiro perodo, o aumento de decises administrativas se deve principalmente s mudanas de estrutura e regimento do Repensando o Conama e constantes alteraes de datas de plenrias. Essa tabela ressalta trs perodos diferentes no contexto da poltica ambiental, onde as resolues do Conama podem revelar ou confirmar algumas tendncias. No primeiro perodo (1989-94), se destacam a nova Constituio, a criao do Ibama, a repercusso da morte de Chico Mendes, a emergncia do socioambientalismo, a Eco-92 e a criao do MMA. Um momento de inflexo positiva dessa poltica pblica onde o Conama paradoxalmente parece perder espao, ou exclusividade, como instncia de formulao e interveno sobre a poltica pblica. Vale lembrar que a absoro do IBDF, e outros dois rgos, pelo Ibama ampliou competncias nova rea ambiental 42. O Conama passou a deliberar mais sobre UC e florestas. O segundo perodo (1996-2001) apresenta o recorde do desmatamento na Amaznia, a ampliao da Reserva Legal, a nomeao do ministro Sarney Filho com propsito de reestruturar e fortalecer a pasta, incluindo o Conama, e fatos como a questo do Cdigo Florestal, o derramamento de leo na Bahia de Guanabara e o Repensando o Conama. Crescem as decises sobre gua, licenciamento, gesto de resduos, mantendo-se o destaque para a poluio do ar, o que sinaliza para uma maior absoro do desafio da sustentabilidade superando a agenda preservacionista ou de comando e controle. No terceiro (2003-08), verifica-se um expressivo aumento das atenes para a temtica, como j mencionado. Numa expresso rica em sentidos, nesse perodo, o clima esquenta. Outro sinal foi o anncio antecipado feito em Washington/EUA, pelo presidente Lula, ainda em novembro de 2002, de que a sua ministra do meio ambiente seria a senadora Marina Silva, premiada internacionalmente43.

42

Alm do IBDF, participam dessa fuso institucional a SUDHEVEA (Superintendncia da Borracha) e a SUDEPE (da Pesca). 43 Nos bastidores, a explicao para essa antecipao teria sido porque o presidente George Bush havia perguntado o nome dos titulares das pastas do ambiente e da fazenda quando tambm foi anunciado o nome do deputado Antnio Palocci. O presidente desconfiado de possvel vazamento, antecipou o anncio na sada da Casa Branca.

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Abordada por jornalistas no Senado, a senadora antecipa quatro diretrizes para a poltica ambiental: (a) transversalidade da temtica ambiental entre todas as demais polticas pblicas; (b) fortalecimento do Sisnama 44; (c) controle e participao social; (d) desenvolvimento sustentvel. Alm de se traduzir em novos marcos legais 45 e institucionais46 essas diretrizes sustentam um processo de revitalizao do Conama que, a rigor, j se iniciava no final dos anos 90. O Conselho um espao de consubstanciao dessas quatro diretrizes. A poltica integrada, como passou a ser chamada, reuniu melhores condies institucionais e polticas para enfrentar os dilemas ecolgicos internos, bem como compromissos e posicionamentos brasileiros ante a crise ambiental global.

Resolues sustentam o mecanismo Sojo considera que o Conama alcanou imprimir uma sensao de utilidade das deliberaes que tm sido um recurso para a manuteno do instrumento deliberativo (op. cit.: 250). Segundo ele, as estruturas verticais que precedem decises de plenrio, completando trs andares do processo, com atos convergentes e divergentes (GT) e deliberaes prvias (CT), promove maior grau de participao entre os agentes reconhecidos e, especialmente, cria condies para a formao de argumentos consensuais por aproximao gradual e cumulativa. Ele chama de ncora o recurso tcnico que o MMA e suas vinculadas - mas tambm os demais conselheiros47 - aportam aos debates, como algo que facilita a negociao. No caso, tcnicos do ministrio tm voz, mas sem direito a voto. A aplicabilidade maior ou menor das resolues e a sua real influncia sobre a evoluo da poltica pblica corresponder interao entre as dinmicas tcnica e poltica, sob uma gesto sustentvel do tempo que viabilize a considerao adequada de todas as variveis. Finalmente, ainda sobre as resolues, esse professor costarriquenho destaca que as resolues do Conama geram um efeito duplo: por um lado sua fora de lei garante
44

Essa diretriz foi agregada mediante proposio posterior do Secretrio-Executivo do MMA, Cludio Langone(2003-7). 45 Lei de Florestas Pblicas (11.284/2006) e Lei da Mata Atlntica (11.428/2006). 46 Instituto Chico Mendes, Servio Florestal Brasileiro, Plano de Combate ao Desmatamento etc. 47 Mesmo as entidades da sociedade civil, com maior dificuldade de aporte tcnico, recorrem muitas vezes a especialistas de seus quadros ou de instituies de pesquisa de sua confiana.

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aplicabilidade nos mbitos competentes; por outro, refora o interesse dos agentes sociais para continuar tomando parte ativa do mecanismo. O custo de oportunidade favorvel negociao (op. Cit.: 259). Ou seja, eventual desmotivao de segmentos minoritrios tem sido suplantada pelo que Habermas chama de vitria do argumento. O processo de deliberao argumentativa e as negociaes sucessivas, at a exausto, como atesta um conselheiro a seguir, tm validado este frum participativo, ao propiciar um debate racional que atenda minimamente as minorias. Vejamos o que pensam alguns conselheiros consultados.

IV O Conama segundo conselheiros

Metodologia da pesquisa Este captulo rene observaes de representantes de segmentos sobre a funo normativa e poltica do Conama, a formao do interesse pblico no processo de construo de suas decises, as alegaes quanto extrapolao de competncias e a atuao do prprio segmento, alm de propostas para melhoria de desempenho do Conselho. A abordagem junto aos conselheiros considerou algumas questes relevantes. Primeiramente, o perodo de consulta ficou reservado para final e inicio de ano dezembro de 2009 e janeiro de 2010 - porque se trata de um momento de recesso do Conselho, sem plenrias, cmaras tcnicas ou GTs, o que facilitou o contato dos conselheiros por parte do entrevistador que, sendo diretor do DConama, em outros perodos do ano, acompanha e se envolve diretamente na rotina de discusses do Conselho. As entrevistas foram combinadas por telefone, mas realizadas por correio eletrnico, de tal forma que o conselheiro pudesse organizar e resumir livremente as suas consideraes, sem qualquer interferncia interativa do entrevistador na formulao de suas respostas. Alm disso, o contato virtual permitiu a interlocuo com conselheiros das diferentes regies do pas, uma vez que havia limitao para deslocamentos.

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So mencionados no texto apenas os segmentos de cada entrevistado, mantendo reservada a sua identificao pessoal. Assim, puderam opinar livremente, sem qualquer receio de que suas observaes pudessem exp-los, repercutindo no relacionamento com seus pares ou com os demais segmentos, ou ainda nos processos de discusso em curso, especialmente na reviso do Regimento Interno. O levantamento procurou manter um equilbrio entre representantes governamentais e no governamentais, mas no selecionou uma amostragem estatisticamente proporcional ao conjunto dos conselheiros que permitisse generalizaes, o que no era objetivo deste trabalho. O propsito era conhecer aspectos do discurso, diferentes vises e, sobretudo, eventuais consensos tanto sobre temas que se apresentam em plenrio ou fora dele. Importante tambm que fossem conselheiros ou representantes de segmentos no necessariamente conselheiros - reconhecidos como lideranas entre seus pares, mas tambm pelos demais segmentos. Assim, foram entrevistados 18 conselheiros: nove (9) representantes de governo e nove (9) no governamentais; sendo, seis (6) do Governo Federal, um (1) de Governo Estadual, um (1) de Governo Municipal e um (1) do Congresso Nacional; sete (7) das entidades ambientalistas e dois (2) do setor empresarial. Outros conselheiros, especialmente representantes de estados e municpios foram convidados, mas em virtude, principalmente, do perodo de final de ano e frias, no puderam atender consulta. Devido limitao de agenda dos conselheiros, a entrevista se concentrou em cinco temas, de modo a permitir algumas comparaes entre pontos de vista, com foco em desafios e avanos do Conselho. Questes apresentadas aos conselheiros: 1) Comente a funo normativa e poltica do Conama, a sua importncia ontem e hoje? 2) Como voc v a construo do interesse pblico no Conselho, a partir dos diferentes interesses setoriais presentes em plenrio? 3) Como voc analisa as crticas e restries feitas por setores do Congresso Nacional ao Conama? 4) Fale sobre a atuao do seu segmento. 5) Em linhas gerais, de que forma pode ser melhorado o Conama?

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A primeira questo era um convite reflexo sobre a sua funo tcnica e normativa, no raro questionada, seja por alegada extrapolao de competncia, restrio atividade econmica ou por sobreposio dimenso poltica e estratgica do Conselho; sempre buscando uma perspectiva histrica, conforme abordagem deste trabalho. A segunda pergunta procurava levar os conselheiros a refletir sobre o processo de negociao no Conama, o peso diferenciado de cada um dos interesses em jogo, a correlao de foras, a estratgia eventual de hegemonizao de cada ator e a eficincia procedimental na construo de decises voltadas ao bem comum. A referncia manifestao de alguns parlamentares federais contra as iniciativas do Conama, nesta terceira questo, tinha a inteno de provocar os entrevistados a se posicionar diante de crticas reiteradas de representantes da bancada ruralista, de forma a conhecer argumentos favorveis e contrrios. A quarta questo procurava suscitar uma avaliao crtica da atuao do prprio segmento, e a quinta aproveitar o momento de debates internos ao Conselho sobre regimento, composio e funo estratgica, para recolher sugestes de melhoria. As respostas a cada questo foram dispostas em tabela por segmento, a fim de facilitar uma visualizao panormica e comparativa, e tambm uma posterior articulao dos pontos de vista, quase reproduzindo um debate virtual entre as diferentes opinies dos entrevistados, conforme a seguir.

Funo normativa e poltica do CONAMA Entre os ambientalistas consultados h praticamente um consenso quanto ao avano que o Conama representou na poca em que foi criado, reconhecendo-se que a sua atividade regulamentadora essencial defesa do meio ambiente. Entrevistados do Governo Federal tambm foram unnimes em apontar, explicitamente ou no, a sua legitimidade institucional e poltica. Um deles lembrou que h antigas resistncias entre setores do prprio governo. Ainda assim, um dos ambientalistas ressaltou que a Casa Civil nunca teve uma iniciativa para forar modificaes em normas aprovadas. Outro ambientalista ressalta o despertar dos setores industrial e agropecurio para a problemtica do uso dos recursos naturais, mas ainda assim no estariam preparados.

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Para este setor, o Conama desempenha uma funo, ao mesmo tempo, social e ambiental indispensvel. O sucesso de sua legislao se explica pelo Sisnama que a sustenta. Um indicador disso o baixo ndice de judicializao das resolues. De fato, embora haja questionamentos e controvrsias com respeito a algumas resolues, ainda no houve uma resoluo revogada ou invalidada por ao judicial48. A natureza tcnica e as decises de mrito especfico fazem com que o Conselho, segundo ambientalistas, cumpra uma agenda impossvel ao Congresso Nacional, inclusive porque normativas disciplinadoras dependem de ampla participao da sociedade, algo difcil para o Congresso. Numa instncia democrtica participativa parece mais vivel o envolvimento direto dos setores implicados ou atendidos na aplicao da norma. Talvez por isso o conselheiro municipal consultado qualifique o Conselho como um verdadeiro paraparlamento, caixa de ressonncia de toda a sociedade. Um representante do Governo lembrou que mesmo com sua funo poltica limitada em 1989, quando foi criado o Conselho de Governo, na prtica ficou preservado o seu status mximo no Sisnama uma vez que este conselho nunca se reuniu 49. claro que o Conama se tornou mais vulnervel a questionamentos de competncia, ainda que algumas alegaes de extrapolao pela Resoluo 237/97, no se converteram em aes judiciais contrrias, pelo menos no mbito federal. Um dos ambientalistas explica que as normas costumam afetar interesses econmicos, que, por sua vez, insatisfeitos, investem contra o Conama. Compartilha essa viso um representante federal ao considerar que na atualidade as decises contraditam com mais frequncia o sistema econmico e determinados interesses setoriais. Quanto nfase mais tcnica do que poltica, o representante estadual defende que o Conama no e nem deveria ser um conselho meramente tcnico. um conselho de poltica ambiental, onde, alm do conhecimento tcnico, concorrem os diferentes interesses econmicos, sociais e polticos. Discorda dessa viso um conselheiro federal, para quem trata48

Atualmente, tramita na Cmara dos Deputados um Projeto de Decreto Legislativo que suspende o efeito de alguns dispositivos da Resoluo 303/2002, que dispe sobre reas de Preservao Permanente. Recentemente, uma deciso judicial no Estado do Paran obrigou o presidente do Conama, ministro Carlos Minc, a publicar uma resoluo ad referendum do plenrio, exigindo EIA-Rima para a queima de canaviais. O plenrio do Conselho manifestou desagravo pela medida, vista como autoritria, e recomendou recurso contrrio na justia. Poucos dias depois, a deciso foi derrubada na Justia Federal e a resoluo revogada. 49 Exemplo disso foram as diversas decises do Conama encaminhadas diretamente ao centro do Governo, sem qualquer apreciao preliminar desse Conselho de Governo. Inversamente, h situaes como no caso dos ZEE (Rondnia, Acre e BR-163) em que os diversos ministrios, atravs da Comisso ZEE-Brasil, opinaram previamente Recomendao aprovada pelo Conama, referendada posteriormente por decreto presidencial.

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se de uma agenda de regras e normas sobrepondo o papel poltico-ambiental. H certa omisso na coordenao dos debates por parte do prprio Governo Federal, na figura do MMA, o que limita muito a atuao poltica do Conama, afirma. Apenas um dos ambientalistas observou que os avanos normativos evoluram com a prpria histria do Conselho, excedendo, em alguns casos, a sua competncia, ao impor obrigaes, o que estaria reservado pela Constituio Lei. Surpreendentemente, este conselheiro alega que o art. 25 dos Atos e Disposies Constitucionais Transitrias ADCT teria revogado a competncia normativa de quaisquer rgos do Poder Executivo. Recentemente, um conselheiro da Abema 50, numa reunio de GT, respondeu a argumento semelhante de um representante empresarial, perguntando por que ento ele estava ali atuando num conselho inconstitucional. Todavia dois conselheiros do Governo Federal vem de forma diferente. Um entende que o Conselho regulamenta com eficincia e detalha temas previamente definidos em Lei. Outro vai mais longe e afirma que h espao at para muitas resolues apenas com base nas competncias gerais da Lei 6.938/81. O conselheiro estadual, por sua vez, lembra que, no raro, o Conselho avana no vazio deixado pela omisso do legislativo nacional. Assim, foi ocupando espaos significativos com o crescimento da varivel ambiental. Foi destacado por um conselheiro federal como absurdo que se recorra ao quadro legal e constitucional para que uma lei estadual contradiga uma normativa federal, como ocorre com resolues referentes rea de Preservao Permanente - APP (303/2002 e 369/2006). Enquanto o setor empresarial destacou a colaborao imprescindvel do Conselho na construo da poltica ambiental, que guarda interfaces com as demais reas, o entrevistado do Congresso Nacional defende a tese de alguns parlamentares da Cmara, segundo a qual o Conama se encontra fora de sintonia com o atual estado democrtico de direito, lembrando tambm o art. 25 ADCT da Constituio de 1988. Alm disso, refora que o artigo 5, inciso II, da Carta Magna diz que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa se no em virtude de lei, o que retira a competncia do Conama para criar obrigaes ao cidado. Entretanto, membros da Cmara Jurdica do Conama e outros profissionais do direito argumentam que a Lei 6.938/81 foi acolhida pela Constituio de 1988, e que, por ela,

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Associao Brasileira de Entidades Estaduais de Meio Ambiente

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o Conama tem mandato para estabelecer procedimentos ao setor pblico e privado que assegurem a qualidade ambiental, conforme esta lei e a prpria Constituio.

Construo do interesse pblico no Conselho Quando o tema construo do interesse pblico a temperatura sobe entre os ambientalistas. O alvo principal das crticas a ao do governo, especialmente o federal. Segundo um deles, o atual governo mais ativo no Conama, mas com investidas acintosas em prol do PAC (Plano de Acelerao do Crescimento), o que torna o Conselho, muitas vezes, refm de manobras de postergao ou urgncia. A agenda ambiental deve ser construda com toda a sociedade. Segundo este ambientalista o interesse governamental nem sempre representa o interesse pblico e exemplifica: as crticas de empreendedores morosidade do licenciamento poderiam ser respondidas com o fortalecimento da rea pelo governo. Dois entrevistados federais concordam que o interesse pblico quase sempre interpretado como interesse de governo, e o conselheiro da ABEMA considera excessivo o peso do setor: o Conselho nacional e no federal. A composio desequilibrada faz com que o interesse da administrao federal assuma o nome de interesse pblico. Um dos ambientalistas lembra a questo central da composio da representatividade de cada segmento que ainda permanece em aberto, o que pode redundar em prejuzo, j que os ambientalistas, em geral, entendem que o seu compromisso com o bem comum da sociedade e no apenas com seus eleitores do CNEA. Mas um representante do governo ressalva que, por algum despreparo tcnico, nem sempre (as entidades da sociedade) contribuem com a elaborao das propostas. Isso porque a necessidade de composio para assegurar legitimidade s resolues, s vezes, sacrifica o aspecto tcnico. O conselheiro estadual diz que as dimenses continentais do Brasil favorecem distores, em funo de diferenas regionais: questes paroquiais concorrem na formulao das normas, gerando, por vezes, alguns disparates. Isso compartilhado pelo entrevistado de municpio: discrepncias entre os segmentos podem levar a resolues ineficazes, desnecessrias ou tecnicamente discutveis, seja com membros sem formao tcnica, por exemplo, que defendem decises polticas, seja com propostas do Governo

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Federal prevalecendo. J um dos representantes empresariais prope que haja maior qualificao das representaes. Outra referncia diferena entre interesse de governo e interesse pblico foi mencionada por outro ambientalista ao tratar da Resoluo 369/2006. Esta resoluo regulamentou parte da atividade mineraria, como de utilidade pblica, quando, na verdade, argumenta, a recuperao dessas reas protegidas que beneficiariam a economia do pas. O interesse representado pelos rgos do Estado que predomina o do empreendedor, frequentemente de vis desenvolvimentista, conclui. Um de seus colegas frisou que o Conama busca o consenso at a exausto, inclusive e at mesmo entre os ministrios. Na prtica, as normas resultam da supremacia do dilogo sobre o confronto, e so produtos da discusso das Leis que emanam do Congresso, enriquecidas pela presena de segmentos que as cumpriro sob a luz da Lei. A democracia participativa permite que a deciso considere as perspectivas econmicas, sociais e ambientais, sendo que o interesse pblico constitudo pela convergncia dos interesses setoriais, num processo essencialmente poltico. Outro ambientalista recorre a conceitos gramscianos para comentar que a busca do consenso resulta das vrias disputas por aparelhos privados de hegemonia, trazendo para o centro do debate a questo de classe. Alguns representantes do Governo Federal concordam que o interesse pblico prevalece na construo das resolues, quando, em debate, acontece uma composio entre interesses setoriais. Um deles argumenta que o trabalho colegiado pode aumentar as possibilidades, mas tambm restringi-las. Cita o caso especfico do excesso de salvaguardas da Resoluo sobre o uso de lodo de esgoto em atividades agrcolas. O produtor que desejar usar esse resduo da rea urbana vai enfrentar uma grande burocracia e um risco que devem desestimul-lo. Em relao pauta do Conselho, o CIPAM foi criado para planejar as suas atividades, mas no tem sido fortalecido pelos segmentos. O novo regimento em debate no CIPAM poder promover um avano nas negociaes ainda em GT e CT, comenta um dos entrevistados. Isso porque no GT que as questes setoriais so apresentadas, qualificando tecnicamente as propostas, enquanto na CT e no plenrio 51 o interesse pblico pode ser

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O plenrio ainda dispe do recurso do pedido de vistas que permite a ampliao ou postergao do debate, de acordo com a convenincia de cada um dos segmentos.

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alcanado. Antes e durante esse processo, todos os documentos esto disponveis na Internet, o que uma grande vantagem, comenta outro conselheiro.

Crticas e restries feitas por setores do Congresso O representante municipal considera que o Conama extrapola competncias, algumas vezes, porque h lacunas na legislao ambiental brasileira. Do setor empresarial, outro conselheiro afirma que a morosidade do processo legislativo e o seu descrdito por parte da sociedade tm levado a que o Conama extrapole as suas competncias. Essa prtica constante ofende a Constituio que determina (artigo 2) a separao dos poderes e abriga (artigo 5, II) o Princpio da Legalidade. Alega que o Sisnama foi criado por lei, no tendo previso constitucional, o que validaria apenas uma estrutura de colaborao entre os entes, sem uma hierarquia. Assim, as resolues seriam questionveis administrativa e judicialmente. Outro representante do setor menciona os casos em que o Conselho delibera sobre ps-consumo e logstica reversa como o retorno e reciclagem de pneus inservveis, pilhas e baterias, e leos lubrificantes usados que no teriam amparo legal. O Conama realmente extrapola e a Cmara de Assuntos Jurdicos uma distoro. Essa observao do conselheiro estadual sobre a Cmara Jurdica se refere s alteraes legais e jurdicas, que muitas vezes afetam o contedo tcnico das propostas de resolues, discutidas anteriormente em cmaras temticas. O entrevistado do Congresso radicaliza e diz que falta legitimidade legal e poltica ao Conama porque este conselho tem sua atuao pautada na democracia participativa, com membros eleitos por seus pares no universo em que participam (representatividade muito restrita). Deveria, portanto, aprovar normas apenas no mbito do ser, ou seja, como fazer, e no do dever. Os ambientalistas, em unssono, rechaaram as crticas de congressistas atuao do Conama. Um deles avalia que se trata de conflitos de ingerncia e competncia entre os poderes. Afirma que alguns interesses no Congresso sempre viram o Conselho como entrave, mas a instituio sempre delegou novas atribuies ao Conama. Alguns conselheiros identificam setores do agronegcio e da indstria se colocando contra o sistema ambiental: no procede a acusao ruralista de que o Conama legisla;

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querem uma flexibilizao maior das normas ambientais; jus esperniandi, desabafa outro, explicando que as crticas vm dos que achavam que a legislao ambiental nunca seria exigida. A representatividade do Congresso no alcana toda a sociedade e a governana e a participao so dificultadas. Isso porque o processo de participao novo e precisa ser integralizado pelos setores reacionrios do governo. Alm disso, h certa desconsiderao em relao a fatores tcnicos das decises do Conama. As leis so generalistas e o Conselho trabalha sob previso legal. Apenas normatiza, conferindo operacionalidade Lei. O nus da prova de quem acusa. Portanto, que se aponte para eventuais revises (a serem feitas pelo Conselho), comenta um dos entrevistados. O Conama perdurar enquanto houver bom senso na Repblica, conclui outro. Comentrios de conselheiros federais se aproximam daqueles das ONGs: setor ameaado com resolues sempre vai argir competncia, principalmente aqueles pendentes (com passivo ambiental); crticas so precipitadas e imediatistas na maioria das vezes. Mas teve quem afirmasse que algumas crticas extrapolao so vlidas, mas sem fria. Outro alertou que o Conama precisa ser reforado legalmente, porque alguns legisladores entendem que a Lei 6.938/81 no foi recepcionada pela Constituio de 88. Um dos conselheiros lembrou que o Congresso tem representao, sem voto, no plenrio do Conama e esses deputados deveriam comparecer e cumprir esse exerccio. Outro entrevistado sugeriu uma campanha de esclarecimento sobre o Conama, envolvendo tambm o legislativo. Mas um comentrio cabe destacar: a falta de atuao poltica do MMA; a forma ineficiente de delegao ao Ibama (por Instrues Normativas), sem base conceitual robusta, e (falta de) estratgia para a poltica ambiental geram desacordo com o Conama.

Sobre a atuao do segmento Ambientalistas Em resumo, as observaes se concentraram na contribuio que o segmento propicia ao colegiado ambiental e na melhoria de sua atuao. Entretanto, h aqueles que achariam melhor que no estivssemos participando.

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Mas um dos conselheiros reconhece, de forma autocrtica, que a bancada est saindo de uma crise causada por um grupo minoritrio e radical, sem respaldo e representatividade52. Esse grupo teria dificultado o dilogo e a negociao no Conselho. Em sua opinio a utopia pra avanar no possvel rumo sociedade sustentvel. O que se trata convergir e aproximar de outros segmentos da sociedade civil e de outros no-inimigos; a articulao com os trabalhadores por parte dos movimentos sociais organizados, coloca a sociedade civil no centro da luta social e percebe-se o (seu) alcance real (...); a luta no a sociedade civil contra o Estado, mas de setores que representam os interesses do capital e do trabalho. Outro consultado prope debates dos setores empresariais e da sociedade civil para que se conheam mutuamente e possam caminhar em direo a polticas mais justas. O setor necessitaria de apoio tcnico, de lideranas com maior capacidade para melhorar a atuao em plenrio. Governo Federal O tom autocrtico prevaleceu entre representantes federais. No governo h setores empenhados (...) em comprometer e embaralhar os resultados do Conama para viabilizar seus interesses. (...) H tambm os ausentes, o que justifica a reduo da bancada federal. Outro conselheiro defende que ministrios mais interessados tenham assento permanente em Cmaras Tcnicas afins. Nas (reunies) preparatrias do governo importante situar a opinio dos movimentos sociais, propondo interlocuo com a sociedade civil. H resistncias no segmento governo em relao a algumas resolues. O Governo Federal age de forma muita limitada, tcnica e politicamente, considerando-se o papel (que tem) de coordenador da PNMA. Governo Estadual O conselheiro lembra que a ABEMA foi criada para unificar e fortalecer o ponto de vista do setor estadual, muito em funo da competncia para o licenciamento, o que depende do poder de articulao. Neste perodo desde 2003, a ABEMA vem consolidando um

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Uma das entidades referidas nesse comentrio foi convidada a se manifestar nesta consulta, mas no houve retorno.

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processo de integrao, respeitando-se, como se deve, as peculiaridades regionais: interesses estaduais nem sempre so monolticos. A articulao entre o MMA e os segmentos fundamental. No tem sentido colocar num plenrio de 100 pessoas matria com muitas divergncias. Identific-las antes e procurar convergir nos bastidores muito mais proveitoso. Benedito Valadares dizia que s ia para reunio quando j estivesse tudo resolvido antes. Governo Municipal O representante municipal destacou duas dificuldades para o setor: atividades prejudicadas pela falta de recursos de grande parte dos municpios brasileiros, principalmente com referncia mobilidade; e, o reduzido nmero de membros que o representa (apenas oito num universo de 5.565 municpios). Setor Empresarial Um nmero cada vez maior de lderes empresariais est convencido que faz sentido, em termos de negcios, integrarem os princpios do desenvolvimento sustentvel em suas operaes, e tornar suas empresas 'eco-eficientes'. A Indstria tem investido em tecnologia para evitar impactos ambientais. Ela tem investido em equipamentos modernos anti-poluio e principalmente em tecnologias, (...) atravs do estabelecimento de uma Rede de Produo Mais Limpa, (...) como tambm nas atividades de responsabilidade scio-ambiental. Congresso Nacional O segmento Parlamentar no deveria fazer parte (...) do Conselho, pois o espao de atuao legislativa deve ser no Congresso e no em Conselhos do executivo.

Para melhorar o CONAMA Um ecologista afirma: a democracia participativa pode produzir bons frutos se dispuser de cidados e de associaes com disposio poltica para experimentar dinmicas de deciso coletivas e cooperativas. O Conama anda a reboque, demorando muito em discutir e apreciar grandes questes, como energia, (...) e desenvolvimento sustentvel. Falta audcia

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nas decises, propondo avanos para a construo tecnolgica do pas (diesel). (ambientalista). O segmento defende que se evite o tecnicismo exacerbado, e prope uma composio paritria entre Sociedade Civil e Governo. Representantes do Governo Federal tambm recomendam mudanas na composio, tornando os segmentos mais independentes e reduzindo o nmero de conselheiros, com o que concorda o conselheiro municipal. O conselheiro estadual apresenta uma frmula paritria com trs grandes segmentos: regulador (governo); de impactos (empreendedor); e neutro (ONG, academia, associaes etc.). O plenrio seria reduzido a 60 conselheiros: 10 do Governo Federal, 10 de governos estaduais e 10 de municipais; 10 do setor empresarial, 10 das ONG e 10 da comunidade cientfica. Sugere quorum mnimo apenas para instalar a reunio e a criao de conselhos regionais, lembrando a relao entre o CNRH e os comits de bacias. Essa proposta poderia atender o setor empresarial consultado, que cita os exemplos do Conselho Tributrio e do Conselho de Segurana e Sade no Trabalho. Pedem a elevao de sua participao a pelo menos 20% do plenrio (hoje 7%). Sabedor da resistncia no centro do Governo Federal, um ambientalista prope um processo em que a cada dois anos se proceda a um ajuste parcial, em favor de maior representatividade. Propostas mais especficas tambm surgiram como ampliar o tempo de Tribuna Livre para denncias, cobranas, e maior oramento para pesquisa tcnica tambm so reivindicados; melhoria do formato de discusso das resolues em plenrio, que se apresenta pouco prtica, rudimentar e desgastante (ONG); procedimento prvio para o "juzo de admissibilidade" das propostas de resolues (municpio); e, uma nova competncia: dar parecer a Projetos de Lei do Congresso, por meio de CT (governo federal). O segmento federal demonstrou preocupao com a melhoria dos processos de negociao e a qualidade de formulao das resolues. Fala-se em representantes com maior nvel hierrquico e poder de deciso; melhor nvel de negociao previamente ao plenrio, fortalecendo a CT, retomando a CT temporria; mobilizao de sugestes sistematizadas antes mesmo do GT, com perodo para esclarecimento pblico, utilizando-se fruns, videoconferncias e a Internet. Foi destacada tambm a necessidade de incluso de rgos mais tcnicos, como Embrapa e outros.

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J o segmento das empresas pleiteia a limitao para mudanas de texto em plenrio, que, por diversas vezes, de forma intempestiva, comprometem negociaes exaustivas realizadas nas CTs e at a aplicabilidade da resoluo, a posteriori. O mais adequado seriam intervenes pontuais e bem fundamentadas, com mrito tcnico ou jurdico. Caso o texto no satisfaa ao Plenrio, o mesmo deveria retornar Cmara Tcnica de origem para modificao especfica. Um aspecto que merece destaque tambm a necessidade de participao mais qualificada do MMA e do IBAMA nas questes tcnicas e polticas. Para este conselheiro, o MMA no tem tido empenho na funo coordenadora de maneira a articular a capacidade instalada no pas. A agenda do Conama deveria ser mais focada e articulada com a estratgia geral de gesto da poltica ambiental.

V Nove consideraes finais

A ttulo de concluso, comento a seguir nove aspectos inspirados em observaes de conselheiros consultados para este trabalho. 1. O Conama imbatvel e legal? - O olhar mais otimista prevalece a despeito de limitaes e desafios a este colegiado. Para os conselheiros, o Conama permanece legtimo e representativo, com funo social e ambiental indispensvel. O fundador do Conama e atual presidente da Cmara de Unidades de Conservao, Paulo Nogueira-Neto, categrico, o Conama imbatvel e perdurar enquanto houver bom senso na Repblica. Essa motivao, em parte pelo menos, foi explicada por Sojo:
Na experincia do Conama destacam-se trs aspectos principais como contribuio ao fortalecimento da forma democrtica deliberativa na gerao de polticas pblicas. Em primeiro lugar, a capacidade de visualizar e manter uma abrangncia tcnica de negociao, relacionada a uma problemtica altamente conflituosa, tanto social quanto economicamente. Em segundo lugar, a relatividade da regra da maioria tem permitido que, em condies de participao minoritria, os agentes civis encontrem mais motivao na permanncia do

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mecanismo do que em sua promulgao ou na sua retirada. A qualidade da negociao no comprometida devido aos limites da representao. () As resolues do Conama so produto de votaes, porm, antes, foram originadas na conciliao, por meio de debate aberto e de uma discusso apaixonada, interessada e racional. Da a sua longevidade e a legitimidade da sua gesto. (Sojo, 2002 p.261)

Em oposio, h confrontos legalistas que vem o Conama como pea de fico, ou por outra, que estaria dessintonizado com o Estado Democrtico de Direito. Alguns entrevistados lembram trs questes: (1) os Atos e Disposies Constitucionais Transitrias ADCT, em seu artigo 25, teria revogado a competncia normativa do Executivo, que no fosse referendada em lei, 180 dias aps a promulgao da Constituio de 88; (2) este Conselho tem desrespeitado os princpios da prevalncia da lei e da reserva de lei, porque estaria legislando no lugar do Legislativo, normatizando sem amparo da lei e estabelecendo obrigaes ao cidado, o que est reservado lei; (3) ademais, estaria sendo desrespeitado princpio da informao qualificada, quando aprova matrias que podem colocar em risco a legislao ambiental, como a resoluo que estabeleceu novos casos excepcionais de interveno em APP (369/2006). Mesmo sem a pretenso de fazer um debate jurdico, at porque seria insensato para um mero admirador do direito ambiental, convm situar esse conjunto de crticas como alerta e contribuio segurana e sustentabilidade legal do Conselho. Portanto, um debate oportuno e exige responsabilidade. Uma das vantagens comparativas desse rgo participativo a agilidade para rever decises, seja a servio do avano do conhecimento, do aprimoramento na defesa do ambiente ou de imperativos legais. interessante observar que as crticas jurdicas partem de vises ideolgicas e doutrinrias at opostas, o que por si parece indicar o risco menor a um vis tendencioso do colegiado. Alegam-se dispositivos muito restritivos, mas tambm flexveis com a atividade econmica. Com referncia alegao de flexibilizao na excepcionalidade criada pela Resoluo 369/2006 para interveno em APP, a monografia da advogada Adriana Lopes da Silva (2208, p. 24) tambm apresenta dvidas no sentido inverso, tanto por parte do segmento da minerao quanto de gestores municipais, que alegam dificuldades de atendimento a populaes de baixa renda que ocupam as margens de crregos nas reas urbanas. A minerao se queixa porque no foram contemplados alguns minrios - que podem ser 78

explorados fora das APPs. Nas reas urbanas, as APPs podem ter metragem zero em situaes fundamentadas, e ainda assim h reclamaes. A atividade minerria que ficou definida como de utilidade pblica, conforme delegao do Cdigo Florestal ao Conama (art. 1) seria responsvel por algo em torno de 1% da degradao das APPs no pas, segundo o Ministrio das Minas e Energia53. Como no havia nmeros alternativos, a maioria viu como pertinente essa aprovao. justo que se questione a composio majoritria de governo, mas bom lembrar que, em razo das longas negociaes realizadas, no foi apenas governo e empresrios que aprovaram a medida. Concertaes exaustivas, envolvendo todos os segmentos, precederam votaes. Quanto ao princpio da informao qualificada, toda reunio do Conama pblica e divulgada com pelo menos cinco dias teis de antecedncia, sendo 15 dias, no caso das plenrias. Todos os documentos so disponibilizados no stio eletrnico e tudo o que o Conselho discute e produz divulgado antes, durante e depois, por boletins prprios, do MMA, por notas imprensa e no Dirio Oficial da Unio, que publica todas as resolues. A resoluo sobre APP ficou quatro anos em debate com diferentes fruns pblicos, como j mencionado. Calcula-se o envolvimento presencial de quase oito mil pessoas. Portanto, ainda que haja equvocos nesta resoluo e o Conselho tem agilidade e procedimentos que permitem revises peridicas no poderia ser por falta de informao e debate. Com respeito ao Artigo 25 das ADCT, o jurista pioneiro do Direito Ambiental no Brasil, Paulo Affonso Leme Machado, explica que
a competncia do Conama no foi atingida pelo disposto no art. 25 das Disposies Constitucionais Transitrias. Diz o caput do art. 25: Ficam revogadas, a partir de 180 dias da promulgao da Constituio, sujeito este prazo a prorrogao por lei, todos os dispositivos legais que atribuam ou deleguem a rgo do Poder Executivo competncia assinalada pela constituio ao Congresso Nacional, especialmente no que tange a: I ao normativa; II alocao ou transferncia de recursos de qualquer espcie. necessrio verificar as competncias assinaladas pela Constituio ao Congresso Nacional e as competncias do Conama previstas no art. 8 da Lei 6.938, de 31.8.1981, pois somente foram abrangidos os rgos do Poder Executivo que estivessem exercendo funes que a Constituio reservou para o Congresso Nacional.

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Os setores da agropecuria, que podem ser os maiores responsveis pela degradao de APP (ver levantamento no stio eletrnico do Conama) se mostraram descontentes por terem ficado de fora da excepcionalidade definida pela Resoluo 369/2006.

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As atribuies do Congresso Nacional esto inseridas no Tt. IV, Cap. I Do Poder Legislativo, Seo II, arts. 48 e 49. Constata-se que nenhuma das atribuies do Congresso Nacional so exercidas pelo Conama. Alis, a matria que tem uma clara conotao ambiental iniciativas do Poder Executivo referente a atividades nucleares (art. 49, XIV, da CF) atribuio do CNEN Conselho Nacional de Energia Nuclear. Portanto, inobstante meu grande apreo ao Prof. Toshio Mukai, que pensa diferentemente 54, entendo que o art. 25 das Disposies Constitucionais Transitrias no revogou as resolues do Conama (Machado, 2002: 137 e 138).

Alm disso, o art. 24, pargrafo 1, da Constituio, diz que no mbito da legislao concorrente, a competncia da Unio limitar-se- a estabelecer normas gerais, que , justamente, a funo desempenhada pelo Conama. Finalmente, o segundo questionamento legal mencionado se direciona s resolues 237/1997, quando prev o licenciamento ambiental por parte dos municpios, a 302 e 303/2002, quando definem novos tipos de APP, e, as resolues que tratam do ps-consumo, especialmente pilhas e pneus inservveis, que foram revisadas recentemente (401/2008 e 416/2009). As duas primeiras alegam-se ter ferido o princpio da legalidade e do princpio especfico, segundo o qual a Administrao Pblica apenas pode fazer o que a lei autoriza. J o ps-consumo estabelece obrigaes, o que est reservado lei. Para o licenciamento, o que teria fundamentado a deciso do Conselho, entre outros aspectos, foi o entendimento de que h princpios constitucionais e dispositivos da Lei 6.938/81 que permitem o entendimento referente competncia municipal. Esta previso deveria ter sido regulamentada por lei complementar do Congresso, o que no havia ocorrido nove anos aps a Constituio. Na verdade, essa lei complementar, com 22 anos de Constituio Federal, ainda est para ser promulgada. J as resolues sobre APP esto calcadas no prprio Cdigo Florestal, embora haja controvrsia quando o artigo 3 menciona a criao de APP por ato do Poder Pblico. A CT de Assuntos Jurdicos do Conama entendeu, por maioria simples, que o Conselho est contemplado neste artigo55. Quanto s resolues sobre pilhas e pneus, houve um entendimento bem diferente de que se estivesse criando obrigaes para os agentes privados. Cumprindo preceito legal e princpios da PNMA (6938/81), o Conama procurou estabelecer uma frmula para se evitar a poluio por resduos perigosos sade humana e ao meio
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Toshio Mucai, Direito Ambiental Sistematizado, Rio de Janeiro, Forense Universitria, 1992, p.4. Se bem que, recentemente, o MMA anunciou o propsito de rever a Resoluo 303/2002 que estabelece parmetros para APP, inclusive novas, alvo de controvrsia jurdica.

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ambiente, acordando com o setor produtivo uma forma de recolhimento e acondicionamento adequado. Convm ainda ressaltar que se no se dispusesse dessa resoluo sobre destinao ambientalmente adequada de pneus inservveis, o Brasil, certamente teria perdido o contencioso na OMC, sendo obrigado a importar pneus usados lixo, portanto da Europa, uma vez que diretiva recente do Parlamento Europeu proibiu a disposio desse resduo em aterros sanitrios locais. A monografia mencionada (Silva, 2008) reconhece ao final que eventuais extrapolaes da competncia ainda que sejam pontuais, devem ser controladas pelo Congresso por meio de Decretos Legislativos, conforme iniciativa atual do deputado Fernando Chucre. Mas em lugar de enfrentamento e desautorizao, parece mais produtivo e proativo que se promova maior intercmbio entre os legislativos e os rgos colegiados, com vistas ao aperfeioamento legal e normativo de ambas as instncias. No apenas uma oportunidade de afinao entre rgos representativos e participativos, como tambm uma precauo contra medidas que podem fragilizar normas importantes para a poltica ambiental. A prpria autora, alis, reconhece que muitas dessas normas vieram tambm suprir lacunas fundamentais proteo da qualidade de vida e conservao dos recursos naturais. Nesse sentido, alguns parlamentares alertaram a autora para o risco de uso poltico de decretos legislativos para atendimento a setores contrariados por normas restritivas, mas necessrias. Finalmente, nas palavras de Sojo na experincia do Conama, a norma tem sido considerada flexvel e no um marco rgido e imutvel (2002, p. 248). Assim, entre tantas resolues aprovadas e vigentes, muitas auxiliando para que leis promulgadas pelo Congresso sejam efetivas, eventuais equvocos podem ser corrigidos pelo prprio Conselho. 2. Sisnama sustentvel - Um conselheiro afirma que o sucesso da legislao ambiental, se explica pelo Sisnama que a sustenta. A viabilidade do Sisnama pode ser colocada prova se comparado com o Sistema nico de Sade, que vertebrado, como comparava o ento secretrio executivo do Conselho e do MMA, Cludio Langone. A diretriz do MMA referente ao fortalecimento do Sisnama tem o objetivo de afinar o dilogo entre os entes do sistema, consolidando tambm o Conama como a sua instncia deliberativa e consultiva.

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A Comisso Tripartite Nacional56 - e suas correspondentes comisses estaduais vinha tentando harmonizar as iniciativas de cada um dos entes, muitas vezes dspares e desarticulados, gerando sinergias PNMA. O Fundo Nacional de Meio Ambiente, os fundos estaduais e municipais e outras fontes de recursos talvez revitalizando a experincia iniciada da Rede de Fundos Socioambientais devem cumprir uma funo mais estratgica no financiamento de todo o sistema. Por si s, essas e outras medidas deveriam propiciar o reconhecimento e o respeito s normas gerais emanadas pelo Conselho, evitando-se que leis ou outros regulamentos estaduais ou municipais contrariassem-nas flagrantemente, como se v em alguns casos. Para a necessria articulao entre Sisnama, Singreh e outros sistemas, o CIPAM pode cumprir essa funo, rearticulando tambm os rgos colegiados, inclusive a relao do Conama com a Conferncia Nacional de Meio Ambiente CNMA. Esta, por sua vez, integrada legalmente ao Sisnama, deve se constituir na instncia mais aberta e mobilizada no processo de aglutinao dos rgos e das iniciativas da PNMA. Pode vir a ser fonte privilegiada para a pauta dos conselhos ambientais, ao mesmo tempo em que legitima e torna mais representativa as diversas bancadas nos colegiados, sobretudo os segmentos no governamentais57, entre os quais as entidades sociais e ambientalistas. 3. Mais tcnico que poltico - Este um tema de debate permanente. Os conselheiros manifestaram diferentes vises, avaliando que um Conselho de poltica ambiental, que manteve, na prtica, o status mximo no Sisnama, onde concorre o conhecimento tcnico junto aos diferentes interesses econmicos, sociais e polticos. Alguns reconhecem que a agenda normativa se sobrepe ao papel poltico, o que se deve omisso do Governo. A questo mencionada do esvaziamento poltico do inicio dos anos 90 com reflexos at a atualidade - em contraste com o incremento institucional, da agenda ambiental e da representatividade dos ambientalistas deve ser considerada luz de trs fatores: primeiro, o anti-clmax que representou o Governo Collor para o conjunto das polticas sociais, que poderiam ter se consolidado aps a Constituio Cidad em polticas pblicas efetivas, no fosse o medo das elites que empoderaram aquela aventura collorida, confrontada no combate
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As Comisses Tcnicas Tripartites Estaduais e a Nacional so compostas por representaes paritrias dos rgos e entidades ambientais da federao (Unio, Estados e Municpios), os quais desenvolvem seus trabalhos de acordo com uma lgica de consenso (stio do MMA, 2010). 57 Algumas entidades representativas do setor empresarial se retiraram do processo da Conferncia Nacional de Meio Ambiente, durante a sua 2a. Edio (2005), mas posteriormente houve sinais, mediante esforos do MMA, para um possvel retorno.

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 inflao, com o confisco das poupanas, e, na moralidade administrativa, com o impeachment antes da metade do mandato. Esse desatino poltico tambm vitimou o Conama, sobretudo com os desencontros entre MMA e Ibama; em segundo lugar, preciso reconhecer que houve um crescimento e diversificao da temtica ambiental, com a Eco-92 e a criao de novos rgos que passam a dividir a agenda com o Conselho; em terceiro, os setores mais afetados com as primeiras resolues reagem promovendo o seu rebaixamento institucional. Acselrad afirma, em 2001, que o enfraquecimento do Conama prossegue com a criao de outros colegiados. Mas nesse mesmo ano o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o MMA realizam um seminrio latino-americano com o ttulo sugestivo, Aprendendo com os Conselhos Ambientais Brasileiros. De fato, o movimento SOS Florestas e o dilema do Cdigo Florestal, bem como a reao e as medidas contra o derramamento de leo na Baia de Guanabara alaram o Conselho a uma posio estratgica, ainda que temporariamente, a ponto de embasar as mudanas propostas pelo Repensando. Algumas resolues com expressiva repercusso poltica (licenciamento, pilhas, pneus etc.) foram aprovadas nesse perodo e tambm nos anos seguintes. Mas algumas questes ficaram em aberto, possivelmente minando o tnus poltico do colegiado, como a ausncia de paridade. No perodo mais recente, do atual governo, o Conama vive altos e baixos, aprova decises relevantes, mas a manifestao de alguns conselheiros aponta dificuldades na conduo do MMA, que, por sua vez, reconhece a necessidade do Conselho retomar sua agenda mais estratgica em relao contribuio da PNMA para o desenvolvimento sustentvel. Um indicador sintomtico controverso que, na atualidade, fora do plenrio, mobiliza-se mais contra as iniciativas do Conselho do que a favor. Por exemplo, deve ser sancionada em breve a Lei Complementar que regulamenta o artigo 23 da Constituio, sobre competncia ambiental dos entes do Sisnama. Embora cite com a contrariedade de alguns parlamentares - o Conama, esta nova lei retira-o do debate sobre as tipologias de licenciamento. 4. Interesse de governo X interesse pblico - Quando alguns conselheiros denunciam que o interesse pblico tem sido considerado, muitas vezes, como equivalente a interesse de governo, um pressuposto da teoria democrtica hegemnica ou liberal entra em cena. Schumpeter no v condies dos indivduos alcanarem um entendimento nico sobre

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o bem comum, de maneira que essa funo caberia ao Estado. Num rgo de gesto compartilhada, alegam conselheiros, a alternativa tem sido manobras de postergao ou aodamento da maioria governamental. Essa crtica ao vis liberal decisionstico responde indiretamente ao desequilbrio em favor de foras governamentais no plenrio. preciso ver com ateno quando se afirma que a necessidade de composio para assegurar legitimidade s resolues, s vezes sacrifica o aspecto tcnico. Evidente que a preocupao justa porque considera resolues vulnerveis tecnicamente. Mas a causa pode estar na inabilidade com o manejo do tempo dedicado negociao poltica e ao esclarecimento tcnico (ver, em seguida, item sobre o tempo). O mesmo argumento tem sido usado por setores descontentes com decises, alegando fragilidade tcnica, quando a questo apenas indisposio poltica para o devido cumprimento. A mencionada tecnificao pode servir para relativizar a dimenso poltica que se reveste um instrumento de deliberao argumentativa. A resposta vem de um dos ambientalistas quando diz que achariam melhor que no estivssemos participando. Outro risco de incidncia do pensamento decisionstico quando se menciona mesmo em tom evidentemente bem humorado o acerto poltico prvio s reunies intersetoriais que exigiria o poltico mineiro, Benedito Valadares. O procedimento encerra uma orientao pertinente segundo a qual reunies precisam ser devidamente preparadas e planejadas. Porm no deve maniatar nem parece ser essa a inteno58 - a contribuio dos segmentos, em especial a sociedade civil, no curso dos debates em plenrio, condio tambm para que se manifeste a funo poltica. O plenrio como o planeta, pode ser visto como uma espcie de organismo vivo. Por outro lado, tem sido um esforo de dirigentes do atual governo que o segmento empresarial legitime e participe do instrumento colegiado, tendo representatividade assegurada na composio do plenrio. Esse dilogo, muitas vezes polarizado, como acentua Avritzer e Pereira (2009), no mbito da sociedade civil, , na verdade, essencial para que as decises contemplem a competncia ambiental do Conselho, mas tambm a viabilidade econmica e social. Ao mesmo tempo, os movimentos sociais e as ONGs precisam estar articulados, capilarizados, mobilizados externamente e efetivamente representativos para terem peso na
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At porque o conselheiro que cita este poltico mineiro tem atuao expressiva em negociaes e encaminhamentos de plenrio.

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correlao de foras, enquanto a academia tenha condies de aportar seus recursos tcnicos e cientficos e os sindicatos e comunidades tradicionais levem e tragam o feedback de suas bases, ainda muito alheios aos temas em pauta. O interesse pblico emergir de debates racionais e transparentes num pleno representativo e legtimo. Como afirma um conselheiro: o conselho nacional e no federal. O interesse pblico converge dos interesses setoriais, num processo essencialmente poltico. afirmao da possibilidade do bem comum resultando do dilogo racional, numa reao tendncia burocrtica sobrepondo a gesto compartilhada, ou como contesta Rawls a Rousseau dizendo que nem sempre a maioria tem razo. 5. Convergncia: equilibrar a composio - Entre os conselheiros consultados verifica-se praticamente um consenso. Deve-se enfrentar de imediato, como queria tambm o seu ex-presidente (Carlos Minc), o desequilbrio em sua composio e o tamanho do plenrio (109 cadeiras)59. Habermas no chegou a consubstanciar o conceito de racionalidade comunicativa em mecanismos e procedimentos democrticos definidos. Ainda assim, possvel supor que suas teses seriam mais bem testadas em colegiados deliberativos que tambm fossem paritrios. H experincias exitosas em instncias consultivas, com composio mais representativa e maior envolvimento da sociedade. A evoluo na composio do Conselho reflete aspectos a merecer destaque. Primeiro, a incluso tardia e gradativa dos estados e de representao dos municpios revela o deterioro nas relaes federativas naquele perodo de centralizao autoritria, at a Constituinte. Todavia, permitiu que, paulatinamente, o Conselho ganhasse dimenso nacional, incentivando a organizao de instituies fundamentais, como a ABEMA e a ANAMMA. O CNEA outro subproduto relevante da ampliao dessa evoluo na representatividade. A insero da varivel socioambiental trouxe, sobretudo com o Repensando o Conama, entidades ligadas aos extrativistas da Amaznia e aos povos indgenas. A transversalidade em nvel federal pode ser exercida. A incorporao de temas como os recursos hdricos, as florestas e a fauna na competncia do MMA/Conama, a partir do final dos anos 80, trouxe para mais perto ministrios afins (minas e energia, agricultura, integrao nacional, entre outros).
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Se includos tambm os trs conselheiros sem direito a voto (Cmara dos Deputados, MPF e MPE).

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Vimos de outra parte, que a relao entre maioria e minoria no pode ser resumida contagem de votos (Cohen, 1997), porque o que verdadeiramente importa assegurar que o instrumento disponha os indivduos interessados em condies adequadas ao uso de suas razes. O debate poltico, com racionalidade, propiciado por um mecanismo justo que permita o dilogo e a argumentao ao processo deliberativo, a fonte da legitimidade. A estrutura e o funcionamento do Conama, alm de seu poder deliberativo, tm permitido esse processo, compensando parcialmente o desequilbrio em sua composio, o que explica a razo de sua persistncia por quase 30 anos. Porm, no h uma plena compensao porque a imparidade pode agravar dilemas, como a tecnificao da poltica. Alm disso, quando Cohen e Habermas se referem a minoria e maioria razovel compreender que no esto tratando necessariamente de correlaes cristalizadas, mas situaes prprias s flutuaes opinativas de um debate. Os argumentos de Cohen podem servir at para a defesa de instrumentos apenas consultivos, mas argumentativos, como as consultas e audincias pblicas. Entretanto, preciso ver que o equilbrio setorial e o carter deliberativo, exercem expressiva influncia na qualidade de envolvimento dos diferentes atores, fazendo com que o debate se estenda at o limite da negociao possvel. O conselheiro da Abema entrevistado apresentou uma proposta que poderia ser considerada, talvez com um pequeno ajuste para no descartar qualquer dos setores que integram atualmente o plenrio. Com um plenrio menor e paritrio (30 de governo e 30 no governamental), como quer a maioria dos entrevistados, o Conama passaria a contar com 60 conselheiros, sendo 10 federais, 10 estaduais, 10 municipais, 10 do setor empresarial, 10 das ONGs ambientalistas e 10 da academia, sindicatos, comunidades tradicionais e outros. O ajuste seria exatamente nesse ltimo segmento, mantendo-se instituies atualmente presentes no grupo da sociedade civil. 6. Representatividade restrita - O entrevistado do Congresso Nacional alega que este conselho tem sua atuao pautada na democracia participativa, com membros eleitos por seus pares no universo em que participam (representatividade muito restrita) No Brasil, historicamente, a poltica ambiental se constituiu como produto e ingrediente do processo de democratizao, uma vez que a sua viabilidade como expanso de direitos demandava instrumentos e procedimentos democrticos. Foi uma inspirao

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relativamente precoce democracia participativa porque a sua abordagem transversal, intersetorial, implicava algum grau de planejamento, com o envolvimento da sociedade, porque os cidados integram o ambiente e se ressentem dos impactos locais sua qualidade de vida. Concorreu a favor a herana associativa, mencionada anteriormente. O discurso sobre a crise ambiental propiciou o debate sobre os mecanismos destinados a regular a interao dos processos sociais no espao (Acselrad,1996: p.1), e os seringueiros, barrageiros e outras comunidades locais, inclusive urbanas, exigiram a extenso da democracia e da justia at o seu lugar - da terra e de seus recursos. Para isso, pressionaram por consultas e audincias, canais de interlocuo com o setor pblico e privado, entre outros procedimentos. A Constituio de 88 consignou o direito, a poltica e a forma hbrida de sua gesto quando afirma que todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. Portanto, o Conama foi um desses atos que caracterizaram a transio pacfica para a democracia no Brasil. Vertentes do movimento social ambientalistas e comunidades locais afetadas encontraram um canal de participao na formulao da poltica pblica, o que tem sido visto tambm em outras reas, sendo que no conjunto h um generalizado reconhecimento quanto contribuio desses movimentos e das ONGs, sobretudo atravs de espao de interao com o Poder Pblico. Evidente que h uma complementaridade ainda por se resolver melhor entre instncias representativas e participativas, em favor da ampliao da legitimidade e da representatividade em ambos os casos. Do contrrio os parlamentares no precisariam de audincias pblicas e nem estas estariam hoje entre as atividades mais dinmicas do Congresso no mbito de comisses relativamente abertas e ativas. A radicalizao da democracia em busca da soberania popular deve ser vista como condio para o resgate da dvida social. Contrariando, muitas vezes, aqueles que defendem o status quo, um governo amplia a sua representatividade e legitimidade, quando investe em mecanismos de controle pblico, transparncia e planejamento participativo. At mesmo setores das foras dominantes na sociedade e no Estado tm superado uma viso que imperou no passado que se apoiava, exclusivamente, em instncias e mecanismos representativos 60,
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So os lobbies que atuam fortemente junto a bancadas parlamentares e ao centro do governo, muitas vezes, utilizando acessos privilegiados, propiciados por meios lcitos talvez, mas especialmente por compromissos estabelecidos no financiamento de campanhas eleitorais. Algo que enfraquece as instituies representativas perante a soberania popular e que, por isso, deve ser revisto em ampla reforma poltica.

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restritos a processos eletivos e decisionsticos, j que no ocaso da entressafra eleitoral, encontram condies propcias ao atendimento de seus interesses, contando sempre com o fenmeno da apatia poltica de grande parte da populao. O desafio sustentabilidade, que demanda desde a descontrao de atividades econmicas e de populaes; a democratizao do acesso a terra; a viabilizao da agricultura familiar; o zoneamento ecolgico-econmico como perspectiva planejadora da ocupao sustentvel dos territrios nos mostra que planejar a articulao da sociedade com o meio ambiente quer dizer planejar o prprio desenvolvimento, o que supe a ao de um Estado dotado de capacidade regulatria e legitimidade democrtica. Foi outra, porm, a histria recente da gesto estatal do meio ambiente no Brasil. (Acselrad, 2001, p. 81-83). Portanto, trata-se de investir na expanso contnua da democracia. A soberania plena ou a emancipao popular deve ser vista ainda como uma conquista no horizonte. 7. Autocrtica dos segmentos - Quando perguntados sobre o prprio segmento, a maioria dos entrevistados assumiu um postura crtica reconhecendo que o fortalecimento do instrumento depende tambm da contribuio de seus membros, o que faz todo o sentido. Assim, h uma convergncia quanto a estreitar o dilogo intersetorial, at mesmo entre ONGs e setores empresariais. No Governo Federal fica evidente a diversidade de propsitos, at o ponto em que um conselheiro prope a reduo da prpria bancada. Um representante empresarial reconhece que um nmero cada vez maior de lderes empresariais est convencido que faz sentido, em termos de negcios, integrarem os princpios do desenvolvimento sustentvel em suas operaes. Acselrad corrobora com algumas falas de entrevistados, especialmente quando ressalta o fortalecimento das ONGs no Conselho que, embora legtimas, so precariamente articuladas com as bases, com limitaes em termos de competncia, especialmente jurdica. Em sua anlise o autor se mostra ctico em relao capacidade dos movimentos ambientalistas de pautar a questo do modelo de desenvolvimento numa perspectiva sustentvel. Embora controverso esse diagnstico precisa ser enfrentado com maior articulao, fortalecendo o vis socioambientalista. Anteriormente, procurei demonstrar a funo histrica dessa vertente no debate sobre o modelo de desenvolvimento. O Brasil j est vivendo um momento em que algumas dessas lideranas assumem funes-chave nas negociaes sobre um projeto de pas.

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A associao das agendas ecolgica e social contribui para o desafio de um modelo inspirado num novo paradigma civilizatrio outro mundo possvel. Exemplo disso o Frum Social Mundial onde esta agenda socioambiental tem se apresentado como um fator aglutinador e de motivao para a mundializao. A luta pela democratizao tambm dos organismos multilaterais, avanando mais junto s agncias da ONU, ajudou na simultaneidade entre globalizao de mercado e a emergncia de questes globais. Quando os movimentos ambientalistas por meio do FBOMS, MAB, CNS, GTA, entre outros - fizeram uma inflexo para esta agenda aglutinadora de enfrentamento do modelo de desenvolvimento, o Conama acompanhou com alguma defasagem, aprovando normas cada vez mais voltadas para a chamada agenda marrom e o desenvolvimento sustentvel. Mas os melhores momentos de um colegiado costumam estar associados a mobilizaes da sociedade, com ampla difuso de suas atividades e decises demandadas e discutidas amplamente. Vejamos o relato de Vera Assis, presidente do Conselho Municipal do Meio Ambiente de So Jos dos Campos/SP:
o Conselho organizou vrias audincias com a participao de mais de um milhar de pessoas de cada vez. to grande a participao e a difuso das reunies do Conselho e das audincias, que no existe prefeito capaz de se opor s decises tomadas, que so respeitadas por todos. O mais interessante que esse Conselho no deliberativo como outros, mas ningum no governo local se atreve a no cumprir suas recomendaes. (MMA/Conama, 2002, p.268)

Voltando ao Conama, um dos ambientalistas comenta que a bancada est saindo de uma crise envolvendo um grupo radical. Esse fato expe a fragilidade do movimento, mas tambm do prprio Conselho em pautar as questes estratgicas, de tal forma a atrair a ateno deste setor. H uma divergncia poltico-conceitual nesta bancada que pode ser debatida observando-se o discurso do segmento governamental, de maneira a reorientar estratgias e alianas no plenrio. A autocrtica de alguns conselheiros federais parece ilustrar o que afirma Carlos Nelson Coutinho quando refuta a noo do estado burgus para compreender a luta de classes nos dias de hoje. Alm de criticar o equvoco da noo de democracia burguesa, considerando que a democracia, enquanto afirmao da soberania popular uma conquista

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das lutas dos trabalhadores contra os princpios e as prticas do liberalismo excludente, Coutinho ressalta que historicamente h uma diferena importante entre o estado na atualidade de grande parte das naes, e o estado capitalista do sculo XIX - ou o czarista confrontado pela revoluo russa - que se apresentava em regimes autoritrios e despticos, ou at liberais (Inglaterra, Estados Unidos e Frana), mas ainda assim muito distantes dos direitos de cidadania assegurados atualmente em muitas naes. Recorre a Gramsci para dizer que o estado se tornou uma sntese contraditria e dinmica entre a sociedade poltica (estado coercitivo) e a sociedade civil, como representao de mltiplos interesses. Mesmo reconhecendo ainda uma supremacia da elite econmica sobre o poder do estado, a viso de conselheiros federais parece refletir uma diversidade de interesses em debate no interior do prprio governo, algo que parece mais evidente na atual coalizo liderada por Lula e o PT. Nas gestes anteriores, tambm h sinais dessa diversidade de interesses em disputa na esfera estatal, e vimos isso quando tratamos do perodo da democratizao brasileira e de dois projetos bifurcando o processo. O projeto de perfil liberal, pelo menos, admitiu a demanda social de fortalecimento de instncias participativas, como se pode ver no caso do Conselho Nacional de Sade (Decreto 99.438/90) e do prprio Conama (1999 a 2002). Por outro lado, a vertente democrtico-participativa, que atualmente est presente entre as foras polticas do atual governo, enfrenta uma oposio interna, como vimos nos relatos de conselheiros federais. Ampliando o foco, esses conflitos podem ser constatados na agenda do Cdigo Florestal, onde ministros do meio ambiente e da agricultura confrontam publicamente diferentes projetos para o campo brasileiro. O plenrio do Conama tambm vivencia esses e outros embates, a tal ponto que a transversalidade federal tambm j foi chamada de atravessalidade. Em artigo de 2004 para o stio eletrnico O Eco, Marc Dourojeanni, afirma que o governo atual, do qual se esperava um aproveitamento do Conama sem precedentes, levando em conta a tradio participativa do partido no poder, tem deixado o Conselho em profunda letargia. Faz um apelo para que o governo reconsidere e mantenha o Brasil como exemplo que sempre foi, neste campo, para a Amrica Latina. Antes que se possa mapear politicamente a crtica, bom lembrar que a proposta de reviso da composio do CNRH, para se tornar simplesmente equivalente ao Conama, est aguardando posio do Planalto h cinco anos.

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Contrariamente, entre aqueles conselhos criados pelo atual governo, pelo menos os da Cultura e das Cidades possuem boa representatividade da sociedade civil, assegurada a paridade, ainda que apenas consultivos, como tambm o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social, que tem conselheiros indicados pela Presidncia da Repblica. Um dos conselhos mais conhecidos, criado pelo saudoso socilogo Betinho (Herbert de Souza), o CONSEA, Conselho de Segurana Alimentar, foi criado durante o Governo Itamar, apenas com carter consultivo. Portanto, essa leitura parece essencial para a atuao de cada uma das bancadas, sobretudo da sociedade civil. Como diz um ambientalista, as lutas no so da sociedade civil contra o Estado. 8. Tempo de debate socialmente necessrio - A crtica letargia, a demora em entidades locais se situarem na agenda nacional, a possvel evoluo na postura dos ruralistas, a proposta para se ajustar a cada dois anos a composio do plenrio, a demora em se reformar a composio do CNRH, o procedimento prvio para a admissibilidade legal das propostas de resolues, as intervenes intempestivas que comprometem o contedo tcnico das propostas. Em comum a todas essas situaes est o recurso do tempo, ou o que Carlos Sojo chama de manejo flexvel do tempo. Antes de tudo, a importncia deste tema est em sua dimenso poltica. Foi mencionado o tempo utilizado para postergar ou aodar. Ambos os expedientes podem ser deletrios, inclusive maculando resultados, muitas vezes, com consequncias polticas, como no caso de resolues mencionadas. No caso do aodamento, duas situaes recentes exemplificam bem. O atual ministro usou seguidas vezes do requerimento de urgncia para matrias prioritrias ao governo. Quando mais de um segmento se viu prejudicado por este recurso, o plenrio levou a direo do Conselho a recuar da urgncia. Embora controvertida, a proposta tinha relevncia, mas perdeu o timing e ficou congelada. Outro caso se refere a algumas matrias que no foram levadas a Grupo de Trabalho, embora complexas do ponto de vista tcnico e poltico. As cmaras tcnicas de mrito e jurdica tiveram seu trabalho mais do que duplicado, em termos de tempo e recursos, porque, na prtica, funcionaram como GTs, com muitos debates tcnicos - s vezes inacessveis para alguns conselheiros - e dificuldades para votar dispositivos precrios.

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Em 1990, quando se interps o Conselho de Governo ao Conama, razovel supor que se buscava, por segurana, criar um filtro, abrindo um espao de tempo entre a deciso do plenrio e a sua vigncia. O mesmo, em sentido inverso, quando o Executivo, frente ao desgaste na sociedade, retirou a MP florestal da Comisso do Congresso e mandou apreciao do Conama, por meio de audincias pblicas. Refletindo sobre os mais diferentes aspectos histricos, tericos e prticos mencionados neste trabalho com respeito gesto colegiada, o manejo flexvel do tempo talvez merea reflexes especficas em outros trabalhos, quando se trata de procedimentos deliberativos. Na rotina de um rgo como o Conama, o tempo recurso a ser administrado com maior acuidade para todo o processo deliberativo e seus procedimentos especficos; tempo para o GT e a CT avaliarem todas as possibilidades tcnicas e polticas; para manifestaes, informes, esclarecimentos, encaminhamentos, e outras necessidades ao debate qualificado; para vistas de matria e processo, especialmente por minorias; para um grupo negociador encontrar uma formulao que atenda a todos e evitar uma votao; tempo que em alguns casos no pode ser longo porque pode estimular efeito contrrio entre os agentes responsveis, at que a resoluo entre em vigor; tempo de aplicao para uma reviso consequente de uma determinada resoluo; para que os agentes pblicos e privados se adaptem aos parmetros, ndices e critrios estabelecidos em resolues, muitas vezes atravs de prazos ou escalonamentos diferenciados ao longo de um perodo; para metas progressivas; tempo mximo para publicao, quando a Consultoria Jurdica do MMA avalia a deciso podendo voltar ao plenrio; para que interesses setoriais se confrontem, com tempo para o aporte tcnico, e para que alcance algo prximo ao bem comum, como afirmam ser possvel os tericos contra-hegemnicos (do caos ordem). Ou seja, assim como o tempo se constitui num componente essencial para a teoria do valor de troca da mercadoria, na medida em que esse valor medido pelo tempo de trabalho socialmente necessrio em todas as fases de sua produo, conforme descrito por Marx e Engels, no primeiro captulo de O Capital, aqui tambm, num rgo colegiado de gesto compartilhada, o tempo poltico e tecnicamente necessrio, e seu manejo apropriado, parecem se constituir numa fonte de valor s decises. Mas esta apenas uma digresso surgida durante este trabalho, que fao o registro com algum risco de impertinncia, apenas com o objetivo de suscitar que outros mais

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preparados refutem ou prossigam nessa investigao, tendo em vista o aprimoramento dos instrumentos da democracia participativa. 9. A contribuio progressiva do Conama - Ao inscrever o Proconve num meio ambiente do fordismo, ou como a poluio legtima que possa garantir a urbanidade compatvel com as necessidades bsicas da acumulao industrial de base automotiva, Henri Acselrad desperta um tema que demandaria um debate mais aprofundado. Mas apenas sumariamente, vale ponderar que o autor no est defendendo, em contrapartida, o toyotismo. Alerta, a meu ver, para limites da poltica ambiental brasileira, marcada, historicamente, por um desenvolvimentismo autoritrio. parte a importncia desse programa de controle da poluio por veculos para o ambiente e a sade das populaes metropolitanas, o que j ficou registrado anteriormente, duas questes despontam dessa observao aguda e necessria do professor da UFRJ. A primeira que a sustentabilidade socioambiental e a expanso da democracia exigem transformaes paradigmticas. A segunda que, considerando o avano limitado, mas, a meu ver, relevante, verificado nesses dois desafios da aventura brasileira recente, conforme procurei demonstrar com este trabalho parece ainda mais pertinente e relevante as observaes de Habermas, sobre a racionalidade comunicativa, de Coutinho, sobre as contradies no Estado, de Gramsci, sobre a luta por hegemonia no mbito da sociedade civil e poltica, de Boaventura, sobre as pequenas rupturas, e, de Lwy, sobre reformas ecossocialistas. Combinadas essas assertivas conduzem compreenso de que ganhos progressivos para uma sociedade mais justa parece ser o nosso recurso ttico providencial rumo soberania popular. Ainda que nos marcos de um sistema capitalista que, apesar de tudo, dever deixar muito de sua experincia como herana e valor universal s futuras geraes.

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Concluso
Finalmente, diante de uma conjuntura de tenso entre o avano da questo ambiental e o desafio sustentabilidade no Brasil e no mundo, por um lado, e, por outro, a disposio reacionria de setores polticos e econmicos no representativos conforme demonstram pesquisas recentes anotadas no inicio deste trabalho contrrios ao arcabouo legal da PNMA, incluindo o Conama, seria oportuno e efetivo democracia que se promovesse maior intercmbio entre legislativos e colegiados, com o objetivo, inclusive, de negociar o fortalecimento da legislao, aperfeioando-a no que for preciso. Esse intercmbio deveria ser um dos captulos de uma ampla reforma poltica que tivesse como diretriz a radicalizao da democracia e da cidadania. admissvel que ajustes na legislao ambiental sejam necessrios 61, inclusive para a melhoria e consolidao do Sisnama, conforme diretriz do MMA. A Comisso Tripartite Nacional e suas correspondentes estaduais so facilitadores desse processo, que deve priorizar a vertebrao do sistema por meio de inmeras iniciativas, entre as quais o seu financiamento e a devida adequao legal do FNMA, e dos demais fundos federais, estaduais e municipais. Controvrsias jurdicas, como legislaes municipais e estaduais contraditrias com leis como o Cdigo Florestal ou normas gerais estabelecidas pelo Conama, devem ser enfrentadas com dilogo e responsabilidade. Outra prioridade deve ser a institucionalizao da Conferncia Nacional do Meio Ambiente - uma conquista social histrica - como instncia do Sisnama e do Singreh responsvel pela definio de diretrizes para suas polticas e planos. Essa outra fonte de legitimao e revitalizao dos sistemas, colorindo ainda mais a chapa branca dos mesmos, ao abrir novo espao legal de interlocuo com a sociedade. Evidente que, para tanto, a Conferncia pode ser rediscutida e reconceituada, luz da experincia de suas trs edies, conforme exposto anteriormente. Ao mesmo tempo, a funo coordenadora do MMA ante esses sistemas deve ser consolidada, poltica e tecnicamente, sendo dada continuidade ao esforo de estruturao do ministrio e de suas vinculadas. Condio para tanto ser o centro de governo compreender que a histria no anda para trs e que a agenda socioambiental veio para ficar e se instalar. A sua vocao transversal e estratgica. Deve-se reconhec-la como varivel central do
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Um exemplo a disposio atual anunciada pelo MMA de reviso da Resoluo 303/2002, referente s APP, evitando-se a tramitao do PDL da Cmara dos Deputados que pede a revogao total desta norma ambiental.

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planejamento do Estado, inclusive porque responde, apenas no caso da biodiversidade, por cerca de 50% do PIB nacional. Alm disso, no h dvida de que atualmente essa agenda temtica uma das principais referncias ao protagonismo brasileiro no cenrio internacional, como foi carimbado em Copenhague, na vitria dos pneus da OMC, na queda constante do desmatamento da Amaznia ou nas barreiras no tarifrias do etanol brasileiro, para citar apenas casos mais recentes. A coordenao do MMA ser mais eficiente com a articulao entre os diversos rgos colegiados da rea ambiental, podendo o CIPAM retomar essa funo prevista ao tempo do Repensando o Conama. uma iniciativa essencial transversalidade interna, superando certo desencontro e disperso entre importantes planos e programas, e propiciando um novo sentido de unidade ao setor. Por decorrncia, maior intersetorialidade, como j vem ocorrendo no plano ministerial, dever ser incrementada. Entretanto, essa evoluo histrica que a gesto da poltica pblica precisa empreender no pode ser ameaada pela tentao ao burocratismo, verticalidade e centralizao. A iluso do poder que costuma provocar certa exaltao precisa ser confrontada por uma disposio de transformao e melhoria permanentes e, sobretudo, um verdadeiro esprito de servidor pblico, por parte de dirigentes e tcnicos governamentais. O dilogo permanente entre sociedade poltica e sociedade civil, com todas as suas contradies, a base para este enfrentamento. No mbito do Congresso, seria providencial que o governo, por meio do MMA, reverta, no Senado, o processo de regulamentao do artigo 23 da Constituio Federal, recolocando o Conama com a mesma competncia - reconhecida pelo mesmo projeto de lei dos conselhos estaduais de meio ambiente, na definio das tipologias de licenciamento. Poderia exercer, nesse caso, apenas a sua funo consultiva, submetendo tambm consulta da Comisso Tripartite para a deciso do ministro do meio ambiente, em ltima instncia. O atual processo de reformulao do Conama, proposto pelo MMA, com a concordncia dos conselheiros, deve abranger a qualificao tanto dos processos de discusso e deliberao em todas as suas instncias, quanto da apresentao de matrias as serem aprovadas como resolues ou recomendaes. A realizao de debates sobre temas emblemticos para o desenvolvimento sustentvel, como proposto pela atual ministra, dever propiciar novos direcionamentos ao trabalho de normatizao, mas tambm colaborao direta do Conselho, ainda que em funo consultiva, para procedimentos voltados ao

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planejamento e gesto estratgica do Estado, no momento em que um novo ciclo de desenvolvimento se inicia. Tal reformulao deveria enfrentar o desafio da recomposio do plenrio, com a diminuio de suas cadeiras, conforme consenso verificado entre os conselheiros. A proposta do conselheiro estadual (paridade com 60 conselheiros) pode ser um bom ponto de partida ao debate. Nessa discusso, o Governo Federal e os governos estaduais e municipais precisariam dar um salto definitivo em favor do jogo participativo, admitindo um plenrio paritrio, com o setor empresarial, a academia, os movimentos sociais, sindical e ambientalista, que comporiam a outra metade no-governamental (sociedade civil). O CNRH poderia aproveitar esse debate, resgatando a sua proposta de composio, que se encontra interditada desde 2005. Ser um bom momento para se reconhecer que a poltica ambiental nasceu compartilhada e vocacionada para a democracia, sendo que o aprimoramento de seus instrumentos e procedimentos poder ampliar a base social dessa poltica pblica, e, portanto, a sua legitimidade, diante dos enormes desafios que se avizinham. Por isso, fazendo coro com a proposta de uma das entrevistadas, esse quarto ciclo de reestruturao do Conama deveria ser coroado ainda neste governo ou no incio do prximo, por uma grande campanha de difuso do Conama e de seus trabalhos. necessrio romper com a desinformao que muitas vezes corrobora a imagem to falsa quanto tendenciosa, de um Conama com drama, dificultando projetos desenvolvimentistas. Muito ao contrrio, esse Conselho pioneiro pode ser uma referncia internacional da cultura associativa, democrtica e inovadora que nos caracteriza como brasileiros, fonte para avanos progressivos rumo a um Brasil mais legal e mais sustentvel. Mas, claro, isso depende muito dos conselheiros, do Sisnama e do bom senso da Repblica.

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101

Anexo I Processo de formulao das resolues

Conjur/MMA Verificao final quanto a tcnica legislativa, constitucionalidade e legalidade, antes da publicao. Plenrio Instncia deliberativa com 108 conselheiros Funes: Aprovao, modificao ou reencaminhamento da proposta. Cmara Tcnica de Assuntos Jurdicos (CTAJ) Instncia deliberativa preliminar com 10 Conselheiros Funes: Apreciao sobre tcnica legislativa, constitucionalidade e legalidade, com eventuais modificaes. Cmara Tcnica (CT) Instncia deliberativa preliminar com 10 Conselheiros Funes: Apreciao e deliberao sobre a proposta de resoluo Grupo de Trabalho (GT) Instncia consultiva de Cmara Tcnica, com participao aberta e decises consensuais. Funes: Proposio e aprimoramento tcnico da proposta de resoluo

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Anexo II Cmaras Tcnicas

Cmaras Tcnicas do CONAMA

Assuntos Internacionais Atividades Minerrias, Energticas e de Infra-Estrutura Biodiversidade, Fauna e Recursos Pesqueiros Controle e Qualidade Ambiental Economia e Meio Ambiente Educao Ambiental Florestas e Atividades Agrossilvopastoris Gesto Territorial e Biomas Sade, Saneamento Ambiental e Gesto de Resduos Unidades de Conservao e demais reas Protegidas Assuntos Jurdicos

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Anexo III Competncias do CONAMA Decreto 3942/2001

Art.

7o Compete ao CONAMA:

I - estabelecer, mediante proposta do IBAMA, normas e critrios para o licenciamento de atividades

efetiva ou potencialmente poluidoras, a ser concedido pela Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios e supervisionada pelo referido Instituto;

II - determinar, quando julgar necessrio, a realizao de estudos das alternativas e das possveis
conseqncias ambientais de projetos pblicos ou privados, requisitando aos rgos federais, estaduais e municipais, bem assim a entidades privadas, as informaes indispensveis para apreciao dos estudos de impacto ambiental, e respectivos relatrios, no caso de obras ou atividades de significativa degradao ambiental, especialmente nas reas consideradas patrimnio nacional;

III - decidir, aps o parecer do Comit de Integrao de Polticas Ambientais, em ltima instncia
administrativa em grau de recurso, mediante depsito prvio, sobre as multas e outras penalidades impostas pelo IBAMA;

IV - determinar, mediante representao do IBAMA, a perda ou restrio de benefcios fiscais

concedidos pelo Poder Pblico, em carter geral ou condicional, e a perda ou suspenso de participao em linhas de financiamento em estabelecimentos oficiais de crdito;

V - estabelecer, privativamente, normas e padres nacionais de controle da poluio causada por

veculos automotores, aeronaves e embarcaes, mediante audincia dos Ministrios competentes;

VI - estabelecer normas, critrios e padres relativos ao controle e manuteno da qualidade do

meio ambiente com vistas ao uso racional dos recursos ambientais, principalmente os hdricos;

VII - assessorar, estudar e propor ao Conselho de Governo diretrizes de polticas governamentais

para o meio ambiente e os recursos naturais;

VIII - deliberar, no mbito de sua competncia, sobre normas e padres compatveis com o meio
ambiente ecologicamente equilibrado e essencial sadia qualidade de vida;

IX - estabelecer os critrios tcnicos para declarao de reas crticas, saturadas ou em vias de saturao; X - acompanhar a implementao do Sistema Nacional de Unidades de Conservao da Naturezao o SNUC, conforme disposto no inciso I do art. 6 da Lei n 9.985, de 18 de julho de 2000;

XI - propor sistemtica de monitoramento, avaliao e cumprimento das normas ambientais; XII - incentivar a instituio e o fortalecimento institucional dos Conselhos Estaduais e Municipais de
Meio Ambiente, de gesto de recursos ambientais e dos Comits de Bacia Hidrogrfica;

XIII - avaliar a implementao e a execuo da poltica ambiental do Pas; XIV - recomendar ao rgo ambiental competente a elaborao do Relatrio de Qualidade
o o Ambiental, previsto no art. 9 inciso X da Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981;

XV - estabelecer sistema de divulgao de seus trabalhos; XVI - promover a integrao dos rgos colegiados de meio ambiente; XVII - elaborar, aprovar e acompanhar a implementao da Agenda Nacional de Meio Ambiente, a
ser proposta aos rgos e s entidades do SISNAMA, sob a forma de recomendao;

XVIII - deliberar, sob a forma de resolues, proposies, recomendaes e moes, visando o

cumprimento dos objetivos da Poltica Nacional de Meio Ambiente; e

XIX - elaborar o seu regimento interno. 104