Informe 38/08, de 31 de marzo de 2009. mbito de aplicacin subjetiva de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector pblico.

Los consorcios Clasificacin de los informes: 1.1. mbito de aplicacin subjetiva. Entidades sometidas a la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas. ANTECEDENTES El Presidente del Consejo Comarcal de El Valls Oriental (Barcelona) se dirige a esta Junta Consultiva de Contratacin Administrativa por medio de un escrito con el siguiente texto:
El presente escrito tiene como finalidad solicitar a la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa del Ministerio de Economa y Hacienda que se pronuncie en relacin a la siguiente cuestin: A menudo, las administraciones locales constituimos administraciones de cobertura con personalidad jurdica propia, para la prestacin de los servicios que nos son propios de acuerdo con la normativa de rgimen local. Una de las formas jurdicas ms utilizadas en este sentido son los consorcios, constituidos para la prestacin de los servicios pblicos bsicos, previstos en el artculo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, de bases del rgimen local, en adelante LBRL. As mismo, tambin las vas de financiacin son de carcter pblico, ya que los consorcios se financian normalmente con las aportaciones de las entidades que los forman, que, de acuerdo con el artculo 312 del Decreto 179/1995, de 13 de junio, son, bsicamente, administraciones pblicas locales. Por lo tanto, a los efectos de concrecin de esta consulta, nos estamos refiriendo a consorcios de carcter local, de acuerdo con sus propios estatutos, creados por una o diversas entidades locales para la prestacin de algn servicio pblico y financiados de manera mayoritaria con fondos pblicos. Poniendo en relacin este tipo de formas jurdicas con las previsiones del artculo 3 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector pblico, en adelante Ley 30/2007, surge la duda al respecto de la categora en la que encuadrar esta forma jurdica, administracin pblica o poder adjudicador, la cual cosa tiene una gran relevancia al efecto de determinar el rgimen jurdico aplicable a los contratos celebrados por estas entidades, pblico o privado, de acuerdo con las previsiones de los artculos 19 y 20 de la Ley 30/2007. En este sentido, el artculo 3.1 de la Ley 30/2007 dispone que, a los efectos de la norma, se considera que forman parte del sector pblico, entre otras, las siguientes entidades: a) La Administracin General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autnomas y las Entidades que integran la Administracin Local. e) Los consorcios dotados de personalidad jurdica propia a los que se refieren el artculo 6.5 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, y la legislacin de rgimen local. La primera duda que surge es al respecto de la interpretacin que se debe hacer del concepto "Entidades que integran la Administracin Local", ya que si ha de ser una interpretacin de Administracin Local de acuerdo con las previsiones del artculo 3 de la LBRL, circunscrita a las administraciones locales territoriales, los consorcios no podran estar incluidos en esta categora; por el contrario podra entenderse que la referencia a las "Entidades que integran la Administracin Local" es hecha a todas las entidades locales, incluidas las administraciones instrumentales, entre las que se encuentran los consorcios que sean de carcter local de acuerdo con sus propios estatutos. En segundo lugar, el artculo 3.2 de la Ley 30/2007, dispone que dentro del sector pblico tendrn la consideracin de Administracin Pblica, a los efectos de la norma, una serie de entidades, entre las que destacan, en relacin con esta consulta, las de las letras a) y e): a) Los mencionados en las letras a) y b) del apartado anterior. e) Las entidades de derecho pblico vinculadas a una o varias Administraciones Pblicas o dependientes de las mismas que cumplan alguna de las caractersticas siguientes:

1 Que su actividad principal no consista en la produccin en rgimen de mercado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o que efecten operaciones de redistribucin de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin nimo de lucro, o 2 Que no se financien mayoritariamente con ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida a la entrega de bienes o a la prestacin de servicios. Si la resolucin a la primera pregunta formulada es que los consorcios pueden considerarse incluidos en el concepto de Administracin Local que utiliza la Ley en el artculo 3.1.a) la resolucin a la segunda cuestin caera por su propio peso y sera evidente que los consorcios deben ser considerados Administracin Pblica, a los efectos de la norma, de acuerdo con las previsiones del artculo 3.2.a). Pero por el contrario, si la resolucin de la primer cuestin es que los consorcios no deben considerarse incluidos en el concepto de "Entidades que integran la Administracin Local", la nica va para considerar a los consorcios Administracin Pblica y sujetar su actividad de contratacin al derecho administrativo, sera el artculo 3.2.e), siendo necesaria la comprobacin de los requisitos exigidos en cada caso. Es por todo lo expuesto, que solicito a esta Junta Consultiva de Contratacin que clarifique la inclusin de los consorcios, constituidos como administraciones de cobertura para la prestacin de servicios pblicos bsicos, financiados con fondos pblicos y con un control orgnico por parte de las administraciones pblicas que los forman, como Administraciones Pblicas a los efectos del artculo 3 de la Ley 30/2007, de 30 de octubre, de contratos del sector pblico.

CONSIDERACIONES JURIDICAS 1. La cuestin que plantea el Presidente del Consejo Comarcal del Valls Oriental se cie a conocer el carcter de los consorcios en la Administracin Local, constituidos como administraciones de cobertura para la prestacin de servicios pblicos bsicos, financiados con fondos pblicos y con un control orgnico por parte de las administraciones pblicas que los forman, en cuanto le surge la duda si deben quedar encuadrados como Administracin Pblica o como poder adjudicador. 2. Una advertencia debe realizarse ante el planteamiento de la cuestin que se formula y que se refiere a la posible consideracin de la misma desde la influencia del Decreto de la Generalidad de Catalua 179/1995, de 13 de junio, sobre Reglamento de obras, actividades y servicios de las Entidades Locales, que debe plantearse ante el rgano consultivo de la citada Comunidad Autnoma, ya que esta Junta Consultiva debe atenerse a la interpretacin de las normas de rango estatal salvo que por una Comunidad Autnoma, no por una entidad local, as se le solicitare. 3. En todo caso ha de indicarse que cualquiera que sea la opcin que se describir no se deduce que el carcter de los consorcios que se creen en la Administracin Local tenga que ser diferente de la que pueda considerarse respecto de los restantes consorcios de otras Administraciones Pblicas, habida cuenta que tienen su justificacin en el desarrollo de la cooperacin tcnica, econmica o administrativa. La Ley de Rgimen jurdico de la Administracin del Estado y del Procedimiento Administrativo Comn, en su artculo 6, sobre convenios de colaboracin, seala en su apartado 1 que la Administracin General del Estado y los Organismos pblicos vinculados o dependientes de la misma podrn celebrar convenios de colaboracin con los rganos correspondientes de las Administraciones de las Comunidades Autnomas en el mbito de sus respectivas competencias, precepto que respecto de la Administracin Local se ha de completar con lo dispuesto en el artculo 57 de la Ley de de Bases del Rgimen Local, que indica que la cooperacin econmica, tcnica y administrativa entre la Administracin Local y las Administraciones del Estado y de las Comunidades Autnomas, tanto en servicios locales como en asuntos de inters comn, se desarrollar con carcter voluntario, bajo las formas y en los trminos previstos en las Leyes, pudiendo tener lugar, en todo caso, mediante los consorcios o convenios administrativos que suscriban, por lo que cualquiera que fuere la conclusin a que se llegue estar referida a las 2

diferentes Administraciones Pblicas. En cualquier caso cabra aadir que el artculo 87 de la Ley de Bases dispone que las entidades locales pueden constituir consorcios con otras Administraciones Pblicas para fines de inters comn o con entidades privadas sin nimo de lucro que persigan fines de inters pblico, concurrentes con los de las Administraciones pblicas. La Ley de Contratos del Sector Pblico en su artculo 3.1, letra e), seala que forman parte del sector pblico los consorcios dotados de personalidad jurdica propia a los que se refieren el artculo 6.5 de la Ley de Rgimen jurdico de las Administraciones Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn, y la legislacin de rgimen local, distinguindolos de las Administraciones Pblicas enumeradas en la letra a). Ms adelante, en el apartado 2, efecta una distincin en el mbito del sector pblico al referirse a quienes integran, a efectos de la propia Ley, las Administraciones pblicas no citando expresamente, como as debera haberse hecho, a los consorcios, lo que no impide atribuirles tal carcter por aplicacin de la previsin referida al mbito subjetivo en la letra e) en la que seala como parte de la Administracin pblica las entidades de derecho pblico vinculadas a una o varias Administraciones Pblicas o dependientes de las mismas que cumplan alguna de las caractersticas siguientes: que su actividad principal no consista en la produccin en rgimen de mercado de bienes y servicios destinados al consumo individual o colectivo, o que efecten operaciones de redistribucin de la renta y de la riqueza nacional, en todo caso sin nimo de lucro, lo que es lo mismo que advertir que realicen funciones de inters general que no tienen carcter mercantil o industrial, es decir desarrollo de una funcin pblica, o que no se financien mayoritariamente con ingresos, cualquiera que sea su naturaleza, obtenidos como contrapartida a la entrega de bienes o a la prestacin de servicios, lo que es lo mismo que indicar que se financien con fondos pblicos o que procedan de la Administracin. De cuanto antecede se ha de estimar que los consorcios se configuran como una extensin de las Administraciones Pblicas cuando sean creados para el desarrollo de cuestiones y servicios de inters comn, lo que implica que, como continuacin de las mismas, tendrn su misma consideracin al ejercer en el mbito administrativo una funcin que es propia de los rganos que lo crean cuyo fin es la gestin de servicios. Difcilmente podra atriburseles otro carcter diferente si, como seala la Ley, se crean por Administraciones Publicas para el desarrollo de tareas o funciones comunes, en la comprensin de que al ejercer competencias administrativas que implican la adopcin de actos administrativos sera extrao que no se les reconozca tal carcter. Abunda en este criterio la precisin de las normas que aplicarn en sus actos tales entidades, que son las mismas de las administraciones que las crean en la consideracin que deviene de la sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas 18 de noviembre de 1999, en el asunto C-107/98, Teckal Sri, en la que se deduce un criterio de continuidad de aplicacin de la misma norma por el organismo que recibe la competencia respecto de la que aplica el organismo que la crea. Eso no sera posible si los consorcios creados por las Administraciones Pblicas para la gestin de servicios de su propia competencia no tuvieran tal carcter. 4. Plantea tambin en su escrito si los consorcios constituidos por las Administracin Local son o no entidades que integran la Administracin Local. Sobre tal cuestin cabe advertir que tal interpretacin excede de las competencias atribuidas a esta Junta Consultiva de Contratacin Administrativa por cuanto las cuestiones organizativas propias de las diferentes Administraciones Pblicas han de ser resueltas por los rganos competentes sobre la materia, al no ser una cuestin concreta sobre cuestiones de contratacin. CONCLUSIN Por lo expuesto la Junta Consultiva de Contratacin Administrativa considera que los consorcios creados por las Administraciones Pblicas entre ellas para el desarrollo comn de competencias propias de las mismas tienen, a efectos de la Ley de Contratos del Sector Pblico, la consideracin de entidades u organismos integrados en la Administracin Pblica. 3