A Politica Agricola

A Evoluo da Poltica Agrcola Comum da Unio Europia e seus Efeitos Sobre os Interesses Brasileiros nas Negociaes Internacionais Sobre
Agricultura
M INISTRIO DAS R ELAES E XTERIORES
Ministro de Estado Embaixador Celso Amorim Secretrio-Geral Embaixador Samuel Pinheiro Guimares
F UNDAO A LEXANDRE DE G USMO
Presidente
Embaixador Jeronimo Moscardo
I NSTITUTO R IO BRANCO (IRBr)
Diretor
Embaixador Fernando Guimares Reis
A Fundao Alexandre de Gusmo (Funag), instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira. Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo, Sala 1 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847 Fax: (61) 3322 2931, 3322 2188 Site: www.funag.gov.br
O Instituto Rio Branco (IRBr), criado em abril de 1945, rgo do Ministrio das Relaes Exteriores (MRE) e tem como finalidade o recrutamento, a formao e o aperfeioamento dos diplomatas brasileiros. O IRBr organiza, regularmente, o Concurso de Admisso Carreira de Diplomata, e mantm o Curso de Formao, o Curso de Aperfeioamento de Diplomatas (CAD) e o Curso de Altos Estudos (CAE). Setor de Administrao Federal Sul Quadra 5, Lote 2/3 70170-900 Braslia, DF Telefones: (61) 3325 7000 /5/6 Site: www.mre.gov.br/irbr
Maria Clara Duclos Carisio
A Evoluo da Poltica Agrcola Comum da Unio Europia e seus Efeitos Sobre os Interesses Brasileiros nas Negociaes Internacionais Sobre Agricultura
INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)
Braslia, 2006
Direitos de publicao reservados Fundao Alexandre de Gusmo (Funag) Ministrio das Relaes Exteriores Esplanada dos Ministrios, Bloco H Anexo II, Trreo 70170-900 Braslia DF Telefones: (61) 3411 6033/6034/6847/6028 Fax: (61) 3322 9125 Site: www.funag.gov.br E-mail: funag@mre.gov.br
Capa: Mmomomomomom
Equipe Tcnica Coordenao: ELIANE MIRANDA PAIVA Assistente de Coordenao e Produo: ARAPU DE SOUZA BRITO Programao Visual e Diagramao: PAULO PEDERSOLLI E CLUDIA CAPELLA Impresso no Brasil 2006
Carsio, Maria Clara Duclos. A evoluo da poltica agrcola comum da Unio Europia e seus efeitos sobre os interesses brasileiros nas negociaes intercontinentais sobre agricultura / Maria Clara Duclos Carsio. Braslia: IRBr: Funag, 2006. 304p. : il. ; 25,5 cm. (Coleo Teses CAE) Originalmente apresentado como tese do autor (47 CAE Instituto Rio Branco, Braslia) ISBN: 85-7631-037-6 1. Agricultura Aspectos econmicos. 2. Poltica agrcola. 3. Relaes econmicas internacionais. 4. Unio Europia. I. Instituto Rio Branco. II. Fundao Alexandre Gusmo. III. Ttulo. IV. Srie. CDU: 631 : 338
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Decreto n 1.825 de 20.12.1907
NDICE
INTRODUO ...................................................................................... 9 CAPTULO 1 - A POLTICA AGRCOLA COMUM ............................... 19 1.1 - Origens ................................................................................. 21 - Particularidades dos cenrios nacionais .............................. 22 - Repercusses das polticas nacionais no quadro negociador do ps-guerra ........................................................................ 29 - O Tratado de Roma e a criao da Comunidade Econmica Europia ................................................................................. 33 1.2 - Principais mecanismos e evoluo at a Rodada Tquio do GATT ................................................................................. 42 - O primeiro pilar da PAC ....................................................... 44 - As primeiras rodadas de negociao do GATT ................... 53 - A Rodada Tquio ................................................................. 58 - As primeiras reformas .......................................................... 62 1.3 - A Rodada Uruguai e a Reforma MacSharry ........................... - A evoluo das negociaes ............................................... - A reforma MacSharry ........................................................... - A concluso da Rodada Uruguai .......................................... - Avaliao dos resultados da Rodada luz da reforma aprovada ................................................................... 70 70 80 85 89
1.4 - Breve anlise dos efeitos da PAC sobre a produo interna e sobre o comrcio internacional ............................... 97 - O setor de COP ................................................................... 99 - Outros setores ................................................................... 104 - Gastos oramentrios e consideraes gerais .................. 106 - O regime aucareiro ............................................................ 110 - O setor de carne bovina .................................................... 125
CAPTULO 2 - A REFORMA FISCHLER ........................................... 131 2.1 - Os imperativos, as resistncias e o processo negociador interno .................................................................................... - A equao do alargamento .................................................. - A Agenda 2000 .................................................................... - Implicaes Oramentrias do Alargamento ....................... - O trabalho preparatrio da Reforma Fischler ....................... 2.2 - A verso final - principais aspectos ..................................... - O sistema de pagamento nico ........................................... - Compulsory Cross-compliance ............................................ - Modulation e disciplina financeira ........................................ - Distribuio dos pagamentos Regionalizao .................. - Set aside ............................................................................. - Desenvolvimento rural .......................................................... - As modificaes no mecanismo de sustentao de preos .................................................................................... - Os impactos esperados pela Comisso .............................. - Os produtos mediterrneos ................................................. - Propostas para o setor aucareiro ....................................... - Aprovao e Implementao da Reforma Fischler ..............
133 139 142 149 152 155 156 157 158 159 160 161 161 162 163 165 172
2.3 - Avaliao da reforma luz dos interesses brasileiros ........ 175 CAPTULO 3 A POSIO DA UE NAS NEGOCIAES AGRCOLAS DA OMC E COM O MERCOSUL ................................ 187 3.1 - Os objetivos negociadores e a oferta inicial da UE nos dois processos ................................................................ 192 - Posies da UE na OMC ..................................................... 192 - Posies da UE nas negociaes com o Mercosul ............. 204 3.2 - Possveis limites luz da reforma aprovada ....................... 209 - O caso do acar ................................................................. 214 3.3 - Possvel estratgia negociadora da Comisso .................... 218 CAPTULO 4 ELEMENTOS DE UMA ESTRATGIA BRASILEIRA PARA AS NEGOCIAES AGRCOLAS ......................................... 229 4.1 - As principais demandas do Brasil nos dois processos ....... 233
4.2 - O capital negociador do Brasil e do Mercosul .................... 241 4.3 - A complementariedade possvel nos dois processos em curso e uma estratgia negociadora para o Brasil ................................ 247 CONCLUSES ........................................................................... 263 BIBLIOGRAFIA............................................................................ 271 TABELAS .................................................................................... 291 - Tabela 1 Cereais .................................................................... - Tabela 2 Trigo ......................................................................... - Tabela 3 Oleaginosas ............................................................. - Tabela 4 Soja ......................................................................... - Tabela 5 Milho ........................................................................ - Tabela 6 Carne de aves .......................................................... - Tabela 7 Gastos da UE com subsdios por produto e por tipo de medida ................................................................... - Tabela 8 Acar (produo e exportao) .............................. - Tabela 8A Acar (quotas de produo) ................................. - Tabela 9 Carne bovina ............................................................ - Tabela 10 Comrcio extra-UE por produtos ........................... - Tabela 11 Participao da UE no mercado mundial de produtos agrcolas (1998 - 1999) .............................................. 293 294 295 296 297 298 299 300 301 302 303 304
INTRODUO
INTRODUO
A Agricultura e a Poltica Agrcola Comum (PAC) esto na base da construo europia e tm sido, desde os anos 1950, estudada por inmeros autores sob todos os seus aspectos (econmicos, polticos e sociais). O setor agrcola europeu tem condicionado, ao longo dos anos, as posies defendidas pela Comunidade Econmica Europia e sua sucessora, a Unio Europia, nos foros econmicos internacionais e em negociaes preferenciais. Sua importncia para a integrao europia cada vez menos se justifica pelo peso econmico do setor, mas continua sendo um dos temas mais sensveis e mais estratgicos da agenda da Unio. O presente trabalho no tem a pretenso de examinar, em detalhe, todos os aspectos da agricultura europia ou analisar em profundidade as condies vigentes no mercado comum de produtos agrcolas. A pesquisa levada a cabo para a elaborao do presente documento revelou a existncia de uma bibliografia riqussima, em que se abordam aspectos tcnicos, anlises macroeconmicas, modelos economtricos, clculos dos efeitos dos diversos instrumentos da PAC sobre a produo e o comrcio internacional, registros histricos, o impacto social das polticas comunitrias, as questes ambientais, as preocupaes no-comerciais e as negociaes internas e externas sobre o tema. Quando se trata da PAC, aparentemente tudo j foi dito ou analisado e o estudioso do tema poder apenas queixar-se da impossibilidade de conhecer e condensar todas as informaes disponveis.
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MARIA CLARA DUCLOS CARISIO
A escolha do enfoque recaiu sobre a anlise das reformas da Poltica Agrcola Comum desde sua criao at os nossos dias, com o objetivo de estudar, de uma perspectiva histrica, os fatos e os elementos que determinaram os rumos tomados pelas autoridades comunitrias para a montagem da maior estrutura de subsdios e de interveno do Estado que a economia mundial j conheceu. O foco central o passo mais recente na evoluo da PAC, a chamada Reforma Fischler, adotada formalmente em outubro de 2003. Apresentada como revolucionria, a reforma parte de um processo de ajustes dos mecanismos de apoio, feitos sempre que surge uma ameaa maior continuidade da poltica. O processo de reforma da PAC, iniciado oficialmente em 1992, com a proposta do Comissrio MacSharry, faz parte dos esforos da Comunidade Europia de manter, apesar de todas as presses internacionais, o que considera ser um dos mais importantes acquis communautaires: a preservao do modo de vida e de produo do setor agrcola europeu, com seus valores sociais e culturais, que permeiam toda a sociedade e que devem ser colocados acima das consideraes meramente econmicas. Reformar para no mudar parece ter sido, desde o incio, o lema da Unio Europia para sua Agricultura e apesar dos anncios com forte apelo junto imprensa, os resultados prticos das propaladas revolues tm sido muitas vezes decepcionantes, sobretudo para os pases em desenvolvimento, que continuam enfrentando as barreiras erguidas contra suas exportaes para o mercado europeu e sofrem concorrncia desleal nos mercados internacionais, causada pela concesso de elevados subsdios produo e exportao de produtos agrcolas. Considerando a importncia das posies europias para as negociaes internacionais que envolvem o comrcio de produtos agrcolas, o presente trabalho analisa o possvel impacto da nova PAC sobre as expectativas de uma concluso exitosa da Rodada de Doha e das negociaes do Acordo Birregional entre a UE e o Mercosul.
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Apresenta, ainda, elementos que poderiam compor uma estratgia brasileira para sua atuao nos dois foros, com o objetivo de retirar da nova PAC, ou das modificaes que esta poder vir a sofrer, benefcios para a Agricultura brasileira. O Captulo 1 apresenta os principais fatos polticos e econmicos que condicionaram a orientao e o formato dado PAC desde os primrdios da Comunidade Econmica Europia (CEE-6). O perodo coberto (1945 a 2004) rico em fatos e acontecimentos que mudaram radicalmente as estruturas econmicas mundiais e a anlise que deles aqui se faz restringe-se ao objetivo de identificar os principais fatores que influenciaram as autoridades nacionais e comunitrias na formulao das polticas e das posies negociadoras, tanto no plano interno como no externo, em matria agrcola. Em seguida, so apresentados os principais mecanismos da PAC, tal como esta foi concebida nos anos 1960, de modo a conhecer seu funcionamento nos setores mais importantes da agricultura europia. Especial ateno dada ao setor de culturas arveis (ou COP, na sigla inglesa: cereais, oleaginosas e protenas vegetais) e de produtos lcteos, que foram, de incio, os setores mais apoiados, porque interessavam Frana - pas que mais se beneficia da PAC e porque eram importantes igualmente para os demais membros da CEE-6. Por outro lado, como os setores de carne bovina e de acar so de especial interesse para o Brasil, estes foram objeto de anlise em separado. A anlise histrica prossegue com o estudo da evoluo da PAC luz das primeiras reformas, do constante processo de acesso de novos membros que levou UE-15, e das negociaes do antigo GATT, nas Rodadas Tquio e Uruguai. O objetivo o de avaliar como a Unio Europia conduziu todos esses processos simultaneamente e como a conjuno de fatores internos e externos contribuiu para a adaptao gradual da PAC s novas exigncias tanto no interior da Comunidade quanto nos foros internacionais.
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Finalmente, feita uma avaliao do desempenho da produo e do comrcio europeus de produtos agrcolas no final do sculo XX. Vtima de seu prprio sucesso, a PAC, durante quarenta anos, consumiu a maior parte dos recursos comunitrios e pouco contribuiu para o desenvolvimento de um setor agrcola rentvel e auto-suficiente. Por outro lado, as quantidades produzidas e exportadas eram sempre impressionantes e qualquer mudana que pudesse ameaar tal desempenho era alvo da resistncia dos membros de maior tradio agrcola dentro da Comunidade (Frana, Itlia, Portugal, Espanha e Irlanda). Esse era o cenrio no qual a Comisso Europia seria levada a atuar para submeter aos Estados-membros, no final dos anos 1990, um novo projeto de reforma. A Europa iria tentar resolver seus problemas internos e, em seguida, tentar moldar as disciplinas internacionais ao novo formato de sua PAC, obtendo, se possvel, o mximo de contrapartida por isso. O captulo 2 apresenta os principais elementos que, ao final do sculo XX, tornavam urgente a reforma da PAC, especialmente as limitaes oramentrias, os gastos decorrentes do alargamento e as presses na OMC, com o lanamento de uma nova rodada de negociaes, em que a Agricultura iria, mais uma vez, desempenhar papel central. Em seguida, apresentam-se, resumidamente, as propostas de modificao dos mecanismos de administrao da PAC, de acordo com a Reforma Fischler. Uma vez que a PAC reformada ainda no foi implementada e sua vigncia somente se dar efetivamente em 2006, no possvel avaliar o real impacto da reforma sobre a produo e o comrcio da UE e sobre o mercado mundial de produtos agrcolas. Contudo, alguns autores j tentaram estimar o alcance da reforma e suas concluses podem contribuir para uma anlise preliminar da reforma luz dos interesses brasileiros. O Captulo 3 centra-se na apresentao das posies defendidas pela UE na OMC com relao Rodada de Doha e nas
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negociaes birregionais com o Mercosul. feita igualmente uma anlise de como a PAC reformada poder alterar os limites capacidade europia de assumir compromissos adicionais em matria de agricultura nas esferas multilateral e birregional. Como os dois processos ainda esto em curso, as opinies expressadas levam em conta apenas os progressos registrados at o momento, e claro est que os acontecimentos futuros podero conduzir a concluses diferentes. Finalmente, o Captulo 4 apresenta as demandas do Brasil com relao ao setor agrcola europeu, nos dois processos. Procura-se avaliar o capital negociador do Mercosul, e do Brasil em particular, com vistas a esboar o que poderia ser uma estratgia brasileira que explore a complementariedade dos dois processos para aumentar seus ganhos em Agricultura nos dois foros. As disciplinas acordadas multilateralmente podem ter impactos importantes sobre o acesso aos mercados, e a reduo das barreiras pode, no caso da UE, precipitar mudanas em sua capacidade de utilizar subsdios de legalidade duvidosa para continuar a isolar seu mercado de produtos agrcolas da concorrncia internacional. No se trata de abordar a estratgia brasileira para a globalidade as negociaes, embora os objetivos nacionais para todos os setores da economia sejam levados em conta para fins da anlise. O ponto central do estudo consiste, porm, nas possibilidades de eliminar ou reduzir os efeitos negativos da PAC sobre o desempenho exportador brasileiro, no mercado europeu e de terceiros pases, e de restringir, na medida do possvel, a liberdade da UE para utilizar prticas distorcivas como componentes de suas polticas futuras para o setor agrcola. Como concluso, pode-se dizer que a PAC tem sobrevivido, desde sua criao, custa de gastos astronmicos pagos pelos consumidores e pelos contribuintes europeus, mas tambm pelos produtores eficientes dos demais pases, nos quais se inclui o Brasil. A PAC tem defensores ardorosos na Unio Europia, mas sua continuidade, sobretudo aps o alargamento, depender da capacidade
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dos governantes europeus de continuar convencendo seus contribuintes de que este o melhor meio, e que os objetivos justificam meios to dispendiosos. At agora, apesar de todas as ameaas, a PAC tem sido poupada de efetivas mudanas e as regras internacionais para o setor tm sido mais uma conseqncia da PAC do que o contrrio. A PAC tem sido a grande vil no mbito do GATT/OMC, mas sua sobrevivncia tambm decorreu, em grande parte, da incapacidade dos demais atores no cenrio internacional de criar as condies que forassem as necessrias mudanas. Nesse aspecto, ser importante buscar que os resultados em Agricultura no se traduzam apenas na preservao, uma vez mais, do que for do interesse defensivo dos dois principais parceiros, em detrimento de uma negociao equilibrada de oportunidades comerciais para todos. Inmeros estudos de excelente qualidade e densidade j foram efetuados para medir o impacto dos diversos instrumentos da PAC sobre a produo, os preos e o comrcio. Muitos deles foram fontes preciosas de informaes para a elaborao do presente trabalho que, pelos limites impostos sua extenso, no pde reproduzi-los em maior detalhe. As referncias bibliogrficas, alm da funo de dar o indispensvel reconhecimento a seus autores, tiveram por objetivo apontar, para aqueles que desejem se aprofundar sobre os diversos aspectos da poltica agrcola, as fontes que podem complementar esta anlise. Os estudos citados no presente trabalho utilizam-se freqentemente dos dados estatsticos de fontes variadas (Comisso Europia, FAO, OMC, USDA, etc). Como se ver, muitas vezes haver disparidade nos nmeros, dependendo da fonte, o que se explica pelas diferentes formas de agregao dos dados do setor agrcola, pelas constantes mudanas decorrentes das acesses de novos membros, ou pelas taxas de cmbio utilizadas por cada fonte em seus levantamentos. Contudo, as diferenas no alteram significativamente o resultado da anlise efetuada para os diversos setores.
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Finalmente, caberia um pedido antecipado de desculpas da parte da autora pela interminvel repetio, durante todo o texto, de palavras tais como agricultura, agrcola, produto, UE, europeu comunitrio e subsdios, entre outros. Embora seja possvel utilizar sinnimos ou recursos de linguagem para evitar a repetio, a autora privilegiou, na maioria dos casos, a clareza do raciocnio, em detrimento, s vezes, da qualidade literria.
C APTULO 1
A POLTICA AGRCOLA COMUM
Sem uma agricultura estvel, teremos uma outra Arglia em nosso prprio solo Frase atribuda a Charles de Gaulle, durante uma reunio de Gabinete1
1.1 Origens Na histria da Europa Ocidental, o estudo da relao entre os setores agrcolas e os Governos nacionais pode ajudar a compreenso do processo de formao da Poltica Agrcola Comum (PAC), com os contornos que persistem at hoje2. Inmeros autores estudaram o paradoxo de base dessa poltica, que devota, atualmente, cerca da metade de seu oramento para apoiar um setor que representa apenas 5% da populao economicamente ativa da Unio Europia no final do sculo XX. A origem desse paradoxo pode ser encontrada ainda no sculo XIX, com o incio da importao de gros das colnias e ex-colnias a preos bastante inferiores aos ento praticados na Europa. Seu impacto sobre os diversos pases variou em funo do perfil de
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Citada nas memrias de Alain Peyrefitte, Ctait de Gaulle, Vol 2. Paris, Ed. Fayard, 1997.
O presente subcaptulo no tem a pretenso de fazer uma apresentao exaustiva e detalhada de todos os fatores que possam ter influenciado a atuao dos Governos europeus ao longo da histria da PAC, mas to somente apresentar, de forma resumida, os principais elementos de natureza poltica e econmica que, na viso do autor, teriam tido maior peso no processo decisrio.
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cada um, mas a expanso das importaes levou a maioria dos Governos europeus a reagir, estabelecendo um sistema de proteo tarifria e de sustentao de preos que, at os dias de hoje, no foi abandonado. Particularidades dos cenrios nacionais O maior exemplo de tal orientao vem, como se poderia esperar, da Frana, a mais conhecida defensora do protecionismo agrcola. Ao final do sculo XIX, a agricultura francesa ocupava cerca de 50% da mo-de-obra nacional, em uma atividade de subsistncia, familiar, que utilizava mtodos tradicionais, tinha baixa produtividade e era pouco influenciada pelos benefcios de uma ainda incipiente Revoluo Industrial que, na Frana, no tinha a pujana inglesa e pouco trazia em termos de tecnologia aplicvel agricultura. A proteo contra importaes a preos baixos foi julgada indispensvel para a manuteno no campo de uma mo-de-obra que no poderia ser absorvida pelas atividades industriais. Ao mesmo tempo, a sustentao da renda agrcola serviria de estmulo demanda por produtos industrializados. Havia, portanto, desde aquela poca, uma convico da classe poltica francesa de que a manuteno da renda agrcola, mesmo a alto custo, era benfica para o conjunto da sociedade, e no apenas em termos econmicos, na medida em que contribua para a estabilidade poltica e social do pas. A sintonia dos sucessivos governos e da classe rural francesa em torno da necessidade de proteger a agricultura, em nome de ideais de nacionalismo, de afirmao da identidade cultural e da segurana francesa e europia, perdurar durante todo o sculo XX. Independentemente da avaliao que cada um dos lados possa ter feito, ao longo dos anos, a respeito da eficcia das medidas adotadas, a parceria quase institucional entre os governantes franceses e a Federao Nacional dos Sindicatos de Produtores Agrcolas ser em grande medida reproduzida, no nvel europeu, entre a Comisso Europia e o Comit de Organizaes Profissionais Agrcolas (COPA).
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Relaes informais e freqentes, na esfera nacional e posteriormente na comunitria, concediam aos lderes agrcolas um papel central na elaborao e na implementao das polticas, o que lhes dava, em contrapartida, a fora poltica e econmica necessria para controlar seus comandados e evitar movimentos de instabilidade social. Se, por um lado, a poltica de proteo na fronteira e de sustentao de preos permitiu a manuteno das condies de produo agrcola na Frana, por outro o estmulo ao aumento da produtividade e da competitividade, dissociado de medidas de ajustamento estrutural e de melhoria da infraestrutura rural, no reduziu a fragilidade da agricultura francesa em face da concorrncia externa. A Grande Depresso trouxe consigo a queda vertiginosa dos preos agrcolas e favoreceu o aumento da interveno governamental em toda a Europa Ocidental. Durante a Segunda Guerra, todos os esforos dos pases em conflito estavam voltados para a maximizao da produo de alimentos (a qualquer preo) e, no imediato ps-guerra, as deficincias no abastecimento precisaram ser compensadas pela ajuda alimentar norteamericana. Mais do que nunca, a interveno sobre os preos, o protecionismo agrcola e os subsdios exportao eram defendidos pelas autoridades francesas como o caminho ideal para aumentar a produo domstica, reduzir as importaes de gros (pagas em dlares cada vez mais escassos), reconstruir a infraestrutura rural, garantir a segurana alimentar, preservar a identidade nacional, e estimular a demanda por produtos industrializados. Apesar de um dispendioso programa de incentivo produo, porm, a agricultura francesa, em 1955, empregava apenas 27% da populao economicamente ativa, contribua com 11% do PIB e dependia de importaes crescentes (30% do total importado pela Frana eram produtos agrcolas, enquanto as exportaes do setor no chegavam a 15%)3.
3 Zobbe, Henrik ,The Economic and Historical Foundation of the Common Agricultural Policy in Europe, documento apresentado na IV Conferncia da Sociedade Europia de Histria Econmica, Setembro 2001, Oxford, Reino Unido. Os dados so da OCDE.
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Mesmo com resultados questionveis em relao ao conjunto da economia, a agricultura francesa, s vsperas do Tratado de Roma e do incio do Governo de Gaulle, dava sinais de inquietao. Dez anos aps o final da guerra, o aumento da produtividade, mesmo que no espetacular, havia trazido algum xodo rural (a mo-de-obra no campo caiu para 24%), queda nos preos dos produtos agrcolas, produo concentrada, que gerava excedentes nos setores mais subsidiados (cereais e lcteos), diminuio da renda dos agricultores em relao dos demais setores e, conseqentemente o incio de manifestaes, por vezes violentas, dos trabalhadores do campo, reivindicando maior proteo e mais mercados para seus produtos. Embora a situao francesa seja emblemtica e a mais freqentemente citada, as polticas empregadas pelos outros cinco pases fundadores da Comunidade Econmica Europia (Blgica, Luxemburgo, Pases Baixos, Alemanha e Itlia) e os problemas delas resultantes no eram muito diferentes. Uma fotografia das polticas adotadas pelos principais pases europeus ao se iniciar a dcada de 1950 aporta alguns elementos interessantes para a presente anlise, e nela destaca-se especialmente a situao vivida pela Alemanha no pr e no ps-guerra, que, juntamente com os interesses franceses, pode elucidar, em vrios aspectos, as razes pelas quais se formou a Europa dos Seis - sem a Gr-Bretanha - e foi construda a base da primeira verso da Poltica Agrcola Comum, a partir de 1958. Na sociedade germnica do pr e do ps-guerra, a agricultura no desempenhava papel central, em termos econmicos. AAlemanha era um tradicional importador de alimentos (um tero do total da pauta), empregava 18% da mo-de-obra nacional na atividade agrcola, e esta respondia por cerca de 8% do PIB e apenas por 3% das exportaes4. Esses dados explicam, em certa medida, o agravamento da situao de penria alimentar vivida pela Alemanha nos anos 1940 e eram, no
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Idem n. 3.
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incio da dcada seguinte, fortes argumentos na defesa de uma poltica mais intervencionista. Segundo U. Kuester5, contrariamente ao que ocorria na Frana - que contava com inmeras associaes de agricultores, com interesses diversos e, por vezes conflitantes -, os alemes reuniam-se em uma nica e forte associao, que se aproveitava de um regime federalista, com eleies freqentes, para exercer presso sobre os polticos da poca. Por outro lado, consumidores e industriais alemes no dispunham de organizao semelhante e, se a questo dos preos dos alimentos no parecia representar efetivamente um problema para os consumidores, para a indstria alem de implementos agrcolas o protecionismo era benfico, sobretudo aps a separao da parte oriental do pas, onde se concentrava a maior parte da produo agrcola. A viso prevalecente na Alemanha do ps-guerra, portanto, era a de que os produtores rurais alemes no poderiam competir com os preos praticados no mercado internacional, mas sua atividade era suficientemente importante, do ponto de vista poltico e social, para justificar medidas de sustentao da renda rural, por meio de mecanismos de preos. Estavam assim reunidas as condies para a aprovao, em 1955, de uma lei abrangente para a Agricultura alem, a qual consolidava as polticas j aplicadas anteriormente, baseadas sobretudo no argumento de que o livre jogo das foras de mercado resultava em baixos preos e baixa renda para os agricultores. Assim, competia ao Governo intervir no mercado para assegurar que a renda agrcola fosse mantida nos mesmos nveis da no-agrcola. Os critrios adotados, baseados na renda da pequena propriedade familiar, criaram distores tanto em termos de preos (artificialmente elevados), como de salrios (a alta renda dos proprietrios no se traduzia, necessariamente, em aumento de salrio dos trabalhadores rurais). Embora houvesse
U. Kuester. The Role of Germany in the Common Agricultural Policy Kiel, IAAE (Institute for Agrarian Economics of the Christian Albrechts University to Kiel), 2000.
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preocupao com o aumento da produtividade, a pequena dimenso da maioria das fazendas alems inviabilizava maior rentabilidade, especialmente no setor de cereais. Enquanto o Governo francs precisava financiar um amplo e diversificado setor agrcola, a Alemanha podia concentrar recursos em menor nmero de produtos. Ambos os pases permaneciam deficitrios no comrcio exterior de produtos agrcolas (a Alemanha ainda mais dependente do que a Frana de fontes fornecedoras externas), com resultado negativo somente ultrapassado pelo Reino Unido. A disponibilidade de recursos e o apoio poltico necessrio fizeram com que os preos praticados na Alemanha fossem, ao final dos anos 1950, os mais altos da Europa e este fato foi um dos principais condicionantes da negociao de um mercado comum europeu e uma poltica de integrao da agricultura europia. Paralelamente, o Reino Unido que, desde a Revoluo Industrial, privilegiava o comrcio exterior e preconizava os benefcios do livrecomrcio, mantinha 4% de sua mo-de-obra no campo, envolvida na produo de apenas 5% do PIB6. Cerca de 40% da importao do Reino Unido era de produtos agrcolas, setor que pouco contribua para a pauta de exportaes (6%)7. Tendo como principal objetivo a conquista de mercados para seus produtos industrializados, o Reino Unido j havia assinado, em 1932, um acordo de preferncias bilaterais com os pases da Commonwealth (Canad, Austrlia, Nova Zelndia e frica do Sul) e, em 1937-38, com os EUA. A Gr-Bretanha via vantagens na negociao de rebaixas tarifrias recprocas, mas era firmemente contrria a propostas que envolvessem supranacionalidade ou o estabelecimento de polticas integradas. Para garantir seu sistema de preferncias bilaterais, o Reino Unido havia adaptado seus ideais de livre-comrcio para instituir, em 1932, uma tarifa convencional aplicvel queles com quem no negociara redues recprocas,
6 7
Vide n. 3. idem, n. 3.
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baseada em critrios estabelecidos em funo das necessidades especficas do Reino Unido. Via, no entanto, com pouco interesse o estabelecimento de um sistema de preferncias intra-europeu nos moldes imaginados pela Frana, atrelado a polticas de preos, de tarifas e de organizao de mercados, porque este resultaria em forte aumento nos preos dos alimentos e de matrias-primas, que a Inglaterra, deles amplamente dependente, importava a preo de mercado. Para o Reino Unido, a integrao do setor agrcola europeu no parecia trazer vantagens para seus produtores rurais, mas poderia, ao contrrio, ter impacto negativo sobre a competitividade do seu setor industrial. Em posio oposta, encontrava-se a Itlia, com 40% de sua mo-de-obra no campo, responsvel por 20% do PIB8. O Estado italiano envolvia-se diretamente na comercializao, importao e exportao, e oferecia crdito subsidiado para os agricultores, com o objetivo de promover o aumento da produtividade e reformas estruturais. Em situao intermediria encontravam-se Blgica e Luxemburgo, que combinavam polticas de sustentao de preos, com controles de importao e medidas de organizao de mercados para os produtos mais sensveis. No caso dos Pases Baixos, a interveno nos preos era espordica, apenas para garantir estabilidade de preos, e eram concedidos subsdios exportao. Caberia ainda registro, dentre os principais envolvidos nas primeiras discusses sobre a integrao europia, o caso da Dinamarca, superavitria no comrcio exterior de produtos agrcolas, com exportaes que representavam mais de 60% de sua pauta e cerca de 18% do PIB, empregando um quarto da populao do pas. Dinamarca interessava um sistema de preferncias comunitrias, mas no um sistema de sustentao de preos que lhe tirasse competitividade externa. Finalmente, e considerando o papel de liderana dos Estados Unidos em todo o processo de reconstruo, caberia mencionar
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ibridem n. 3.
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brevemente alguns dos elementos principais da poltica e da economia norteamericanas que influenciavam as decises tomadas pelos governantes europeus a respeito de suas polticas agrcolas. Diante da Crise de 1929, os Estados Unidos utilizaram-se amplamente de tarifas importao como forma de defender seus interesses econmicos e comerciais, com base na chamada Tarifa Hawley-Smoot, de 1930, considerada um dos pilares do isolacionismo dos EUA no perodo entre-guerras. Nos anos seguintes, porm, a expanso da economia fortaleceu os argumentos em favor de uma maior abertura ao exterior, como motor do crescimento econmico e para o fortalecimento da segurana, defendidos especialmente por Cordell Hull, Secretrio de Estado no perodo 1933-1944. Nesse contexto, o Reciprocal Trade Agreement Act de 1934 pode ser considerado o incio do processo de construo da nova ordem econmica internacional, na medida em que consagrou os princpios de reciprocidade e de no-discriminao e que concedeu ao Executivo norteamericano mandato para negociar, sem autorizao prvia do Congresso, acordos bilaterais de abertura de mercados. A nova legislao resultou, nos oito anos seguintes, na assinatura de acordos de preferncias com vinte e oito pases, com abrangncias definidas pela necessidade de recuperar a economia nacional, e teve o mrito de consagrar a importncia do comrcio externo e de que sejam negociadas regras claras e condies estveis para o comrcio e os investimentos. Com o incio da Segunda Guerra Mundial, ganharam ainda mais fora nos EUA os argumentos em prol do estabelecimento de um conjunto de regras multilaterais que pudessem assegurar a manuteno da paz e a liberdade do comrcio. de Cordell Hull a frase que resume o pensamento prevalecente na administrao norteamericana da poca: When trade crosses borders, armies dont. Nesse contexto, os EUA criam, ainda em 1942, o Comit Consultivo de Poltica Externa para o Ps-Guerra (Advisory Committee on Postwar External Policy), cujo objetivo era o de coordenar as aes da administrao norteamericana
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ao amparo de um mandato, bastante vago, de preparar a paz. Desde o incio, foi atribudo o mesmo grau de importncia aos trs aspectos desse mandato: a organizao poltica do ps-guerra, o desarmamento e todas as questes de ordem econmica. A Conferncia de Bretton-Woods (1944), que criaria o FMI e o BIRD, bem como a assinatura da Carta das Naes Unidas (1945) e do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT-1947) so a concretizao dos objetivos fixados pelos EUA e pelas potncias aliadas. Mesmo distante de qualquer veleidade de criar autoridades supranacionais, cada conjunto de regras foi colocado sob a responsabilidade de instituies especializadas, com o que se pretendia engajar todos os Governos em prol dos princpios e objetivos acordados internacionalmente. De acordo com Christian Deblock e Bruno Hamel9, a teoria vitoriosa da poca rezava que o pleno emprego e uma maior justia distributiva da riqueza eram obtidos no mais com o livre jogo das foras de mercado e do crescimento econmico, e sim pela interao dessas duas foras em um quadro de regras confiadas vigilncia de organizaes especializadas. O espao reservado s polticas nacionais, porm, no deixaria de exercer sua influncia na efetividade dos resultados, como se ver mais adiante. Repercusses das polticas nacionais no quadro negociador do ps-guerra Em agosto de 1941, quando da reunio de Newfoundland, Churchill e Roosevelt redigiram a Carta do Atlntico, declarao conjunta pela qual pretendiam apresentar suas proposies para a reconstruo do mundo do ps-guerra. Na oportunidade, foi possvel
Christian Deblock canadense, professor de economia na Universidade de Qubec e, juntamente com Bruno Humel, publicou em 1994 o artigo intitulado Bretton Woods et lordre conomique internationale daprs-guerre, na revista Interventions Economiques, n. 26, pags. 9 a 42.
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obter um texto de compromisso a respeito dos objetivos de livrecomrcio consagrados pelo Governo dos EUA a partir dos anos 1930 (a no-discriminao e a clusula de nao-mais-favorecida), embora com as ressalvas desejadas pelo Primeiro-Ministro britnico. Preconizavam os dois lderes a busca de um sistema que permitiria a todos os pases, em bases igualitrias, o acesso ao comrcio e s matrias-primas, respeitadas as obrigaes j existentes (ressalva britnica para preservar seus acordos preferenciais). Em 1942, EUA e Reino Unido assinam o Lend-Lease Agreement10, que deu forma mais explcita ao compromisso dos dois governantes de promover o estabelecimento de regras internacionais com o objetivo de estimular a produo, o emprego e o comrcio de bens, elementos considerados fundaes materiais da liberdade e do bem estar social de todos os povos. Preconizam a reduo das tarifas e outras barreiras ao comrcio e a eliminao de todas as formas de tratamento discriminatrio no comrcio internacional. Finalmente, em dezembro de 1945, os dois pases assinam o Acordo Financeiro e Comercial Anglo-americano, o qual estabelecia o compromisso de promover uma ao conjunta para concretizar os objetivos do Artigo VII do LendLease Agreement. Para esse fim, EUA e Reino Unido anunciaram o lanamento de uma rodada de negociao a respeito de todas as barreiras ao comrcio, da qual poderiam participar os pases
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O chamado Lend-Lease Agreement, assinado por Churchill e Roosevelt em 23 de fevereiro de 1942, destinava-se sobretudo a estabelecer as regras para o fornecimento recproco de produtos e servios na rea de defesa, mas contm igualmente referncias a direitos de patentes e um compromisso de promover relaes econmicas mutuamente satisfatrias e a melhoria das relaes econmicas internacionais. O Artigo VII previa: To that end, they shall include provision for agreed action by the United States of America and the United Kingdom, open to participation by all other countries of like mind, directed to the expansion, by appropriate international and domestic measures, of production, employment, and the exchange and consumption of goods, which are the material foundations of the liberty and welfare of all peoples; to the elimination of all forms of discriminatory treatment in international commerce, and to the reduction of tariffs and other trade barriers; and, in general, to the attainment of all the economic objectives set forth in the Joint Declaration made on August 14, 1941 by the President of the United States of America and the Prime Minister of the United Kingdom.
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interessados. Como texto de base, os Estados Unidos elaboraram um documento, intitulado Proposals for the Expansion of World Trade and Employment, que previa a troca de concesses, para a eliminao ou reduo de preferncias e tarifas, assim como a criao de uma Organizao Internacional do Comrcio (ITO, na sigla em lngua inglesa), que seria encarregada de promover a cooperao entre os pases, com base em princpios acordados, dos quais o mais importante seria a clusula de nao mais favorecida. Esse documento orientou a elaborao dos textos da chamada Carta de Havana e, posteriormente, do Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT). Enquanto prosperavam as iniciativas anglo-americanas em prol de uma nova ordem econmica internacional, a Europa tentava criar mecanismos regionais de integrao, capazes de fortalecer a posio europia no cenrio internacional. O complexo quadro de interesses em torno da questo agrcola foi, porm, um dos fatores que contriburam para o fracasso das negociaes, envolvendo dezessete pases, conduzidas pelo Conselho da Europa no imediato ps-guerra. Alm das srias divergncias em torno da idia da supranacionalidade, em matria agrcola ou em outra, interesses conflitantes e muitas vezes inconciliveis inviabilizaram a conformao de uma zona de integrao que, baseada em preferncias tarifrias, em um sistema de organizao de mercados e na harmonizao de polticas para a Agricultura, fosse capaz de congregar pases com problemas, caractersticas e objetivos to diversificados. Embora, na poca, a necessidade de expandir os mercados para as exportaes fizesse parte do discurso dos principais dirigentes nos dois lados do Atlntico, cada qual tinha vises distintas de como essa expanso poderia ser obtida. Para os futuros membros da CEE dos Seis, sua insero no cenrio poltico e econmico mundial deveria ser precedida de um processo de integrao capaz de lhes assegurar uma posio negociadora equilibrada em relao aos demais parceiros. Esse ideal de integrao econmica baseava-se em trs princpios
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bsicos: (i) a unicidade dos mercados no interior da zona de integrao; (ii) as preferncias tarifrias em relao ao exterior e uma proteo comum; e, por ltimo, (iii) a repartio dos custos de financiamento de uma tal poltica. Mesmo que o Reino Unido tivesse igualmente algumas preferncias a preservar, sua poltica, e sobretudo as medidas internas que escolheu para implement-la, eram dificilmente conciliveis com as privilegiadas pelo continente. Somadas todas essas reticncias s igualmente encontradas na Amrica Latina (na rea de produtos industrializados, em especial) e em outros pases europeus, com relao a uma efetiva abertura de mercados, os resultados da negociao de Genebra em torno do futuro Acordo Geral sobre Tarifas e Comrcio (GATT) no constituram surpresa. Menos ambicioso do que a Carta de Havana, o GATT vigorou provisoriamente a partir de 1947 e, durante quase cinqenta anos, deu amparo legal s flexibilidades que os diversos Estados julgavam necessrias para a conduo de suas polticas de apoio produo e ao comrcio de matrias-primas e de produtos agrcolas. Embora o Acordo dispusesse de um conjunto de disciplinas para o comrcio internacional, seus elementos centrais repousavam na negociao de concesses tarifrias consolidadas (Artigo II), termo que, por si s, deixava claro seu carter voluntrio e sem modalidades definidas. Os setores que se desejava proteger poderiam permanecer excludos de negociaes que, durante diversas rodadas, seguiram apenas procedimentos de pedidos e ofertas. As concesses eram trocadas em base de reciprocidade mas, pela clusula de nao-mais-favorecida, eram estendidas a todas as Partes Contratantes. Com efeito igualmente importante para os objetivos de proteo Agricultura, registrem-se as disciplinas em matria de subsdios (Artigos VI e XVI do GATT), que previam expressamente sua no-aplicabilidade aos produtos primrios (a compreendidos os alimentos e as matrias-primas), o Artigo XIII, que criava regras para a imposio de restries quantitativas (tornadas possveis sobretudo porque o Artigo XI
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expressamente exclua os produtos primrios da proibio do uso de restries quantitativas), o Artigo XIX, que garantia a possibilidade de aplicao de medidas de salvaguardas e os Artigos XX e XXI, que permitiam a aplicao de medidas restritivas, entre outras, por razes de sade pblica, segurana nacional ou proteo dos recursos naturais. Para completar, o Artigo XXIV criava um quadro legal para a integrao regional, pela formao de unies aduaneiras ou a assinatura de acordos de livre comrcio. O conjunto de regras do GATT assim constitudo no representava obstculo s pretenses da futura CEE em matria agrcola. Como se ver, a Europa dos Seis iria utilizar-se das flexibilidades concedidas pelo GATT e de outras, de legalidade duvidosa, com a concordncia tcita dos EUA que, por sua vez, iria, por dcadas, utilizar-se de um waiver de suas obrigaes em matria agrcola. A construo da CEE e da PAC podia ento seguir seu caminho. O Tratado de Roma e a criao da Comunidade Econmica Europia Em 1951, seis pases j compartilhavam a viso de que sua estabilidade poltica, social e econmica poderia ser garantida pela cooperao e pela integrao de polticas. Embora ainda movidas por algumas desconfianas, por interesses estratgicos e por tentativas de equilibrar foras (sentimentos que no se limitavam esfera econmica), Frana e Alemanha iniciaram a negociao de um acordo que criou a Comunidade Europia do Carvo e do Ao (CECA), igualmente assinado por Blgica, Luxemburgo, Pases Baixos e Itlia. A experincia com a CECA, a avaliao positiva dos resultados do BENELUX11 e a convico de que a competitividade no mercado internacional passava
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A associao de Blgica, Pases Baixos e Luxemburgo, experincia pioneira na Europa em matria de livre comrcio.
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previamente pela integrao dos mercados regionais deram mpeto idia de uma futura integrao econmica, com a criao de um mercado comum na Europa, que inclusse o setor agrcola. Nesse sentido, em junho de 1955, foi realizada a Conferncia de Messina (Itlia), durante a qual foi encomendado o chamado Relatrio Spaak12, que lanou as bases da futura Comunidade Econmica Europia (CEE). Embora a questo agrcola fosse apenas um tema entre vrios, o captulo a ela dedicado no Relatrio Spaak conclua que um mercado comum que no inclusse a agricultura seria impraticvel. Haveria vrias razes para essa recomendao: (i) no seria possvel estabelecer uma linha divisria clara entre produtos agrcolas e industriais; (ii) o setor agrcola desempenhava papel de grande importncia na economia, no comrcio exterior e nas polticas sociais dos seis pases; (iii) os preos dos produtos agrcolas variavam em funo do mercado internacional e das polticas nacionais e tinham forte impacto sobre os custos globais da economia: e (iv) polticas especficas para o setor e um bom desempenho da agricultura eram essenciais para garantir o crescimento econmico. Tal convergncia de idias no resultou, porm, em um acordo imediato sobre as regras aplicveis ao mercado de produtos agrcolas da futura Comunidade. Conscientes das dificuldades, os seis participantes procuraram, num primeiro momento, criar as bases da CEE, sem arriscar comprometer os objetivos mais abrangentes de integrao, estabilidade e segurana com o prolongamento de discusses, presumivelmente rduas, sobre os detalhes da futura poltica agrcola comum (PAC). Assim, quando o Tratado de Roma original13 foi assinado, em 1957, os artigos reservados Agricultura (de 38 a
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Paul-Henri Spaak, da High Authority of the European Community for Coal and Steel, foi o autor do documento The Brussels Report on the General Common Market, informalmente chamado de Relatrio Spaak, apresentado em junho de 1956. Com as alteraes posteriores, a numerao dos captulos foi modificada.
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47) contemplavam apenas objetivos, sem que fossem delineadas polticas ou orientaes operacionais. Os objetivos da PAC foram descritos no Artigo 39 do Tratado de Roma original e compreendiam: a) aumentar a produtividade, por meio da promoo do progresso tcnico, do desenvolvimento racional da produo e a melhor utilizao dos fatores de produo, em especial a mo-de-obra; b) garantir um nvel de vida adequado para a populao rural, em especial por meio do aumento da remunerao individual; c) estabilizar os mercados; d) assegurar o abastecimento; e e) assegurar preos acessveis aos consumidores. O Artigo 43 delegava recm-criada Comisso a tarefa de elaborar, em dois anos, os termos da PAC e o Artigo 40, por sua vez, estabeleceu um perodo de transio de cinco anos, contados a partir de 1962, para a implementao das novas regras. A verdadeira negociao, portanto, ainda estava por comear e iria buscar conciliar no apenas os interesses dos seis, como tambm as opinies da Comisso que, desde o incio, queria se apresentar como neutra, tcnica e independente da posio das autoridades nacionais. A primeira reunio promovida pela Comisso com as delegaes dos seis pases realizou-se em Stresa (Itlia), em 1958 e chegou s seguintes concluses principais: (i) o mercado comum deveria ser protegido das distores causadas pelo mercado internacional; (ii) um sistema de organizao dos mercados deveria ser criado, baseado na sustentao de preos dos produtos agrcolas e em medidas de ajustamento estrutural, para assegurar a melhor utilizao dos meios de produo disponveis e a manuteno da renda rural nos nveis praticados nos demais setores; (iii) a produo familiar deveria ser a base da agricultura comunitria.
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Os resultados de Stresa nada tinham de surpreendente, na medida em que apenas reuniam o que era o pensamento dos trs principais atores (Frana, Alemanha e Itlia) em termos de objetivos de uma poltica agrcola comum. A etapa seguinte, porm iria se revelar bem mais difcil pois, se havia acordo sobre proteo tarifria e sobre sustentao de preos, os nveis adequados para cada setor ou produto eram objeto de propostas bastante diferenciadas. Por outro lado, a Comisso insistia na necessidade de se acordarem polticas estruturais, argumentando que sustentao de preos sem ajustamento estrutural jamais conduziria ao aumento da renda rural. Novamente, as divergncias entre os membros, em funo das diferentes estruturas nacionais, prejudicaram o estabelecimento de uma verdadeira poltica comum de ajustamento, que pudesse aos poucos reduzir a necessidade de subsidiar a produo e a exportao de produtos agrcolas e possibilitasse a reduo da proteo na fronteira comum. Para implementar as decises tomadas em Stresa, os seis membros originais da CEE dedicaram quatro anos de rduas negociaes. Uma Organizao Comum dos Mercados exigia a fixao de preos comuns, proteo uniforme e financiamento conjunto (a chamada solidariedade financeira). Em outras palavras, significava que as deficincias de cada pas deveriam ser levadas em conta pelos demais e que os mais competitivos precisavam sacrificar alguns objetivos para que se pudesse viabilizar, em etapas, o mercado comum. Especificamente no que diz respeito aos preos dos produtos agrcolas, as maiores deficincias dentre os seis estavam na Alemanha e a poltica desta orientou, em grande medida, o rumo tomado pela PAC, de seus primeiros passos at a chamada Reforma MacSharry, ao final da Rodada Uruguai do GATT. Resumidamente, a equao da PAC precisava conciliar os seguintes elementos principais: a) os interesses exportadores da agricultura da Frana: aps anos de subsdios produo, de sustentao de preos e de incentivos
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exportao, a Frana do final da dcada de 1950 precisava lidar com estoques crescentes, sobretudo de trigo e produtos lcteos, em volumes superiores ao consumo de um ano; a sada era a exportao, mas os preos praticados eram muito superiores aos do mercado internacional e as vendas precisavam ser fortemente subsidiadas; em um mercado nico, com preferncia tarifria e proteo comum, as oportunidades de exportao estariam asseguradas no comrcio intra-zona e favorecidas por subsdios exportao; para atingir este objetivo a Frana estava disposta a fazer concesses importantes na rea de produtos industriais, de especial interesse para a Alemanha, mercado que aparentava ser um destino mais provvel para as exportaes francesas; b) os interesses exportadores dos Pases Baixos: diferentemente da Frana, os holandeses praticavam preos bem mais prximos do mercado mundial e, para o setor de lcteos e carne, j dispunham de boa parte do mercado alemo; um sistema de preos que desse maior competitividade Frana no interessava aos holandeses, mas estes acreditavam poder beneficiar-se de um sistema de preferncias que lhes permitisse conquistar mercados antes ocupados pela Dinamarca e pelos Estados Unidos, por exemplo; c) as dificuldades da Alemanha, onde os preos, sobretudo dos cereais, eram muito elevados e os mecanismos de proteo baseavam-se em uma previso anual de produo e consumo para estabelecer o preo do mercado interno e o volume das quotas de importao permitidas para o perodo; interessava, portanto, ao Governo alemo que os preos comuns tivessem como referncia os nveis que praticava internamente. Dada a existncia de tanta disparidade, num primeiro momento, os preos nacionais foram mantidos, assim como taxas mveis (os chamados variable levies) aplicveis ao comrcio intra-zona, de forma a evitar choques de preos, durante o perodo de transio para o sistema de preos comuns. Assim, o trigo de uma rea de custo mais
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baixo (Frana), quando exportado para uma rea de custo mais elevado (Alemanha), pagaria uma taxa que compensaria a diferena de preos. Quando a situao fosse inversa, o produto de maior custo poderia beneficiar-se de subsdios. Esta era uma maneira de contornar o problema, apontado pela Frana, das presses inflacionrias, que certamente adviriam caso tivesse que alinhar seus preos aos da Alemanha. Os preos comuns eram administrados pela Comisso, por meio da fixao de um preo-alvo e de um preo de interveno (equivalente ao mnimo garantido aos produtores). Sempre que havia queda nos preos normalmente praticados, a Comisso iniciava a compra do produto ao preo de interveno, at que se chegasse novamente ao preo-alvo. O financiamento dessas operaes era comum e, para esse fim, criava-se o FEOGA (Fundo Europeu de Orientao e Garantia Agrcola). Na ausncia de uma moeda nica, os preos administrados sofriam influncia das flutuaes de taxas de cmbio e, para compensar as distores dos preos na fronteira interna, a Comisso criou o chamado green money, um intrincado sistema, que envolvia pagamentos aos produtores e taxas aplicveis ao comrcio intra-zona e que vigorou at a introduo da moeda comum europia, o Euro. Claro que este sistema somente poderia funcionar se protegido de importaes provenientes de pases extra-zona, sem o que os preos-alvo no poderiam ser mantidos em nvel alto. Para esse fim, seriam estabelecidos preos de referncia e variable levies, calculados diariamente pela Comisso, de modo a anular em bases permanentes qualquer flutuao dos preos no mercado internacional. A arrecadao dos impostos na fronteira era utilizada para o financiamento das despesas da PAC com controle de preos e subsdios exportao. AAlemanha tentou inicialmente transplantar para o plano comunitrio seu sistema de quotas de importao, mas este foi rejeitado pelos demais, que consideravam que restries quantitativas exigiriam constante negociao interna e administrao onerosa. Acrescente-se que, para
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os formuladores da poca, o financiamento da PAC devia aproveitarse da posio europia de importadora daqueles produtos agrcolas que no produzia, ou que no o fazia em quantidade suficiente, para financiar, com os impostos coletados na fronteira, os programas de apoio produo e exportao. O sistema se completava pela possibilidade de subsidiar exportaes para terceiros mercados, por meio de pagamentos que compensassem a diferena entre o preo praticado no mercado interno e o preo mundial. Por influncia sobretudo da Alemanha, foram criados ainda sistemas de quotas de produo para itens considerados particularmente sensveis. O principal exemplo foi o do setor de acar, em relao ao qual a Alemanha transferiu para a escala comunitria seu sistema de organizao de mercado. O caso do acar tornou-se emblemtico, na medida em que a ele se aplicaram todas as medidas possveis: ajuda interna e quotas produo, subsdio exportao e proteo tarifria, como ser examinado mais adiante. Essas propostas foram aceitas em 1961 e orientaram as polticas comuns para os setores de cereais, ovos, frutas, legumes e hortalias, vinhos e carne de porco. O primeiro movimento em direo de uma poltica de preos comuns (internos e na fronteira) envolveu o setor de cereais, em vista da influncia destes sobre outros setores da economia. O teste foi particularmente importante, na medida em que confrontou a posio da Frana, que no queria efeitos inflacionrios em seu mercado, e da Alemanha, que no podia contrariar os interesses de seus agricultores. O compromisso foi finalmente alcanado, com preos mais altos do que os praticados na Frana, e abriu o caminho tomado por outros produtos e setores, para os quais foram fixados preos superiores mdia anteriormente praticada pelos seis isoladamente. Embora o Artigo XXIV do GATT estipulasse que a proteo de uma unio aduaneira no poderia ser superior mdia das praticadas isoladamente pelos membros, o sistema comunitrio no foi alvo de
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maior questionamento na esfera internacional. O fato de os EUA estarem, desde 1955, valendo-se de um waiver 14 de suas obrigaes em matria agrcola, contribuiu em grande medida para essa aceitao, mas outros pases julgavam igualmente ter boas razes para no interferir em um processo de integrao que se anunciava capaz de estabilizar a economia europia e favorecer aes futuras em prol da expanso do comrcio para produtos industriais. Este era o caso, por exemplo, do Reino Unido e outros pases europeus que, defensores da liberdade de escolha das polticas nacionais, envolveram-se apenas com a formao de uma rea de livre comrcio, a EFTA. As medidas de ajustamento estrutural e seu financiamento permaneceram sob a tutela dos Governos nacionais, em funo de suas necessidades especficas de modernizao, de incremento de produtividade, de redirecionamento da produo e de comercializao. Todo o esforo comunitrio foi concentrado na poltica de preos e comrcio administrados que, num primeiro momento, mostrou resultados benficos para o comrcio entre os pases do bloco, em detrimento dos fornecedores externos (especialmente a Dinamarca e os Estados Unidos). A Frana pde aumentar sua exportao de gros e os Pases Baixos conquistaram ainda mais mercados para suas exportaes de produtos lcteos e de carne, beneficiando-se da alta produtividade de sua agricultura. AAlemanha, por sua vez, pde manter internamente o nvel de preos que lhe permitia cumprir seus compromissos de manuteno da renda rural, embora seus gastos com a poltica agrcola fossem os maiores da Europa. Preos altos estimulavam a produo, geravam estoques crescentes e foravam o aumento no volume de subsdios exportao, mas estas conseqncias no pareciam razo suficiente para uma mudana na poltica alem, na medida em que mantinham a estabilidade no campo e eram
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Os EUA, desde o incio, beneficiaram-se de um waiver de suas obrigaes do Artigo XI do GATT (No-aplicao de Restries Quantitativas), como condio para assinar o acordo, com vistas a grand-fathering sua lei agrcola.
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compensadas pelo aumento das exportaes de manufaturas no comrcio intra-comunitrio. O sucesso aparente dos mecanismos implementados fez com que fossem esquecidas propostas de polticas alternativas, que comeavam a ganhar terreno na Frana, tais como a de incentivo produo de carnes, em substituio de culturas arveis e de acar de beterraba. O regime de sustentao de preos para cereais sempre foi beneficiado por maior volume de recursos do que os destinados aos setores de frutas, legumes e hortalias, bem como o de vinhos. A diferena refletia no apenas o maior poder de influncia dos produtores desses bens sobre suas federaes e sobre seus governos, como tambm o fato de que, sendo culturas de grandes fazendas, o efeito das medidas de apoio sobre a renda rural era maior, sobretudo quando resultavam paralelamente em aumento de produtividade. A CEE dos Seis enveredou, assim, pelo caminho que lhe parecia poltica e economicamente vivel para sua agricultura. Apesar de ter partido do princpio de que a integrao regional serviria de base para fortalecer o setor agrcola e permitir sua futura insero no mercado mundial, a CEE cedeu inteiramente s presses de suas associaes de produtores e estabeleceu um sistema baseado no conjunto de fragilidades de cada um. Ao invs de utilizar a concorrncia intra-zona para melhorar a competitividade, tornou comunitrias as dependncias individuais. Assim como disse Henrik Zobbe, em um estudo sobre as origens da PAC 15 , ao final da dcada de 1960, os preos institucionalmente arbitrados eram sempre superiores aos do mercado mundial, com diferenas que podiam variar entre 100% (trigo, carne bovina e sementes oleaginosas) e 300% (caso do acar e da manteiga). Mesmo os produtos com maior competitividade, como arroz, carne de frango, azeite e outros, tinham preos 20, 30 ou 60% superiores
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Zobbe, Henrik. The Economic and Historical Foundation of the Common Agricultural Policy in Europe, circulado na Quarta Conferncia da European Historical Economics Society, Oxford, 2001.
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aos praticados externamente. Os preos altos resultaram de um compromisso assimtrico, pelo qual as fazendas menores e pouco eficientes determinavam o nvel de proteo para o conjunto da produo comunitria. Zobbe conclui que a Histria bem demonstra o erro das decises tomadas, na medida em que os produtos que se beneficiaram, no incio, dos mais altos nveis de proteo (acar e manteiga) so, at hoje, os itens mais sensveis da agenda agrcola. A PAC tornou-se, portanto, um complexo mecanismo de interveno centralmente administrado, capaz de encapsular a agricultura europia em um sistema que se revelaria, como se ver a seguir, incapaz de conduzir uma Comunidade em contnua expanso insero competitiva no comrcio internacional de produtos agrcolas. 1.2 - Principais mecanismos e evoluo at a Rodada Tquio do GATT As diferentes polticas nacionais para o setor agrcola no pareciam favorecer a construo de uma estratgia comum para a Europa dos Seis. Uma Agricultura com poucas condies de insero no mercado internacional e em atraso com relao aos demais setores das economias nacionais, as grandes diferenas entre os Seis e mercados internos extremamente protegidos - orientados sobretudo para as necessidades de consumo domstico - eram fatores que militavam contra a integrao. No entanto, foi tomada a deciso na reunio de Messina, na redao do Tratado de Roma e, posteriormente, na Conferncia de Stresa, de reunir em uma poltica comum as medidas adotadas em esfera nacional, mesmo contrariando a lgica puramente econmica, de maneira a atender os interesses das influentes associaes de produtores rurais. Os mecanismos de base da PAC implementada em 1962 eram o resultado da mistura de todos os problemas e solues nacionais ento identificados. O Artigo 38 do Tratado de Roma determina que o
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mercado comum se aplica agricultura e ao comrcio de produtos agrcolas, a compreendidos os produtos de origem vegetal, animal e da pesca, assim como os produtos resultantes de sua primeira transformao. Pela cartilha comunitria, o princpio da incluso da agricultura no mercado comum implicaria, primeiramente, a fuso dos mercados dos Estados-membros em um mercado interno nico, dentro do qual seria assegurada a livre circulao de mercadorias, assim como uma proteo uniforme na fronteira contra os produtos originrios de terceiros pases. Paralelamente, seria preciso estabelecer um regime que assegurasse que a concorrncia no seria distorcida. Desde o incio, porm, em caso de conflito entre esses dois objetivos, as regras relativas unidade dos mercados prevaleciam sobre as de defesa da concorrncia e caberia ao Conselho de Ministros definir, sempre que necessrio, em que medida as regras de concorrncia seriam aplicveis Agricultura. Assim, o Conselho podia limitar o livre jogo da concorrncia se isso fosse julgado necessrio implementao da poltica agrcola comum. Para os autores do Tratado, a PAC tinha objetivos econmicos, sociais e polticos. No plano econmico, buscava-se (i) estabilizar os mercados, ou seja, evitar os efeitos de grandes oscilaes de produo e de preos, tanto no mercado interno quanto na fronteira, e (ii) aumentar a produtividade da agricultura pelo estmulo ao progresso tcnico, ao emprego timo dos fatores de produo, e adaptao e orientao da produo em funo das demandas do mercado. Os objetivos sociais visavam aos agricultores (assegurar um nvel de vida semelhante aos dos demais setores da economia, pela equiparao da renda rural industrial) e aos consumidores (buscar preos razoveis, o que no significava necessariamente os preos mais baixos). Politicamente, a PAC se justificava pela necessidade de garantir a segurana alimentar, por meio de uma reduo da dependncia de fontes fornecedoras externas. Na administrao do dia-a-dia da PAC, cabia novamente ao Conselho decidir qual desses objetivos teria a primazia, nos casos em que se mostrasse necessrio conciliar interesses conflitantes.
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O primeiro pilar da PAC Desde o incio, os idealizadores da PAC tinham em mente a necessidade de assegurar objetivos de curto e mdio prazos (a estabilizao da produo, dos mercados e dos preos) e de longo prazo (ajustamentos estruturais e desenvolvimento rural). Dois conjuntos de medidas destinados a realizar esses objetivos foram delineados e at hoje constituem os dois pilares da PAC: o primeiro, que compreendia as medidas de preo e as ajudas diretas aos produtores e o segundo, que previa medidas de desenvolvimento rural e proteo do meio-ambiente. Os diversos interesses em jogo nos seis membros iniciais, porm, tornaram difcil a conciliao das polticas nacionais relacionadas ao segundo pilar em um conjunto aceitvel de regras e incentivos comuns. Acrescente-se que as medidas do primeiro pilar mostravam-se indispensveis ao estabelecimento de um mercado comum para produtos agrcolas e o oramento comum era, quase sempre, insuficiente para cobrir todas as necessidades dos seis em matria de sustentao de preos e de ajudas diretas. A preferncia nos anos 1960 recaiu, sem surpresa portanto, sobre a concentrao dos esforos no primeiro pilar, em termos de unificao de recursos e de polticas. As reformas posteriores da PAC tentaram, de certo modo, alterar esse quadro, mas os resultados, como se ver, ainda so relativamente modestos. As medidas do primeiro pilar da PAC so de vrias naturezas e, em funo de cada produto ou grupo de produtos, renem-se em regimes especficos, as chamadas organizaes comuns de mercado (OCM), que tm como objetivo submeter a produo e a comercializao dos produtos em todos os Estados-membros a regras comuns, estabelecidas pelas instituies da Comunidade. Existem hoje cerca de trinta organizaes, cobrindo a quase totalidade dos produtos agrcolas (excetuam-se apenas batata e lcool etlico). Os mercados por elas criados no tm sempre o mesmo grau de integrao e os
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regimes mais elaborados so aqueles que regulamentam as culturas mais tradicionais da Europa mais rica (cereais, acar, leite e carne bovina). As OCM podem utilizar quatro tipos de instrumentos: as medidas de sustentao de preos, os subsdios diretos produo e transformao, os controles de produo e os critrios de qualidade. A PAC original dava mais nfase ao sistema de preos e de proteo na fronteira do que aos subsdios diretos aos produtores mas, dependendo dos objetivos que se pretendia alcanar e das dificuldades de cada setor, diversas medidas de cada tipo podiam ser aplicadas simultaneamente. O sistema de sustentao de preos, at as reformas introduzidas a partir dos anos 1970, constituram o mecanismo central de administrao da PAC. O sistema de sustentao de preos baseava-se na fixao de preos comuns, na proteo contra importaes e em mecanismos de interveno sobre o mercado interno. A cada ano, o Conselho, aps ouvir o Parlamento Europeu, fixava os preos que deveriam vigorar para todo o mercado comum durante a comercializao da safra, com base em proposta elaborada pela Comisso. O sistema era bastante complexo, na medida em que a Comisso precisava monitorar as tendncias de preos praticados nos diversos pases da zona de integrao e nos mercados internacionais, com vistas a estabelecer trs tipos de preos de administrao do sistema. O primeiro preo calculado pela Comisso seria o chamado target price, um preo-guia, indicativo ou de orientao. um ndice poltico, que poderia ser definido como o nvel de preo que as autoridades comunitrias consideram justo para as trocas comerciais no interior do mercado comum. Este conceito de preo-alvo estaria ligado aos objetivos de garantir, ao mesmo tempo, a sustentao da renda rural e a manuteno de preos razoveis para o consumidor. No deveria ser um preo fixado de maneira arbitrria, na medida em que um objetivo serviria para, de alguma forma, neutralizar o outro.
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Na prtica, porm, desde o incio a preocupao dos Governos com o aumento da renda rural prevaleceu sobre o interesse dos consumidores (que, alis, pouco se manifestavam) e as autoridades comunitrias foram sistematicamente levadas a fixar os preos agrcolas em nveis bem mais elevados do que os dos mercados mundiais. O segundo preo era o threshold price, ou preo mnimo importao. Era regularmente estabelecido pelo Conselho, em nvel ligeiramente superior ao do intervention price, de forma a preservar a margem de preferncia dos fornecedores intra-zona. Sempre que o produto importado chegava fronteira a um preo inferior ao arbitrado, a diferena era cobrada sob a forma de taxa varivel (variable levies). O sistema tinha a dupla vantagem de impedir a concorrncia dos produtos importados, pelo aumento forado dos preos de importao, e de recolher fundos para financiar os mecanismos de garantia. Finalmente, o terceiro preo fixado pelas autoridades comunitrias era o intervention price, o preo de interveno. Tambm estabelecido pelo Conselho, era ligeiramente inferior ao target price e servia de referncia para disparar os mecanismos de garantia criados ao amparo das OCM. Era o preo mnimo garantido e se, em funo das condies do mercado, os preos caam abaixo do preo garantido, um rgo de interveno, mandatado pelos Estados-membros, passava a comprar e estocar os produtos ou pagar pela estocagem. Os produtos comprados pelo mecanismo de garantia podiam ser destrudos, doados ou vendidos, no mercado interno ou externo. Os mecanismos de garantia eram a base de sustentao do sistema de preos e, de acordo com a sensibilidade do setor a que se destinavam, podiam oferecer garantias mximas, mdias ou mnimas. Garantia mxima era oferecida a certas categorias de produtos ditos nobres: cereais, arroz, produtos lcteos, acar e carne bovina. Para estes, a interveno era automtica, aplicava-se to logo as condies
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do mercado justificassem sua adoo e no necessitava de uma deciso expressa do Conselho. Podia ser adotada a qualquer poca do ano e no estava sujeita a limites pr-estabelecidos, ou seja, todas as quantidades propostas pelos produtores deveriam ser compradas pelo mecanismo. Havia total garantia, portanto, de que o preo no cairia abaixo do nvel de interveno, independentemente das variaes de oferta e demanda ou de flutuaes dos preos dos mercados internacionais. Os organismos de interveno estocavam os produtos para utilizao em momento que fosse julgado mais oportuno. Como a estocagem onerosa, caso o mercado demorasse a se recuperar, poder-se-ia decidir pela destruio pura e simples de parte do estoque, pelo seu fornecimento a indstrias de transformao, pela exportao ou pela doao no mbito de projetos de ajuda alimentar. Como qualquer deciso, exceto a destruio, poderia ter efeitos sobre os produtores e exportadores europeus - e sobre o mercado internacional, deprimindo preos e aumentando a necessidade de intervir - as autoridades comunitrias encontravam sempre grandes dificuldades para desfazer-se dos estoques, sobretudo quando estes registravam crescimento constante em safras consecutivas. As garantias mdias eram fornecidas a produtos menos nobres vinhos, frutas e legumes, produtos da pesca para os quais no h obrigatoriedade de compra. Dependendo das circunstncias, o organismo de interveno podia decidir, caso a caso, pela necessidade de comprar parte da produo, como forma de evitar queda significativa dos preos. O preo pago no era necessariamente o de interveno, mas ainda prximo do preo indicativo. Em situaes menos drsticas, a sustentao de preos se daria por meio da ajuda estocagem privada ou s operaes de estocagem financiadas por organizaes de produtores. Finalmente, as garantias mnimas eram concedidas a setores pouco estruturados (plantas vivas, flores, ovos e aves vivas, produtos
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transformados base de frutas e legumes, etc), nos quais, por razes de ordem econmica, julgava-se que o livre jogo da oferta e da demanda poderia assegurar a regularidade do mercado. Para estes no havia preos comuns nem medidas de sustentao de preos e, em caso de necessidade, a proteo se daria sob a forma de ajuda direta produo. Para viabilizar o mecanismo de sustentao de preos, a Comunidade dos Seis criou um sistema comum de proteo contra importaes de produtos agrcolas. As barreiras podiam tomar a forma de licenas, tarifas e impostos variveis (variable levies) importao. Tais medidas eram o corolrio da poltica de preos e visavam a evitar que os preos estabelecidos internamente fossem afetados pelas flutuaes no mercado mundial. Para os setores que se beneficiavam do sistema de garantias mximas, a proteo na fronteira se fazia por meio dos variable levies, que consistiam no pagamento de um direito que equivalia diferena entre o preo do produto importado e o preo estipulado como mnimo para importao (threshold price). Para evitar qualquer possibilidade de oscilao, a Comisso calculava os valores dos variable levies diariamente, para o caso dos cereais, e a cada semana, para arroz e acar. Nos outros setores, a proteo contra a importao era normalmente efetuada via tarifas. Contudo, se o preo do produto importado tornava-se inferior ao limite estabelecido como preo de referncia, a Comisso adicionava o variable levy correspondente. Tendo estabelecido um sistema baseado na interveno sobre os preos, a Comunidade limitou a proteo na fronteira a tarifas elevadas e variable levies e no eram permitidas outras taxas que pudessem ter um efeito equivalente ao das tarifas (fixas ou variveis) nem restries quantitativas. Finalmente, a legislao comunitria previa a possibilidade de imposio de medidas de salvaguarda para conter situaes inesperadas de desorganizao do mercado interno causadas por importaes. A
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salvaguarda poderia tomar a forma de aumento das tarifas, restries quantitativas ou a suspenso pura e simples das importaes por um perodo determinado. Competia Comisso fixar, por sua livre iniciativa ou a pedido de um estado-membro, a salvaguarda que julgasse apropriada. A Comunidade reservava-se ainda o direito de proibir a importao de insumos sob regime de drawback ou a exportao temporria de insumos para posterior importao do produto acabado, sempre que assim julgasse apropriado. Alm do sistema de preos, a Comunidade construiu, ao longo dos anos, um sofisticado programa de subsdios produo, transformao e comercializao de produtos agrcolas. Os pagamentos diretos ao produtor deveriam servir de substituto para o sistema de sustentao de preos e seriam utilizados nos casos em que se julgasse inconveniente a elevao dos preos de um dado produto. Seu objetivo seria, portanto, o de aumentar a renda dos produtores sem provocar alta nos preos para os consumidores. Contudo, algumas OCM que garantiam preos sustentados previam igualmente subsdios produo como mecanismo suplementar. Subsdios eram igualmente concedidos a certas categorias de compradores (indstrias de transformao ou comerciantes) que no seriam competitivos se comprassem insumos agrcolas ao preo de garantia. Essas medidas objetivavam, portanto, assegurar uma margem de lucro razovel para os operadores que compravam a produo, e assumiam principalmente a forma de restituies exportao e de ajuda transformao de produtos agrcolas. Partindo da constatao de que os preos comunitrios eram superiores aos preos mundiais, as restituies exportao procuravam viabilizar a colocao dos produtos agrcolas europeus nos mercados externos e representavam a diferena entre o preo comunitrio e o preo praticado nos mercados aos quais se destinavam. Os objetivos seriam a exportao de excedentes (caso freqente dos
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cereais e de produtos lcteos) ou a manuteno de correntes de comrcio vantajosas com certos pases (caso do acar com as excolnias da frica, Caribe e regio do Pacfico - ACP, por exemplo). Os subsdios exportao no eram obrigatrios ou automticos. No incio, sua criao no visava a uma proteo sistemtica do mercado europeu, e era considerado elemento adicional de poltica econmica. Na prtica, porm, poucos eram os setores no beneficiados por algum tipo de restituio exportao, mesmo se, de acordo com a destinao, os montantes concedidos a ttulo de subsdio exportao pudessem variar bastante. Todos esses mecanismos da PAC eram administrados por intermdio do Fundo Europeu de Orientao e de Garantia Agrcola (FEOGA), responsvel pelo financiamento das OCM. Uma de suas principais fontes de recurso eram as receitas de importao (tarifas e variable levies), as quais eram utilizadas, sobretudo, para financiar os mecanismos de garantia de preos e os subsdios exportao, despesas que absorviam a maior parte dos recursos comunitrios para a agricultura. O FEOGA era, assim, a traduo do princpio da solidariedade financeira da PAC, na medida em que os maiores importadores (em especial na Alemanha) financiavam em grande medida os produtores e exportadores de outros Estados-membros (em especial os da Frana, grande exportadora, mas a preos pouco competitivos). O FEOGA contava ainda com recursos oramentrios em montantes que representavam mais da metade dos gastos comunitrios. A parte relativa orientao do FEOGA destinava-se ao financiamento do desenvolvimento rural, de ajustamento estrutural e de ajuda a regies menos desenvolvidas, programas que passaram a ocupar maior espao somente a partir dos anos 1990. A administrao do Fundo atribuio do Conselho de Ministros de Agricultura que estabelece o funcionamento geral da PAC, em consulta com a Comisso. Embora a Comisso seja o rgo executivo responsvel pela implementao da poltica agrcola, aos
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Estados-membros compete realizar os pagamentos definidos pelas instituies comunitrias. Nos anos 1960, o financiamento da PAC revestia-se de importncia fundamental, em especial para a Frana, que via com preocupao a possibilidade de mudanas na redistribuio dos recursos do FEOGA ou no modo de operao do mercado agrcola comum. Sem menosprezar os argumentos de ordem poltica ou estratgica, a consolidao da PAC pode ser vista como um dos principais fatores para os dois vetos franceses acesso do Reino Unido CEE nos anos 1960 e para a chamada crise da chaise vide16, provocada por De Gaulle, em 1965-1966, e que durou at a deciso de se manter o direito de veto nas decises em matria agrcola. O ento presidente da Comisso, Walter Hallstein, teria tentado explorar o que pensava ser a vulnerabilidade da diplomacia francesa o financiamento permanente da PAC - para implantar, em troca, o sistema de deciso por maioria qualificada para as questes relativas a transporte, agricultura e poltica externa, previsto no Tratado de Roma. A Frana gaullista buscava consolidar o financiamento da PAC, a fim de evitar uma renegociao anual, mas no desejava aumentar o poder da Comisso e do Parlamento Europeu. Pressionado, porm, pelas primeiras eleies presidenciais da V Repblica, previstas para dezembro de 1965, e para as quais seria necessrio assegurar os votos dos agricultores, De Gaulle teria decidido condicionar seu apoio ao fortalecimento das instituies europias ao aumento dos recursos da PAC destinados Frana e maior estabilidade do sistema de financiamento agrcola. Quando as negociaes no tomaram o rumo desejado pelos franceses e estes consideraram que a Comisso tentava extrair mandatos que nem mesmo a Alemanha parecia disposta a aceitar, De Gaulle retirou seu representante permanente de Bruxelas e, durante
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Ttica adotada por De Gaulle contra as tentativas da Comisso de alterar o processo decisrio na CEE.
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seis meses, impediu qualquer acordo sobre o processo decisrio dentro da CEE. De acordo com Peyrefitte17, nas discusses internas de seu Gabinete, De Gaulle dizia-se contrrio ao poder da Comisso de elaborar propostas e transio para o sistema de maioria qualificada. Seu objetivo seria o de demitir os Comissrios da poca, criar uma nova Comisso (se possvel, at mesmo com outro nome) que no dispusesse de um sistema de informaes, no acreditasse misses diplomticas, no enviasse representantes junto a organismos internacionais, no criticasse as polticas dos Estados-membros publicamente, no divulgasse quaisquer propostas antes que estas fossem submetidas ao Conselho e, sobretudo, que reconhecesse o direito de qualquer estado-membro de vetar decises por voto majoritrio, em casos julgados de interesse vital (o que seria livremente determinado apenas pelo estado-membro em questo). O impasse foi resolvido com a aceitao, em 1966, de um documento sem formato legal, chamado Compromisso de Luxemburgo, que reconhecia a falta de acordo entre os Seis a respeito do processo decisrio na CEE. Mesmo que De Gaulle no tenha conseguido tudo o que pretendia, o veto por razes de interesse vital foi aceito para os casos em que o Tratado de Roma previra o voto por maioria qualificada, o que havia sido, at ento, pelo menos no papel, o caso da Agricultura. Alm da demisso de Hallstein, a Frana conseguiu preservar um de seus principais objetivos, qual seja o reconhecimento de que as decises sobre a PAC e sobre as negociaes do GATT (ou de qualquer acordo de livre comrcio) no poderiam ser tomadas por maioria qualificada e que a Comisso no tinha mandato abrangente para formular propostas que pudessem ser constrangedoras para os Estados-membros. Considerando, porm, que o prprio Tratado de Roma estabelecia, como decises sujeitas a consenso, as relativas a novas polticas, emendas ao Tratado, harmonizao de
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Peyrefitte, Alain Ctait de Gaulle, Vol 2. Paris, Ed. Fayard, 1997.
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regulamentos nacionais, polticas fiscais e sociais, novas fontes de recursos oramentrios comuns e acordos de associao e de acesso de novos membros, a vitria francesa foi, concretamente, pouco expressiva. Teria, no entanto, deixado clara a importncia atribuda pela Frana ao mercado comum e poltica agrcola, dos quais no podia abrir mo, independentemente das estratgias dramticas utilizadas para garantir a preservao de seus interesses. A Frana, em nenhum momento, sequer ameaou deixar a CEE: no queria abrir mo de sua soberania e de seu nacionalismo, mas no mais podia renunciar aos recursos da PAC, s preferncias intra-zona, e tarifa externa comum. Durante toda a crise da chaise vide, o encarregado de negcios da Frana em Bruxelas boicotou reunies sobre novas polticas ou sobre harmonizao, mas compareceu a todas em que a PAC, o GATT ou a acesso de novos membros estiveram em jogo. Embora o Compromisso de Luxemburgo seja freqentemente relacionado s posies francesas, as reticncias nele retratadas quanto ao voto majoritrio eram encontradas em outros Estados-membros. A Alemanha e a Itlia tinham preocupaes quanto possibilidade de uma reduo indesejada dos preos garantidos para produtos agrcolas e os Pases Baixos temiam a aprovao de polticas de transporte que comprometessem sua posio dentro da Europa dos Seis. Durante mais dez anos, portanto, todos os membros permaneceram satisfeitos com o modo de funcionamento da Comunidade a partir do Compromisso de Luxemburgo. As primeiras rodadas de negociao do GATT Por mais restrito e informal que pudesse parecer, esse acordo de desacordo foi suficiente para costurar as posies adotadas pela CEE na Rodada Kennedy do GATT. A questo agrcola sempre foi a maior fonte de conflito entre as partes-contratantes do GATT, divididas em dois grupos distintos: os pases exportadores de produtos agrcolas
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de culturas extensivas (EUA, Canad, Austrlia, Brasil e outros) e os pases europeus, que tinham uma agricultura economicamente deficitria mas politicamente slida. Para o primeiro grupo, a liberalizao do comrcio agrcola era importante e o setor deveria ser incorporado ao conjunto de regras do comrcio internacional. Para os europeus, porm, a liberalizao inviabilizaria o mecanismo de sustentao de preos e das preferncias europias, nica forma de impedir que os pases mais competitivos dominassem o mercado europeu e prejudicassem qualquer futura pretenso de auto-suficincia em matria de produtos primrios. Desde o incio, portanto, a Europa continental defendeu tratamento especial para os produtos agrcolas que, por razes econmicas, sociais, polticas, culturais, estratgicas, de segurana alimentar, de proteo ao meio ambiente, ou qualquer outra retrica que pudesse ser til, no deveriam ser considerados como meras mercadorias e sim como bens necessrios sobrevivncia humana. As primeiras rodadas do GATT (Genebra-1947, Annecy-1949, Torquay-1951 e Genebra-1956) restringiram-se negociao de redues tarifrias com base em procedimentos de pedidos e ofertas, produto-a-produto, com concesses negociadas bilateralmente e, por fora da clusula de nao-mais-favorecida, multilateralizadas. Como o interesse maior dos principais participantes estava na liberalizao do comrcio de produtos industriais e a proteo do setor agrcola encontrava defensores dos dois lados do Atlntico, as primeiras rodadas trouxeram pouco ou nenhum resultado para a Agricultura (exceto algumas concesses especficas para produtos no-processados de interesse de pases em desenvolvimento, mediante alguma reciprocidade). A Rodada Dillon (Genebra-1960-1961), foi a primeira da qual os membros da CEE participaram de forma coordenada, como parte de uma entidade nica, mas a Comisso no falava em nome deles. A criao da PAC acelerou as negociaes ao amparo do Artigo XXIV6, em paralelo com a Rodada. Como resultado, a CEE comprometeu-
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se, a ttulo de compensao pelas elevaes tarifrias decorrentes da PAC, a reduzir a tarifas para frutas, legumes e hortalias e ofereceu consolidar a zero as tarifas para certos produtos agrcolas: algodo e oleaginosas, especialmente soja. Dependendo da tese que se pretende privilegiar, pode-se dizer que estes produtos foram, em conseqncia da negociao, excludos dos mecanismos de sustentao de preos, ou que as concesses foram feitas para estes produtos exatamente porque a CEE no pretendia sujeit-los a controle de preos. Esta ltima interpretao resultaria do entendimento de que, desde o incio, a CEE participou de negociaes internacionais com base em limites determinados previamente, em funo de seu processo de integrao j definido. Coincidindo com o estabelecimento das principais OCM (cereais, lcteos, carne) e com a implementao da PAC, a Rodada Kennedy foi lanada em 1963, por iniciativa dos Estados Unidos, embora a Rodada Dillon tivesse sido concluda menos de dois anos antes. Para os EUA, o sistema de variable levies da CEE comeava a tornar-se prejudicial aos interesses de alguns de seus setores agrcolas exportadores e estes passaram a defender a incluso da Agricultura nas negociaes tarifrias. Outro elemento decisivo para o lanamento da Rodada Kennedy foi a intensificao das negociaes para a acesso CEE de Reino Unido, Noruega, Dinamarca e Irlanda. Para responder s crescentes preocupaes com o fortalecimento e a expanso futura do mercado comum europeu, o Departamento de Estado e a Casa Branca, submeteram ao Congresso o Trade Expansion Act TEA, de 1962, que dava ao Presidente autoridade para lanar uma rodada bem mais abrangente e mais ambiciosa, com o objetivo de estabelecer um programa de liberalizao comercial. Este teria por objetivo reduzir as desvantagens que os exportadores norteamericanos passariam a enfrentar no mercado comunitrio e abrir possibilidades para que os problemas de balano de pagamentos, que os EUA enfrentavam na
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poca, fossem reduzidos com as exportaes para o mercado europeu em expanso. Inicialmente, a ambio dos objetivos norteamericanos levou introduo de uma clusula chamada dominant supplier, que permitia ao Presidente dos EUA negociar a eliminao de tarifas para os setores em que a CEE e os EUA, em conjunto, fossem responsveis por 80% ou mais da produo mundial. Caso vingasse a negociao de acesso dos quatro pases candidatos, um grande nmero de setores poderia ser objeto de propostas norteamericanas de liberalizao, o que desagradava particularmente Frana. Esta teria sido, inclusive, uma das razes para o veto francs acesso do Reino Unido, em 1963. Sem o Reino Unido, apenas poucos setores, menos significativos, enquadravam-se na dominant supplier clause, o que teria igualmente contribudo para diminuir a importncia dos resultados da Rodada Kennedy. Pela primeira vez, os grandes concordaram com a negociao de cortes lineares de tarifas (across-the-board tariff reductions), sugesto que havia sido feita, sem sucesso, pela CEE na Rodada Dillon. A proposta inicial era a reduo das tarifas em 50%, seguida de negociao de excees a esta regra, e foi um passo importante para viabilizar a continuidade das negociaes tarifrias do GATT, uma vez que o procedimento bilateral de pedidos e ofertas tornava-se invivel, dado o nmero cada vez maior de produtos e de pases participantes. A posio da Europa dos Seis a respeito das negociaes novamente refletiu as contradies dos interesses da Frana e da Alemanha. A esta ltima interessava acesso para seus produtos industriais em terceiros mercados e importar certos produtos agrcolas (que no produzia) a preos mais baixos, no mercado comum ou fora. A proteo, porm, precisava ser mantida para os seus produtores agrcolas. A Frana, que ainda no obtivera a consolidao do financiamento da PAC, no aceitava a abertura do mercado de produtos agrcolas e utilizava seu poder de veto sobre possveis concesses para
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produtos industriais para evitar qualquer traio por parte da Alemanha na rea agrcola. As tarifas aplicadas pelos EUA eram, para vrios setores (qumicos, por exemplo), bem mais elevadas do que a mdia europia e a dos demais setores nos EUA. A reduo linear de 50% teria, portanto, efeitos menos importantes sobre a proteo outorgada a esses setores, razo pela qual, por iniciativa da Alemanha, a Comisso passou a defender o argumento da reduo das disparidades: o corte linear deveria prever ajustes para assegurar redues mais do que proporcionais para os setores industriais excessivamente protegidos pelos EUA. A Europa dos Seis dispunha, assim, de peso econmico para influenciar o desenvolvimento das negociaes. Com a crise da chaise vide, a Rodada foi paralisada pela ausncia da Comunidade durante os seis meses de impasse. Mesmo que, pelo compromisso de Luxemburgo, no tenha havido alterao formal das instituies comunitrias, o mandato negociador da Comisso era ditado pelo Conselho de Ministros e policiado de perto pelos Estados-membros, o que dava a Bruxelas pouca margem de manobra para fazer as necessrias concesses.18 A combinao das posies individuais com as da Comisso foi particularmente bem sucedida para a Europa dos Seis, na medida em que a Comisso dispunha de maior poder de presso sobre os EUA do que cada um de seus membros individualmente, sem que os Estados-membros perdessem o poder de veto sobre estratgias comuns elaboradas pela Comisso. Contrariamente, os pases da EFTA foram prejudicados pela impossibilidade de atuarem em conjunto e viram seu poder de barganha
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Relatos da poca do conta de que os negociadores comunitrios participavam das reunies acompanhados de diplomatas dos seis Estados-membros at as etapas finais da negociao, quando passaram a ocorrer reunies decisivas, restritas a um pequeno grupo de pases, das quais os representantes dos Estados-membros da CEE foram excludos.
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tornar-se insignificante, o que explica a iniciativa do Reino Unido, da Irlanda e da Dinamarca (seguida pouco depois pela Noruega, mas sem sucesso), de reapresentar suas candidaturas de acesso CEE, antes mesmo do final da Rodada. Apesar dos resultados significativos obtidos para muitos setores industriais, de especial interesse para os principais parceiros, a liberalizao do comrcio agrcola foi novamente marginal. A CEE aceitou reduzir a zero as tarifas para mandioca e outros substitutos de cereais e, fora do quadro legal do GATT, foi concluda a Conveno Internacional do Trigo. A Rodada Tquio A Rodada Tquio foi lanada numa conjuntura pouco promissora. A crise do petrleo, a recesso e a inflao nos pases industrializados, o aumento do desemprego e a reduo das taxas de crescimento alimentaram, nos anos setenta, o recrudescimento do protecionismo, com a proliferao de medidas de controle de demanda, quotas, sobretaxas importao, direitos compensatrios e acordos de restrio voluntria s exportaes. Paralelamente, dos dois lados do Atlntico, multiplicavam-se os esquemas de subsidiao direta, de iseno de impostos e de crditos exportao. Assim como ocorrera nas rodadas anteriores, a ameaa de escalada de medidas e contramedidas comerciais estimulou, novamente nos EUA, a idia de lanamento de uma nova rodada de negociaes, suficientemente abrangente para frear as tendncias protecionistas, fortemente disseminadas tambm no mundo em desenvolvimento, com muitos pases enfrentando sria crise de balano de pagamentos. Desde a assinatura do GATT, o comrcio mostrava-se o maior motor do desenvolvimento. Enquanto, no perodo 1930-1948, a economia mundial crescera em mdia 2% ao ano e o comrcio apenas 0,5% ao ano, as seis primeiras rodadas do GATT contriburam para o
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crescimento da economia em 5% ao ano em mdia e para um incremento do comrcio em 7% ao ano, entre 1948 e 1973. O volume do comrcio mundial multiplicou-se por seis no mesmo perodo. Alm de promover a tradicional negociao de rebaixas tarifrias, a Rodada Tquio tinha mandato abrangente para reforar as disciplinas em torno da aplicao de medidas no-tarifrias, que passavam a representar entraves cada vez mais importantes ao comrcio. Foram criados grupos de negociao para temas tais como valorao aduaneira, licenas de importao, medidas antidumping, subsdios e medidas compensatrias, compras governamentais, barreiras tcnicas e salvaguardas. A Rodada Tquio buscava, ainda, atrair a participao mais efetiva dos pases em desenvolvimento. Um dos principais objetivos dos EUA era o de assegurar acesso a fontes fornecedoras de matriasprimas, a preos acessveis. Este objetivo precisava ser compatibilizado com as aspiraes dos pases em desenvolvimento, os quais buscavam a reduo da escalada tarifria, que tendia a congelar sua situao de meros fornecedores de matrias-primas. Nas rodadas anteriores, a participao dos pases em desenvolvimento havia sido pouco expressiva, tanto em nmero de participantes, como na quantidade de linhas tarifrias objeto de rebaixas. Por fora da clusula de naomais-favorecida, as rebaixas tarifrias promovidas pelos pases desenvolvidos eram automaticamente estendidas aos pases em desenvolvimento, mas estes tinham pouca ou nenhuma influncia sobre o alcance das negociaes ou sobre as excees regra acordada para os cortes tarifrios. Tais excees concentravam-se em produtos ou setores considerados sensveis que, muitas vezes, eram aqueles em que o fator trabalho era predominante e nos quais, conseqentemente, os pases em desenvolvimento eram mais competitivos. Considerando ainda que muitos pases em desenvolvimento enfrentavam srias dificuldades de balano de pagamentos, ou seguiam polticas de substituio de importaes,
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poucos estavam dispostos a pagar concretamente pelos benefcios que pudessem tirar das negociaes e procuravam apenas transformar em resultados concretos os princpios de tratamento especial e diferenciado, mencionados no Acordo Geral. Acrescente-se, ainda o fato de que, com a multiplicao dos esquemas nacionais implementados ao amparo do Sistema Geral de Preferncias, criado pela II UNCTAD, em 1968, os pases em desenvolvimento receavam que os benefcios que pudessem auferir das preferncias outorgadas a seus produtos manufaturados e semi-manufaturados pudessem ser anulados ou diminudos, caso os mesmos produtos fossem objeto de redues tarifrias consolidadas no GATT. Todos esses fatores combinados contribuam para que os setores de interesse para os pases em desenvolvimento, dentre os quais muitos produtos agrcolas, fossem objeto de concesses menores ou simplesmente excludos das negociaes. Quanto aos pases desenvolvidos, seus interesses eram igualmente conflitantes. Os Estados Unidos, mais competitivos em suas exportaes de produtos agrcolas, voltaram a questionar o sistema de variable levies da Comunidade Europia, assim como seus programas de restituio exportao. A ento Europa dos Nove, recm-acrescida do Reino Unido, da Irlanda e da Dinamarca, havia consolidado a PAC no formato que lhe parecia o mais conveniente e no tinha inteno de aceitar mudanas importantes, nem nas regras aplicveis a subsdios nem nas barreiras ao acesso a seus mercados. Novamente, a posio da Comunidade iria prevalecer e um acordo com os Estados Unidos permitiu a concluso da Rodada com custos mdicos para a poltica agrcola europia. Segundo dados do Banco Mundial19, enquanto as concesses feitas para produtos industriais atingiam um comrcio de US$ 112
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World Bank. Staff Working Paper n. 372: The Tokyo Round: results and implications for developing countries, Fevereiro-1980, www.worldbank.org.
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bilhes, as redues para o setor agrcola envolviam apenas US$ 15 bilhes. Consideradas as mdias simples, as redues para as manufaturas atingiram 39%, as matrias-primas industriais 32% e os produtos agrcolas apenas 7%. A Comunidade fez algumas ofertas especficas, para tabaco, Hilton beef (quota tarifria) e certos tipos de queijo. Para produtos tropicais, que dispunham de um mandato especfico na Rodada Tquio, pretextando contemplar prioritariamente os interesses dos pases em desenvolvimento, a CEE fez concesses, sobretudo ao amparo do SGP, implementadas antecipadamente (em 1977) e sem reciprocidade, para produtos dos setores agrcola e industrial. Como resultado, foram reduzidas as barreiras para produtos como caf, ch, especiarias, produtos de carne e cacau, mas para produtos tais como acar, tabaco, pescado, frutas e mel as redues foram bem inferiores mdia resultante da frmula tarifria acordada para o conjunto da negociao tarifria. Especificamente para produtos tropicais, a CEE, assim como os demais pases desenvolvidos, recusou a proposta dos pases em desenvolvimento de eliminar as taxas internas aplicveis a esses produtos, como forma de estimular seu consumo, mas aceitou compromisso poltico de no aument-las. Quanto s disciplinas em matria de subsdios e de aplicao de medidas compensatrias, o cdigo que resultou da Rodada Tquio foi considerado um passo importante para restringir a excessiva liberdade, por um lado, na concesso de subsdios e, por outro, na imposio de medidas compensatrias pelos pases que se sentiam afetados. Uma vez que o GATT exclua o comrcio de produtos primrios das disciplinas em matria de subsdios, a Europa recusou, desde o incio a elaborao de um cdigo que restringisse sua liberdade na aplicao das medidas ao amparo da PAC. Os Estados Unidos, por sua vez, apoiavam-se na grandfather-clause para no aplicar testes de dano na imposio de direitos compensatrios. O compromisso acordado entre os dois principais parceiros permitiu a redao do Cdigo que estabelecia, entre outros aspectos, a proibio de subsdios
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exportao de produtos industriais e minerais (mesmo sem comprovao de dano), disciplinas para a concesso de subsdios produo desses produtos, obrigatoriedade de teste de dano para a imposio de direitos compensatrios e um conjunto de regras e procedimentos para as investigaes. Com relao aos produtos agrcolas, porm, os progressos em matria de subsdios foram insignificantes e permanecia vago o compromisso de que os subsdios no seriam utilizados para assegurar more than an equitable share of world trade exports (Artigo XVI do GATT). Cabe ressaltar ainda outros resultados da Rodada que tiveram impacto sobre as prticas europias em matria de comrcio agrcola, dentre eles o Cdigo de Valorao Aduaneira, que disciplinou o uso de preos de referncia e outras prticas arbitrrias, o Cdigo sobre Licenciamento de Importaes, que dava maior transparncia ao sistema, bem como o de Barreiras Tcnicas ao Comrcio, que procurava reduzir, por meio de uma maior transparncia, o poder discricionrio dos Governos em matria de regulamentao tcnica aplicvel s importaes. A CEE assinou ainda os acordos relativos a Produtos Lcteos e a Carne Bovina, que se restringiram a criar um mecanismo de consulta e de troca de informaes, sem representar obrigaes ou benefcios adicionais. As primeiras reformas J no incio dos anos 1970, o balano inicial da PAC parecia mostrar resultados amplamente favorveis. O crescimento da produo, favorecido pelo progresso tcnico e cientfico e pela garantia de preos remuneradores tornou-se uma realidade e conduziu a Europa autosuficincia alimentar. Mais do que isso, a Europa dos Seis tornara-se exportadora de bom nmero de produtos agrcolas e seu comrcio exterior expandira-se a altas taxas. (Tabelas 1 - 6) Os preos, embora
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bem mais elevados do que os do mercado mundial, eram estveis, graas combinao de todos os mecanismos da PAC, e a modernizao da agricultura, igualmente financiada, dera origem a novas atividades industriais, em especial na rea agroalimentar. No entanto, as dificuldades futuras estavam sendo ocultadas por esses sucessos. O sistema de OCM, que utilizava poltica de preos e poltica comercial, no era capaz de resolver, de forma durvel e satisfatria, os problemas da agricultura europia, e a PAC original carecia fortemente de uma poltica estrutural e de desenvolvimento sustentvel. Ao criar artificialmente um ambiente protegido da concorrncia interna e externa, a PAC era um instrumento que apenas financiava as disparidades existentes entre setores, regies e Estadosmembros, sem contudo ousar atacar as causas dos problemas de cada um. Durante toda a dcada de 1960, a Comunidade pouco fez em matria de poltica estrutural e limitou-se a utilizar a nfima parcela do FEOGA destinada orientao para coordenar polticas nacionais e financiar projetos individuais. A base da poltica comunitria de modernizao das estruturas rurais no passava de uma transposio de regulamentos franceses, do incio dos anos 1960, e seus efeitos eram pouco significativos. Em 1968, o ento Comissrio de Agricultura, o holands Sicco Mansholt, havia submetido ao Conselho seu relatrio20 a respeito da necessidade de promover alteraes na PAC. Apesar do crescimento da produo e dos gastos comunitrios, o aumento do nvel de vida dos agricultores no acompanhava o dos demais setores da economia, o que indicava a necessidade de implementar uma poltica estrutural capaz de aumentar a produtividade e a renda rural e reforar o apoio
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Mansholt o autor de um memorando de 1968 sobre a reforma da PAC (documento COM(68)1000), apelidado de Plano Mansholt, o qual sugeria a reduo do nmero de pessoas empregadas na Agricultura e a promoo de fazendas maiores e de produo mais extensiva. O Plano foi obviamente mal recebido, especialmente na Frana e na Itlia, onde Mansholt foi chamado de assassino dos agricultores.
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s regies menos favorecidas (em particular as chamadas reas montanhosas). As presses dos setores agrcolas, porm, no permitiram a implementao das idias defendidas por Mansholt. No apenas no lhes convinha mudar a orientao da PAC, dela retirando seu carter de poltica centrada na sustentao de preos, como no lhes parecia razovel desviar recursos do primeiro pilar para o segundo, de resultados menos quantificveis e, eventualmente, menos controlveis a mdio e longo prazos. Na prtica, no entanto, a PAC no se mostrava capaz de atingir os objetivos de promover a eficincia e a equiparao da renda rural dos demais setores. Embora os resultados fossem de difcil mensurao, ficava clara a transferncia dos benefcios dos consumidores para os produtores, sob a forma de altos preos para a produo domstica e acesso limitado ou inexistente s importaes a preos mais baixos. Alm disso, os consumidores igualmente transferiam recursos para os agricultores por meio do pagamento de impostos, a taxas cada vez mais altas, a fim de financiar os custos crescentes da PAC a cada ano. Registre-se igualmente a transferncia de benefcios de um pas a outro, uma vez que aqueles produtores e exportadores das commodities mais fortemente subsidiadas recebiam da Comunidade mais do que contribuam para o oramento comum. Contrariamente, os pases mais dependentes das importaes de produtos agrcolas originrios de terceiros pases contribuam mais do que recebiam. Alm disso, a PAC aumentava a diaparidade entre os grandes e os pequenos produtores, pois se baseava em grande medida na escala de produo: quanto mais se produz, mais se pode pleitear em ajuda comunitria. No de surpreender, portanto, a existncia de um vnculo direto entre o tamanho das fazendas, a renda e a ajuda que recebem: em mdia, as fazendas europias com as maiores reas so as que tm a maior margem de lucro e so as que mais recebem ajuda da PAC. Outro problema tornou-se, em pouco tempo, visvel: as flutuaes das moedas no interior do mercado comum. Na ausncia
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de uma moeda nica, os preos eram fixados em unidades comunitrias (a chamada unidade de contas (UC), vigente at 1979, e posteriormente substituda pelo ECU, aps a introduo do Sistema Monetrio Europeu) e depois convertidos em moedas nacionais. Embora preconizasse a harmonizao dos preos intra-zona, esse objetivo pressupunha que as taxas de cmbio entre as diferentes moedas permanecessem estveis e este foi o caso durante boa parte do tempo at 1969. A partir de 1970, porm, as variaes do franco francs com relao ao marco alemo estenderam-se s demais moedas, com aumento dos preos agrcolas nos pases em que as moedas estavam desvalorizadas, com rebaixa nos pases de moeda forte e com as conseqentes repercusses sobre os montantes a ttulo de ajuda direta, sobre as restituies exportao e sobre a arrecadao de direitos aduaneiros. Para garantir a continuidade do comrcio intra-zona, foi necessrio implementar um complexo mecanismo corretor, os montantes compensatrios monetrios (MCM), as chamadas Green rates21. Nos pases em que a moeda era desvalorizada, os exportadores deviam pagar uma taxa ao FEOGA e os importadores dele recebiam uma ajuda (o que seria o MCM negativo). Ao contrrio, em pases de moeda forte, os exportadores recebem uma ajuda do FEOGA e os importadores pagam uma taxa (MCM positivo). Tratava-se, na prtica, de um sistema de diferenciais de taxas de cmbio, aplicado a importadores e exportadores de cada pas, dependendo da situao cambial de cada estado-membro, com o objetivo de compensar os produtores de acordo com as necessidades especficas criadas pelas vrias moedas. Correspondia a um esquema de cobrana de tarifas internas ou de subsdios importao, dependendo do pas, e que visava a negar a necessidade de ajustar os preos de acordo com as foras do mercado. Como as taxas de cmbio variavam diariamente,
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Regulamento n. 129 do Conselho, de 23/10/62 (www.europa.eu.int).
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uma enormidade de regras, disposies e excees precisavam ser administradas pela Comisso e o monitoramento do comrcio e das taxas de cmbio, assim como a negociao junto aos Estadosmembros, eram tarefas que custavam muito tempo e dinheiro s autoridades comunitrias. Com a chegada dos anos 1980, os problemas que j se anunciavam na dcada de 1970 no cessam de se agravar: excedentes de produo cada vez maiores e dificuldade crescente de escoamento da produo, em vista do desequilbrio entre uma oferta crescente e uma demanda estagnada e tambm da concorrncia cada vez mais acirrada nos mercados internacionais. Os estoques dos principais produtos agrcolas europeus (cereais, leite e vinho) atingem nveis alarmantes, sem possibilidade de colocao no mercado (Tabelas 1 a 6). Alm disso, se as despesas do FEOGA com a sustentao dos preos e a manuteno de estoques continuassem a crescer no mesmo ritmo, no mais poderiam ser cobertas pelos recursos prprios da CEE. Entre 1980 e 1984, a parte garantia do FEOGA teve suas despesas duplicadas, o que vai forar a Comisso a propor alguns reajustes em matria de oramento e de controle de produo. Confirmando uma tendncia iniciada em 1977 com o setor de lcteos, a Comunidade reforou a poltica de congelamento e, para certos casos, at mesmo alguma reduo dos preos garantidos, que se fez acompanhar, para os setores mais dispendiosos, da imposio de limites s garantias, implementados sob a forma de taxas ou sistemas de co-responsabilidade dos produtores. Para o setor de lcteos, foi aplicado, desde 1977, o sistema de co-financiamento, que se traduzia no pagamento, pelos produtores, de uma taxa, que podia variar entre 0,5% e 3% do preo de interveno, incidente sobre toda a produo comercializada ou todo o excedente oferecido compra pelo sistema de interveno. A partir de julho de 1986, medida semelhante foi implantada para cereais.
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Em 1984, o setor de leite e produtos lcteos continuava produzindo excedentes extremamente onerosos para o FEOGA e os pases membros aceitaram introduzir um sistema de quotas de produo para o setor (havia quotas para os produtores de leite como produto final e como insumo para a indstria de derivados). Caso estas fossem ultrapassadas, o produtor deveria pagar o chamado super-levy, incidente sobre a produo extra-quota. O corte na produo era estimulado por medidas que favoreciam a mudana de atividade ou a suspenso temporria da produo, com direito a compensao. Ainda em 1984, o Conselho Europeu reunido em Fontainebleau adotou o princpio da disciplina oramentria, destinado sobretudo a limitar as despesas da PAC, impedindo-as de aumentar mais rapidamente do que os recursos prprios da CEE. A Comisso promoveu um grande debate sobre as perspectivas da PAC, tendo em mente no apenas os problemas j causados pelos dez membros da poca (a Grcia aderira em 1981) como tambm as novas presses sobre o oramento que certamente decorreriam da acesso de Portugal e Espanha, j em processo adiantado de negociao. Da iniciativa da Comisso, resultou o Livro Verde de 1985, que indicou quais deveriam ser as prioridades da poltica agrcola: restabelecimento de um maior equilbrio entre os setores excedentrios, diversificao da produo e melhoria da qualidade, e a busca do equilbrio social e ambiental do mundo rural. As orientaes do Livro Verde, que norteariam a reforma de 1988, serviram igualmente para estimular a introduo, em 1986, de um sistema de limitao do perodo de interveno para o setor de cereais e do contingenciamento de despesas para o setor de oleaginosas. A Rodada Uruguai (que ser examinada a seguir) foi lanada exatamente em 1986, representando uma nova ofensiva contra o protecionismo e o intervencionismo europeus em matria agrcola. No por acaso, a idia de lanar mais uma rodada de negociao foi defendida pelos EUA, que assistiam com preocupao ao crescente
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envolvimento da Europa com seu processo de integrao e de alargamento. Paralelamente Rodada, a Europa iria aprovar a adeso de Espanha e Portugal (1986), o Ato nico Europeu22 a criao do Espao Econmico Europeu23 e o Tratado de Maastricht, de 1992, que transformou a Comunidade em Unio Europia e criou as bases para a Unio Econmica e Monetria. A Comisso buscou utilizar as presses externas em prol de seus interesses, centrados na reduo das despesas da PAC e no controle dos excedentes de produo, e props ao Conselho Europeu um conjunto de medidas nesse sentido. Como resultado, em 1988, a CEE implementou: (a) um sistema de estabilizadores, pelo qual foram fixadas as quantidades mximas de produo garantida; alm desse limite, o preo de garantia era reduzido; (b) para compensar eventuais perdas, eram previstas ajudas ao congelamento voluntrio de terras agricultveis (set aside) e ajudas ao aumento de certas produes extensivas ou cessao antecipada das atividades produtivas; e (c) estabelecimento de um teto para as despesas do FEOGA, cujo ritmo anual de crescimento no poderia ultrapassar 74% da taxa de crescimento do PIB comunitrio. O Livro Verde retomou igualmente algumas das idias defendidas por Mansholt, em 1968, e prope a reforma da poltica estrutural. Foram duplicadas as ajudas estruturais em benefcio das fazendas e regies menos favorecidas, ao amparo do FEOGAOrientao, do Fundo de Desenvolvimento Regional (FEDER) ou do Fundo Social Europeu (FSE), para levar em conta, entre outras, as necessidades dos pases menos desenvolvidos da CEE (Irlanda, Grcia, Espanha e Portugal). A reforma explicitou como principais objetivos das aes estruturais: (a) o desenvolvimento e o ajuste estrutural das regies retardatrias; (b) a reconverso das regies afetadas pelo
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Assinado em 1986, passou a vigorar em julho de 1987 e estabeleceu as bases para o mercado unificado, com a previso, para 1992, de livre movimento de bens, servios, pessoas e capitais. Que associa os pases remanescentes da EFTA zona de livre comrcio da CEE.
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declnio da produo industrial local; (c) combate ao desemprego de longa durao; (d) insero profissional dos jovens de menos de 25 anos; e (e) ajuda ao desenvolvimento rural, pela adaptao da estruturas agrcolas e pela promoo do desenvolvimento das zonas rurais. Considerando, porm, que as despesas do FEOGA-Garantia continuavam consumindo a maioria dos recursos da PAC (95%), esses objetivos permaneceram praticamente esquecidos e a ajuda ao ajustamento estrutural continuou sendo um elemento marginal da PAC. As reformas se revelaram, mais uma vez, ineficazes para reverter o efeito das medidas de preo sobre a produo comunitria e seus excedentes, sobretudo porque os formuladores da poca continuavam apenas buscando meios de garantir a continuidade da PAC tradicional, por meio de paliativos, de alcance apenas parcial, destinados tosomente a adapt-la paulatinamente s dimenses dos recursos oramentrios disponveis. Nos setores sujeitos a quotas de produo (acar e lcteos), o crescimento foi relativamente contido, mas acelerou a formao de excedentes em setores no controlados, tais como carnes e cereais, e o aumento da produo de substitutos para os produtos sob regime de quota (tais como os edulcorantes base de frutas). A indstria agroalimentar estimulava ainda a demanda por produtos tais como a soja, mandioca ou glten de milho, que podiam ser importados sem tarifas (em decorrncia de negociaes no GATT) e eram substitutos dos cereais produzidos na prpria Comunidade a preos garantidos (e portanto elevados). Os recursos da PAC precisavam ser utilizados para subsidiar a exportao dos excedentes destes produtos, sem que, no entanto, a importao dos substitutos proporcionasse receita equivalente. Os estoques se acumulam e, no incio dos anos 1990, atingem nveis recordes: 25 milhes de toneladas de cereais em 1991 (contra 10 milhes em 1988) e 980.000 toneladas de carne bovina em 1991 (contra 380.000 em 1988). As exportaes subsidiadas aumentam cada vez mais e a participao da UE no mercado de produtos agrcolas
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passa de 6% em 1970 para 13% em 1980 e 20% em 1990. A Comunidade dos 12 (acrescida de Grcia, Espanha e Portugal) passa a ser o segundo exportador mundial de produtos agrcolas, atrs apenas dos EUA, mas com montantes de subsidiao bastante superiores (dados de produo e exportao nas Tabelas de 1 a 6). As despesas oramentrias (Tabela 7) tornaram-se cada vez maiores e os custos da PAC incontrolveis: de 11 bilhes de ECUs em 1980 a 28 milhes em 1990 e 34 bilhes dois anos depois, apesar da propalada disciplina oramentria. A renda agrcola, porm, permanecera estacionria a partir de 1978, a disparidade entre as diferentes atividades agrcolas havia-se acentuado, o nmero de fazendas diminura, em vista do aumento da produtividade, trazendo efeitos negativos para o pretendido equilbrio social e ambiental do mundo rural e para a organizao do territrio. A intensificao da produo provocava, ainda, o aumento do chamado consumo intermedirio (insumos, fertilizantes, pesticidas, etc) com conseqncias nefastas para o meio ambiente. A queda da renda agrcola e a incerteza quanto ao futuro provocou a queda nos investimentos dos agricultores, e a PAC, apesar dos sucessos aparentes, passa a ser vista, por alguns Estadosmembros e pelos principais parceiros da UE, como um mecanismo cada vez mais perverso, que cria excedentes e distores, a custos astronmicos, sem no entanto trazer solues efetivas e durveis para a Agricultura europia. 1.3 - A Rodada Uruguai e a Reforma MacSharry A evoluo das negociaes A situao da Agricultura europia e a conseqente evoluo da PAC foram um dos principais condicionantes da conformao do programa de Trabalho de 1982 do GATT e, posteriormente, do mandato negociador da Rodada Uruguai, lanada em Punta del Este, em 1986.
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Como habitualmente, o foco dos ataques dos defensores da liberalizao do comrcio era a Europa e sua PAC, o que no era propriamente um erro, na medida em que a CEE concedia os maiores montantes em matria de subsdios produo e exportao, mantinha elevados nveis de proteo na fronteira e era o segundo maior exportador de produtos agrcolas, em sua maioria altamente subsidiados. Caberia, contudo, lembrar alguns dados a respeito de outros participantes-chave na Rodada Uruguai, que tambm desempenharam papel importante na conduo das negociaes e contriburam para o formato - e para as limitaes - do resultado final. Durante os anos 1980, os subsdios fornecidos pelos pases desenvolvidos aos setores agrcolas cresceram de US$100 bilhes para US$176 bilhes, ou seja, 7,5% ao ano24. Segundo clculos da OCDE, a taxa nominal de proteo25 aplicada pelos grandes parceiros a um conjunto dos trinta produtos agrcolas mais significativos no comrcio internacional (trigo, outros cereais, arroz, acar, beterraba, batatas, carne bovina, porco, frango, ovos e leite) crescia sistematicamente desde a criao do GATT, passando ao largo de todas as rodadas de liberalizao do comrcio mundial. Os Estados Unidos, que ofereciam a mais baixa proteo entre os pases da OCDE, passaram de 2,4% em 1955 para 10,9% em 1970 e 28% em 1982; a mdia dos principais membros da CEE (Frana, Alemanha, Itlia, Pases Baixos, Reino Unido e Dinamarca) passou de 30,7% em 1955 para 47,1% em 1970, reduziu-se a 35,7% em 1980 para novamente atingir 45% imediatamente aps, em 1982; a Sua partiu de 53% em 1955 para chegar a 113% em 1982 e o Japo de 17,5% em 1955 atingiu 83,5% em 1982. O aumento do protecionismo nos principais mercados, combinado com a queda dos preos agrcolas no mercado internacional, contribua para o aumento dos custos das polticas agrcolas para os
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Relatrio da OCDE (1991), pg. 115.
A taxa nominal de proteo calculada pela relao entre preos domsticos e preos na fronteira, e representa o percentual da diferena entre eles.
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consumidores e para os governos, situao que levou estes ltimos a acordar, como objetivo para a nova rodada, a necessidade de dar mais disciplina e previsibilidade para o comrcio mundial de produtos agrcolas, para corrigir e impedir restries e distores, incluindo aquelas relacionadas com superproduo estrutural, de modo a reduzir a incerteza, o desequilbrio e a instabilidade nos mercados agrcolas mundiais26. Alm da guerra de subsdios produo domstica, as divergncias entre os EUA e a CEE centravam-se no uso, por esta ltima, de variable levies e, por ambos, de subsdios exportao. A questo dos variable levies era uma das reas cinzentas do GATT e, talvez pela fragilidade de sua prpria posio, em funo do waiver de suas obrigaes sob o Artigo XI do GATT (proibio do uso de restries quantitativas), os EUA jamais recorreram ao mecanismo de soluo de controvrsias do Artigo XXIII para questionar a legalidade dos variable levies, embora o tema tenha sido mencionado a cada vez que o Governo norteamericano props o lanamento de uma rodada do GATT. Com efeitos bem mais restritivos do que a tarifa ad valorem, os potenciais exportadores tinham que enfrentar um mecanismo que inviabilizava qualquer tentativa de reduo de custos e preos para aumentar a competitividade e, portanto, virtualmente proibia o acesso ao mercado europeu. Ao mesmo tempo, como a Europa dos Doze, apesar das altas tarifas, era a maior importadora de inmeros produtos agrcolas, os variable levies eram excelentes fontes de recursos para financiar os subsdios que serviam para depreciar os preos dos produtos agrcolas nos mercados internacionais. Com relao aos subsdios exportao, vigorava um esboo de disciplina, na medida em que se determinava que seu uso no poderia dar ao pas que concede o subsdio exportao mais do que uma parcela eqitativa das exportaes mundiais, num perodo recente
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GATT (1986), Parte D, para. 7.
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representativo de trs anos. Inmeras disputas a respeito desse conceito foram levadas ao mecanismo de soluo de controvrsias, mas a falta de uma orientao clara e de compromissos especficos fez com que os painis pouco tenham contribudo para estabelecer limites nessa rea. Os casos mais conhecidos (farinha de trigo e macarro) terminaram de forma inconclusiva, pela dificuldade de se estabelecerem vnculos objetivos entre os diferentes subsdios concedidos ao produto primrio e ao produto processado e o aumento de participao no mercado mundial. Outros aspectos careciam igualmente de disciplina ou definio precisas, tais como a mensurao do montante do subsdio e do impacto deste sobre as correntes de comrcio. Antes mesmo do lanamento da Rodada Uruguai, os EUA j haviam solicitado OCDE um estudo a respeito dessas questes. Este partia do pressuposto de que a distino entre medidas de fronteira e domsticas no seria apropriada e que o mais correto seria estudar a distino entre efeitos diretos ou indiretos sobre o comrcio das diversas medidas e polticas governamentais. Assim, a OCDE identificou quatro conjuntos de medidas que teriam efeitos diretos sobre o comrcio: (i) programas de sustentao de preos (preos garantidos, pagamentos diretos e outros); (ii) pagamentos deficitrios27; (iii) programas de controle de oferta; e (iv) medidas de fronteira ou outras medidas relacionadas com o comrcio. O primeiro conjunto era o mais utilizado pelos pases da OCDE e absorvia em mdia 70% dos recursos destinados ao apoio Agricultura. Tais programas eram considerados os maiores exemplos de vnculo direto entre polticas domsticas e os
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So os chamados deficiency payments, utilizados por longos anos sobretudo pelo Reino Unido. Contrariamente ao mecanismo de sustentao de preos, financiado pelos consumidores, os pagamentos deficitrios so financiados pelos contribuintes, uma vez que os pagamentos aos produtores rurais so pagos diretamente com recursos oramentrios. Embora os preos finais sejam mais baixos, o montante transferido aos produtores tende a ser mais alto e o estmulo produo o mesmo. Para os defensores da PAC, a sustentao dos preos era um mecanismo mais eficaz, na medida em que o aumento dos preos inibe importaes e aumenta as reservas em moeda estrangeira.
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problemas do comrcio mundial. A organizao desenvolveu ainda um mtodo de clculo para o equivalente do apoio ao produtor (em ingls PSE: Producer Subsidy Equivalent), que indicaria o percentual representado pelo apoio concedido em relao ao preo total da produo. Por este mtodo de clculo, os produtores mais subsidiados encontravam-se nos pases da EFTA (Noruega, Sua, Finlndia, Sucia com ajudas que variavam entre 70 e 80% do total - e ustria, com 50%) e no Japo, com cerca de 60%. A UE e o Canad apresentavam ndices de 50%, EUA pouco menos de 30%, Austrlia 12% e Nova Zelndia menos de 5%. O estudo da OCDE serviu de base para o novo enfoque dado pelas negociaes na Rodada Uruguai para a questo agrcola, com base em trs vertentes: (i) a reduo de uma medida agregada de apoio (em ingls: AMS Aggregate Measure of Support); (ii) a tarificao; e (iii) a reduo dos subsdios exportao. Para a primeira vertente, definia-se um objetivo de reduo do apoio produo e se estabelecia um calendrio para atingi-lo. A base acordada para o clculo era o apoio concedido no perodo 19861988 e deveria haver uma reduo de 20% no ndice agregado, escalonada em seis anos. O AMS (verso inspirada no PSE, mas que no inclua a proteo na fronteira) ficou conhecido como caixa amarela e compreendia os seguintes tipos de apoio interno: (i) mecanismo de sustentao de preos: calculado pela diferena entre o preo externo de referncia e o preo de garantia (no inclua os gastos oramentrios com compras garantidas e armazenagem); (ii) pagamentos diretos no-isentos: no baseados em preos, so prmios vinculados ao volume de produo, seriam calculados com base nos gastos oramentrios; (iii) outras polticas no-isentas: subsdios para insumos e outras medidas de reduo dos custos de comercializao, calculados com base em gastos oramentrios ou diferencial de preos, dependendo
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do caso. A fim de caracterizar os dois ltimos tipos, seria necessrio explicitar no acordo o que seriam os pagamentos e polticas isentas, o que foi feito, posteriormente, com a criao da caixa verde e da caixa azul, como veremos mais adiante. Os Estados Unidos, que viam suas exportaes limitadas pela subsidiao e pela proteo outorgadas ao mercado europeu e era deslocado em terceiros mercados pela concorrncia dos produtos subsidiados da CEE, colocaram como alvo principal da Rodada o fim da subveno exportao de produtos agrcolas (zero option). Em sua campanha pela liberalizao do comrcio desses produtos, os EUA contavam com o apoio do Grupo de Cairns28, criado em 1986, sob a liderana da Austrlia, para coordenar as posies dos principais pases exportadores sem subsdios, dentre eles o Brasil. No campo oposto, com posio em muitos aspectos semelhante europia, encontravamse Japo, Sua e os Nrdicos, que contavam ainda com o apoio dos chamados pases importadores lquidos de alimentos (pases em desenvolvimento, em sua maior parte), para defender a manuteno dos subsdios e da ajuda alimentar, e dos pases ACP, beneficirios de preferncias no mercado comunitrio, desejosos de evitar a eroso do tratamento preferencial. Internamente, a Europa dos Nove, e posteriormente dos Doze - envolvida em seus prprios projetos de integrao e alargamento precisou de um grande esforo de coordenao, entre a aprovao do Programa de Trabalho do GATT em 1982 e a reunio de Punta del Este em 1986, para, embora com relutncia, aceitar o lanamento de uma nova rodada de negociaes, num momento em que as foras multilaterais deixavam claras as fragilidades das posies comunitrias em matria de Agricultura. Em maro de 1985, os Ministros de
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O Grupo de Cairns reuniu Austrlia, Argentina, Brasil, Canad Chile, Colmbia, Ilhas Fidji, Indonsia, Malsia, Nova Zelndia, Paraguai, Filipinas, Tailndia e Uruguai. Em 1998, a frica do Sul juntou-se ao grupo que hoje congrega cerca de 20% da exportao mundial de produtos agrcolas.
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Comrcio da CEE aprovaram a possibilidade de uma nova rodada, desde que, conforme exigiu a Frana, as negociaes em Agricultura no se transformassem em uma discusso sobre subsdios exportao. Para a Frana, a Declarao Ministerial no poderia conter qualquer referncia a eliminar ou mesmo reduzir os subsdios exportao e o texto final do Conselho de Ministros de Comrcio, indo ainda mais alm, acrescentou que os objetivos fundamentais e os mecanismos internos e externos da PAC no poderiam ser questionados. Por conta de seus interesses defensivos em matria de agricultura, a atuao da Comisso durante os trabalhos em Punta del Este foi mais discreta do que se poderia esperar do representante de um dos principais atores do comrcio internacional. Apesar dos esforos concentrados na defesa da agricultura, a Comisso terminou por aceitar um mandato que, embora no contivesse meno expressa a subsdios exportao, foi detalhado o suficiente para enfatizar que as negociaes devero visar a atingir maior liberalizao em agricultura e a submeter todas as medidas que afetam o acesso s importaes e a competio nas exportaes sob regras e disciplinas na esfera do GATT, fortalecidas e operacionalmente efetivas 29. A posio comunitria, porm, no contava propriamente com um apoio unnime dentro da CEE. Membros como Pases Baixos, Reino Unido, Blgica e Dinamarca, tinham economias tradicionalmente abertas e dependiam do comrcio para seu crescimento econmico. A Alemanha construra sua economia, desde o ps-guerra, com base na exportao de produtos com alto valor agregado e precisava de novos mercados para crescer. Por outro lado, as preocupaes com seu pouco eficiente setor agrcola levavam o Governo alemo a colocar-se ao lado de franceses, italianos, irlandeses, espanhis, gregos e portugueses, posio que se consolidou ainda mais, posteriormente, com a reunificao da Alemanha, em 1990.
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Declarao Ministerial de Punta Del Este, 1986.
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A posio dos EUA foi formalmente apresentada em julho de 1987 e propugnava disciplinas orientadas pelo mercado. Defendia: o congelamento dos subsdios exportao, seguido de um phasing out em cinco anos; o fim de todos os subsdios domsticos com efeitos distorcivos sobre o comrcio e a eliminao de todas as barreiras s importaes. A proposta norteamericana buscava, assim, atingir todos os principais instrumentos da PAC, ou seja, as restituies exportao, a sustentao de preos, os variable levies, as preferncias comunitrias e as restries quantitativas. Os EUA defendiam ainda o fortalecimento do mecanismo de soluo de controvrsias, levando em conta o fato de que, enquanto o comrcio de produtos agrcolas reduzira-se de 50 para 10% dos fluxos mundiais entre 1950 e 1990, as controvrsias que envolviam esses produtos representavam 50% dos casos levados esfera do GATT. A resposta da Europa tomava a direo inversa, qual seja a do estabelecimento de disciplinas orientadas pelo esprito da PAC: as negociaes deveriam objetivar a reduo da instabilidade dos mercados mundiais, por meio de um enfoque global, que abrangeria todos os tipos de apoio e no especialmente os subsdios exportao. Para a Comisso, o GATT deveria ser um acordo que administrasse os mercados mundiais de cereais e seus substitutos, de acar e de produtos lcteos. Apenas aps restaurada a estabilidade, as partes iniciariam um processo de reduo do apoio interno e das barreiras ao comrcio. A noo de mercado administrado, que inspirou a PAC desde seus primrdios, orientou, em diversas oportunidades as propostas feitas pela CEE junto a seus principais parceiros30. Na perspectiva da Comisso, seu enfoque global permitiria a reduo do apoio interno, o que automaticamente levaria queda na produo e na exportao. Tanto os EUA quanto Cairns consideraram, no entanto,
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J no fim dos anos 1980, a CEE tentara negociar com os EUA um acordo tcito em torno de uma participao europia de 14% no mercado internacional de trigo.
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que este enfoque deixaria espao para muita manipulao das polticas domsticas e apenas preservaria os aspectos essenciais da PAC. Insistiram, portanto, na negociao em separado dos trs aspectos principais: subsdios exportao, apoio interno e acesso a mercados. Independentemente das posies defendidas na Rodada, os Estados Unidos e a CEE empreenderam, durante os ltimos anos da dcada de 1980, uma guerra de subsdios, especialmente no setor exportador de trigo. Em 1985, os EUA lanaram um programa de subsdios exportao, denominado Export Enhancement Program (EEP) que visava especificamente a compensar os subsdios europeus e a tentar diminuir seus enormes estoques de gros, acumulados em vista da manuteno de preos de sustentao em nveis mais elevados do que os de seus concorrentes no mercado mundial. Nesta guerra, porm, os EUA no estavam saindo vitoriosos e sua participao no mercado mundial estava diminuindo, em detrimento das exportaes europias. Outros fornecedores, tais como Austrlia, Argentina e Canad foram igualmente prejudicados em terceiros mercados, apesar das redues de preos na tentativa de manter a competitividade. As principais posies negociadoras permaneceram inalteradas e o impasse registrado na reunio de meio-perodo, realizada em Montreal, em 1988, terminou se repetindo na reunio do Heysel, em Bruxelas (1990). Nessa ltima, os EUA flexibilizaram sua posio e declararam aceitar uma reduo de 90% dos subsdios exportao, escalonada em dez anos, o que continuava sendo inaceitvel para a CEE. Na reunio de Bruxelas, numa tentativa de ltima hora de salvar a reunio, que era sediada pela CEE e deveria concluir a Rodada, Hellstrm, Ministro da Agricultura da Sucia e presidente do Grupo Negociador, apresentou uma ltima proposta, que representaria um compromisso de reduo de 30% do volume das exportaes subsidiadas em cinco anos, tomando-se por base o perodo 19881990. A proposta foi aceita por Cairns e pelos Estados Unidos, o que demonstrava que o objetivo negociador dos EUA era de fato bem
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inferior sua zero option. A CEE, porm, recusou qualquer possibilidade de compromisso de reduo dos subsdios. Sua posio final na reunio do Heysel foi a de aceitar a reduo de 30% no apoio interno at 1995, com base no apoio concedido em 1986 (bem superior ao que j concedia em 1990). Queria, ainda, um reequilbrio parcial (partial rebalancing) da proteo tarifria, para poder aumentar tarifas que aceitara consolidar anteriormente (para oleaginosas e substitutos de cereais), em troca de uma garantia de acesso a mercado de 3%. Argumentou que a proposta de reduo do apoio e da proteo na fronteira conduziria reduo considervel dos subsdios exportao e indicou sua disposio de quantificar os resultados de sua proposta sobre os subsdios concedidos (o que nunca fez). Segundo simulaes realizadas por Tangermann e Coleman31, os resultados da proposta europia sobre suas exportaes teriam sido mais expressivos do que os da proposta Hellstrm, mas nenhum dos participantes sabia disso na oportunidade. De acordo com a citada simulao, a reduo do apoio interno em 30%, combinada com o rebalancing, poderia ter resultado, no perodo 1990-1995, na reduo das exportaes europias de cereais em 50% e na eliminao dos excedentes exportveis para manteiga e queijo. No caso dos cereais, o rebalancing seria o principal responsvel pela queda nas exportaes, na medida em que o aumento das tarifas para os substitutos de cereais aumentaria os preos desses produtos e, conseqentemente, a demanda interna por cereais produzidos na CEE. As simulaes levaram em conta, ainda, o fato de que, desde 1986, a CEE j vinha implementando um sistema de reduo dos preos de sustentao para diversos produtos, inclusive cereais e leite. Durante a Ministerial de Bruxelas, a Comisso chegou a considerar a possibilidade de aceitar a proposta Hellstrm, mas no pode faz-lo, em vista da escolha do perodo 1988-1990 (que no lhe
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Tangermann, Coleman. Linked Games, International Organisations and Agricultural Trade, MPIFG Discussion Paper 98/8, Kln, dezembro 1998.
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deixaria flexibilidade futura) como base. Mesmo assim, a Comisso teve que enfrentar a revolta de Frana e Irlanda, que no admitiam demonstrar qualquer disposio de discutir a reduo dos subsdios exportao. Considerando que os membros ditos mais liberais da Europa dos Doze no deram qualquer sinal de resistncia posio intransigente da Frana, a Comisso viu-se na delicada posio de sequer poder negociar alguma flexibilidade para a proposta que ela prpria fizera em Bruxelas e a reunio terminou em total impasse. A Comisso, porm, saiu convencida de que, apesar da aparente demonstrao de fora da CEE, ao bloquear as negociaes mesmo num encontro por ela sediado, precisaria agir internamente para viabilizar uma sada para sua participao no futuro sistema internacional de comrcio que terminaria resultando da Rodada. Em 11 de dezembro de 1990, cinco dias aps o colapso das negociaes em Bruxelas, o Comissrio de Agricultura, Ray MacSharry, anunciou que a Comisso apresentaria uma proposta de mudanas revolucionrias na PAC. No dia anterior, a imprensa havia noticiado que o Chanceler alemo Helmt Kohl e o Presidente francs Franois Mitterand haviam acordado que uma proposta comunitria em matria de subsdios exportao precisaria ser feita. A Comisso, assim como Frana e Alemanha, tinham como objetivo aproveitar o impasse no GATT para tentar resolver seus problemas de superproduo nos setores de cereais, leite, carne, tabaco e vinhos, bem como o financiamento dos gastos com a reunificao alem. Conhecendo as tradicionais resistncias e divergncias entre Estados-membros, a Comisso precisava de tempo, para construir um acordo, e de uma certa presso externa, para viabilizar um consenso entre os Doze. A reforma MacSharry As negociaes internas duraram quase dois anos e, em maio de 1992, foi aprovada a Reforma MacSharry, freqentemente
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apresentada como a primeira verdadeira revoluo na PAC desde sua criao. A mudana maior residiu na passagem de um sistema baseado essencialmente na sustentao de preos para o de sustentao da renda dos agricultores por meio de um mecanismo misto de preos e de ajuda direta. A reforma abrangia os setores de cereais, oleaginosas, protenas vegetais, leite, carne bovina e ovina e tabaco. Seus objetivos, declarados na proposta, eram o de (i) assegurar a competitividade da agricultura europia pela reduo da diferena com relao ao preo mundial, (ii) permitir a reconquista do mercado interno, especialmente para cereais, (iii) controlar a produo e o crescimento excessivo dos gastos oramentrios e (iv) contribuir para a organizao do territrio e a preservao do meio ambiente. Para atingir esses fins, foram efetuadas modificaes nas OCM, das quais a mais importante foi, sem dvida, a reduo do preo de interveno, principalmente no setor de culturas arveis, tambm chamados COP (cereais, oleaginosas e protenas vegetais). Considerado o piv da Reforma MacSharry, o setor de cereais vivia uma crise de enormes propores, mas o problema envolvia aspectos e atores de difcil acomodao. No mbito da CEE, a produo de cereais concentrava-se nos pases do Norte, ou seja, os de maior peso poltico e econmico dentro da Comunidade (Frana, Alemanha e Reino Unido), e que respondiam por cerca de 60% do total da produo (30% unicamente para a Frana). Com resultados crescentes em termos de produo e de exportao32 (Tabelas 1-5), o setor de cereais absorvia boa parte dos recursos da PAC para uso em apoio interno e em subsdios exportao (Tabela 7). Segundo dados da Comisso, em 1990, de um total de 28
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Segundo dados da FAO (www.faostat.fao.org), a produo e a exportao de cereais na Frana, por exemplo, passaram (em milhes de toneladas mtricas), respectivamente, de 20,8 e 4,1 (1961) para: 31,4 e 10,2 (1970), 48,0 e 19,6 (1980), 55,1 e 30,9 (1990) e, apenas dois anos aps, 60,6 e 32,6 (1992).
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bilhes de ECUs, 8,4 bilhes (ou seja, 30%) foram destinados a subsidiar o setor de COP, dos quais 2,4 bilhes constituram subsdios exportao de cereais e 4,5 bilhes eram gastos em apoio domstico para o setor de oleaginosas. Na falta de qualquer controle sobre as quantidades beneficiadas pelos subsdios, o setor vivia mais uma crise de superproduo e a previso de entrada, em futuro prximo, de pelo menos trs novos membros (ustria, Sucia e Finlndia) deixava antever problemas e divergncias maiores no plano interno. Em 1991, enquanto eram discutidas as alternativas propostas por MacSharry, foi aprovado o regulamento EC 2328/9133, que representou uma primeira tentativa de estimular a limitao das quantidades produzidas e subsidiadas. Como principais medidas nesse sentido, o regulamento previa, para os produtos agrcolas sujeitos a OCM, a possibilidade de remunerar os agricultores por medidas de set aside (retirada de um percentual das terras arveis da produo), extensificao (compensao por reduo nos nveis de produtividade nas reas plantadas) ou reconverso da produo (substituio de culturas onde se verificavam excedentes de produo por culturas noexcedentrias). Embora no fossem medidas restritivas de carter obrigatrio, a introduo desses sistemas de compensao e encorajamento serviu para demonstrar uma primeira aceitao, pelos Estados-membros, de alguns objetivos bastante inovadores para os padres da PAC tradicional. Em seu prembulo, o regulamento 2328/ 91 estabelecia que as medidas propostas visam, entre outros objetivos, a adaptar a produo da CEE sua capacidade de consumo, estabilizar os mercados sujeitos a OCM, melhorar a eficincia da produo comunitria e manter uma agricultura comunitria vivel. Com esses objetivos em mente, o Comissrio MacSharry defendia uma proposta ainda mais concreta, que fosse alm de simples medidas de encorajamento. Sua inteno era criar um sistema capaz de
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Texto integral disponvel no site www.europa.eu.int.
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aproximar os preos comunitrios dos praticados no mercado internacional, aumentar a eficincia sem estimular a produo de excedentes, e manter a renda dos produtores em nveis considerados aceitveis para os padres comunitrios. Paralelamente, sabia MacSharry que a soluo para o impasse em torno das negociaes da Rodada Uruguai dependeria, em grande medida, da aceitao pela CEE de um compromisso da limitao dos subsdios e de polticas consideradas distorcivas. Seria imprescindvel, portanto, criar medidas de substituio s ento vigentes (computveis no clculo do AMS), que pudessem ser enquadradas como no-isentas e permanecer, conseqentemente, fora dos compromissos de reduo. Apesar das j esperadas resistncias por parte dos tradicionais adversrios de mudanas na PAC (como sempre capitaneados pela Frana), MacSharry havia conseguido reunir condies e argumentos que favoreciam a aprovao de mudanas, mesmo parciais e longe de ser to radicais quanto propalado por seu autor. A Reforma MacSharry foi aprovada pelo Conselho em 1992 e abrangia todos os setores cobertos por OCM. Foi implementada, para o setor de COP, pelo Regulamento 1765/9234. Em funo do corte de 20% no preo de sustentao para COP, foi introduzido um sistema de pagamento compensatrio, sob a forma de ajuda direta ao agricultor, paga em funo do nmero de hectares que tenham sido comprovadamente dedicados ao cultivo de COP no perodo 19891991. Com base em dados das cinco safras anteriores (1986/7-1990/ 1), foi calculado o ndice de rendimento por hectare para cada regio produtora. Este, juntamente com o nmero de hectares por produtor e um prmio fixo por tonelada, servia para calcular o montante do pagamento compensatrio para cada produtor, independentemente da quantidade efetivamente produzida. Permaneciam, contudo, vinculados produo efetiva os pagamentos feitos a ttulo de sustentao dos preos, na parcela restante aps o corte de 20%.
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idem.
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O outro ponto fundamental da reforma MacSharry constitua na introduo, para os grandes produtores (com registro de produo anterior de mais de 92 toneladas de COP), da exigncia de manuteno em set aside, rotacional ou fixo, de 15% das terras dedicadas cultura de COP, como condio para o recebimento da ajuda direta sob a forma de pagamento compensatrio. As terras em set aside faziam jus a pagamento compensatrio idntico ao das terras ocupadas e o percentual exigido seria revisto anualmente. Por se tratar de um instrumento adicional para a poltica de incentivo reduo dos excedentes, no foram fixados objetivos qualitativos, ou seja, no havia exigncia quanto ao tipo de rea a ser posta em set aside, exceto a de que esta deveria ter sido efetivamente cultivada com COP no perodo 1989/1991. Da mesma forma, tampouco foram fixados objetivos quantitativos para o set aside, e no havia um volume estipulado de produo a subtrair como resultado da excluso da rea. O sistema de compensao, resumido acima, era extremamente complexo, com regras detalhadas para cada caso, preos para cada tipo de produto, assim como percentuais diferenciados de rendimento por hectare para cada regio. Foram feitos vrios clculos e estudos que concluram que o set aside fixo significaria renncia menor produo (pois tenderia a ocupar as terras menos produtivas), razo pela qual os agricultores que optassem por set aside fixo deveriam aumentar em cinco pontos o percentual de rea destinada a este fim. Havia ainda algumas regras adicionais. Os Estados-membros deveriam assegurar o respeito a regras especficas de preservao do meio ambiente para as terras deixadas inativas (impedir o abandono total e garantir a preservao da paisagem rural). Nesse sentido, o set aside rotacional era considerado o mais adequado, na medida em que garantia a utilizao freqente de todas as terras. Alm disso, as culturas ditas no-alimentares (biocombustvel ou outras culturas no destinadas alimentao humana ou animal) eram permitidas nas terras, anteriormente destinadas a COP, que tivessem sido eleitas para set aside.
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Para o setor de carne bovina, a reforma MacSharry introduziu limitaes de natureza semelhante. Desde 1980, vigorava um sistema de prmios fixos por cabea, para as vacas de aleitamento, com o objetivo de compensar os produtores que destinassem esse tipo de gado para a criao de vitelas e, portanto, renunciassem produo e venda de leite. A partir de 1987, o gado bovino de corte passa a beneficiar-se de prmio fixo por cabea como compensao pela queda nos preos de interveno. Para este ltimo caso, o prmio j se limitava, porm, a cinqenta cabeas. Ao obter a aprovao do Regulamento 2066/9235, MacSharry conseguiu estabelecer limites ao nmero de cabeas beneficiadas pelos dois tipos de prmio acima descritos. Estes eram fixados em bases individuais e regionais, utilizando os registros histricos. Assim como para COP, o sistema presumia uma enorme burocracia para o registro e a fiscalizao da concesso dos prmios. O Regulamento 2066/92 procurou igualmente contemplar todos os possveis casos especiais, dentro dos diferentes Estados-membros e dentro das diferentes regies de um estado-membro, dando a cada um tratamento adaptado. O setor de carne bovina e o setor aucareiro, por serem de especial interesse para o Brasil, sero analisados mais adiante, em maior detalhe. A concluso da Rodada Uruguai Com a reforma, a Comisso julgava ser possvel controlar a expanso dos gastos do FEOGA-Garantia (maior alvo da Rodada Uruguai) e dar maior previsibilidade ao clculo do montante dos subsdios (internos e exportao) que seriam concedidos. Alm do mais, munida de sua nova PAC, a Comisso poderia voltar mesa de negociao e viabilizar a concluso da Rodada Uruguai.
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idem.
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Ciente de que os EUA j tinham indicado poder aceitar uma reduo de cerca de um tero nos gastos com subsdios exportao - tal como havia sido apresentado por Hellstrm em Bruxelas e retomado pelo Diretor-geral do GATT, Arthur Dunkel, em sua proposta de dezembro de 1991 - a CEE precisava negociar um acordo que, ao menos, mantivesse este entendimento e limitasse os compromissos em matria de apoio interno a um quadro compatvel com a reforma recm-aprovada. Nesse sentido, dois pontos eram fundamentais para a Comisso: (i) o compromisso de melhoria das condies de acesso ao mercado no poderia ser ambicioso; e (ii) os critrios para os subsdios isentos tinham que ser estabelecidos de forma a contemplar os pagamentos compensatrios da reforma MacSharry. Com esses objetivos em mente, a CEE iniciou entendimentos bilaterais com os EUA, visando a redigir um compromisso que pudesse ser aceitvel para ambos e constituir a base de uma proposta a ser submetida aos demais membros do GATT. Os principais elementos para tal barganha, no entender da Europa, eram (a) a aceitao do princpio da tarificao, em troca de melhoria nfima nas condies de acesso a mercado, e (b) um acordo em torno da limitao, em nveis que seriam reduzidos gradualmente, dos montantes pagos a ttulo de apoio interno, em troca do estabelecimento de critrios que dispensassem dos compromissos de reduo tanto os deficiency payments dos EUA quanto os pagamentos compensatrios da CEE. Os EUA defendiam, por sua vez, a excluso, no cmputo do AMS, das ajudas classificadas como de minimis, ou seja, quando estas correspondessem a menos de 5% da produo nacional total do produto em questo. Como resultado, o texto que ficou conhecido como o PrAcordo de Blair House, em sua primeira verso (novembro de 1992), estipulava a reduo de apenas 21% dos subsdios exportao, expressos em quantidade de produto, e de 36%, expressos em
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montantes oramentrios gastos durante o perodo-base (19861990). Os pagamentos diretos aos produtores de ambos os lados ficavam isentos do compromisso de reduo do apoio interno, caso fossem concedidos no mbito de programas de limitao da produo (que constituiriam a caixa azul). Durante o perodo de implementao dos resultados e mantidos os limites estabelecidos, vigoraria uma clusula de paz, pela qual os subsdios concedidos dentro dos limites acordados no seriam questionados. Um dos elementos centrais deste pr-acordo dizia respeito produo e ao comrcio de oleaginosas, objeto de um contencioso bilateral sobre soja que j durava quatro anos: a CEE concordava com um set aside de pelo menos 10% para o setor de oleaginosas para alimentao animal e humana, mas poderia utilizar as terras em set aside de outros cereais para o plantio de oleaginosas noalimentares, at um limite equivalente a um milho de toneladas de torta de soja. Alm do mais, a CEE concordava com o estabelecimento de uma quota tarifria de 500 mil toneladas de milho. Havia, ainda, um compromisso um tanto vago de rebalancing do acesso a mercados para COP, pelo qual os dois lados promoveriam consultas sempre que a importao de substitutos de cereais aumentasse a ponto de prejudicar a implementao das reformas para o setor de cereais. O pr-acordo tinha todos os contornos de um entendimento puramente bilateral, com detalhes que diziam respeito somente aos problemas entre eles. Apesar disso, porm, Blair House foi apresentado como um fato consumado aos demais participantes da Rodada, diretamente interessados na questo agrcola. Mesmo entre os membros do grupo de Cairns, as reaes no ameaaram a concluso de um acordo nas bases fixadas em Blair House. A surpresa veio, no entanto, da divergncia dentro da Comunidade: em reunio do Conselho Jumbo (de Ministros de Agricultura e de Relaes Exteriores) realizada em setembro de 1993, a Frana se ops aos
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termos aceitos pela Comisso, sobretudo em relao ao setor de oleaginosas, e terminou obtendo o apoio dos demais. Sem recomendar expressamente a renegociao do pr-acordo de Blair House, os Ministros de Agricultura da CEE concluram que o entendimento precisava ser alterado a fim de contemplar adequadamente os contornos da PAC reformada: clusula de paz, salvaguardas especiais, reviso ao final do perodo de implementao, agregao de produtos para fins de clculo de redues tarifrias, garantia da possibilidade de escoamento de estoques. Na declarao dos Ministros, divulgada na oportunidade, um acordo na Rodada deveria salvaguardar os princpios fundamentais da PAC: sua perenidade, as preferncias comunitrias e - sem qualquer disfarce - a vocao exportadora da CEE. A segunda verso do pr-acordo de Blair House levava em conta a existncia de estoques extraordinariamente elevados para inmeros produtos e o fato de que as exportaes foram bem mais elevadas em 1991 e 1992 do que no perodo 1986-1990 - proposto anteriormente como base para a reduo dos subsdios de exportao. Como concesso CEE, que precisava de flexibilidade para escoar sua produo, o ponto de partida, para uma srie de produtos (trigo, queijo e lcteos, carne bovina, frango, ovos e tabaco) passaria a ser a mdia 1991-1992. Embora partisse de um nvel mais elevado de exportaes subsidiadas, estabelecia-se que o resultado final deveria ser o mesmo ao final do perodo de implementao, ou seja, uma reduo de 21% da mdia do perodo 1986-1990. Segundo clculos da OCDE, para a maioria dos produtos, o resultado final sobre os nveis de 1991-1992 seria at mesmo superior a 21%: no caso de tabaco, chegaria a 45% de reduo, frango (38%), trigo (33,7%) e carne bovina (30,7%). Para a CEE, porm, a modificao era fundamental para que se evitasse a reduo imediata dos subsdios exportao, o que inviabilizaria o escoamento de seus estoques no curto prazo. Alm disso, foram acordadas outras flexibilidades, tais
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como a utilizao no ano seguinte de subsdios no concedidos no ano em curso (banking e rollover). Avaliao dos resultados da Rodada luz da reforma aprovada Relatrio elaborado em 1998 pelo Senado francs36 (baseado em dados da Comisso), concluiu que os resultados da Rodada Uruguai no afetaram os parmetros da nova PAC, tal como estabelecidos pela Reforma MacSharry. As medidas de apoio interno, enquadradas na caixa amarela (principalmente medidas de sustentao de preos e outras ajudas vinculadas produo), deveriam sofrer reduo de 20% em relao ao perodo-base 1986-1988, mas j haviam sido (coincidentemente?) cortadas em percentual semelhante aps a queda nos preos de sustentao decretada em 1992. A caixa azul - que passou a conter os subsdios vinculados a programas de limitao de produo - no era sujeita a compromissos de reduo. Nessa caixa enquadraram-se as ajudas diretas fixas por hectare ou por cabea (os pagamentos compensatrios da Comunidade) e as ajudas limitadas a 85% da produo do perodo-base (os deficiency payments dos EUA). Quanto s medidas de caixa verde, que contemplam a maioria das ajudas do pilar desenvolvimento rural da PAC (pagamentos desvinculados, multifuncionalidade, ajuda a regies menos desenvolvidas, preservao do meio ambiente, melhoria de qualidade, etc), o acordo igualmente as isenta de compromisso de reduo. Com respeito a acesso a mercados, a Rodada previa a tarificao de todas as medidas de fronteira, e o equivalente tarifrio resultante sofreria reduo mdia de 36%, em seis anos, sendo de 15% a reduo mnima por produto. Para a implementao dos
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Rapport dinformation n. 466, annexe au procs-verbal de la sance du 2 juin 1998, Senat, Paris 1998.
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resultados, a CEE promoveria cortes mais importantes para os produtos menos sensveis: 100% para produtos com tarifas at 4%, e de apenas 15-20% para produtos, tais como lcteos, tabaco, acar e outros de grande sensibilidade para a agricultura europia, para os quais vigoravam tarifas de at 200%. O que apresentado pelos franceses como um sacrifcio importante para a Comunidade (pois afetaria o princpio da preferncia comunitria) precisaria, no entanto, ser devidamente qualificado: a tarificao determinada pelo Acordo sobre Agricultura da Rodada Uruguai (AoA) deu aos participantes certa liberdade para estabelecer qual seria o equivalente tarifrio adequado para substituir suas medidas no-tarifrias, na medida em que as modalidades acordadas para a transposio no constavam do acordo final e no houve tempo para um exerccio de verificao dos clculos feitos por cada participante. Embora o acordo procurasse privilegiar a transparncia, o resultado, em diversos casos, foi a aplicao de tarifas especficas ou ad valorem elevadssimas, as quais, mesmo reduzidas em 15% ou 36% em seis anos, continuariam equivalendo a uma proibio. Como remdio parcial para essas situaes, os produtos tarificados deveriam ser contemplados com quotas tarifrias (com direitos inferiores em pelo menos um tero s tarifas-base), para assegurar ao menos o equivalente a 3% do consumo nacional como melhoria de acesso para as importaes, no incio do perodo de implementao, e 5% ao final. De acordo com dados da OMC, os equivalentes tarifrios estabelecidos por alguns pases para produtos agrcolas sensveis atingiam nveis efetivamente proibitivos. A Comunidade definiu direitos especficos de 1,4 mil ECUs/t para leite em p e 3,4 mil ECUs/t para queijos; os EUA, US$ 1,1 mil/t de leite em p e US$ 2,2 mil/t para queijos; a Finlndia fixou tarifas entre 245% e 566%; a Noruega, de 275% a 461%; a Sua passou a aplicar direitos especficos que podiam variar de SF 3 mil a SF 19 mil/t para produtos lcteos; o Canad substituiu suas quotas por tarifas entre 240% e 350% para os mesmos produtos.
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Alm da proteo tarifria nos nveis mencionados, o Acordo previa a possibilidade de adoo de medidas de salvaguarda especiais, para compensar desequilbrios conjunturais em volumes e preos de importao. Ainda com respeito a acesso a mercados, lamentaram os franceses que o AoA no tenha incorporado a proposta comunitria de rebalancing para COP e que no tenham vingado as tentativas de criar definies precisas para substitutos de cereais e mecanismos de salvaguardas especficas para regular o comrcio destes produtos entre a CEE e os Estados Unidos. Com respeito aos subsdios exportao, a Comisso avaliou que o compromisso de reduo de 36% dos montantes oramentrios e de 21% dos volumes exportados, teria se traduzido, na prtica, por cortes que variariam entre apenas 2% para acar (em funo da iseno das exportaes de acar importado dos ACP) a 38% para carne bovina e de frango. Na poca da concluso da Rodada, as avaliaes feitas pelos diversos participantes foram, de maneira geral, positivas. O argumento mais freqente era o de que, tendo sido excludo do conjunto de regras do comrcio internacional por tanto tempo, o setor agrcola seria necessariamente beneficiado por um Acordo, mesmo que as disciplinas resultantes no fossem as ideais. Para alguns, porm, a institucionalizao das trs caixas, a fixao de limites ao uso de subsdios exportao (em lugar de sua eliminao) e a tarificao teriam resultado apenas na legalizao de um tratamento protecionista e intervencionista imposto pelos EUA e pela Europa para a Agricultura, e que estas polticas estariam no extremo oposto dos princpios que nortearam a redao do Acordo Geral. Kristin Dawkins37 avalia que um dos resultados perversos do AoA foi o fato de que os EUA e a CEE tornaram-se legalmente
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Dawkins, Kristin, Agricultural Prices and Trade Policy: Evaluating and Correcting the Uruguay Round Agreement on Agriculture, Institute for Agriculture and Trade Policy, Minneapolis EUA, 1999.
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capazes de manter suas exportaes a preos artificialmente reduzidos, seja por subsdios exportao, seja por outros tipos de ajuda. Embora 25 membros, de um total de 132, tenham sido autorizados a subsidiar suas exportaes nos montantes registrados em suas listas nacionais, trs deles concentravam 90% dos subsdios concedidos ao trigo, e dois deles eram responsveis pelos subsdios de 98% da exportao de manteiga e de 80% para carne bovina. Alm disso, o acordo no foi capaz de definir claramente as prticas que seriam consideradas subsdios exportao, o que deu, tanto aos EUA quanto Europa dos Quinze, liberdade para dar nomes novos a prticas antigas. A exportao de produtos agrcolas a preos de dumping pde, assim, ser mantida, sem maiores constrangimentos, ajudada, inclusive, pela aplicao da Clusula de Paz. Segundo o Banco Mundial38, os benefcios que poderiam advir da Rodada foram reduzidos pelo uso das possibilidades de frontloading e de rollover (transferncias de montantes de um ano para outro). Tais mecanismos permitiam modular a quantidade de subsdio concedido em funo do nvel dos preos mundiais. Quando estes estavam baixos, aumentava-se o montante concedido por produto, o que provocava queda ainda maior nos preos, em detrimento dos exportadores sem subsdio. Em pocas de preos mundiais mais elevados, o subsdio era poupado para gastos no futuro. Alm disso, como os compromissos foram feitos em funo de 23 grupos de produtos, os membros puderam evitar a reduo dos subsdios para produtos selecionados dentro de um determinado grupo, de modo que, com maiores redues para o restante do grupo, as metas fossem de toda forma atingidas. Acrescente-se, ainda, que a falta de restrio aos subsdios por unidade permite o uso de subsdios sazonais, ou seja, a exportao de um produto recebe
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De Gorter et al, Export Subsidies: Agricultural Policy Reform and Developing Countries, World Bank Trade Note, September 10, 2003, in http://worldbank.org/ trade/tradenotes.
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subsdios maiores em perodos especficos do ano, com impactos ainda maiores sobre os preos mundiais, sem que os limites estabelecidos para o ano sejam ultrapassados. Na rea de acesso aos mercados de produtos agrcolas, os crticos da Rodada Uruguai apontam para a continuidade da discriminao que afeta os pases em desenvolvimento, que assumiria diversas formas, tais como a manuteno, pelos pases desenvolvidos, de altas tarifas, a escalada tarifria e o grande nmero de medidas no-tarifrias que afetam sobretudo os produtos agrcolas processados. Segundo estimativas da OCDE, a tarifa mdia aplicada a produtos agrcolas aps o perodo de implementao da Rodada Uruguai chegou a 40%, comparada a 4% de tarifa mdia para produtos industrializados. Segundo avaliao de Michael Windfuhr39, da Germanwatch, quando se considera, por exemplo, a multiplicidade de medidas aplicadas pela CEE (quotas, variable levies e outras medidas no-tarifrias, que tornavam impossvel a importao), a tarificao foi inicialmente julgada como uma vitria. Para o citado autor, porm, o resultado foi o que chama de dirty tariffication, pois, ao converter suas medidas notarifrias, os pases industrializados estabeleceram tarifas de tal forma elevadas que, em muitos casos, sobretudo para os produtos sensveis, mesmo aps a reduo acordada de 36%, representavam proteo ainda maior do que a combinao de medidas aplicada no perodobase 1986-1988 (escolhido exatamente pelas altas tarifas praticadas). A dirty tariffication teria afetado cerca de 60% dos equivalentes tarifrios estabelecidos pela CEE, o mesmo ocorrendo com 45% dos EUA. Assim, apesar de ter resultado na consolidao de todas as tarifas para produtos agrcolas, a Rodada Uruguai representou reduo de apenas 25% nas tarifas para o setor e, no caso dos produtos tarificados, a reduo mdia teria sido de apenas 14%.
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Windfuhr, Michael, Little Progress for Liberalised Trade The Agricultural Exports of Developing Countries are Blocked, D+C Development and Cooperation N. 6, Nov/ Dec 2002, p. 31-34, Germany.
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Os resultados teriam sido ainda diminudos pelo fato de que, para os produtos sensveis (trigo, acar, carne bovina, milho, etc.) foi aplicado o percentual mnimo de reduo (15%), compensado pela reduo em 100% das alquotas aplicadas a produtos para os quais j vigoravam tarifas baixas (de 4% ou menos). Para os produtos sensveis, portanto, os picos tarifrios teriam crescido em 56% para o trigo, 87% para carne bovina e 86% para milho. Segundo estimado pela UNCTAD, a Europa dos Quinze teria, em 1999, quase 1300 picos tarifrios para produtos agrcolas, o que representaria 97% dos picos existentes em sua tarifa externa comum. Acrescente-se aos elementos citados acima, a existncia da salvaguarda especial agrcola, aplicvel aos produtos tarificados cuja importao ultrapasse limites quantitativos ou nveis de preos estabelecidos, sem necessidade de comprovao de dano grave. Apenas 38 pases reservaram seus direitos de recurso a salvaguardas especiais, mas os produtos inscritos somam mais de seis mil (dos quais 539 identificados pela CEE). Outro aspecto que teve, na prtica, seu impacto positivo diminudo foi o compromisso de acesso mnimo (5% para os pases desenvolvidos), para compensar parcialmente as altas taxas resultantes da tarificao. De maneira geral, quotas tarifrias foram introduzidas para os produtos que, com as tarifas vigentes, tinham importaes virtualmente zeradas. Contudo, a administrao das quotas foi quase sempre deixada nas mos do pas importador, o que resultou, muitas vezes, na concesso de licenas a fornecedores sem condies de utiliz-las. Decepcionantes teriam sido, igualmente, os resultados sobre a escalada tarifria. Como exemplo, Windfuhr cita, com relao Europa, os casos da cadeia de produtos como o cacau - com tarifas que vo de 0% para a matria-prima, 9% para a manteiga a 21% para a pasta , caf com tarifas de 4% para caf cru e de 11% para o processado , e soja 0% para o gro e 6% para o leo.
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Para os pases em desenvolvimento, a escalada tarifria significa perpetuar sua situao de fornecedores de matrias-primas para setores em que poderiam ser grandes exportadores de produtos processados. Windfuhr cita diversos estudos que comprovam que, no perodo 19641994, os pases em desenvolvimento viram a participao de suas exportaes de produtos agrcolas processados (PAPS) no total de suas pautas agrcolas carem de 27% para apenas 17%. Por sua vez, os pases industrializados aumentaram a participao das exportaes de PAPS no total de sua pauta agrcola de 41% para 54%. Os cinco principais exportadores de PAPS so Alemanha (5% do total mundial), EUA, Frana, Canad e Pases Baixos, enquanto o Brasil (maior exportador de produtos agrcolas do mundo em desenvolvimento) ocupa apenas o 12o lugar, com 2,8% do total das exportaes de PAPS. Para Kristin Dawkins, a posio dos EUA nas negociaes agrcolas da Rodada Uruguai foi, em grande parte, determinada pelas empresas processadoras, interessadas na mudana da poltica de sustentao de preos para os produtos primrios. Dawkins menciona inclusive que a administrao Reagan nomeou um executivo da Cargill como negociador agrcola em Genebra durante a Rodada Uruguai. Os mesmos interesses teriam estimulado a Comisso Europia a implementar a reforma MacSharry. A mudana de orientao da sustentao do preo do produto para o apoio direto ao produtor teve efeito significativo para o setor de PAPS, na medida em que permitiu a obteno de insumos a preos mais competitivos. No de se estranhar, portanto, que os resultados tenham sido bastante satisfatrios para o agronegcio dos dois lados do Atlntico - que teria obtido acesso a matrias-primas mais baratas, sem uma abertura mais significativa de seus prprios mercados para os produtos agrcolas processados - e bem menos positivos para os interesses daqueles pases em desenvolvimento que j produziam PAPS, que pouco obtiveram em termos de acesso adicional aos produtos de seu interesse. Para os
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meros fornecedores de matrias-primas, a falta de abertura continuava desestimulando o investimento no setor de PAPS. Para a manuteno desta situao, colaborou ainda o fato de que, mesmo aps a tarificao, permaneceram em vigor inmeras medidas no-tarifrias que restringem ou dificultam as importaes de produtos agrcolas, especialmente os processados. A falta de transparncia e a unilateralidade dos critrios para aplicao de medidas sanitrias ou relativas sade pblica tm sido utilizadas para transformar em barreiras medidas que seriam perfeitamente justificveis sob a tica de proteo aos consumidores. Os acordos sobre Medidas Sanitrias e Fitossanitrias e sobre Barreiras Tcnicas ao Comrcio procuraram disciplinar tais prticas, mas sua eficcia prejudicada pela falta de parmetros objetivos para definir os limites da atuao das autoridades reguladoras. Por ltimo, nunca foi posta em prtica a deciso de Marraqueche relativa a uma possvel compensao aos pases em desenvolvimento importadores lquidos de alimentos40. Tal deciso institua a possibilidade de os pases desenvolvidos oferecerem compensao aos pases de baixa renda e com dficits na produo de alimentos, caso estes viessem a ser negativamente afetados pelo aumento dos preos dos alimentos decorrente da implementao do Acordo sobre Agricultura. A FAO procurou acompanhar a evoluo dos preos das importaes de alimentos e concluiu que, entre 1995 e 2000, os pases cobertos pela deciso estariam gastando quase US$10 bilhes em alimentos importados, dos quais um valor de US$ 3,6 bilhes poderia ser atribudo aos aumentos de preos decorrentes da Rodada Uruguai. Entretanto, o FMI discordou dessa avaliao, sob a alegao de que a FAO teria desconsiderado o escalonamento da liberalizao e da reduo dos
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The Marrakesh Decision on Measures Concerning the Possible Negative Effects of the Reform Programme on Least-Developed and Net Food-Importing Developing Countries, anexa ao Acordo que Estabelece a Organizao Mundial do Comrcio, assinada em Marraqueche, em 1994.
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subsdios e, portanto, superestimado o efeito dos resultados da Rodada sobre os preos. Na falta de um acordo, o Comit de Agricultura da OMC decidiu, em 1996, que as condies para justificar compensaes no tinham sido preenchidas. Assim, a CEE (transformada em Unio Europia pelo Tratado de Maastricht de 1993), aps sofrer sete anos de presses, nos planos interno e internacional, para promover efetivas mudanas em sua poltica agrcola, pde considerar que os resultados da Rodada Uruguai, a exemplo do que aconteceu nos ciclos anteriores de negociao, foram perfeitamente adequados aos limites que fixara como mudanas aceitveis luz de suas prprias polticas. Os termos do Pr-Acordo de Blair House serviram de aval aos ajustes na PAC feitos pela Reforma MacSharry e, em grande medida, moldaram as disciplinas do Acordo sobre Agricultura. Apesar de todos os sinais de alarme lanados, no decorrer da Rodada, pelos defensores da PAC original, as modificaes introduzidas por MacSharry, assim como os compromissos assumidos em decorrncia do AoA, no resultaram em mudanas radicais no desempenho da Agricultura europia, mas trouxeram elementos novos, positivos e negativos, para a produo e para o comrcio internacional no setor. 1.4 - Breve anlise dos efeitos da PAC sobre a produo interna e sobre o comrcio internacional Ao final dos anos 1990, a agricultura da Europa dos Quinze no deveria ser considerada um setor econmico importante. Sua contribuio para o PIB total da UE era de apenas 1,8% e, mesmo se adicionado o setor agroalimentar, o percentual no ultrapassava 6% do total. No entanto, as atividades agrcolas e florestais ocupavam mais de 75% do territrio da Unio e absorviam cerca de 45% do oramento comunitrio. Este tipo de avaliao, freqentemente feita pelos crticos da PAC, no mudou muito desde o ps-guerra, embora
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a importncia econmica do setor, sempre decrescente, torne cada vez mais paradoxais os gastos, sempre crescentes, envolvidos. O que efetivamente mudou ao longo dos anos foi o desempenho exportador dos diversos membros da Comunidade. Segundo clculos da FAO, a Europa dos Doze exportava, em 1986, cerca de US$ 26,9 bilhes em produtos agrcolas, passou a US$ 49,2 bilhes ao final da Rodada Uruguai, em 1994, e chegou a US$ 60,3 bilhes em 2000. Para que este resultado pudesse ser obtido, a UE foi responsvel por 90% dos subsdios s exportaes concedidos em todo o mundo no computados nesse clculo, entretanto, os gastos com as demais medidas de apoio exportao (utilizadas por EUA, Canad e Austrlia), tais como as garantias de crdito, a ajuda alimentar e as empresas estatais. A Unio Europia hoje um dos maiores produtores agrcolas no mercado mundial, o maior importador e o segundo maior exportador no setor. Para alguns produtos, chega a ocupar o primeiro lugar, mesmo que seus custos de produo estejam sempre entre os mais elevados do mundo. Suas exportaes de trigo se fazem a preos 34% inferiores ao seu custo de produo. Para leite em p, esses preos so 50% inferiores aos custos e para o acar esta relao chega a dois-teros. Os exemplos tomados so interessantes, na medida em que deixam claro que a introduo dos pagamentos diretos pela reforma MacSharry no impediu a continuidade das distores causadas pelos subsdios produo e conseqentemente exportao. O setor de leite foi um dos primeiros a sofrer cortes nos preos de sustentao e os cereais foram os grandes visados pela Reforma MacSharry. Ambos foram sujeitos a compromissos de reduo na Rodada Uruguai, tanto em termos de AMS como de apoio exportao. No entanto, o mximo que se pode dizer que, sem as mudanas, o bom desempenho da produo e da exportao poderia ter sido ainda mais incompatvel com os altos custos praticados pela UE.
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Os instrumentos da PAC, apesar da reforma MacSharry, continuam os mesmos: alta proteo tarifria, apoio domstico e subsdios exportao. Como resultado, os preos pagos pelos consumidores so sempre superiores aos preos mundiais. No conjunto, estima-se que a CAP eleva a renda agrcola anual em cerca de 70 ou 80 bilhes de dlares no interior da UE, adicional pago pelos consumidores - via preos - e pelos contribuintes - via ajuda direta e subsdios exportao, financiados pelo oramento comunitrio. A principal crtica que se faz ao mecanismo de sustentao de preos que seu efeito , dentre os de medidas de apoio interno, o mais pernicioso: estimula a produo, independentemente das possibilidades de colocao no mercado interno ou internacional, ao mesmo tempo em que desencoraja a demanda e a importao. Uma demanda reprimida por preos elevados realimenta a presso para que os produtores exportem os excedentes a qualquer preo, o que somente se faz via subsdios. Uma demanda menor por importaes na UE (com seu mercado protegido) e uma exportao comunitria a preos baixos reduzem a parcela da produo e do consumo mundiais sujeitos s livres foras do mercado. As mudanas nos preos praticados internacionalmente tendem a ser, portanto, potencializadas pela atuao da UE como importadora e como exportadora, com impactos indesejados sobre os preos e o comrcio. O setor de COP Os efeitos da PAC ps-reforma MacSharry sobre a produo e o comrcio podem ser avaliados pelo exame dos dados disponveis. Segundo as estatsticas da FAO (Tabelas 1- 5) a produo de cereais da UE-15 passou de 181 milhes de toneladas em 1992 a 216 milhes de toneladas em 2000, ou seja um crescimento de 19%, apesar da reduo dos preos de interveno, da introduo de pagamentos diretos parcialmente decoupled e das regras de set aside. Entre
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1996 e 2000, enquanto os compromissos da Rodada Uruguai estavam sendo implementados, a produo manteve-se razoavelmente estvel (entre 208 e 216 milhes de toneladas), mas em nveis bem superiores aos registrados no perodo de durao da Rodada Uruguai (entre 1986 e 1994, a produo oscilou entre 180 e 190 milhes de toneladas). A UE-15 no perdeu participao no total da produo mundial, mantendo-a sempre prxima de 10%. Quanto s exportaes, o perodo de melhor desempenho exportador foi exatamente entre 1990 e 1992, utilizado como perodo-base para o clculo dos compromissos da Rodada. As vendas de cereais da UE no mercado mundial atingiram 36 milhes de toneladas em 1992, contra 25 milhes em 1986. Entre os anos 1995 e 1998, a exportao caiu, ficando em torno de 20 milhes de toneladas, mas o crescimento dos anos seguintes (atingindo 27 milhes de toneladas) demonstra que o desempenho exportador da UE no setor foi influenciado pelas necessidades de importao dos pases da antiga URSS, que oscilaram bastante no perodo. As medidas adotadas para o setor de COP tiveram efeitos sobre a produo de oleaginosas (Tabelas 3 e 4), que tende a ocupar os espaos criados pelo aumento conjuntural da demanda por produtos para alimentao animal (em substituio aos cereais, quando estes esto com preos mais elevados) ou pela reorganizao do plantio dentro das terras arveis, em funo das regras para o pagamento das ajudas diretas ou do set aside. Mesmo sem o rebalancing para a soja (tentado pela UE para anular as concesses tarifrias feitas anteriormente), o setor de oleaginosas pareceu no ter sido afetado pelos compromissos da Rodada Uruguai e a proteo na fronteira pareceu suficiente, sobretudo em vista do corte nos preos garantidos para COP. A produo do setor como um todo, no entanto, tem-se mantido razoavelmente estvel, em comparao com o crescimento registrado especificamente no setor de cereais - que tornou-se, com a ajuda direta, mais rentvel do que o de oleaginosas.
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Os mecanismos de set aside tiveram algum impacto sobre a produo e os estoques de COP, mas os percentuais exigidos foram sendo gradualmente reduzidos, o que diminuiu a importncia da medida. O aumento do consumo interno e da demanda em mercados tais como o da Rssia e de outros pases balcnicos teve maior impacto sobre o nvel de estoques de cereais do que a exigncia de set aside. Alm do mais, como a legislao comunitria no estipulava objetivos especficos de reduo das quantidades produzidas, nem limitava de forma eficaz as possibilidades de aumento da rea plantada, os resultados ficaram aqum do desejvel. Um estudo encomendado pela Comisso a um grupo de consultores41 recolheu dados junto aos produtores, com o objetivo de avaliar o impacto das medidas de set aside sobre o desempenho do setor de COP na Europa. Os clculos foram feitos a partir da mensurao da no-produo resultante do set aside em pases selecionados: Dinamarca, Finlndia, Frana, Alemanha, Pases Baixos, Espanha e Reino Unido. De acordo com esse estudo, a produo de cereais teria sido 6% maior na ausncia da medida e, no caso de oleaginosas para fins alimentares, 15%. Entre 1993 e 1999, a rea destinada a oleaginosas para outros fins e a protenas vegetais diminuiu, enquanto a rea plantada com cereais aumentou. As culturas no-alimentares puderam beneficiar-se de algum aumento, seja pela possibilidade de utilizao, para este fim, das terras em set aside, seja pelo apoio indireto que passaram a receber, por meio dos pagamentos de remunerao pelo prprio set aside. Em situaes normais, a produo de flores ou biocombustveis no seria vivel sem a ajuda recebida e os efeitos da medida puderam ser efetivamente constatados para este ltimo setor apenas nos pases em que j havia uma capacidade industrial para processamento ou medidas de incentivo fiscal para a produo de biocombustvel.
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Meyer, Pierre e Clment, Thierry, Evaluation de limpact des mesures communautaires concernant le gel des terres, Oreade-Breche, Auzeville, France, Janvier 2002.
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Ainda segundo a mesma fonte, uma taxa de set aside inferior a 10% tem pouco efeito redutor sobre a produo, sobretudo quando os agricultores conseguem aumentar a produtividade nas reas beneficiadas por subsdios. Contudo, o custo da no-produo termina sendo menor do que o da superproduo, mesmo quando os montantes gastos com set aside ou com o financiamento dos estoques so similares, porque os estoques menores reduzem a necessidade de subsdios exportao e a presso sobre os preos de interveno. O set aside fixo (estipulado em 48% do total de terras que vierem a ser congeladas) revelou-se menos eficaz do que o rotacional (52%) como forma de controlar a produo, pois concentrou-se nas reas de solo mais pobre ou de cultivo mais difcil ou oneroso. Paralelamente, a partir de 1996, foi intensificado o uso de fertilizantes e pesticidas - nas reas beneficiadas por subsdios e nas reas de set aside rotacional - a fim de aumentar a produtividade, mas o estudo no estabelece uma relao direta entre o uso intensivo de produtos qumicos e as regras de set aside. Quanto aos efeitos sobre o meio ambiente, embora a proteo deste seja apresentada como um dos objetivos da medida, ainda no foi feita uma anlise detalhada do que poderia ser o impacto real sobre o solo, a cobertura vegetal ou a biodiversidade. Deduzem os autores, porm, que o uso rotacional da terra pode ser mais benfico para o meio ambiente do que a produo alternada de diferentes produtos e contribuiria, ao mesmo tempo, para reduzir os teores de nitrato no solo e o avano da eroso. O estudo conclui que o set aside teve por efeito a concentrao da produo nas culturas mais rentveis (milho, trigo) e uma reduo do cultivo dos chamados cereais secundrios (cevada, aveia, centeio), das oleaginosas e das protenas vegetais. A rentabilidade das culturas continuaria sendo o principal elemento para as decises de plantio: mais do que a remunerao do set aside, a combinao dos preos de interveno e dos montantes pagos a ttulo de ajuda direta compensatria seria o dado decisivo para a determinao das quantidades produzidas dentro do setor de COP.
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O impacto do corte de 20% no preo de interveno e da introduo dos pagamentos diretos compensatrios foi limitado, nos primeiros anos, pela alta dos preos no mercado internacional. A esperada reduo nos preos praticados no mercado interno no ocorreu nos nveis previstos, mas a ajuda direta compensatria era paga da mesma forma, o que fazia aumentar a rentabilidade e estimulava os agricultores a continuar produzindo ou at mesmo aumentar a produtividade ou a rea plantada. Para alguns produtos, o total da ajuda era to alto que a exportao do excedente podia ser feita mesmo sem restituio, j que a venda, mesmo ao preo mundial, era menos onerosa para o produtor do que o financiamento de eventuais estoques. O corte nos preos deu maior competitividade, no plano interno, aos cereais destinados alimentao animal (ajudando a reduzir estoques), uma vez que os pagamentos compensatrios mais do que cobriram a diferena entre o preo interno dos cereais e os preos de referncia para a importao de oleaginosas para alimentao animal. Assim, enquanto a UE mantiver subsdios vinculados produo juntamente com pagamentos diretos mais do que compensatrios, a produo de COP no poder ser efetivamente controlada e os estoques, assim como as exportaes, continuaro a ser resultado das decises de agricultores estimulados a produzir sempre mais, e no de um planejamento das autoridades comunitrias. Em um relatrio de 2002, a propsito do alargamento, a prpria Comisso admitiu que, embora os pagamentos diretos tenham sido inicialmente introduzidos para compensar os cortes nos preos de interveno, estes perderam seu carter compensatrio aps dez anos de implementao e tornaram-se simples cobertura de custos. Por isso, o termo ajuda direta passou a ser utilizado em lugar de pagamentos compensatrios. Posteriormente, a Agenda 2000 submeteu os pagamentos diretos a uma srie de condies relacionadas ao meio ambiente, especialmente por meio do mecanismo de cross-compliance42.
European Commission, Enlargement and Agriculture: Successfully integrating the new Member States into the CAP Issues Paper, SEC (2002)95, January 2002, Brussels.
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Mesmo esse vnculo, porm, era condio adicional, pois, na prtica, o pagamento cobria os custos de produo e no os custos especficos com a preservao. O trecho parte da justificativa que a Comisso daria para sua proposta de outorgar aos novos membros apenas parte da ajuda direta concedida aos Quinze, mas constituiu informao interessante. Os pagamentos originalmente compensatrios deixaram, ao longo do tempo, de ter relao direta com a manuteno do rendimento dos agricultores no nvel equivalente ao do perodo anterior queda de preos e passaram a desempenhar as funes que a Comisso bem quisesse lhes dar. Assim, os montantes pagos puderam passar a contemplar outros objetivos, dentre eles a manuteno de uma rentabilidade global suficiente para compensar, at mesmo, as necessidades de reduo nos cortes das restituies exportao, em funo dos compromissos assumidos na Rodada. As quantidades efetivamente produzidas no estaro, portanto, vinculadas produo passada e sim ao efeito presente do nvel de remunerao assegurado pela Comisso, por meio de ajudas diretas, sobre a totalidade da produo. Outros setores Quanto ao setor de carne de aves, a produo veio crescendo lenta mas constantemente (Tabela 6). De um pouco menos de 6 milhes de toneladas no incio da Rodada, em 1986, a UE passou a produzir 7,5 milhes em 1994 e 8,3 milhes em 2000. As exportaes mais do que acompanharam o ritmo, evoluindo de 330 mil toneladas em 1986 a 1 milho de toneladas em 2000. As importaes tambm registraram crescimento significativo, apesar da alta proteo na fronteira: de 116 mil toneladas em 1986 para 307 mil em 2000. Importante notar, porm, que a exportao tem sido particularmente estimulada nos ltimos anos, apesar do crescimento
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do consumo interno (de 6,9 milhes de toneladas em 1994 a 7,6 milhes em 2000). Como resultado, os estoques, que registravam cerca de 250 mil toneladas em 1994 caram a zero no ano 2000. Para obter este desempenho exportador, a UE utilizou, em 2000 cerca de 60% dos valores e 80% das quantidades acordadas na OMC em matria de subsdios exportao deste produto. O setor de leite e produtos lcteos parece mais sujeito s oscilaes do mercado mundial. Em 1996, os estoques comunitrios de manteiga e leite em p foram praticamente zerados, voltaram novamente a crescer at 1999, em vista da queda na demanda no mercado mundial para esses produtos, e voltaram a se esgotar em 2000 (em menos de um ano, portanto) em funo da reverso da tendncia do mercado internacional. A UE pde reduzir os subsdios concedidos exportao de leite e manteiga (utilizando apenas cerca de 40% dos montantes acordados na Rodada Uruguai, para o ano em questo), na medida em que os preos mundiais mantiveram-se elevados e reduziram a diferena a ser paga a ttulo de reembolso (no caso do leite em p, este chegou a zero em 2000). Contudo, para queijo e outros produtos lcteos, os subsdios exportao foram amplamente utilizados, atingindo a quase totalidade das quantidades negociadas na OMC. Como resultado, as exportaes cresceram 13,5% com relao ao ano anterior, ou seja, cerca de 2 milhes de toneladas em equivalentes de leite. Frutas, legumes e hortalias constituem um setor cuja OCM foi reformada apenas em 1996, com a constituio de fundos operacionais para os produtores cadastrados. Os recursos, cerca de EUR 300 milhes em 1999, correspondiam a aproximadamente 2,5% do valor da produo comercializada pelas organizaes de produtores e, a partir de 2001, passaram a uma ajuda mxima de 4,1%, a fim de ajudar a financiar igualmente as restituies exportao. Para alguns produtos (tomates, mas, pssegos, uvas, por exemplo), existem limites quantitativos para a interveno.
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A produo europia de frutas e legumes tem acompanhado o crescimento mundial no setor. A UE o segundo produtor mundial (com quase 90 milhes de toneladas em 2000), apenas atrs da China (350 milhes). Especificamente no setor de ctricos (de maior interesse para o Brasil), ocupa o terceiro lugar (com 10 milhes de toneladas), aps o Brasil (19,5 milhes) e os Estados Unidos (15,6 milhes). No entanto, embora seja deficitria em frutas e legumes frescos, a UE responsvel por 20% das exportaes de limo, 18% de laranjas, 15% de mas e 10% para pras e tomates. Quanto aos legumes, a UE, deficitria em 1996, tornou-se excedentria a partir de 1997 e as exportaes aumentaram em 11% apenas no ano de 2000. Gastos oramentrios e consideraes gerais Segundo dados da prpria Comisso, mesmo aps a implementao dos compromissos da Rodada Uruguai, os gastos com a Agricultura continuaram crescendo, em ritmo acelerado. A Tabela 7 demonstra que, para COP, os subsdios diretos exportao (restituies) tm diminudo, enquanto os montantes destinados a interveno e ajuda direta tiveram crescimento acentuado no perodo (de cerca de 6 bilhes de ECUs em 1990 a mais de 16 bilhes em 2002). Para o setor de carnes e ovos, as ajudas praticamente dobraram, passando de 4,7 bilhes de ECUs a 8,9 bilhes, embora os subsdios exportao tenham diminudo em valor (especialmente devido queda das exportaes de carne bovina durante a crise da vaca louca ou BSE). Nos setores de acar e de frutas e legumes, o oramento sofreu aumentos menos expressivos, mas por diferentes razes: para o primeiro, os gastos com interveno reduziram-se de 462 milhes de ECUs em 1990 a 335 milhes em 2001, enquanto as restituies exportao mantiveram-se elevadas (1,1 bilho em 2002); no segundo setor, os subsdios exportao so insignificantes (40 milhes de ECUs em 2002), mas a ajuda produo cresce moderadamente a
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cada ano (de 1,1 a 1,6 bilho). A exceo seria o setor de lcteos, para o qual os gastos da PAC tm diminudo constantemente: de quase 5 bilhes de ECUs em 1990 a 1,9 bilhes em 2002, divididos em partes semelhantes entre apoio interno e exportao, pelas razes apresentadas anteriormente. Os nmeros acima refletem o que efetivamente ocorreu aps o primeiro processo de reforma, mas no possvel, a partir deles, estabelecer um vnculo entre a evoluo recente da agricultura europia e a mudana parcial da poltica comunitria. Dois economistas australianos, Borrel e Hubbard, publicaram um estudo43 no qual buscam avaliar o impacto da PAC a partir da comparao entre o desempenho europeu na vigncia da PAC e a simulao do que este seria com a total eliminao dos subsdios produo e exportao, bem como das tarifas aplicadas ao setor. Os resultados indicam que a PAC tem efeitos significativos sobre a agricultura europia e sobre a de terceiros pases, alm de causar impacto negativo sobre os demais setores da economia, dentro e fora da UE, devido aos recursos que desvia dos setores mais eficientes. Segundo aqueles autores, a produo de COP e de produtos lcteos torna-se 50% maior em funo da PAC, a de carne 17,6% maior e o setor de gado em geral teria a produo aumentada em 30%. Contrariamente, o setor de servios seria reduzido em 2% e a indstria em quase 5%. Para a exportao, os dados seriam ainda mais impressionantes: segundo os autores citados, as exportaes agrcolas estariam sendo aumentadas em quase 10.000%, percentual que apenas comprova que, sem a PAC, a UE pura e simplesmente no exportaria esses produtos. O estudo procura mostrar que, ao contrrio, sem a PAC, as importaes europias seriam aumentadas em 2000% para lcteos, 540% para COP e 350% para carnes.
43 Borrel, Brent e Hubbard Lionel, Reforming the CAP: Global Economic Effects of the EU Common Agricultural Policy, Institute of Economic Affairs, Blackwell Publishers, Oxford, UK, 2000.
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O estudo revela ainda que, na ausncia da PAC, a produo agrcola mundial seria beneficiada, na medida em que, sem distores, o setor primrio, em todas as regies estudadas, deixaria de sofrer com a concorrncia desleal de exportaes subsidiadas e poderia ainda aumentar seu acesso ao mercado europeu. Por esse raciocnio, por exemplo, a Amrica Latina estaria, com a existncia da PAC, produzindo 12% a menos de COP, 9% de carne e 4% de lcteos; quanto s exportaes, a regio estaria renunciando a 63% no setor de carnes, 45% em lcteos e 43% em frutas e legumes. Para outras regies, o impacto calculado ainda maior: Austrlia e Nova Zelndia estariam renunciando a 50% de sua produo de lcteos e a 70% de suas exportaes; os Estados Unidos e o Canad teriam queda de at 13% na produo de COP, de 70% na exportao de lcteos, e de 45% na de frutas e legumes. Uma avaliao mais exata dos efeitos da PAC esbarra sempre na dificuldade causada pela peculiaridade do setor agrcola. Muito embora alguns dados sejam bastante eloqentes, e demonstrem claramente o efeito dos subsdios sobre o desempenho da UE em alguns setores, no se pode evitar a interferncia de fatores conjunturais ou climticos, que podem prejudicar a anlise. As sries histricas so sempre de grande valia mas, em se tratando de produtos agrcolas, quebras de safra ou superproduo, em diferentes regies do globo ou em produtos especficos dentro de um setor, assim como a crise de BSE e de gripe aviria, ou as flutuaes nos preos de commodities e das taxas de cmbio podem levar a concluses mais otimistas ou pessimistas quando da avaliao dos efeitos da PAC e de suas reformas. Alguns aspectos, porm, podem ser analisados empiricamente e confirmados pela prtica comunitria. Um estudo44 do chefe de pesquisa da OXFAM, Kevin Watkins, descreve a maneira pela qual a
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Watkins, Kevin, Northern agricultural policies and world poverty: will the Doha development round make a difference?, documento apresentado na Annual Bank Conference of Development Economics, OXFAM, maio 2003.
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introduo de pagamentos diretos para o setor de cereais ajuda a camuflar os efeitos da PAC sobre a produo e a exportao. Pelos dados fornecidos pela Comisso, aps a reforma MacSharry, as restituies exportao teriam praticamente desaparecido para a totalidade do setor de culturas arveis (apenas 80 milhes de ECUs em 2002 contra 3,2 bilhes em 1992). Pelas regras da OMC, como serviam para compensar a diferena entre o preo de interveno e o de exportao, as restituies eram classificadas como subsdios diretos exportao e estavam sujeitas aos compromissos de reduo. Com a reforma de 1992 (e posteriormente com a Agenda 2000), os preos garantidos aproximaram-se dos preos do mercado mundial e a diferena foi compensada por pagamentos diretos. Com os novos preos, as restituies exportao puderam ser praticamente eliminadas. A diferena entre os preos pr e ps reforma demonstra, porm, que se, antes do corte, seriam necessrios EUR 40/tonelada de subsdio exportao, aps o corte, os produtores passaram a receber EUR 56/tonelada a ttulo de ajuda direta (e mesmo EUR 63/ tonelada em 2001), o que resultou em rendimentos bem maiores para os produtores do que antes da reforma. Como a ajuda direta cobre toda a produo de cereais das terras beneficiadas, seja para consumo interno seja para exportao, o impacto da ajuda direta sobre a exportao seria, na prtica, exatamente o mesmo de um subsdio direto exportao e desempenharia um papel preponderante na continuidade da colocao de excedentes crescentes no mercado internacional. Para exemplificar o raciocnio acima, Watkins utiliza os dados de produo de trigo na Frana para converter pagamentos diretos no equivalente a subsdios exportao. Em 1999, o pagamento direto situava-se em EUR 51,40/tonelada e a Frana (principal exportador da UE) colocou 16,7 milhes de toneladas no mercado mundial. Seus produtores receberam, com relao a esta parcela da produo, EUR 858 milhes. Em 2001, a exportao foi de apenas 9,5 milhes de toneladas, mas a ajuda direta estava fixada em EUR 64,40/tonelada e
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os agricultores receberam EUR 611 milhes. Como o recebimento da ajuda independe da exportao ou da colocao no mercado interno, a ajuda direta no poderia, na OMC, ser considerada como subsdio direto exportao. Contudo, quando se sabe que o agricultor que no solicita toda a ajuda a que tem direito sofre cortes na ajuda para a safra seguinte, o incentivo exportao fica evidenciado. Esta forma de subsidiar exportaes sem submeter-se a compromissos fica bem clara no caso do acar, que ser examinado a seguir. O regime aucareiro Criado em 1968, o regime aucareiro comunitrio estabelecia por objetivo dar aos produtores e consumidores europeus, assim como aos produtores dos pases ACP, estabilidade ao mercado de acar de cana e de beterraba. Esta estabilidade seria garantida por um regime de sustentao de preos, no mbito de quotas pr-estabelecidas, para a produo de acar de beterraba dos Estados-membros e para a produo de acar refinado de cana, a partir de acar bruto proveniente dos pases ACP signatrios do Protocolo do Acar da Conveno de Lom e, atualmente, de seu sucessor, o Acordo de Cotonou. Considerando que o acar de beterraba tem, em condies normais, custo de produo 50% maior que o de acar de cana, a produo europia somente poderia sobreviver com subsidiao e proteo na fronteira. Quando se acrescenta, como objetivo, garantir alta remunerao para os produtores de beterraba e para os refinadores, as condies essenciais passam a ser uma pesada subsidiao e elevada proteo na fronteira. Quando o regime foi introduzido, apenas a Itlia tinha produo inferior a seu consumo interno (em determinados perodos o dficit podia atingir at 50%). Contrariamente, Frana e Blgica tinham produo altamente excedentria (cerca de 50% a 70% superior
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demanda interna). A acesso de novos membros na dcada de 1970 trouxe algumas modificaes, levando-se em conta que o Reino Unido era tradicionalmente dependente de importaes de acar bruto de cana, para cobrir cerca de 70% da demanda. No mbito da Commonwealth, vigorava um acordo (CSA Commonwealth Sugar Agreement) que garantia a seus membros uma quota anual de 1,7 milho de toneladas de acar bruto a ser importada pelo Reino Unido. Com a entrada deste ltimo na CEE, o CSA no foi renovado, mas uma quota quase idntica (1,3 milhes de toneladas) foi garantida no mbito da Conveno de Lom, e sua administrao foi incorporada ao regime aucareiro comunitrio. A reduo da quota deveu-se retirada das 350 mil toneladas originrias da Austrlia previstas no CSA. A maioria do acar bruto importado dos pases ACP refinada e vendida no Reino Unido e somente 4% do acar ACP prprio para o consumo direto (acar bruto de cana para consumo ou acar refinado). A acesso do Reino Unido e o fim do CSA coincidiram com a queda da produo mundial de acar no incio dos anos 1970, com rpida elevao dos preos internacionais do produto. Os preos garantidos pela Comunidade tornaram-se pouco atraentes para os pases ACP e o deslocamento temporrio de suas vendas para mercados mais promissores serviu de justificativa para que se criasse, dentro da CEE, um sistema de estmulo produo de acar de beterraba, sob a alegao de que, embora eficaz para a estabilizao dos preos internos, o regime vigente no garantia o abastecimento em casos de grandes oscilaes dos preos no mercado internacional. Como resultado, em 1974, foram substancialmente aumentadas as quotas de produo por pas, assim como os preos de interveno (30%). As mudanas levaram rapidamente reverso da situao: em cinco anos, quando a crise do mercado mundial j havia sido ultrapassada, a produo europia, estimulada pelas novas medidas, passara rapidamente a gerar excedentes estruturais.
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Como sempre ocorreu no interior da CEE, as mudanas, propostas pela Comisso, que objetivassem reduzir o apoio produo ou a exportao encontravam grande resistncia. Assim, as quotas sofreram, em 1981, reduo inferior a 2%, mas voltaram a aumentar, com a entrada de Espanha e Portugal, em 1986, e da Finlndia, em 1995. Durante os anos 1970, a introduo de um novo produto adoante derivado de cereais (isoglucose) passou a concorrer com o acar nos mercados dos EUA e Japo, especialmente como insumo industrial. A CEE introduziu, ento, medidas de controle da produo de isoglucose, para evitar que a mesma substituio viesse a ocorrer na Europa. Como resultado da Rodada Uruguai, a UE precisou fazer algumas adaptaes formais em seu regime aucareiro. Na prtica, porm, os variable levies foram tarificados e a proteo na fronteira passou a ser de quase 170%, o que garante, desde ento, a manuteno de preos de mercado superiores ao nvel de interveno e reduz o uso de subsdios da caixa amarela. A reduo tarifria foi de apenas 15% (por ser o acar produto que a UE classificou como sensvel) e no foi necessrio expandir o acesso mnimo, j que o regime preferencial concedido aos ACP e ndia j representa mais de 10% do mercado europeu. A fim de garantir que o preo mnimo importao continue sendo respeitado, a UE tem feito uso das salvaguardas especiais do Artigo 5 do AoA. A restrio maior ficou por conta dos subsdios exportao, como veremos mais adiante. Os principais mecanismos do regime aucareiro so: a) Sustentao de preos: O sistema comunitrio para o acar extremamente complexo e baseia-se em uma srie de preos institucionais interligados - para acar refinado, acar bruto (de beterraba ou de cana) e beterraba aucareira mecanismo que objetiva garantir preos mnimos para o
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acar de beterraba utilizado na produo de acar dentro de quotas chamadas de A e B (que sero explicadas a seguir). Inicialmente, e at a introduo do Euro, os preos institucionais para o acar eram fixados em ECUs e transformados em moeda nacional com a aplicao das green rates, para evitar que flutuaes das taxas de cmbio entre os Estados-membros afetassem a distribuio do produto no mercado comunitrio. Atualmente, os preos so fixados em euros, a cada ano. Assim como para outras OCM, so estabelecidos preos indicativos e de interveno, para o mercado interno, e um preo mnimo de importao. No caso presente, o preo indicativo (target price) fixado para o acar refinado a granel, ex-fabrica; o preo de interveno (garantia de preo mnimo), dentro do limite das quotas estabelecidas, pouco inferior ao target price e fixado para o acar bruto e para o acar refinado; h igualmente um preo de garantia para a beterraba aucareira. A importao de acar bruto est sujeita a tarifas e medidas de salvaguardas que asseguram o respeito a um threshold price (superior ao target price). O preo de mercado deve ser ainda superior ao preo de interveno acrescido do custo de armazenagem do acar ao longo do ano, j que a colheita de beterraba feita em apenas quatro meses e o refino precisa ser feito em prazo curto. Pelo Regulamento 1260/2001, a Comisso estabeleceu que os preos de interveno para o perodo 2001-2006 seriam de EUR 630/t para acar refinado e de EUR 523/t para acar bruto. Um preo bsico de EUR 476/t foi fixado para a beterraba aucareira, com preos mnimos variando entre EUR 467/t para a beterraba A e EUR 324/t para a B. Em 2001, porm, os preos do mercado internacional situavam-se em torno de EUR 280/t para o acar refinado e EUR 190/t para o bruto. No mercado interno, os preos tm-se mantido sempre em nvel pouco superior (os grandes consumidores industriais tendem a pagar 5% a mais e os pequenos at 15%). Sendo calculadas normalmente com base nos produtores menos eficientes, as
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cotaes institucionais visam a garantir para o mercado interno preos que podem ser superiores em 150% aos do mercado mundial, o que s pode ser mantido com as altas tarifas praticadas na importao. Para os produtores mais eficientes, porm, os preos praticados permitem alta rentabilidade (segundo a OXFAM, a British Sugar trabalharia com margens de lucro de 20%, contra 6%, por exemplo, dos processadores de cereais). b) Quotas de produo: Criado, em teoria, para limitar a quantidade de acar que receberia ajuda comunitria e, assim, evitar a superproduo, o regime de quotas consiste na distribuio, entre os Estados-membros de quotas chamadas A e B. O que atualmente se chama de quota A era, pela legislao de 1968, a quota bsica, ou seja o limite dentro do qual a produo de acar de beterraba refinado recebia ajuda comunitria, pelo mecanismo de sustentao de preos. Cada estado-membro dispunha de parte desta quota global para dividir entre suas empresas processadoras, de acordo com o desempenho dos anos anteriores. As quotas por pas correspondiam, aproximadamente, ao consumo interno, acrescido de margem para eventual exportao. Afim de garantir alguma flexibilidade aos produtores, um percentual adicional da quota bsica (inicialmente entre 35% e 45%) podia ainda ser produzido, de acordo com as possibilidades de colocao no mercado (intra-zona ou externo), e receber ajuda, embora menor, na medida em que se debitava dos produtores uma taxa diferenciada (equivalente a apenas 2% do preo de interveno para acar A, mas de at 37,5% para o acar adicional, ou B), para que os prprios produtores financiassem a colocao do excedente no mercado internacional. Tal flexibilidade era justificada pela necessidade de dar queles produtores de beterraba aucareira ditos eficientes uma garantia de que no seriam punidos por sua eficincia caso ultrapassassem suas quotas bsicas. A quota adicional de acar que, posteriormente, passou a chamar-se quota B,
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podia ser carried over mas, na prtica, era a parte da produo comunitria que podia ser exportada com subsdios. Com o passar do tempo, o que deveria ser um excedente conjuntural, e portanto uma exceo, tornou-se uma quota de utilizao geral e constante, em vista da evoluo favorvel dos preos no mercado internacional (que reduziram, durante algum tempo, a diferena em relao aos preos da UE) e tambm pela forma como as empresas conseguiram distribuir os custos de comercializao das quotas A e B, possibilitando boa rentabilidade para a produo de ambas. Atualmente, portanto, as quotas A e B so garantidas por preo de interveno e o excedente exportvel recebe subsdios, limitados aos compromissos assumidos na OMC. Qualquer produo de acar que exceda os limites das quotas A e B constitui o chamado acar C, que no pode ser vendido (exceto excepcionalmente) no mercado interno e no se beneficia de subsdios diretos produo ou exportao. As alternativas de comercializao do acar C so a de carry over, e ento coloc-lo no mercado como parte da quota A para o prximo ano, ou de export-lo, sem qualquer subsdio, no mesmo ano. Habitualmente, pelo menos dois teros do acar C escoado no mercado mundial e, assim como ocorreu com a quota B, tem sido freqentemente produzido em diversos Estadosmembros, em volumes que equivalem a cerca de 30% da quota A. O papel que se previra inicialmente para a quota B passou a ser desempenhado pelo acar C. Em 1973, a Comisso apresentou uma proposta de reduo das quotas A e B e a proibio pura e simples do acar C. A negociao interna durou quase dois anos e, como resultado da queda da produo e da conseqente alta dos preos em 1974, a reduo das quotas A e B, acordada ao final, foi bem inferior ao proposto e o acar C permaneceu sem restries. A produo de acar A e B ficou congelada nos nveis atingidos em anos anteriores (9 milhes de toneladas de A e uma mdia de 45% do volume da A para a quota B),
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mas os preos oficiais foram aumentados em cerca de 30%. As quantidades acordadas aos membros da poca no foram aumentadas desde ento, mas o total da produo subsidiada da UE foi expandido a cada vez que se adicionavam novos Estados-membros e quotas eram a eles atribudas. A UE-15 dispe de uma quota de 14,4 milhes de toneladas, das quais 82% na quota A e 18% na B. Produz, ainda, cerca de 2,6 milhes de toneladas de acar C, as quais, acrescidas de: (i) 1 milho de toneladas de acar exportvel das quotas A e B (de acordo com os compromissos na OMC), (ii) dos demais excedentes da quota B (que podem chegar a mais um milho de toneladas) e (iii) 1,6 milhes de toneladas que correspondem s importaes preferenciais de acar bruto dos pases ACP, tornam a UE um dos principais atores do mercado internacional de acar, com exportaes anuais de at 6,5 milhes de toneladas, tal como registrado em 2002. A Comisso estima o consumo da Europa dos Quinze em 12,8 milhes de toneladas (o que corresponde, aproximadamente, ao volume da quota A). Desde o incio, portanto, o regime aucareiro foi construdo de forma a garantir que os pases-membros com produo excedentria continuassem a exportar parte de sua produo com o mesmo nvel de remunerao, independentemente dos preos do mercado internacional. Este objetivo fica evidente na prpria linguagem empregada pela legislao comunitria, que estabelece quotas de importao de 1,6 milhes de toneladas de acar bruto originrio de pases ACP, com a finalidade de atender refiners supply needs, mesmo se, com a quota B, a UE j produzisse quase 2 milhes de toneladas acima da demanda interna. Quando se examinam alguns dados por pas-membro (Tabela 8-A), esse objetivo fica ainda mais claro. Nos trs anos (1998-2000) que serviram de base para o clculo das quotas A e B que valeriam para o perodo 2001-2006, a Frana, maior produtor da UE, foi responsvel pela colocao no mercado de 1,9 milhes de toneladas por ano de excedentes de produo em relao ao seu consumo interno,
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apenas dentro das quotas A e B. A Alemanha produziu, tambm intraquota, 670 mil toneladas de excedente e outros pases, tais como Dinamarca, Itlia, Pases Baixos e Blgica, igualmente produziram algum excedente (cerca de 800 mil toneladas no total). Quando o clculo se limita s quotas A e B, Reino Unido (com 1 milho de toneladas), somado a Portugal, Espanha, Finlndia e Sucia (cerca de 500 mil toneladas no total) tm produo inferior s necessidades internas. O comrcio intra-zona, portanto, mesmo sem a quota ACP, j estaria gerando presso pela exportao dos excedentes, situao que sempre existiu, desde a criao do regime em 1968, e com nmeros crescentes. Considerando que o regime prev a reduo das quotas sempre que estas no so preenchidas, os produtores so estimulados a preench-las mesmo que os preos do mercado internacional sejam, num determinado ano, muito inferiores aos custos de produo comunitrios. Como o acar C: (i) no pode ser comercializado no mercado interno; (ii) o carry over limitado a 20% do volume da quota A; e (iii) a exportao precisa ser realizada no mesmo ano, a produo excedente precisa ser colocada no mercado internacional a qualquer preo. c) Restituies exportao: Com seus custos de produo e os preos que pratica no mercado interno, a UE no tem qualquer possibilidade de competir no mercado internacional sem subsidiar maciamente sua exportao. Para tanto, criou um sistema que chama de co-financiamento, pelo qual os produtores formalmente coletariam os recursos para compensar a diferena entre seus preos e os praticados no mercado internacional. O sistema seria alimentado por uma taxa cobrada de todos os produtores, com percentuais diferentes, dependendo da quota qual se aplica. Assim, o acar A taxado em 2% do preo de interveno e o B em 2% mais um percentual varivel, que pode chegar a 37,5%, dependendo das cotaes mundiais e das estimativas de produo
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anual. O pagamento das taxas coberto em 42% pelos refinadores e em 58% pelos produtores da beterraba aucareira (sob a alegao de que, teoricamente, o produtor da beterraba que estaria na origem da ocorrncia do excedente de produo) e respeita aproximadamente os mesmos percentuais para o clculo dos preos de interveno. Em circunstncias excepcionais, em funo dos preos ou das quantidades produzidas, uma nova taxa adicional pode ainda ser cobrada, situao que se verificou algumas vezes durante os anos 1990. Em mdia, considerada a totalidade da produo nas quotas A e B, com as diferentes taxas praticadas, o sistema arrecada EUR 55,00 por tonelada de acar (EUR 23,00 pagos pelos refinadores e EUR 32,00 pelos plantadores). Dito de outra forma, o preo de interveno assegurado para cada tonelada das quotas A e B traz embutido em mdia cerca de EUR 55,00 para financiar a exportao de excedentes de produo. Tomando por base a previso de 14,4 milhes de toneladas nas duas quotas bsicas, o setor estaria recebendo (dos consumidores) EUR 800 milhes para financiar exportaes, alm do que recebe em restituies pagas ao equivalente do acar ACP, financiadas diretamente pelo oramento comunitrio. Com tal quantia, poder-se-ia cobrir a diferena entre o preo de interveno (EUR 630/t) e o preo do acar refinado no mercado internacional (de cerca de EUR 280/t) para exportaes de aproximadamente 2,2 milhes de toneladas (o que corresponde ao volume total da quota B prevista para o perodo 2001-2006). At os compromissos assumidos na Rodada Uruguai, os clculos estavam, por esse mecanismo, perfeitamente adequados aos objetivos traados, pelo menos no interior das quotas A e B. Considerando, porm, que a quota de produo do Reino Unido cobria apenas 52% de seu consumo (1,1 milho de toneladas para um consumo de 2,1 milhes) e que as importaes de acar bruto dos pases ACP (cerca de 1,6 milhes) eram, em sua maioria, destinadas ao Reino
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Unido (1,2 milhes de toneladas em mdia) para abastecimento do mercado interno, a Unio Europia como um todo dispunha ainda de uma flexibilidade para exportar, com reembolsos pagos pelo oramento comunitrio, o equivalente, em acar A e B, ao volume importado dos ACP. Ora, o sistema de co-financiamento previa a coleta da taxa nos montantes necessrios para cobrir o total das perdas decorrentes do reembolso exportao dos excedentes de produo sobre o consumo interno. Com a utilizao dos recursos comunitrios para a exportao de 1,6 milhes de toneladas em equivalentes ACP, as taxas cobradas sobre o acar B poderiam ser inferiores, e os recursos assim poupados serviam para compensar a diferena de preo para a exportao de determinadas quantidades de acar C. Assim, mesmo se, oficialmente, o acar C no se beneficia de subsdios diretos exportao, o nvel dos preos de sustentao, combinado com os subsdios ao equivalente ACP, garante rentabilidade ao acar C, sobretudo porque a beterraba C tambm chega aos refinadores a preo menor do que o pago no interior das quotas. Portanto, apesar de a legislao comunitria apresentar o regime de quotas como uma forma de evitar a superproduo, a combinao de volumes intra-quota superiores ao consumo interno, preos de sustentao elevados, impossibilidade de comercializao do acar C no mercado interno e exigncia de sua exportao durante o mesmo ano compe um regime necessariamente gerador de excedentes exportveis. Dados sobre a produo e o comrcio de acar, que ilustram a equao acima, so fornecidos na Tabela 8. Com a Rodada Uruguai, a Europa foi levada a limitar os montantes oramentrios destinados aos reembolsos exportao e as quantidades beneficiadas. Ao final do perodo de implementao, os gastos oramentrios com reembolsos deveriam limitar-se a EUR 497 milhes e as quantidades a 1,27 milhes de toneladas (no includo o acar ACP). Para evitar que os reembolsos ultrapassassem os
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montantes permitidos, ficou decidido que, sempre que o acar B no carried-over ultrapassasse os limites permitidos na OMC, o excesso seria automaticamente transformado em acar C (e exportado, pelo menos oficialmente, sem reembolso). O impacto desse dispositivo fica prejudicado, porm, pelo fato de que os preos de sustentao no foram diminudos e a proteo na fronteira tambm no, o que permitiu a continuidade da exportao de acar C, e a de acar B transformado em C, a preos compensados pelos elevados preos garantidos no interior da quota. Segundo dados da Comisso, o acar C, que representava em 1995, cerca de 11% da produo europia, com cerca de 1,6 milhes de toneladas produzidas, passou a representar 24% do total produzido em 2002, contribuindo com 3,2 milhes de toneladas. d) Controle de importaes de terceiros pases: Como dito anteriormente, para que o regime aucareiro funcione, a proteo na fronteira precisa ser mantida nos nveis adequados ao preo de sustentao que se pretende fixar. Por isso, apesar da tarificao e dos compromissos de reduo e consolidao tarifria, a UE tem utilizado, sempre que necessrio, as salvaguardas especiais do Artigo 5 do AoA, para assegurar que as importaes de terceiros pases no entrem a preos inferiores aos praticados no mercado interno. A manuteno de tarifas de EUR 419/t para acar refinado e de EUR 339/t para acar bruto faz com que a importao no-preferencial se torne invivel, com o pagamento de tarifas que quase triplicam os preos dos fornecedores mais eficientes, como o Brasil, por exemplo. Alm disso, sempre que os preos do produto importado caem abaixo do trigger price de EUR 531/t, uma tarifa adicional cobrada, como salvaguarda especial (para a UE, o novo nome do variable levy). O trigger price determinado pelo preo garantido s importaes de acar bruto dos ACP e sempre muito superior aos praticados no mercado internacional. Por isso, as
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salvaguardas especiais esto, desde 1995, permanentemente em uso. A partir de preos mundiais em base CIF, a proteo total outorgada pela UE atinge mais de EUR 700/t. O dispositivo geral que permite a importao livre de direitos para o chamado acar SPS destina-se a preencher as necessidades de refino dos processadores europeus. Compreende o acar ACP e ndia (1,3 milho de toneladas), o dos territrios ultramarinos -OCT (0,2 milho de toneladas), a iniciativa conhecida como Everything but Arms - EBA (90 mil toneladas), uma quota MFN no mbito da OMC (85,4 mil toneladas) e uma quota adicional SPS, para necessidades conjunturais (0,2 milho). O acesso ao mercado europeu garantido, como j dito anteriormente, a um conjunto de dezessete pases ACP e ndia. Desde a assinatura do Protocolo do Acar, anexo Conveno de Lom de 1975, o acar originrio desses pases est isento do pagamento de tarifas. O acar ACP comercializado na UE a preos livremente negociados entre vendedores e compradores, mas a UE assume o compromisso de comprar, ao preo de interveno, uma quantidade anual acordada em cerca de 1,6 milhes de toneladas de acar, sempre que a livre negociao resultar em preo inferior. Por sua vez, os dezoito pases beneficirios comprometem-se a fornecer anualmente as quantidades acordadas, ao preo mnimo garantido. Os termos do acordo no foram alterados pelo Acordo de Cotonou, que substituiu Lom, mas previu-se que o regime seja revisto em 2006. Os altos preos pagos pela UE, que importa a quase totalidade da quota ACP em acar bruto para uso nas refinarias europias (leiase do Reino Unido) estimulam os exportadores beneficirios a vender at mesmo o acar destinado a seu consumo interno. Em troca, estes compram da prpria UE acar refinado a preos mundiais, por fora dos subsdios. Por sua vez, a UE obrigada a comprar as quantidades acordadas anualmente, aos preos convencionados, independentemente
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da demanda interna, dos estoques ou das disponibilidades de exportao. A UE tem ainda outros arranjos em bases preferenciais, com os territrios ultramarinos e os pases balcnicos, que envolvem menores quantidades e no significam compromissos de compra ou preos garantidos a longo prazo. No contexto da iniciativa Everything but Arms, os direitos importao de acar, aplicveis a 46 pases de menor desenvolvimento relativo, esto sendo gradualmente eliminados no interior de uma quota, que ser expandida anualmente at a total eliminao de restries em 2009. No momento, os preos so garantidos apenas no interior da quota. Finalmente, como resultado das negociaes no mbito do Artigo XXIV do GATT, em funo da acesso da Finlndia, foi acordada uma quota MFN, de 85.463 toneladas de acar bruto para refino, sujeita ao direito reduzido de EUR 98/t. O Brasil se beneficia de 23.930 toneladas ao amparo dessa quota e o acar chega ao mercado comunitrio a preos em torno de EUR 430/t. Mesmo sendo o maior produtor mundial de acar, o Brasil, com o regime montado pela UE, permanece fora do mercado europeu e deslocado, em terceiros mercados, pelo acar subsidiado exportado pela UE. e) outras ajudas: A UE prev ainda ajudas (cerca de EUR 180 milhes por ano) para as indstrias que utilizam o acar como insumo, sob a forma de reembolsos, que visam a compensar o alto preo pago pela matriaprima utilizada na composio de produtos base de acar. As empresas refinadoras de acar de cana recebem ainda uma ajuda (EUR 41 milhes por ano) a ttulo de compensao pela diferena constatada nas margens resultantes do processamento de cana, quando comparadas com as que resultam do processamento da beterraba.
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A produo de isoglucose e outros substitutos de acar est sujeita a quotas no interior da UE, a fim de evitar impactos negativos sobre o consumo de acar. Finalmente, o lcool a partir de xarope de beterraba, inclusive lcool combustvel, embora no seja produo relacionada ao ACM do acar, tem tratamento similar, pelo menos no que diz respeito beterraba, que considerada C para fins de preo garantido - normalmente fixado pouco acima daquele pago pela beterraba aucareira C. Uma anlise dos efeitos do regime sobre a produo e o comrcio revela que, de todas as OCM, o regime aucareiro da UE certamente o mais distorcivo e o que mais causa prejuzos ao comrcio internacional. No plano interno, protege as grandes empresas e os grandes plantadores e concentra a produo em praticamente um grande refinador por pas. Segundo um conhecido estudo da OXFAM45, em oito pases da UE, uma nica empresa detm a totalidade das respectivas atividades de refino, e apenas Frana, Itlia e Alemanha ainda tem setores mais pulverizados. Como a produo limitada por quotas, os refinadores no tem interesse em reduzir os preos do acar refinado, pois isso significaria rendimentos decrescentes. Sua forma de aumentar a prpria produo a compra de empresas menores, apenas para utilizar a quota correspondente. Com isso, a concentrao das corporaes aumentou: atualmente, quatro corporaes controlam a metade da produo total de acar de beterraba na Europa. Com os subsdios, o cultivo da beterraba aucareira beneficiase de margens de rentabilidade artificialmente elevadas em relao s de outras culturas (cerca de 25% a mais do que no setor de cereais) porque seu preo foi fixado de maneira a garantir que mesmo os plantadores menos eficientes da Unio pudessem produzir. Isso estimula
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OXFAM, Briefing paper No. 27, The Great EU Sugar Scam: How Europes Sugar Regime is devastating livelihoods in developing world, August 2002.
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a continuidade da produo em quantidades sempre superiores s necessidades de consumo comunitrio, mas sobretudo nas regies mais produtivas, que podem acumular maiores benefcios com a subsidiao. Os altos preos garantidos prejudicam os consumidores, que pagam caro pelo produto no mercado interno e financiam com isso a colocao de acar europeu a preos de dumping no mercado internacional. O regime transforma a UE em um dos maiores exportadores de acar, com 5 a 6 milhes de toneladas e 14% do total (atrs apenas do Brasil, com 32%). Sua participao no mercado e os preos que pratica contribuem amplamente para o aumento dos estoques mundiais e para a deteriorao das cotaes do produto. Os preos do acar no mercado internacional oscilam muito, em decorrncia das prprias caractersticas do mercado e das polticas adotadas pelos pases desenvolvidos, seja pela elevada proteo na fronteira, seja pelos subsdios concedidos. A demanda tem crescido na maioria dos mercados, mas isto no se reflete nos preos dos mercados mundiais, devido sobretudo ao controle das importaes, via tarifas e quotas. Por outro lado, a produo de acar no responde imediatamente s alteraes de preos, em funo dos mecanismos internos de sustentao, mas particularmente sensvel s variveis climticas. A prpria Comisso admite que os preos de interveno praticados na UE podem ser duas a trs vezes superiores aos do mercado mundial e, como segundo produtor e exportador, o bloco tem uma poltica capaz de influenciar os mercados mundiais de forma significativa. A expectativa da OCDE de que os preos do acar permanecero em baixa nos prximos anos, devido sobretudo ao aumento da oferta, tanto dos pases produtores competitivos (a includo o Brasil) como da UE, que continuar a subsidiar a produo e, em funo do alto custo da manuteno dos estoques, a exportao, que dever continuar sendo a soluo para a UE. A UE alega beneficiar os produtores de acar dos pases ACP enquanto, na prtica, os induz a fornecer todo o acar bruto
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que produzem, inibindo as possibilidades de investimento em refinarias ou na indstria de produtos base de acar nesses pases. Ao contrrio, parte da exportao europia de acar, tanto o refinado quanto o utilizado na composio de produtos de confeitaria, retorna exatamente aos pases ACP, a preos altamente subsidiados. Alm do mais, dos dezessete pases beneficiados, apenas quatro so pases de menor desenvolvimento relativo. No somente o restante dos pases em desenvolvimento perde acesso ao mercado da UE como ainda prejudicado pela queda nos preos do produto no mercado internacional. Ainda segundo a OXFAM, a UE consegue colocar no mercado acar a preos inferiores no somente ao seu prprio custo como tambm mais baixos do que os dos pases com os menores custos de produo, tais como Moambique, Zmbia e Malawi. Para os principais produtores e exportadores, que seriam os mais competitivos em situao normal de concorrncia, tais como Brasil, Austrlia, Tailndia e Cuba, no apenas o mercado comunitrio permanece fechado, como suas vendas continuam sendo deslocadas em terceiros mercados, em vista do dumping nos preos do acar comunitrio. Tal situao se manter enquanto a proteo tarifria permanecer impermeabilizando o setor aucareiro europeu e, conseqentemente, viabilizando a continuidade do regime de sustentao de preos e de subsdios exportao dentro e fora do regime de quotas. Possveis formas de pressionar a UE a alterar seu regime aucareiro sero examinadas nos Captulos 3 e 4. O setor de carne bovina Este outro setor, de especial interesse para o Brasil, que constitui mais uma das aberraes da PAC. Sua justificativa precisa ser compreendida juntamente com a do setor de lcteos, uma vez que dois teros da produo de carne bovina da UE deriva da produo
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de gado leiteiro, segundo dados da Comisso. Assim, a conjugao das medidas para os dois setores determina a poltica para a carne bovina. A OCM para a carne bovina foi instituda em 1968 e, nos primeiros quinze anos de sua vigncia, a produo europia, tradicionalmente deficitria, foi sendo estimulada, por meio de preos de sustentao e de pagamento de prmios, que garantiam um nvel satisfatrio de remunerao para os produtores. Como se pode ver na Tabela 9, at 1973, a CEE importava entre 1 milho e 1,5 milho de toneladas por ano e exportava menos de 500 mil toneladas de carne fresca ou congelada. Os estoques ficaram sempre abaixo de 200 mil toneladas. Na segunda metade da dcada, o consumo interno progrediu levemente, assim como a produo. As exportaes registraram leve queda, enquanto as importaes reduziram-se a um tero em 1980 (440 mil toneladas). Paralelamente, o setor de lcteos beneficiava-se igualmente de pesada subsidiao, que levou, em 1984, criao de estoques de leite e de produtos lcteos, em especial de manteiga, em nveis no mais administrveis. A fim de remediar esta situao, a OCM de leite e derivados foi alterada, de modo a limitar os montantes da ajuda concedida dentro das quotas e a criao do super-levy (o cofinanciamento citado anteriormente). Como resultado da nova orientao dada ao setor de lcteos, os produtores foram obrigados a intensificar o abate, para eliminar o excedente de produo, e o mercado de carne bovina foi desestabilizado. Na dcada de 1980, portanto, a tendncia superproduo comeou a manifestar-se: as importaes permaneceram reduzidas e as exportaes (subsidiadas) aumentavam, chegando a 2,6 milhes de toneladas em 1986 para carne bovina e preparaes, o mesmo acontecendo com os estoques que chegaram a 1,2 milho de toneladas de carne bovina em 1985 (Tabela 9). Acrescente-se a este quadro o fato de que, na mesma poca, a queda nos preos dos gros para alimentao animal encorajou o aumento da produo de outros tipos de carne, em especial a de porco e de frango, que aumentaram sua competitividade com relao carne
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bovina. O excesso de produo provocou a queda nos preos, e a necessidade de maiores gastos com o mecanismo de interveno e com o financiamento dos estoques. Os mecanismos da OCM para carne bovina, em sua verso atual, so regidos pelo Regulamento 1254/99, que implementou para o setor a reforma acordada no mbito da Agenda 2000 (que ser examinada no prximo captulo). Baseiam-se em cinco elementos principais: (a) sustentao de preos, por meio de um sistema de interveno que acionado sempre que os preos caem abaixo de 80% do preo de referncia; (b) uma proteo na fronteira que combina tarifas ad valorem e especficas, as quais, mesmo aps a implementao dos resultados da Rodada Uruguai, podem representar uma proteo de mais de 170%; so previstas quotas livres de direitos para pases ACP e quotas, negociadas no mbito da OMC, com tarifas reduzidas, que variam de 20 a 130%, das quais o Brasil se beneficia; prevista a possibilidade de aplicao de medidas de salvaguarda, sempre que houver presso sobre a oferta comunitria; (c) um sistema de restituies exportao que visa a incentivar a venda de carne e de animais vivos no mercado internacional; no caso da carne, as restituies podem representar at 40% do preo de exportao; (d) pagamentos diretos: sob a forma de prmios pagos por cabea, o sistema j era submetido, desde os anos 1980, a limites por estabelecimento rural; com a reforma MacSharry, os preos de interveno sofreram cortes e a compensao se dava por meio do pagamento dos prmios; e (e) iniciativas profissionais e interprofissionais: ajudas em matria de orientao da pecuria, de organizao da produo, da transformao e da comercializao, de controle de qualidade, de previses e de anlise da evoluo dos preos nos mercados.
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Os pagamentos diretos compem um sistema extremamente complexo de prmios por cabea que cobrem diferentes situaes, mas exigem procedimentos burocrticos de controle (passaporte ou documentos administrativos para os animais). Estes so o perfeito exemplo da obsesso europia pela administrao, nos mnimos detalhes, da produo e do comrcio. O prmio especial atribudo aos bovinos machos e pago em uma s vez para touros (aos 9 meses) e em duas vezes (aos 9 e aos 21 meses) para bois, at um limite de 90 cabeas por faixa de idade e por estabelecimento. Este prmio de EUR 210 por touro e EUR 150 por boi. O prmio por vaca de aleitamento (EUR 200) serve para compensar o fato de que as matrizes so retiradas da produo de leite. So pagos dentro de limites estabelecidos. Sobre os dois prmios j citados incide um fator de densidade (o nmero de cabeas por hectare de forragem por explorao no pode ultrapassar 1,8). O prmio para o equilbrio sazonal pago para evitar a concentrao do abate em meses especficos, o que poderia forar a queda nos preos. Varia entre EUR 18 e EUR 72 por cabea. O prmio por abate ou exportao do animal vivo pode variar de EUR 50 a EUR 80 e o pagamento extensificao, de EUR 100 adicionais, pago aos produtores que aceitam um fator de densidade de 1,4 cabeas por hectare de forragem. Existem ainda diversos pagamentos suplementares, pagos por cabea ou por hectare de pasto permanente. A partir da reforma Mac Sharry, a produo sofreu ligeira queda, assim como as exportaes e os estoques. Em 1996, porm, o mercado foi abalado pela crise da vaca louca (BSE). O consumo de carne caiu e provocou queda nos preos; as exportaes decresceram (de 3 milhes de toneladas em 1990 a 2,3 milhes em 1996) e os estoques voltaram a se acumular. A ocorrncia da crise de BSE dificulta a avaliao do real impacto da reforma MacSharry e da implementao dos resultados da Rodada Uruguai, mas algumas consideraes podem ainda ser feitas a respeito das distores provocadas pelo regime.
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Na Unio Europia, a pecuria um setor de pequenas fazendas. Em funo da dimenso e do clima, o gado predominantemente de curral e alimenta-se, durante boa parte do ano, de forragem e rao. Nessas circunstncias, o custo de produo de carne bovina na Europa muito superior ao de pases, como Brasil, Argentina e EUA, que produzem carne a partir de gado de grandes pastagens, em territrios em que as terras tm preo inferior ao europeu. Claro est, portanto, que, sem os mecanismos da PAC, a Europa inviabilizaria sua produo de carne. O nvel de subsidiao, contudo, to elevado que, mesmo aps a implementao dos resultados da Rodada, e apesar da crise de BSE, a UE continua sendo o segundo maior produtor mundial ( frente, por exemplo, de Brasil e China) e o maior exportador. Para que esta situao perdure, a UE mantm tarifas de tal forma proibitivas que, para carne congelada, no h registro de importaes extra-quota at 2003, quando, pela primeira vez, o Brasil conseguiu colocar no mercado cerca de 7 mil toneladas. No caso de Hilton beef (cortes de carne de alta qualidade), o Brasil tem conseguido exportar 40 mil toneladas fora da quota (que de somente 5 mil toneladas), apesar de uma tarifa especfica de mais de EUR 3 mil/t extra-quota. Quanto aos subsdios exportao, os limites fixados para a carne bovina foram de tal maneira elevados que a UE tem conseguido utilizar pouco mais da metade dos montantes e quantidades permitidas. Com a reduo do preo de interveno e os pagamentos compensatrios, possvel reduzir os montantes pagos a ttulo de restituio s exportaes mas, assim como ocorre em outros setores, os gastos com ajuda direta praticamente dobraram e financiam largamente a diferena entre os custos europeus e os preos do mercado internacional. A UE apia-se ainda em um sofisticado mecanismo de controle sanitrio para dificultar e encarecer as importaes. Embora baseada
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em princpios e objetivos incontestveis (sobretudo aps a crise de BSE e as acusaes de que as autoridades nacionais no teriam adotado as medidas necessrias proteo da sade humana e animal), a prtica administrativa nem sempre escapa da suspeita de que os regulamentos so utilizados de forma por vezes protecionista, uma vez que o cumprimento de novas exigncias significa investimentos e custos adicionais para os fornecedores que quiserem ter acesso ao mercado comunitrio, e diminuem a diferena com relao aos elevados custos europeus. Considerando a evoluo da produo e da exportao comunitrias no setor de carne bovina, no fica claro qual seria o impacto da introduo de pagamentos compensatrios sob a forma de ajuda direta por cabea, dentro de quotas de produo. Na medida em que o sistema coexiste com a sustentao de preos, as decises dos produtores continuaram resultando em produo excedentria, em exportaes direta ou indiretamente subsidiadas e na acumulao de estoques.
CAPTULO 2 A REFORMA FISCHLER
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CAP reform may have been a huge step for the EU, but it was really a small step for mankind46
2.1 - Os imperativos, as resistncias e o processo negociador interno O perodo de implementao dos resultados da Rodada Uruguai aproximava-se do fim e, conforme estabelecido pelo Artigo 20 do AoA, o processo de reviso deveria ser iniciado no ano anterior ao trmino. A avaliao de que os impactos da reforma MacSharry e do AoA sobre a PAC tinham sido de certa forma limitados j deixava entrever que os principais atores na OMC iriam em busca de maiores avanos, na medida em que as novas disciplinas pareceram indicar o melhor rumo a tomar, mas ainda no haviam tido os efeitos desejados sobre os preos e sobre o acesso aos mercados. A experincia da Rodada Uruguai motivou a Comisso a buscar um compromisso entre os Estados-membros que pudesse preparar a PAC para as mudanas que seriam certamente o tema central dos debates em Genebra. O momento, contudo, no era o mais propcio. Por um lado, a implementao dos compromissos de reduo em
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Frase atribuda a um acadmico ingls, cujo nome no foi mencionado, citada em telegrama da Embaixada do Brasil em Londres, 01/12/2003.
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matria de subsdios exportao deixara a UE sem margem para administrar algumas OCM e a perspectiva de reduo das quantidades subsidiadas, dos preos de sustentao ou da remunerao dos produtores j originava reclamaes por parte das associaes rurais e de alguns Estados-membros. Qualquer passo adicional que pudesse engessar ainda mais a PAC era visto com profunda desconfiana pelos membros que se consideravam mais prejudicados, como era o caso da Frana (maior exportador de produtos agrcolas dentro da UE) e de outros clssicos partidrios das posies francesas, como Espanha, Irlanda, Itlia e Portugal. Por outro lado, a Europa dava continuidade a seu processo de alargamento, e desta vez preparava um movimento ainda mais ambicioso que os precedentes, envolvendo possveis doze pases-candidatos acesso at 2004. As necessidades de uma PAC a 27 seriam totalmente diferentes das condies vigentes, mas o real impacto de um alargamento ainda no poderia ser medido. A negociao de novas disciplinas na OMC, num contexto de tal incerteza, parecia francamente inoportuna para a UE. O quadro dos debates em Genebra, porm, no deixava dvidas para a Comisso de que o incio de um processo de reviso do AoA era iminente. Por sua vez, a reforma da PAC, para mold-la s necessidades oramentrias que decorreriam da acesso dos novos membros, era indispensvel. Assim, as autoridades comunitrias optaram pela elaborao de um projeto de reforma gradual que pudesse, ao mesmo tempo, resolver seus problemas internos (presentes e futuros), viabilizar sua participao no processo negociador da OMC e tentar conter, simultaneamente, as resistncias de seus membros e o mpeto liberalizante de seus parceiros. Ainda desta vez, a Comisso iria precisar convencer seus Estados-membros do interesse que poderia haver na negociao multilateral, num momento delicado do processo de integrao europeu. A perspectiva de criao do mercado nico e da introduo do Euro
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gerava inquietaes, sobretudo nos membros mais vulnerveis, e o lanamento das negociaes para o alargamento apenas exacerbava os receios daqueles que, no interior da Unio, consideravam que a Europa estava indo rpido demais. Acrescente-se a esse quadro as negociaes com os pases ACP lanadas em 1996, com o objetivo de acordar novos termos para suas relaes comerciais, trabalhos que resultariam, em 2000, na assinatura do Acordo de Cotonou, que sucedeu a Conveno de Lom. Apesar dos interesses exportadores da UE, tanto no setor agrcola como no industrial ou de servios, a Comisso tinha dificuldades em identificar vantagens especficas para a Europa como conseqncia de uma nova rodada de negociaes na OMC. Independentemente do lanamento de uma nova Rodada, as negociaes em Servios, tal como previsto em Marraqueche, registravam seus avanos, com a aprovao, em 1997, dos acordos sobre telecomunicaes e sobre servios financeiros. Igualmente em 1997, havia-se chegado a um acordo, envolvendo 43 pases, sobre o comrcio de produtos de tecnologia da informao (ITA, na sigla inglesa), o qual representava 12% do total das trocas mundiais, percentual superior ao da Agricultura. Estes sucessos reforavam o argumento de que uma Rodada no seria imprescindvel para a obteno de ganhos nas reas que efetivamente interessassem a Europa, para as quais o equilbrio das concesses se fazia no interior de cada uma, sem envolver temas nos quais a UE tivesse objetivos defensivos. No entanto, as presses em torno da reviso do AoA deixavam a Comisso diante da escolha entre algo sem qualquer contrapartida (em que a UE apenas seria instada a assumir novos compromissos de reduo de seus subsdios e de sua proteo na fronteira) e uma tentativa de expandir o horizonte negociador, seja para tentar obter alguma vantagem, seja para reduzir os prejuzos para o arcabouo da PAC, em troca da preservao dos interesses defensivos dos demais participantes .
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Desde a Ministerial de Cingapura, em 1996, a estratgia da UE foi, portanto, a de tentar trazer para a mesa de negociao propostas de temas que pudessem, ao mesmo tempo, interessar seus Estados-membros e trazer dificuldades para os participantes que se colocavam claramente como demandantes nas negociaes agrcolas. Assim, a UE foi a principal defensora da incluso de temas como Comrcio e Investimentos, Comrcio e Concorrncia, Compras Governamentais, Comrcio e Meio Ambiente. Medidas de facilitao de comrcio e direitos trabalhistas. exceo deste ltimo tema, para o qual no se obteve qualquer acordo, chegou-se em Cingapura a um entendimento no sentido de que os demais poderiam ser discutidos, sem que se tenha dado, contudo, qualquer mandato especfico que prejulgasse a obrigao de resultados naquelas reas. A Ministerial de Genebra, em 1998, acrescentou ainda um novo tema (comrcio eletrnico), mas no foi capaz de conduzir a um consenso em torno do lanamento de uma nova rodada. Mesmo aqueles que eram favorveis idia divergiam quanto ao grau de ambio de um novo exerccio negociador (uma rodada breve, com poucos temas, ou uma negociao ampla, com os temas de interesse de todos os parceiros) e quanto reproduo do esquema de single undertaking da Rodada Uruguai (que poderia tornar ainda mais complexa uma rodada envolvendo mais de 140 pases). Em 1999, foram iniciados os trabalhos de preparao da Reunio Ministerial de Seattle, na qual esperava-se lanar a ento chamada Rodada do Milnio. Mais de duzentas propostas foram circuladas no incio do ano, cobrindo todas as possveis reas de negociao. Especificamente com relao Agricultura, os debates giravam, num primeiro momento, em torno do contexto no qual as negociaes seriam inseridas. Para os pases demandantes, como os do Grupo de Cairns, o processo de reviso determinado pelo Artigo 20 do AoA fazia parte do pacote negociado na Rodada Uruguai e no cabia qualquer pagamento adicional por seu resultado. Ao
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contrrio, os demandantes em Agricultura julgavam haver pago com a espera, durante o perodo de implementao, por avanos efetivos na direo da submisso do setor agrcola s regras multilaterais de comrcio. Caso a Europa desejasse enquadrar as futuras negociaes agrcolas em um processo abrangente, condicionado ao single undertaking, teria que aceitar um mandato abrangente e ambicioso na Agricultura, que pudesse justificar algum pagamento adicional em outras reas. As discusses prvias Ministerial revelaram divergncias importantes entre os diversos grupos de interesse. Esperava-se poder levar a Seattle um texto para Agricultura que definisse os seguintes elementos principais: a) objetivos (integrao do setor s regras para produtos industriais ou no); b) calendrio; c) objetivos de reduo ou eliminao dos subsdios e negociaes de acesso a mercados; d) tratamento especial e diferenciado para pases em desenvolvimento; e e) multifuncionalidade e non-trade concerns. Os Estados Unidos e o Grupo de Cairns defendiam como objetivo final a integrao do setor s regras para produtos industriais. Nesse sentido, todos os subsdios que distorcem o comrcio deveriam ser eliminados, a includos os subsdios exportao em todas as suas formas e as medidas de apoio interno consideradas distorcivas. Em seu documento de posio47, o Grupo j demonstrava preocupao com manobras de box shifting e declarava que dedicaria especial ateno compensao que seria dada pela retirada das medidas de sustentao de preos, com vistas a assegurar que as novas medidas fossem objetivas, transparentes e totalmente desvinculadas da produo, de forma a no distorcer a prpria produo e o comrcio. Quanto a acesso a mercados, Cairns propunha igualmente que a proteo Agricultura fosse levada aos nveis acordados para os produtos industriais. Assim, as tarifas deveriam ser as nicas formas
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WTO, WT/GC/W/156, de 24 de maro de 1999, in www.wto.org.
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permitidas de proteo na fronteira, a escalada e os picos tarifrios deveriam ser eliminados e as condies de acesso aumentadas igualmente para os produtos processados. As medidas no-tarifrias deveriam ser eliminadas e as quotas tarifrias aumentadas gradual e substancialmente. No sentido oposto, a UE48, apoiada por Sua, Noruega, Japo e pases candidatos ao alargamento, defendia a manuteno de regras especiais para a Agricultura, acrescidas de medidas especficas para contemplar a multifuncionalidade do setor e levar em conta nontrade concerns49. Pregava no ser necessria uma reviso maior do AoA e no aceitava compromissos de eliminao dos subsdios exportao ou de eliminao da caixa amarela. Podia contemplar objetivos de reduo adicional dos limites acordados na Rodada Uruguai para as duas formas de subsdio distorcivo e da proteo tarifria. Todos esses objetivos, porm, deveriam respeitar a liberdade de cada participante de implementar medidas para contemplar a multifuncionalidade, non-trade concerns, a sade e o bem-estar animal, a sanidade e a qualidade alimentar. Como nas Rodadas do GATT, a Agricultura viria a ser o ponto central dos debates preparatrios. A USTR Charlene Barshefsky, que presidiria a Ministerial em Seattle, parecia apostar na capacidade dos EUA de pressionar por um consenso, como pas que sediava o encontro, apoiado inclusive pela grande cobertura da mdia, e pelo amplo debate que o prprio Governo norteamericano estimulara junto s organizaes no-governamentais, as quais pretendiam acompanhar, com grandes manifestaes populares, os trabalhos em Seattle. A falta de flexibilidade de Barshefsky (que foi caracterizada por muitos como arrogncia e prepotncia), acrescida da contundncia das manifestaes populares
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WTO, WT/GC/W/273, de 27 de julho de 1999, in www.wto.org.
A UE defende o exame de medidas especiais para contemplar o fato de que a agricultura compreenderia outros objetivos que no os comerciais e que estes requereriam tratamento diferente daquele dispensado aos produtos industriais.
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pela antiglobalizao, em nada contribuiu para aproximar posies, ainda muito distantes de um acordo em torno de algum texto que pudesse, pelo menos, dar aos negociadores um mandato que no comprometesse suas posies futuras. O time out anunciado pela USTR transferiu para Genebra a continuao do exerccio de redao de um mandato negociador para a futura rodada, sob o peso porm de mais um impasse nos trabalhos do GATT/OMC (a exemplo do que j ocorrera na reunio de meio-perodo em Montreal-1988 e em Bruxelas-1990). Desta vez, a Comisso tinha procurado evitar a repetio do fiasco de sua participao na reunio de Bruxelas-1990 e, j em 1997, iniciara um processo de discusso do que poderia ser modificado na PAC. Sua inteno era, no plano interno, criar condies para o financiamento da PAC a longo prazo e para sua adaptao a uma Europa a 25 ou 2750. No plano externo, visava a colocar-se em posio menos defensiva para negociar com os demais parceiros, tentando conduzir o processo de reviso do AoA no ritmo e nos limites que a UE pudesse estabelecer previamente para si mesma. A equao do alargamento Como visto anteriormente, a Reforma MacSharry e a Rodada Uruguai resultaram em algumas mudanas positivas na orientao dada aos mecanismos da PAC. Um primeiro passo j havia sido dado para
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Desde 1996, a Comisso trabalhava com a hiptese de uma adeso futura de doze pases: Hungria, Polnia, Repblica Tcheca, Eslovquia, Eslovnia, Estnia, Letnia, Litunia, Chipre, Malta, Bulgria e Romnia. Os dois ltimos demonstravam, desde o incio, ter menores condies de acesso no curto prazo, o que terminou efetivamente se verificando na prtica. Contudo, todas as avaliaes feitas pela Comisso, para fins de anlise da aplicao das regras da PAC a novos membros, levavam em conta as conseqncias para os dez que acederiam em 2004, os dois que poderiam aderir em 2007, e at mesmo a Turquia, cujo processo ainda se encontrava em fase de anlise poltica, pois qualquer deciso que se tomasse com relao aos dez primeiros deveriam ser estendidas aos demais no futuro.
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a reduo dos preos praticados internamente e dos subsdios exportao e para o incio da desvinculao entre apoio interno e produo, e no pareceram provocar a tragdia anunciada pelas entidades de classe mais recalcitrantes. O arcabouo resultante, porm, havia sido previsto para cobrir as necessidades dos Quinze e precisaria, de toda forma, ser adaptado, caso o processo de alargamento fosse bem sucedido. A agricultura e o desenvolvimento rural eram setores particularmente sensveis no contexto do alargamento e foram sendo relegados para o final no por acaso. A dimenso e o potencial do setor primrio dos pases candidatos certamente teriam um efeito sobre a PAC - e seu oramento - que no poderia ser ignorado, mas uma soluo satisfatria para todos no seria facilmente encontrada. Embora o PIB dos dez candidatos que mais provavelmente cumpririam os procedimentos para acesso at 2004 (Repblica Tcheca, Polnia, Hungria, Estnia, Letnia, Eslovnia, Litunia, Chipre, Malta e Eslovquia) fosse equivalente a 3% do PIB dos Quinze, a rea destinada Agricultura representaria quase 45% da rea da UE expandida (atingindo 60%, se includas as de Bulgria e Romnia). A agricultura dos Dez no particularmente eficiente e a produtividade baixa, mas sua produo equivale a 30% do total da UE. Especialmente na pecuria, a qualidade e a eficincia so baixas e a competitividade da cadeia alimentar bem inferior da mdia comunitria. Conseqentemente, o percentual de participao dos dez candidatos na produo agrcola da UE-25 seria dez vezes maior do que o de sua contribuio para a formao do PIB, o que certamente resultaria em desequilbrios para os mercados e para as polticas vigentes. No processo de reestruturao e de transio para economias de mercado, todos eles registraram queda na produo agrcola, mas podia-se esperar que esta tendncia seria revertida pela adoo de tcnicas mais modernas e pela vigncia das regras de mercado. Pelas projees da Comisso, a produo de leite e de carne bovina
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poderia tornar-se deficitria no conjunto dos Dez, em vista do aumento do consumo. Por outro lado, mesmo sem acesso, os dez candidatos estariam aumentando, at 2006, seus excedentes de produo no setor de cereais, oleaginosas e carne suna. No momento da acesso, os preos praticados se aproximariam dos da UE e isso poderia estimul-los a aumentar a produo. A conseqncia seria o aumento da presso sobre as exportaes, sobre as restituies e ajudas diretas e, no caso extremo, os impactos oramentrios poderiam chegar a 50 bilhes de ECUs (o que ento requereria dobrar os gastos da PAC). Ainda nos clculos da Comisso51, se os mecanismos de sustentao de preos da PAC fossem aplicados aos novos membros, a produo de cereais aumentaria, em detrimento da produo de forragem. Os efeitos sobre o setor de carne bovina e de lcteos dos Dez seriam positivos, mas no o suficiente para causar aumentos significativos sobre as quantidades produzidas. A produo de carne suna diminuiria, enquanto o consumo aumentaria. Caso fossem concedidas ajudas diretas, nos montantes equivalentes aos garantidos UE-15, corria-se o risco de desorganizar a produo naqueles pases, com incentivo produo de excedentes em alguns setores e abandono de outras culturas, o que no era recomendvel. Por outro lado, se as ajudas no fossem concedidas, os Quinze tambm poderiam desorganizar o mercado dos novos, com a possibilidade de colocao de seus produtos a preos inferiores, o que obrigaria a Comisso a implantar algum tipo de controle interno (o que no permitido no interior do mercado comum). Assim, a soluo que parecia possvel seria o fornecimento de uma ajuda pr-acesso, que teria por objetivo aproximar os dez novos das condies de produtividade dos Quinze e, aps a acesso, introduzir gradualmente um sistema de ajuda que no levasse superproduo.
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Comisso Europia, documento DOC/97/6 draft.
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A Agenda 2000 O cenrio previsvel motivou a Comisso a publicar, em julho de 1997, um relatrio que se chamou Agenda 2000, o qual continha uma anlise detalhada da situao econmica e poltica dos candidatos e propunha o incio da negociao com seis deles (Polnia, Hungria, Chipre, Repblica Tcheca, Eslovnia e Estnia). A Comisso propunha ainda a reforma da PAC e de outras polticas comunitrias, para adaptlas s futuras circunstncias, e sugeria a adoo de medidas para o perodo de pr-acesso. As reaes iniciais foram bastante negativas. O Comit de Agricultura do Parlamento Europeu emitiu a opinio52 de que a Comisso havia ultrapassado seu mandato, transformara uma anlise tcnica em programa de trabalho, sem qualquer consulta e pior sem autorizao para divulg-lo. O Comit criticou o prprio contedo da anlise, alegando que a Comisso usara dados ultrapassados e no considerara as diferentes situaes nos pases candidatos, o que invalidaria as hipteses construdas em matria de impacto sobre os preos. Em dezembro de 1997, no entanto, o Parlamento aprovou resoluo53 que reconhecia a importncia de se promover uma reforma da PAC, independentemente da acesso de novos membros. O Parlamento admitia que o alargamento aumentaria substancialmente o potencial agrcola da Unio, mas considerava que, alm das medidas setoriais propostas pela Agenda 2000, a reforma deveria significar o estabelecimento de uma nova orientao para todos os setores da produo agrcola. O Parlamento considerou, ainda, que, em vista das diferenas entre os preos praticados pela UE e pelos pases
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Aprovada na reunio de novembro de 1997, de acordo com briefing publicado na pgina www.europarl.eu.int. Parlamento Europeu, documento A4-0368/97, publicado do J.0. 388, de 22/12/97.
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candidatos, a PAC no deveria ser estendida a estes ltimos ou, pelo menos, no sob a forma em vigor. De todo modo, deveriam ser previstos longos perodos de implementao, alm da extenso da reforma iniciada por MacSharry a todos os setores agrcolas, como pr-requisitos para a aplicao dos mecanismos da PAC aos novos membros. No Conselho Europeu realizado em Luxemburgo, em dezembro de 1997, os Chefes de Governo adotaram a parte da Agenda 2000 relativa ao alargamento54 e deram nfase estratgia de pracesso, com o objetivo de buscar trazer os candidatos para uma situao o mais prxima possvel da vigente na Unio, antes de admitilos. A estratgia de convergncia compreendia ajuda individual, adaptada a cada um dos seis pases (que passaram a ser chamados Grupo de Luxemburgo), para identificao das reas de convergncia prioritria e para a alocao dos fundos necessrios. Em maio de 1998, a Comisso submeteu suas propostas legislativas de reforma da PAC e dos fundos estruturais, alm da introduo dos novos instrumentos de ajuda pr-acesso. A Comisso adotou ainda uma proposta de um novo compromisso em matria financeira para o perodo 2000-2006. As medidas propostas pela Comisso para a reforma da PAC seguiam a orientao da Agenda 2000, que por sua vez reproduzia a tendncia iniciada por MacSharry. O objetivo seria o de reduzir os preos de interveno, e a diferena seria compensada pela introduo de ajuda direta aos produtores. A Comisso considerou que este seria o principal instrumento para aproximar os preos europeus dos praticados no mercado mundial e aumentar a competitividade da agricultura europia, alm de prepar-la para o alargamento. Como os preos seriam mais baixos, a ajuda direta iria aumentar num primeiro momento, mas a Comisso propunha o estabelecimento de critrios para redistribuir o pacote financeiro, de acordo com as necessidades
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Conselho Europeu, Estrasburgo documento DOC/97/6 final, de 15.07.1997.
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de cada estado-membro, e no entendimento de que seriam fixados tetos por estabelecimento, sujeitos a redues futuras. Setorialmente, as propostas estabeleciam: a) para COP: os preos de interveno para cereais seriam cortados em 20% de uma s vez, em 2000, e a ajuda direta aumentaria de 54 ECUs/tonelada a 65 ECUs/tonelada; b) para carne bovina: o corte nos preos seria de 30%, em trs etapas; a ajuda direta seria aumentada para bovinos machos e vacas de aleitamento; seria criada uma nova ajuda para vacas leiteiras; o financiamento da ajuda para o setor seria partilhado entre o oramento comunitrio e recursos nacionais; c) para lcteos: manteiga e leite teriam os preos de interveno reduzidos em 15%, em quatro etapas; as quotas para leite seriam mantidas, sem reduo, at 2006. Os produtos mediterrneos, assim como o acar, no foram objeto de propostas. A Comisso props ainda a implantao de programas de desenvolvimento rural e as chamadas medidas horizontais, que tinham por objetivo condicionar a ajuda recebida ao cumprimento de exigncias relativas preservao do meio ambiente, ajustar a ajuda em funo do nmero de empregados de cada estabelecimento e introduzir um elemento de modulao das ajudas mais elevadas. A ajuda de pr-acesso seria de 100 milhes de ECUs no perodo 1998-1999 para os pases que ainda no haviam iniciado os procedimentos de acesso e, entre 2000 e 2006, a ajuda para todos os candidatos seria aumentada: 0,5 bilho ECUs/ano para a agricultura, 1 bilho/ano para ajuda estrutural e 1,5 bilho/ano para aumento da capacidade administrativa e judicial. A ajuda para agricultura estipulava que esta compreendia apenas o financiamento de medidas para melhorar a estrutura das propriedades
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rurais, o processamento e a comercializao de produtos agrcolas e pesqueiros, a inspeo veterinria e fitossanitria e o controle da qualidade dos alimentos. Ou seja, a ajuda no podia ser utilizada como ajuda direta, sustentao de preos ou restituies exportao. Cabe notar que a clarividncia para constatar o efeito nefasto dessas medidas, quando se trata de alargamento, desaparece quando a Comisso entra no Centre William Rappard55. A proposta oramentria era um dos elementos centrais da estratgia da Comisso para fixar as bases da PAC do alargamento. Durante o perodo contemplado (2000-2006), o processo de acesso de at doze membros poderia ser finalizado e a proposta financeira deveria ser adaptada para contemplar esta eventualidade. Por essa razo, a proposta j previa a realizao de uma reviso de meioperodo, em 2003. A preocupao financeira era partilhada por todos os Estadosmembros, embora por razes diferentes. Pases como a Alemanha, os Pases Baixos e o Reino Unido receavam aumentos nas contribuies, enquanto a Frana, Espanha, Portugal, Irlanda, Itlia e Grcia temiam perder parte dos fundos que lhes eram destinados, para contemplar as necessidades de novos membros. Todos privilegiavam, portanto, as sugestes da Comisso no sentido de que os novos membros, mesmo depois da acesso, fizessem jus sustentao de preos e s medidas de desenvolvimento rural, mas no aos pagamentos diretos. Outra alternativa, ventilada por alguns Estados-membros, seria a de instaurar um co-financiamento para a concesso de ajuda direta aos novos, o que certamente limitaria o mpeto desses pases pelo uso de recursos comunitrios. Esta idia, porm, no encontrava maiores adeptos, porque despertava o fantasma da renacionalizao da PAC, desde o incio considerada como a pior inimiga das polticas comuns que constituem a base da integrao europia.
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Edifcio sede da OMC, em Genebra.
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Assim, a proposta da Comisso previa estabilizar o oramento da PAC em cerca de 41 bilhes de ECUs durante todo o perodo, dos quais pouco mais de 10% (4,3 bilhes de ECUs) destinavam-se a desenvolvimento rural e medidas horizontais. A Cpula de Berlim, em maio de 1999, aprovou a Agenda 2000, com a reforma da PAC e o compromisso oramentrio dela decorrentes. As negociaes sobre o alargamento prosseguiram, sob as presses dos pases candidatos para alterar o compromisso oramentrio assumido pelos Quinze e para reverter um quadro que, para eles, pretendia estabelecer uma Europa de primeira e segunda classes em matria agrcola, em que alguns pases (exatamente os mais pobres) teriam, em carter definitivo, menor apoio para seus produtores do que os membros mais ricos. O processo negociador em torno do alargamento seria necessariamente longo e rduo. No somente os pases candidatos teriam que fazer ajustes importantes em suas economias e em suas estruturas administrativas, para adapt-las aos requisitos comunitrios, como se viam tambm forados a ajustar seus preos agrcolas aos altos preos praticados pela Unio, sem receber compensao por isto. Corriam o risco de perder competitividade, at mesmo para seus futuros parceiros comunitrios, nos mercados para os quais exportavam tradicionalmente seus produtos primrios ou processados, sem uma real contrapartida, caso no pudessem fazer jus s ajudas diretas. Por outro lado, a entrada de membros bem menos estruturados do que a mdia comunitria provocava desconfianas entre os mais ricos e os mais pobres da UE-15. Desta vez, o alargamento, especialmente na Agricultura, iria ter repercusses muito maiores do que qualquer outra acesso no passado. Mesmo o Reino Unido e suas preferncias imperiais foram vistos como menos traumticos, uma vez que agora se tratava de incorporar cem milhes de novos consumidores a um mercado de quase quatrocentos milhes, alm de contemplar as necessidades de uma mo de obra agrcola de cerca de
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20 milhes de pessoas. Os nmeros talvez sirvam para explicar, em parte, o menor entusiasmo da UE com a adeso de Romnia e Bulgria, postergados para 2007: em ambos os pases a Agricultura representa cerca de 20% do PIB e emprega entre 23% (Bulgria) e 34% (Romnia) da populao ativa. Um estudo feito pela Comisso em 200256, apresentou algumas simulaes dos efeitos do alargamento sobre os mercados agrcolas e revelou tendncias interessantes. O exerccio no levou em conta os dez pases com acesso prevista para 2004 e sim o conjunto de candidatos da Europa do Leste (CEECs, na sigla inglesa). Assim, nas referncias aos dez novos e UE-25, Chipre e Malta foram substitudos, para a anlise em questo, por Bulgria e Romnia. As simulaes buscavam identificar quais seriam os nveis de produo e de preos em 2007 e apresentaram os resultados setoriais resumidos a seguir. O setor de COP nos CEECs, com o alargamento, chegaria a produzir at 97 milhes de toneladas, ou seja, um crescimento superior em 10 milhes de toneladas ao que obteria sem a acesso (pelas projees, esses dez passariam, sem a acesso, de 75 milhes em 2001 para apenas 83 milhes de toneladas em 2007). Entre 2007 e 2012, os CEECs seriam responsveis por um aumento de 7 a 9 milhes de toneladas no total de COP da UE-25, elevando-o a 323 milhes de toneladas. Como a tendncia, tanto na UE-15 como nos CEECs, de um aumento apenas modesto do consumo interno, este chegaria a apenas 280 milhes de toneladas no final do perodo examinado. Se somados os excedentes dos dois grupos, a EU-25 chegaria em 2007 a 40 milhes de toneladas de excedentes anuais, contra 24 milhes da EU-15 e 10 milhes nos CEECs sem a acesso. Em 2012, as quantidades poderiam oscilar entre 39 e 45 milhes (23 milhes somente de trigo), dependendo dos termos da acesso: caso os
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Comisso Europia, Direo-Geral de Agricultura, Analysis of the Impact on Agricultural Markets and Incomes of EU Enlargement to the CEECs, in www.europa.eu.int, maro 2002.
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pagamentos diretos fossem estendidos aos novos membros a partir de 2004, a tendncia seria a de aumentar a rea plantada com cereais e oleaginosas nesses pases em 2,6 milhes de hectares, considerando um set aside de 10%. Essa situao faria com que os CEECs produzissem 5 milhes de toneladas a mais do que o fariam sem pagamentos diretos integrais. Na anlise da Comisso, a sustentao de preos resultaria em maior incremento de produo do que as ajudas diretas. Claro est, porm, que a sustentao de preos era um requisito para o ingresso dos CEECs no mercado comum, dado que estes praticavam preos inferiores. Prosseguindo nessa linha de raciocnio, exatamente por praticarem preos inferiores, a Comisso julgava no haver razo para conceder ajuda direta compensatria (mesmo se a prpria Comisso tivesse admitido que a ajuda direta j deixara de ser compensatria para os Quinze h muito tempo). No caso dos candidatos, a ajuda direta poderia resultar num aumento excessivo (e indesejvel) da rentabilidade na produo de cereais e de oleaginosas. No setor de carne, a Comisso previa o aumento da produo dos CEECs aps a acesso, em conseqncia da implantao do regime de quotas para leite. Como o setor de lcteos j apresentava excedentes elevados e crnicos na UE-15, seria difcil conceder quotas elevadas para os novos membros. Por outro lado, a concesso de ajuda direta aos produtores de gado de corte estimularia a pecuria mais especializada e poderia aumentar a gerao de excedentes. Esta hiptese poderia resultar na queda de at EUR 70/t nos preos da carne bovina e, conseqentemente, um aumento no consumo na UE15. Nada garantiria, porm, que o aumento da demanda interna viesse a ser suficiente para evitar necessidades crescentes de escoar o excedente no mercado externo. A produo de carne de porco na UE-15 seria aumentada em 1 milho de toneladas somente em decorrncia da acesso. Os preos da carne suna de alta qualidade na maioria dos candidatos superior
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aos praticados na UE-15, assim como os custos. At 2007, portanto, a produo nos CEECs tenderia a reduzir-se, mas as estimativas da Comisso indicam recuperao at 2012, com um acrscimo de 500 mil toneladas em relao ao perodo pr-acesso. O setor de aves nos CEECs se beneficiaria do aumento dos preos, mas os aumentos de produo seriam insignificantes. Por outro lado, os Quinze teriam a ganhar com o mercado adicional gerado pelos novos membros. No caso de lcteos, as quotas de produo desempenhariam um papel fundamental na organizao dos mercados dos CEECs. Na maioria deles, conviviam dois tipos de produtores: as grandes fazendas e os pequenos produtores de subsistncia e semi-subsistncia. Estes ltimos seriam pouco afetados pelos mecanismos de sustentao da PAC e dificilmente todos os pases candidatos estariam em condies de preencher as quotas que pleiteiam. Pelas previses da Comisso, a Repblica Tcheca, Hungria, Litunia e Eslovquia poderiam at mesmo ultrapassar as quotas propostas, enquanto os demais poderiam melhorar seu desempenho caso recebessem ajuda direta integral. A situao desses pases faria com que a concesso de ajudas diretas resultasse na transferncia das quotas dos pequenos produtores para as grandes fazendas, mais capazes de aumentar a rentabilidade. Assim como previsto para a UE-15, a tendncia nos CEECs seria a de buscar uma especializao no setor de lcteos, privilegiando produtos de maior valor agregado. Assim mesmo, espera-se um aumento nos excedentes de leite em p e de manteiga. Implicaes Oramentrias do Alargamento luz dessas estimativas, o respeito ao compromisso assumido em Berlim em matria de disciplina oramentria parecia ainda mais difcil, sobretudo porque os montantes ento estabelecidos refletiam a adeso do Grupo de Luxemburgo e no dos outros quatro (mesmo
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se Chipre e Malta no representassem gastos expressivos em matria agrcola). Naquela oportunidade, havia sido previsto que os recursos destinados aos seis candidatos dentro do quadro geral do oramento passaria de 6,4 bilhes em 2002 a 16,7 bilhes em 2006. Como porm a acesso somente se daria em 2004 e compreenderia dez novos membros - e os recursos no utilizados no poderiam ser transferidos para os anos seguintes -, a Comisso preparou uma informao, em janeiro de 200257, na qual propunha algumas modificaes no oramento acordado no mbito da Agenda 2000. Especificamente com relao Agricultura, a proposta inclua, j a partir de 2004, os pagamentos a ttulo de sustentao de preos; quanto aos pagamentos diretos, no entanto, a Comisso propunha sua introduo em duas etapas. Na primeira (2004-2006), os novos membros receberiam apenas 25% em 2004, 30% em 2005 e 35% em 2006, o que implicaria recursos da ordem de 1,4 bilho de euros em 2006. Na segunda fase, que corresponderia ao novo perodo oramentrio, os pagamentos diretos iriam aumentando gradualmente at atingirem, em 2013, o nvel que viesse a ser aplicado aos Vinte e Cinco. Em contrapartida, os novos membros teriam a possibilidade de aplicar percentuais superiores de cofinanciamento, de forma que os recursos destinados a esta rubrica chegariam a 1,7 bilho de euros em 2006. O tema foi tratado durante praticamente todo o ano de 2002 e, falta de um acordo entre os Quinze, e entre os Quinze e os candidatos, a Reunio do Conselho Europeu de Copenhague, que deveria, em dezembro, oficializar a acesso dos dez para 1o de maio de 2004, estava fadada ao fracasso. Menos de dois meses antes, porm, na vspera da reunio do Conselho Europeu em Bruxelas (25-26 de outubro), que examinaria as perspectivas para o prximo perodo oramentrio (2007-2013), foi anunciado um entendimento
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Comisso Europia, Information Note Common Financial Framework 2004-2006 for the Accession Negotiations, SEC(2002) 102, in www.europa.eu.int , janeiro 2002.
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entre Jacques Chirac e Gerhard Schrder a respeito dos gastos com Agricultura, com os seguintes pontos principais: (a) os gastos com a PAC para o prximo perodo ficariam congelados nos nveis acordados para o ano de 2006, acrescidos apenas de 1% ao ano de taxa de inflao. Os dez novos receberiam, em ajuda direta, 25% em 2004, 30% em 2005, 35% em 2006 e 40% em 2007, aps o que iriam recebendo aumentos anuais de 10%, at chegar ao nvel dos Quinze. O compromisso representou uma vitria para a Alemanha, que queria congelar o oramento e evitar pagar ainda mais para sustentar a agricultura dos outros membros (a Alemanha contribuinte lquido). Quanto Frana, a vitria foi ainda mais importante: conseguiu evitar que vingassem as presses de pases como o Reino Unido, Sucia e Pases Baixos no sentido de reduzir gradualmente os gastos com Agricultura em termos absolutos. At 2013, pelo menos, a Frana continuaria sendo o maior receptor dos recursos da PAC, no corria riscos de cortes no oramento comunitrio e os Quinze continuariam recebendo mais do que os dez novos. Alm dos gastos com ajuda produo, o compromisso reduzia, para os Dez, os recursos para desenvolvimento rural, sugeridos pela Comisso, de 25,6 para 23 bilhes de euros anuais. O compromisso Chirac-Schrder recebeu inmeras crticas, sobretudo dos pases candidatos, mas foi aprovado pelos Quinze em 26 de outubro, viabilizando a Reunio do Conselho Europeu de Copenhague, na qual se lanou a fase final dos trabalhos do alargamento, de forma a possibilitar a acesso no prazo previsto, qual seja 1o de maio de 2004. Para atender s presses de ltima hora dos pases candidatos, a UE-15 permitiu a utilizao, pelos novos membros, de parte dos recursos destinados ao desenvolvimento rural, caso surgisse a necessidade de ajustes na ajuda direta concedida at 2006. Assim, os dez novos poderiam vir a conceder o equivalente a 50% da ajuda direta em 2004, 55% em 2005 e 60% em 2006.
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O trabalho preparatrio da Reforma Fischler Resolvida a questo dos recursos, a Comisso passaria prxima etapa de sua programao: adequar os mecanismos da PAC aos limites oramentrios fixados, aos desafios do alargamento e aos compromissos futuros na OMC, que resultariam do novo ciclo de negociaes lanado na Reunio Ministerial de Doha, em novembro de 2001 (examinado no prximo captulo). O exerccio havia sido iniciado em julho de 2002, quando o Comissrio de Agricultura, o austraco Franz Fischler, utilizara-se do mandato que recebera em Berlim-1999 para promover uma reviso de meio de perodo oramentrio, como forma de tentar passar o que considerava necessrio para preservar o futuro da PAC. O primeiro documento de Fischler a respeito de reforma da PAC foi apresentado como uma revoluo na agricultura europia, cenrio que lembrava em quase todos os aspectos o anncio da Reforma MacSharry. Seguindo o rumo traado por seu antecessor, Fischler centrava sua reforma na substituio gradual dos mecanismos de interveno sobre os preos por um sistema de pagamento nico a ttulo de ajuda direta aos produtores. O pagamento direto seria desvinculado da produo (mudana conhecida como decoupling) e seu clculo seria baseado em um perodo histrico de referncia a ser determinado. Haveria um teto mximo, de EUR 300 mil, para a ajuda concedida por agricultor. Alguns pagamentos permaneceriam vinculados, em certos setores, a fim de evitar o abandono da produo, mas a sustentao de preos sofreria cortes graduais, de forma a chegar, em dez anos, a uma reduo entre 5 e 50% dos preos de interveno. Por fim, o percentual de set aside para COP seria fixado em 10%. Alm disso, Fischler propunha uma pequena reduo dos pagamentos diretos feitos s grandes propriedades, como meio de financiar uma nova poltica de desenvolvimento rural. Esta reduo, conhecida como modulation, significaria transferir um percentual, a
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ser estabelecido, dos montantes pagos a ttulo de ajuda direta para alimentar um novo fundo, destinado a promover a proteo do meio ambiente, a qualidade e a sanidade dos alimentos, bem-estar animal e outras medidas do segundo pilar da PAC. Este novo conjunto de medidas receberia maior ateno das autoridades europias e nacionais tambm pela introduo de normas que condicionariam o recebimento do pagamento nico ao cumprimento dos objetivos estabelecidos pelo segundo pilar. Seria ainda criado mecanismo de disciplina financeira e oramentria, o qual garantiria que os tetos estabelecidos no seriam ultrapassados, seja pelos fazendeiros, seja pelas autoridades encarregadas da administrao dos recursos da PAC. Os setores dos produtos chamados mediterrneos (azeite de oliva, algodo e tabaco) e de acar no eram objeto de proposta especfica e, para eles, a Comisso limitava-se a prever a elaborao de propostas em 2004. O documento da Comisso deveria servir como balo de ensaio e testar as reaes dos Estados-membros e da comunidade internacional. Para isso, Fischler precisava adequar seu discurso, de forma a, por um lado, convencer os Governos nacionais de que a reforma no representaria o fim da Agricultura europia e de sua PAC, e, por outro, apresentar o radicalismo da proposta como a contribuio da UE ao sucesso da Rodada de Doha. Na esfera comunitria, as reaes foram as esperadas. A Frana liderou o movimento contra as reformas, dizendo que Fischler extrapolava o mandato da reviso de meio-perodo. Os tradicionais defensores da PAC (Frana, Itlia, Espanha, Portugal, Irlanda, Blgica, ustria e Grcia) declararam no aceitar qualquer reforma antecipada e no mandatada para o setor agrcola e rejeitaram o estabelecimento de tetos para a ajuda direta, assim como a modulation. Paralelamente, os principais defensores da reduo dos gastos com a PAC (Alemanha, Reino Unido, Sucia, Dinamarca e Pases Baixos) tinham algumas
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crticas a fazer, mas consideravam promissor o caminho tomado pela Comisso, que privilegiava a limitao e a melhor utilizao dos recursos, num quadro de disciplina oramentria que jamais havia podido ser efetivamente cumprido no passado. Estas foram as variveis manipuladas por Chirac e Schrder na Cpula de Bruxelas, em outubro de 2002. O Governo francs no se julgava em condies de assumir, junto a suas entidades de classe, o nus de concesses que viessem a determinar a reduo dos benefcios da PAC para a agricultura nacional, seja em funo da mudana dos tipos de subsdios concedidos, seja pela redistribuio dos recursos com os novos membros e menos ainda pela reduo do pacote oramentrio da PAC para o perodo seguinte. No campo oposto, encontrava-se Schrder, que tinha dificuldades cada vez maiores de obter apoio interno para uma poltica que representava, para seu pas, altas contribuies e pouco retorno. O compromisso encontrado traduzia-se, para a Frana e seus partidrios, na garantia de que os recursos da PAC seriam mantidos nos nveis de 2006 durante todo o prximo perodo oramentrio. Para a Alemanha, significava abrir mo de uma possvel reduo de sua contribuio, contra o compromisso de que aumento no haveria. Num discurso para a opinio pblica, Schrder, apoiado por Blair, justificou o compromisso com a alegao de que os nveis de 2006 eram um teto e, como tal, no podia ser ultrapassado, mas nada obrigava a UE a atingi-lo. Conhecidos, em outubro, os montantes disponveis, e negociadas em dezembro as condies de acesso dos dez novos candidatos em Copenhague, Fischler providenciou as necessrias adaptaes em sua proposta e submeteu, em janeiro de 2003, os projetos de textos legislativos que implementariam a PAC reformada58. A iniciativa foi precedida pela divulgao, em dezembro de 2002, de
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Os textos das propostas podem ser encontrados no site http://europa.eu.int/comm/ agriculture/mtr/memo_em.pdf.
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um documento que continha a posio comunitria sobre as negociaes agrcolas na OMC (que ser examinado no prximo captulo) e que, como se esperava, refletia as concesses que, em funo da reforma da PAC, a Comisso se julgava em condio de fazer no foro multilateral. A presidncia da UE, exercida naquele semestre pela Grcia, estabeleceu como prioridade a aprovao da Reforma Fischler at junho de 2003. No somente seria importante estabelecer as regras do jogo para os Vinte e Cinco, a tempo de permitir o cumprimento, pelos dez candidatos, dos procedimentos internos de acesso, como tornava-se indispensvel aprovar a PAC antes da Reunio Ministerial da OMC prevista para setembro daquele ano, em Cancn. Novamente, o fantasma de Bruxelas-1990 e Seattle-1999 era o argumento maior da Comisso para reduzir os riscos de ser obrigada a aceitar compromissos multilaterais indesejados, por falta de uma prvia definio interna. A postura da Comisso enfrentou, mais uma vez, a oposio dos tradicionais defensores da PAC, mas mostrou-se vencedora no final. A Comisso montou um pacote de regras para a Agricultura europia dos prximos dez anos, que, a seu ver, atenderia as necessidades dos produtores e os limites oramentrios. Ao mesmo tempo, Fischler e o Comissrio de Comrcio, Pascal Lamy, estabeleceram, em funo do que pretendiam fazer com a PAC, as disciplinas e os limites que poderiam aceitar na OMC para o setor. Com este patrimnio, julgavam os Comissrios ser possvel construir, com os EUA, as bases para um novo compromisso, ao estilo Blair House, capaz de conduzi-los concluso das negociaes sobre o tema. 2.2 - A verso final principais aspectos Em 26 de junho de 2003, em Luxemburgo, o Conselho de Ministros de Agricultura da UE chegou a um acordo em torno da Reforma Fischler. Os debates duraram cinco meses, durante os quais
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as resistncias deixavam prever modificaes mais importantes do que aquelas que o projeto finalmente sofreu. De acordo com o texto aprovado, a PAC reformada59 tinha por objetivo tornar os preos praticados pelos agricultores europeus mais competitivos no plano interno e internacional e, ao mesmo tempo, garantir nveis adequados de renda, por meio das ajudas diretas. Alm disso, a nova PAC deveria garantir a proteo do meio ambiente, o controle da qualidade e da sanidade dos alimentos e a manuteno do essential character of the EUs countryside. O sistema de pagamento nico Fischler props a instituio de um sistema de pagamento unificado, que reuniria todas as ajudas diretas pagas aos produtores pelo sistema atual. O novo sistema no mais seria calculado em funo das quantidades produzidas, graas ao decoupling. Pelo novo mtodo, o montante do pagamento nico seria determinado pela ajuda recebida durante o perodo 2000-2002 e seu principal objetivo seria o de tornar as decises de produo dependentes das condies vigentes no mercado e no mais da quantidade de subsdio recebida. Por esse raciocnio, apenas as culturas com colocao nos mercados a preos rentveis seriam mantidas. Todos os Estados-membros devero implementar o sistema de pagamentos nicos. Como regra geral, esses devem ser introduzidos em 2005, mas os Governos podem postergar seu incio at 2007, prazo final para que o sistema vigore em toda a UE. Os recursos oramentrios so repassados aos Estados-membros, que devem proceder aos clculos necessrios para distribu-los aos beneficirios de acordo com as novas normas.
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O conjunto de regulamentos que implementam a reforma da PAC pode ser encontrado nos Jornais Oficiais da Unio Europia L 270, de 21/10/2003 e L 141, de 30/04/2004, disponveis no site: www.europa.eu.int.
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Total decoupling o princpio geral do sistema de pagamentos nicos. Contudo, alguns pases podem decidir pelo partial decoupling, ou seja, pela manuteno de uma parcela das ajudas diretas em sua forma atual (vinculadas s quantidades produzidas), em especial quando tenham razes para acreditar que haver abandono de determinadas produes. Vrias opes so previstas para esses casos, sujeitas, no entanto, s seguintes regras: a) no caso de COP, podem ser mantidos at 25% dos pagamentos baseados na rea plantada ou, alternativamente, at 40% da ajuda complementar dada ao trigo duro (pelo clculo da Comisso, 40% das ajudas para trigo duro equivaleriam a 25% da ajuda total para COP); b) para gado ovino e caprino, 50% dos prmios podem permanecer vinculados; c) para carne bovina, os prmios para as vacas reprodutoras poderiam permanecer vinculados em 100% e os prmios por abate em at 40%; alternativamente, 100% dos prmios por abate poderiam permanecer vinculados ou at 75% dos prmios especiais; d) no setor de lcteos, o decoupling seria implementado antes de 2007 apenas nos pases que assim o desejem; as quotas seriam mantidas at l; e) poderiam ainda ser concedidos pagamentos diretos vinculados, para apoiar atividades agrcolas consideradas importantes para a proteo do meio ambiente ou para melhorar a qualidade e a comercializao de certos produtos; esses pagamentos adicionais poderiam ser equivalentes a at 10% dos fundos disponveis para o setor, mas o Estado-membro dever respeitar o limite total estabelecido para aquele setor. Compulsory Cross-compliance o componente verde e politicamente correto da PAC reformada. At ento, cross-compliance era algo no-regulamentado
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e aplicado apenas com relao a normas de proteo ambiental. Pelas novas regras, cross-compliance torna-se obrigatrio: foi elaborada lista de 18 normas europias prioritrias, em matria de meio ambiente, sanidade alimentar, sade e bem estar animal, e os fazendeiros que no as respeitarem tero seus pagamentos diretos diminudos ou suprimidos. Os beneficirios de ajuda direta, produzindo ou no, sero igualmente obrigados a manter suas terras em boas condies para o plantio e respeitar os requisitos de proteo do meio ambiente, caso desejem receber a totalidade do pagamento nico. Os Estados-membros podero reter at 25% dos montantes que no tenham sido utilizados em funo de cortes por descumprimento das regras de cross-compliance. Devem, por outro lado, tomar as medidas necessrias para assegurar que o abandono de terras no resulte em decrscimo acentuado nas reas de pastagem. Modulation e disciplina financeira Com o objetivo de reforar o segundo pilar, e com isso aumentar o carter caixa verde da PAC, Fischler props a adoo de um mecanismo de transferncia de parte dos recursos hoje pagos a ttulo de ajuda direta para o fundo de desenvolvimento rural. A proposta inicial da Comisso previa uma reduo anual de 3% nos montantes decoupled e coupled, at atingir os 20% permitidos pela Agenda 2000. Eram estabelecidas faixas em funo dos montantes recebidos, de modo que as fazendas menores ficariam isentas de modulation. Fischler propunha ainda a fixao de um teto de EUR 300.000 de ajuda anual por estabelecimento rural. Quando a ajuda ultrapassasse esse limite, o excedente seria transferido para a rubrica desenvolvimento rural.
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Os recursos coletados pela modulation retornariam aos Estados-membros, mas seriam redistribudos de acordo com trs critrios: rea agricultvel, emprego e PIB per capita em poder de compra. A verso final aprovada em junho-2003 era menos ambiciosa: os percentuais de modulation ficaram limitados a 3% em 2005, 4% em 2006 e 5% de 2007 a 2013 e os pagamentos que no ultrapassassem EUR 5.000/ano estavam isentos. Quanto redistribuio dos fundos arrecadados com o novo sistema, cada Estado-membro reteria diretamente o equivalente a 1 ponto percentual e ao final receberia de volta pelo menos 80% dos recursos que tivesse arrecadado. Os dez novos somente participaro da modulation quando estiverem recebendo ajuda direta integral. A proposta de fixao de teto para ajuda por estabelecimento desapareceu do texto. Foi adotado o princpio da disciplina financeira, pelo qual haveria cortes na ajuda direta concedida sempre que as previses indicarem que os limites oramentrios estabelecidos em Bruxelas-2002 podem vir a ser ultrapassados. O ajuste seria acionado assim que os gastos se aproximassem de uma safety net, cujo nvel seria o dos EUR 300 milhes finais. Distribuio dos pagamentos Regionalizao Os fazendeiros devero comprovar os pagamentos recebidos durante o perodo de referncia. O benefcio sob o novo regime ser concedido ao proprietrio da terra, e ser o resultado da diviso dos montantes mdios recebidos no perodo de referncia pelo nmero de hectares que deram direito ajuda durante o perodo de referncia. Enquanto o fazendeiro permanecer proprietrio daquele hectare e o mantiver em boas condies, poder receber a ajuda correspondente, dentro dos limites do perodo de referncia. Existe ainda outra
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condio, pela qual as terras beneficirias de pagamento nico no podem ser utilizadas para cultura de frutas, legumes e hortalias ou para batatas. O objetivo da restrio o de evitar o desenvolvimento de culturas de subsistncia nas terras colocadas em set aside, voluntrio ou no. Os pagamentos nicos, portanto, esto vinculados propriedade da terra mas no a qualquer produo dela resultante e os fazendeiros podem escolher livremente o que fazer com as terras, exceto a restrio j mencionada. O sistema de pagamento nico pode ser regionalizado. Neste caso, o Estado-membro, em vez de calcular um pagamento nico individual para cada fazendeiro dentro da regio, poder fixar os benefcios/hectare por regio, levando em conta todos os hectares elegveis dentro dos limites do envelope financeiro regional a ser definido. Poder ainda fixar pagamentos diferenciados para culturas arveis ou para pastagens, de acordo com a utilizao identificada para aquelas terras em dezembro-2000, independentemente do uso presente. Alternativamente, poder estabelecer benefcios regionais e, dentro de uma mesma regio, fixar pagamentos individuais, para permitir alguma redistribuio dos benefcios; existe ainda a opo de redistribuir fundos entre regies, no momento em que o envelope financeiro for definido ou de adiantar a implementao do pagamento nico para o setor de lcteos. Set aside O sistema de pagamento nico aplicado igualmente s terras mantidas em set aside. Estas devem representar 10% das reas destinadas ao plantio de COP e podem ser utilizadas para produo de bio-combustvel. O sistema pode ser rotacional ou fixo e as reas destinadas aos produtos orgnicos (BIO) esto isentas da obrigao de set aside.
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Desenvolvimento rural Pelos clculos da Comisso, uma taxa de modulation de 5%, a partir de 2006 representaria um montante adicional de EUR 1,2 bilho/ano para o fundo de desenvolvimento rural. Os recursos adicionais sero utilizados para a concesso de subsdios, que teriam o objetivo de estimular o aumento da qualidade dos produtos e dos processos, o cumprimento de normas e regulamentos tcnicos, sanitrios e fitossanitrios, e a melhoria das condies de bem-estar animal. Podero ainda ser utilizados para financiar servios de consultoria agrcola. As modificaes no mecanismo de sustentao de preos a) cereais: o preo de interveno sofrer corte de 5%, a ajuda direta de EUR 63/tonelada ser mantida e os ajustes mensais que, pela proposta original, seriam eliminados - foram mantidos, embora com reduo de 50%; b) protenas vegetais: a ajuda por tonelada (EUR 9,50) ser substituda por um pagamento nico por hectare (EUR 55,57), limitado a uma rea mxima garantida de 1,4 milho de hectares; c) leguminosas: o pagamento nico seria implementado apenas em 2006; d) trigo duro: os pagamentos nas zonas tradicionais sero decoupled em pelo menos 60%; os Estados-membros que desejarem podero manter os 40% restantes de vinculao com a produo e, nesse caso os montantes seriam gradualmente reduzidos de EUR 313/ hectare em 2004, para EUR 285/hectare em 2006, e includos no clculo do pagamento nico; e) forragem: a ajuda ser distribuda entre plantadores e processadores; todas as ajudas sero incorporadas no sistema de
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pagamento nico, com base no clculo da produo histrica das indstrias, dentro de tetos nacionais a serem estabelecidos; f) produo de biocombustvel: uma ajuda de EUR 45/hectare ser concedida aos produtores, limitada a um teto de 1,5 milho de hectares para toda a UE; g) arroz: o preo de interveno sofrer corte de 50% e passar a ser de EUR 150/tonelada, limitada a um total de 75 mil toneladas por ano; a ajuda direta passa de EUR 52/tonelada a EUR 177/tonelada, dos quais EUR 102/tonelada sero incorporados ao pagamento nico e pago com base nos dados histricos, mas dentro dos limites das reas presentemente garantidas; em vista da reforma, poder ser necessrio iniciar um processo de renegociao dos direitos consolidados para arroz na OMC; h) lcteos: o corte no preo de interveno para a manteiga ser de 25%, escalonado entre 2004 e 2007, e para leite em p, o corte ser de 15% at 2006; as compras de interveno para manteiga sero garantidas somente at o limite de 70 mil toneladas em 2004, o qual ser gradualmente reduzido at chegar a apenas 30 mil toneladas em 2007; alm desse limite, as compras sero feitas mediante procedimentos licitatrios; O preo indicativo para leite ser abolido e um pagamento compensatrio ser includo no clculo do pagamento nico, progredindo de EUR 11,81/tonelada em 2004, para EUR 35,5/ tonelada em 2006; o regime de quotas para o setor permanecer em vigor at 2015 e seus aumentos, tal como previstos na Agenda 2000, sero mantidos. Os impactos esperados pela Comisso Os defensores da reforma afirmam que, em termos econmicos, decoupling uma poltica positiva. A eliminao do vnculo entre subsdio e produo de um setor faz com que a deciso dos produtores passe a ser guiada pelas condies vigentes no mercado. No nvel
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individual, cada fazendeiro ir programar seu mix de produo de acordo com a rentabilidade relativa de cada produto: aquelas culturas cujo retorno (incluindo os pagamentos diretos) no cobrir os custos variveis sero substitudas por outras mais rentveis, de acordo com as possibilidades de colocao no mercado interno ou externo. No curto prazo, certos custos de produo, tais como terra e maquinrio, que so relativamente fixos, podem atrasar a adaptao da produo s novas regras e por vezes dificultar uma rpida mensurao dos reais efeitos das mudanas sobre a produo. As estimativas feitas pela Comisso indicam que a renda agrcola poderia ser aumentada em EUR 10,5 bilhes em 2013, acompanhada de uma melhor alocao dos recursos. Apesar disso, pode haver uma maior concentrao da renda rural, na medida em que o decoupling aumenta o xodo rural. As projees das alteraes nas quantidades produzidas podem variar em funo do produto e, dependendo da hiptese formulada ou do modelo empregado, podem variar muito para um mesmo produto. Em termos gerais, espera-se uma ligeira queda na produo de COP (cerca de 5%) e de carne bovina (10%). A produo de frutas e legumes aumentaria em cerca de 2%. Quanto ao impacto oramentrio, a Comisso pretende que a reforma ser neutra, mas a informao teria que ser analisada com cautela. Os produtos mediterrneos A proposta de Fischler para os produtos mediterrneos foi aprovada em abril de 2004, apesar das resistncias de Grcia, Espanha e Portugal, principais interessados na manuteno dos subsdios para azeite de oliva, tabaco e algodo. Seguindo os passos previstos para os demais setores da PAC, a reforma dos mediterrneos prev partial decoupling e instituio gradual de pagamentos nicos em substituio aos prmios pagos at agora.
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a) tabaco: o decoupling ser implementado gradualmente, em quatro anos contados a partir de 2006; nesses quatro anos, pelo menos 40% dos pagamentos devero ser transformados em pagamento nico desvinculado da produo; os Estados-membros podem optar pela manuteno de pagamentos vinculados para determinadas reas ou para as variedades de melhor qualidade; a partir de 2010, quando houver terminado o perodo de implementao, os pagamentos devero ser decoupled em 100%; metade dos recursos ser transformada em pagamento nico e a outra metade em medidas de desenvolvimento rural; b) azeite de oliva: dos pagamentos atualmente vinculados pagos aos produtores de azeitonas (cerca de EUR 2,3 bilhes anuais, no perodo 2000-2002), 60% devero ser transformados em pagamento nico decoupled em 2006, para as fazendas com rea superior a 0,3 hectare, e 100% para as fazendas menores; 10% da ajuda reservada produo de azeite poder ser destinada melhoria da qualidade (modulation voluntria); so previstos alguns ajustes para Frana e Portugal, a fim de contemplar pagamentos para novos plantadores e a Espanha ter aumento de EUR 20 milhes em seu envelope nacional; c) Algodo: 65% da ajuda atualmente concedida dever ser decoupled a partir de 2006; os restantes 35% sero concedidos sob a forma de ajuda por hectare, limitada a 455 mil hectares, divididos entre Grcia, Espanha e Portugal; caso as reas elegveis excedam o limite estabelecido, a ajuda concedida ser diminuda proporcionalmente; as reas elegveis so divididas por faixa de produtividade e as ajudas por hectare podem variar de EUR 342/ha a EUR 1039/ha; as regras de cross-compliance so aplicveis ao setor de algodo. O setor de produtos mediterrneos particularmente sensvel na UE, pois envolve regies mais pobres dos pases em que est instalado. No caso de tabaco, os aspectos relativos sade pblica dificultam a defesa de um regime de incentivo produo, quando se
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tenta reduzir o consumo. A proposta de Fischler teria por objetivo maior ganhar tempo e tentar reorientar a produo de maneira gradual, para outras culturas ou para tabaco e derivados de maior qualidade e especializao. Quanto ao algodo, a produo to ineficiente que os montantes gastos em subsdios se tornam injustificveis, tanto internamente quanto junto comunidade internacional, sobretudo no momento em que esta tem multiplicado esforos na OMC, no sentido de obter um compromisso de eliminao dos subsdios para um produto de enorme importncia para os pases africanos. Contudo, a reforma no prev total decoupling e prope manter no futuro medidas de caixa azul, sem prazo para sua reduo ou eliminao. A reforma comunitria prev a utilizao de recursos do segundo pilar da PAC para implementar programas de reestruturao do setor nas reas produtoras, no mbito da poltica de desenvolvimento rural. Ao mesmo tempo, ser estabelecido mecanismo de monitoramento do impacto das ajudas ao algodo e das reformas sobre a produo e o comrcio do produto. No caso do azeite de oliva, o problema semelhante. As pequenas propriedades so pouco rentveis e pouco podem se beneficiar dos subsdios. As ajudas so pagas sobre nveis baixos de produo, e dificilmente poderiam cobrir os custos variveis dos pequenos proprietrios que, localizados em regies de desenvolvimento retardatrio dentro da Europa, correriam o risco de abandonar seus olivais. Por essa razo, a Comisso julga necessrio manter ajudas calculadas pelo nmero de rvores, estratgia que manteria a atividade produtiva e a manuteno das terras em boas condies ambientais. Propostas para o setor aucareiro Sem dvida o mais sensvel setor da agricultura europia, o acar no foi objeto de uma proposta especfica. Ao contrrio do
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que ocorreu com os demais setores, a Comisso decidiu adotar para o acar uma abordagem diferente junto aos Estados-membros. Antes de submeter uma proposta concreta, a Comisso apresentou quatro possveis alternativas de reforma, acompanhadas de um estudo60 do possvel impacto de cada uma delas sobre a produo comunitria. O acar sempre se manteve fora de todas as reformas promovidas pela Comisso, principalmente porque no parece haver opositores no interior da UE poltica aplicada ao setor, mesmo que esta no se baseie em argumentos econmicos. Outras razes para isso, porm, podem ser encontradas na relativa aceitao, pela comunidade internacional, do veto at agora determinado pela UE a negociaes nesta rea e na dificuldade de se acordar disciplinas antisubsdios que efetivamente inviabilizem a continuidade da poltica aucareira. Um passo nesse sentido, no entanto, foi dado na Rodada Uruguai, na medida em que o AoA estabeleceu limites s quantidades exportadas com subsdios e aos montantes gastos com restituies, o que restringiu muito pouco, porm a capacidade da UE de efetuar seus ajustes na produo e nos estoques por meio do escoamento dos excedentes no mercado mundial a preos subsidiados. So esses mesmos limites que tornaro ainda mais complexa a administrao do regime aucareiro em uma Europa a 25. Os compromissos assumidos e as redues que precisaro ser feitas em decorrncia da Rodada de Doha certamente impediro a continuidade do esquema de restituies exportao nos nveis atuais. Alm do mais, ficar ainda mais clara a incoerncia de se manter, num mercado que se diz comum, quotas de produo por pas que tm, em sua base, o objetivo de manter a auto-suficincia (ou um pouco mais do que isso) em cada mercado nacional.
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Comisso Europia, SEC(2003)1022, Extended Impact Assessment of the Sugar Sector, maio 2002, http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/reports/sugar/ fullrep_en.pdf.
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Finalmente, o contencioso aberto por Brasil, Austrlia e Tailndia contra a utilizao de subsdios na exportao de acar C (que ser comentado no captulo 4), representa uma razo a mais para gerar dvidas sobre a possibilidade de sustentar o regime aucareiro no mdio prazo, se as necessrias adaptaes no forem feitas at 2006. Com todos esses argumentos, a Comisso tentou vender suas alternativas de reforma, sem assumir, porm, defesa ostensiva de qualquer cenrio. O estudo do impacto de cada uma61, porm, tal como apresentado por Fischler, d boas indicaes de qual seria a preferncia da Comisso. O cenrio 1 (status quo) seria a extenso, para o perodo 2007-2013, do regime atual, com a manuteno de quotas de produo, preos de sustentao, tarifas altas, quotas importao e restituies exportao, dentro dos limites que vierem a ser fixados pela OMC. No entender da Comisso, com este cenrio: (a) os preos de interveno se manteriam duas ou at trs vezes superiores s cotaes mundiais, e o mercado europeu permaneceria extremamente atraente para os beneficirios de quotas de importaes (ACP, ndia, os pases balcnicos e EBA); (b) As quantidades produzidas no interior das quotas passariam a ser afetadas pelo volume de importaes preferenciais sem limite de quota (balcnicos e EBA), e o conjunto dependeria das possibilidades de subsidiar a exportao; (c) Caso a UE viesse a perder o painel movido pelo Brasil (e no mais pudesse subsidiar as exportaes de acar C no volume equivalente ao acar ACP), seria obrigada a reduzir drasticamente sua produo de acar, o que poderia levar ao fechamento de empresas processadoras de beterraba (25%), j que estas somente
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Comisso Europia, Working Paper Reforming the European Unions Sugar Policy Summary of Impact Assessment Work, http://www.europa.eu.int/comm/agriculture/ publi/reports/sugar/fullrep_en.pdf.
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so competitivas em nveis elevados de ocupao de capacidade; os benefcios dos altos preos, atualmente auferidos pelos produtores europeus, seriam transferidos para os fornecedores estrangeiros e seus intermedirios; (d) Mesmo que o painel desse ganho de causa UE, esta dificilmente poderia evitar compromissos de reduo ou eliminao dos subsdios exportao na Rodada, o que conduziria a resultados menos drsticos, mas na mesma direo; como os maiores refinadores so igualmente os maiores exportadores, a reduo das restituies, combinada com os preos altos, poderia ser catastrfica para o escoamento de excedentes e comprometeria seriamente a capacidade de reestruturao; (e) As restituies exportao do acar preferencial continuariam sendo pagas pelo oramento comunitrio, mas as de acar C (oficialmente sem subsdios) e dos excedentes das quotas A e B (exportados com as restituies custeadas pelas taxas recolhidas pelos produtores) praticamente desapareceriam; as taxas poderiam, neste caso, ser at mesmo abolidas; (f) Com a produo reduzida, os preos internos poderiam aumentar, uma vez que os produtores aproveitariam a proteo que elimina a concorrncia para maximizar sua rentabilidade; o custo para os consumidores permaneceria alto; (g) Continuariam as distorses causadas pelos altos preos garantidos aos plantadores de beterraba aucareira em comparao com os de culturas arveis, o que no favoreceria a reconverso. O cenrio 2 (quotas fixas) prev o fim da prtica atual de adaptar as quotas de produo s quantidades de acar preferencial importado sem limite de quota (EBA e balcnicos). As quotas de produo seriam fixadas, possivelmente em nveis inferiores aos atuais, mas os produtores teriam previsibilidade suficiente para planejar sua atividade e seu investimento. As importaes preferenciais seriam limitadas a quantidades estabelecidas em funo das quotas fixas, o
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que teria repercusses sobre a implementao da EBA (que, ao contrrio, prev o aumento gradual das quotas at a extino do sistema). Mantida a proteo tarifria, os preos internos poderiam continuar altos, assim como os preos pagos pela importao preferencial, mas nada impediria que o cenrio 2 contemplasse igualmente alguma reduo nos preos garantidos (compensada por ajuda direta), a fim de adequlos reduo tarifria decorrente da Rodada, aproxim-los minimamente das cotaes mundiais e permitir a diminuio dos gastos oramentrios. O cenrio 3 (corte nos preos) pressupunha que os preos passariam a ser determinados pela proteo tarifria e o mecanismo de interveno seria utilizado apenas como safety net (o que, alis, j vem ocorrendo, na prtica, nos ltimos quinze anos), nos casos em que os preos viessem a cair drstica e rapidamente. Os preos internos seriam o resultado dos preos de entrada das importaes nopreferenciais, que continuariam sujeitas a tarifas altas, mas estas sofreriam o corte que vier a ser acordado na Rodada de Doha. O resultante corte nos preos internos tornaria menos atraentes as exportaes dos ACP ao amparo de regimes preferenciais e deveriam ser previstas compensaes (com impacto oramentrio). A queda nos preos do acar foraria o corte nos preos da beterraba aucareira, para o que se preveriam compensaes sob a forma de ajudas diretas por hectare (eventualmente com limites de hectares por estabelecimento). As quotas de produo seriam abolidas, no longo prazo, quando os nveis de produo e importao fossem estabilizados, em funo do novo preo. Caso fosse permitida a transferncia de quotas de produo entre regies ou entre Estados-membros, os produtores mais competitivos seriam beneficiados; no caso oposto, haveria queda na produo em cerca de 3 milhes de toneladas. Uma simulao das possibilidades62 dentro deste cenrio sugere implementao em dois estgios: na primeira etapa, as tarifas aplicadas
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idem.
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s importaes no-preferenciais garantiriam um preo de EUR 600/ tonelada, ou seja 15 a 20% menor do que o atual. O threshold price seria utilizado, caso necessrio, como salvaguarda especial do Artigo 5 do AoA. As restituies exportao seriam eliminadas gradualmente (caso seja este o resultado da DDA) e seriam estabelecidos compromissos internos para restringir a produo de acar C. As quotas garantidas para cinco dos novos membros (resultado do processo de acesso) seriam diminudas e o preo garantido para as exportaes ACP acompanharia o corte nos preos internos, o que talvez requeira alguma compensao. Ao final da primeira etapa, a produo atingiria 17,5 milhes de toneladas, das quais 15 a 16 milhes nas quotas A e B. A importao preferencial atingiria 2 a 2,5 milhes de toneladas. Na fase 2, o preo sofreria corte adicional para atingir EUR450/ tonelada, ou seja, 40% inferior ao preo inicial, por meio da reduo do preo de entrada do produto no-preferencial. O preo da beterraba teria de cair para EUR 25/tonelada, e deveria ser compensado por ajuda direta. As quotas de produo teriam que ser reduzidas, para adequ-las eliminao dos subsdios exportao. Os preos garantidos aos ACP cairiam novamente e tambm deveriam ser compensados de alguma maneira. Por essa simulao, em 2013 a Europa estaria produzindo 14 milhes de toneladas de acar, importando 2,5 milhes de acar preferencial e as exportaes estariam reduzidas a zero. O cenrio 4 (liberalizao) significaria abolir a sustentao de preos para acar e para a beterraba aucareira, extinguir as quotas de produo e eliminar a proteo tarifria e outras restries ao comrcio. Neste cenrio, o mercado europeu passaria a ser extremamente atraente para os exportadores mais competitivos (leiase Brasil) que, provavelmente, iriam ocupar mais do que o espao hoje reservado aos ACP, especialmente em vista da melhor qualidade do produto brasileiro. O preo interno teria que cair na proporo
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determinada pelo preo de entrada, o que comprometeria seriamente a rentabilidade da indstria europia de acar de beterraba, de custos bem mais elevados do que os dos concorrentes. A fim de evitar a drstica reduo na produo, seriam introduzidas ajudas diretas, no esprito da nova PAC, assim como compensaes para os ACP pela perda do mercado. Os custos para o oramento comunitrio aumentariam rapidamente, mas o impacto poderia ser menor se a liberalizao fosse implementada gradualmente. Na avaliao da Comunidade, a liberalizao total faria a produo encolher em dois-teros, caso mantida a estrutura de custos. Ficaria limitada a algumas regies do Reino Unido, Frana, Alemanha e ustria e, dentre os novos, restaria a Polnia. O consumo europeu seria atendido, em 80%, por um nico pas (Brasil), em detrimento das relaes tradicionais com os pases ACP. Para completar este cenrio catstrofe (na avaliao da UE), a exportao brasileira, nessas condies, seria danosa para o meio ambiente, no s no Brasil como tambm na Europa, em vista da presso que se faria sobre os custos de produo da beterraba europia, a qual poderia levar utilizao de formas de produo mais baratas e menos voltadas para a preservao. Esse discurso no faz parte do estudo, e sim do trabalho de divulgao da Comisso, mesmo se esta, oficialmente, no toma o partido de qualquer cenrio. A Comisso espera o resultado do exame e do debate internos para apresentar, provavelmente no outono, um projeto de reforma para o setor.63
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De fato, em 14 de julho de 2004, logo aps a apresentao deste trabalho, a Comisso submeteu aos Estados-membros seu projeto de reforma para o setor aucareiro (documento COM (2004) 499 final), com os seguintes aspectos principais: a) o esquema de interveno seria abolido e seus preos substitudos por um preo de referncia, que definiria o preo mnimo a ser pago aos produtores pela tonelada de beterraba aucareira, o nvel de proteo na fronteira, o preo de garantia para as importaes preferenciais e um nvel-gatilho para a estocagem privada; b) haveria corte no preo de referncia, em duas etapas escalonadas em trs anos a partir da safra 2005-2006: o preo-base de 632 EUR/t (mdia dos preos de interveno vlidos para o perodo 2000-2002) seria reduzido em 20% para as safras 2005-6 e
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Aprovao e Implementao da Reforma Fischler Apesar dos debates acalorados quando da apresentao da proposta Fischler em janeiro de 2003, e das declaraes belicosas feitas imprensa pelos opositores da reforma, esta foi aceita pelos Ministros de Agricultura em junho do mesmo ano, sem maiores protestos, e os regulamentos que a implementaram foram aprovados em outubro de 2003. O anticlimax deu razo s crticas daqueles que, desde o incio, consideraram que a reforma Fischler era apenas mais um episdio da histria da PAC, que permanecia fiel determinao europia de Reformar para no mudar. A introduo dos pagamentos nicos no se dar antes de 2005 e ainda no so conhecidos os detalhes das condies de implementao do novo sistema nos diversos Estados-membros. As indicaes dadas at o momento do conta de que os governos
2006-7, durante os quais o novo preo de referncia para o acar passaria a ser de 506 EUR/t; para a safra 2007-8, o novo preo seria de 421 EUR/t, ou seja reduzido em 33% com relao ao preo-base; c) para a beterraba aucareira, os perodos seriam os mesmos, mas os cortes mais profundos: reduo de 25% nos preos para as duas primeiras safras e de 37% com relao ao preo-base para a terceira safra, passando de 43,6 EUR/t para 27,4 EUR/t; d) o corte nos preos seria compensado por pagamentos diretos, calculados com base nos montantes recebidos no perodo-base, e seriam incorporados ao esquema de pagamento unificado da Reforma Fischler; e) as quotas de produo A e B seriam reunidas em uma nica quota, em quantidades menores que as atuais: partindo da quantidade do perodo-base (17,4 milhes de toneladas), a quota nica passaria a 16,1 milhes em 2005-6 e seria reduzida em 0,5 milho nos trs anos subseqentes, at atingir 14,6 milhes de toneladas no perodo 2008-9; as quotas podero ser transferidas entre estados-membros e seria criado um esquema para apoio reconverso de refinarias; f) no haveria modificao do regime para o acar C; g) seriam realizadas consultas com os pases ACP e com a ndia, para estudar maneiras de ajustar seus setores aucareiros s novas condies do mercado da UE; h) a reforma seria revista em 2008, para avaliar a necessidade de ajustes. A proposta suscitou inmeras crticas, mas sua discusso foi suspensa at que uma deciso final sobre a controvrsia na OMC fosse conhecida.
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nacionais estariam preferindo aplicar os novos mecanismos j a partir de 2005 e muitos estariam optando pelo total decoupling. Esta opo estaria sendo adotada, por exemplo, na Alemanha (exceto para lcteos), no Reino Unido e na Repblica da Irlanda, e dever ser igualmente a escolha de Dinamarca, Sucia e Pases Baixos. A Frana j declarou sua inteno de aplicar em 2005, em carter experimental, o partial decoupling nos nveis permitidos pela Comisso e a aplicao definitiva se daria em 2006, com as alteraes que fossem julgadas necessrias aps um ano de teste. A forma pela qual os Estados-membros calcularo os montantes devidos a ttulo de ajuda direta j comea, porm, a gerar polmicas e desconfianas. A possibilidade de regionalizao das ajudas tem sido vista com bastante interesse pela Alemanha e pelo Reino Unido, que pretendem utilizar este recurso, seja isoladamente, seja combinado com dados histricos de produo. Franz Fischler, em carta enviada em janeiro de 2004 aos Ministros de Agricultura, alertou para os riscos de srias distores que poderiam advir do abuso ao recurso da regionalizao, em funo do efeito que esta pode ter sobre a redistribuio das ajudas entre os produtores, sobre o preo das terras e sobre as decises de cultivo. A reforma prev a possibilidade de calcular os montantes pagos no perodo de referncia a uma determinada regio e, com alguma flexibilidade, redistribu-los entre as propriedades, de forma a promover alguns ajustes necessrios nos nveis de produo de determinadas culturas. O limite da regio seria respeitado, mas uma cultura poderia perder recursos em detrimento de outras, dentro da mesma regio. Os citados pases estariam adotando, para algumas regies, um mtodo hbrido que constituiria na combinao de pagamentos calculados em funo das quantidades com pagamento por rea cultivada. Outra alternativa utilizada seria o clculo da ajuda com base em um montante equivalente ao pagamento fixo por hectare acrescido da mdia dos montantes histricos. A preocupao de Fischler se justifica pela possibilidade de manipulao dos dados de
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tal forma que se tornar impossvel avaliar se os parmetros da reforma estaro sendo efetivamente respeitados. Ao mesmo tempo, a manobra teria por conseqncia levar os produtores a tomar decises de cultivo em funo da quantidade de ajuda recebida e no pelos sinais do mercado, exatamente a situao que a reforma pretendia eliminar. 64 Em maro de 2004, a Comisso acrescentou mais um motivo de preocupao a respeito da transparncia no processo de implementao da PAC, com a proposta de modificao das rubricas correspondentes Agricultura no oramento comunitrio. Em seu projeto de perspectivas financeiras para o perodo 2007-2013, a Comisso sugere um novo captulo para os setores de agricultura e pesca, que se chamaria Preservao e gesto dos recursos naturais e reuniria os gastos com ajudas diretas, sustentao de preos, desenvolvimento rural, poltica de pesca e preservao de meio ambiente. A criao de novas rubricas torna mais difcil o monitoramento das despesas dentro de cada mecanismo e prejudica a avaliao do impacto da reforma da PAC sobre o montante dos subsdios concedidos, alm de dificultar o clculo do AMS. Recorde-se que, coincidentemente, a Comisso alterou, logo aps a Rodada Uruguai, as rubricas para cereais, oleaginosas e protenas vegetais (antes separadas), transformando-as em rubrica nica (COP). De acordo com o projeto de oramento, as despesas da PAC a preos de 2004 passariam de EUR 54 bilhes em 2006 a EUR 56 bilhes em 2009, para cobrir as despesas com a acesso de dois novos membros (Bulgria e Romnia) prevista para 2007, e seria estabilizada em EUR 55,5 bilhes at 2013. Haveria reduo nos gastos com ajuda direta/sustentao de preos, de EUR 43 bilhes para a EU-25 em 2006 a EUR 42,3 bilhes em 2013, para uma Europa a 27. A parcela destinada a desenvolvimento rural aumentaria de EUR 10 bilhes para
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As informaes que puderam ser colhidas posteriormente confirmam as posies iniciais, mas ainda no so conhecidos os montantes ou os mtodos de clculo empregados para determinar os pagamentos nicos.
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EUR 13 bilhes em 2013. A participao dos gastos da PAC no oramento comunitrio cairia de 45% no incio do perodo para 35% em 2013, em decorrncia do aumento de 31% proposto pela Comisso para os gastos globais da Unio no prximo perodo oramentrio. 2.3 - Avaliao da reforma luz dos interesses brasileiros A mensurao dos efeitos da Reforma Fischler sobre a produo e o comrcio de produtos agrcolas somente poder ser feita, de forma mais eficaz, depois de decorridos alguns anos de sua implementao. A Comisso fez algumas projees interessantes sobre o que poder ser o desempenho da EU-1565 no perodo 2004-2010, luz da reforma recmaprovada, comparando-as com as projees feitas com base na Agenda 2000. O que o estudo pretende sobretudo comprovar o efeito redutor da reforma sobre os resultados projetados anteriormente. Em termos absolutos, porm, os resultados principais seriam os seguintes: a) para COP: prev-se uma pequena reduo na rea cultivada para cereais (de 35,7 para 35,6 milhes de hectares) e um aumento na rea destinada a oleaginosas (de 4,3 para 4,6 milhes de hectares); o set aside voluntrio permaneceria estvel (3 milhes de hectares); quanto produo de cereais, o crescimento seria da ordem de 12 milhes de toneladas (de 208 milhes em 2004 para 220 milhes em 2010); o consumo cresceria em menores propores (de 194 para 199 milhes de toneladas) e as exportaes permaneceriam estveis (em torno de 30 milhes de toneladas), com os estoques decrescendo em cerca de 3 milhes de toneladas (30 milhes no incio do perodo analisado contra 27 ao final); b) para carne bovina: a produo cairia de 7,7 para 7,4 milhes de toneladas, o consumo se estabilizaria em 7,4 milhes e os preos ao produtor aumentariam em 7% ao final do perodo analisado em
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Comisso Europia, Impact Assessment of the CAP reform proposals, maio 2003, http://europa.eu.int/comm/agriculture/publi/reports/sugar/fullrep_en.pdf.
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comparao com o projetado pela Agenda 2000; o rebanho diminuiria em at 3,5% em decorrncia das ajudas diretas e as exportaes poderiam ser reduzidas em cerca de 30 mil toneladas at 2009; c) para carne de aves: o crescimento da produo seria de 9 para 9,7 milhes de toneladas; o consumo cresceria mais do que proporcionalmente (de 8,8 para 9,5 milhes de toneladas), em decorrncia do aumento dos preos da carne bovina e suna, comparados com a relativa estabilidade dos preos do setor (1,2% at o final do perodo); d) para leite: como o decoupling no seria implementado imediatamente e as quotas seriam mantidas, os efeitos sobre a produo seriam pouco importantes; os preos continuariam em queda (cerca de 20% em relao aos nveis da Agenda 2000), a produtividade seria melhorada, mas o nmero de cabeas do gado leiteiro diminuiria; quanto ao leite em p desnatado, a produo cairia (de 800 mil para 700 mil toneladas), o consumo cairia na mesma proporo e as exportaes seriam reduzidas de 194 para 130 mil toneladas; e) para manteiga: espera-se queda ligeira na produo (de 1,8 milho de toneladas para 1,7), consumo estvel em 1,7 milho e exportaes decrescentes (de 196 para 148 mil toneladas); os preos estariam em queda acentuada (23% a menos em relao ao projetado pela Agenda 2000); f) para queijo: a produo e o consumo estariam crescendo cerca de 500 mil toneladas e as exportaes permaneceriam estveis. Comparadas com as projees do desempenho resultante dos mecanismos da Agenda 2000, os resultados estimados da Reforma Fischler apontam crescimento menor, o que corroboraria a tese de que, mesmo sem impactos espetaculares, a PAC reformada uma boa alternativa, porque, sem ela, poderia ser pior. Em termos de conteno dos prejuzos, a nova PAC pode ser vista como um provvel sucesso.
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Quanto ao impacto na EU-25, os clculos so diferentes, pois no havia Agenda 2000 para este formato, mas as projees apontam para aumentos da produo e do consumo em todos os setores, em termos absolutos. Quanto s exportaes, o crescimento se verificaria apenas no setor de cereais, em comparao com a relativa estabilidade, ou at mesmo reduo, das quantidades exportadas ou dos excedentes em setores como o de carnes e lcteos. Em estudo publicado recentemente66, a OCDE fez avaliao semelhante e os nmeros obtidos so bastante prximos dos mostrados pela Comisso. A OCDE utiliza diferentes cenrios, de partial decoupling e de total decoupling, para tentar simular o efeito de cada um deles sobre as decises dos produtores. Mais do que os nmeros, ao explicar os mtodos utilizados, o estudo faz algumas consideraes interessantes sobre os aspectos que podem influenciar, na vida real, os resultados projetados nos modelos. O estudo reconhece que a forma pela qual os Estados-membros pretendem implementar as novas medidas pode vir a alterar o resultado e chama a ateno para o fato de que a regionalizao poder mudar significativamente o efeito da reforma, porque uma distribuio diferenciada dos pagamentos entre os setores de uma mesma regio pode criar situaes de concorrncia totalmente novas entre culturas, entre regies ou entre Estadosmembros. Os mencionados efeitos porm no foram contemplados no estudo, at porque as opes dos governos nacionais quanto s modalidades de implementao ainda no eram conhecidas. A OCDE incluiu como premissa do estudo que a UE um bloco agregado, embora reconhea que, na prtica, as variveis intrabloco so numerosas. Outra observao importante derivada do estudo da OCDE diz respeito s diferenas entre os nveis de remunerao resultantes das ajudas diretas aos vrios setores. Embora estas no
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OCDE, AGR/CA/APM(2003)16, Analysis of the 2003 CAP Reform, Maio 2004, http://eisnet.eis.be/own/graph/2004/en06/agee;0157;600.pdf.
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sejam includas diretamente como variveis no modelo de simulao, certo que desempenharo um papel importante na deciso dos produtores, dependendo do clculo que vier a ser feito para determinar os valores dos pagamentos nicos. Em alguns casos, isso pode ter impacto mais decisivo do que a manuteno de alguns pagamentos vinculados. Um exame dos resultados da aplicao, por todos os membros, do maximum decoupling previsto pela reforma atual, d certa razo ao ceticismo de muitos quanto dimenso dos benefcios que derivariam da maior revoluo de todos os tempos, propalada por Fischler. A desacelerao estimada do crescimento da produo europia e das exportaes no setor de COP, por exemplo, bastante modesta e no h indicaes de que venha a resultar em queda notvel nos preos. A exceo seria para o caso do arroz, nico produto que registraria queda real importante nos preos e na produo. Estes exemplos serviriam para demonstrar que a supresso dos preos de interveno tem impacto efetivo sobre o mercado: o setor de cereais, que j vem sofrendo redues sucessivas nos preos de interveno h quinze anos e j tem preos internos prximos das cotaes internacionais, seria menos afetado do que o arroz que, pela reforma atual, teria corte de 50% nos preos de interveno - e, mesmo assim, ainda ficar com preos superiores aos mundiais. Seguindo adiante nessa linha de raciocnio, a queda dos preos favoreceria aumento do consumo interno e, conseqentemente a queda nos estoques. No caso do arroz, por exemplo, espera-se que os preos ao consumidor sigam a tendncia de queda, pela concorrncia que passar a sofrer das importaes ao amparo do EBA, e as expectativas do modelo estariam certas. Claro est que o esquema somente funciona se a proteo na fronteira permitir que a queda nos preos de interveno seja transferida para os consumidores. O mesmo raciocnio aplicado s exportaes levaria a concluir que, se a diferena entre preos domsticos e internacionais casse, os
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montantes pagos por restituies tambm cairiam, e mais do que proporcionalmente, j que o aumento do consumo interno reduziria os excedentes exportveis e os estoques. A questo novamente : se a proteo na fronteira alta, o livre jogo das foras de mercado no opera e os preos internos finais no necessariamente caem. Se no carem, o mercado interno poder financiar exportaes a preos de dumping, porque a ajuda direta compensatria mais do que compensaria os produtores. Argumento decorrente desse raciocnio est, inclusive, na base da queixa brasileira contra a UE na OMC com relao ao setor aucareiro, como veremos mais adiante. Igualmente questionvel o efeito da troca de preos sustentados por ajudas diretas. De acordo com um estudo coordenado por Marcos Jank67, uma maneira apropriada de eliminar gradualmente os preos de sustentao seria um corte nos preos de interveno e nos preos indicativos de entrada (fronteira), acompanhado da introduo de pagamentos diretos (caixa azul). Seria calculado o montante relativo caixa azul e, a partir deste, seriam aplicados compromissos de reduo, at sua eliminao. O mtodo permitiria a adaptao gradual do setor concorrncia internacional, ao mesmo tempo em que garantiria incrementos em termos de acesso a mercados. Esta no parece ser porm a inteno da UE. Ao contrrio, a partir da Agenda 2000, a Comisso deixou de falar em pagamentos compensatrios e passou a falar em ajuda direta ou em medidas de sustentao da renda agrcola. A retrica necessria porque dificilmente seria possvel justificar, interna e externamente, que sejam feitos, daqui a dez anos, pagamentos compensatrios por uma diferena que existiu, num dado momento no passado e que, obviamente, no existir mais. Nem por isso, a Comisso d sinais de que pretenda reduzir ou eliminar os pagamentos diretos, independente do nome que passem a ter. Mas a necessidade de um certo marketing
Jank, Marcos et al. Fast-Tracking a feasible EU-Mercosur Agreement: Scenarios for Untying the Agriculture Knot, maro de 2004, www.iconebrasil.org.
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para a Reforma no deve ser menosprezada. Lord Whitty, funcionrio de alto escalo ingls, em uma conferncia em Oxford68, defendeu o total decoupling, mas criticou os critrios histricos, que beneficiariam os tradicionais recipiendrios de subsdios, mas impediria a redistribuio da renda. Nas palavras de Lord Whitty, ...we are asking people to support a change from a system which pays a farmer so many euros for having 20 cows, to one which would pay him for having had 20 cows ten years ago. Uma anlise preliminar das modificaes que sero introduzidas nas medidas de apoio interno revela que o decoupling um passo positivo no sentido de reduzir as distores causadas pelos subsdios, mas dificilmente ser a soluo para todos os problemas causados pela PAC ao comrcio mundial de produtos agrcolas. Alm do mais, mesmo se, pelo AoA, as ajudas decoupled ss consideradas nodistorcivas, e possam ser enquadradas em caixa verde, caberia avaliar o efeito do decoupling, nas condies pretendidas pela UE, sobre os mercados. Primeiramente, ser interessante analisar at que ponto a ajuda desvinculada da produo atual, mas na prtica vinculada produo do perodo-base, pode influenciar as decises dos produtores. Dependendo da diferena que se precisava compensar no perodobase, os pagamentos nicos podem-se revelar suficiente ou insuficientemente compensatrios no perodo atual. Em cada caso, a produo poder ser estimulada ou desestimulada, dependendo da capacidade dos produtores de financiar seu diferencial de custo e seus rendimentos com a ajuda recebida. Para os produtos com baixos custos variveis, a ajuda desvinculada pode ser um estmulo se for mais elevada do que o necessrio atualmente. Esta possibilidade grande, na medida em que as tarifas no foram alteradas pela reforma da PAC e, para alguns produtos, podem
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Relatado em telegrama da Embaixada do Brasil em Londres, de 15.01.2004.
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cair muito pouco como resultado da DDA. Segundo algumas estimativas, os pagamentos desvinculados da nova Farm Bill norteamericana, por exemplo, teriam resultado em aumentos da rea plantada, o que pe em dvida o carter no-distorcivo da ajuda direta simplesmente por ser decoupled. Muitas dvidas permanecem, portanto, a respeito da validade dos parmetros que motivaram os compromissos em matrias de caixa amarela, azul ou verde. Um Governo que concede ajuda sob a forma que for que d ao produtor as condies de que precisa para produzir em bases artificialmente competitivas, mesmo em quantidades superiores ao consumo interno, e que, ao mesmo tempo, garanta altas tarifas para impedir a concorrncia e a queda nos preos, estaria adotando prtica menos distorciva do que uma restituio direta exportao? A resposta que a prpria OCDE deu, como contribuio ao trabalho preparatrio da Rodada Uruguai, parecia ser negativa. O mtodo de clculo do PSE (Producer Support Estimate) abrangia todas as ajudas, vinculadas ou no, alm da proteo na fronteira, e permitia assim avaliar o montante dos pagamentos totais recebidos pelo produtor, a qualquer ttulo, e que contribuam para determinar os preos que este praticaria, no mercado interno e externo, em funo da remunerao recebida e sem sofrer as conseqncias de seus prprios custos. Este, porm, no foi o mtodo aprovado na OMC. No sendo condicionado produo ou exportao, o pagamento direto foi considerado menos distorcivo e no entrou no clculo de reduo da caixa amarela ou dos subsdios diretos exportao. A prtica, porm, tem desmentido essa interpretao: apesar das quotas de produo, das taxas de co-financiamento desde os anos 1980 e dos pagamentos de caixa azul, o setor de lcteos continua gerando excedentes exportveis e o acar continua sendo a maior dor-de-cabea da Comisso. A explicao no-econmica para isso vem dos ruralistas franceses, por exemplo, que dizem no aceitar pagamentos para no
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plantar. O discurso da tradio agrcola e exportadora da Frana sempre encontrou eco nos produtores rurais e, enquanto eles estiverem recebendo ajuda em montante suficiente para financiar seus nveis histricos e permanecerem ao abrigo da concorrncia internacional, continuaro a produzir. Sabem os governos nacionais, igualmente, que a poltica de pagamentos diretos somente continuar sendo aceita pelos consumidores e pelos contribuintes enquanto os volumes de produo a justificarem. mais incerto, no entanto, o apoio da opinio pblica a gastos oramentrios constantes se o desempenho for declinante ou se as fazendas tornarem-se inativas. O setor de cereais, que sempre esteve no centro da PAC e de suas reformas, nunca teve seu desempenho efetivamente alterado pelas mudanas que sofreu. O crescimento da produo constante, mesmo que moderado, e a UE jamais precisou abrir mo de qualquer parcela de seu mercado interno ou externo por falta de competitividade. Voltase assim sempre ao mesmo ponto: as reformas evitaram a superproduo e o descontrole dos estoques, mas a PAC no deixou de distorcer as verdadeiras condies de concorrncia que existiriam na ausncia dos pagamentos. A partir do momento em que a nica restrio que se faz ao uso de pagamentos decoupled o prprio oramento de que dispe a Comisso, nada impede que, num futuro perodo oramentrio (aps 2013, ou mesmo antes), as condies de financiamento da PAC sejam alteradas, com novos montantes globais ou novos montantes por produto. Os defensores da tese de que o total decoupling no distorcivo afirmam que possvel desvincular a deciso dos produtores da ajuda que recebem. Contudo, impossvel separar os pagamentos recebidos dos efeitos sobre os custos marginais e sobre a lucratividade da produo. Quanto maiores forem as ajudas, mais lucros traro e menos dependentes sero os produtores das verdadeiras margens de lucro auferido com a venda de seus produtos a preos de mercado. Alm do mais, quanto maior for a lucratividade decorrente das ajudas
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maior ser a possibilidade de investimento em tecnologia que incremente a produo ou barateie seus custos, novamente distorcendo as condies de mercado. O enquadramento em caixa verde, seria, portanto, duvidoso. Quanto ao partial decoupling, o impacto ainda mais vago: medidas desvinculadas convivendo com medidas de preo podem ser consideradas de caixa verde? Aparentemente, a prpria Comisso confia na eficcia das medidas de preo, mesmo parciais, sobre as decises dos produtores, j que justifica a manuteno de partial decoupling para os setores em que h risco de desabastecimento ou de abandono de culturas em zonas desfavorecidas. Quando do exame da reforma, a Frana insistiu na manuteno de medidas de preo para a carne bovina, dadas as previses de aumento no consumo interno at 2010, que poderia ser atendido pelos produtores comunitrios. Na esfera da OMC, h dvidas sobre o clculo a fazer para determinar como ser traduzida a reforma da PAC em termos de reduo das caixas azul e amarela e a transferncia para a caixa verde, levando-se em conta o efeito do partial decoupling e da excluso de produtos do mecanismo de pagamento nico. Na verdade, exceo do mecanismo de modulao, a PAC reformada no prev redues nos valores absolutos destinados ao financiamento da PAC. Fischler havia feito uma proposta de degressivity das ajudas concedidas, para criar um fundo para medidas do segundo pilar, que foi rejeitada pelos Estados-membros. Para garantir o controle dos gastos e evitar presses de Estados-membros por alterao nos clculos da ajuda, restou apenas o compromisso de disciplina financeira, mas este no uma obrigao multilateral, somente opera em casos excepcionais, e pode ser alterado sempre que os Estados-membros concordarem. A reforma no aborda a questo dos subsdios exportao, a no ser pelo efeito que o decoupling poder ter sobre a criao de excedentes exportveis. Considerando, porm, o anncio recente da UE de que aceitaria a eliminao gradual dos subsdios exportao
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posio que pareceria impossvel at bem pouco tempo - caberia a pergunta se esta mudana de postura reflete a crena de que os excedentes exportveis sero eliminados pela nova poltica ou pela esperana de que estes possam ser financiados pela nova caixa verde comunitria. At o momento, o novo discurso da UE sobre subsdios exportao ainda mais uma declarao poltica do que uma proposta negociadora. A Comisso diz-se disposta a negociar um phasing out de suas restituies, desde que todas as medidas, diretas ou no, de apoio exportao sejam igualmente eliminadas. No diz, contudo, qual seria o cronograma aceitvel para isso. Pode-se imaginar que, se a proposta inicial da UE na OMC baseava-se em um corte de 45% dos montantes oramentrios destinados s restituies, este corte deveria estar prximo das estimativas da Comisso em matria de gastos com esta rubrica, aps a implantao dos pagamentos diretos, pelo menos at 2013. Parece possvel, portanto, uma proposta que represente 45% at 2013 e o restante escalonado em anos subseqentes. Esta proposta no deixa claro, porm, como a Comisso pretende resolver o problema do setor aucareiro. Neste sentido, as propostas para uma futura reforma do setor podem dar algumas indicaes. Se os Estados-membros optarem pelos cenrios 3 (cortes nos preos) ou 4 (liberalizao), o compromisso pode ser assumido mais facilmente, pois a queda dos preos eliminar gradualmente o diferencial exportao. O cenrio 2 (quotas fixas) mais indefinido e depender da capacidade da Comisso de definir quotas de produo inferiores aos nveis atuais e pagamentos diretos em montantes que no estimulem excedentes exportveis. No fica claro, no entanto, como a UE poderia resolver o problema da exportao do acar ACP. A grande dvida, no entanto, dever ser a posio da UE em acesso a mercados aps a implementao da reforma. A reduo tarifria teria efeitos benficos sobre os preos, poderia permitir acesso
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adicional ao mercado da UE e serviria para, indiretamente, reduzir o nvel de financiamento oficial de estoques exportveis pela ajuda concedida produo. Aparentemente, a PAC reformada j pressupunha redues nos moldes da proposta apresentada pela Comisso em fevereiro-2003 (cortes lineares de 36%, com possibilidades de cortes menores para produtos sensveis e quotas para importao a tarifas reduzidas), mas este o setor das negociaes em que a Comisso tem menos margem de manobra e menos disposio negociadora. Cortes adicionais nas tarifas poderiam comprometer as estimativas da Comisso em matria de efeito da reforma sobre a produo e sobre os preos, e muitos Estadosmembros j deixaram claro, quando da aprovao da reforma, que a revoluo no poderia ir mais longe. Coincidentemente ou no, os setores que mais interessariam ao Brasil, alm do acar, so aqueles em que as reformas so menos revolucionrias. A carne bovina dever conviver com pagamentos parcialmente vinculados, pelo menos em alguns Estados-membros. Mesmo nos casos de total decoupling para o setor (Alemanha e Reino Unido, por exemplo), o recurso regionalizao pode resultar em estmulo s reas de pastagem e alterar o resultado da reforma. O setor de carnes em geral , na UE, um setor de acirrada competio intra-zona e as diferentes formas de implementao entre os Estadosmembros podem gerar desequilbrios, sobretudo aps o alargamento. A Frana, por exemplo, pretende manter partial decoupling e implementar a reforma, de forma definitiva apenas em 2006, e a perspectiva de aumento da demanda interna poder estimular seus produtores a valer-se dos pagamentos vinculados para aumentar sua participao ou suas exportaes. Para carne de frango, assim como para o tabaco, o problema maior segue sendo o das barreiras importao. Para COP, em especial as oleaginosas, uma melhoria para as exportaes brasileiras depender mais da reduo nos montantes das ajudas, vinculadas ou no, para
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cereais em geral, a fim de reduzir o estmulo produo de oleaginosas em substituio a outras culturas de cereais menos remuneradoras. No que tange aos interesses exportadores brasileiros, portanto, seu atendimento pouco seria determinado diretamente pela PAC reformada. Os ganhos que o Brasil poder obter, na OMC e no plano birregional, dependero da capacidade de aprimorar as disciplinas em matria de apoio interno, de obter compromissos de reduo da ajuda concedida, da eliminao dos subsdios diretos ou indiretos exportao e, sobretudo, da reduo substancial das tarifas e medidas no-tarifrias, que tero papel decisivo na efetiva converso da agricultura europia aos padres de competitividade internacional.
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Entrevista ao autor, Braslia, outubro de 2003.
CAPTULO 3 A
POSIO DAS
AGRCOLAS DA
UE NAS NEGOCIAES OMCE COM O MERCOSUL
POSIO DA DA
UE NAS NEGOCIAES AGRCOLAS OMCE COM O MERCOSUL

Plus a change, plus cest la mme chose. Expresso popular francesa
Aps o fracasso da reunio de Seattle, os membros da OMC precisavam de razes para resgatar um clima negociador favorvel, capaz de levar a um consenso sobre o lanamento de uma nova Rodada. Especificamente com relao Agricultura, as posies das diversas tendncias estavam muito distantes e no haviam sido reunidas as condies que justificariam a aceitao, sobretudo pela UE, de uma negociao agrcola que objetivasse aprofundar a reduo dos subsdios alm do acordado em Marraqueche. Os trabalhos retomados em Genebra visavam a identificar as reas que poderiam compor um pacote negociador, talvez menos ambicioso do que o previsto anteriormente, mas com mais chances de aceitao por todos. Novamente, a evoluo das polticas internas da UE iria desempenhar um papel fundamental para a definio do formato final das negociaes na OMC. No se pode negar que a presso internacional em prol de uma disciplina mais apurada do comrcio de produtos agrcolas tem um efeito catalisador sobre as iniciativas da Comisso Europia, mas todas as experincias passadas atestam que, antes de um acordo intra-bloco, a UE inviabiliza qualquer negociao internacional que ameace seus interesses na rea agrcola.
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Paralelamente, porm, processos regionais de liberalizao do comrcio seguiam seus rumos. O Acordo de Livre Comrcio da Amrica do Norte (NAFTA) estimulara seguidores e as negociaes para a conformao da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA) provocavam inquietaes no mbito da UE. Em meados de 1994, a Comisso lanou a iniciativa de uma associao com o Mercosul, que deveria prever, inclusive, a criao de uma zona de livre comrcio ZLC. Gesto semelhante foi feito, na mesma poca, em direo ao Chile e ao Mxico, assim como ao Egito e frica do Sul. No caso do Mercosul, porm, em funo da importncia do comrcio agrcola, a Comisso encontrou a resistncia de alguns Estados-membros (leia-se Frana, Irlanda, Itlia, Grcia, etc) idia de uma ZLC que envolvesse produtos agrcolas brasileiros e argentinos. Assim, em dezembro de 1995, a UE assinou com o Mercosul um Acordo Quadro de Cooperao Birregional, que tinha por objetivo criar as condies para uma futura associao, mas no lanava o processo de formao da ZLC, como aconteceu com o Mxico. Acrescente-se que, no caso deste ltimo, pesou na deciso o fato de que o NAFTA j entrara em vigor e j representava prejuzos comerciais para a UE, enquanto a ALCA somente entraria em vigor, se bem sucedida, em 2005. O Acordo Quadro com o Mercosul, assinado em Madri, estabelecia como objetivo a liberalizao progressiva e recproca do intercmbio, tendo em conta a sensibilidade de certos produtos e as regras da OMC, o que foi apresentado na poca como uma concesso do Mercosul. No se pode ignorar, no entanto, que, para alguns setores do bloco sul-americano, o texto servia tambm para levar em conta as preocupaes daqueles que, desde o incio do processo de integrao regional, julgavam ser importante preservar suas prprias sensibilidades e interesses defensivos. Os prximos passos dependeriam de um trabalho intenso de convencimento junto aos Estados-membros de que a associao com o Mercosul era suficientemente atraente para compensar alguma abertura no setor agrcola. Telegramas da Misso do Brasil em Bruxelas
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(Braseuropa) do conta do intenso trabalho de articulao do Brasil, juntamente com a Alemanha, que ocupava a Presidncia da UE na ocasio, durante os meses que precederam a realizao da reunio de Chefes de Estado e de Governo da UE, Amrica Latina e Caribe, em 1999, no Rio de Janeiro, com vistas a vencer as resistncias, especialmente da Frana, realizao de um encontro paralelo MercosulUE que lanaria as negociaes birregionais. Para isso, contribuiu, entre outros, o argumento de que as compensaes ao amparo do Artigo XXIV:6 do GATT (pela acesso de Sucia, ustria e Finlndia), as quais precisariam, de todo modo, ser negociadas, poderiam ser mais facilmente encaminhadas num contexto negociador preferencial. A soluo encontrada para conciliar todas as posies foi a criao, em novembro de 1999, do Comit de Negociaes Birregionais (CNB), encarregado de conduzir as negociaes em torno de um Acordo de Associao Interregional, que envolveria a rea comercial, a cooperao e o dilogo poltico. No que se refere ao comrcio, a primeira fase do processo, que se estenderia at julho de 2001, seria utilizada para intercmbio de informaes, discusso dos objetivos especficos, identificao de barreiras no-tarifrias e intercmbio de textos de trabalho. Somente no segundo semestre de 2001, seriam iniciados os procedimentos na rea tarifria. Em Genebra, os trabalhos prosseguiam e, embora j no se falasse de Rodada do Milnio (provavelmente para esquecer o fracasso de Seattle), todos os esforos estavam sendo feitos para acordar um programa de trabalho no mbito da OMC, com o objetivo de aperfeioar as regras estabelecidas em Marraqueche e prosseguir na direo da liberalizao dos mercados. O processo resultou na assinatura, em Doha, em novembro de 2001, de declarao ministerial que adotou a Agenda do Desenvolvimento de Doha (DDA)69.
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OMC, WT/MIN(01)/DEC/1, Ministerial Declaration, Doha, Novembro 2001, www.wto.org.
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3.1 - Os objetivos negociadores e a oferta inicial da UE nos dois processos As posies da UE na OMC Durante o trabalho preparatrio para a reunio de Seattle, a Comisso estava em posio francamente defensiva e, conseqentemente, desconfortvel. Antes da aprovao da Agenda 2000, a Comisso tinha pouco a oferecer em um novo ciclo de negociaes agrcolas. Sua produo sempre excedentria e sua dependncia de altas tarifas e de subsdios produo e exportao deixavam a UE e sua PAC em srio conflito com os pleitos da comunidade internacional. A Europa tinha dificuldades at mesmo em manter-se dentro dos limites acordados em Marraqueche (especialmente em cereais, acar e carne) e qualquer reduo adicional de sua capacidade de conceder subsdios era vista como uma ameaa continuidade da PAC. Seus receios transpareciam nitidamente no documento que circulou previamente Ministerial de Seattle70. Nele, a UE defendia: (a) a manuteno dos princpios bsicos das caixas azul e verde, sem fixao de limites nem compromissos de reduo, como forma de permitir a passagem da sustentao de preos para outras medidas menos distorcivas; (b) a manuteno da clusula de paz e da salvaguarda especial do Artigo 5; (c) melhorias modestas em acesso a mercado; (d) reduo dos subsdios exportao condicionada ao disciplinamento de outras formas de apoio, tais como crditos exportao, empresas estatais e ajuda alimentar; (e) respeito ao princpio da multifuncionalidade da agricultura e s preocupaes com qualidade e sanidade alimentar, e com bem-estar animal; e (f) tratamento diferenciado apenas para os pases de menor desenvolvimento relativo (MDR).
70
OMC, WT/GC/W/273, Preparations for the 1999 Ministerial Conference EC Approach on Agriculture, julho de 1999, www.wto.org.
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A aprovao da Agenda 2000, apesar de menos ambiciosa do que a proposta inicial, deu margem adicional de manobra para a Comisso, na medida em que permitia alguma reduo nos compromissos de caixa amarela e nos subsdios exportao. O corte nos preos de sustentao abria algum espao para concesses tarifrias, pelo menos para um certo nmero de produtos. Nos setores sensveis, porm o acar em primeiro lugar a Comisso no fora capaz de avanar e, para estes, um compromisso na OMC ficava ainda mais distante. Em novembro de 2000, o Conselho de Ministros de Agricultura da UE aprovou um documento que continha uma proposta abrangente para a continuidade dos trabalhos em Genebra, 71 que refletia basicamente a margem de manobra garantida pela Agenda 2000. A proposta comunitria acrescentava alguns detalhes a sua posio inicial, quais sejam: (a) as melhorias em acesso a mercados se fariam pela aplicao da frmula da Rodada Uruguai, em percentuais a serem acordados e sem excluses a priori; a administrao de quotas tarifrias deveria ser objeto de disciplinas aperfeioadas; (b) em contrapartida abertura, regras de proteo s indicaes geogrficas e s denominaes de origem deveriam ser acordadas; (c) sob a condio de que todas as formas de apoio exportao fossem negociadas, a UE declarava-se disposta a negociar redues nos subsdios exportao; (d) estaria preparada, igualmente, a negociar reduo adicional do AMS, desde que as caixas azul e verde fossem mantidas; seria aceitvel o exame das medidas de caixa verde para assegurar que estas tivessem efeitos distorcivos mnimos; a caixa amarela deveria contemplar disciplinas para o uso dos subsdios variveis (pagamentos contra-cclicos, usados pelos EUA em caso de variaes de preos); (e) o AoA deveria conter disciplinas para o uso de medidas
71
Comisso Europia, Conclusions of the Agriculture Council on 20 and 21 November 2000 WTO Negotiations on Agriculture EC comprehensive negotiating proposal, www.europa.eu.int.
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de caixa verde, para atender non-trade concerns e multifuncionalidade; e (f) os pases desenvolvidos e os pases em desenvolvimento mais ricos deveriam fazer concesses preferenciais aos outros pases em desenvolvimento, em especial os MDR; (g) a clusula de minimis para o uso de medidas de apoio por pases em desenvolvimento deveria ser revista, de forma a dar tratamento de caixa verde a medidas de segurana alimentar ou reduo da pobreza. Levando em conta a direo tomada pela Comisso, no sentido de progressivamente transformar medidas de sustentao de preos em ajuda direta, era necessrio para a UE assegurar a manuteno das regras da caixa azul. Nesse ponto, no tinha muitos aliados, pois os EUA diziam ter, oficialmente pelo menos, desvinculado suas ajudas das quantidades produzidas e transferido seus pagamentos compensatrios para a caixa verde. Sem um total decoupling, a UE continuava precisando garantir que no seriam institudos limites aos subsdios de caixa azul, uma vez que a Agenda 2000 estaria transferindo os recursos do clculo do AMS (sua oferta para a Rodada), enquanto aumentava os montantes em caixa azul. Em contraste com a cautela da UE, a posio defendida pelo Brasil e pelo Grupo de Cairns era a de que, em acesso a mercados, as medidas no-tarifrias deveriam ser eliminadas, as tarifas reduzidas significativamente, com a eliminao da escalada e dos picos tarifrios, as oportunidades de acesso a mercados aumentadas, assim como os volumes das quotas tarifrias. Os subsdios exportao, em toda as suas formas, deveriam ser eliminados e deveriam ser criadas regras para evitar circumvention. Quanto ao apoio domstico, Cairns propunha a eliminao total dos subsdios da caixa amarela e reduo da caixa azul. Os pagamentos compensatrios que substituiriam medidas de sustentao de preos teriam que ser fully decoupled e transparentes, sem o que seriam considerados distorcivos. A Declarao Ministerial de Doha refletiu o consenso possvel na ocasio, e seu texto no prejulgava os resultados da agenda agrcola.
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Foi decidido que as negociaes objetivariam substantial improvements in market access; reductions of, with a view to phasing out, all forms of export subsidies and substantial reductions in trade-distorting domestic support. As modalidades para implementao desses compromissos, inclusive os de tratamento diferenciado para os pases em desenvolvimento, deveriam ser acordadas at 31 de maro de 2003 e o objetivo final seria a concluso da rodada at o final de 2004. Enquanto Fischler preparava seu projeto de reforma da PAC, as negociaes sobre Agricultura na OMC pouco evoluram. Telegrama da Misso do Brasil em Bruxelas (Braseuropa) de outubro de 2002, avaliava que A Comisso tem conscincia de que a aprovao da proposta Fischler a sua TPA, no sentido de que, se no vier a passar, retira da UE a autoridade para buscar ganhos numa Rodada que nunca desejou fosse concentrada em acesso. Assim, no apenas Fischler, mas tambm Lamy, Patten, enfim, a Comisso como um todo envidar todos os esforos j a partir de janeiro para que os Estados-membros se manifestem de acordo com a reforma da PAC, a tempo de chegar prxima conferncia ministerial da OMC no Mxico com o trunfo de que necessita para obter consenso em torno do incio de negociaes sobre os temas de Cingapura, especialmente meio ambiente. Acrescentava, ainda que ... pelo menos demasiado prematuro falar neste momento de qualquer tipo de Blair House Agreement, embora os EUA, com a aprovao da Farm Bill tenham oferecido UE o melhor pretexto possvel para seguir dilatando prazos para eliminao gradual de subsdios e de prticas distorcivas ao comrcio. A proposta norteamericana, apresentada em julho de 2002, incomodava os europeus, que a consideravam irrealista. Pregava a eliminao dos subsdios exportao em cinco anos, a regulamentao dos crditos exportao e de suas garantias e apenas transparncia na concesso de ajuda alimentar. Em acesso a mercados, privilegiava a frmula sua (para tarifas maiores, redues maiores), inclusive para as tarifas extra-quotas, e fixao da tarifa
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mxima em 25%, com perodo de implementao de cinco anos, a partir do qual se buscaria acordar uma data futura para a eliminao de todas as tarifas agrcolas. Propunha o fim das salvaguardas especiais e a negociao setorial no formato zero por zero para produtos especficos. Quanto a apoio interno, as disciplinas seriam simplificadas, com a eliminao da caixa azul e manuteno de apenas duas categorias de subsdios: distorcivos e no distorcivos. Redues seriam acordadas, para implementao em cinco anos, nos subsdios distorcivos, para que estes ficassem limitados a 5% do valor total da produo agrcola do perodo base 1996-1998. Tal como para acesso a mercados, deveria ser estabelecida data futura para a eliminao total dos subsdios distorcivos e poderiam ser previstas negociaes setoriais para eliminao, desde logo, dessas medidas, em setores especficos. Quando da divulgao da proposta dos EUA, um representante do Departamento de Agricultura dos EUA (USDA) teria comentado que no o preocupava a reao inicial da UE de que a proposta era to irrealista que it should not be taken seriously, porque, na opinio de seu Governo it can be very manageable for the Europeans72. No clculo do USDA, se a PAC fosse aprovada, os subsdios em caixa amarela estariam muito prximos dos nveis de sua proposta e esta poderia ser aceitvel. Este raciocnio continha, claro, algumas simplificaes: a reduo da caixa amarela, combinada com o fim da caixa azul, somente seria aceitvel para a UE se todos concordassem que o pagamento nico europeu seria efetivamente decoupled e, portanto, caixa verde. Alm do mais, em subsdios exportao as posies no podiam ser, naquela poca, mais distantes. A evoluo futura, no entanto, daria alguma razo aos EUA, como se ver mais adiante. Apenas em janeiro de 2003, a Comisso obteve dos Estadosmembros a aprovao, com algumas modificaes, de um position
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Telegrama da Embaixada do Brasil em Washington, de 26.07.2002.
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paper que divulgara em dezembro, com elementos para uma eventual proposta negociadora da UE em Agricultura, conforme segue: (a) corte de 36% nas tarifas para produtos agrcolas, com reduo mnima de 15% por linha tarifria (frmula da Rodada Uruguai); (b) corte substancial (ainda no determinado) do volume das exportaes subsidiadas e reduo mdia de 45% nos valores oramentrios, desde que todas as formas de subsdios exportao sejam abrangidas pelo corte; (c) eliminao gradual de subsdios exportao para alguns produtos, desde que todos os membros tambm o fizessem com relao a todas as formas de apoio exportao dos produtos em questo; (d) reduo do AMS em 55%, enquanto as caixas azul e verde ficariam inalteradas. O papel reiterava igualmente os pleitos em matria de non-trade concerns e sugeria possveis medidas de tratamento diferenciado apenas para os pases em desenvolvimento mais pobres. Apesar da propaganda feita por Fischler em torno do texto, os negociadores em Genebra receberam o anncio com certo desapontamento. Telegrama da Misso do Brasil em Genebra (Delbrasgen), de janeiro de 2003, relata que os representantes nacionais junto OMC, mesmo reconhecendo que o documento tinha o mrito de dar uma idia da margem de manobra que a Comisso estava obtendo de seus Estados-membros, consideraram que a demora ao tabular uma proposta, de resto diluda com relao ao texto original de Fischler, traduzia um desejo de enfraquecer o processo multilateral. Segundo a mesma comunicao, na reunio de abertura da Sesso Especial do Conselho Geral, de janeiro de 2003, a negociadora-chefe da Comisso, Mary Minch, no teria deixado dvidas quanto s intenes da CE de postergar a deciso sobre as modalidades agrcolas para [a Reunio Ministerial de] Cancn, e ter contribudo para sustentar a impresso de que a CE no se entusiasma com o due process multilateral, preferindo apostar em sua capacidade de influenciar nos bastidores o rumo das negociaes agrcolas. Na viso de Genebra,
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A proposta da CE assenta-se no trinmio incremento minimalista em acesso a mercados, resistncia eliminao aos subsdios exportao e manuteno dos termos gerais de referncia da Poltica Agrcola Comum em matria de apoio interno. (...) Para cada um destes pilares a CE desenvolveu uma agenda ofensiva correspondente, objetivando contrapor-se presso oriunda dos EUA, de Cairns e dos demais pases em desenvolvimento. Essa agenda de contra-ataque compese de um patchwork de propostas oriundas de outras fontes com o objetivo de embaraar a atuao dos demandeurs da reforma da agricultura e de capturar apoio em diferentes agrupamentos.73 Acrescente-se que a distncia em relao s exigncias de Cairns e de certos pases em desenvolvimento tambm exportadores agrcolas era ainda de tal ordem que, de todo modo, no viabilizaria um acordo sobre modalidades no prazo estabelecido pela DDA. O descumprimento do prazo colocou novamente a UE no centro das atenes na OMC. A PAC no foi aprovada a tempo, o prazo de maro-2003, fixado pela DDA, foi desrespeitado e a participao da Comisso nos preparativos para a Ministerial de Cancn tornava-se cada vez mais incmoda. Quando finalmente os Ministros de Agricultura aprovaram a proposta de Fischler, s vsperas das frias do vero europeu, seus termos j eram conhecidos havia seis meses e continuavam a no despertar euforia nos participantes da Rodada. Uma anlise preliminar de Delbrasgen74 apontava que haveria maiores chances de a UE aceitar compromissos mais abrangentes nos pilares de apoio interno e de subsdios exportao, mas uma pequena margem de manobra para acesso a mercados. Podia-se prever, portanto, que a Comisso passaria a privilegiar a ofensiva contra os EUA nas medidas de apoio s exportaes (onde estes tem posio vulnervel), de modo a evitar que as presses se concentrem apenas na rea de acesso a
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idem. Telegrama da Misso do Brasil em Genebra (Delbrasgen), de 10.07.2003.
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mercados (ponto fraco da UE) ou em apoio interno, onde a UE recusava a idia de ter que fazer redues mais importantes do que os EUA. Alm do mais, ao apresentar-se como defensora das posies da agricultura de subsistncia (teses caras a pases como ndia e China, por exemplo), a UE tentava evitar colocar-se em posio de maior isolamento nas questes de acesso. A reta final para a reunio de Cancn no se anunciava, portanto, particularmente promissora. Em um telegrama de janeiro de 2003, Delbrasgen75 j defendia a necessidade de aumentar a presso, com o apoio do Grupo de Cairns, sobre os dois maiores parceiros e uma maior coordenao brasileira com pases como ndia, China e outros pases em desenvolvimento, para reduzir os receios de que suas preocupaes com a agricultura de subsistncia seriam deixadas de lado nas modalidades que viessem a ser acordadas. A UE dava sinais de que estaria interessada em obter um acordo no muito ambicioso em termos de reduo dos subsdios e com um cronograma suficientemente dilatado para contemplar seus planos em matria de implementao da PAC reformada e de alargamento. Quando a Comisso e os Estados-membros passam a repetir que a UE no tem a inteno de pagar duas vezes e que caberia aos outros participantes aportar suas contribuies para o sucesso da Rodada, deixam bem claro que a reforma aprovada determina para a UE o limite aceitvel para os compromissos multilaterais. Qualquer disciplina, percentual ou cronograma no compatvel com os novos mecanismos da PAC seria recusado pelos Estados-membros, pois iria alm do mandato dado Comisso por meio da aprovao da reforma. Esta posio autoritria da Comisso iria perdurar at a Reunio Ministerial de Cancn e foi impermevel s tentativas de redao de um texto de modalidades que pudesse representar um compromisso aceitvel para todos. Em fevereiro de 2003, na falta de
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Telegrama da Misso do Brasil em Genebra (Delbrasgen), de 08.01.2003.
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verdadeiros avanos, o Presidente da Sesso Especial sobre Agricultura, Stuart Harbinson, circulara um primeiro projeto de documento sobre modalidades (TN/AG/W/1 e Rev. 1). Em acesso a mercados, Harbinson propunha a aplicao de uma frmula diferente da sua e da Rodada Uruguai. Para os nveis tarifrios mais altos seriam aplicadas redues mdias maiores e os cortes mnimos seriam mais elevados. Os percentuais de todas as faixas seriam mais elevados do que os da Rodada Uruguai, entre 40 a 60% de reduo mdia e entre 25 e 45% de mnima. Os cortes seriam feitos a partir das tarifas consolidadas, em cinco anos para os pases desenvolvidos e em dez anos para os pases em desenvolvimento. Dentre esses ltimos, aqueles que enfrentam problemas de segurana alimentar poderiam utilizar uma frmula mais branda para os produtos considerados estratgicos, de acordo com limites negociados. Quanto a quotas tarifrias, Harbinson propunha sua expanso, como forma de aumento das condies de acesso. O acesso mnimo passaria a ser de 10% do consumo domstico, implementado em cinco anos, com algumas flexibilidades e medidas de tratamento diferenciado. Produtos tropicais teriam quotas livres de tarifas e Harbinson sugeriu que as importaes de regimes preferenciais no fossem computadas para fins de preenchimento de quotas concedidas em base MFN. A salvaguarda especial seria mantida somente durante o perodo de implementao para os pases desenvolvidos. Os pases em desenvolvimento poderiam sempre recorrer a salvaguardas especiais para os produtos estratgicos. Para subsdios exportao, Harbinson sugeria uma frmula complexa que tinha por objetivo a reduo gradual do oramento total e das quantidades para todos os produtos sujeitos a compromissos, de forma a eliminar os subsdios em dez anos. A frmula servia para dar aos participantes margem de manobra para reduzir mais lentamente a subsidiao para os produtos mais sensveis. O texto no inclua, porm, propostas para crditos exportao e para dumping em
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produtos agrcolas, o que mereceu enormes crticas da UE, em funo da ausncia de disciplinas para os primeiros, e dos pases em desenvolvimento, pela falta de propostas sobre o segundo. Em apoio domstico, a caixa verde no seria alterada, mas a definio dos subsdios que nela poderiam ser enquadrados poderia ser aperfeioada, inclusive para contemplar os non-trade concerns, multifuncionalidade e tratamento diferenciado. A caixa azul seria sujeita a compromissos de reduo (50% em cinco anos, sob a base dos montantes 1999-2001) ou seria includa no clculo do AMS. A caixa amarela sofreria corte de 60% para os pases desenvolvidos e 40% para os pases em desenvolvimento. Em funo das crticas recebidas, Harbinson circulou, em 18 de maro, uma reviso de seu texto. A segunda verso tambm no despertou o entusiasmo de qualquer das tendncias. A UE foi bastante crtica, especialmente porque o texto no continha propostas para crditos exportao e porque continha proposta de excluso do comrcio preferencial do cmputo da utilizao das quotas MFN. Os EUA tambm no consideraram que o texto reunisse os elementos capazes de levar a um consenso e Cairns julgava que o texto ficava aqum do mandato estabelecido em Doha. O prazo de 31 de maro esgotou-se, sem um acordo sobre modalidades. As tentativas de Harbinson haviam-se revelado incapazes de reunir apoio suficiente entre as diversas correntes e a UE considerava que suas posies no haviam sido levadas em conta. Pouco antes do encontro no Mxico, os EUA e a Comisso tentaram reeditar Blair House, com a apresentao de um documento conjunto, em que aproximavam suas posies, especialmente em matria de apoio interno e subsdios exportao. Pelo entendimento entre ambos, a caixa amarela sofreria novas redues (no especificadas) e o texto do Artigo 6:5 do AoA, que regula a caixa azul, seria retomado com uma modificao importante: dele seria retirada a expresso under production-limiting programmes ao listar as medidas de caixa azul.
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Assim, qualquer pagamento direto que preenchesse um dos requisitos daquela caixa poderia ser utilizado, o que permitiria a incluso dos pagamentos contra-cclicos dos EUA. A caixa azul, porm, deveria ser limitada a 5% do valor bruto da produo agrcola, ao final do perodo de implementao (no especificado). O total dos montantes de caixa amarela, caixa azul e de minimis deveria ser, ao final do prazo, inferior ao registrado em 2000. A caixa verde ficaria inalterada. Em subsdios exportao, o compromisso era vago: para produtos de especial interesse de pases em desenvolvimento, seria acordado um cronograma (no especificado) de eliminao de subsdios e de crditos exportao; para os demais produtos, repetia-se apenas os termos da declarao de Doha (reduce, with a view to phasing out), sem estabelecer prazos. Finalmente, para acesso a mercados, os dois parceiros propunham a adoo de uma blended formula, em que um percentual de linhas tarifrias estaria sujeito frmula sua, outro da Rodada Uruguai e um terceiro teria tarifas zeradas. Para os produtos sensveis, cujas tarifas fossem superiores a um nvel a ser determinado (tariff peak), este nvel deveria ser atingido ao final do perodo de implementao, ou deveria ser concedido acesso mnimo, por meio de negociao produto a produto ou quotas tarifrias. O documento conjunto EUA-UE seguia-se circulao de um documento de um grupo de dezessete pases, capitaneados pelo Brasil, que apresentava uma proposta comum de diversos pases em desenvolvimento. O grupo em questo, que posteriormente recebeu outras adeses e ficou conhecido como G-20, tinha como principais articuladores, alm do Brasil, ndia, China e frica do Sul. A proposta que circulou, e que ser examinada no Captulo 4, buscava contraarrestar as tentativas dos dois grandes de semear divergncias entre os pases em desenvolvimento na rea de acesso a mercados e ao mesmo tempo reunir apoios nas demais reas de interesse na negociao agrcola. Visava igualmente a fornecer ao Presidente do Conselho Geral, Perez del Castillo, elementos para compor um projeto de Declarao
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Ministerial que levasse em conta os interesses dos pases em desenvolvimento. As expectativas do G-20 foram frustradas pelo documento de Perez del Castillo76, apresentado sob sua responsabilidade, e que apenas refletiu as posies de EUA e UE. A iniciativa do Presidente do Conselho Geral levou o G-20 a tabular sua proposta como documento submetido Ministerial de Cancn. Os debates no Mxico foram extremamente complexos e refletiram as divergncias em diversas reas de negociao, indo alm de um mero impasse em torno da Agricultura. Focalizada apenas essa questo, ficou, porm, a impresso de que, apesar de algumas manifestaes de flexibilidade durante os trabalhos de redao, tanto os EUA como a UE preferiam no negociar em qualquer tema a ceder em Agricultura. O chamado texto Derbez77, no qual o Presidente do encontro tentava reunir os elementos de um framework para a Rodada, havia feito alguns progressos, mas ficava ainda muito prximo das posies dos dois grandes. Derbez propunha, como modificaes, o reexame da caixa verde para assegurar que esta seja minimamente distorciva, a caixa azul, embora mantida nos moldes do texto conjunto EUA-EU, seria objeto de redues adicionais aps o perodo de implementao, e a caixa amarela seria submetida a limites por produto e a compromissos de reduo no somatrio dos gastos em caixa amarela, azul e de minimis.78 Desde ento, a Comisso tem-se entrincheirado em sua reforma da PAC e aplicado como ttica a concentrao de suas exigncias em contrapartidas por parte dos EUA e dos pases em desenvolvimento
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Pouco antes da Ministerial de Cancn, Perez del Castillo circulou um projeto de Declarao Ministerial (Job(03)/150/Rev.1), sob sua nica responsabilidade, que apenas refletia as posies de EUA e UE, tal como registradas no documento conjunto. OMC, JOB(03)/150/Rev.2, Draft Cancn Ministerial Declaration, setembro 2003. Detalhes sobre as diversas propostas apresentadas durante todo o processo negociador podem ser encontrados no site: http://www.wto.org/english/tratop_e/agric_e/ negs_bkgrnd13_boxes_e.htm.
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exportadores de produtos agrcolas. Estes deveriam ser mais exigidos em matria de abertura e conceder tratamento mais favorvel aos mais pobres. Teriam igualmente menos flexibilidade na aplicao de medidas de apoio aos setores de subsistncia, o que afetaria particularmente o programa brasileiro de apoio agricultura familiar. Tentando demonstrar postura construtiva, a UE sugeriu a elaborao, pelos pases em desenvolvimento, de uma lista de produtos de seu especial interesse que poderiam ser objeto de um processo de eliminao gradual dos subsdios exportao, desde que todos os pases concordassem em eliminar igualmente todas as medidas de apoio exportao. A iniciativa foi vista com desconfiana pelos pases em desenvolvimento, pois os produtos de seu interesse so sabidamente os mais subsidiados (acar, lcteos, tabaco, carne e produtos processados) e a UE, ao pedir a elaborao de uma lista estaria colocando o interesse dos ACP, que exportam para a UE dentro de regimes preferenciais, contra o de pases que pouco o nada exportam, porque no tem tratamento preferencial. Em junho de 2004, porm, a UE surpreendeu a todos com o anncio de sua disposio de aceitar negociar a eliminao dos subsdios exportao, sem excluses a priori, desde que fossem igualmente eliminadas todas as demais formas de apoio s exportaes, nelas includos crditos e garantias exportao, atividades de empresas estatais e as ajudas alimentares, e desde que haja resultados aceitveis em matria de acesso a mercados e apoio domstico. Posies da UE nas negociaes com o Mercosul No plano birregional, as posies da Comisso pouco evoluram desde 1995.AComisso definiu, desde o incio, quais seriam seus interesses concretos na negociao comercial com o Mercosul, assim como suas reas de sensibilidade e, a partir dessa avaliao, estabeleceu seus limites e sua estratgia negociadora, que pouco tm mudado desde ento.
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O Mercosul no , para a UE, um parceiro importante em termos de volume de comrcio. Embora a UE seja o principal destino das exportaes do Mercosul (percentual de 30%, que aumentar com o alargamento) e seja o principal fornecedor do bloco (tambm 30%), este no tem papel significativo nos fluxos de comrcio da UE (apenas 3%), exceto para alguns produtos isolados, na maioria agrcolas ou agrcolas processados (PAPS). Num primeiro momento, portanto, tratava-se mais de evitar que a posio comunitria nos mercados do Cone Sul fosse prejudicada pela formao da ALCA do que propriamente perseguir objetivos especficos de liberalizao. De acordos com as estimativas da Comisso, o comrcio entre os blocos crescera 75% entre 1990 e 1996, com 250% de crescimento das exportaes da UE e apenas 9% para as do Mercosul. A UE era amplamente superavitria nesse comrcio e, dadas as condies do mercado de Argentina e Brasil, a elasticidade da demanda era particularmente alta, em caso de queda de preos ou de aumento de renda. Do ponto de vista de seus interesses exportadores, a Comisso identificava especialmente o setor de servios, nas reas financeira (bancos e seguros), de telecomunicaes, de consultoria e de transportes martimos e areos. No comrcio de bens, apontava como mais importantes os setores da indstria automobilstica, de mquinas e equipamentos e de radiotelefonia, nos quais havia margem para aumentos importantes no comrcio, caso as barreiras fossem eliminadas, sobretudo em bases preferenciais. O tema de Investimentos foi considerado igualmente importante, em especial em atividades industriais (setor automobilstico), servios bancrios e telecomunicaes (estimulados pelas privatizaes). Por outro lado, as sensibilidades da UE tambm estavam bem identificadas e no constituam surpresa para qualquer dos lados: basicamente produtos agrcolas e PAPS. Os critrios, admitidos pela prpria UE, para identificar as sensibilidades eram produtos com tarifas
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e elasticidade-preo altas, ou produtos em que o Mercosul tinha especializao, forte participao no comrcio mundial e claras vantagens comparativas. O efeito Mercosul sobre a produo comunitria, assim como o comportamento recente do mercado mundial, entrava igualmente em linha de conta. Adicionalmente, os produtos sensveis eram ainda submetidos ao teste da concorrncia com regimes preferenciais na UE, caso em que a sensibilidade tornarse-ia ainda maior. Ou seja, a descrio perfeita da situao do comrcio de carne bovina, outras carnes, alguns cereais, tabaco e acar. Com o cronograma e o programa de trabalho iniciais, a Comisso sentiu-se razoavelmente cmoda. O andamento das negociaes birregionais seguiria em paralelo com a ALCA e com a Rodada na OMC e a concluso no se daria antes do final do processo de reforma da PAC. A discusso sobre comrcio s seria iniciada em 2001, o que daria Comisso o tempo necessrio para avaliar os desdobramentos no plano interno e no multilateral antes de aventurarse em concesses para seus setores sensveis. Contrariamente ao que ocorre na OMC, as negociaes birregionais na rea tarifria no se separam formalmente entre agrcolas e no-agrcolas e os pilares de apoio interno e de subsdios exportao no sero tratados na esfera preferencial. Assim, o tratamento que vier a ser dado aos produtos industriais e aos agrcolas ser similar, com as sensibilidades de cada um sendo tratadas da mesma maneira. O limite das excluses seria determinado pelo Artigo XXIV do Acordo Geral (cobertura de substantially all the trade, liberalizado no mximo em dez anos) e, claro, pelo que cada parte julgar ser uma troca equilibrada de benefcios e obrigaes. A oferta inicial da UE foi apresentada em julho de 2001 e cobria cerca de 90% do comrcio com o Mercosul. Desse percentual, cerca de 60% j representavam linhas tarifrias livres de direitos, seja em bases MFN seja em bases preferenciais (SGP). Ficaram excludos da oferta, os agrcolas e PAPS considerados sensveis, que constituam
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os 10% restantes. Em termos de importncia para o Mercosul, porm, os excludos representavam um comrcio potencial bem maior, pois em alguns deles o comrcio inexistente por causa das barreiras impostas pela UE. Assim, a Comisso propunha um acordo preferencial em que os principais interesses do Mercosul no seriam includos. A resposta do Mercosul no foi, por sua vez, satisfatria, com uma oferta inicial que representava cerca de 32% do comrcio. falta de fatos novos que pressionassem qualquer dos lados a melhorar sua oferta, as negociaes permaneceram relativamente estagnadas at julho de 2002, com a realizao de encontro ministerial no Rio de Janeiro. Naquela ocasio, foi estabelecido um programa de trabalho que previa a troca de ofertas melhoradas, o que efetivamente ocorreu em maro de 2003. Contudo, enquanto a oferta do Mercosul passou de uma cobertura de 32% para 83%, a UE fez apenas adaptaes mnimas em sua oferta inicial, mantendo excludos os mesmos produtos de maior interesse para o Mercosul. Ficou evidente que a Comisso enfrentava sria oposio interna ao incremento de sua oferta em produtos agrcolas, seja na esfera da OMC, seja na birregional. Mesmo a ento anunciada reforma da PAC no parecia dar maior margem de manobra para uma negociao com o Mercosul, tendo em vista que os produtos de maior interesse do bloco foram exatamente os menos contemplados (carne, lcteos, tabaco) ou simplesmente excludos (acar e produtos contendo acar). Em julho do mesmo ano, a UE props uma reunio entre Ministros e Comissrios, previamente Ministerial de Cancn. O objetivo do encontro no era claramente especificado e foi apresentado pela Comisso como uma oportunidade para que os dois lados falassem francamente (e a portas fechadas) sobre suas possibilidades de formar um pacote capaz de levar concluso do processo birregional em 2004. Acreditava a Comisso poder obter do Mercosul alguma cooperao no difcil tratamento do tema agrcola em Cancn, em troca de um esboo de entendimento no plano birregional.
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Por deciso do Mercosul, a reunio somente foi realizada em novembro de 2003, aps o fracasso de Cancn e a decisiva atuao do Brasil e do G-20. Insistiu a UE em sua inteno de no pagar duas vezes ao Mercosul pela abertura que viesse a receber, no que Lamy chamava de princpio do single pocket: a Comisso teria autorizao de seus Estados-membros para dar algum acesso para certos produtos de interesse do Mercosul, mas este o seu capital negociador na OMC e no birregional. Se tiver que fazer concesses importantes na OMC, pouco restar para oferecer ao Mercosul em bases preferenciais. Assim, caso o Mercosul reduzisse seu nvel de ambio na OMC na rea de acesso MFN, teria mais chances de obter maior acesso no birregional. Em um primeiro momento, a Comisso pareceu particularmente confiante na atratividade de sua proposta e manifestou desejo de explorar na OMC meios para computar, como concesso na Rodada, as ofertas que fizesse ao Mercosul no birregional. Sem que ficasse claro como isso poderia ser operacionalizado, e sem poder dar garantias de que os benefcios para os produtos sensveis ficariam ao final para o Mercosul, a Comisso prosseguiu em sua defesa do single pocket na reunio do CNB de Buenos Aires, em abril de 2004, com base em outros argumentos. Naquela oportunidade, a UE adiantou alguns nmeros como indicao do que poderia ser o single pocket para os produtos sensveis. Tratava-se de oferecer quotas tarifrias, com direitos reduzidos, para quantidades por vezes pouco expressivas, se comparadas com a capacidade exportadora do Mercosul. Das quantidades possveis, metade poderia ser oferecida para a concluso da negociao, em outubro-2004, e o restante poderia advir de benefcios adicionais, em base MFN se negociados na OMC, ou novamente em bases preferenciais apenas para o Mercosul, se as presses na rea de acesso multilateral pudessem ser contidas e a UE no precisasse fazer concesses nesses produtos para compor seu pacote na OMC.
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Assim, a UE repete, nas negociaes com o Mercosul, a estratgia negociadora que costuma usar na prpria OMC, qual seja a de estabelecer seus limites na agricultura e, em funo desses, moldar sua atuao em todas as demais reas. Estas tero, como resultado para a UE, apenas aquilo que seu limitado capital negociador agrcola puder comprar. 3.2 - Possveis limites luz da reforma aprovada Especificamente na rea agrcola, no se pode negar que, com a nova PAC, a Comisso ganhou alguma margem de atuao nos debates da Rodada. No necessariamente, porm, ganhou dos Estados-membros mandato maior para alterar de forma significativa os compromissos a que deve se submeter no foro multilateral. O formato da PAC reformada depende de algumas premissas que no podem ser fundamentalmente alteradas, sem o risco de que se desfaa o delicado equilbrio encontrado por Franz Fischler. Apesar do discurso das autoridades comunitrias, que pretendem vender a reforma da PAC como um processo que tornar a agricultura europia mais competitiva, com um mercado mais aberto e com ajudas mais transparentes e menos distorcivas, alguns aspectos essenciais no mudaram e no parece ser inteno, dos Estadosmembros ou da Comisso, estabelecer algum cronograma que os obrigue a mudar no futuro. Em 2002, a equao oramentria foi definida at 2013 e, em funo do entendimento Chirac-Schrder, no se prev uma efetiva reduo nos gastos com a PAC. Assim, no importa em que caixa ou pilar, a UE pretende gastar, todo ano at 2013, aproximadamente os mesmos recursos que gasta hoje com sua agricultura, ou um pouco mais. Sua posio na OMC precisar levar isso em conta, pois no parece provvel que a UE pretenda continuar gastando os mesmos recursos para produzir muito menos. certo que ao aceitar o pacto
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oramentrio em 2002, Schrder e Blair procuraram deixar claro que os nmeros aprovados eram tetos e no metas, mas difcil imaginar que, existindo os recursos, esses no venham a ser totalmente utilizados. Embora muito se fale em decoupling, nem Bruxelas nem os governos nacionais parecem dispostos a aceitar redues na produo agrcola que alterem radicalmente o quadro hoje existente. Para cada setor, Fischler tinha uma proposta adaptada s necessidades especficas e, em nenhum momento se cogitou adotar um mecanismo em que, na prtica, os produtores fossem levados a no produzir ou a produzir qualquer coisa que desejassem. Ao contrrio, o patchwork que tem sido a PAC desde os anos 1960, ainda existe na verso 2003. Prevse, portanto, nos setores em que ser necessria, a convivncia de pagamentos coupled e decoupled, para evitar desabastecimento. Ademais, foram mantidas quotas de produo e preos de sustentao para os setores que no podem, pelo menos por enquanto, adequarse aos novos mecanismos de apoio agrcola (lcteos e acar). A regulamentao multilateral para apoio interno somente ser aceitvel para a UE na medida em que puder contemplar a existncia das trs caixas. A reduo da caixa amarela possvel, desde que no requeira maiores cortes do que a UE j pretende fazer com a introduo dos pagamentos diretos, em caixa verde ou azul. Para isso, mudanas nas regras nessas duas ltimas caixas no so bemvindas. Um compromisso de fixao e reduo da caixa azul poderia ser considerado, desde que a caixa verde no sofra limitaes ou modificaes que inviabilizem a classificao de todos os pagamentos nicos da UE nesta categoria. Em resumo, a posio da UE seria a de aceitar um conjunto de regras que determine que sua PAC a disciplina aceitvel multilateralmente e que os cortes de preos de sustentao, previstos na reforma e nos prazos por ela estipulados, bem como a introduo dos pagamentos nicos, so os compromissos de reduo a fazer como contribuio rodada em matria de apoio interno.
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Em acesso a mercados, a margem de manobra bem menor. Com o apoio interno oficialmente decoupled, a proteo na fronteira passa a assumir papel ainda mais fundamental na determinao dos preos praticados no mercado interno e para a competitividade da produo europia. Cortes substanciais nas tarifas, sobretudo para os produtos considerados sensveis, podem inviabilizar a produo em alguns setores (o acar o caso mais tpico, como se ver adiante). Se os preos de entrada ficarem muito abaixo do preo de interveno que vigorava no perodo-base utilizado para fins de clculo dos pagamentos nicos, o diferencial deixa de ser compensatrio e a produo europia ter menor rentabilidade. Assim, o limite que a UE estabelece para sua capacidade de fazer concesses nessa rea ser determinado pelos nveis de reduo nos preos que previu em sua reforma. Como se trata de um patchwork, dificilmente se encontrar uma frmula que contemple todas as excees e situaes peculiares que a UE tem em mente, mas qualquer combinao que admita flexibilidades, nos moldes da reforma, poder ser eventualmente aceita. Isso pressupe a possibilidade de, inclusive, no fazer reduo alguma na tarifa base para determinados produtos, admitindo-se apenas a negociao de quotas tarifrias como acesso mnimo. Esse tipo de resultado la carte pode ser mais facilmente obtido na negociao birregional do que na OMC e se reflete na oferta apresentada pela UE ao Mercosul. Dentro dos limites permitidos pelo Artigo XXIV do GATT, seriam utilizadas todas as excees para os produtos sensveis, de modo a preservar as preferncias comunitrias para estes casos. Esta preocupao foi mencionada, j em 1999, em um artigo de Stefan Tangermann79. Este comentava que, caso a UE tivesse que fazer redues tarifrias importantes para os produtos sensveis de interesse para o Mercosul, ou para outros pases com os quais negociava
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Tangermann, Stefan, Getting ready for the Millennium Round of Trade Negotiations EU Perspective, Abril 1999, www.ifpri.org.
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acordos preferenciais, no somente haveria grande desvio de comrcio, como a preservao da PAC estaria seriamente ameaada. Da mesma forma, o Conselho Econmico e Social, em sua reunio de 30.01.2002, adotou parecer80 a respeito do impulso a dar nas negociaes MercosulUE, com base em relatrio no qual eram apontados os interesses da UE e as dificuldades do processo. A avaliao feita dava conta das vantagens para a UE do intercmbio em matria de cooperao e de dilogo poltico, bem como da negociao de acesso ao mercado de servios e de bens em diversos setores. Na rea agrcola, destacam o potencial do mercado interno do Mercosul para os produtos processados de maior valor agregado da UE, tanto em termos de exportaes como de investimento das empresas europias no territrio do Mercosul, como j vinha sendo feito por empresas como Nestl e Carrefour. Ao tratar, porm, das demandas do Mercosul em matria agrcola, o parecer limitase a registrar que, para os produtos em que o Mercosul concorre diretamente com a produo europia, tais como carne bovina e de frango, milho, acar, lcteos e tabaco, as negociaes seriam forosamente limitadas a algum acesso adicional, sob a forma de quotas negociadas caso a caso. Embora no fosse propriamente um mandato, o parecer tampouco era um discurso encorajador. Para subsdios exportao, a evoluo recente da posio da UE pode parecer mais promissora do que na realidade. Ao planejar sua reforma, Fischler estava consciente de que a questo dos subsdios diretos exportao dificilmente deixaria de sofrer mudanas na esfera multilateral. A oferta inicial da UE falava de reduo dos subsdios, o documento conjunto com os EUA propunha eliminao para os produtos de interesse dos pases em desenvolvimento e reduo para os demais casos, e, finalmente uma carta de Fischler e Lamy aos negociadores em Genebra81 falava, em maio de 2004, de disposio
80
Conselho Econmico e Social, Parecer da reunio de 30.01.2002, disponvel no site www.europa.eu.int. Disponvel no site: http://europa.eu.int/comm/agriculture/external/wto/letterFF-PL.pdf
81
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de negociar compromissos de eliminao, nas condies que especificava. A linguagem, porm, foi cuidadosamente escolhida e deixa margem a vrias dvidas. O pargrafo se inicia com o reconhecimento de que a eliminao de todas as formas de apoio exportao um objetivo partilhado pela maioria dos participantes. Aps apontar para o desequilbrio dos resultados da Rodada Uruguai, que no disciplinou todas as formas de subsdios exportao, os Comissrios declaram que If an acceptable outcome emerges on market access and domestic support, we would be ready to move on export subsidies. At the same time, there must be full parallelism on all forms of export competition including export credits, food aid and STEs. It is essential that the necessary work advances rapidly to specify what parallelism means, so that it can be spelt out in the framework agreement. No se pode interpretar, a partir dessa linguagem que a posio europia j signifique aceitar a eliminao dos subsdios exportao, bastando apenas definir os prazos. No entender da Comisso, no apenas os EUA precisariam aceitar disciplinas para suas medidas de apoio, como os resultados em acesso e em apoio interno precisariam refletir a equao que a base da reforma da PAC. A partir desse conjunto de condies, a UE would be ready to move on export subsidies, o que talvez venha a significar a aceitao de um cronograma de eliminao de todas as formas de apoio s exportaes (inclusive as de que ela prpria se utiliza). O prazo e o cronograma aceitveis seriam, provavelmente, aqueles que no alterassem as projees feitas quando da reforma da PAC. A posio descrita acima permanece coerente com o discurso comunitrio dos ltimos vinte anos. Desde a introduo das quotas para o setor de lcteos, em 1984, a Comisso tem procurado adaptar os gastos da PAC s suas restries oramentrias, sem contudo deixar de garantir o atendimento das necessidades e objetivos do setor agrcola europeu. Uma das bases fundamentais da PAC o mercado comum e as preferncias intra-bloco que dele decorrem. Caso seja indispensvel,
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a Unio estaria disposta a sacrificar alguns objetivos exportadores em funo da perda de competitividade nos mercados mundiais - desde que possa preservar a preferncia comunitria, com uma elevada proteo na fronteira capaz de impedir a entrada de produtos extrazona a preos mais competitivos. Afinal, o mercado interno objetivo prioritrio para os produtores europeus e a eles deve ser reservado. As exportaes eram conseqncia da necessidade de viabilizar a produo interna em volumes e nas condies requeridas para o suprimento do mercado europeu, mesmo se, ao longo dos anos, tenha passado a ser apresentada como uma tradio e um exemplo de sucesso da agricultura europia em todo o mundo, tal como no discurso em moda desde a poca de De Gaulle. Nunca deixou de ser, no entanto, a parte do quebra-cabea que a Comisso tem dificuldades em encaixar em suas reformas. Reino Unido, Sucia e Alemanha fazem parte daqueles que julgam duvidosa a defesa de uma poltica que, na prtica, transfere renda de seus consumidores domsticos para os grandes exportadores europeus e, indiretamente, para os compradores externos, que se beneficiam do dumping. O caso do acar A falta de um acordo sobre a reforma do setor aucareiro reflete a dificuldade de se encontrar uma proposta que possa contemplar os diversos interesses em jogo no interior da Unio. Em funo dos resultados da Rodada Uruguai, a UE precisou cortar, embora em bases provisrias, mais de 800 mil toneladas de suas quotas de produo A e B para o ano de comercializao 2002/2003, a fim de no ultrapassar os limites oramentrios acordados para as restituies exportao na OMC. Caso o consumo interno no cresa s taxas esperadas (de pelo menos 0,5% ao ano), qualquer reduo adicional nas quantidades exportveis, por fora da reduo dos subsdios, provocar novos cortes nas quotas de produo. Os principais afetados por esta
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alternativa sero Frana e Alemanha que, somente intra-quota, j produzem mais de 2 milhes de toneladas de excedentes em relao ao consumo interno. A acesso dos dez novos membros, mesmo que no v significar maior presso sobre o oramento, no servir para resolver o problema de superproduo, na medida em que as quotas a eles outorgadas significaro excedentes adicionais estimados em 50 mil toneladas. Em 2007, com a possvel adeso de Bulgria e Romnia, os excedentes podero chegar a meio milho de toneladas adicionais. A proposta de eliminao dos subsdios exportao num perodo entre cinco e nove anos seria invivel, caso o regime no seja modificado. Clculo realizado por Niemi82, estima que uma reduo de 50% nas quantidades exportadas com subsdios, em seis anos, poderia ser aceitvel, mediante adaptaes anuais das quotas A e B, de acordo com as condies vigentes no momento. Contudo, caso o subsdio por tonelada precise ser superior a 460 EURs, um corte de 50% nos gastos oramentrios, igualmente em seis anos, no poderia ser respeitado. Compromissos oramentrios, nos moldes da Rodada Uruguai, parecem ser mais eficazes na reduo dos subsdios do que restries s quantidades, mas o efeito prtico pode ser menos expressivo, como a experincia comprovou nos anos 1990, em que a UE pde sustentar os preos do acar C por meio dos preos pagos s quotas A e B. Se, por um lado, o alto preo de sustentao aumenta os gastos com os reembolsos oficiais exportao, por outro permite UE continuar exportando acar C a preos que sejam competitivos no mercado mundial e remuneradores para os seus produtores, sem se submeter a qualquer compromisso de reduo multilateralmente acordado. Suas oportunidades de exportao nessas condies so ditadas apenas pela margem de lucro que os refinadores aceitam como adequadas para o conjunto de suas vendas.
82
Niemi e Huan-Niemi, The Impact of Preferential, Regional and Multilateral Trade Agreements on the EU Sugar Regime, ENARPRI Working Paper No. 1, 2004.
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O nvel do preo de sustentao, por sua vez, depende, para a UE, de sua capacidade de evitar redues tarifrias importantes e de manter o recurso s salvaguardas especiais. Ainda segundo Niemi, a frmula da Rodada Uruguai, tal como proposta pela prpria UE, seria aceitvel apenas na medida em que o acar pudesse novamente ser classificado como sensvel, sofrendo reduo apenas marginal (15% no mximo). Com um Euro forte, mesmo as salvaguardas especiais no seriam suficientes para preservar os atuais preos de sustentao. Calcula a Comisso que um corte de 36% nas tarifas exigiria um corte de pelo menos 25% nos preos de sustentao. Caso seja aplicada a frmula sua, tal como proposto inicialmente pelo Grupo de Cairns, as tarifas vigentes para o acar, que correspondem atualmente a quase 170% no poderiam ser superiores a 25%. Nessa hiptese, o preo de interveno precisaria ser cortado em 67% e o regime aucareiro se tornaria totalmente invivel. Com a proposta Harbinson, se a UE aplicasse a reduo de 60% na tarifa do acar no-preferencial, os preos de interveno precisariam ser cortados em 50% e, com a reduo de no mnimo 45% na tarifa, os preos garantidos teriam que cair 35%. Os limites da posio europia no que respeita ao acar e produtos processados base de acar, assim como os contornos da reforma que se pretende fazer, dependero em grande medida dos resultados do painel que o Brasil, juntamente com Austrlia e Tailndia, movem na OMC contra as exportaes subsidiadas de acar C. A argumentao brasileira extremamente complexa e solidamente construda e mereceria captulo em separado, o que no possvel nos limites do presente trabalho. Caso venha a contar com a recomendao favorvel dos panelistas, a reivindicao brasileira poder ter impactos positivos sobre outros setores alm do acar.
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Resumidamente, a premissa central da queixa brasileira referese ao fato de que a UE ultrapassou os limites dos compromissos assumidos na Rodada Uruguai, ao exportar acar C que se beneficia dos subsdios concedidos s quotas A e B. O Brasil procura demonstrar que todos os produtores de acar C recebem subsdios relativos s quotas A e B e que estes permitem a produo intencional (como reconheceu a prpria UE) de acar C. Pela legislao comunitria, o acar C no pode ser comercializado no mercado domstico e, portanto, deve ser exportado. Com os altos custos do acar de beterraba da UE, o acar C somente pode ser colocado no mercado internacional a preos inferiores aos seus custos de produo, o que possvel pelos benefcios auferidos pelo acar C com os pagamentos oficialmente concedidos s quotas A e B. Como os compromissos europeus estipulavam apenas os montantes e as quantidades relativas s quotas A e B, a UE estaria, portanto, exportando alm dos limites permitidos. Alega a UE que sua lista no inclua o acar C porque este no recebia subsdios no perodo-base, mas que de sua lista consta, em nota de p-de-pgina, a indicao de que seu compromisso de reduo no se estende exportao do equivalente a 1,6 milho de toneladas de acar bruto importado dos pases ACP. Ressalte-se que, alm da prpria nota na lista da UE, no h qualquer registro de que esta excluso tenha sido negociada em algum momento da Rodada ou que tenha obtido aceitao formal dos participantes. Independentemente do efeito sistmico de uma deciso favorvel ao Brasil, caso a Europa no mais possa exportar seu acar C a preos inferiores aos custos de produo, ficar na difcil situao de escolher entre reduzir suas quotas de produo ou romper o acordo com os ACP. Uma vez que no h equilbrio na distribuio das quotas A e B entre os Estados-membros, pois alguns deles tm quotas bem superiores prpria demanda interna, e garantem assim posio de exportadores, o mercado comunitrio pode ser bastante
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afetado e o regime aucareiro precisaria ser totalmente revisto para adequar-se s novas limitaes.83 3.3 - Possvel estratgia negociadora da Comisso O fato de que a Rodada de Doha, aps o novo impasse em Cancn, tenha perdido momentum e no mais esteja no centro das
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Breve atualizao: Em 15 de outubro de 2004, a OMC divulgou o relatrio do painel (WT/DS266/R), o qual deu ganho de causa aos reclamantes. As concluses podem ser assim resumidas: a) O compromisso assumido pela UE na Rodada Uruguai limitava as quantidades de acar exportveis com subsdios a 1,27 milho de toneladas; a nota de p-de-pgina relativa exportao do equivalente ao volume de acar bruto importado dos pases ACP-India no tem valor legal e no aumenta ou modifica os limites estabelecidos para a UE em decorrncia do AoA; b) Os reclamantes comprovaram que a UE vem exportando, desde 1995, quantidades superiores aos limites acordados; na safra 2000-1, a UE exportou 4,09 milhes de toneladas, ou seja, 2,82 milhes alm do limite negociado; c) Os reclamantes comprovaram que a UE vem exportando, desde 1995, com subsdios, o equivalente ao volume de acar bruto importado dos pases ACP-India; d) Os reclamantes comprovaram que a UE vem concedendo, desde 1995, subsdios exportao de acar C, por meio de: (i) vendas de beterraba C a preos inferiores aos custos de produo, graas aos subsdios concedidos beterraba A e B: (ii) transferncia de recursos financeiros por meio de cross-subsidization resultante da operao do regime aucareiro; e) De acordo com os panelistas, a cross-subsidization se d pela combinao de medidas tais como: controle de preos, quotas de produo, controle de importaes e restituio s exportaes, que resulta no aumento dos rendimentos dos produtores nas quotas A e B (o preo do acar A seria superior em 350% ao preo mundial e o do acar B superior em 250%); f) Como o acar C no pode ser comercializado no mercado interno e deve ser exportado no mesmo ano de sua fabricao, os subsdios garantidos ao acar C so considerados subsdios exportao. A UE recorreu ao rgo de Apelao da OMC, o qual, no entanto, confirmou, em 28 de abril de 2005, as concluses e recomendaes do painel. A nova Comissria de Agricultura da UE, Mariann Fischer-Boel, anunciou que pretende submeter, at 22 de junho, uma nova proposta de reforma do setor aucareiro, uma vez que os termos da proposta elaborada por seu antecessor no sero suficientes para dar cumprimento s recomendaes do painel. O regime atual tem prazo de vigncia at junho de 2006 e a Comisso dispe, portanto de quinze meses, a partir do resultado da apelao, para substituir as regras atuais por outras que sejam compatveis com suas obrigaes multilaterais.
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atenes da mdia ou das ONGs, deixa a Comisso em posio mais confortvel do que em vsperas de reunies ministeriais. Como nas rodadas passadas, permanecem pouco claros quais seriam os reais interesses da UE na Rodada de Doha, exceto, claro, seu desejo de que no haja liberalizao em Agricultura. Aparentemente, os benefcios que a UE poderia auferir nas negociaes sobre acesso para produtos industriais e para servios, assim como em compras governamentais, investimentos e propriedade intelectual, no estariam sendo suficientes para que a Comisso convena seus Estadosmembros a fazer algum movimento realmente positivo que possa contribuir para a concluso da Rodada. Mais uma vez, o cenrio a se delinear em Genebra poder ser determinado pela capacidade da UE de limitar suas perdas, mediante a reduo das ambies de todos. Os principais pleitos da UE na Rodada, desde o incio, deixaram a impresso de ser sobretudo bodes que se colocam na sala para poder cobrar algo por sua retirada mais adiante, e nunca inspiraram maior credibilidade. Esta ttica, alis, ficou bem clara em Cancn, quando a UE renunciou s exigncias de incluir os temas de Cingapura (investimento, concorrncia e compras governamentais) nas negociaes que deveriam compor o pacote final. O movimento pode ter sido prematuro, e portanto equivocado, mas dificilmente algum participante ter sido surpreendido pelo pouco valor que a UE efetivamente atribui aos temas em questo, quando comparados com suas sensibilidades em agricultura. Em acesso para produtos industriais (NAMA non-agricultural market access, na linguagem da OMC), os interesses so vrios, sobretudo nos mercados dos pases em desenvolvimento. Para aqueles com os quais j assinou acordos de preferncias, sua margem de manobra no multilateral reduzida: qualquer progresso na Rodada visto como prejuzo pelos beneficirios, especialmente no caso dos ACP, e a UE teria dificuldades de convenc-los a aderir a um processo que trar eroso de suas preferncias. Para a UE, negociaes nessa
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rea seriam vantajosas se permitissem a abertura dos pases em desenvolvimento mais ricos, para os produtos de seu interesse, e para os de outros pases em desenvolvimento, a fim de, com a diversificao, reduzir as presses sobre o seu prprio mercado. Seria benfico, ainda, para as pretenses da Comisso, obter a aceitao de compromissos que signifiquem graduar os pases em desenvolvimento. Ao propor um round for free para os pases em desenvolvimento mais pobres, a UE consegue combinar todos esses objetivos. E sua generosidade compensada na medida em que, no mbito dos economic partnership agreements do Acordo de Cotonou, ao invs de round for free, so previstas contribuies dos pases ACP, em base de reciprocidade relativa. Os objetivos e a estratgia da UE nas demais reas da negociao no esto no escopo do presente trabalho, mas tero seu papel a desempenhar no resultado final. Da tica europia, porm, no que respeita agricultura, os resultados aceitveis parecem ter sempre como referncia o provvel desempenho da produo da UE que apoiada pela PAC. Nesse aspecto, as barganhas so sempre difceis. Se verdade que a Comisso prefere primeiro estabelecer as regras do seu jogo interno e, em seguida, fechar a porta a qualquer iniciativa que v alm de suas prprias regras, tambm verdade que se torna difcil cobrar dos membros da OMC alguma contrapartida pelo que j est feito (e no necessariamente bem feito). Alm do mais, as regras do AoA so derrogaes de princpios e disciplinas multilaterais em matria de subsdios, que terminaram sendo aceitas por todos para beneficiar especialmente o primeiro produtor e exportador mundial de produtos agrcolas. Assim como no cabe pagamento, por exemplo, pela eliminao de medidas de balano de pagamentos ou medidas de salvaguarda, a UE no deveria esperar compensao pela aceitao das disciplinas do comrcio internacional para a agricultura.
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A UE continua ligada ao seu discurso clssico: sua reforma revolucionria, mas somente se transformar em compromissos multilaterais se os demais viles fizerem algo equivalente. A demanda no carece de sentido. Os subsdios europeus atingem montantes sem equivalentes no mundo, mas EUA, Japo, Canad e Sua tambm recorrem a medidas de apoio substanciais e concorrem com os produtos europeus no mercado mundial. Tambm no pura encenao pedir disciplinas para coibir outras medidas exportao que tenham efeito semelhante ao dos subsdios diretos que ela mesma concede. Sabendo, porm, da pouca disposio que a prpria UE tem para coibir suas prticas, o discurso parece sempre suspeito. No pilar de apoio interno, a posio da UE continuar provavelmente determinada pela reforma que vem de aprovar. As medidas de caixa amarela sero reduzidas pelo corte nos preos de interveno, mas ainda restaro pagamentos vinculados para setores como lcteos, carnes, acar, tabaco, algodo, etc. Uma reduo equivalente no AMS, seria aceitvel, mas o compromisso por produto criaria dificuldades, na medida em que a Comisso ainda no pode estimar adequadamente o quanto precisar gastar com pagamentos vinculados aps a implantao do partial decoupling. Quanto caixa azul, o raciocnio semelhante. A UE considera que, com a PAC reformada, seus gastos em caixa azul migrariam, em grande parte, para a caixa verde, desde, claro, que os critrios desta ltima no mudem. Dessa forma, sua posio com relao caixa azul mais confortvel do que sem a reforma, mas nem todos os problemas esto resolvidos. Os crticos da reforma tendem a considerar que o decoupling da UE ter pouco (ou nenhum) impacto sobre as quantidades atualmente produzidas. Mantidas as condies atuais de proteo na fronteira, tal perspectiva poderia facilmente se confirmar, porque o perodo-base para o clculo dos pagamentos nicos ainda bastante recente e as condies da produo e do comrcio de vrios produtos
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guardariam ainda boa semelhana com as dos prximos anos. Na hiptese, porm, de se acordar um phasing out dos subsdios exportao e uma reduo razovel das tarifas, mesmo em prazos dilatados para ambos, as ajudas concedidas atualmente podero migrar de produto, em funo das decises dos produtores, ou podero demandar migrao de caixas, em decorrncia da implementao diferenciada pelos Estados-membros do decoupling total ou parcial. A reforma aprovada visava a deixar essa margem de manobra para administrar a produo futura, de acordo com as necessidades que venham a se apresentar, e a Comisso dever tentar preservar seu direito a recorrer a tais flexibilidades. A restrio da UE, no momento, o montante do oramento da PAC, tal como definido at 2013, mas esta uma limitao voluntria. A Comisso no menospreza o peso da deciso acordada em Bruxelas- 2002 sobre o oramento, mas no descarta a possibilidade de que os resultados da implementao da PAC nos prximos anos, sobretudo nos dez novos membros, possam ser diferentes dos projetados e que ajustes possam se revelar necessrios. Mudanas nas caixas podem ser requeridas, igualmente, em funo dos compromissos que foram assumidos pelos dez novos em matria de apoio interno e de subsdios exportao na Rodada Uruguai. Como a implementao das ajudas diretas para os dez novos gradual, a Comisso certamente precisar de alguns anos para poder avaliar os resultados prticos da acesso sobre os Vinte e Cinco. Na caixa verde, a posio da UE parece clara: limites no so aceitveis, j que, para a UE, a caixa verde no-distorciva e, portanto, a limitao e a reduo no se justificam. onde a UE pretende classificar seus pagamentos nicos, sua multifuncionalidade, seus non trade concerns e qualquer outra necessidade futura. Ao declarar que aceitaria, como demonstrao de flexibilidade, negociar disciplinas, ter provavelmente esses objetivos em vista, e no a excluso de medidas para as quais a classificao de caixa verde indispensvel para preservar sua PAC.
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Em apoio interno, portanto, a proposta conjunta EUA-UE continua sendo a mais adequada para a Comisso, j que sua proposta inicial no foi aceita. A proposta Derbez tem, para a UE, o inconveniente de estabelecer compromissos por produto, bem como a reduo global dos montantes das caixas amarela e azul e de de minimis aps o perodo de implementao. Propostas como as de Cairns e do G-20 seriam inaceitveis, mas em funo delas, alguma flexibilidade pode vir a ser concedida para contemplar futuras redues no total das trs categorias, desde que o futuro seja longnquo. Em subsdios exportao, a quantidade de condies impostas para que a UE aceite negociar (o que no quer dizer necessariamente eliminar) deixa antever vrias dificuldades. Ao final de 2003, em encontro de Pascal Lamy com os Ministros do G-2084, o Comissrio invocava questes de poltica interna para explicar a falta de apoio dos Estadosmembros para eliminar subsdios exportao em produtos de interesse dos pases desenvolvidos (citou a Austrlia como exemplo). quela altura, podia comprometer-se apenas com o exame caso-a-caso de uma possvel eliminao das restituies para produtos de interesse dos pases em desenvolvimento, dentro de prazos a negociar. Seis meses depois, o discurso parece ter mudado, sem que tenha havido nenhum fato ou mandato novo. Possveis explicaes seriam, por exemplo, uma aposta na capacidade da nova PAC de contemplar as necessidades dos Vinte e Cinco em matria de produo e de exportao com os recursos e as modalidades previstas na reforma. Nesse caso, seria necessrio apostar igualmente em resultados nos pilares de apoio interno e acesso a mercados compatveis com os limites da reforma aprovada. Se este for o caso, ser importante para o Brasil avaliar at que ponto as novas disciplinas restringiro de forma eficaz a possibilidade de cross subsidization. Os propsitos podem ser mais nobres: a Comisso pode acreditar realmente que sua reforma da PAC conduzir ao fim dos excedentes
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Despacho-telegrfico para Delbrasgen, de 17.12.2003
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exportveis que precisariam de subsdios. Com a queda nos nveis de interveno, os preos europeus se aproximariam das cotaes mundiais e as restituies diminuiriam natural e gradualmente. Em que medida, porm, isso atenderia aos interesses do Brasil restaria, na prtica, verificar. Se os excedentes efetivamente diminurem, o mtodo ter sido eficaz e positivo para os pases exportadores competitivos; se, porm, as exportaes continuarem ocorrendo, a preos inferiores ao custo de produo europeu, a reforma Fischler ter sido um sucesso, mas no para ns, e a tese da cross subsidization estaria comprovada. O fato de condicionar um eventual compromisso de eliminao dos subsdios exportao aos resultados em apoio interno e em acesso confirmaria a suposio de que qualquer resultado em percentuais ou ritmos diferentes dos da PAC inviabilizaria a proposta europia. Exigir a eliminao das outras formas de apoio s exportaes, quando todos falam de disciplinas, pode ser o bode que seria retirado em troca de prazos mais dilatados, por exemplo, mas pode ser ainda a condio para assegurar que nenhum passo radical precisar ser dado. Nessa hiptese, a UE voltaria sua disposio inicial, qual seja, o exame casoa-caso de produtos, em prazos a negociar, desde que todos concordassem em no subsidiar a exportao para os mesmos produtos. O anncio, contudo, pode ter sido uma manobra arriscada: depois de ter pronunciado a palavra mgica eliminao, voltar atrs pode representar desgaste poltico que no traria vantagem para a posio negociadora da UE. Restaria saber qual seria o verdadeiro preo que a UE pretende cobrar para manter minimamente sua palavra, tanto em termos de alcance como de prazos para a prometida eliminao. Por fim, em acesso a mercados no haveria, no momento, motivos para que a Comisso adote posio mais construtiva, alm do que j diz ter feito com sua blended formula. No, tem, alis, mandato de seus Estados-membros para aceitar qualquer frmula que no lhe d liberdade para escolher produtos a excetuar e redues a fazer. A reserva do mercado interno agrcola para os produtores dos Vinte e Cinco , para
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muitos Estados-membros, princpio bsico da PAC e as preferncias comunitrias esto na base da construo europia. Retrica, diro alguns, mas alguns membros esto dispostos a levar at o fim sua defesa desse acquis communautaire. Para isso, todos os meios sero vlidos, especialmente a manobra de jogar os pases em desenvolvimento uns contra os outros. Se o processo negociador futuro conduzir a avanos adequados nos demais temas agrcolas, a UE talvez faa gestos adicionais, mas no parece provvel que venha a fazer voluntariamente concesses nessa rea, levando-se em conta o que j ter feito em matria de subsdios produo e exportao. Assim, como seus interlocutores, sabe a Comisso que a manuteno de um nvel alto de proteo na fronteira condio importante para evitar que alguns setores da produo agrcola europia se tornem totalmente inviveis. Nesse aspecto, no se deve esperar movimento que, luz dos objetivos europeus, seja equivocado ou prematuro85.
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Breve atualizao: Em 1 de agosto de 2004, foi aprovado pelo Conselho Geral da OMC, o Doha Work Programme (documento WT/L/579, tambm conhecido como Framework Agreement), o qual contm as linhas gerais para o trabalho futuro dos grupos negociadores na Rodada. O texto sobre Agricultura registra alguns avanos e estabelece algumas diretrizes para as modalidades de negociao a serem acordadas, mas os nmeros e prazos ainda devero ser negociados. Os principais aspectos do documento incluem o estabelecimento de um compromisso de reduo substancial do apoio interno distorcivo (que reuniria a caixa amarela, de minimis e a caixa azul). Esta ltima seria modificada, a fim de incluir os pagamentos no vinculados produo, desde que baseados em reas fixas ou nmero fixo de cabeas, e seus pagamentos seriam limitados a 5% do valor total da produo agrcola de cada participante, durante um perodo histrico a ser determinado. A caixa verde seria revista, para assegurar que as medidas nela compreendidas tenham nenhum ou mnimo efeito distorcivo sobre a produo e o comrcio. Os subsdios exportao seriam submetidos a reduo, com o objetivo de eliminar todas as formas de apoio s exportaes. Dever haver paralelismo entre a eliminao dos subsdios diretos e a de todas as outras formas de apoio externo (o calendrio ser objeto de negociao). Em acesso a mercados, ser negociada frmula de reduo tarifria, a qual poder, contudo, contemplar excees, para levar em conta os produtos sensveis. As excluses sero selecionadas com base em modalidade a ser acordada. Para todas as reas da negociao agrcola, prevista a incluso de disposies de tratamento especial e diferenciado para pases em desenvolvimento, em termos a serem acordados.
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Dever haver, portanto, um certo paralelismo entre esta postura comunitria na OMC e nas negociaes birregionais. O problema na esfera preferencial, porm, que o equilbrio ser muito mais difcil de obter numa negociao em que os outros pilares no sero tratados e na qual os produtos sensveis so exatamente os que interessam ao Mercosul. Alm disso, a definio do pacote birregional precisar ocorrer ainda este ano, caso se deseje cumprir o prazo acordado pelos Ministros e Comissrios.86 de se esperar que a Comisso insista em ofertas limitadas para os produtos da categoria (E), mantendo nenhuma flexibilidade para redues tarifrias para os produtos efetivamente sensveis e, eventualmente, alguma concesso adicional em termos de volumes de quotas. Numa segunda etapa, dependendo dos futuros resultados da Rodada, gestos adicionais poderiam ser feitos, em funo do desempenho da agricultura europia luz da nova PAC e do alargamento. Para isso, precisar continuar, paralelamente, tentando manter seus bodes birregionais na sala (investimentos, compras e indicaes geogrficas), como forma de justificar, ao mesmo tempo, seus limites e suas propostas de two-step approach. Esta ttica pode se revelar pouco eficaz, se a Comisso no puder apresentar, de forma mais crvel do que o fez at o momento, quais so exatamente seus interesses em compras, servios e investimentos que, caso atendidos, comporiam um pacote suficiente em contrapartida s ofertas que pode fazer nesta etapa. Primeiramente, a oferta feita at agora para os sensveis ainda bastante limitada, se comparada ao potencial exportador do Mercosul, e um capital negociador restrito. Em seguida, mesmo que a Comisso acredite poder convencer o Mercosul das vantagens de sua oferta, no parece capaz de convencer a si mesma de que existe alguma coisa que pague as concesses que vai fazer, no porque o Mercosul
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Breve atualizao: O prazo de outubro-2004 no foi cumprido, pois as duas agremiaes no chegaram a um acordo em torno de suas ofertas melhoradas. Desde ento, os entendimentos pouco avanaram e espera-se que algum progresso seja feito na prxima reunio entre Ministros e Comissrios que dever ocorrer ainda no primeiro semestre de 2005.
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recusa-se a oferecer, mas porque os Estados-membros no se interessam em pedir. A partir de uma certa etapa de qualquer processo negociador de que a UE participe, no momento da prestao de contas, o que mais interessa aos Estados-membros agrcolas como no pagar, mesmo que isso signifique no comprar.Aqueles que dizem ter interesse em comprar so provavelmente menos vocais, porque suas posies raramente so vencedoras. A UE j deu indicaes de qual seria o tamanho de seu single pocket e os nmeros no so propriamente irrecusveis, mesmo que fossem oferecidos de uma s vez em outubro. Quando comparadas com os volumes pedidos pelo Mercosul, as quotas para a maioria dos produtos de maior interesse podem ser at dez vezes menores. Pode-se sempre esperar alguns ajustes, para encontrar um equilbrio entre pedidos e ofertas com alguma margem de recuo, mas dada a distncia entre os dois extremos, um dos lados teria que ceder, e muito, para que se chegue a um acordo. A sada para a UE poder ser a de ofertar algum aumento nas quotas, ou rebaixas nas tarifas intra-quotas, para implementao na etapa dois, quando poder saber se sua blended formula e suas flexibilidades foram vencedoras. Continua no sendo claro, porm, como um entendimento em torno de uma oferta condicional futura poderia ser operacionalizado. Em todos os foros, porm, os prazos e cronogramas a serem acordados devero ser aceitos pela UE na medida em que no colidam com o timing de implementao da PAC. Algumas propostas atualmente sobre a mesa referem-se a prazos de cinco anos para os pases desenvolvidos, o que poder criar problemas para a Comisso.Aconcesso gradual dos pagamentos diretos para os dez novos, a possibilidade de acesso de Romnia e Bulgria em 2007 e a implantao dos pagamentos nicos a partir de 2006 so fortes razes para que a UE procure dilatar ao mximo os cronogramas da Rodada, para no correr o risco de ter que renegociar o compromisso assumido internamente em matria oramentria ou os mecanismos permitidos ao amparo da PAC recm-aprovada.
CAPTULO 4 ELEMENTOS
DE UMA ESTRATGIA BRASILEIRA
PARA AS NEGOCIAES AGRCOLAS
ELEMENTOS
DE UMA ESTRATGIA BRASILEIRA
PARA AS NEGOCIAES AGRCOLAS
Isso porque longo o caminho para a construo de um mundo mais justo e a fome no pode esperar Presidente Luiz Incio Lula da Silva87
Ao contrrio de muitos pases em desenvolvimento, o Brasil tem interesses comerciais e econmicos extremamente diversificados. Quando o mundo se envolve em um novo ciclo de negociaes, abrese para o Brasil a possibilidade de que sejam criadas melhores condies para que o pas possa efetivamente beneficiar-se de suas vantagens comparativas e ocupar, no comrcio mundial, os espaos que lhe podem caber. Nesse sentido, uma estratgia brasileira para abordar as negociaes da Rodada de Doha deve levar em conta um conjunto amplo de objetivos, orientados para o desenvolvimento do pas e que possam contemplar os interesses de todos os setores da economia de maneira equilibrada. O propsito do presente captulo no o de discutir a estratgia global brasileira para a Rodada e para as negociaes birregionais,
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Extrada de discurso do Presidente Lula no XXXIII Frum Econmico Mundial, Davos, janeiro de 2003.
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embora todas as variveis relevantes precisem ser levadas em conta na composio do quadro das negociaes agrcolas. certo que a Unio Europia constitui, ao lado dos EUA, a parcela mais importante do mercado agrcola mundial, e o desempenho comunitrio, assim como suas polticas, so fatores determinantes nos rumos que toma a agricultura em todo o mundo. Dessa forma, a anlise que se pretende fazer limita-se ao estudo das possibilidades de o Brasil tirar, com os dois processos negociadores em curso, os benefcios que a prpria reforma da PAC possa trazer, ao mesmo tempo em que buscaria criar as condies para que esta poltica continue evoluindo na direo de um comrcio menos distorcido pelo protecionismo e pelos subsdios, por meio da melhoria das disciplinas internacionais para a Agricultura e de maiores condies de acesso ao mercado europeu. Embora o acesso ao mercado da UE no seja, mesmo na rea agrcola, o nico alvo do Brasil, o estudo parte da premissa de que a poltica escolhida pela Comunidade Europia tem sido, desde a sua criao, o elemento determinante dos limites da integrao do setor agrcola ao conjunto de regras do comrcio internacional. No se pode desprezar o papel que os Estados Unidos, o Japo, outros europeus e os pases em desenvolvimento beneficirios de preferncias desempenharam, ao longo do tempo, no sentido de contribuir para que as teses europias prevalecessem e, com isso, assegurar paralelamente liberdade semelhante para suas polticas respectivas. Tampouco podem ser ignoradas as posturas ditas defensivas, que todos os participantes adotaram, em um ou outro momento da evoluo do GATT/OMC, com relao Agricultura e a outras reas da negociao, e que foram utilizadas pela UE para mitigar as conseqncias das rodadas para sua poltica. Contudo, na medida em que se possa pressionar pelo aprimoramento das regras e por maiores condies de acesso ao mercado europeu, o dossier agrcola ter mais chances de sucesso para todos os pases envolvidos nas negociaes.
ELEMENTOS DE UMA ESTRATGIA BRASILEIRA PARA AS NEGOCIAES AGRCOLAS
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4.1 - As principais demandas do Brasil nos dois processos O Brasil grande produtor e exportador de produtos agrcolas e eficiente nas duas categorias. Tem muito a beneficiar-se com a liberalizao do mercado e com o fim dos subsdios produo e exportao e talvez o maior demandeur nesta rea. Deve, portanto, desempenhar papel fundamental nas negociaes agrcolas e pode exercer liderana junto aos pases que igualmente desejam mais acesso e mais disciplina em matria de subsdios, uma vez que seus interesses so basicamente ofensivos e no haveria, em matria agrcola, interesses defensivos que o levassem a reduzir suas aspiraes. Considerando que o Brasil - como membro do Mercosul est envolvido na Rodada da OMC e em processos de negociao de reas de livre comrcio (ALCA, Mercosul-UE, CAN, ndia e frica do Sul), as opes que se abrem so promissoras e o Brasil teria frentes diversas para nelas perseguir seus objetivos em matria agrcola, com vistas a reverter o quadro atual, onde sua eficincia no se traduz adequadamente em participao no mercado mundial desses produtos. Uma negociao com a UE serviria ainda para preservar a diversidade de nossas relaes comerciais e reverter o dficit comercial com o bloco, alm de criar um contraponto s negociaes da ALCA. Se tomado em seu conjunto, o comrcio do Brasil com os pases da UE e com os eventuais futuros membros de uma ALCA cobre parcela significativa, cerca de 75%, de nossas trocas comerciais totais. Considerado o potencial das exportaes brasileiras, caso as barreiras nos principais mercados fossem reduzidas ou eliminadas, o comrcio poderia ser maior. Nesse aspecto, as negociaes preferenciais poderiam trazer benefcios significativos para o Brasil na rea de acesso, independentemente do progresso das negociaes na OMC, onde os interesses so mais diversificados e os participantes mais numerosos.
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Restringindo a anlise ao escopo do presente trabalho, um dos maiores objetivos do Brasil em matria agrcola obter melhores condies de acesso ao mercado europeu e a eliminao da concorrncia desleal das exportaes subsidiadas em terceiros mercados. As metas sero atendidas satisfatoriamente na medida em que haja resultados nos trs pilares das negociaes: acesso a mercados, apoio interno e subsdios exportao. Enquanto no primeiro pilar, os benefcios podem advir das duas esferas (OMC ou birregional), nos dois ltimos os resultados dependero de avanos nas disciplinas multilaterais, mas influenciaro o valor dos resultados nos dois processos. Em acesso a mercados, o Brasil, e o Mercosul, teriam mais a ganhar na Europa com tarifas preferenciais, mas a abertura que puderem obter no plano birregional depender da capacidade dos quatro scios de oferecer contrapartidas aceitveis para a UE e seus Estados-membros, o que envolve interesses variados no interior dos blocos dos dois lados do Atlntico. No h, porm, como ignorar a necessidade de se chegar a um entendimento em matria de acesso tambm na Rodada, no somente porque este ser necessrio para a composio do pacote final da OMC, como tambm porque determinar o valor para o Mercosul de suas preferncias no birregional. Em um levantamento publicado em maro de 2004, Marcos 88 Jank faz um levantamento das condies de acesso na UE para os principais produtos de interesse exportador brasileiro. Foram identificados produtos para os quais o mercado praticamente fechado (acar e carne suna); outros, sujeitos a quotas, mas que o Brasil consegue exportar alm delas (carne bovina e de frango); produtos agrcolas processados que sofrem com a escalada tarifria (leo de soja, caf solvel); produtos exportados apesar das altas tarifas (suco de laranja e tabaco) e produtos com potencial exportador ainda no concretizado (etanol e leite condensado). Para alguns desses produtos,
88
Jank, Marcos, Estratgias Agrcolas no Acordo UE-Mercosul Anlise Setorial Cenrios e Alternativas, cone, maro 2004, www.iconebrasil.org.
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a UE absorve parcela importante da exportao brasileira (caso da carne bovina, com 28%, do suco de laranja, com 65% e tabaco, com 34%). Estes mesmos produtos originrios do Brasil constituem, por sua vez, a maior parte das importaes europias (cerca de 60, 70 e 40%, respectivamente). Para outros, a participao nas exportaes brasileiras pequena (carne de frango, com 12% e leo de soja, com 1,5%) mas so parte importante da importao europia (60 e 80%). Para todos eles, haveria boas possibilidades de expanso do comrcio, caso a UE outorgasse melhores condies de acesso. O acar um caso complexo, que envolveria os trs pilares, e dever merecer ateno especial. O problema maior reside no fato de que os produtos que mais interessam ao Brasil e ao Mercosul so, na maioria dos casos, aqueles que mais sofrem restries na UE. Atualmente, cerca de 35% das exportaes totais do Mercosul destinam-se UE, das quais a metade compe-se de produtos agrcolas. Pode-se imaginar que esses nmeros aumentariam significativamente com uma abertura do mercado europeu, mas isso nunca pde ser testado. O Brasil sempre conviveu com altas tarifas, escalada tarifria, quotas e a concorrncia de pases que gozam de tratamento preferencial na UE (os pases ACP, o regime drogas, o EBA, etc). No somente os produtos-chave para o Brasil tm-se mantido fora da mesa de negociaes em Genebra, como tm, ainda desta vez, perspectivas modestas de real melhoria nas condies de acesso preferencial. Como sempre ocorreu no passado, estes produtos so enquadrados como sensveis, a eles se aplicam apenas cortes menores (ou corte nenhum) e, de certa maneira, so os que pagam a conta pela liberalizao em outras reas. Alm do acar, que o caso mais extremo, o setor de carne bovina um exemplo tpico do tratamento dispensado pela UE aos produtos em que o Mercosul tem enormes vantagens comparativas. O Brasil (assim como os demais scios) deve enfrentar tarifas ad valorem que, combinadas com as especficas, podem chegar a quase 180% e
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sofre ainda com os limites das quotas de importao vigentes na UE. As tarifas intra-quota j so elevadas, podendo atingir 135%, e os volumes so mnimos, comparados com a capacidade exportadora do Brasil. Alm do mais, as altas tarifas intra e extra-quotas no permitem que as exportaes brasileiras possam beneficiar-se dos altos preos do mercado interno europeu e foram vendas a preos pouco remuneradores para o exportador eficiente. O Brasil consegue exportar, extra-quota, quase dez vezes mais Hilton beef do que a nfima quota de 5 mil toneladas que lhe atribuda, mesmo tendo que enfrentar uma tarifa de quase 100%. No caso de carne congelada, porm, a tarifa extra-quota de tal maneira proibitiva que vendas sob este regime somente ocorrem como forma de teste em algum mercado especfico. Em carne de frango, o Brasil enfrenta tarifas extra-quota de quase 100% e uma infinidade de normas sanitrias para, mesmo assim, conseguir exportar 250 mil toneladas alm de uma quota de apenas 7 mil. O que leva a perguntar qual seria o desempenho brasileiro em caso de uma reduo tarifria. Em outros produtos, as barreiras decorrem de preferncias negativas, resultantes dos diversos regimes vigentes na UE ao amparo de acordos com pases ACP e outros (Israel e pases do Magreb), ou de regimes especiais no mbito do SGP (regime drogas, EBA e excluses por competitividade). Nesse aspecto, o Brasil encontra condies menos favorveis para suas exportaes de caf torrado e solvel, suco de laranja, tabaco e outros. Os preos de entrada dos produtos agrcolas so um componente importante da PAC, na medida em que permitem manter preos elevados no mercado interno e a rentabilidade da produo europia, apesar dos altos custos em quase todos os setores. A combinao de subsdios produo e altas tarifas coloca o mercado europeu ao abrigo de qualquer concorrncia, mesmo nos setores em que o Brasil seria, em condies normais, imbatvel. As exportaes
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brasileiras para o mercado europeu perdem em quantidade e em valor por causa dos subsdios, que sustentam artificialmente os preos no mercado interno e estimulam a produo domstica independentemente das possibilidades de colocao. O apoio interno deprecia, por outro lado, os preos mundiais, pela distoro que provoca ao favorecer vendas a preos de dumping. Finalmente, os subsdios diretos exportao tm efeitos altamente nocivos para os pases que, como o Brasil, no tm medidas de apoio e no podem competir com exportaes europias subsidiadas em terceiros pases. Os preos do mercado internacional so permanentemente distorcidos, tanto na exportao de matrias primas como na de produtos processados. Por todos esses fatores, as negociaes das quais o Brasil parte precisariam resultar em disciplinas mais estritas do que as da Rodada Uruguai para a concesso de subsdios e em redues abrangentes na rea de acesso a mercados. As mudanas da PAC reformada podem se tornar incuas em termos de benefcios para a Agricultura brasileira, se o mercado europeu continuar fechado concorrncia e se as disciplinas para apoio interno e restituies s exportaes continuarem permitindo que, com uma mera mudana de caixas, a mesma injeo de recursos comunitrios continue deslocando a produo brasileira no mercado europeu e mundial. Com esses objetivos em mente, o Brasil liderou a elaborao do documento de posio do G-20 para a reunio Ministerial de Cancn89, no qual so apresentadas as sugestes de parmetros para as negociaes nos trs pilares. O documento em questo poderia ser assim resumido: a) Apoio domstico: (i) a caixa amarela teria suas medidas reduzidas em percentuais a acordar; os compromissos seriam
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OMC, WT/MIN(03)/W/6, de 4 de setembro de 2003.
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estabelecidos por produto e aqueles que se beneficiam de apoio acima da mdia devero sofrer os cortes maiores; um corte inicial mnimo seria aplicado, j no primeiro ano, para todos os produtos; para aqueles que recebem apoio domstico e so exportados em percentuais que representem mais do que X% do mercado mundial, os subsdios devero ser reduzidos a taxas mais altas, com vistas sua eliminao; (ii) a caixa azul seria extinta; (iii) o de minimis seria reduzido para os pases desenvolvidos; (v) a soma de caixa amarela e de minimis deveria ser reduzida em percentual a ser acordado; (vi) a caixa verde seria limitada aos nveis atuais ou reduzida para os pases desenvolvidos, e disciplinas adicionais deveriam ser elaboradas; b) Acesso a mercados: a blended formula do G-20 contemplaria um corte linear aplicado a X% das linhas tarifrias, acrescido de um fator que permita cortes mais profundos para os produtos processados, quando as tarifas a eles aplicadas forem mais elevadas do que as da matria prima correspondente; a frmula sua seria aplicada a X% de linhas tarifrias e a liberalizao total deveria cobrir o restante; seria estabelecido um teto mximo para todas as tarifas; as quotas tarifrias deveriam ser expandidas para cobrir um percentual do consumo domstico a ser determinado e as tarifas intra-quotas reduzidas a zero; uma expanso ainda maior poderia ser negociada por mecanismo de pedidos e ofertas; a salvaguarda especial do Artigo 5 seria abolida para os pases desenvolvidos; os produtos tropicais seriam isentos de tarifa, assim como o equivalente a X% de importaes provenientes de pases em desenvolvimento; c) Subsdios exportao: os subsdios que afetam produtos de interesse dos pases em desenvolvimento seriam eliminados em prazo a ser determinado e os demais em prazo mais longo; os crditos e garantias exportao seriam submetidos a disciplinas a acordar, com vistas a deles eliminar o componente de subsidiao; as ajudas alimentares seriam submetidas a disciplinas adicionais.
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Ainda na esfera da OMC, o Brasil moveu, recentemente, duas aes importantes contra subsdios agrcolas, que podem ter efeitos positivos sobre as futuras disciplinas na matria. No primeiro deles, os subsdios concedidos pelos EUA ao algodo, que as autoridades norteamericanas classificavam como medidas de caixa verde, foram considerados coupled pelo painel. A base da argumentao brasileira foi aceita pelo painel, no sentido de que a ajuda oferecida pelos EUA estimulava a produo de algodo, ao recusar o pagamento da ajuda aos produtores que optassem pela cultura de frutas e legumes. Embora se aplique a uma situao especfica, o resultado do painel, confirmado pelo rgo de Apelao, poder ser um apoio precioso para a posio defendida pelo Brasil e o G-20 na Rodada, pois seria um excelente exemplo de como as diferentes medidas de apoio interno podem distorcer o comrcio e as exportaes, mesmo quando so notificadas como no-distorcivas sob as atuais regras. Alm do mais, a UE tem procedimento semelhante, ao dizer que as terras em set aside podem ser usadas para biocombustvel, mas no para frutas e legumes. O painel do acar, movido por Brasil, Austrlia e Tailndia tambm bastante especfico, pois cobre uma situao nica no mercado internacional, mas pode igualmente ter implicaes sistmicas interessantes. O regime aucareiro europeu um dos exemplos mais completos de cross subsidization e pode vir a comprovar a tese brasileira de que o apoio interno concedido a um produto, mesmo dentro de quotas de produo ou sujeitos a pagamentos diretos, pode subsidiar exportaes dentro e fora das quotas. No plano birregional, as demandas brasileiras se fazem de maneira concreta e objetiva, em termos de produtos e medidas especficas para os quais se deseja a liberalizao. A preferncia recai, normalmente, na eliminao das tarifas, no prazo mais curto possvel. Em ambos os processos, porm, as tarifas especficas precisam ser includas nos cortes, sem o que o regime de sustentao de preos poder operar mesmo sem desembolsos oramentrios.
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No levantamento feito por Marcos Jank, citado acima, foram analisados os produtos de maior interesse para o Brasil e que hoje se encontram na categoria E (produtos sem oferta, ou sem oferta de liberalizao total). Do exame realizado, foram extradas informaes valiosas para orientar os pedidos brasileiros na negociao birregional, dentre os quais destacam-se: a) para os setores de carne bovina e de frango, o fato de haver grande volume de exportaes extra-quota revela a alta competitividade dos produtos brasileiros, num mercado em expanso na UE; a reduo das tarifas seria altamente benfica para o Brasil; b) no caso de suco de laranja, as tarifas so extremamente elevadas e concorrem com os regimes preferenciais de Israel e dos pases do Magreb; para que o Brasil no perca ainda mais participao no mercado, uma desgravao em prazo curto seria fundamental; c) acar e produtos base de acar esto fora das ofertas at agora e tm pouca possibilidade de ser objeto de liberalizao mesmo parcial; caso a reforma opte pelo corte nos preos (cenrio 3), o produto brasileiro ganharia competitividade com relao ao acar ACP; o Brasil, em qualquer dos casos, teria interesse em obter, ao menos, uma quota razovel de importao e reduo para as tarifas de produtos base de acar; d) uma oferta significativa para etanol seria uma forma de compensar a falta de resultados satisfatrios em acar; na avaliao de Jank, caso a legislao sobre biocombustveis seja aprovada, a demanda por etanol na Europa poderia atingir 6 bilhes de litros em 2010 e o Brasil deveria assegurar sua participao nesse mercado altamente promissor; e) a carne suna permanece um mercado fechado para o Brasil, em decorrncia de regulamentos sanitrios, mas uma abertura nesse setor deveria ser tentada;
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f) em leite e produtos lcteos, a participao brasileira ainda no significativa, mas existem nichos de mercado para produtos brasileiros, desde que estes possam se beneficiar de alguma liberalizao, seja em decorrncia da implementao de reformas a partir de 2007, seja em funo de preferncias; g) para o complexo soja, as barreiras concentram-se no leo e seria interessante, sobretudo aps o corte dos preos de sustentao de COP, obter a acelerao da reduo tarifria. Caberia, ainda, um esforo especial do Brasil, sobretudo no plano birregional, para reduzir os efeitos das medidas sanitrias e fitossanitrias sobre as exportaes brasileiras. Embora no sejam propriamente barreiras, seu uso tem, por vezes, o objetivo de tentar trazer os custos do exportador brasileiro para nveis mais prximos dos praticados no mercado europeu. Seria importante assegurar transparncia e adequada justificativa para a imposio de medidas do gnero. Nos casos dos produtos altamente subsidiados da UE (acar, cereais, lcteos e carnes), as rebaixas tarifrias seriam importantes tambm pelo efeito que podem vir a ter sobre a rentabilidade garantida pelos pagamentos diretos e contribuiria para a reduo dos efeitos de cross subsidization. 4.2 - O capital negociador do Brasil e do Mercosul O Brasil e o Mercosul so importantes para a Unio Europia, em funo das dimenses atuais de seu mercado e do potencial futuro, nas reas de bens, de servios e de investimentos. Esse interesse no forosamente quantificvel, sobretudo quando se identificam as oportunidades que se abrem para os exportadores e investidores que querem se dirigir ao Mercosul, em uma perspectiva de mdio e longo prazo.
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verdade que, por suas caractersticas, o Brasil e o Mercosul deveriam merecer mais ateno da Europa. A Europa mantm suas correntes tradicionais de comrcio com o Brasil, sem que jamais um verdadeiro esforo de aproximao tenha sido feito. A UE consegue exportar crescentemente para o Brasil, sem que a contrapartida se d em propores equivalentes e os mercados mais importantes para os produtos brasileiros continuam sendo os mais fechados e subsidiados. Para isso, contriburam vrios fatores. De um lado, muitos produtos agrcolas nos quais o Brasil se especializou so concorrentes diretos da produo europia. Os mecanismos da PAC tiveram por efeito regular a demanda por importaes provenientes do Brasil, dentro dos limites que a prpria poltica pde admitir. Como a agricultura concentra, at hoje, a maior parte dos interesses brasileiros em um processo de liberalizao com a Europa, a aproximao mantinha-se pouco aconselhvel, pelo menos da tica de pases como a Frana, que consideram o Brasil um perigo para a sobrevivncia de seus produits du terroir e do modo de vida do mundo rural francs. Por outro lado, durante muitos anos o mercado brasileiro permaneceu fechado, por medidas de balano de pagamentos e polticas de substituio de importaes. Considerando a influncia das taxas de cmbio, a proteo na fronteira inviabilizava a exportao europia em muitos setores. Os interesses defensivos de ambas as partes tenderam, durante as rodadas de negociao do GATT, a reduzir as possibilidades de um incremento de comrcio mais coerente com as potencialidades existentes. A abertura comercial e o sucesso do Plano Real deram maior atratividade ao mercado brasileiro e o processo de integrao do Mercosul foi incentivo ainda maior, tanto para a Europa quanto para os Estados Unidos. Pela tica da poltica externa brasileira, era chegado o momento de utilizar seu capital negociador gerado por sua prpria deciso de abertura ao exterior e pelo potencial que representam as perspectivas de desenvolvimento que decorrem da estabilizao da
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economia para tentar obter de nossos principais parceiros os benefcios que ficaram fora de nosso alcance at agora. Nesse aspecto, os processos negociadores simultneos OMC, ALCA e Mercosul-UE podem gerar vinculaes interessantes para o Brasil, tanto em termos de prazos como de abrangncia dos resultados. A Europa no pretende repetir a experincia de suas perdas no mercado mexicano por conta do NAFTA e, apesar de ter recebido um mandato que vincula suas negociaes preferenciais aos calendrios da OMC, a Comisso j conseguiu concluir acordos com Mxico, Chile e frica do Sul, e talvez possa fazer o mesmo com o Mercosul, antes mesmo de terem sido acordadas modalidades para as negociaes da Rodada. Por outro lado, os impasses nos demais foros podem fazer diminuir o mpeto birregional. A UE tem interesse na reduo das tarifas do Mercosul, especialmente na rea de produtos industriais e produtos agrcolas processados. Tal como dito anteriormente, setores como o automobilstico, de mquinas e equipamentos e bens de informtica e telecomunicao so objetivos prioritrios para a UE. O mercado brasileiro para esses produtos tem grande potencial de expanso, sobretudo com a reduo das tarifas em bases preferenciais. No deixaria de ser um excelente negcio para a UE beneficiar-se de margens de preferncia com relao aos EUA e ao Japo nessas reas, o que ajudaria a consolidar posies no mercado antes que a ALCA ou a Rodada venham minar o diferencial. A qualquer momento, porm, e sobretudo com um Euro em alta, qualquer rebaixa tarifria pode ser til, em setores em que a elasticidade da demanda mais sensvel s oscilaes de preos. Nessa categoria estariam igualmente produtos nos quais a UE tem reconhecida especializao e que poderiam encontrar no Mercosul perspectivas interessantes. Dirigidos para as faixas mais altas de consumo, bens tais como txteis e calados, perfumaria e cosmtica responderiam bem a uma abertura tarifria. Na rea de PAPS, produtos
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como vinhos, queijos, lcteos e carnes preparadas poderiam expandir suas vendas para o Mercosul. No setor de servios, as perspectivas poderiam ser igualmente atraentes, em setores como transportes martimos e areos, bancos e servios financeiros, telecomunicaes e consultoria. A UE sabe do potencial, especialmente no Brasil e na Argentina, para investimentos, desde que sejam oferecidas condies adequadas de garantia. So citados como atraentes alguns setores industriais (automveis, indstria alimentcia, siderurgia), de telecomunicaes e informtica, servios bancrios, e as reas de distribuio e comercializao (supermercados e restaurantes). Em Compras Governamentais, embora os mercados ainda no sejam expressivos, a UE pede melhores condies de acesso, com vistas a obter uma fatia das compras do Brasil, que somam hoje cerca de US$ 8 bilhes, e da Argentina (US$ 2,5 bilhes). Acrescente-se que a UE tem insistido na negociao, na rea de propriedade intelectual, de regras para proteo de indicaes geogrficas e denominaes de origem, como contrapartida para a abertura do mercado agrcola. Defende a necessidade de proteo de seus produtos agrcolas de qualidade e tradio no mercado, j que, em funo da liberalizao das trocas, a UE estaria, em alguns setores, abandonando a produo em grande escala e migrando para produtos de maior especializao, qualidade e preo. O tema , talvez, um bode a ser trocado por redues na ambio do Mercosul em agricultura. O capital negociador do Mercosul certamente no corresponde ao grau de ambio mostrado pela UE em suas listas de pedidos, mas est longe de ser insignificante. A oferta melhorada do Mercosul, apresentada em abril ltimo, cobre cerca de 85% do comrcio entre os dois blocos para liberalizao em dez anos (percentual semelhante ao concedido pela frica do Sul). Considerando que as exportaes da UE tem crescido rpida e continuamente nos ltimos anos, sem
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qualquer movimento de liberalizao ou preferncia, possvel prever que o acesso concedido tenha para a UE um valor considervel, sobretudo se as negociaes da ALCA forem menos promissoras. Nas demais reas da negociao, poder-se-ia dizer que as ofertas so equilibradas, mas em um sentido diferente. As ofertas em Servios, de ambos os lados, pouco avanam com relao ao j negociado na OMC; enquanto o Brasil pouco obtm em Medidas Sanitrias e Fitossanitrias (SPS), a UE tem dificuldades em obter o que deseja em proteo para indicaes geogrficas e vinhos. Quanto a Compras Governamentais, o Brasil tem proposto manter as discusses apenas em termos de Transparncia, sem incluir negociaes de acesso. De uma certa forma, o tema o contraponto das negociaes em agricultura, mas no certo que uma barganha poder ser feita envolvendo os dois setores. Em termos de negociao agrcola, no haveria como buscar benefcios equilibrados no mbito do setor. Usando como referncia o que ocorreu nas rodadas do GATT, costuma-se dizer que a Agricultura tem sido tradicionalmente negociada sobre a base do que poder ser excludo por cada um e no pela construo de um pacote de ofertas. Aqueles produtos que no concorrem com a Agricultura de zona temperada e os que constituem matria-prima para as indstrias processadoras europias gozam de tarifa zero ou tratamento preferencial e no so matria para negociao. Recursos naturais e produtos tropicais processados tm maiores dificuldades de acesso e os demais setores costumam ser sistematicamente excludos. Em troca, os pases em desenvolvimento, dentre eles o Brasil, retiravam de seus pacotes o equivalente em ofertas nos diversos setores de suas tarifas, num procedimento que, se bem negociado, significaria que todos obteriam um pouco do que no queriam. Sendo um pacote multilateral, a medida do sucesso se d mais facilmente, com nmeros abrangentes do comrcio internacional que do aos resultados um peso inegvel, mas dificilmente mensurvel individualmente.
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No processo birregional, esta ttica no se justifica, porque jamais conduziria formao de uma rea de livre comrcio que cumpra os requisitos do Artigo XXIV do GATT. Alm do mais, na falta dos benefcios normativos e sistmicos da OMC, os resultados em acesso so a substncia do acordo e, se estes no so satisfatrios, no h estmulo ou justificativa para aprov-los. Contudo, assim como ocorre no foro multilateral, se a proteo dos produtos sensveis for, para os dois lados, mais importante do que a criao de maiores correntes de comrcio, o esforo pode ser intil ou, ao longo do tempo, revelar-se ainda mais conducente ao desequilbrio do que a falta de um acordo. Quando se fala em termos de interesses defensivos, a negociao birregional deixa de ser fora positiva para o desenvolvimento das relaes comerciais e passa a ser um novo mecanismo que legalizar as restries e as distores, porque estas tero sido mutuamente acordadas. So conhecidas as posies negociadoras da UE nos dois processos e o discurso que costuma empregar para defender suas sensibilidades e atacar a falta de compreenso de todos para com seu processo de reforma e os sacrifcios que este representa. A Comisso segue defendendo para a Agricultura as mesmas posies que j defendia h vinte anos, quando ainda se discutia o programa de trabalho do GATT para os anos 1980, com poucas variaes. As solues prticas so sempre as mesmas: excluses de produtos, quotas tarifrias, tarificao, manuteno de direitos especficos. A pergunta que se coloca, nos dois foros, deveria ento ser: isso em troca de qu? Parece claro que, para o Brasil, manter barreiras em sua fronteira em troca da falta de acesso ao mercado europeu no parece ter sido boa poltica, se considerarmos o desequilbrio da balana bilateral e o aumento das exportaes comunitrias nos ltimos quinze anos. Dessa forma, a esfera birregional deveria ser o foro apropriado para pressionar com ofertas de orientao positiva e com alto grau de ambio. Dado que o pacote final um single undertaking e envolve
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apenas os dois blocos, se o resultado final no for equilibrado, o Mercosul no ter razes para aprov-lo e, diferentemente do que ocorre na OMC, no ser confrontado com um consenso que venha a se formar em torno de um aparente equilbrio que envolva 140 pases. Se o Mercosul acredita que seu mercado tem valor para a indstria europia e considera que seu capital negociador suficientemente atraente e condizente com suas necessidades de desenvolvimento, a apresentao de uma oferta ambiciosa dar argumentos para que os setores por ela beneficiados dentro da UE possam efetivamente efetuar as necessrias presses junto aos defensores de uma PAC a qualquer custo. Este um aspecto particularmente importante para as aspiraes do Brasil na rea agrcola, sobretudo quando se verifica, nos documentos e anlises feitos pela Comisso e pelos governos nacionais, o pouco espao que dado s vantagens resultantes do futuro acordo, comparado com as longas explicaes a respeito da falta de competitividade da agricultura europia em face da produo do Mercosul - que, na interpretao de nossos parceiros, tem baixos custos por todas as razes incorretas: qualidade inferior, desrespeito s regras de preservao do meio ambiente, baixos salrios, etc. Se a discusso se mantiver, nos dois lados, em termos de quem vai pagar a conta - a agricultura ou a indstria, a resposta mais provvel ser a agricultura e a indstria do Mercosul, porque um acordo limitado apenas preservar as condies de acesso que hoje so francamente desfavorveis para o Mercosul nos dois sentidos. 4.3 - A complementariedade possvel nos dois processos em curso e uma estratgia negociadora para o Brasil As avaliaes feitas a respeito dos novos mecanismos resultantes da Reforma Fischler permitem vislumbrar alguns resultados positivos para os interesses brasileiros, mesmo que o grau de ambio
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no seja o propalado pela Comisso. Se comparadas com as caractersticas da original, as novas feies da PAC parecem menos ameaadoras e os rumos que a Comisso tem procurado dar poltica agrcola so, sem dvida, mais passveis de conduzir a um mercado menos impermevel s condies do mercado internacional e mais compatvel com as regras multilaterais de comrcio. a partir de onde a reforma parou, porm, que se deve iniciar o processo de construo das disciplinas que devero vigorar para a Agricultura aps a Rodada de Doha. A experincia da Rodada Uruguai, embora positiva em inmeros aspectos, demonstrou que algumas meias-solues podem ter contribudo para preservar distores altamente prejudiciais para alguns setores de pases em desenvolvimento. Ser fundamental assegurar, desta vez, que os mecanismos de transio e os resultados finais (na rea normativa e de acesso) no venham a constituir o arcabouo legal a polticas de discriminao e de excluso dos pases em desenvolvimento. Em subsdios exportao, a Rodada Uruguai deixou falhas importantes nas disciplinas acordadas e estas deveriam ser corrigidas. Claro est que a melhor alternativa seria a eliminao total e imediata de todos os subsdios exportao, com a aplicao pura e simples Agricultura das disciplinas aplicveis aos produtos no-agrcolas. Porm, mesmo que se confirmem as promessas feitas pela Comisso, tal como descritas no captulo anterior, a eliminao somente se daria de forma escalonada, com compromissos e disciplinas especficas que vigorariam durante o perodo de phase-out. De toda forma, ser importante obter um compromisso firme de eliminao dos subsdios dentro de um cronograma claramente definido. Particular ateno dever ser dada s regras aplicveis durante o perodo de transio, a fim de evitar distores, anulao de compromissos ou excluso de produtos. Um estudo encomendado pelo Banco Mundial90
90 De Gorter et al, , Export Subsidies: Agricultural Policy Reform and Developing Countries, World Bank Trade Note, September 10, 2003, in http://worldbank.org/ trade/tradenotes.
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menciona diversas possibilidades de disciplinar a concesso de subsdios exportao, enquanto a eliminao total no for concretizada, e muitos deles poderiam servir aos interesses brasileiros e de outros pases em desenvolvimento na matria. Primeiramente, seria necessrio excluir uma das principais falhas do AoA, qual seja o estabelecimento de limites por setores ou grupos de produtos, procedimento que permitiu a manuteno de subsdios extremamente elevados para os produtos mais sensveis dentro de um grupo ou setor, por meio da transferncia de recursos de um para outro, dependendo da necessidade estrutural ou sazonal. Dever-se-ia buscar um sistema uniforme de classificao dos produtos e no mais dar aos participantes a liberdade de definir arbitrariamente setores e grupos no momento de explicitar seus compromissos em matria de subsdios exportao (o mesmo, alis, se aplicaria produo). Nesse sentido, a melhor forma seria sempre a de definir produto-a-produto os volumes e valores do perodo-base, aos quais seriam aplicados os cronogramas de eliminao imediata ou gradual. A determinao do perodo-base dever igualmente requerer especial ateno, na medida em que, como se viu na Rodada Uruguai, o ponto de partida pode postergar, por alguns anos, o impacto do processo de reduo dos subsdios. Caberia, igualmente, evitar o recurso a frontloading. Ainda segundo o mesmo estudo, uma maneira de monitorar o uso dos subsdios por produto seria o estabelecimento, para cada um deles, de um limite expresso em termos de percentual do preo mundial (limite ad valorem), combinado com outro limite, expresso em termos de uma quantidade total das exportaes daquele produto que poderia ser subsidiada. O limite ad valorem controlaria a capacidade de cobrir a diferena entre o preo interno e o preo mundial, ao mesmo tempo em que se controlaria o impacto das quantidades subsidiadas sobre o mercado mundial. Sendo um esquema bastante transparente, as possibilidades de manipulao tornam-se bem menores do que o sistema
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da Rodada Uruguai, pois permitiriam um monitoramento constante do cumprimento dos cronogramas de reduo/eliminao. Outras flexibilidades a eliminar seriam as de banking e rollover dos subsdios exportao. Os anos 1990 comprovaram que o recurso a estas prticas pode ter efeitos nefastos sobre o comrcio internacional, na medida em que permite a distribuio assimtrica dos subsdios ao longo do ano (com o objetivo de manipular preos, compensar variaes cambiais e oscilaes sazonais) e acentua o impacto negativo sobre as cotaes mundiais. Embora sejam conhecidas as razes para a insistncia da UE em torno do paralelismo dos compromissos de eliminao dos subsdios diretos exportao e de outras prticas com efeito semelhante (empresas estatais, crditos exportao e ajuda alimentar), seria benfico para os pases em desenvolvimento obter disciplinas eficazes a esse respeito, de forma a evitar que os reembolsos atuais sejam simplesmente substitudos por prticas no regulamentadas ou nosujeitas a compromissos de eliminao ou reduo. Para os crditos, garantias e financiamentos diretos s exportaes, o AoA no criou regras especficas. Estas prticas podem atuar como subsdio s exportaes e, por esta razo, seria importante acordar uma metodologia para determinar o componente subsdio contido em tais medidas e promover sua eliminao. Um estudo da OXFAM Amrica91 analisa o efeito dos crditos e garantias concedidos pelos EUA s exportaes e conclui que estes no geram demanda adicional e contribuem apenas para a queda nos preos dos produtos agrcolas. Combinadas com os programas de ajuda alimentar, as medidas norteamericanas seriam simplesmente uma forma de escoar seus excedentes. Nessa rea, as decises do painel sobre algodo podero constituir boa orientao, uma vez que ficou comprovado que os
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OXFAM Amrica, US Export Credits: Denials and Double Standards, Maio 2003, www.oxfamamerica.org.
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crditos concedidos pelos EUA no permitem cobrir os custos operacionais do programa e oferecem condies mais favorveis do que as obtidas normalmente no mercado. Quanto s atividades de empresas estatais, ser necessrio aprofundar as disciplinas de modo a equipar-las s aplicadas ao setor privado. Assim, caso fossem aplicadas regras relativas a notificao e transparncia, os subsdios embutidos nas operaes dessas empresas poderiam ser igualmente submetidos a compromissos de reduo/ eliminao. A ajuda alimentar sempre um tema de tratamento delicado. Disciplinas devem ser adotadas para evitar que os pases desenvolvidos a utilizem para escoar estoques excedentrios, sem contudo impedir o atendimento de necessidades legtimas de populaes carentes nos pases mais pobres. Nesse sentido, a forma ideal seria privilegiar a ajuda financeira (por intermdio de instituies internacionais, por exemplo) e a compra de alimentos em pases em desenvolvimento excedentrios. A ajuda em espcie seria concedida apenas em situaes particulares de crise, em que a ajuda monetria se mostre invivel. Alm disso, deve-se tentar evitar os efeitos negativos de uma freqente ajuda em espcie sobre os mercados locais de alimentos, com os conseqentes impactos sobre o preo dos produtos agrcolas e sobre os nveis de emprego e de remunerao do setor nos pases que recebem a ajuda. Seria importante reconhecer que a ajuda alimentar uma necessidade de curto prazo, mas que seu atendimento deveria igualmente se fazer por meio do investimento em segurana alimentar e reduo da pobreza. Outra medida a merecer disciplina seria o subsdio financiado pelo consumidor, sob a forma de pooling arrangements e cross subsidization, que recorrem a prticas de preos discriminatrios. Price pooling tem o efeito de um subsdio exportao, na medida em que a discriminao de preos (alto no mercado interno e reduzido na exportao) gera rendimento extra aos produtores, e os altos preos
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pagos pelos consumidores locais funcionam como um imposto. Dessa forma, mesmo que no haja interveno fiscal direta, o efeito sobre o mercado semelhante: reduo da demanda interna e estmulo produo para exportao. Da mesma forma, a sustentao de preos elevados no mercado domstico pode constituir subsdio indireto exportao dos derivados (cross subsidization), porque o alto preo pago pelos consumidores domsticos para um produto pode financiar a venda do mesmo produto, com preo inferior, como insumo para a indstria de transformao. Sendo utilizada tanto por empresas estatais como pelos governos, a discriminao de preos pode ainda ser aplicada em funo de segmentos do mercado internacional, com efeito semelhante ao dos subsdios diretos exportao. Para esses temas, os argumentos do Brasil no painel do acar podem contribuir para uma soluo normativa que coba tais prticas. Compromissos significativos de reduo tarifria tero igualmente efeitos benficos sobre as exportaes dos produtos atualmente subsidiados pela UE, na medida em que podero contribuir para a queda nos preos internos e a reduo na produo de excedentes exportveis. Em matria de apoio interno, a implementao do AoA demonstrou que as disciplinas foram francamente desfavorveis aos interesses dos produtores e exportadores eficientes. A classificao das trs caixas, ao reproduzir exatamente o que vigorava nos mercados dos maiores utilizadores de subsdios (UE, EUA e Japo) apenas legalizou as distores, dando-lhes de resto cobertura quase total por meio da Clusula de Paz. Para a caixa amarela, considerada a mais distorciva, a declarao de Doha no estabeleceu objetivo de eliminao e sim de reduo substancial. No caso especfico da UE, o compromisso numericamente possvel, a partir da reforma da PAC, pois uma parte importante dos recursos para sustentao de preos ser transformada
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em ajuda direta (caixa azul) ou pagamentos nicos (caixa verde), sob as regras atuais para cada uma das caixas. Se a nova orientao da PAC, tal como propalada pela Comisso, definitivamente a migrao para polticas menos distorcivas, no se deveriam deixar abertas portas que permitam marcha-a-r. Neste caso, causa desconfiana a insistncia da UE em no aceitar compromissos por produto, sobretudo porque este exatamente o componente que impediria o aumento das distores do mecanismo de sustentao. Alm do mais, combinados com caixas verde e azul sem limitao, um compromisso apenas em termos de AMS permitiria concentrar todos os recursos da caixa amarela nos produtos que, exatamente por serem considerados os mais sensveis, no tiveram seus pagamentos fully decoupled. Compromissos por produto daro mais transparncia, significaro uma verdadeira reduo das ajudas concedidas a cada produto e impediro a manipulao indiscriminada de preos. O corte deve ser o mais profundo possvel e fundamental insistir na proposta do G-20 de eliminar os subsdios de caixa amarela para os produtos exportados em quantidade significativa em relao ao total do comrcio mundial. Se uma participao de 2% no comrcio da UE suficiente para excluir produtos do SGP, a proposta do G-20 poderia sugerir algo semelhante. Uma das conseqncias das reformas da PAC a comprovao de que os pagamentos diretos de caixa azul podem dar resultados muito semelhantes aos das medidas de caixa amarela. Os pagamentos por rea ou por cabea, assim como o set aside, no se revelaram to eficazes como inibidores da produo de excedentes quanto se anunciava. Quando a Comisso define o valor dos pagamentos diretos que compensaro o corte nos preos de sustentao, est dando ao agricultor o adicional que lhe permite, luz de seus prprios custos e da rentabilidade que deseja para seu produto, continuar a produzir as mesmas quantidades. Quanto mais importantes forem os custos fixos em relao aos variveis, mais o produtor ser estimulado pelos pagamentos diretos a produzir quantidades adicionais. Quando os
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preos internos, ajudados pela manuteno de tarifas altas, no caem na mesma proporo da queda dos preos de interveno, os pagamentos podem se tornar bem mais do que compensatrios, o que permite financiar exportaes a preos subsidiados, mesmo que no haja restituies diretas. Desta forma, o eventual benefcio que decorreria da adoo de medidas que podem vir a ter efeitos menos distorcivos sobre o comrcio - justificativa para a criao da caixa azul - pode ser anulado pela falta de limites (oramentrios ou por produto) para sua concesso e pela possibilidade de compensar mais do que proporcionalmente a reduo dos preos garantidos. O aumento dos recursos da PAC decorrentes da introduo dos pagamentos diretos, os aumentos constantes na produo comunitria e o escasso efeito sobre os excedentes e sobre o crescimento das exportaes apoiadas por medidas de caixa azul comprovaram que as medidas mudaram de nome e de caixa, mas continuam alterando as condies de produo e de concorrncia. A justificativa para sua manuteno cada vez mais duvidosa. Pelo AoA, as medidas distorcivas seriam sujeitas a reduo e as que tivessem efeitos mnimos (caixa verde) poderiam ser mantidas. A caixa azul foi a artimanha de Blair House que, naquele momento, talvez tenha para muitos parecido dos males o menor. Agora, porm, o momento de corrigir as falhas, sobretudo quando estas ficam to claramente comprovadas, e retornar, pelo menos, aos princpios pretendidos pelo AoA, no sentido de que as medidas distorcivas devem ser pelo menos limitadas. A UE no concorda com a eliminao da caixa azul e alega que sua existncia permite a migrao gradual da PAC para programas menos distorcivos. Pela prpria lgica da UE, aceitar submeter a caixa azul a compromissos combinados com caixa amarela e de minimis sobretudo quando as medidas no esto vinculadas a produtos especficos ou inseridas em programas de limitao da produo -,
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significaria recuar at mesmo em relao a Blair House: tudo o que hoje est em caixa azul, sem qualquer limite (ou seja a maioria dos recursos da PAC da reforma MacSharry), e que, em teoria, migrou da caixa amarela para a azul na Rodada Uruguai, retornaria caixa amarela e se somaria ao que ainda nela restou ao final do perodo de implementao. Tal retrocesso seria injustificvel, avaliao que se reflete na proposta do G-20 de eliminao da caixa azul, a fim de garantir que a nica migrao possvel seja positiva, ou seja, a retirada da medida ou a transformao em programas de caixa verde. Caso sejam estabelecidos esquemas de eliminao gradual da caixa azul, estes devero sempre ser calculados por produto, bem como os da caixa amarela, com vistas a permitir o controle do cumprimento dos compromissos e impedir a migrao entre produtos. A caixa verde requerer certamente uma negociao mais espinhosa. O decoupling to decantado pelos EUA e pela UE, no constitui mudana suficiente para comprovadamente retirar o componente distorcivo das ajudas concedidas produo. As anlises feitas sobre o possvel impacto da PAC reformada por Fischler, bem como o resultado do painel movido pelo Brasil contra os subsdios norteamericanos para o algodo, levantam dvidas sobre a verdadeira cor dos pagamentos baseados em desempenhos histricos. Ser preciso diferenciar pagamentos fully decoupled daqueles que, embora desvinculados, convivam com mecanismos remanescentes de sustentao de preos, pois no se justifica classificar estes ltimos como caixa verde. Da mesma forma, pagamentos desvinculados crescentes, sobretudo porque no h limite nem oramentrio nem por produto, dificilmente deixaro de ter componentes distorcivos. O prprio fato de ser uma ajuda permanente, e no um mecanismo provisrio de compensao, j deveria faz-la mudar de caixa, pois passaria a ser um dado de peso na composio dos custos de produo. O simples fato de a UE ter colocado em sua reforma uma exigncia de cross compliance no significa necessariamente que o
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apoio concedido passa a ser apenas para financiamento de medidas de preservao do meio ambiente e bem-estar animal92. Isso somente ocorreria se os pagamentos feitos cobrissem unicamente os gastos com a preservao, o que no o caso. Sempre que os pagamentos cobrirem custos regulares de produo, o enquadramento em caixa verde tornase questionvel. Em sntese, enquanto as disciplinas internacionais permitirem, no conjunto de duas ou trs caixas, o direito ao uso de recursos ilimitados no apoio produo agrcola, e enquanto permanecer elevada a proteo na fronteira, as distores continuaro e os excedentes exportveis com subsdios cruzados sero sempre possveis. Subsdio minimamente distorcivo um conceito que dificilmente poder ser aplicado a EUR 40 bilhes em subsdios por ano e permanecer neutro em termos de efeito sobre a produo e o comrcio. A negociao para melhoria das condies de acesso aos mercados envolve contrapartidas e um conjunto de objetivos tradicionalmente perseguidos, tais como a eliminao ou reduo da escalada e de picos tarifrios, bem como frmulas de cortes mdios e mnimos de tarifas. Nas rodadas anteriores, os pases em desenvolvimento davam suas contribuies com ofertas para produtos especficos, normalmente como resultado de procedimentos de pedidos e ofertas. Na Rodada Uruguai, aumentou a presso por compromissos sobre a totalidade das tarifas, com redues e possibilidades de consolidaes acima do nvel vigente. Para a Agenda de Doha, porm, fala-se em percentuais diferenciados de cortes e prazos mais longos de implementao, mas espera-se que os pases em desenvolvimento sejam includos nos cortes por frmula (os pases de menor desenvolvimento relativo podero ser excludos das obrigaes gerais).
92 Sobre a questo da multifuncionalidade e os non-trade concerns, inmeras consideraes e sugestes poderiam ser feitas, mas mereceriam pelo menos um captulo em separado.
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Neste formato, as preocupaes com objetivos defensivos do o tom dos debates. A maioria dos participantes deseja flexibilidades para contemplar seus produtos sensveis e, apesar de todas as tentativas feitas at agora, no sentido de abordar a questo dos picos e da escalada tarifria, a rea agrcola continua sendo o setor onde h mais diferenas entre as tarifas para insumos e produtos processados e onde os picos tarifrios, aplicados por pases desenvolvidos, podem chegar a 450%. Com o nmero crescente de membros da OMC, as tarifas MFN passaram a ser o tratamento dispensado queles que, na prtica, no tem preferncias. Negociaes nesta rea tm por objetivo principal obter acesso em termos absolutos e reduzir as margens de preferncia garantidas aos concorrentes. A possibilidade de ganhos em todos os mercados grande, mas difcil perseguir objetivos em produtos e pases especficos, na medida em que as redues gerais e as excees so parte de um conjunto multilateralmente acordado. Tendo presente o papel que desempenham as tarifas para o setor agrcola, em termos tanto de proteo clssica na fronteira como de suporte adicional para as medidas de apoio interno e para os subsdios exportao, uma reduo substancial da proteo na fronteira comunitria um objetivo importante a perseguir. Os novos mecanismos da PAC podero ter impacto menor, caso as tarifas cobradas continuem impedindo a queda nos preos, e a possibilidade de obter remunerao adequada para nossas exportaes, na UE e em terceiros mercados, passa pela reduo das tarifas. No por acaso, o setor que causa mais problemas para a UE na negociao. De maneira geral, um corte nas tarifas MFN beneficia o Brasil e os pases que so exportadores mais eficientes e com especializaes diversificadas. Os produtos em que o Brasil tem grandes vantagens comparativas, tais como acar, carnes, suco de laranja, tabaco, tornaram-se sensveis para EUA e UE, que com eles gastam fortunas em apoio interno e mantm altas tarifas para tentar competir apesar dos seus altos custos. Desde sempre, portanto, quando o Brasil fala
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de liberalizao do comrcio internacional, pe sobre a mesa o acar, as carnes, o suco de laranja, etc., num interminvel dilogo de surdos. Na esfera multilateral, as barganhas na rea tarifria tornaram-se ainda mais improvveis, sobretudo com modalidades de frmula para redues com possibilidade de excees. Em 1990, na Rodada Uruguai, por exemplo, o Brasil ouvia dos EUA, em encontros bilaterais, crticas s ofertas brasileiras, julgadas pouco ambiciosas, e as vantagens para o Brasil da oferta geral norteamericana - mesmo sem concesses para suco de laranja. O chefe da Delegao brasileira - o ento Ministro Jos Alfredo Graa Lima indagou, em uma dessas oportunidades, o qu, na opinio dos EUA, seria uma concesso adequada para comprar uma reduo em suco de laranja, e recebeu como resposta um lacnico: nada. Exemplo dos mais sinceros dos limites de uma negociao multilateral. O processo multilateral, porm, tem a vantagem de criar um ambiente favorvel para iniciativas de maior liberalizao do comrcio e mesmo os produtos sensveis podem, por vezes, conseguir algum acesso adicional. No caso presente, a blended formula do G-20 cobre as preocupaes brasileiras em todos os aspectos da negociao tarifria em agricultura, mas ser provavelmente ambiciosa demais para as sensibilidades europias. A presso na OMC, no entanto, poder ser um bom meio de potencializar os acordos preferenciais, como o Mercosul-UE, na medida em que qualquer resultado no birregional ter que ser minimamente superior ao obtido na Rodada. Na esfera birregional, o objetivo a liberalizao, no mximo em dez anos, de substantially all the trade, de acordo com as disposies do Artigo XXIV do GATT-1994 para acordos regionais. A equao necessariamente mais simples (porque a maior parte das tarifas tm que baixar a zero em dez anos), mas as sensibilidades no desaparecem por isso. No caso da UE, no h motivao em especial para a eliminao, no birregional, das tarifas para o acar, que recusa no multilateral.
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No caso do Brasil, partindo da premissa de que as exportaes brasileiras de produtos agrcolas so, em geral, competitivas e podem beneficiar-se de uma liberalizao mesmo em bases de nao-maisfavorecida, a presso que se faz em torno de uma blended formula abrangente na OMC, aumenta a presso sobre as sensibilidades europias no birregional. No haveria razo para o Brasil oferecer preferncias em troca de algo que seria muito prximo da cobertura negociada no multilateral. E, sem preferncias, o acordo perde sua razo de existir. Por isso, mesmo a conta-gotas, comeam a aparecer algumas ofertas mais atraentes para os produtos que a UE classificou na categoria E. Alguns PAPS migraram para eliminao em no mximo dez anos, para outros so ofertados cortes tarifrios de 25 a 50%, algumas categorias de produtos receberam oferta de quotas-tarifrias (carnes, lcteos e arroz) e o acar, derivados e substitutos continuam sendo os grandes excludos. O processo encontra-se em curso e ainda podem ser esperadas algumas melhorias, caso haja efetivamente disposio de ambas as partes de concluir as negociaes birregionais antes da concluso da rodada na OMC. Para o Brasil, o pacote final de um acordo com a UE precisar significar abertura efetiva dos mercados de produtos agrcolas, considerados os resultados no birregional e no multilateral. Excludas as sensibilidades de ambas as partes no conjunto da negociao tarifria, a negociao no traria vantagens que justificassem a assinatura do acordo. Com a atual proposta do Mercosul, a UE tem muito a ganhar, especialmente se puder comear a beneficiar-se da reduo gradual antes da concluso do processo da ALCA. Em troca, porm, uma oferta europia sem os sensveis seria, na prtica, bem menos atraente do que a do Mercosul. A Comisso est consciente disso e as ofertas melhoradas apresentadas em maio-2004 so um sinal, talvez no suficiente, de que a UE sabe que precisa dar algum rumo negociao, se desejar efetivamente concluir um acordo com o Mercosul.
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Dentro de um quadro pouco promissor, ao Brasil caberia examinar quais seriam os volumes de quotas ou as redues tarifrias que atenderiam adequadamente nossos interesses numa primeira etapa. Dependendo do produto, as margens preferenciais sero de curta durao e se estreitaro medida que os resultados da DDA sejam implementados. O tratamento no birregional ter, durante alguns anos, o papel de facilitar a colocao e a fixao do produto brasileiro no mercado europeu. A reduo gradual das tarifas, no mais breve prazo, a melhor alternativa para o Brasil; as quotas serviriam apenas para criar algum fluxo de comrcio para os produtos sensveis, mas um acordo sobre elas pode vir a representar uma perda potencial para o Brasil, e deveria, portanto, ser feito como um arranjo progressivo, que contemplasse a reduo ou eliminao das tarifas intra-quota e o aumento progressivo das quantidades. Este deveria ser especialmente o caso do acar, onde as chances do Brasil de obter algum resultado antes de 2006 parecem remotas, para no dizer inexistentes. No caso do acar, alis, se no houver uma reforma que signifique progresso na reduo das medidas dos trs pilares aplicadas ao setor, o produto brasileiro continuar impedido de entrar na Europa e deslocado de terceiros mercados. Nesse aspecto, o resultado do painel dever orientar os prximos passos da estratgia brasileira. Caso a UE venha a optar pelo cenrio 3 das sugestes de Fischler, poder haver alguma margem para concesses ao Brasil, mas o timing da eventual reforma no se coadunaria com a concluso da negociao birregional em prazo mais ou menos curto. Paralelamente, a presso que estiver sendo feita na OMC em torno de uma reduo da escalada e dos picos tarifrios poderia trazer para um nvel inferior as tarifas MFN. Mesmo que seja apenas em uma segunda etapa, que dependeria dos resultados da DDA, o tratamento preferencial para os produtos sensveis teria que acompanhar o movimento. Este deveria ser, portanto, um compromisso que j faria
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parte do pacote, para aqueles produtos em que a reduo oferecida de 25 ou 50%. Os prazos de implementao tero papel importante a desempenhar. Se, na OMC, as concesses forem implementadas pelos pases desenvolvidos em cinco anos, o processo de liberalizao no birregional ter que levar isso em conta, sem o qu as preferncias podem tornar-se negativas. Em suma, os progressos que puderem ser feitos em cada um dos trs pilares serviro de fermento para os demais. Para a Europa, a proteo na fronteira seu instrumento maior para garantir preos altos para seus produtores no mercado interno. Rebaixas podem forar aumento dos gastos com as medidas de apoio produo e exportao. Uma reduo dos compromissos de caixa amarela e a eliminao da azul levam rebaixa nos preos e na produo de excedentes exportveis. A eliminao dos subsdios exportao traz possibilidade de expanso das exportaes brasileiras no mercado europeu e em terceiros pases. Mas o passo inicial precisa ser dado, ou seja, a proteo na fronteira precisa ser gradualmente diminuda.
CONCLUSES
CONCLUSES
For us, there is no way back Franz Fischler
Acompanhar a evoluo da PAC desde os primrdios da construo europia uma forma de tentar olhar a Agricultura com os olhos dos governantes comunitrios e entender sua lgica, suas razes polticas, suas implicaes econmicas. Desde a poca de De Gaulle, a PAC motivo de exasperao em todo mundo, pela intoxicao que causa um discurso orientado pela tradicional langue de bois dos dirigentes comunitrios, sempre prontos a defender os valores e as tradies europias, como justificativa para manter uma atividade ineficiente e deficitria, por meio de prticas distorcivas. Como sempre, a culpa no da Europa e sim dos pases que se recusam a adotar o modo de vida de seus paysans e esses inimigos devem ser combatidos com um arsenal de subsdios e barreiras. A Frana sempre apontada como a maior culpada (por isso, costuma-se dizer que a PAC escrita em francs e criticada em ingls), mas sempre teve todo o apoio e a conivncia da maioria dos Estados-membros. Por outro lado, o estudo da PAC permite tambm compreender como um sistema que se implantou sobre bases distorcivas apresenta resultados de tal forma espetaculares que passa a ser vtima de seu prprio sucesso. O restante da economia paga a conta do subsdio a um setor que produz a custos no-competitivos e exporta a preos vis,
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simplesmente porque no h um s Governo na UE que possa, ou queira, enfrentar as foras polticas ligadas ao meio rural. A Europa dos Seis, dos Nove, dos Doze, dos Quinze ou dos Vinte e Cinco ter como meta ainda por muito tempo a proteo dos setores agrcolas, porque o mercado comum e as preferncias intrabloco so a base da Unio, e a Agricultura no teria como beneficiarse desses princpios sem a fortaleza erguida pela PAC. A competitividade da indstria europia tem sido suficiente para conviver com uma poltica comercial basicamente dirigida para a defesa da agricultura e a Comisso gasta sua energia e seu capital negociador defendendo o mercado europeu da invaso do exrcito de frangos brasileiros e dos ataques dos negociadores de Cairns em Genebra, por meio de uma rede de OCM e de textos negociados em Blair House. No se poderia criticar a atuao da UE, se fossem apenas os consumidores europeus que arcassem com as conseqncias de sua poltica. As vozes que se erguem, cada vez mais freqentemente, contra a PAC visam a defender os interesses daqueles que, mais frgeis, so obrigados a renunciar a seus ganhos, a suas vantagens comparativas e a suas chances de desenvolvimento porque no tm EUR 40 bilhes por ano para subsidiar seus agricultores. Recentemente, a OXFAM e outras organizaes no-governamentais tm aumentado seus esforos para denunciar os prejuzos causados pela PAC s economias da frica e da Amrica Latina, numa tentativa de influenciar os rumos das discusses em Bruxelas e, sobretudo, das negociaes na OMC. O peso da Europa nas decises dos foros multilaterais tem feito com que a PAC venha determinando, ao longo da histria do GATT/OMC, o ritmo e o grau de liberalizao da Agricultura, assim como as regras e disciplinas internacionais sobre a matria. At a Rodada Uruguai, os avanos foram praticamente inexistentes e a Europa nunca se constrangeu com isso, mesmo porque a posio dos demais desenvolvidos sempre foi, ao final, bastante semelhante s suas. O primeiro passo efetivo no sentido de trazer a Agricultura para o sistema
CONCLUSES
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multilateral de comrcio foi dado apenas a partir da Reforma MacSharry, cujos mecanismos foram basicamente reproduzidos nas caixas do AoA e nos compromissos acordados. Para isso, o comrcio mundial ficou, por quatro anos, refm dos procedimentos internos de discusso e aprovao daquela PAC reformada. Desde 1999, a histria se repete e todos esperaram at 2003 para que a reforma Fischler pudesse ser aprovada e ento dar as condies para que se viabilizem acordos em Genebra. A implementao do AoA comprovou que disciplinas parciais podem determinar o aumento das distores que pretendiam evitar. A PAC de MacSharry continuou protecionista, distorciva e prejudicial aos interesses dos pases em desenvolvimento em todos os mercados. Tornou legais os mecanismos e os subsdios concedidos pela Europa e beneficiou um sistema em que o direito ao mecanismo de soluo de controvrsias na esfera multilateral no vale para aqueles cujo prejuzo se d na Agricultura. a rea do cdigo de conduta internacional em que o tratamento especial e diferenciado dado ao bloco mais rico do planeta, em detrimento das necessidades dos pases em desenvolvimento. A reforma Fischler um passo positivo, mas longe de ser suficiente para o encaminhamento de uma soluo duradoura para o comrcio de produtos agrcolas. O lema da Comisso permanece o mesmo de sempre: reformar a fachada para que o cerne no mude. Nesse sentido, da tica comunitria, qualquer evoluo que se limite a aprimorar os mecanismos da PAC, de modo a reduzir os gastos, cortar preos de forma controlada e garantir a renda rural ser bem-vinda, desde que a vocao agrcola da UE e a garantia do mercado interno para os europeus no sejam ameaadas. Mais do que nunca preciso evitar que as regras e compromissos do AoA sirvam mais uma vez para proteger apenas os interesses de Europa, Estados Unidos e Japo. Uma avaliao objetiva da situao no recomendaria apostas na capacidade da OMC de
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transformar a agricultura comunitria em um osis onde prevalecero as livres foras do mercado, mas alguns passos podem e devem ser dados. Mesmo que a Europa seja, h quarenta anos, o timoneiro do navio agrcola e tenha cada vez mais peso, por fora de sua expanso para o Leste, exatamente este peso que poder contribuir para a continuidade das reformas internas e das mudanas nas disciplinas internacionais. Com suas novas dimenses, a Europa no poder continuar reproduzindo a vinte cinco, vinte sete ou vinte e oito pases (o que significar a aceitao da Turquia como membro) um modelo em que a Alemanha paga a conta de um nmero cada vez maior de colegas de tradio agrcola forte. H que confiar na capacidade de pases como os componentes do G-20 para tentar aumentar o ritmo de mudanas que permitiro a abertura dos mercados europeus. Nesse sentido, toda a presso que se puder fazer junto UE em matria de subsdios exportao, em vista do compromisso que a Comisso diz poder aceitar, ter chances de trazer resultados positivos importantes. A reviso das disciplinas das trs caixas poder limitar a capacidade da UE de continuar decidindo sozinha o volume de recursos que pretende alocar para sua PAC e diminuir as distores da produo subsidiada sobre o comrcio. Em acesso a mercados, o Brasil um dos maiores interessados e ter muito a ganhar em um processo de liberalizao do comrcio de produtos agrcolas. Para isso, est hoje em posio bem mais favorvel como demandeur, na medida em que conta com o apoio e o peso dos membros do G-20 e porque, juntamente com seus scios no Mercosul, dispe mais do que nunca de um capital negociador que, se bem utilizado, poder se traduzir em oportunidades concretas de acesso ao mercado europeu e em disciplinas que permitam diversificar a exportao brasileira, hoje deslocada pelos subsdios europeus, passando, ao mesmo tempo, a depender menos da Europa para expandir seus mercados.
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Artigo publicado no site da Frontier Centre for Public Sectors, intitulado The European Union Crazy Agricultural Policy, menciona que Money spent in Ag proteccionism annualy could fly 56 million cows in OECD countries around the world on firstclass air tickets. Se fosse verdade, poderia ser bom negcio para as empresas areas em crise, mas deve haver alguma outra forma de utilizar tamanha quantidade de recursos de maneira mais solidria com as necessidades do mundo em desenvolvimento.
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TABELAS
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TABELA 3 OLEAGINOSAS
Fonte: FAOSTAT
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TABELA 4 SOJA
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TABELAS
297
TABELA 5 MILHO
1/Intra-UE e extra-EU trade. Nota: toneladas mtricas. Fonte: Comisso Europia - dados colhidos pelo USDA
298
TABELA 6 CARNE
DE
AVES
Nota: Toneladas mtricas. Fonte: Comisso Europia - dados reunidos pelo USDA.
TABELAS
299
TABELA 7 GASTOS
DA
UE
COM SUBSDIOS POR PRODUTO
E POR TIPO DEMEDIDA
- 1990/2002
Dados arredondados - os totais podem conter algumas diferenas = No se aplica. ND = No disponvel. 1/ Gastos calculados em funo do ano fiscal. 2/ Arrecadao. 3/ Inclui gros, oleaginosas, protenas vegetais e set-aside. 4/ 1990-1997: Inclui protenas vegetais,culturas txteis, sementes, vinho,tabaco, pesca, e restituies para produtos que no esto no Anexo II. 1998-2000: Inclui azeite de oliva,vinhos, tabaco, culturas de txteis, seda,sementes, arroz,pesca, forragem e vegetais secos, e restituies para produtos que no esto no Anexo II. 5/ Inclui ajudas monetrias, outras compensaes e depreciao de estoques, ajustes, medidas de promoo e de desenvolvimento rural. 6/ Supports development of agricultural marketing structures. 6/ ajudas para o desenvolvimento de estruturas de comercializao 7/ taxa de 2002: mdia janeiro/maio Fonte: Comisso Europia, Agricultural Situation in the European Union, diversos anos.- dados
300
TABELA 8 ACAR
Fonte: FAOSTAT
TABELAS
301
TABELA 8A ACAR - REGIME

DE
QUOTAS
Consumo: mdia do perodo 1998-2000 Fonte: Comisso Europia.
302
TABELA 9 CARNE BOVINA
Nota: toneladas mtricas. Fonte: Comisso Europia - dados colhidos pelo USDA.
COMRCIO EXTRA-UE
POR PRODUTO
TABELA 10
TABELAS
(1997-2000)
Fontes: Eurostat, Comisso Europia - dados colhidos pelo USDA
303
304
TABELA 11 PART.
DA
UE
NO MERCADO MUNDIAL
DE PRODUTOS AGRCOLAS
(1998-1999)
Fonte: Comisso Europia
TESES
DO
CAE
TESES DO CAE J PUBLICADAS PELA FUNAG NA COLEO CURSO DE ALTOS ESTUDOS DO IRBR
1 - ORGANIZAO MARTIMA INTERNACIONAL (IMO) - VISO POLTICA DE UM ORGANISMO ESPECIALIZADO DAS NAES UNIDAS
Luiz Henrique Pereira da Fonseca
2 - DIPLOMACIA CULTURAL - SEU PAPEL NA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA

Edgard Telles Ribeiro
3 - O BRASIL E O NOVO DIREITO DO MAR

Luiz Augusto de Arajo Castro
4 - A CRISE DA IMIGRAO JAPONESA NO BRASIL

Valdemar Carneiro Leo
5 - NAVEGANTES, BANDEIRANTES, DIPLOMATAS

Synsio Sampaio Goes
6 - HISTRIA E INFORMAO DIPLOMTICA

Jos Antnio de Macedo Soares
7 - A TENTATIVA DO CONTROLE DO PODER ECONMICO NAS NAES UNIDAS

Adhemar G. Bahadian
8 - FRONTEIRAS NA AMAZNIA: UM ESPAO INTEGRADO

Pedro Motta Pinto Coelho
308
9 - NATUREZAS MORTAS - A FILOSOFIA POLTICA DO ECOLOGISMO

Joo Almino
10 - PROTEO DE PATENTES DE PRODUTOS FARMACUTICOS: O CASO BRASILEIRO

Maria Stela Pompeu Brasil Frota
11 - A CONFERNCIA DE LANCARSTER HOUSE: DA RODSIA AO ZIMBBUE

Clodoaldo Hugueney Filho
12 - O R ECURSO S EO 301 DA LEGISLAO DE C OMRCIO N ORTE AMERICANA E A A PLICAO DE SEUS DISPOSITIVOS CONTRA O B RASIL
Rgis P. Arslanian
13 - O GERENCIAMENTO COSTEIRO INTERNACIONAL

Renato Xavier
NO
BRASIL
E A
COOPERAO
14 - ORDEM, HEGEMONIA E TRANSGRESSO

Georges Lamazire
15 - O CONSELHO DE SEGURANA APS A GUERRA DO GOLFO: ARTICULAO DE UM NOVO PARADIGMA DE SEGURANA COLETIVA
Antnio de Aguiar Patriota
16 - O BRASIL NAS OPERAES DE PAZ DAS NAES UNIDAS

Afonso Jos Sena Cardoso
17 - COMRCIO E MEIO AMBIENTE: ATUAO DIPLOMTICA BRASILEIRA EM RELAO AO SELO VERDE
TESES DO CAE
309
Leonilda Beatriz C. G. A. Corra
18 - EM NOME DA DEMOCRCIA - A OEA E A CRISE HAITIANA (1991-1994)

Irene Pessoa de Lima Cmara
19 - CIDADANIA E GLOBALIZAO: A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA E

AS ONGS
Miguel Darcy de Oliveira
20 - O TRATAMENTO NACIONAL DE INVESTIMENTOS ESTRANGEIROS

Fernando Paulo de Mello Barreto
21 - POLTICA INDIGENISTA BRASILEIRA E PROMOO INTERNACIONAL DOS DIREITOS DAS POPULAES INDGENAS
Enio Cordeiro
22 - CPULA DAS AMRICAS DE 1994: PAPEL NEGOCIADOR DO BRASIL, EM BUSCA DE UMA AGENDA HEMISFRICA
Fernando Simas Magalhes
23 - A DIPLOMACIA BRASILEIRA E OS TEMAS SOCIAIS: O CASO DA SADE

Ernesto Otto Rubarth
24 - AS ORGANIZAES NO-GOVERNAMENTAIS NAS NAES UNIDAS

Ricardo Neiva Tavares
25 - O BRASIL E AS OPERAES DE MANUTENO DE PAZ DAS NAES UNIDAS

Paulo Roberto C. Tarrisse da Fontoura
26 - OCDE: UMA VISO BRASILEIRA

Denis Fontes de Souza Pinto
27 - A QUESTO DE TIMOR-LESTE: ORIGENS E EVOLUO
310
Joo Solano C. da Cunha
28 - O GS NO MERCOSUL: UMA PERSPECTIVA BRASILEIRA

Francisco M. B. de Holanda
29 - PROMOO DO BRASIL COMO DESTINO TURSTICO

Joo de Mendona Lima Neto
30 - PRIVILGIOS E IMUNIDADES DIPLOMTICOS

Srgio Eduardo Moreira Lima
31 - TRATADOS DE EXTRADIO: CONSTRUO, ATUALIDADE E PROJEO DO RELACIONAMENTO BILATERAL BRASILEIRO

Appio Claudio Acquarone
32 - COOPERAO JUDICIRIA POR VIA DIPLOMTICA

Susan Kleebank
312
313
314

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A Evoluo da Poltica Agrcola Comum da Unio Europia e seus Efeitos Sobre os Interesses Brasileiros nas Negociaes Internacionais Sobre

M INISTRIO DAS R ELAES E XTERIORES

F UNDAO A LEXANDRE DE G USMO

Embaixador Jeronimo Moscardo

I NSTITUTO R IO BRANCO (IRBr)

Embaixador Fernando Guimares Reis

Maria Clara Duclos Carisio

INSTITUTO RIO BRANCO (IRBr)

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Peyrefitte, Alain Ctait de Gaulle, Vol 2. Paris, Ed. Fayard, 1997.

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Regulamento n. 129 do Conselho, de 23/10/62 (www.europa.eu.int).

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