UNA SALIDA AL LABERINTO FISCAL: LA REFORMA AL ESTATUTO ORGNICO DE PRESUPUESTO Por: Carolina Rentera Texto publicado en: Carta

Financiera, ANIF. Junio 2004 La reforma al sistema presupuestal colombiano nace de la conviccin de que el presupuesto es una de las herramientas fundamentales para la ejecucin de la poltica econmica y social por parte del Estado. A travs de su funcin como financiador y/o proveedor directo de bienes y servicios, el Estado contribuye a que se generen las condiciones para lograr un desarrollo social vigoroso y equitativo, que mejore las condiciones de vida de los ciudadanos, en especial de aquellos con menores recursos. Los objetivos del ejercicio presupuestal se pueden dividir en tres grupos: (i) (ii) (iii) Objetivos macroeconmicos de estabilidad y de consistencia entre la disponibilidad de recursos y el nivel del gasto total, lo que podemos llamar El Cunto del Presupuesto Objetivos respecto a la asignacin sectorial o regional de los recursos pblicos, es decir, equidad en la distribucin de recursos de acuerdo con los requerimientos sociales, o El Qu del Presupuesto y Objetivos de eficiencia en cuanto a la utilizacin de los recursos pblicos, que denominaremos El Cmo del Presupuesto

La Reforma al Estatuto Orgnico de Presupuesto busca establecer un contexto presupuestal adecuado donde se promueva una jerarqua institucional que defina, separe y ordene, secuencialmente, estos tres objetivos. El Cunto del Presupuesto El equilibrio macroeconmico constituye el ms pblico de los bienes pblicos y, probablemente, la poltica econmica ms progresiva socialmente. La pregunta sobre el cunto del presupuesto hace referencia al monto de gasto y su esquema de financiacin. En la medida en que su estructura sea sostenible, sin generar desequilibrios macroeconmicos de alta regresividad social, el cunto es correcto. La institucionalidad actual carece de una restriccin presupuestal fuerte, lo cual limita las posibilidades de alcanzar un equilibrio fiscal. No obstante el esfuerzo realizado por los Ministros de Hacienda de los ltimos diez aos, el gasto, bien sea por efecto de normas constitucionales o por presiones que se traducen en mandatos legales y programas de gasto, ha crecido a un ritmo superior al de los ingresos.
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Las fallas del cunto en Colombia han implicado que el stock de la deuda pblica haya crecido sistemticamente. En efecto, en el transcurso de los ltimos doce aos, mientras los ingresos corrientes se incrementaron a una tasa promedio real de 7%, los gastos del Gobierno Nacional Central crecieron a una tasa de 11%, pasando el endeudamiento del Gobierno de 16% del PIB en 1996 a 54% en el ao 2003. Cabe entonces preguntarse: Por qu no ha funcionado el cunto? Se proponen dos hiptesis, que no necesariamente son excluyentes y no pretenden ser las nicas. Se trata de profundizar en un debate que debe superar la inmediatez del ltimo dato o la premura de la ltima y, generalmente, mala noticia. En primer lugar, estara la existencia de presiones de gasto y un ritmo de crecimiento de las mismas que se deriva en gran medida de la Constitucin de 1991. Especial lugar merecen las transferencias a los territorios que en un 80% constituyen gasto en educacin y salud, el sistema pensional vigente y la necesidad de invertir recursos crecientes en reas como seguridad, defensa y el sistema judicial. La segunda hiptesis se basara en la dinmica institucional. En los ltimos 30 aos se han realizado dos reformas presupuestales, conceptualmente opuestas. La primera fue el Decreto-Ley 294 de 1973 y la segunda, la desarrollada por la Ley 38 de 1989, columna vertebral del actual estatuto orgnico de presupuesto. En los perodos intermedios estas leyes fueron sujetas de modificaciones y regulaciones, pero su esencia conceptual se mantuvo. Con el peligro de hacer simplificaciones excesivas, en el Decreto 294 la estabilidad macroeconmica primaba sobre cualquier otro objetivo, y por lo tanto las apropiaciones que aprobaba el Congreso eran lineamientos de gasto, que slo se convertan en autorizaciones reales una vez el Ministerio de Hacienda estableciera un acuerdo de obligaciones. Sin embargo, este cuidado excesivo sobre el cunto afect la ejecucin del presupuesto, el cmo. En respuesta a esto, en la Ley 38 la estabilidad macroeconmica se asuma como dada siendo su objetivo el mejorar la productividad del gasto pblico, generando las condiciones para que las entidades ejecutoras pudieran tener una mayor eficiencia al gastar. Se dise as un programa macroeconmico y la regla de que el presupuesto fuera consistente y coherente con la estabilidad macroeconmica de largo plazo. Desafortunadamente las intenciones y supuestos no se cumplieron, entramos en una espiral de dficits fiscales, costosos rezagos presupuestales y elevados niveles de endeudamiento que ha resultado muy difcil de corregir. La coexistencia de las dos hiptesis implicara la existencia de una situacin particular desde inicios de la dcada pasada, donde se mezcla un nivel de gasto elevado y obligatorio con un nuevo marco presupuestal en el cual el Ejecutivo tiene menor control. Si esto es as, las soluciones deben estar en los dos frentes y de ah la importancia de la reforma pensional; de profundizar en el empeo del Gobierno de
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reducir el gasto de funcionamiento y de hacer ms eficiente el gasto financiado con el Sistema General de Participaciones en educacin y salud y el gasto militar; y la reforma al Estatuto Orgnico de Presupuesto. El Gobierno ha hecho grandes esfuerzos para reducir los gastos de funcionamiento en aquello sobre lo cual tiene cierto grado de discrecionalidad, es decir los gastos de personal y gastos generales. A 31 de diciembre de 2003 se observ una reduccin de 6% en trminos reales de los gastos de funcionamiento de la Rama Ejecutiva, sin incluir los gastos asociados a la Seguridad Democrtica, que presentan un crecimiento de 8.4% y de los gastos de funcionamiento de otras ramas del poder pblico que aumentan en 3.3%, especialmente por los eventos electorales del ao pasado. Los esfuerzos por racionalizar el gasto en otros sectores tambin han mostrado resultados positivos. En efecto con los recursos disponibles y a travs del traslado y racionalizacin de los maestros, el Gobierno logr aumentar 478 mil cupos escolares en el ao 2003. Adicionalmente, a partir de este ao los giros se envan a los municipios por nio atendido, lo cual ha generado una informacin ms confiable y, a su vez, una reduccin de costos. En cuanto a los recursos destinados a la atencin de salud, se han reorganizado las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud IPS, en redes de prestadores, administradas por los departamentos, lo cual resulta en una racionalizacin de los recursos y un mejor uso de la capacidad instalada en los hospitales pblicos. As mismo, se est haciendo un esfuerzo considerable de ampliacin de cobertura del rgimen subsidiado y es as como en el ao 2003 se logr un milln de nuevos afiliados a travs de un manejo cuidadoso de los recursos. Por otro lado, se est implementando una estrategia de optimizacin de los rentas del sector defensa a travs de una poltica de centralizacin de compras, tanto del Ministerio de Defensa como de la Polica Nacional, de bienes y servicios tales como combustibles, dotaciones, medicamentos y servicios pblicos y se estn racionalizando los gastos de protocolo, comisiones al exterior y dems gastos de carcter administrativo. El Qu del presupuesto El qu del presupuesto nos muestra en que nos gastamos los recursos. En esencia, representa la determinacin de la funcin de bienestar que adopta una sociedad, la cual est desarrollada en una primera instancia en la Constitucin Poltica. Mientras un presupuesto focalizado revela prioridades y permite cumplir objetivos, un presupuesto disperso, que satisface una parte de los requerimientos de cada grupo de inters, dificulta la generacin de bienestar. Determinar cul es la funcin de bienestar implcita en el ordenamiento presupuestal colombiano es difcil, aunque
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es importante reconocer los avances de las ltimas dos dcadas en materia de focalizacin de gasto pblico. En cierta medida, se ha descuidado el anlisis respecto a la asignacin del gasto pblico y su impacto sobre el bienestar de la poblacin. No opera un sistema especfico de focalizacin del mismo que identifique qu gastos son prioritarios y cules no lo son, y qu gastos son socialmente ms rentables. La urgencia de tomar medidas de ajuste para reducir el dficit fiscal, unido a la deficiente priorizacin de necesidades, nos ha vuelto casi autmatas. Vale la pena preguntarse si el problema fiscal se origina en exceso de gasto pblico en rubros asociados, o no, a derechos fundamentales. Esta reflexin es importante para elevar la calidad del ajuste fiscal y establecer un sistema de reduccin del gasto que proteja esta categora. Estamos en mora de tener respuestas en este aspecto. Uno de los problemas que reviste el presupuesto en Colombia y que es, en ltimas, el resultado de un cunto y un qu mal definidos, es su alto nivel de inflexibilidad. Las inflexibilidades presupuestales se derivan de dos tipos de realidades. En primer lugar, el presupuesto es una recopilacin de mandatos constitucionales y legales y una sucesin de gastos inerciales. La segunda realidad son las rentas de destinacin especfica, que en gran medida son el resultado de la apropiacin del presupuesto por parte de sectores especficos de la sociedad. Es importante reconocer que no todas las inflexibilidades son indeseables, e incluso algunas pueden considerarse favorables, en la medida en que algunos rubros no deben estar sujetos a vaivenes de corto plazo y a las discusiones anuales de presupuesto, como es el caso del gasto en educacin y salud. Atender las obligaciones esenciales del Estado Social de Derecho colombiano es hacer poltica pblica orientada a incrementar el bienestar social y el desarrollo humano del pas. Sin embargo, lo social no puede ser todo, lo social debe tener dimensiones concretas y una medicin especfica. En gran medida la definicin de lo social hasta ahora la han ejercido los jueces, por va del control constitucional, del control de legalidad de actos administrativos o por medio de la resolucin de las acciones previstas en la Constitucin. En oportunidades, esto se ha hecho en sentido contrario a medidas originadas en el Ejecutivo o a decisiones del Congreso y haciendo caso omiso de las restricciones presupuestales consignadas en la misma Constitucin. Esto ha sucedido, entre otras razones, porque la Constitucin delega en la Ley Orgnica de Presupuesto la definicin de gasto pblico social, responsabilidad que no ha sido plenamente desarrollada. Lo que pretende la reforma es que la aplicacin de los recursos pblicos no se disperse en mltiples actividades, situacin a la que hoy est avocado el gasto publico social, como consecuencia de la clusula final de la definicin actual que incorpora, adems de actividades especficas (...)
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las tendientes al bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin; en donde, ciertamente, tienen cabida mltiples posibilidades. El cmo del presupuesto: La nocin del cmo trata sobre la calidad en la ejecucin del presupuesto, tanto en lo correspondiente al cumplimiento de las metas de poltica, como a la eficacia, eficiencia, economa y calidad del proceso de contratacin y ejecucin presupuestal. Mientras el qu representa la equidad, el cmo significa la eficiencia. Un primer punto que hay que tener claro a este respecto es que en la medida en que el cunto y el qu tengan fallas estructurales, el cmo no tiene posibilidad alguna de operar correctamente. Mientras la programacin presupuestal sea defectuosa, la ejecucin tambin lo ser: Un presupuesto bien programado puede ser ejecutado bien o mal, pero un presupuesto mal programado, es imposible que resulte en una correcta ejecucin. Es as como las ineficiencias en la contratacin pblica, originadas en gran medida en fallas estructurales del proceso de programacin tales como adiciones presupuestales tardas, limitados montos de caja y rezagos presupuestales, resultan en elevados sobrecostos. Un segundo concepto importante en lo correspondiente al cmo, tiene que ver con la clasificacin contable y presupuestal. La validez de este principio es tan sencilla como el requerimiento que tiene cualquier empresa de tener su contabilidad en orden, de tal manera que quien la gerencia, en este caso el ejecutivo, y quienes son sus accionistas, en este caso los ciudadanos, sepan hacia donde va el presupuesto, la poltica fiscal y la economa. En el presupuesto actual no hay una distincin clara entre ingresos corrientes, recursos de capital y financiamiento. Es as como ao tras ao se valida la premisa de que se est cumpliendo con el principio de tener un presupuesto balanceado, en donde los gastos son iguales a los recursos, a pesar de que, ao tras ao, el presupuesto est aumentando el saldo de la deuda de la Nacin. En ltimas, es como si diera lo mismo que un gasto fuera financiado por medio del recaudo de IVA o por la colocacin de un TES, cuando las implicaciones fiscales y de sostenibilidad de la deuda son opuestas. Sin una buena contabilidad, que comienza por una correcta clasificacin presupuestal, es muy difcil hacer buena poltica fiscal. Un tercer punto del cmo tiene que ver con la diferencia temporal entre apropiaciones y pagos, que es precisamente lo que se buscaba eliminar con la reforma presupuestal de 1989 y que resulta en el rezago presupuestal, uno de los problemas ms complejos de nuestro sistema. Tambin existe lo que se puede
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llamar ejecucin presupuestal de papel y que resulta del afn de las entidades de no dejar perder las apropiaciones. La reforma. En Diciembre del ao pasado fue radicado ante el Congreso, Comisin IV de la Cmara de Representantes, un proyecto de ley de reforma al Estatuto Orgnico de Presupuesto. Dicho proyecto fue debatido al interior de la Comisin Econmica del Acuerdo Poltico, donde en presencia de representantes de la bancada Uribista, el Partido Conservador y el Partido Liberal Oficialista se dio un intenso debate, rico en conceptos y propuestas, del cual salieron unas modificaciones al mismo y un aval al proyecto. Las recomendaciones sern presentadas a quienes ya han sido asignados como coordinadores y ponentes de este proyecto de ley en la Comisin IV, con el objeto de iniciar el trmite legislativo. El proyecto de ley gira en torno a tres objetivos: un equilibrio entre los ingresos y los gastos pblicos que garantice la sostenibilidad de las finanzas pblicas en el mediano plazo; una asignacin de los recursos de acuerdo con las disponibilidades y las prioridades que el mismo proyecto de ley establece; y una utilizacin eficiente de los recursos en un contexto de transparencia. Para desarrollar estos objetivos se introduce un sistema presupuestal basado en una perspectiva de mediano plazo que garantice la consistencia macroeconmica y se crean instrumentos para lograrlo. Esta perspectiva se organiza a travs de los siguientes instrumentos: el Marco Fiscal de Mediano Plazo; el Marco de Gasto de Mediano Plazo y el Presupuesto Pblico Nacional. En concordancia con la Ley de Responsabilidad Fiscal, el Marco Fiscal de Mediano Plazo debe contener, entre otros, el programa macroeconmico a diez aos y las proyecciones fiscales que se desprenden del mismo, las metas anuales de gasto agregado y un anlisis de la sostenibilidad de la deuda pblica. Para garantizar la sostenibilidad de la deuda, se requiere de la generacin de supervit primarios que induzcan una reduccin sistemtica de la relacin deuda / PIB. Vale la pena destacar que el Marco Fiscal debe ser presentado al Congreso de la Repblica en el mes de abril, de tal manera que la discusin presupuestal arranque en el semestre anterior y se centre en el tema fiscal. A partir de este contexto, el proyecto de ley incluye un nuevo instrumento, el Marco de Gasto de Mediano Plazo, por medio del cual el Gobierno Nacional, en el seno del Consejo de Ministros, adopta decisiones en materia de composicin del gasto sectorial para los siguientes cuatro aos, teniendo en cuenta el techo de gasto derivado del Marco Fiscal. Se calculan techos sectoriales que incluyen el gasto de funcionamiento e inversin y que deben ser consistentes con las polticas y programas gubernamentales.
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Las apropiaciones estimadas para el primer ao del Marco de Gasto, sirven de base para la elaboracin del Presupuesto Pblico Nacional anual, mientras que las proyecciones para los tres aos siguientes son indicativas. Cabe resaltar que este sistema ha sido adoptado en varios pases, muchos de ellos con problemas fiscales como los nuestros. El proyecto de ley incorpora criterios sobre gasto pblico que permitan su jerarquizacin y se establece que se debe dar prioridad al gasto pblico social, al servicio de la deuda y al funcionamiento de las entidades. As mismo, se propone una definicin de gasto pblico social, basada en un anlisis de la Constitucin y de la jurisprudencia de la Corte Constitucional y que incluye el gasto para satisfacer las necesidades bsicas de salud, saneamiento ambiental, agua potable, educacin y deporte. Se trata de una propuesta para abrir un debate que es necesario que se de en el pas. El proyecto de ley contiene mecanismos para controlar la existencia de rentas de destinacin especfica al establecer que cualquier renta de destinacin especfica que se cree debe estar asociada al concepto de gasto pblico social definido y que estas deben ser temporales, en funcin del cumplimiento de los objetivos sociales que la fundamentan. Su continuidad debe ser evaluada por el Congreso de la Repblica de manera peridica. En cuanto al cmo, se incluye un captulo sobre clasificacin presupuestal siguiendo estndares internacionales, lo cual permitir que se vea de manera transparente la diferencia entre rentas y gastos, revelando cual es el financiamiento o endeudamiento que el presupuesto implica. Adicionalmente el gasto de funcionamiento y el servicio de la deuda se clasifican como tal, y no como inversin. De otro lado se fortalece y organiza el ciclo presupuestal, el cual se inicia con la programacin del presupuesto, pasa por los trmites ante el Congreso, la ejecucin en todas sus etapas y finalmente el seguimiento y evaluacin del presupuesto. El proyecto de ley incluye mecanismos de control del gasto por parte del Ministerio de Hacienda, lo cual dar mayor margen de maniobra en el manejo de la poltica fiscal. Corriendo el riesgo de que sea excesivamente tcnico, menciono algunos:

Se fortalece el principio que permite que no se apropie todo el gasto si las rentas y el financiamiento no son suficientes, al proponer que los ajustes que se hagan no constituirn deudas a ser canceladas en vigencias posteriores. Fortalecimiento del principio de anualidad, al establecer que la ejecucin presupuestal se da a nivel de obligacin presupuestal y no de compromiso. De esta manera se elimina la nocin de que al constituir la reserva presupuestal se ejecuta la apropiacin, lo cual resultar en una reduccin considerable del rezago presupuestal. Diseo de restricciones temporales y automticas a la ejecucin del presupuesto cuando se presenten circunstancias especiales, a travs de acuerdos de obligaciones con las entidades pblicas que lo ameriten. Si las
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condiciones que originaron esta ejecucin excepcional se corrigen, automticamente las apropiaciones sujetas a dichos acuerdos se vuelven a sujetar a las reglas generales de ejecucin. En caso contrario, se proceder a reducir las apropiaciones presupuestales teniendo en cuenta las restricciones fiscales y los criterios de priorizacin del gasto. En lo que respecta a las modificaciones presupuestales, el proyecto establece requisitos para minimizar el riesgo de que las adiciones resulten en un mayor dficit fiscal. Regulacin de diferentes modalidades de ejecucin presupuestal como los convenios de cooperacin internacional y los contratos entre los rganos.

El proyecto de ley incluye un captulo para las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta, otorgndoles mayor autonoma dentro del cumplimiento de techos fiscales preestablecidos y metas de gestin, y uno para temas de Crdito Pblico y Tesorera. Quiero culminar este artculo con una ancdota. Un da de esos en que las cifras fiscales de repente se descuadran y uno no sabe porqu, los ministros llaman con historias dramticas y necesidades de gasto que no aparecan en ningn radar y las metas de financiacin parecen inalcanzables, al llegar a casa mencion que me senta perdida en los temas fiscales. Mi hijo de siete aos se acerc y me dijo, es por eso que tienes un libro en la mesa de noche que se llama El laberinto fiscal1?. Adems de rerme, me qued pensando y conclu que mi hijo tena razn, estamos en un laberinto por lo que es necesario que continuemos trabajando en las reformas que nos ayudarn a salir del mismo.

Mario Meja, 2001

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