LATIN AMERICAN TRADE NETWORK (LATN)

La Red Latinoamericana de Poltica Comercial apoyada por el IDRC (Canad)

AMRICA DO SUL: A INTEGRAO PODE SOBREVIVER AO NACIONALISMO ECONMICO? Pedro Da Motta Veiga & Sandra Polnia Rios

INTRODUCCIN
A Amrica do Sul vem passando por intensas transformaes polticas, nos ltimos anos. O nacionalismo, no campo econmico e comercial, est de volta depois de uma dcada marcada pela liberalizao, pela proliferao de acordos comerciais e p e l o s e s f o r o s p a r a a v a n a r e m e s q u e m a s s u b - r e g i o n a i s d e i n t e g r a o . Ta n t o a s polticas liberalizantes quanto os esquemas de integrao tm sido freqentemente cuestionados em alguns pases, enquanto outros confirmam e aprofundam suas opes de integrao com os pases do Norte. Neste ambiente, novas propostas, como a formao de uma Comunidade Sul-Americana de Naes, tambm enfrentam dificuldades para decolar: parece haver hoje muitas linhas de clivagens entre os pases sul-americanos e quelas de natureza econmica se sobrepem muitas vezes clivagens e polarizaes polticas que conferem nova intensidade a conflitos e tenses inclusive entre pases vizinhos. Para onde vai a Amrica do Sul? Da reviso crtica das experincias de integrao na regio poder emergir e se consolidar uma nova proposta de cooperao e de fortalecimento dos vnculos econmicos entre os pases da regio? Ou, ao contrrio, caminha-se em direo fragmentao econmica e poltica entre os pases sul-americanos, tornando a Amrica do Sul uma entidade de retrica e um conjunto vazio?

Brief

32

Julio

2006

AMRICA DO SUL: A INTEGRAO PODE SOBREVIVER AO NACIONALISMO ECONMICO?

SANDRA POLNIA RIOS E PEDRO DA MOTTA VEIGA

O CONTEXTO INTERNACIONAL: HEGEMONIA DO PS-LIBERALISMO E DO NACIONALISMO ECONMICO

Dificilmente se poderia entender a evoluo recente das estratgias de poltica econmica e de insero internacional dos pases sul-americanos sem levar em conta tendncias que, no plano internacional, criam um ambiente favorvel crtica do projeto liberal de abertura dos mercados e de convergncia regulatria e institucional em torno de modelos fornecidos pelos pases desenvolvidos, dominante nos anos 90. Esta agenda liberal foi substituda por uma agenda de gerenciamento da globalizao e de seus impactos negativos, tanto nos pases desenvolvidos em que os objetivos de liberalizao comercial so crescentemente condicionados pelos non trade concerns quanto naqueles em desenvolvimento onde os temas de desenvolvimento desempenham papel equivalente aos non trade concerns. Este deslocamento tornou-se perceptvel na segunda metade dos anos 90, a partir sobretudo dos fracassos das negociaes do Acordo Multilateral de Investimentos da OCDE (uma negociao que somente envolvia pases desenvolvidos) e da Ministerial de Seattle da OMC. Os impasses posteriores nas negociaes da Alca e as imensas dificuldades para avanar na atual Rodada Doha comprovam a profundidade da mudana. Gradualmente, o nacionalismo econmico voltou a ganhar fora, tanto em pases em desenvolvimento onde renasceu a preocupao com a criao de capacidade endgena de crescimento quanto em pases desenvolvidos onde o nacionalismo coloca em questo at mesmo o mais antigo e sofisticado esquema de integrao regional, a Unio Europia.

Neste cenrio, cresceu significativamente a tolerncia em relao diversidade poltica e institucional: assim, propostas polticas heterodoxas que, no Sul, buscam sua rationale na reduo da pobreza e da desigualdade e em argumentos de desenvolvimento tm, alm de receptividade domstica, forte apoio de segmentos da opinio pblica e de formadores de opinio nos pases do Norte. O ambiente ps-Consenso de Washington mais permissivo em relao a estratgias de insero que se distanciam do padro liberal em nome de objetivos de desenvolvimento, reduo da pobreza, etc. Alm disso, essa tolerncia lubrificada pela enorme liquidez que caracterizou os mercados financeiros internacionais nos primeiros anos do sculo e pelo otimismo que acompanha este tipo de cenrio. Outros fatores se juntam reviso do paradigma liberal para criar um ambiente favorvel experimentao poltica (e de polticas) na Amrica do Sul. De um lado, h o fator petrleo, a disparada dos preos acirrando a disputa pelas fontes de recursos energticos e pela renda deles derivadas. Para a Amrica do Sul, este um elemento relevante, dado no apenas o papel potencial que a energia tem como alavanca da integrao, mas tambm o peso do petrleo e do gs nas economias de dois pases que mais intensamente aderiram reviso dos modelos econmicos adotados nos anos 90: a Venezuela e a Bolvia. De outro lado, h a emergncia da China como uma potncia econmica mundial, grande consumidora das commodities exportadas pelos pases sul-americanos e uma potencial competidora dos Estados Unidos por influncia poltica e econmica na regio. Embora at o momento a China seja, essencialmente, para a Amrica do Sul, mercado de consumo de commodities e fonte supridora de manufaturas (concorrendo com a produo domstica dos pases mais industrializados da regio), a perspectiva de uma potncia que questione a

Sandra Rios economista, diretora do CINDES Centro de Integrao e Desenvolvimento e Pedro da Motta Veiga diretor do Cindes.

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influncia econmica dos Estados Unidos na Amrica do Sul algo que certamente faz parte do cenrio de futuro desejado pelos lderes sul-americanos que hoje criticam as opes liberais dos anos 90. neste ambiente que a reviso de estratgias de desenvolvimento tem lugar na Amrica Latina, a partir da explicitao dos fracos resultados gerados, em termos de crescimento, pelas reformas liberais e sobretudo por aquelas que adotaram um vis maximalista empreendidas a partir de meados dos anos 80 nos pases da regio. Neste processo de crtica da liberalizao e das polticas seguidas nos anos 1990, tambm os esquemas de integrao, inclusive os intra-regionais, so questionados por seu carter exclusivamente comercial e so percebidos como parte do framework de poltica que dominou os anos 1990.

Mercosul e do Chile). Acordos comerciais intra-regionais tambm ganharam dinamismo, atravs de mecanismos sub-regionais (Mercosul) e bilaterais (diversos acordos de livre comrcio firmados entre os pases da regio). Na dcada corrente, esta convergncia desapareceu, dando lugar adoo de estratgias diversas e inclusive divergentes de insero internacional. De um lado, alguns pases buscam ampliar sua integrao economia internacional implementando polticas de abertura comercial para bens e servios e de estabilidade de regras e proteo aos investimentos estrangeiros. Esses so os pases que negociaram ou gostariam de iniciar negociaes com os Estados Unidos e que, exceo do Chile, fazem parte de esquemas sub-regionais de integrao que pretendem ser unies aduaneiras. De outro lado, consolidou-se um grupo de pases que resistem no apenas a realizar movimentos mais expressivos de abertura comercial, mas tambm a assumir compromissos com regras em servios e investimentos nos acordos comerciais. Esses so os pases que resistem a avanar em negociaes com os Estados Unidos (Argentina, Brasil, Venezuela e Bolvia). At recentemente, o Brasil era praticamente o nico pas sul-americano que tinha preocupaes defensivas em temas como investimentos, servios ou compras governamentais. Os demais pases tm, em geral, mercados mais abertos que o brasileiro para bens e servios e j assinaram diversos acordos bilaterais de investimentos, que estabelecem elevados padres de proteo. Nos ltimos tempos, os movimentos de reviso das polticas econmicas de pases como Argentina, Venezuela e Bolvia vm provocando mudanas na poltica comercial e de atrao de investimento externo praticada por esses pases, com recrudescimento do protecionismo e do nacionalismo. Mas, mesmo entre esses pases h diferenas importantes: apenas na Argentina h um claro recrudescimento do protecionismo comercial, concentrado na resistncia reduo de tarifas para produtos industriais nas negociaes da OMC, na imposio de barreiras s exportaes brasileiras deste tipo de produtos e na imposio de restries s exportaes de produtos alimentcios. Venezuela e a Bolvia parecem mais preocupadas em rever polticas relacionadas aos investimentos estrangeiros e s regras para servios, tendncia que tambm se observa, embora de forma menos estridente politicamente, no caso da Argentina, no que se refere ao tratamento concedido a empresas estrangeiras que investiram em servios de infra-estrutura (gua e esgoto, energia). Por outro lado, determinados temas que fazem parte da agenda de negociao comercial tendem a gerar, entre

DA CONVERGNCIA LIBERALIZANTE DOS ANOS 90 S DIFERENAS NAS ESTRATGIAS DE INSERO INTERNACIONAL

Durante os anos 90, os diferentes pases sul-americanos evoluram ao longo de uma trajetria de liberalizao. bem verdade que as estratgias nacionais no eram idnticas, algumas privilegiando a abertura unilateral e complementando-a com acordos bilaterais (caso do Chile), outras concentrando os esforos de abertura nos compromissos firmados em acordos preferenciais com pases desenvolvidos (Mxico) ou com pases vizinhos (Brasil). No entanto, a direo das mudanas foi a liberalizao e, no plano das polticas comerciais, esta tendncia se traduziu em iniciativas unilaterais e na participao em processos preferenciais de negociao ambiciosos envolvendo pases desenvolvidos (Alca, no caso de todos os pases sul-americanos, Unio Europia, no caso do

A perspectiva de uma potncia que questione a influncia econmica dos Estados Unidos na Amrica do Sul algo que faz parte do cenrio de futuro desejado pelos lderes sul-americanos que hoje criticam as opes liberais dos anos 90

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os pases sul-americanos, divergncias que pouco ou nada tm a ver com o fato destes se vincularem corrente de aprofundamento da integrao ou revisionista (em relao estratgia adotada nos anos 1990), remetendo essencialmente a caractersticas estruturais e a vantagens comparativas de suas economias. Enquanto os pases do Mercosul e o Chile tm posturas ofensivas nas negociaes para liberalizao do comrcio agrcola, os pases andinos tm muitos segmentos sensveis na agricultura e tendem a adotar posturas mais defensivas, em particular nas negociaes com o Mercosul. Esse um dos problemas para acomodar a Venezuela no Mercosul: as agendas de interesses no so convergentes. Ou seja, h uma clara segmentao das estratgias de insero internacional vigentes na Amrica do Sul em contraste com o que ocorria nos anos 1990 mas h, mais alm da oposio entre aberturistas e revisionistas, outras linhas de clivagens que dificultam a gerao de consensos abrangentes (multi-temticos) dentro de cada um dos grupos. A Amrica do Sul no parece desempenhar nenhum papel prioritrio nas estratgias explcitas de insero dos pases da regio, sejam elas continustas ou revisionistas. Isto no deveria surpreender no caso dos continustas: a deciso de assinar acordos com os Estados Unidos uma clara opo por reduzir o grau de enclausuramento regional de suas estratgias nacionais, embora no signifique necessariamente dar s costas para a regio. Mesmo entre os revisionistas, a Amrica do Sul parece constituir uma referncia explcita de prioridade apenas para a poltica externa do Brasil. E, mesmo nesse caso, a prioridade no se reflete em iniciativas capazes de produzir resultados relevantes em termos de integrao econmica. Essa falta de prioridade traduz a enorme dificuldade que tem o nacionalismo econmico para acomodar objetivos de cooperao regional (inclusive a integrao) e vises de longo prazo.

A geografia das prioridades da poltica externa de Chavez pouco tem a ver com os limites da regio, apesar da retrica bolivariana: trata-se de buscar alianas para uma coalizo anti-imperialista e os aliados podem ou no estar na regio. Interessam, na regio, os pases adotarem estratgias de poltica externa percebidas como afins s venezuelanas. Os projetos integracionistas de Chavez na regio, inclusive os infra-estruturais, subordinam-se diretamente a esta lgica e no h nenhum tipo de preocupao com a regio que leve a sua poltica a evitar conflitos polticos com outros pases sul-americanos, como a Colmbia e o Peru.

EVOLUO DO COMRCIO DOS PASES SUL-AMERICANOS: TENDNCIAS ESTILIZADAS DA LTIMA DCADA

Se as estratgias de insero internacional dos pases sul-americanos se diversificam e conferem um espao limitado prpria regio, o que possvel dizer da evoluo do padro de comrcio destes pases nos ltimos anos? A evoluo dos fluxos de comrcio, em termos geogrficos e de composio de produtos, aponta para tendncias de fragmentao ou de integrao? So perguntas pertinentes, pois as respostas permitiro balizar a viabilidade de certas estratgias nacionais de insero e a consistncia entre as opes de poltica e tendncias econmicas de corte mais estrutural, como a evoluo dos fluxos de comrcio internacional. Ao se analisar a evoluo das exportaes dos pases sul-americanos, nos ltimos dez anos, por pases ou blocos de destino, possvel identificar as seguintes tendncias estilizadas: A Amrica do Sul um mercado relativamente importante para a grande maioria dos pases da regio: em 1995-1996, ela era o destino de 25% das exportaes dos pases que a compem. Em 2003-2004, esta participao se havia reduzido de forma significativa, para 18%. Apesar desta reduo da participao ter-se observado para a maioria dos pases sul-americanos, para oito dos dez pases, ela ainda superava 15% no ltimo binio considerado (as excees so o Chile e a Venezuela). A queda de participao da Amrica do Sul particularmente sensvel no caso dos pases do Mercosul, refletindo um fenmeno mais geral, que tambm afetou pases da CAN e o Chile: o Mercosul perdeu relevncia como destino das exportaes de todos os pases da regio, exceto a Bolvia (exportaes de gs). De fato, a participao do Mercosul como destino das exportaes sul-americanas se reduziu de 15%, em 1995-1996, para 8,8%, em 2003-2004;

A Amrica do Sul no parece desempenhar nenhum papel prioritrio nas estratgias explcitas de insero dos pases da regio, sejam elas continustas ou revisionistas

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Os Estados Unidos tm aumento marginal em sua participao como destino do total das exportaes sul-americanas, mas este crescimento mais significativo no caso do Peru, do Uruguai e do Equador. A China emerge como destino comercial importante das exportaes sul-americanas, passando de 1,9% para 5,6%, especialmente para Argentina, Brasil, Chile e Peru (atingindo 11% do total, no caso do Chile e do Peru). O Mxico consolida-se como parceiro ainda pequeno, mas com importncia crescente (3,2%, em 20032004, contra 1%, em 1995-1996), para praticamente todos os pases sul-americanos, com destaque para Argentina, Brasil, Uruguai, Chile e Colmbia. Ou seja, em termos de destino das exportaes, Argentina, Brasil, Chile, Colmbia e Peru as cinco maiores economias da regio compartilham tendncias convergentes: reduo da importncia do Mercosul e da Amrica do Sul (no caso da Colmbia, h estabilidade), aumento do peso dos Estados Unidos, da China e do Mxico. O Uruguai compartilha com este grupo de pases essas tendncias, exceto o crescimento do peso da China como mercado de destino de suas exportaes. Este conjunto de pases tambm compartilha uma outra caracterstica: cresceu, no perodo, com intensidade varivel, a participao de outros mercados como destino de suas exportaes, indicando que estas se diversificaram geograficamente fora da regio. Em termos de composio dos produtos que fazem parte da pauta de exportaes da maioria dos pases sul-americanos, no h alteraes significativas, no perodo.

A especializao em commodities estimulada pela demanda da China refora uma caracterstica das economias sul-americanas: o baixo grau de complementaridade comercial entre elas

Os produtos exportados continuam sendo intensivos em recursos naturais, com nfase para os combustveis, minrios, semi-manufaturados de ferro e ao e alimentos/ gros. Veculos automveis ganham peso na pauta sulamericana, ocupando, no ltimo binio, o terceiro lugar no ranking de exportao. A especializao em commodities estimulada pela demanda da China refora uma caracterstica das economias sul-americanas: o baixo grau de complementaridade comercial entre elas. O crescimento das exportaes destes produtos se traduz, em termos de destino geogrfico das exportaes sul-americanas, em aumento da participao dos mercados extra-regionais. No entanto, a composio de produtos da pauta de exportao sul-americana direcionada prpria regio diferencia-se nitidamente da que se observa na pauta de exportao regional para o mundo. No caso do comrcio

Tabela 1 EXPORTAES DA AMRICA DO SUL POR REGIES DE DESTINO US$ milhes FOB
Bloco Valores exportados 1995 1996 2003 31.862 18.669 7.172 6.022 28.520 1.200 29.795 21.409 2.309 19.100 12.867 125.653 33.026 20.390 6.805 5.831 34.418 1.512 29.648 21.419 2.705 18.714 14.646 134.670 31.630 15.171 7.403 9.056 45.639 5.437 38.429 30.611 9.891 20.720 27.019 178.765 2004 43.953 21.158 11.578 11.217 58.744 7.795 46.715 41.083 13.158 27.925 38.100 236.390 Mdias 1995/1996 2003/2004 a Part.% b Part.% 32.444 19.529 6.988 5.926 31.469 1.356 29.721 21.414 2.507 18.907 13.757 130.162 24,9 15,0 5,4 4,6 24,2 1,0 22,8 16,5 1,9 14,5 10,6 100,0 37.791 18.164 9.490 10.136 52.192 6.616 42.572 35.847 11.525 24.322 32.559 207.577 18,2 8,8 4,6 4,9 25,1 3,2 20,5 17,3 5,6 11,7 15,7 100,0 Taxa de cresc. (%) b/a 16,48 -6,99 35,80 71,04 65,85 387,89 43,24 67,40 359,70 28,64 136,68 59,48

Amrica do Sul Mercosul CAN Demais Estados Unidos Mxico Unio Europia sia China Demais Outros MUNDO
Fonte: ALADI.

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Tabela 2 EXPORTAES DA AMRICA DO SUL PARA O MUNDO: PRINCIPAIS PRODUTOS US$ mil FOB
Captulo do SH 27-Combustveis minerais, leos minerais e produtos da sua destilao, matrias 26-Minrios, escorias e cinzas 87-Veculos automveis tratores ciclos 74-Cobre e suas obras 72-Ferro fundido ferro e ao 23-Resduos e desperdcios das indstrias alimentares, alimentos preparados para 84-Reatores nucleares, caldeiras e mquinas, aparelhos e instrumentos mecnicos 12-Sementes e frutos oleaginosos, gros, etc. 02-Carnes e miudezas comestveis 15-Gorduras leos e ceras animais vegetais 08-Frutas, cascas de ctricos e de meles
Fonte: COMTRADE.

Mdia 95-96 50.271.314 12.975.140 10.090.607 11.870.893 10.675.952 11.976.681 10.308.960 4.666.112 4.621.538 6.779.693 6.689.253

Ranking 1 2 7 4 5 3 6

Mdia 03-04 93.599.624 23.968.030 19.603.751 17.721.300 17.131.420 16.830.948 16.087.148 15.425.148 12.756.218

Ranking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

9 10

10.053.304 9.303.487

Tabela 3 EXPORTAES DA AMRICA DO SUL PARA A REGIO: PRINCIPAIS PRODUTOS US$ mil FOB
Captulo do SH 27-Combustveis minerais, leos minerais e produtos da sua destilao, matrias 87-Veculos automveis tratores ciclos 84-Reatores nucleares, caldeiras e mquinas, aparelhos e instrumentos mecnicos 39-Plsticos e suas obras 10-Cereais 72-Ferro fundido ferro e ao 85-Mquinas e aparelhos e materiais eltricos, suas partes e etc. 48-Papel e carto, obras de pasta de celulose, de papel ou de carto 26-Minrios, escorias e cinzas 15-Gorduras leos e ceras animais vegetais 52-Algodo
Fonte: COMTRADE.

Mdia 95-96 4.717.318 3.751.268 2.201.903 1.320.903 1.506.940 934.310 885.492 931.923 593.459 666.536 838.204

Ranking 1 2 3 5 4 6 8 7

Mdia 03-04 5.933.131 4.210.544 2.397.895 2.159.023 1.409.291 1.324.126 1.228.788 1.137.904 854.285 826.858 470.123

Ranking 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

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intra-regional, destacam-se, nos dois binios, ao lado de produtos tambm presentes na pauta de exportao para o mundo (combustveis, minrios, semimanu-faturados de ferro e ao e automveis), bens mecnicos de capital, plsticos, mquinas e aparelhos eltricos e algodo. Em sntese, a anlise da evoluo dos fluxos de comrcio dos pases sul-americanos sugere que o dinamismo da demanda de outras regies do mundo tem gerado um aumento da participao destas como destino das exportaes daqueles pases, em contraste com o quadro vigente na regio, em que o Mercosul perdeu crescentemente relevncia para praticamente todos os pases sul-americanos.

A evoluo dos fluxos de comrcio sob a tica da composio dos produtos exportados refora a percepo de que as foras centrfugas tm-se imposto s centrpetas na evoluo do comrcio exterior dos pases da regio, embora o comrcio intra-regional mantenha caractersticas diferenciadas, em termos da composio dos produtos exportados, vis--vis das exportaes para o mundo. Estas caractersticas diferenciadas apontam para a existncia, em alguns pases da regio e certamente no Brasil de setores que se beneficiam do comrcio intraregional e cujos interesses apontam na direo do aprofundamento da integrao sul-americana.

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A partir destas evolues, o que se pode dizer acerca da consistncia entre, de um lado, estratgias explcitas de insero e, de outro, tendncias econmicas que se traduzem na pauta de exportao dos pases sul-americanos? No muita coisa, mas talvez seja interessante observar que a pouca relevncia concedida regio nas estratgias de insero de continustas e de revisionistas compatvel com uma tendncia estrutural: a regio vem perdendo importncia comercial para seus membros. No entanto, no houve, at agora, na evoluo dos padres de comrcio dos pases sul-americanos com o mundo, mudanas que respaldem as divergncias nas estratgias de insero destes pases. possvel imaginar que mudanas nas estratgias de insero (e nas polticas externas) de pases sul-americanos venham a ter, no futuro, algum impacto sobre os padres de relao comercial destes pases com parceiros de fora da regio? A Venezuela ilustra um caso interessante, em relao a esta questo. Trata-se do pas em que o Estado controla as exportaes do principal item da pauta (o petrleo), tendo potencialmente a capacidade para redirecionar fluxos de exportao em funo de interesses polticos. No entanto, como se disse, este pas fortemente dependente das exportaes de petrleo para os Estados Unidos, tornando improvvel um redirecionamento de suas exportaes, em detrimento dos Estados Unidos. Por outro lado, aproximaes comerciais com a China podem gerar impactos mais duradouros sobre os padres de comrcio e de investimento dos pases sulamericanos, mas isso decorrer mais da complementaridade comercial entre estes pases e a China e do peso econmico deste pas como destino de exportaes de commodities do que de revises de estratgias de insero: alis, aproximaes com a China por parte de pases sul-americanos acontecem hoje no bojo tanto de estratgias aqui classificadas como continustas

(o Chile foi o mais ousado, assinando um acordo de livre comrcio com a China) quanto das revisionistas (Argentina, Venezuela, Brasil). Neste contexto, o mais provvel que os principais impactos das orientaes estratgicas de poltica comercial se faam sentir nos pases que assinaram acordos comerciais com os Estados Unidos, dada o peso econmico deste pas.

OS PROJETOS DE INTEGRAO EM CRISE E AS DIFICULDADES DAS NOVAS PROPOSTAS

Neste cenrio em que as linhas de clivagem se explicitam entre revisionistas e continuistas, mas tambm dentro de cada grupo, qual a situao dos projetos integradores herdados da dcada anterior ou em gestao? O que se pode esperar destes projetos: sero eles capazes de atuar no sentido de contra-arrestar as foras da fragmentao ou pouco se pode esperar?

O MERCOSUL E A CAN EM CRISE PROFUNDA

sabido que os dois blocos sul-americanos enfrentam crises profundas, cujas origens remontam h alguns anos. Em ambos os casos, os pases membros dos acordos de integrao revelaram incapacidade crnica para identificar os problemas e para definir e implementar estratgias de superao dos obstculos. Os dois blocos cada vez mais parecem incapazes de abordar a agenda da Unio Aduaneira: Na CAN, as dificuldades para consolidar a unio aduaneira tornaram-se irreversveis com as negociaes comerciais bilaterais com os Estados Unidos, j concludas no caso da Colmbia e do Peru. Recentemente, a Venezuela formalizou sua sada do bloco. No Mercosul, o tratamento da agenda da Unio Aduaneira sistematicamente postergado e a este problema somam-se retrocessos na agenda da rea de livre comrcio, como a adoo do mecanismo de salvaguardas. O bloco perdeu importncia para seus membros e aumentaram as assimetrias estruturais e de competitividade, especialmente na rea industrial, entre o Brasil e seus scios. Alm disso, a bilateralidade Brasil-Argentina aumenta a insatisfao dos pases menores, maximizada, no caso do Uruguai, pelo conflito com a Argentina em torno da instalao de duas plantas de celulose prxima ao Rio Uruguai e fronteira entre os dois pases. Um dado muito relevante (e que no torna as coisas mais fceis para os dois blocos) que a clivagem entre

A pouca relevncia concedida regio nas estratgias de insero de continustas e de revisionistas compatvel com uma tendncia estrutural: a regio vem perdendo importncia comercial para seus membros

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opes continuistas e revisionistas ambos termos tomando as estratgias dos anos 1990 como referncia atravessa tanto o Mercosul quanto a CAN, embora de forma mais explcita no caso do bloco andino. Conflitos e tenses comerciais adquirem, neste contexto, caractersticas de divergncia estratgica e poltica, escalando para o terreno da poltica externa e das polarizaes. Se, no caso do Mercosul, a entrada da Venezuela potencialmente fortalece o bloco, este ganho pode vir a ser anulado, em termos dos objetivos da integrao sulamericana, por uma excessiva politizao da agenda de negociao interna e externa do bloco e pelos riscos de que se multipliquem tenses entre os scios ou entre o bloco e outros pases da regio. Em suma, foras centrfugas nos dois processos ameaam a estabilidade das configuraes geradas pela convergncia dos anos 1990 e reduzem drasticamente a credibilidade dos dois blocos sub-regionais como interlocutores de pases de extra-regio para efeito de negociaes comerciais (e no apenas para isso).

O forte crescimento das exportaes brasileiras, o aprofundamento das assimetrias estruturais com seus vizinhos e o protagonismo do pas nas negociaes multilaterais geram resistncias a iniciativas brasileiras na regio

OS NOVOS PROJETOS: MUITOS OBSTCULOS PELA FRENTE

No que se refere aos novos movimentos de integrao, os acordos assinados entre os pases do Mercosul e da CAN deveriam contribuir para a integrao entre os dois blocos e poderiam desempenhar papel positivo. Entretanto, a superficialidade da agenda de negociaes e a bilateralidade introduzida nos esquemas de liberalizao, inclusive com regras de origem diferentes, pouco contribuem para a integrao. A Comunidade Sul-Americana de Naes (CASA) uma proposta ainda pouco sedimentada e h srias razes para questionar a viabilidade de que venha a desempenhar o papel de fornecer uma nova dinmica e um novo cimento para os projetos de integrao, contrabalanando as tendncias de fragmentao em curso. A adoo de objetivos realistas na rea econmica por exemplo, consolidar, em curto prazo, a rea de livre comrcio sul-americana atravs da convergncia dos acordos e esquemas sub-regionais e bilaterais j vigentes e a constituio de uma instncia de dilogo poltico no momento em que as tenses comerciais e as diferenas de vises econmicas se transformam rapidamente em polarizaes poltico-ideolgicas constituem talvez o melhor caminho para que a CASA venha a funcionar como a nova instituio de integrao regional. Um forte obstculo para que a CASA desempenhe o papel como um novo projeto capaz de agregar pases com diferentes orientaes externas est vinculado percepo, especialmente entre pases cujos governos

so fortemente influenciados pelo nacionalismo (os revisionistas), de que se trata de um projeto brasileiro, ou seja, um instrumento de consolidao da hegemonia econmica do Brasil na regio. O forte crescimento das exportaes brasileiras nos ltimos anos, o aprofundamento das assimetrias estruturais entre o Brasil e seus vizinhos (inclusive a Argentina) e o protagonismo do pas nas negociaes multilaterais incentivam tendncias de resistncias a iniciativas percebidas como brasileiras (e que efetivamente o so, pelo menos em certa medida) na regio.

OS ACORDOS BILATERAIS COM OS ESTADOS UNIDOS: MAIS UM FATOR COMPLICADOR

Provavelmente nenhum tema comercial gera mais divergncia poltica entre pases sul-americanos do que a negociao de acordos de livre comrcio com os Estados Unidos. Na realidade, as diferenas de vises em relao s negociaes comerciais com os Estados Unidos constituem o principal elemento divisor em termos das polticas comerciais dos pases sul-americanos. De um lado esto os pases que vm os acordos comerciais com os pases desenvolvidos, especialmente os Estados Unidos, como oportunidade para seus projetos de desenvolvimento (Chile, Colmbia, Peru, Equador e Uruguai). No lado oposto, esto os que rejeitam acordos com os norte-americanos como ameaa soberania e capacidade de implementao de polticas de desenvolvimento autnomas: Argentina, Brasil, Bolvia e Venezuela. A negociao ou a vontade de negociar acordos com os Estados Unidos tm sido elementos centrais nas discusses sobre os modelos de integrao do Mercosul e da CAN (unio aduaneira x rea de livre comrcio). Como j se comentou, os acordos bilaterais negociados com os Estados Unidos foram o motivo alegado pela Venezuela para sair da CAN.

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Alm de colocar em questo os projetos de unio aduaneira na regio, os acordos bilaterais assinados com os Estados Unidos tm potencial para afetar negativamente o comrcio intra-regional e os objetivos de aprofundar os fluxos entre o Mercosul e a CAN. De fato, em geral, nos acordos negociados com os Estados Unidos, Colmbia e Peru do preferncias mais significativas aos Estados Unidos do que as outorgadas por esses pases ao Brasil no acordo Mercosul-CAN. Alm disso, os acordos firmados com os Estados Unidos so muito mais abrangentes, em termos temticos, que os assinados pelos pases da CAN com os do Mercosul, assegurando aos prestadores de servios e investidores norte-americanos condies de acesso e padres de proteo muito superiores aos que hoje se aplicam aos investidores brasileiros (e do Mercosul). Ou seja, estes acordos, embora possam fazer todo sentido para os pases sul-americanos que os assinam, potencialmente fortalecem as tendncias centrfugas que j tm caracterizado o comrcio exterior destes pases. Este potencial tende a se concretizar caso os pases sulamericanos no sejam capazes de reagir, no plano da liberalizao comercial intra-regional e de iniciativas na rea de integrao da infra-estrutura, aos desafios colocados pelos acordos bilaterais dos Estados Unidos na regio.

Um primeiro cenrio aponta para a possibilidade de que os dois blocos, Mercosul e CAN, passem por uma reviso mais abrangente com o abandono das pretenses de modelos de integrao mais profundos (unio aduaneira) e adotem o modelo de rea de livre comrcio, liberando os seus membros para negociarem acordos comerciais bilaterais. Nesse caso, duas variantes do cenrio so possveis: Na primeira, o processo ocorre de forma descoordenada e observa-se crescente fragmentao econmica da regio com os pases sul-americanos buscando desenvolver suas estratgias de insero internacional de modo independente. A regio tenderia a perder relevncia nas polticas comerciais de vrios desses pases. Na segunda, a perda de relevncia dos esquemas sub-regionais se acompanha da opo coordenada por concentrar os esforos de integrao comercial na criao de uma rea de livre comrcio da Amrica do Sul, a partir da convergncia dos acordos sub-regionais j existentes. Essa iniciativa, que j est prevista no programa de trabalho da CASA, teria a vantagem de promover a harmonizao das regras dos diversos acordos existentes na regio e criar um horizonte para a convergncia dos esquemas de liberalizao. Essa seria uma rea de livre comrcio pouco ambiciosa em termos de abrangncia temtica. Em outro cenrio, Argentina e Brasil continuam lutando pela manuteno da unio aduaneira do Mercosul, que contaria tambm com a Venezuela. Nesse caso, provvel que o Uruguai abra mo de sua participao como membro pleno do Mercosul e busque um caminho semelhante ao do Chile, mantendo-se como membro associado do bloco. O Paraguai poderia seguir o Uruguai nesse processo. Nesse cenrio, as trs maiores economias da Amrica do Sul estariam unidas em um projeto de integrao com tendncias protecionistas e os demais pases iriam buscar alternativas de integrao internacional. As possibilidades de atrair a Bolvia para integrar-se como membro pleno deste Mercosul protecionista e desenvolvimentista esbarra no fato de que, para a Bolvia, a adoo da TEC seria um movimento muito difcil: esse pas j pratica nveis de proteo tarifria muito inferiores aos vigentes no Mercosul e a elevao das tarifas de importao poderia ter efeitos inflacionrios e de reduo do poder de compra da populao boliviana.

CENRIOS: FRAGMENTAO OU INTEGRAO?

Em sntese, a adeso a orientaes liberais j no coloca os pases sul-americanos em trajetria de convergncia, os agrupamentos sub-regionais tampouco o fazem, novas iniciativas integradoras enfrentam e enfrentaro srias dificuldades para se consolidar e as clivagens entre estratgias de insero tambm no geraram grupos homogneos e com vises e interesses convergentes. As foras de integrao herdadas da dcada anterior esto fragilizadas, enquanto as novas iniciativas so incipientes. J a fragmentao adquire mltiplas formas, se alimenta das divergncias nas estratgias explcitas de insero e da baixa prioridade concedida prpria regio nestas estratgias, mas tambm ainda no gerou polarizaes ou clivagens com implicaes econmicas e polticas duradouras entre os pases da regio. Da a sensao de que a Amrica do Sul hoje um puzzle em que as peas no se encaixam. Seja como for, a situao atual aponta para uma crescente fragmentao da poltica comercial na Amrica do Sul, com forte politizao do processo de definio das estratgias comerciais nacionais. Essa fragmentao est presente dentro dos dois blocos existentes na regio e pode levar ao redesenho da integrao na Amrica do Sul.

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Este estudo est disponvel no site da Funcex: www.funcex.com.br e da LATN www.latn.org.ar.

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