Wladyslaw Czaplinski Zarys Prawa Europejskiego

a ek t lio etu go b Bi mit skie Ko lsi ce He ols P w
Wadysaw Czapliski
ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO
HELSISKA FUNDACJA PRAW CZOWIEKA
Wadysaw Czapliski ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO
Wadysaw Czapliski
Helsiska .undacja Praw Czowieka
Sponsor:
Open Society Institute, Budapest
Recenzja: prof. Andrzej Rzepliski Redakcja wydawnicza: Maciej Nowicki Helsiska .undacja Praw Czowieka i Wadysaw Czapliski
ISBN 8387300586
Nadhi, Warszawa Wydanie II zaktualizowane Nakad 600 egz.
SPIS TRECI
ROZDZIA I UNIA EUROPEJSKA A WSPLNOTY EUROPEJSKIE. WSPOLNOTY JAKO ORGANIZACJA PONADNARODOWA ................................................. 7
1. Organizacje midzynarodowe w stosunkach midzynarodowych ............................................ 7 2. Kompetencje organizacji midzynarodowych ......................................................................... 8 3. Podmiotowo prawna Wsplnot Europejskich ....................................................................... 9 4. Przekazanie czci kompetencji suwerennych przez pastwa czonkowskie ......................... 12 5. Wsplnoty Europejskie a Unia Europejska ............................................................................ 17
ROZDZIA II SYSTEM INSTYTUCJONALNY UNII I WSPLNOT EUROPEJSKICH ........ 18 ROZDZIA III PRAWO WSPLNOTOWE JAKO SPECY.ICZNY PORZDEK PRAWNY.. 22
1. Pojcia bezporedniego obowizywania i bezporedniego stosowania prawa wsplnotowego ........................................................................................ 22

1.1. Zapewnienie prymatu norm stanowionych przez Wsplnoty przed normami prawa wewntrznego ....................................................................................................................... 22 1.2. Prawo wsplnotowe a prawo wewntrzne ........................................................................................ 24 1.3. Warunki bezporedniego obowizywania i bezporedniej skutecznoci prawa wsplnotowego ....... 26
2. rodki prawne (proceduralne) gwarantujce prymat prawa wsplnotowego ......................... 29 3. Zasady odpowiedzialnoci pastw za naruszenia prawa wsplnotowego .............................. 30 4. Zasada cilejszej wsppracy w prawie Unii Europejskiej
ROZDZIA IV RDA PRAWA WSPLNOTOWEGO ........................................................... 34
1. Traktaty Europejskie ............................................................................................................. 34 2. Prawo stanowione przez Wsplnoty ...................................................................................... 36

2.1. rda prawa .................................................................................................................................... 36 2.2. Tryb stanowienia prawa ................................................................................................................... 39
ROZDZIA V WSPLNOTY EUROPEJSKIE W STOSUNKACH MIDZYNARODOWYCH .......................................................................................................... 41
1. Umowy wsplnotowe i mieszane .......................................................................................... 41 2. Rodzaje umw zawieranych przez Wsplnoty ...................................................................... 44 3. Pozycja umw midzynarodowych w porzdku prawnym Wsplnoty .................................. 48 4. Tryb zawierania umw midzynarodowych przez Wsplnoty ............................................... 49
ROZDZIA VI OCHRONA PRAW CZOWIEKA W PRAWIE WSPLNOTOWYM ............. 51 ROZDZIA VII HARMONIZACJA PRAWA WE WSPLNOTACH .......................................... 57
ROZDZIA VIII SYSTEM ROZSTRZYGANIA SPORW WYNIKAJCYCH NA TLE PRAWA WSPLNOTOWEGO ................................................................................................... 63
1. Przebieg postpowania przed Europejskim Trybunaem Sprawiedliwoci ............................. 63 2. Typy procedur rozstrzygania sporw ..................................................................................... 65
ROZDZIA IX EUROPEJSKIE PRAWO MATERIALNE ........................................................... 72
1. Swobodny przepyw towarw ............................................................................................... 72 2. Swobodny przepyw osb ..................................................................................................... 79 3. Swobodny przepyw usug i swoboda przedsibiorczoci (prowadzenia dziaalnoci gospodarczej) ............................................................................... 82 4. Podstawowe zagadnienia prawa konkurencji ......................................................................... 85
ROZDZIA X WSPLNA POLITYKA ZAGRANICZNA I BEZPIECZESTWA (II .ILAR UE) ............................................................................................................................... 92 ROZDZIA XI WSPPRACA W ZAKRESIE SPRAW WEWNTRZNYCH I WYMIARU SPRAWIEDLIWOCI (III .ILAR UE) ............................................................... 95 ROZDZIA XII ZMIANY INSTYTUCJONALNE WPROWADZONE PRZEZ TRAKTAT NICEJSKI .................................................................................................. 107 POST SCRIPTUM ............................................................................................................................. 110 WYKAZ NAJWANIEJSZYCH ORZECZE ETS ....................................................................... 112 PODSTAWOWA BIBLIOGRA.IA PRAWA WSPLNOTOWEGO W JZYKU POLSKIM .............................................................................................................. 114 IN.ORMACJE NA TEMAT UNII, WSPLNOT EUROPEJSKICH, PRAWA WSPLNOTOWEGO ................................................................................................. 116 IN.ORMACJA O AUTORZE .......................................................................................................... 117
ROZDZIA I UNIA EUROPEJSKA A WSPLNOTY EUROPEJSKIE. WSPLNOTY JAKO ORGANIZACJA PONADNARODOWA
1. Organizacje midzynarodowe w stosunkach midzynarodowych

W tradycyjnym modelu tworzenia prawa rozrniano dwie wielkie gazie prawa: prawo wewntrzne i prawo midzynarodowe. Prawo wewntrzne pochodzio od krajowych organw legislacyjnych i regulowao stosunki wewntrz danego pastwa. Prawo midzynarodowe natomiast miao za zadanie regulowanie stosunkw midzy pastwami, penicymi jednoczenie role podmiotw stanowicych prawo i adresatw norm. W systemie midzynarodowym nie byo ponadto mechanizmu egzekwowania przestrzegania prawa ani obowizkowej jurysdykcji sdw midzynarodowych. W klasycznym prawie midzynarodowym podmiotami tego prawa byy jedynie pastwa. Nie zmienia tego faktu uznanie za podmiot w stosunkach midzynarodowych Stolicy Apostolskiej (ju we wczesnym redniowieczu), zakonu Kawalerw Maltaskich (od 1310 r.) czy te Midzynarodowego Czerwonego Krzya (niekiedy kwestionowane). Powszechnie uwaano, e podmiotowo midzynarodowa pastwa obejmuje pi elementw: (a) prawo zawierania umw midzynarodowych; (b) prawo prowadzenia wojny (ten element straci swe znaczenie wraz z rozwojem zakazu uycia siy w prawie midzynarodowym); (c) prawo przyjmowania i wysyania posw; (d) prawo dochodzenia roszcze z tytuu naruszenia prawa; oraz (e) immunitet jurysdykcyjny. Ju w okresie midzywojennym pojawia si kwestia podmiotowoci midzynarodowoprawnej organizacji midzynarodowych. Na gruncie prawa midzynarodowego spr ten zosta rozstrzygnity przez Midzynarodowy Trybuna Sprawiedliwoci w opinii doradczej w sprawie szkd poniesionych w subie
Narodw Zjednoczonych1 . Trybuna uzna w niej, e podmioty prawa midzynarodowego niekoniecznie musz posiada takie same prawa i obowizki. Dla potrzeb stosunkw midzynarodowych dopuszczono do dziaania pewne sztuczne byty prawne, speniajce funkcje powierzone im przez pastwa, ktre dan organizacj powoay. Organizacja midzynarodowa powinna spenia trzy warunki: 1) musi by staym stowarzyszeniem pastw, speniajcym okrelone funkcje i wyposaonym w tym celu w okrelone organy; 2) musi mie samodzielny byt, niezaleny od pastw j powoujcych; 3) musi mie pewne kompetencje w sferze stosunkw midzynarodowych, a nie tylko w sferze prawa wewntrznego jednego lub kilku pastw.
2. Kompetencje organizacji midzynarodowych

Pastwa wywodz sw podmiotowo midzynarodow wprost z faktu swego istnienia. Tworzenie pastw nie podlega ocenie z punktu widzenia legalnoci. Natomiast podmiotowo organizacji midzynarodowych ma charakter wtrny, to znaczy wywodzi si z woli pastw czonkowskich, a jej zakres wynika z traktatw zaoycielskich, innych umw midzypastwowych i statutw organizacji. Podmiotowo ta bywa rwnie nazywana podmiotowoci funkcjonaln, poniewa jej zakres uzaleniony jest od funkcji spenianych przez dan organizacj. Ocena kompetencji moe by dokonywana wedug jednej z trzech zasad: 1) zwolennicy koncepcji restryktywnej uwaaj, e organizacja midzynarodowa ma tylko takie kompetencje, jakie przyznaj jej pastwa czonkowskie; 2) wedug teorii ekstensywnej, organizacje midzynarodowe maj wszystkie kompetencje pastw jako podmiotw prawa midzynarodowego, wyjwszy takie, ktrych mie nie mog ze swej natury (np. nie mog sprawowa zwierzchnictwa terytorialnego ze wzgldu na brak terytorium); 3) najbardziej rozpowszechniona jest jednak teoria porednia, rozszerzajca prawa organizacji midzynarodowej przyznane jej przez pastwa zaoycielskie wedug zasad: effet utile i kompetencji dorozumianych. Pierwsza zakada tak wykadni umw zaoycielskich, ktra umoliwia organizacji osignicie celw, jakimi kieroway si pastwa przy jej tworzeniu. Druga natomiast pozwala organizacji na wykonywanie kompetencji nawet wtedy, gdy nie s one przyznane w traktacie zaoycielskim, jeeli jest to konieczne dla realizacji celw.
1
ICJ Reports 1949, s. 174 i n.
UNIA EUROPEJSKA A WSPLNOTY EUROPEJSKIE
Znakomitym przykadem oceny kompetencji organizacji midzynarodowej jest opinia doradcza Midzynarodowego Trybunau Sprawiedliwoci w sprawie legalnoci uycia broni jdrowej2 . Trybuna zbada w niej m.in. kompetencj wiatowej Organizacji Zdrowia do zwrcenia si do sdu w sprawie wydania opinii doradczej w kwestii oceny legalnoci zastosowania tego rodzaju broni. Trybuna podkreli, e sam fakt, i ewentualne uycie broni nuklearnej spowodowaoby masowe i znaczce szkody dla ycia i zdrowia ludzkiego, nie uprawnia jeszcze tej organizacji do zoenia wniosku o opini; nie ma bowiem bezporedniego zwizku midzy jej kompetencjami i dziaaniami a stosowaniem siy i okrelonych rodzajw broni.
3. Podmiotowo prawna Wsplnot Europejskich

Zamiar pastw nadania podmiotowoci prawnej wynika jednoznacznie z postanowie traktatw zaoycielskich: z art. 281 traktatu o Europejskiej Wsplnocie Gospodarczej (na podstawie traktatu o Unii Europejskiej z 1992 roku przemianowanej na Wsplnot Europejsk; traktat dalej przywoywany jest jako TWE) oraz z odpowiednich przepisw traktatw o Europejskiej Wsplnocie Wgla i Stali oraz Europejskiej Wsplnocie Energii Atomowej. Zgodnie z zasad podmiotowoci funkcjonalnej (wtrnej), zakres podmiotowoci poszczeglnych Wsplnot powinien by wyinterpretowany z postanowie traktatw zaoycielskich i obejmowa wszystkie rodki i instrumenty niezbdne dla realizacji celw Wsplnot. Art. 2 TWE stwierdza, e celami Wsplnoty s: wspieranie rozwoju i stabilizacji gospodarczej pastw Wsplnoty poprzez stworzenie wsplnego rynku oraz ustanowienie unii gospodarczej i walutowej, wzrost poziomu ycia spoeczestw oraz zacienianie wsppracy pomidzy pastwami czonkowskimi. Realizacji tych celw maj suy metody wskazane w art. 3 TWE, m.in. swobodny przepyw towarw, osb, usug i kapitau, wsplne polityki: konkurencji, celna, handlowa, transportowa i rolna, harmonizacja prawa oraz wsppraca poprzez umowy stowarzyszenia, a ponadto ochrona rodowiska, ochrona konsumenta, polityka energetyczna, wsppraca regionalna oraz polityka w zakresie bada naukowych i technologii. Wymienione w art. 2 i 3 cele i metody ich osignicia powinny by realizowane przy zachowaniu pewnych zasad oglnych, sformuowanych w traktacie lub wynikajcych z orzecznictwa Europejskiego Trybunau Sprawiedliwoci (dalej: ETS). Najwaniejsz z tych zasad jest zasada subsydiarnoci (art. 5 TWE). Mwi ona, i wszelkie dziaania podejmowane przez Wsplnot musz mie podstaw prawn. Wsplnota moe dziaa tylko wtedy, gdy zaplanowanego celu nie da si lepiej zrealizowa przez dziaania na niszym szczeblu (pastw czonkowskich,
2
ICJ Reports 1996, s. 238.
10
regionw itp.). Sytuacja taka ma miejsce w szczeglnoci wwczas, gdy dana sprawa zawiera elementy ponadnarodowe, ktre nie mog by satysfakcjonujco uregulowane przez dziaania poszczeglnych pastw, gdy dziaania pastw kolidowayby z wymogami traktatu oraz gdy Rada dojdzie do przekonania, e dziaanie Wsplnoty byoby korzystniejsze ze wzgldu na zakres i skutki ni dziaanie pastw czonkowskich. Ustp 3 tego samego artykuu stwierdza, i dziaania Wsplnoty nie mog wykracza poza ramy niezbdne dla osignicia zamierzonego celu. .ormua ta odpowiada zasadzie proporcjonalnoci, wypowiedzianej wczeniej w orzecznictwie ETS. Nie jest jasne, czy zasada subsydiarnoci jest bezporednio skuteczna (por. niej). Konkluzje Rady Europejskiej z Edynburga z 11-12 grudnia 1992 roku, ktre zawieray wytyczne w sprawie zasady subsydiarnoci, podkrelay, e nie jest ona bezporednio skuteczna, jednake ETS nie wypowiedzia si jednoznacznie w tej sprawie. Drug zasad, wynikajc z art. 10 TWE, jest zasada lojalnoci (solidarnoci) w stosunku do Wsplnoty. Mwi ona, e pastwa czonkowskie maj obowizek dooenia wszelkich stara w celu zapewnienia skutecznoci prawa wsplnotowego w ich wewntrznej przestrzeni prawnej, a take e musz si one powstrzyma od podejmowania takich dziaa, ktre ow skuteczno by uniemoliwiay. Art. 10, zgodnie z orzecznictwem ETS, nie jest bezporednio skuteczny i mona si na powoywa tylko w powizaniu z innymi przepisami traktatu. Bezporednio skuteczna jest natomiast zasada niedyskryminacji ze wzgldu na obywatelstwo (art. 12). Zasada rwnouprawnienia wystpuje jeszcze w kilku innych przepisach TWE i bya przedmiotem bogatego orzecznictwa Trybunau, zwaszcza w zakresie rwnouprawnienia ze wzgldu na pe (art. 141 TWE)3 . Pojcie dyskryminacji ETS kilkakrotnie wykada jako niejednakowe traktowanie jednakowych sytuacji (stanw faktycznych) bez obiektywnego uzasadnienia. W wietle prawa wsplnotowego dyskryminacja moe by jawna i ukryta (bezporednia i porednia). Z pierwsz mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawny zawiera regulacje jednoznacznie stawiajc okrelony podmiot w niekorzystnej sytuacji ze wzgldu na posiadan przeze cech. Druga natomiast wystpuje wwczas, gdy przepis skierowany formalnie do wszystkich podmiotw w jednakowy sposb jest tak skonstruowany, e jaka grupa podmiotw jest nim w rzeczywistoci dotknita bardziej ni pozostae.
I tak przykadowo: ETS stwierdzi, e zasada automatycznej preferencji zatrudnienia kobiety w przypadku, gdy posiada ona identyczne kwalifikacje jak mczyzna, jest niezgodna z zasad rwnouprawnienia; uzna, e zwolnienie z pracy transseksualisty jest przejawem dyskryminacji ze wzgldu na pe, sprzecznej z art.119; wreszcie odrzuci skarg pewnej Angielki, gdy jej staej partnerce w zwizku homoseksualnym odmwiono uprawnie socjalnych przysugujcych maonkowi oraz konkubentowi w zwizku heteroseksualnym.
11
Traktat amsterdamski wprowadzi do traktatu o Unii Europejskiej (traktatu z Maastricht, dalej: TUE) zasad oparcia Unii na wolnoci, demokracji, przestrzeganiu praw czowieka i praworzdnoci (art. 6). Wyrazem tej zasady jest nawizanie do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Czowieka i Podstawowych Wolnoci z 1950 roku jako okrelajcej standard praw i wolnoci zasadniczych. Ten sam przepis mwi, e jednym z celw Unii jest zachowanie tosamoci narodowej pastw. Zamiarem pastw czonkowskich zatem na obecnym etapie integracji nie jest utworzenie pastwa ponadnarodowego, ktre zastpioby pastwa istniejce obecnie. Now zasad prawa wsplnotowego, wprowadzon przez traktat amsterdamski, jest zasada cilejszej (wzmocnionej, zacienionej, pogbionej) wsppracy. Stanowi ona wyom w dotychczasowym podejciu do prawa wsplnotowego, w myl ktrego prawo to powinno obowizywa i by w jednolity sposb stosowane we wszystkich pastwach czonkowskich. Jakkolwiek moliwoci odejcia od tych postulatw nie s niczym nowym (do wspomnie porozumienia z Schengen4 , uni walutow czy te moliwo zachowania dalej idcych wymogw zwizanych z ochron rodowiska czy ochron konsumenta w dziedzinach zharmonizowanych na podstawie art. 95.4 TWE), po raz pierwszy jednak umoliwiono pastwom, ktre zamierzaj integrowa si gbiej ni pozostae, sformalizowanie takiej wsppracy. Traktat amsterdamski sformuowa jej oglne wymogi (art. 43 - 45 TUE), a take bardziej szczegowe propozycje dotyczce wsppracy zacienionej w I (art. 11 TWE) i III (art. 40 TUE) filarze. Wsppraca taka jest dopuszczalna, jeeli: bierze w niej udzia wikszo (co najmniej 8) pastw czonkowskich, przy czym pozostae pastwa mog do niej przystpi, jeli wyra odpowiedni zamiar; jest zgodna z celami Unii Europejskiej; realizowana jest z zachowaniem zasady jednoci instytucjonalnej Unii; stanowi ultima ratio dla pastw w niej uczestniczcych, ktrym nie udao si wprowadzi wsppracy w danej dziedzinie w inny sposb; odbywa si z poszanowaniem acquis communautaire (dorobku prawnego Wsplnoty). W odniesieniu do I filara stwierdzono, i wsppraca zacieniona nie moe dotyczy kwestii zastrzeonych dla wycznej kompetencji Wsplnoty ani te narusza wsplnych polityk, dziaa i programw; z kolei w II filarze rol wsppracy zacienionej spenia (w sposb niejako odwrcony) instytucja konstruktywnego wstrzymania si od dziaania. Dzi wydaje si nie ulega wtpliwoci, e postanowienia dotyczce cilejszej wsppracy zostay wprowadzone do traktatw zaoycielskich, aby umoliwi szybsz integracj starym pastwom czonkowskim w tych dziedzinach, w ktrych obecne pastwa kandydackie nie bd w stanie podj wsppracy, albo te
4
Z formalnego punktu widzenia byy one umowami midzyrzdowymi, ale szereg przesanek wskazuje, i w istocie zostay zawarte w celu umoliwienia pastwom stronom urzeczywistnienia zasady swobodnego przepywu osb i zniesienia kontroli granicznych.
12
nie wyka odpowiedniej woli politycznej. Instytucja wsppracy zacienionej w istocie odpowiada znanej z konwencji wiedeskiej prawa traktatw z 1969 roku instytucji modyfikacji umowy wielostronnej przez niektre jej strony (w odrnieniu od rewizji, czyli zmiany tekstu umowy dokonanej przy wspudziale wszystkich uprawnionych stron). Pewne zasady oglne prawa wsplnotowego zostay ponadto wprowadzone przez orzecznictwo ETS. Naley do nich przede wszystkim zasada rwnowagi instytucjonalnej. Struktura organw Wsplnoty Europejskiej w odrnieniu od pastw czonkowskich nie jest oparta na charakterystycznej dla wspczesnych ustrojw pastwowych zasadzie trjpodziau wadzy (na ustawodawcz, wykonawcz i sdownicz). Poniewa i bez tego mankamentu zarzucano Wsplnocie deficyt demokracji, Trybuna Sprawiedliwoci w kolejnych orzeczeniach sformuowa wspomnian zasad rwnowagi. Skada si na ni kilka zasad szczegowych: kada instytucja Wsplnoty moe dziaa wycznie w granicach kompetencji przyznanych jej przez traktaty zaoycielskie; adna instytucja nie moe zastpowa innych instytucji w dziaaniu w ramach jej kompetencji; kada instytucja sama okrela wasny sposb dziaania (regulamin); naley cile przestrzega przepisanych prawem procedur, pod sankcj niewanoci aktu prawnego; kada instytucja ma obowizek wspdziaania z innymi instytucjami w zakresie realizacji celw i zada okrelonych prawem. Trybuna przenis rwnie na grunt wsplnotowy znane we wszystkich systemach prawnych pastw czonkowskich zasady pastwa prawnego: zasad nieretroakcji prawa wsplnotowego, obowizek wysuchania strony przed wydaniem decyzji jej dotyczcej, obowizek uzasadnienia decyzji, zasad zaufania (ochrony susznego interesu) oraz zasad swobody prowadzenia dziaalnoci gospodarczej.
4. Przekazanie czci kompetencji suwerennych przez pastwa czonkowskie

Na czym polega zatem specyfika Wsplnot Europejskich? Ot tradycyjne organizacje midzynarodowe nie maj moliwoci stanowienia norm prawnych, ktre byyby wice dla pastw czonkowskich5 oraz dla jednostek. Tymczasem zamiarem pastw zakadajcych Wsplnoty byo stworzenie organizacji nowego
5
Wyjtkiem s decyzje Rady Bezpieczestwa ONZ podejmowane na podstawie rozdziau VII Karty NZ w celu ochrony lub przywrcenia pokoju i bezpieczestwa midzynarodowego. Rwnie one wi jednak tylko pastwa czonkowskie ONZ. Std wtpliwoci wielu pastw co do wicego charakteru rezolucji Rady Bezpieczestwa 808 z 22 lutego 1993 r., powoujcej Midzynarodowy Trybuna Karny do spraw byej Jugosawii utworzenie tego sdu wykraczao poza ramy utrzymania lub przywrcenia pokoju i bezpieczestwa midzynarodowego, wyznaczajce kompetencje Rady zgodnie z rozdziaem VII Karty NZ, a do tego nowa Jugosawia nie bya w momencie utworzenia sdu czonkiem ONZ. Dziaalno Trybunau zostaa jednak zaakceptowana a posteriori przez spoeczno midzynarodow, w tym take przez Jugosawi po jej przyjciu do ONZ w listopadzie 2000 r.
13
typu. Jej charakter zosta okrelony w dwch orzeczeniach ETS, ktre maj fundamentalne znaczenie dla oceny pozycji prawnej Wsplnot. Sprawa 26/62 Van Gend en Loos6 dotyczya odwoania firmy spedycyjnej od decyzji holenderskich wadz celnych, wydanej na podstawie zmodyfikowanej taryfy celnej. Powd twierdzi, e z TWE wynika zakaz wprowadzania jakichkolwiek zmian w tej taryfie. Natomiast strona pozwana uwaaa, e nawet jeeli zakaz taki rzeczywicie zosta przez traktat wprowadzony, to wie on jedynie pastwa, za jednostki nie mog si na powoywa. Trybuna stwierdzi w swym wyroku, e celem pastw byo co wicej ni stworzenie wzajemnych wizi pomidzy nimi. TWE odwouje si bowiem do narodw, a nie tylko do pastw czonkowskich; ponadto powoano do ycia instytucje wyposaone w prawa suwerenne, ktrych wykonywanie dotyczy nie tylko samych pastw, lecz rwnie ich obywateli. Z kolei orzeczenie w sprawie 6/64 .. Costa v. ENEL7 zostao wydane w zwizku z wystawieniem przez znacjonalizowan firm energetyczn rachunku za prd elektryczny w wysokoci okoo 3 USD. .. Costa, adwokat i byy akcjonariusz firmy, dopatrzy si niezgodnoci ustawy nacjonalizacyjnej z niektrymi przepisami TWE. Strona pozwana, a zwaszcza interweniujce w postpowaniu rzdy pastw czonkowskich, broniy si podobnie jak w poprzedniej sprawie twierdzc, e traktat nie stwarza uprawnie dla jednostek, gdy dotyczy wycznie pastw. Trybuna podkreli w swym orzeczeniu, e celem pastw zaoycielskich byo stworzenie nowego porzdku prawnego. W wyniku przekazania przez te pastwa kompetencji suwerennych na rzecz Wsplnoty powstaa organizacja wyposaona w kompetencje prawotwrcze, a pastwa i ich sdy maj obowizek stosowania norm przez ni ustanowionych. Wynika std jasno, e Wsplnoty wykraczaj poza tradycyjne prawo midzynarodowe, gdy stanowione przez nie prawo stwarza prawa i nakada obowizki nie tylko na pastwa, lecz take bezporednio na ich obywateli. Prawo wsplnotowe nie jest rwnie prawem wewntrznym pastw czonkowskich. Wsplnoty to twr, ktry okrela si czsto mianem organizacji ponadnarodowej.
Sprawa 26/62 N. V. Algemene Transport - en Expeditiee Onderneming Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen, Zb. Orz. 1963, s. ; W. Czapliski i in. (red.), Prawo Wsplnot Europejskich. Orzecznictwo, wyd. Scholar, Warszawa 2001 (dalej cyt.: Orzecznictwo), s. 33. W niniejszym opracowaniu przyjto zasad cytowania orzecze ETS z uyciem polskiego skrtu Zbir Orzecze (Zb. Orz.). Wprawdzie polskiej wersji jzykowej zbioru dotd nie ma, ale po przystpieniu Polski do Unii Europejskiej zostanie ona wydana (aczkolwiek nie mona wykluczy, e nie zostan przetumaczone wszystkie orzeczenia). Paginacja polska bdzie odpowiadaa pozostaym wersjom jzykowym. Od roku 1989 zapis orzecze w zbiorze nastpuje wg zasad: C przed numerem sprawy oznacza orzeczenie ETS; T orzeczenie Sdu Pierwszej Instancji. W paginacji I przed liczb stron oznacza orzeczenie ETS, II Sdu Pierwszej Instancji. Zb. Orz. 1964, s. 585; Orzecznictwo, s. 35.
14
Cechami Wsplnot jako organizacji ponadnarodowej s: 1) ostateczne potwierdzenie ich wadzy suwerennej przez pastwa (a nie tylko przekazanie, ktre mogoby by odwoane) w praktyce oznacza to, e ze Wsplnoty nie mona wystpi ze wzgldu na sie powiza instytucjonalnych i gospodarczych pomidzy pastwami czonkowskimi; 2) szczeglne rozwizania instytucjonalne, sytuujce prawo Wsplnot jako niezalene od prawa pastwowego; 3) moliwo podejmowania decyzji wicych wszystkie pastwa (rwnie gosujce przeciwko danym aktom) wikszoci gosw czonkw organw Wsplnot (jednoczenie jednak wprowadzono w procesie decyzyjnym tzw. mniejszo blokujc, uniemoliwiajc podejmowanie decyzji niekorzystnych dla pewnej grupy pastw); 4) autonomia sdowa, tj. posiadanie wasnego organu sdowego o charakte8 rze obligatoryjnym , ktrego jurysdykcja co do zasady nie moe by przez pastwa ograniczona; oraz 5) autonomia finansowa, tj.: posiadanie wasnych rde dochodu (ca, wpywy ze wsplnej polityki rolnej, cz podatku od wartoci dodanej pobieranego przez pastwa czonkowskie). Dodajmy gwoli cisoci, e przywoana przez Trybuna formua przekazania suwerennoci jest o tyle niecisa, e jak wspomniano wyej organizacja midzynarodowa nie jest suwerenna, wiec nie moe posiada praw suwerennych. Zdecydowanie szczliwsze jest uyte w polskiej Konstytucji z 1997 roku sformuowanie przekazanie kompetencji niektrych organw wadzy pastwowej. Ponadnarodowy charakter Wsplnot nie moe by kwestionowany w szczeglnoci po wejciu w ycie TUE. Pastwa przekazay w nim na rzecz tej organizacji cz kompetencji suwerennych w takich dziedzinach, jak emisja pienidza i polityka imigracyjna, tradycyjnie zaliczane do atrybutw suwerennoci. Unia zakada rwnie cis wspprac w zakresie polityki zagranicznej oraz wymiaru sprawiedliwoci i spraw wewntrznych. Dalsze rozszerzenie kompetencji Unii nastpio w traktacie amsterdamskim (przeniesienie polityki migracyjnej i azylowej z III do I filara, przekazanie na rzecz Unii pewnych uprawnie w zakresie stanowienia prawa cywilnego i karnego). W przypadku prawa wsplnotowego chodzi nie tyle o formalne przekazanie kompetencji suwerennych na rzecz organizacji ponadnarodowych, co raczej
8
Jurysdykcja pozostaych sdw midzynarodowych, zwaszcza MTS w Hadze, dotyczy pastw i uzaleniona jest od uznania przez nie kompetencji tych sdw. Wyjtkowa jest pozycja Trybunau Praw Czowieka w Strasburgu, co wynika jednak ze szczeglnych rozwiza przyjtych w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Czowieka i Podstawowych Wolnoci (1950 r.).
15
o przekazanie uprawnie do ich wykonywania. Ograniczenie suwerennoci jest wic w istocie rzeczy podobne do ogranicze zwizanych z zawarciem kadej umowy midzynarodowej, zobowizujcej pastwa do okrelonych zachowa. Charakter kompetencji przekazanych Wsplnotom przez pastwa czonkowskie nie jest w istocie (poza wspomnian polityk monetarn i imigracyjn) absolutn nowoci w praktyce midzynarodowej; cech wyrniajc jest natomiast zakres przekazanych praw i stopie ich kumulacji. Powstaje zatem pytanie o rozgraniczenie sfery suwerennoci pastw oraz kompetencji Wsplnot. Kompetencje Wsplnot s albo wyranie przewidziane w traktatach zaoycielskich (pokrywaj si tutaj z celami i zasadami Wsplnot) lub w aktach prawnych wydawanych na ich podstawie, albo te maj charakter dorozumiany. Charakter kompetencji wyranych uzaleniony jest od charakteru aktw prawnych, w ktrych s one zawarte. W precyzyjny sposb podzia kompetencji w obrbie Wsplnoty zosta rozstrzygnity w orzeczeniu ETS w sprawie 22/70 ERTA9 . Przedmiotem sporu bya instrukcja negocjacyjna dla pastw czonkowskich, wydana przez Rad w zwizku z zamiarem przystpienia niektrych pastw do konwencji o czasie pracy kierowcw w transporcie drogowym (std okrelenie sprawy ERTA, od skrtu nazwy umowy). Doktryna sformuowana w orzeczeniu stanowi, e o ile Wsplnota wyda przepisy prawne regulujce jakie zagadnienie przewidziane w traktacie, to pastwa czonkowskie nie maj ju prawa do wydawania odpowiedniej regulacji w tym zakresie. Pniejsze orzecznictwo zmodyfikowao t zasad stwierdzajc, e jeeli traktaty przyznaj w jakiej dziedzinie Wsplnotom wyczn kompetencj, pastwa tym samym trac uprawnienie do stanowienia prawa w tym zakresie10 . Przykad kompetencji dorozumianych w prawie wsplnotowym zawiera przepis art. 308 TWE. Artyku ten upowania organy Wsplnoty do podejmowania jednomylnie dziaa koniecznych dla realizacji celw Wsplnoty, nawet jeeli nie s one wyranie przewidziane w traktacie. Rada ma znaczny margines swobody przy podejmowaniu rodkw na podstawie art. 308; moe powoa si na ten przepis zawsze wtedy, gdy uzna rodki przewidziane w traktacie za niewystarczajce. Stanowic w tym trybie normy, Rada nie moe jednak zmieni litery traktatu11 . Kadorazowo podjte rodki bd podlegay kontroli ze strony ETS. Przekazanie czci kompetencji suwerennych przez pastwa czonkowskie na rzecz organizacji midzynarodowej (czy te ponadnarodowej) wymagao wprowadzenia odpowiedniego uprawnienia dla organw pastwowych w systemach
9 10 11
Sprawa 22/70 Komisja v. Rada (ERTA), Zb. Orz. 1971, s. 263; Orzecznictwo, s. 108. Sprawy poczone 3, 4 i 6/76 C. Kramer i inni, Zb. Orz. 1976, s. 1279; Orzecznictwo, s. 279. Por. sprawa 8/73 Gwny Urzd Celny w Bremerhaven v. Massey-.erguson GmbH, Zb. Orz. 1973, s. 897; opinia 2/94, Zb. Orz. 1996, s. I-2329; Orzecznictwo, s. 291.
16
prawa wewntrznego. Znalazo to wyraz w przepisach konstytucyjnych, bd obowizujcych w chwili przystpienia danego pastwa do Wsplnoty, bd wprowadzonych dopiero ex post (w 1970 roku zmodyfikowana zostaa w tym kierunku konstytucja belgijska). I tak przykadowo konstytucja woska z 1948 roku zawiera przepis art. 11, ktry stanowi, i Wochy odrzucaj wojn jako sposb rozwizywania konfliktw midzynarodowych i ograniczania wolnoci innych ludzi; zgodz si te w takim samym stopniu, jak inne pastwa na ograniczenie swej suwerennoci, konieczne dla zapewnienia pokoju i sprawiedliwoci midzynarodowej. Art. 67 konstytucji holenderskiej pozwala na powierzenie kompetencji prawotwrczych, administracyjnych i sdowych organizacjom midzynarodowym na podstawie umowy; jeeli umowa taka miaaby by sprzeczna z konstytucj, do jej ratyfikacji potrzebna byaby kwalifikowana wikszo gosw. Art. 24(1) ustawy zasadniczej R.N przewiduje, e .ederacja moe przekaza w drodze ustawy prawa zwierzchnie instytucjom midzypastwowym. Art. 25bis konstytucji belgijskiej stanowi, e wykonywanie kompetencji pastwowych moe by powierzone na podstawie umowy lub ustawy instytucjom prawa midzynarodowego publicznego. W konstytucji francuskiej odpowiednie upowanienie zostao zawarte w preambule. Przed przystpieniem Danii, Irlandii, Hiszpanii, Grecji, a ostatnio Austrii do Wsplnot Europejskich, konstytucje tych pastw zostay zmodyfikowane w kierunku umoliwienia przekazania kompetencji suwerennych na rzecz organizacji ponadnarodowych. Rwnie Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. stanowi w art. 90(1), e Rzeczpospolita moe na podstawie umowy midzynarodowej przekaza organizacji midzynarodowej lub organowi midzynarodowemu niektre kompetencje wadzy pastwowej. Ustawa w tej sprawie musi by uchwalona w szczeglnym trybie, wikszoci gosw wymagan dla zmiany Konstytucji, i moe by poprzedzona referendum. Co wicej, zgodnie z art. 91(3), prawo stanowione przez takie organizacje jest stosowane bezporednio i ma w przypadku kolizji pierwszestwo przed ustawami. Omawiajc przekazanie kompetencji przez pastwa czonkowskie na rzecz Wsplnoty, nie wolno zapomina, i prawo wsplnotowe bdzie miao zastosowanie wycznie w sprawach z elementem transgranicznym (wsplnotowym); wyczone jest natomiast jego stosowanie w sprawach czysto wewntrznych, w stosunkach pomidzy pastwem a jego obywatelami nieprowadzcymi dziaalnoci gospodarczej w rozumieniu TWE w skali wsplnotowej. Zasad t podkreli wielokrotnie ETS, przywoujc j np. w sprawie V. Steen v. Poczta .ederalna R.N12 .
12
Sprawa C-332/90 V. Steen v. Poczta .ederalna R.N, Zb. Orz. 1992, s. I-341; Orzecznictwo s. 103.
17
5. Wsplnoty Europejskie a Unia Europejska

Wyjanienia wymaga w pierwszym rzdzie okrelenie wzajemnego stosunku Unii i Wsplnot Europejskich. Nie ulega wtpliwoci, czym Unia Europejska nie jest nie jest samodzielnym pastwem (federalnym). Jednoczenie aden przepis traktatu z Maastricht nie nadaje Unii podmiotowoci midzynarodowoprawnej. Unia nie jest zatem organizacj midzynarodow. Unia nie ma te wasnych organw, lecz realizuje swe zadania za porednictwem instytucji wsplnotowych. Zadania te zostay sformuowane w art. 2 TUE i obejmuj: popieranie trwaego i zrwnowaonego wzrostu gospodarczego oraz ustanowienie unii gospodarczowalutowej (co odpowiada zadaniom Wsplnoty Europejskiej), potwierdzenie tosamoci Unii na paszczynie midzynarodowej oraz ochron praw obywateli Unii (odpowiadajce zadaniom Wsplnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczestwa, tj.: II filarowi Unii), a take rozwijanie wsppracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwoci i spraw wewntrznych (tj. zada z zakresu III filara Unii). Wszystkie zadania Unii powinny by realizowane przy poszanowaniu dorobku prawnego Wsplnoty (acquis communautaire); co wicej, traktat z Maastricht stanowi wyranie w art. 47, e nie narusza on istniejcych struktur wsplnotowych. Na powizania pomidzy Uni i Wsplnotami wskazuje rwnie przepis art. 49 TUE. Przewiduje on akcesj nowych pastw czonkowskich do Unii Europejskiej, przy czym przystpienie do niej jest rwnoznaczne z czonkostwem we Wsplnotach. Pastwa czonkowskie utrzymuj swe stae przedstawicielstwa przy Unii Europejskiej a Unia w pastwach trzecich. Pojcie Unii wystpuje wreszcie w kontekcie obywatelstwa Unii, instytucji akcesoryjnej w stosunku do obywatelstw pastw czonkowskich. Wikszo autorw przyjmuje, e Unia stanowi podsumowanie aktualnego stanu rozwoju integracji europejskiej jako zwizku pastw (z punktu widzenia klasycznego prawa midzynarodowego bliskie rzeczywistoci byoby okrelenie konfederacja), w szczeglny sposb uregulowan form wsppracy pomidzy pastwami czonkowskimi, niejako cznik pomidzy wszystkimi trzema skadnikami integracji : Wsplnotami Europejskimi (I filar integracja gospodarcza), wspln polityk zagraniczn i wspprac w zakresie wymiaru sprawiedliwoci. Nierozstrzygnita pozostaje dyskusja teoretyczna pomidzy koncepcjami dachu wityni z jednej strony oraz paszcza z drugiej. Pierwsze traktuj Uni jedynie jako dach czcy wszystkie filary, drugie z kolei pozwalaj na przypisanie Unii dziaa podejmowanych w ramach poszczeglnych filarw.
18
ROZDZIA II SYSTEM INSTYTUCJONALNY UNII I WSPLNOT EUROPEJSKICH

Nie jest zadaniem niniejszego opracowania przedstawienie w sposb szczegowy struktury instytucjonalnej i mechanizmw funkcjonowania wszystkich organw Unii i Wsplnot Europejskich, zwaszcza e problematyka ta posiada bogat literatur w jzyku polskim. Konieczne wydaje si wszelako krtkie omwienie najwaniejszych instytucji wsplnotowych: Rady Europejskiej, Rady Ministrw, Komisji, Parlamentu Europejskiego oraz Europejskiego Trybunau Sprawiedliwoci, ze wzgldu na ich rol w procesie tworzenia i stosowania prawa wsplnotowego. Rada Europejska jest jedynym organem Unii Europejskiej przewidzianym (acz tylko porednio) w traktacie z Maastricht. Stanowi ona kontynuacj konferencji szefw pastw i rzdw pastw czonkowskich, spotykajcej si regularnie od koca lat 60., a zinstytucjonalizowanej przez Jednolity Akt Europejski. Zadaniem Rady jest okrelanie strategicznych celw rozwoju Unii Europejskiej oraz rozstrzyganie o nowych dziedzinach i kierunkach wsppracy. Decyzje w tych kwestiach (jak np. unia monetarna, przyjmowanie nowych czonkw, podstawowe kierunki w polityce zagranicznej) s nastpnie realizowane przez Rad Unii Europejskiej i Komisj Europejsk. Jakkolwiek Rada Europejska pracuje na podstawie regulaminu, to unika formalnych rozstrzygni w drodze gosowania, podejmujc decyzje polityczne poprzez konsensus. W istocie dziaalno Rady wykracza poza ramy okrelone traktatami wsplnotowymi, a jej ranga wyznaczona jest gwnie przez pozycj polityczn jej czonkw. W skad Rady Europejskiej wchodz szefowie pastw (prezydenci .rancji i .inlandii) i rzdw pastw czonkowskich oraz przewodniczcy Komisji Europejskiej; towarzysz im ministrowie spraw zagranicznych i jeden z czonkw Komisji oraz wybrani funkcjonariusze Wsplnoty. Rada Europejska spotyka si na sesjach zwyczajnych co najmniej dwa razy w roku. Wydaje trzy rodzaje dokumentw: sprawozdania, deklaracje i konkluzje (te ostatnie podsumowuj aktualn dziaalno Unii i okrelaj kierunki dziaalnoci przyszej).
SYSTEM INSTYTUCJONALNY UNII I WSPLNOT EUROPEJSKICH
19
Rada Ministrw, nazwana po wejciu w ycie traktatu o Unii Europejskiej przez sam siebie Rad Unii Europejskiej (jakkolwiek termin ten nie wystpuje w TUE), skada si z przedstawicieli pastw czonkowskich na szczeblu ministerialnym. Rada moe mie charakter oglny (uczestnicz w niej wwczas ministrowie spraw zagranicznych) lub specjalny (zoona jest wtedy z ministrw resortowych). Skad organu zaley wic od materii bdcej przedmiotem obrad. Dziki tak zrnicowanej kompozycji Rada UE moe spotyka si do 80 razy rocznie, przy czym regularnie raz w miesicu spotykaj si ministrowie spraw zagranicznych, ministrowie finansw oraz ministrowie rolnictwa; inni ministrowie obraduj co najmniej raz na kwarta. Rada jest organem prawodawczym Wsplnoty oraz koordynujcym dziaalno gospodarcz pastw czonkowskich. Decyzje podejmowane s przez Rad jednomylnie, bezwzgldn wikszoci gosw lub wikszoci kwalifikowan, zalenie od przepisw formalnych traktatw. W tym ostatnim przypadku stosuje si system gosowania waonego, zgodnie z ktrym kade pastwo czonkowskie ma odpowiedni liczb gosw zalen od wielkoci pastwa i liczby ludnoci. Obecnie wikszo potrzebna dla podjcia decyzji wynosi 62 gosy na 87; oprcz tego wprowadzono mniejszo blokujc (wynoszc 25 gosw), ktra uniemoliwia podjcie decyzji. Rada wspierana jest przez trzy organy: Komitet Staych Przedstawicieli (Coreper), Sekretariat Generalny i Przewodniczcego. Szczeglne znaczenie ma Coreper, bdcy w istocie zbiorow szar eminencj. W jego skad wchodz ambasadorowie pastw czonkowskich, za zadanie jego polega na dyskutowaniu nad projektami aktw prawnych przedstawianych przez Komisj i wypracowywaniu tekstw tych aktw. Prace Coreperu z kolei umoliwiaj liczne, wyspecjalizowane grupy robocze. Przewodnictwo w Radzie sprawuj kolejno, w okresach procznych, wszystkie pastwa czonkowskie wedug klucza okrelonego decyzj Rady 95/2; na przemian przewodnicz pastwa mae i due. .unkcje Rady obejmuj: sprawowanie kierownictwa politycznego (zwaszcza decydowanie o realizacji postanowie traktatw zaoycielskich i koordynacj polityk gospodarczych pastw czonkowskich); ustawodawstwo; uchwalanie budetu Wsplnoty (we wsppracy z Parlamentem Europejskim). Komisja Europejska jest odpowiednikiem wadzy wykonawczej, nadzorujcej biec implementacj prawa wsplnotowego, ale posiadajcej rwnie pewne wasne lub delegowane kompetencje prawodawcze. Komisja skada si z przedstawicieli pastw czonkowskich (obecnie w liczbie 20), wybieranych na 5 lat przez Rad, po uprzedniej akceptacji przez Parlament Europejski. Komisarze nie mog by odwoani przez pastwa czonkowskie; mog jedynie zosta zmuszeni do ustpienia przez Parlament Europejski, ktry przegosuje wniosek o wotum nieufnoci. Czonkowie Komisji s niezawili i nie mog przyjmowa
20
instrukcji od pastw czonkowskich; w celu umoliwienia im wykonywania zada przysuguj im immunitety i przywileje dyplomatyczne. Siedzib Komisji jest Bruksela, a po czci Luksemburg. Komisja dzieli si na 24 dyrektoriaty generalne (struktury s pynne), kierowane przez dyrektorw generalnych odpowiedzialnych za poszczeglne dziedziny polityki Wsplnot. .unkcje Komisji s wielorakie. Po pierwsze, przysuguje jej wyczna inicjatywa ustawodawcza (co zreszt nie jest sformuowane oglnie w traktatach zaoycielskich, lecz wynika z analizy poszczeglnych przepisw kompetencyjnych). Po drugie, Komisja sprawuje funkcje wykonawcze. W tym zakresie nadzoruje stosowanie prawa wsplnotowego w stosunku do pastw czonkowskich i podmiotw gospodarczych, w szczeglnoci prawa konkurencji i pomocy pastwa, dysponujc daleko idcymi uprawnieniami ledczymi, a zwaszcza kompetencj do wszczynania postpowania przed ETS. Po trzecie, Komisja ma uprawnienia prawodawcze, zarwno wasne (wynikajce bezporednio z traktatw), jak i delegowane przez Rad UE. Po czwarte, wykonuje pewne kompetencje w zakresie stosunkw zewntrznych i procedur finansowych. Parlament Europejski by w pierwszym okresie swego funkcjonowania ciaem zoonym z przedstawicieli parlamentw krajowych; od 1979 roku jest wybierany w bezporednich wyborach przeprowadzanych w pastwach czonkowskich (obecnie 626 deputowanych wybieranych na kadencje 5-letnie, proporcjonalnie do liczby ludnoci w poszczeglnych pastwach). W czasie obrad czonkowie PE zasiadaj na sali nie wedug pastw, z ktrych pochodz, lecz wedug ponadnarodowych frakcji partyjnych. Due znaczenie maj ponadto komisje parlamentarne. Parlament obraduje w systemie sesyjnym, jego siedzib jest Strasburg. Pocztkowo kompetencje PE ograniczay si do opiniowania aktw innych organw, stopniowo byy jednak poszerzane. Obecnie Parlament posiada uprawnienia do wsptworzenia prawa (ich charakter jest zrnicowany zalenie od rodzaju procedury, mog obejmowa prawo do opiniowania aktw prawnych, ale w niektrych sytuacjach wedug procedur wspdecydowania i wsppracy take prawo weta), zatwierdzania niektrych umw midzynarodowych (zwaszcza umw o akcesji nowych czonkw oraz umw stowarzyszeniowych), zatwierdzania budetu i udzielania Komisji absolutorium z jego wykonania, zatwierdzania przewodniczcego Komisji i komisarzy, powoywania ombudsmana oraz uprawnienia kontrolne w stosunku do Komisji, ale take innych organw UE (np. prawo zadawania pyta). Trybuna Sprawiedliwoci (ETS) jest organem sdowym Wsplnot. Peni on funkcje sdu midzynarodowego (poniewa rozstrzyga spory pomidzy pastwami czonkowskimi), sdu konstytucyjnego (rozstrzyga spory kompetencyjne pomidzy organami Wsplnot zapewnia zwaszcza realizacj zasady rwnowagi instytucjonalnej i decyduje o zgodnoci prawa wtrnego z prawem pierwotnym),
SYSTEM INSTYTUCJONALNY UNII I WSPLNOT EUROPEJSKICH
21
sdu administracyjnego (kontroluje formaln wano aktw prawa wsplnotowego), sdu pracy (w sprawach dotyczcych funkcjonariuszy Wsplnot obecnie funkcje te przej Sd Pierwszej Instancji) oraz sdu apelacyjnego (w sprawach odwoa od orzecze Sdu Pierwszej Instancji). Oprcz tego ETS moe dziaa jako sd arbitraowy, na mocy kompromisu zawartego przez zainteresowane pastwa (forum prorogatum). Trybuna skada si z 15 sdziw oraz z 8 rzecznikw generalnych, penicych funkcje pomocnicze (cho pierwszoplanowe) przy przygotowywaniu orzeczenia. Sdziowie wybierani s na 6 lat z moliwoci ponownego wyboru; co 3 lata wymienia si poow skadu Trybunau. Sdziowie musz posiada kwalifikacje pozwalajce do zasiadania w najwyszych organach sdowniczych swoich pastw i by uznanymi ekspertami w poszczeglnych dziedzinach prawa. Obok funkcji sdziego nie mog wykonywa dodatkowych zaj, poza akademickimi. Przewodniczcego Trybunau wybieraj spord siebie sdziowie na okres 3 lat, z moliwoci ponownego wyboru. W 1988 roku, w celu odcienia Trybunau, decyzj Rady powoano Sd Pierwszej Instancji. Skada si on z 15 sdziw powoywanych na okres 6 lat, z moliwoci ponownego mianowania. Sd rozstrzyga spory pracownicze funkcjonariuszy Wsplnot, spory jednostek (osb fizycznych i prawnych) z instytucjami Wsplnot oraz pewne kategorie sporw firm z Komisj na podstawie traktatu o Europejskiej Wsplnocie Wgla i Stali. W szczeglnoci do kompetencji Sdu nale sprawy z zakresu prawa konkurencji i pomocy pastwa. Sd Pierwszej Instancji nie ma waciwoci w sprawach prejudycjalnych. Liczba spraw rozpatrywanych przez trybunay wsplnotowe stale ronie. W 1958 roku wniesiono do 43 sprawy i wydano 10 orzecze, w 1963 r. wniesiono 105 spraw (w tym 6 pyta prejudycjalnych) i wydano 17 orzecze, w 1979 r. (rekordowym) wniesiono 1216 spraw (oraz dodatkowo 106 pyta prejudycjalnych) i wydano 128 orzecze. W roku 1995 wniesiono 415 spraw (w tym 130 pyta prejudycjalnych) i wydano 250 orzecze, dodatkowo do Sdu Pierwszej Instancji wniesiono 253 sprawy i wydano 198 orzecze. Najwicej spraw dotyczy wsplnej polityki rolnej, konkurencji, swobody przepywu towarw i osb oraz ochrony rodowiska i ochrony konsumentw. redni okres oczekiwania na orzeczenie prejudycjalne wynosi w 1995 roku 17 21 miesicy, natomiast wikszo orzecze w trybie powdztwa bezporedniego (art. 169 i 230 TWE) wydawana bya w cigu niecaych 12 miesicy od wniesienia sprawy do sdu.
22
ROZDZIA III PRAWO WSPLNOTOWE JAKO SPECY.ICZNY PORZDEK PRAWNY

Aby tak skonstruowany system prawny mg sprawnie funkcjonowa w skali caej Wsplnoty, naleao wprowadzi mechanizmy zapewniajce implementacj prawa wsplnotowego w jednakowy sposb we wszystkich pastwach czonkowskich. Celowi temu su przede wszystkim zasady bezporedniego obowizywania i bezporedniego stosowania prawa wsplnotowego w porzdkach prawnych pastw czonkowskich, a take instytucjonalnie zagwarantowany prymat prawa wsplnotowego przed prawem wewntrznym. Uzupenieniem obu zasad jest wprowadzona przez Trybuna odpowiedzialno odszkodowawcza pastw czonkowskich wobec jednostek za naruszenia prawa wsplnotowego.
1. Pojcia bezporedniego obowizywania i bezporedniego stosowania prawa wsplnotowego

1.1. Zapewnienie prymatu norm stanowionych przez Wsplnoty przed normami prawa wewntrznego Genezy prymatu prawa europejskiego nad prawem wewntrznym naley szuka we wspomnianej konstrukcji Wsplnot jako organizacji ponadnarodowej. Konsekwencj takiego usytuowania Wsplnot jest uznanie prawa przez nie stanowionego za odrbny porzdek prawny. Normy prawa wsplnotowego adresowane s do obywateli pastw czonkowskich oraz nalecych do nich osb prawnych. Jeeli maj oni, zgodnie z tez przywoanego wyej orzeczenia w sprawie Van Gend en Loos, powoywa si na wynikajce z prawa wsplnotowego prawa i obowizki przed sdami wewntrznymi, to postanowienia prawa wsplnotowego musz mie charakter samowykonalny, tzn. nadawa si do bezporedniego stosowania w obrbie systemw prawnych pastw czonkowskich. Znakomita wikszo norm tradycyjnego prawa midzynarodowego obowizuje wycznie w stosunkach midzy pastwami (i ewentualnie innymi podmiotami prawa midzynarodowego, w tym zwaszcza organizacjami midzynarodowymi).
PRAWO WSPLNOTOWE JAKO SPECYFICZNY PORZDEK PRAWNY
23
Osoby fizyczne i prawne (prawa krajowego) nie s podmiotami prawa midzynarodowego i nie mog nabywa praw ani podlega obowizkom wynikajcym bezporednio z prawa midzynarodowego, chyba e mona udowodni, e zamiarem pastw zawierajcych umow byo przyznanie normom umownym takiego wanie skutku. Sposb przetransponowania prawa midzynarodowego w prawo wewntrzne normuj zwykle przepisy konstytucyjne poszczeglnych pastw. Generalnie znane s dwa sposoby zapewnienia skutecznoci prawa midzynarodowego w wewntrznej przestrzeni prawnej. Zgodnie z pierwszym z nich, normy prawa midzynarodowego s inkorporowane do prawa krajowego i stosowane jak prawo zewntrzne (obce). Wedug drugiego, normy prawa midzynarodowego obowizuj w prawie wewntrznym dopiero po ich przeksztaceniu (transformacji) w prawo krajowe, co nastpuje zazwyczaj poprzez wydanie aktu prawa wewntrznego, poprzez proces ratyfikacji itp. Niezalenie od przyjtego rozwizania, praktyka jest zazwyczaj taka, i jakkolwiek ratyfikacja umowy midzynarodowej naley do kompetencji gowy pastwa, to normy dotyczce praw i obowizkw obywateli lub innej materii ustawowej musz by w procesie ratyfikacji zatwierdzone przez parlament. Z samego prawa midzynarodowego nie wynika zreszt obowizek stosowania tego prawa w systemie prawa wewntrznego, mimo i dwie z podstawowych zasad prawa umw midzynarodowych mwi o koniecznoci wypeniania w dobrej wierze zobowiza midzynarodowych oraz zakazuj powoywania si na prawo wewntrzne w celu usprawiedliwienia niewykonywania umw midzynarodowych. Za niewywizanie si z tych zobowiza pastwo ponosi jedynie odpowiedzialno midzynarodow, ale w stosunkach wewntrznych posiada pen swobod dziaania. Prawo midzynarodowe milczy rwnie na temat wasnej nadrzdnoci nad prawem wewntrznym. Wymg transformacji obowizuje w peni w odniesieniu do prawa wewntrznego w R.N i we Woszech; rol t speniaj ustawy ratyfikacyjne parlamentu. Z kolei w prawie brytyjskim obowizuje zasada, e zawieranie traktatw pozostaje domen egzekutywy i sdy wewntrzne nie s nimi bezporednio zwizane; aby normy prawa midzynarodowego byy skuteczne w sferze prawa wewntrznego, konieczne jest wydanie odpowiedniej ustawy. Gwoli jasnoci Konstytucja RP z 1997 roku nie wypowiada si jednoznacznie na temat przyjtego systemu. Blisza wydaje si wszake konstrukcji inkorporacji, nakazujc bezporednie stosowanie umw midzynarodowych ratyfikowanych przez prezydenta za uprzedni zgod parlamentu. Tym samym umowy te powinny by stosowane jako prawo midzynarodowe (zewntrzne) i nie s transformowane w prawo krajowe (wynika to w szczeglnoci z art. 91.1 Konstytucji).
24
1.2. Prawo wsplnotowe a prawo wewntrzne Prawo wsplnotowe odrnia od prawa midzynarodowego to, e organy Wsplnot uzyskay na mocy traktatw zaoycielskich kompetencj stanowienia prawa, ktre nie wymaga transformacji, lecz obowizuje wprost, jeeli tylko spenia wymogi formalne wynikajce z prawa pierwotnego. Warunkiem jest przy tym zapewnienie prymatu prawa wsplnotowego przed prawem pastw czonkowskich, traktowane jako jedna z podstawowych zasad Wsplnoty, bez realizacji ktrej cay system prawa wsplnotowego staby si bezprzedmiotowy. Wynika to przede wszystkim z dwch orzecze ETS w sprawach: 14/68 Walt Wilhelm i inni v. .ederalny Urzd Kartelowy oraz 106/77 Woska Pastwowa Administracja .inansowa v. Simmenthal S.A.13 W pierwszej z tych spraw ETS uzna, e krajowy (niemiecki) organ ds. egzekwowania prawa konkurencji w swych dziaaniach ma obowizek uwzgldnienia decyzji wydawanych przez Komisj, przy czym w szczeglnoci organy krajowe nie mog prowadzi postpowania antykartelowego w takim zakresie, w jakim czyni to organy Wsplnoty. Drugie z orzecze dotyczyo obowizku zwrotu opat administracyjnych pobranych na granicy na podstawie obowizujcych przepisw woskich, uznanych przez Trybuna za sprzeczne z prawem wsplnotowym. ETS uzna w tym orzeczeniu dyskrecjonaln wadz sdziego krajowego, ktry w przypadku stwierdzenia sprzecznoci prawa krajowego z prawem wsplnotowym ma kompetencj zawieszenia stosowania prawa krajowego bez koniecznoci oczekiwania na decyzj odpowiedniego organu wewntrznego (parlamentu, sdu konstytucyjnego). Tym samym podkrelona zostaa olbrzymia rola sdziw krajowych w implementacji prawa wsplnotowego. Pewne kontrowersje wzbudzaa moliwo zawieszenia stosowania normy prawa wewntrznego, w stosunku do ktrej nie ustalono jeszcze, czy nie jest ona sprzeczna z prawem wsplnotowym. Kwestia ta zostaa rozstrzygnita w orzeczeniu w sprawie C-213/89 Krlowa v. Sekretarz Stanu do spraw Transportu, ex parte .actortame14 . Orzeczenie, wydane w odpowiedzi na pytanie prejudycjalne postawione przez Izb Lordw, dotyczyo zgodnoci z prawem wsplnotowym regulacji brytyjskiej, zabraniajcej wykupywania przez obcokrajowcw brytyjskich przedsibiorstw armatorskich w celu umoliwienia dokonywania pooww na wodach brytyjskich. ETS stwierdzi, e jeeli norma prawa wewntrznego nie pozwala na przyznanie ochrony tymczasowej do czasu ewentualnego stwierdzenia niezgodnoci prawa wewntrznego z prawem wsplnotowym, sd wewntrzny ma prawo do zawieszenia takiej normy. Bezwzgldny prymat prawa wsplnotowego moe by podwaony tylko w jednej sytuacji: jeeli sd wewntrzny ma wtpliwoci co do wanoci aktu prawa wsplnotowego, moe zawiesi stosowanie aktu administracyjnego (wewntrznego) opartego na kwestionowanej
13 14
Por. odpowiednio Zb. Orz. 1969, s. 1, Orzecznictwo 40, oraz 1978, s. 629, Orzecznictwo s. 47. Tzw. sprawa .actortame III, Zb. Orz. 1990, s. I-2433, Orzecznictwo s. 51.
25
normie do momentu rozstrzygnicia przez ETS kwestii wanoci normy wsplnotowej w trybie pytania prejudycjalnego15 . Przez dugi czas udawao si unikn bezporedniego konfliktu pomidzy prawem wsplnotowym a prawem konstytucyjnym pastw czonkowskich, dziki stosowaniu prowsplnotowej wykadni konstytucji pastw czonkowskich i prokonstytucyjnej wykadni prawa wsplnotowego. Charakterystycznym przykadem takiej polityki byo orzeczenie w sprawie Internationale Handelsgesellschaft16 , w ktrym Trybuna musia rozstrzygn, czy przepisy wsplnotowe dotyczce kaucji eksportowej s zgodne z przepisami niemieckiej ustawy zasadniczej (konstytucji), gwarantujcymi swobod prowadzenia dziaalnoci gospodarczej jako prawo zasadnicze. ETS z jednej strony podkreli, e legalno prawa wsplnotowego ocenia si wycznie w wietle przepisw tego prawa, a zatem musi by zagwarantowane pierwszestwo norm wsplnotowych przed kad norm prawa krajowego, wczajc normy konstytucyjne, z drugiej strony jednak zauway, i naley przyj, e ustawodawca wsplnotowy nie mia zamiaru narusza norm konstytucyjnych, zwaszcza dotyczcych praw zasadniczych. Jednake wspomniana polityka musiaa ulec zmianie w sytuacji, w ktrej doszo do jednoznacznego konfliktu pomidzy prawem wsplnotowym a normami konstytucyjnymi. Orzeczenie ETS w sprawie T. Kreil17 dotyczyo niezgodnoci przepisu konstytucji R.N, wprowadzajcego zakaz suby wojskowej kobiet, z dyrektyw wsplnotow w sprawie rwnouprawnienia kobiet i mczyzn w zakresie dostpu do zawodu. Sdziowie luksemburscy nie mieli wtpliwoci, e sformuowanie konstytucji zezwalajce kobietom na sub wycznie w korpusie sanitarnym i orkiestrach wojskowych jest zbyt generalne i jako takie sprzeczne ze wspomnian dyrektyw. W efekcie tego orzeczenia Niemcy musiay zmieni konstytucj, co zreszt okazao si do czst praktyk; podobnie we .rancji zmiany konstytucji wymuszone przez prawo wsplnotowe przestay by tematem tabu (nie mwic ju o ustawodawstwie zwykym, gdzie Wsplnota doprowadzia do modyfikacji tak czuych regulacji, jak te dotyczce monopolu spirytusowego pastwa w Szwecji czy zakazu nabywania nieruchomoci przez cudzoziemcw w Tyrolu Austriackim).
15
16
17
W odniesieniu do decyzji administracyjnych wydawanych przez pastwa zob. sprawy poczone C-143/88 i C-92/89 Zuckerfabrik Sderdithmarschen AG v. Gwny Urzd Celny w Itzehoe oraz Zuckerfabrik Soest GmbH v. Gwny Urzd Celny w Paderborn, Zb. Orz.1991, s. I-415; Orzecznictwo s. 56. W nastpnej kolejnoci ETS uzna rwnie, e poszczeglne podmioty mog da wydania przez pastwo okrelonego aktu prawnego (decyzji) opartego na akcie wsplnotowym, co do ktrego wanoci istniej wtpliwoci, jeeli zaniechanie dziaania mogoby przynie szkody zob. orzeczenie w sprawie C-465/93 Atlanta .ruchtgesellschaft mbH v. Urzd .ederalny do spraw Wyywienia i Gospodarki Lenej, Zb. Orz. 1995, s. I-3761; Orzecznictwo s. 60. Sprawa 11/70 Internationale Handelsgesellschaft mbH v. Einfuhr und Vorratsstelle fr Getreide und .uttermittel, Zb. Orz. 1970, s. 1161; Orzecznictwo s. 44. Sprawa C-285/98 T. Kreil v. R.N, Zb. Orz. 2000, s. 69.
26
W doktrynie mona byo spotka dwa podejcia do skutkw praktycznych zasady prymatu prawa wsplnotowego. Zdaniem jednych autorw prowadzi ona do absolutnej i bezwzgldnej niewanoci normy prawa wewntrznego sprzecznej z norm wsplnotow. Zdaniem innych natomiast, powoduje jedynie wyczenie stosowania prawa krajowego w przypadku jego sprzecznoci z prawem wsplnotowym. Orzecznictwo ETS przyjo w przywoanym orzeczeniu w sprawie Simmenthal t drug koncepcj. Wynika to z faktu, e o wanoci prawa wewntrznego moe rozstrzygn jedynie organ wewntrzny okrelony w konstytucji (zwykle sd konstytucyjny). Zadaniem Trybunau jest likwidacja przeszkd w obrocie gospodarczym midzy pastwami czonkowskimi, musi on zatem mie moliwo szybkiego reagowania na niezgodne z prawem wsplnotowym zachowania pastw, utrudniajce integracj, bez koniecznoci oczekiwania na wynik postpowania przed krajowym sdem konstytucyjnym. Z opisanych tu wzgldw ETS nigdy nie rozstrzyga w postpowaniu prejudycjalnym wprost o niezgodnoci prawa krajowego z prawem wsplnotowym. Ogranicza si jedynie do dokonania wykadni normy prawa wsplnotowego, zaznaczajc ewentualnie, e wyklucza ona moliwo wydania przez pastwa czonkowskie przepisw, ktre byyby niezgodne z tak zinterpretowan norm ustawodawstwa wsplnotowego. Wycignicie konsekwencji z takiego stanu rzeczy pozostawiono sdziom krajowym. 1.3. Warunki bezporedniego obowizywania i bezporedniej skutecznoci prawa wsplnotowego Przyjcie opisanej konstrukcji wzajemnego stosunku prawa wsplnotowego i prawa krajowego pastw czonkowskich wyniko z koniecznoci zapewnienia jednolitego stosowania prawa wsplnotowego tam, gdzie wymaga tego realizacja zada i celw Wsplnot. Jest to oczywiste, jeeli bdziemy pamita o celu Wsplnot: zbudowaniu jednolitej przestrzeni gospodarczej oraz po czci integracji politycznej. Wobec lecych u podstaw integracji czterech swobd (przepywu towarw, osb, usug i kapitau) elementem decydujcym o integracji jest, by warunki wykonywania rnych zawodw, wiadczenia usug, ubezpieczenia spoeczne itp. byy we wszystkich pastwach czonkowskich takie same. Suy temu z jednej strony zasada jednolitego stosowania norm wsplnotowych, z drugiej za denie do ujednolicenia prawa we Wsplnotach. Pojcie bezporedniego obowizywania (stosowania) oznacza zatem, e normy prawa wsplnotowego mog by stosowane przez sdy i inne organy pastw czonkowskich bez koniecznoci wydania odpowiednich przepisw prawa wewntrznego. Natomiast bezporednia skuteczno oznacza, e normy wsplnotowe tworz prawa i obowizki wprost dla obywateli i podmiotw gospodarczych, przy czym na te prawa i obowizki mona powoywa si w postpowaniu przed organami wewntrznymi.
27
Wszystkie normy prawa wsplnotowego s bezporednio obowizujce. Aby norma prawa wsplnotowego bya bezporednio skuteczna (samowykonalna), musz by spenione pewne warunki. S one zrnicowane w zalenoci od tego, czy chodzi o norm prawa pierwotnego, czy te wtrnego. Traktaty zaoycielskie s w zasadzie adresowane do pastw czonkowskich, a poszczeglne podmioty gospodarcze nie s w nich wymienione. Dlatego te podstawowe znaczenie zyskuje kwestia, czy postanowienia traktatw, na ktre powouje si przed sdem dana osoba, s wystarczajco konkretne i jasne, aby mogy stanowi podstaw praw i obowizkw indywidualnych. Aby norma traktatowa moga by samowykonalna, powinny by spenione cznie nastpujce warunki: (a) norma nakada jasne zobowizanie na pastwo czonkowskie; (b) nie sformuowano do niej zastrzeenia ani warunku; (c) norma moe by stosowana bez interwencji legislacyjnej ze strony pastwa czonkowskiego. Nawet jeeli warunki (a) i (c) nie s w peni spenione, norma moe by uznana za bezporednio skuteczn, jeeli poszczeglnym pastwom czonkowskim nie przyznano swobody odnonie do metod jej realizacji. W takiej sytuacji jednostki mog zwraca si do sdu o stosowanie normy traktatowej w miejsce normy prawa wewntrznego, nawet jeeli nie zostaa ona uchwalona lub te jeeli pastwo czonkowskie nie wydao przepisw niezbdnych dla implementacji postanowie traktatu. W praktyce Trybunau uznano moliwo bezporedniej skutecznoci tych przepisw traktatu rzymskiego, ktre maj istotne znaczenie dla realizacji podstawowych celw Wsplnot18 . Jako przykad norm traktatowych bezporednio skutecznych mona wymieni zwaszcza normy o charakterze zakazowym (np. art. 25 TWE: zakaz wprowadzania nowych ce). Z kolei nie jest bezporednio skuteczna norma pozostawiajca pastwom czonkowskich pewien margines swobody dziaania (np. art. 64 TWE pastwa czonkowskie deklaruj swoj gotowo liberalizacji usug w zakresie wykraczajcym poza to, co obowizuje na mocy dyrektyw uchwalonych w zastosowaniu art. 52(1), jeli ich oglna sytuacja gospodarcza i sytuacja w danym sektorze na to im pozwala). Jeli chodzi o prawo wtrne, w odniesieniu do rozporzdze moliwo bezporedniego stosowania wynika jednoznacznie z art. 249 (ex art. 189) TWE,
18
Np. zakaz dyskryminacji ze wzgldu na obywatelstwo (sprawa 36/74 B. Walrave i N. Koch v. Midzynarodowy Zwizek Kolarski, Zb. Orz. 1974, s. 1405) lub ze wzgldu na pe (sprawa 43/75 G. Defrenne v. Sabena, Zb. Orz. 1976, s. 455; Orzecznictwo s. 154). Z drugiej strony ETS uzna, e zasada lojalnoci w stosunku do Wsplnoty (art. 5 TWE) nie jest bezporednio skuteczna (sprawa 44/84 D. G. E. Hurd v. K. Jones (Her Majestys Inspector of Taxes), Zb. Orz. 1986, s. 47; Orzecznictwo, s. 76).
28
ktry stwierdza, e obowizuj one w caoci i bezporednio we wszystkich pastwach czonkowskich. Decyzje zostay uznane za bezporednio obowizujce i wywierajce bezporedni skutek w orzeczeniu ETS w sprawie 9/70 .. Grad19 . Dotyczyo ono skargi na podatek obrotowy naoony na przedsibiorstwo przewozowe na podstawie przepisw niemieckiego prawa wewntrznego, pomimo e uprzednio wydana decyzja Rady nakazywaa zastpienie podatku obrotowego przez podatek od wartoci dodanej. Zdaniem sdziw luksemburskich, pozbawienie decyzji skutku bezporedniego prowadzioby do pogorszenia sytuacji faktycznej i prawnej jednostek, a dodatkowo pozwalaoby pastwu czonkowskiemu czerpa korzyci z wasnego zaniechania. Podobnie w odniesieniu do dyrektyw, moliwo ich bezporedniego stosowania zostaa sformuowana po raz pierwszy w orzeczeniach, w sprawach 41/74 Van Duyn oraz 148/78 Ratti20 . Doktryna ta znalaza rozwinicie w pniejszych orzeczeniach Trybunau. I tak w sprawie 8/ 81 U. Becker21 przyznano powdce prawo do odpisw podatkowych przewidzianych przez dyrektyw, pomimo e akt ten nie zosta implementowany w terminie przez R.N; podkrelono przy tym konieczno ochrony uprawnie jednostek przed naruszeniami ze strony pastwa dopuszczajcego si zaniechania. Skuteczno dyrektywy uznano w stosunku pionowym pomidzy jednostk i organem pastwowym wykonujcym uprawnienia wadcze. W kolejnej sprawie, 152/84 M. Marshall22 , dotyczcej niezrealizowania przez Wielk Brytani w terminie dyrektywy zrwnujcej kobiety i mczyzn w kwestii wieku emerytalnego, uznano, e mona powoywa si na dyrektyw rwnie wtedy, gdy pastwo dziaa w stosunku poziomym jako podmiot prawa prywatnego (pracodawca), nawet w takiej sytuacji bowiem ma ono moliwo ksztatowania swej sytuacji prawnej. Co wicej, Trybuna orzek w sprawie .rancovich, e pastwo moe ponosi odpowiedzialno odszkodowawcz za nieimplementowanie w terminie dyrektywy, jeeli jej postanowienia s bezporednio skuteczne, a jednostka ponosi szkod. Konstrukcj t rozwinito w orzeczeniu w sprawie C-91/92 P. .accini-Dori23 . Pytanie prejudycjalne sdu woskiego dotyczyo uprawnie powdki w stosunku cywilnoprawnym (horyzontalnym) w sytuacji, gdy pastwo nie implementowao w terminie jednej z dyrektyw gwarantujcych prawa konsumenta przy sprzeday poza siedzib przedsibiorstwa handlowego. Trybuna odrzuci moliwo bezporedniej skutecznoci dyrektywy w stosunku poziomym, jednake wskaza na
19 20
21 22
23
Sprawa 9/70 .. Grad v. Urzd .inansowy Traunstein, Zb. Orz.1970, s. 825; Orzecznictwo, s. 149. Sprawa 41/74 Y. Van Duyn v. Home Office, Zb. Orz. 1974, s. 1337, Orzecznictwo, s. 544; sprawa 148/78 Postpowanie karne przeciwko T. Ratti, Zb.Orz. 1979, s. 159. Sprawa 8/81 U. Becker v. Urzd .inansowy Muenster-Innenstadt, Zb. Orz. 1982, s. 53; Orzecznictwo s. 161. Sprawa 152/84 M. Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority, Zb. Orz. 1986, s. 723; Orzecznictwo s. 164. Sprawa C-91/92 P. .accini-Dori v. Recreb Srl, Zb. Orz. 1994, s. I-3325; Orzecznictwo, s. 188.
29
roszczenie odszkodowawcze w stosunku do pastwa jako sprawcy zaniechania, a przez to szkody. Niezalenie od skutecznoci bezporedniej w stosunkach pionowych, orzecznictwo ETS skonstruowao rwnie pojcie skutkw porednich dyrektywy24 . Trybuna stwierdzi zwaszcza, e stosujc prawo wewntrzne, w tym normy wprowadzone specjalnie w celu implementowania dyrektywy, sd krajowy powinien interpretowa je w taki sposb, aby zapewni maksymaln skuteczno dyrektywy.
2. rodki prawne (proceduralne) gwarantujce prymat prawa wsplnotowego

Pierwsz grup tych rodkw mona okreli jako prewencyjne. W pierwszym rzdzie nale do nich konsultacje ze Wsplnot i ewentualnie innymi pastwami czonkowskimi przed wydaniem aktu prawa wewntrznego dotyczcego kwestii objtych integracj. Konsultacje takie nie maj charakteru obowizkowego, lecz wynika mog albo z oglnych mechanizmw dotyczcych harmonizacji prawa (dokonywanej na podstawie przepisw art. 94 i 95 ex art. 100 i 100a TWE), albo te z odpowiednich decyzji instytucji wsplnotowych (jak np. w odniesieniu do ustawodawstwa w dziedzinie transportu z decyzji Rady z 21 marca 1962 roku, w zakresie struktury rolnictwa z decyzji Rady z 4 grudnia 1962 roku, itp.). Drug grup stanowi metody wykadni. Nadrzdne znaczenie ma w tym kontekcie domniemanie zgodnoci prawa krajowego z prawem wsplnotowym, a take oglne zasady interpretacji prawa. Trzeci metod stanowi wprowadzenie szczeglnych procedur stanowienia prawa wewntrznego, majcych na celu zapewnienie sprawnego procesu legislacyjnego zwizanego z implementacj prawa wsplnotowego. Systemy prawne pastw czonkowskich przewiduj delegacj ustawodawcz dla rzdu, z zastrzeeniem wszelako wymogu zatwierdzenia aktw prawnych egzekutywy przez organy parlamentarne. Najdalej delegacja ustawodawcza idzie we .rancji, gdzie rzd uprawniony jest do stanowienia wszelkich norm koniecznych dla implementacji dyrektyw. W prawie belgijskim i holenderskim akty rzdowe musz by zaakceptowane przez plenum parlamentu; nastpuje to jednak retroaktywnie, co sprowadza t czynno do czystej formalnoci. Ponadto niektre ustawy deleguj uprawnienia ustawodawcze, jednoczenie rezygnujc z zatwierdzenia wydanych przepisw przez parlament (np. ustawodawstwo celne). Generalna delegacja konstytucyjna wprowadzona zostaa w prawie brytyjskim i irlandzkim, przy czym dziaalno integracyjna rzdu jest nadzorowana przez specjaln komisj parlamentarn. Konstytucja woska przewiduje moliwo przekazania rzdowi kompetencji
24
Sprawa 14/83 S. von Colson i E. Kamann v. Kraj federalny Pnocna Nadrenia-Westfalia, Zb. Orz. 1984, s. 1891; Orzecznictwo, s. 169.
30
stanowienia prawa w okrelonych dziedzinach i na okrelony czas. Z kolei konstytucja R.N stanowi, e parlament moe przekaza na mocy ustawy kompetencj stanowienia prawa na rzecz rzdu, ustawa taka musi jednak okrela zakres, kontekst oraz cel aktw prawnych egzekutywy. Oprcz metod zapobiegania konfliktom, pozostaje jeszcze postpowanie przed Trybunaem Sprawiedliwoci. W gr wchodz dwa tryby postpowania. Pierwszy to postpowanie w sprawie niewywizania si pastwa ze zobowiza, wszczynane przez organy Wsplnot (zwykle Komisj) lub inne pastwo czonkowskie na podstawie art. 226 i 227 TWE. Jest ono stosowane stosunkowo rzadko. Moe dotyczy zarwno zaniechania wprowadzenia przez pastwo wymaganych przez prawo wsplnotowe aktw prawnych, jak te wprowadzenia w prawie wewntrznym normy sprzecznej z prawem wsplnotowym. Drug metod jest zwracanie si przez sdy wewntrzne w trybie art. 234 TWE o rozstrzygnicie kwestii wstpnych (prejudycjalnych), w zwizku z wanoci aktw wsplnotowych, stosowaniem prawa wsplnotowego, jego wykadni i zakresem praw i obowizkw ze wynikajcych. Bardzo czsto przedmiotem postpowania jest rozwizywanie przez interpretacj prawa konfliktw pomidzy prawem wsplnotowym a prawem wewntrznym. Rozstrzygnicie tej kwestii naley jednak do sdziego krajowego, za ETS ma tylko dostarczy materiaw do tego rozstrzygnicia.
3. Zasady odpowiedzialnoci pastw za naruszenia prawa wsplnotowego

System odpowiedzialnoci pastw w stosunku do jednostek zosta skonstruowany stosunkowo niedawno, i to nie w samych traktatach czy ustawodawstwie wtrnym, lecz w orzecznictwie ETS. Pocztki tego systemu znale mona w przeomowym orzeczeniu w sprawie .rancovich25 . Dotyczyo ono odpowiedzialnoci Woch za niewprowadzenie do swego porzdku prawnego przepisw implementujcych dyrektyw wsplnotow w sprawie zblienia ustawodawstw chronicych pracownikw w razie niewypacalnoci pracodawcy. Poniewa roszczenia powodw, ktrych zakady pracy upady, nie zostay zaspokojone z masy upadociowej, wystpili oni przeciwko woskiemu skarbowi pastwa o odszkodowanie. Sprawa trafia do ETS w trybie pytania prejudycjalnego z art. 177 (obecnie art. 234) TWE. Sdziowie luksemburscy uznali, e roszczenie jest uzasadnione. Jednostka musi bowiem mie moliwo dochodzenia roszcze w sytuacji, w ktrej jej uprawnienia wynikajce z prawa wsplnotowego zostan naruszone, a cakowita skuteczno normy zaley od jej implementowania przez pastwo.
25
Sprawy poczone C-6 i C-9/90 A. .rancovich i D. Bonifaci v. Wochy, Zb. Orz. 1991, s. I-5357; Orzecznictwo s. 228.
31
Zasady te zostay nastpnie rozwinite w orzeczeniu ETS w sprawach Brasserie du Pecheur i .actortame26 . Pierwsza dotyczya strat poniesionych przez browar francuski, ktre wyniky w zwizku z utrzymywaniem przez R.N w mocy sprzecznego z prawem wsplnotowym nakazu czystoci piwa (por. niej, pkt 9.1), druga natomiast strat poniesionych przez armatorw statkw rybackich, ktrym odmwiono prawa do zarejestrowania statkw pod bander brytyjsk na podstawie ustawodawstwa uznanego przez Trybuna Sprawiedliwoci za sprzeczne z TWE, a tym samym uniemoliwiono poowy na wodach brytyjskich. Trybuna podkreli, e korzystanie z uprawnie przyznanych jednostkom na mocy prawa wsplnotowego nie moe by uzalenione od podjcia dziaa przez instytucje Wsplnoty albo pastwa czonkowskie. Jeeli jednostka z tych praw nie moe korzysta, podmiot ponoszcy win za to ograniczenie powinien by pocignity do odpowiedzialnoci odszkodowawczej. Tym samym sdy krajowe mog orzeka o takiej formie odpowiedzialnoci. Warunkami jej s: (a) naruszenie bezporednio skutecznego przepisu prawa wsplnotowego (decydujce kryteria oceny to w szczeglnoci: margines swobody dziaania przyznany pastwu czonkowskiemu przez dan norm, wina pastwa lub jej brak, moliwo usprawiedliwienia bdu pastwa, przyczynienie si instytucji Wsplnoty do powstania szkody); (b) powany charakter naruszenia (zawsze bdzie miao taki charakter naruszenie prawa polegajce na utrzymywaniu w mocy przepisw prawa wewntrznego sprzecznych z wydanym przez ETS orzeczeniem); oraz (c) zwizek przyczynowy pomidzy naruszeniem prawa wsplnotowego i szkod. W orzeczeniu Brasserie du Pecheur/.actortame sdziowie luksemburscy sformuowali lub powtrzyli jeszcze kilka zasad dotyczcych dochodzenia roszcze wynikajcych z prawa wsplnotowego. Przede wszystkim odszkodowanie obejmuje wszelkie straty poniesione przez jednostk (rwnie utracony spodziewany zysk), a jakiekolwiek ograniczenia wysokoci odszkodowania przez pastwo s nielegalne. Dochodzenie roszcze odbywa si przed sdami krajowymi, wedug procedur prawa wewntrznego, a zasad generaln jest, e roszczenia oparte na prawie wsplnotowym powinny by dochodzone przed tymi samymi organami i na podstawie tych samych przepisw, co analogiczne roszczenia oparte na prawie wewntrznym.
26
Sprawy poczone C-46 i C-48/93 Brasserie du Pecheur v. R.N i Krlowa v. Sekretarz Stanu ds. Transportu ex parte .actortame, Zb. Orz. 1996, s. I-1029; Orzecznictwo s. 234.
32
4. Zasada cilejszej wsppracy w prawie UE

Najwaniejsz cech prawa wsplnotowego byo jego jednolite obowizywanie na caym terytorium Unii Europejskiej. W miar rozwoju integracji okazao si jednak, i coraz trudniej jest znale w niektrych dziedzinach rozwizania, ktre satysfakcjonowayby wszystkie pastwa czonkowskie. Unia stana przed alternatyw: rezygnacji ze wsppracy w tych dziedzinach, w ktrych niektre pastwa si jej sprzeciwiaj lub s z rnych wzgldw niezdolne do jej podjcia27 , albo wypracowania mechanizmw pozwalajcych na wspprac pomimo sprzeciww lub oporu takich pastw. Po wczeniejszych dowiadczeniach systemu Schengen, polityki spoecznej czy unii walutowej, do traktatu amsterdamskiego wprowadzono formalnie instytucj wsppracy zacienionej. Otwiera ona drog dla tych pastw, ktre chc pogbi istniejce stosunki albo rozcign wspprac na nowe dziedziny. Traktat amsterdamski sprecyzowa warunki, na jakich wsppraca ta bdzie moliwa. Musi w niej uczestniczy co najmniej 8 pastw czonkowskich. Nie moe ona narusza ram instytucjonalnych Unii (tzn. nie moe prowadzi do tworzenia nowych organw), musi te by powizana z celami Unii. Co wicej, dopuszczalna jest wycznie wtedy, gdy nie ma innej moliwoci osignicia zamierzonego celu. Wsppraca zacieniona musi mie charakter wyjtkowy (tzn. naley najpierw podj prb zgoszenia odpowiedniej inicjatywy na forum UE). Musi by zgodna z acquis communautaire i otwarta dla przystpienia w przyszoci dla innych pastw czonkowskich. Traktat wymaga przy tym zachowania okrelonych procedur, zwaszcza za dziaania na wniosek Komisji i uzyskania zgody Rady UE. Akty prawne podejmowane w ramach wsppracy zacienionej nie bd wchodziy do acquis unijnego. Koszty wsppracy poza kosztami administracyjnymi instytucji bd ponoszone przez pastwa czonkowskie uczestniczce we wsppracy, chyba e Rada UE zdecyduje inaczej. Szczeglne wymogi dotycz wsppracy zacienionej w poszczeglnych filarach. W I filarze nie moe ona dotyczy kwestii nalecych do wycznej kompetencji Wsplnoty28 , nie moe narusza polityk wsplnotowych, a take nie moe dotyczy obywatelstwa europejskiego lub prowadzi do dyskryminacji obywateli pastw czonkowskich nieuczestniczcych we wsppracy. W III filarze jest ona dopuszczalna tylko wtedy, jeeli ma prowadzi do szybszej i efektywniejszej
27
28
W tym kontekcie zwraca si w doktrynie uwag, e wsppraca zacieniona zostaa wymylona po to, by umoliwi rozwj integracji z wyczeniem pastw Europy rodkowej i Wschodniej po ich przystpieniu do Unii. Przypomnijmy, e z ca pewnoci wyczne kompetencje obejmuj wspln polityk handlow i polityk rybowstwa; nie jest natomiast jednoznacznie przesdzone, czy rozcigaj si na wolnoci rynku wewntrznego.
33
budowy obszaru wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci; stosowana ma by take specyficzna procedura (dziaanie na wniosek pastw czonkowskich, decyzja Rady podjta wikszoci kwalifikowan). Traktat nicejski wprowadzi moliwo podejmowania wsppracy zacienionej w II filarze, jest ona jednak ograniczona do wykonywania wsplnych stanowisk i wsplnych dziaa, za wyczona w kwestiach militarnych (obronnych). Procedura wsppracy jest podobna jak w III filarze.
34
ROZDZIA IV RDA PRAWA WSPLNOTOWEGO

Najwaniejsz cech charakterystyczn Wsplnot Europejskich jest ich kompetencja stanowienia prawa tworzcego pewien system. Wszystkie normy prawa wsplnotowego tworz tzw. acquis communautaire, obowizuj we wszystkich pastwach czonkowskich, a ich przyjcie jest warunkiem przystpienia do Unii Europejskiej. Na system prawny Wsplnot skadaj si rne akty prawne, ktre oglnie mona podzieli na akty pierwotne i wtrne.
1. Traktaty Europejskie
Prawo pierwotne tworz przede wszystkim traktaty zaoycielskie Europejskiej Wsplnoty Wgla i Stali z 18 kwietnia 1951 roku, Europejskiej Wsplnoty Gospodarczej (od wejcia w ycie traktatu z Maastricht zwanej Wsplnot Europejsk) z 25 marca 1957 roku oraz Europejskiej Wsplnoty Energii Atomowej z tego samego dnia, a take traktat o utworzeniu Unii Europejskiej (traktat z Maastricht) z 7 lutego 1992 roku i traktat amsterdamski z 2 padziernika 1997 roku. Akty te maj charakter umw midzynarodowych zawartych pomidzy pastwami czonkowskimi i podlegaj w tym wzgldzie prawu midzynarodowemu, w szczeglnoci konwencji wiedeskiej o prawie traktatw z 23 maja 1969 roku. Jednoczenie stanowi one z zastrzeeniem uwag w rozdziale I niniejszego opracowania konstytucje organizacji midzynarodowych. Oprcz tego do prawa pierwotnego zalicza si pniejsze umowy midzynarodowe, w szczeglnoci umowy o akcesji (przystpieniu) nowych czonkw29 , ukad z 8 kwietnia 1965 roku o fuzji organw (tj. o utworzeniu wsplnej Rady i wsplnej Komisji) oraz Jednolity Akt Europejski z 17 lutego 1986 roku30 . Rwnie do prawa pierwotnego nale dwa dokumenty formalnie wchodzce w skad prawa wtrnego, lecz majce fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania instytucji wsplnotowych: decyzja z 20 wrzenia 1976
29
30
Umowy te modyfikuj traktaty zaoycielskie poprzez zmiany w systemie gosowania waonego oraz liczb przedstawicieli poszczeglnych pastw w organach unijnych; std zaliczone s do prawa pierwotnego. Instrument ten wprowadza pewne elementy wsppracy politycznej oraz rozszerza kompetencje Wsplnoty, tworzc rwnoczenie podstawy dla konstruowania rynku wewntrznego.
RDA PRAWA WSPLNOTOWEGO
35
o wprowadzeniu bezporednich wyborw do Parlamentu Europejskiego oraz decyzja z 24 padziernika 1988 o utworzeniu Sdu I Instancji. Prawo pierwotne ma charakter statyczny, tzn. moe by zmienione wycznie w trybie przewidzianym dla rewizji traktatw, przy wspudziale wszystkich pastw czonkowskich zgodnie z ich przepisami konstytucyjnymi. Posiada ono prymat przed prawem wtrnym, zapewniony przez kontrol instytucjonaln zgodnoci aktw stanowionych przez instytucje Wsplnot z prawem pierwotnym. Kada norma prawa wtrnego musi mie oparcie (podstaw prawn). Podstawa ta moe by trojaka: konkretna norma dotyczca polityki sektorowej31 , art. 94 lub 95 TWE, dotyczce harmonizacji prawa, albo art. 308 TWE dotyczcy kompetencji dorozumianych Wsplnoty, tj. rodkw koniecznych dla osignicia celw Wsplnoty, nieprzewidzianych w traktacie. Oprcz prawa konwencyjnego, na prawo pierwotne skadaj si normy niepisane, co jest charakterystyczne w pierwszym rzdzie dla wspczesnego prawa midzynarodowego, a nie dla prawa krajowego (wewntrznego). Do tej kategorii norm naley zwaszcza prawo zwyczajowe, tj. praktyka wyksztacona w pewnym okresie i postrzegana jako prawo. W przypadku Wsplnot bdzie to przede wszystkim praktyka instytucji Wsplnot, a w mniejszym stopniu pastw czonkowskich. Prawo zwyczajowe uzupenia normy traktatw zaoycielskich. Jako przykady norm uksztatowanych przez praktyk mona wskaza moliwo reprezentowania pastw w Radzie przez sekretarzy stanu, a nie przez ministrw, czy te bezporednie stosowanie dyrektyw, wykraczajce w zasadzie poza liter art. 250 TWE. Jest sporne w doktrynie, czy prawem zwyczajowym jest spektakularna i regularna, acz czsto zapominana praktyka unikania przez pastwa czonkowskie podejmowania rozstrzygni w Radzie wikszoci gosw, nawet jeeli formalnie byoby to moliwe zgodnie z liter prawa, w sytuacjach dotyczcych ywotnego interesu danego pastwa czonkowskiego32 . Osobnym rdem prawa pierwotnego s wreszcie oglne zasady prawa, na ktre skadaj si trzy podstawowe elementy: oglne zasady wsplne wszystkim systemom prawnym pastw czonkowskich ; oglne zasady prawa midzynarodowego (np. zasady wykadni umw mi34 dzynarodowych ); oraz
31
33
32 33 34
Stanowi one jednoznacznie, jaki rodzaj aktu prawnego moe regulowa dane zagadnienie i w jakim trybie powinien on zosta przyjty przez instytucje Wsplnoty. Przykadowo przepis art. 63(2) TWE stanowi: Dla liberalizacji okrelonej usugi Rada, na wniosek Komisji i po konsultacji z Komitetem Gospodarczo-Spoecznym i Parlamentem Europejskim, stanowi dyrektywy wikszoci kwalifikowan gosw. Polityka ta zostaa zinstytucjonalizowana w tzw. protokole luksemburskim z 28 29 stycznia 1966 roku. Wymienione w art. 288 TWE jako podstawa dochodzenia odpowiedzialnoci deliktowej Wsplnoty. Zgodnie z zasadami prawa midzynarodowego, kolejno naley stosowa wykadni gramatyczn, systemow, teleologiczn, prawnoporwnawcz.
36
prawa i wolnoci fundamentalne (prawa czowieka), do ktrych powrcimy pniej.
2. Prawo stanowione przez Wsplnoty

2.1. rda prawa Kompetencje Wsplnot do wydawania przepisw prawa wtrnego okrelaj przepisy art. 14 i 15 traktatu zaoycielskiego Europejskiej Wsplnoty Wgla i Stali, art. 249 TWE oraz art. 161 163 traktatu zaoycielskiego Europejskiej Wsplnoty Energii Atomowej. Wspczenie najwiksze znaczenie ma traktat o Wsplnocie Europejskiej. Przepis art. 249 tego ukadu zawiera definicje poszczeglnych aktw prawnych, natomiast uyta w nim formua nie pozwala na jednoznaczne okrelenie hierarchii aktw normatywnych Wsplnot. Cech wspln wszystkich aktw normatywnych Wsplnot jest konieczno oparcia ich na traktatach zaoycielskich oraz wymg uzasadnienia (umotywowania). Kady akt prawa wtrnego musi wyranie wskazywa przepis traktatu, na ktrego podstawie zosta wydany (por. wyej pkt 3.1.). Jeeli jako podstawa prawna wchodzi w gr kilka przepisw traktatu, naley wybra ten, ktry jest najbliszy celowi, w jakim dany akt prawny zosta wydany. Zasada ta zwizana jest z faktem, i w praktyce organw Wsplnoty zdarzao si ju powoywanie si na okrelony przepis traktatu w celu zmiany procedury koniecznej dla uchwalenia danego aktu (tj. wybierano jako podstaw przepis przewidujcy gosowanie wikszoci gosw, wiedzc, i wobec sprzeciwu jakiego pastwa nie uda si uchwali danego aktu jednomylnie). Odnonie do uzasadnienia, w przypadku rozporzdzenia moe ono obejmowa jedynie wskazanie sytuacji faktycznej, ktra doprowadzia do jego wydania, oraz celw, ktre zamierza si osign przy jego pomocy. Natomiast w odniesieniu do decyzji, zwaszcza nakadajcych kary finansowe, wymagane jest wskazanie sytuacji faktycznej oraz naruszonych przepisw prawa w taki sposb, by Trybuna mg jednoznacznie rozpozna motywy dziaania instytucji wydajcej t decyzj (praktycznie: Komisji). Istotne jest rwnie, e w przypadku wtpliwoci co do charakteru danego aktu prawnego decydujce znaczenie dla jego kwalifikacji ma nie nazwa nadana przez organ wydajcy, lecz rzeczywista tre aktu. Rozporzdzenia Najszerszy charakter spord rde prawa wtrnego maj rozporzdzenia. S to akty o charakterze generalno-abstrakcyjnym, nie adresowane do konkretnych podmiotw i przeznaczone do wielokrotnego stosowania35 . Rozporzdzenia s
35
Element ten odrnia rozporzdzenie od decyzji. W praktyce ETS stwierdzono, e o kwalifikacji danego aktu prawnego rozstrzyga nie nazwa nadana mu przez organ stanowicy prawo, lecz jego materialny charakter tak wyrok w sprawach poczonych 41-44/70 International .ruit Company v. Komisja, Zb. Orz. 1971, s. 411.
37
wice w caoci i nie mog by w aden sposb modyfikowane przez pastwa czonkowskie, chyba e moliwo tak przewiduje samo rozporzdzenie (ma to miejsce najczciej wtedy, gdy rozporzdzenie przewiduje wprowadzenie sankcji karnych lub wymaga ustalenia organw pastwowych waciwych dla implementacji prawa wsplnotowego). Stosowanie rozporzdze jest obowizkowe i pastwa nie mog usprawiedliwia ich niedopenienia ani sprzeciwem w stadium ich opracowywania, ani trudnociami wewntrznymi, ani wreszcie przepisami prawa wewntrznego. Rozporzdzenia wchodz w ycie jednoczenie we wszystkich pastwach Wsplnot, po publikacji w Dzienniku Urzdowym WE, i tworz bezporednio prawa i obowizki dla zainteresowanych podmiotw. Realizacja ich moe by zapewniona przez sankcje karne wynikajce z samego rozporzdzenia lub z prawa pastw czonkowskich. Rozporzdzenia reguluj przede wszystkim wsplne polityki wsplnotowe: celn, handlow, roln, transportow oraz konkurencji. Dyrektywy Dyrektywy wi wszystkie pastwa, do ktrych s skierowane, jeli chodzi o cel, ktry naley osign. Pozostawiaj one natomiast organom narodowym wybr odpowiednich rodkw realizacji oraz wyznaczaj waciwy po temu termin36 . W praktyce jednake zdarza si czsto, zwaszcza w odniesieniu do dawniej wydanych dyrektyw, e w istocie nie pozostawiaj one pastwom adnego znaczcego marginesu swobody rozstrzygnicia. Jedynym wymogiem ustalonym w tej kwestii przez ETS jest, i implementacja dyrektywy nie moe polega jedynie na realizacji przez organy administracji okrelonej praktyki; konieczne jest wydanie jednoznacznych przepisw prawnych o randze odpowiadajcej co najmniej polskiemu rozporzdzeniu37 . Pastwa maj obowizek skadania sprawozda ze rodkw podjtych w celu realizacji dyrektywy Komisji, ktra sprawuje nadzr nad przestrzeganiem prawa wsplnotowego. Dyrektywy s skuteczne w momencie ich notyfikowania adresatom, a publikacja ma cel wycznie informacyjny (jakkolwiek ustalia si praktyka ich ogaszania w Dzienniku Urzdowym Wsplnot, a od wejcia w ycie traktatu z Maastricht praktyka ta zostaa podniesiona do rangi wymogu formalnego w odniesieniu do dyrektyw uchwalonych w trybie wspdecydowania oraz skierowanych do wszystkich pastw czonkowskich). Dyrektywy byy gwnym instrumentem harmonizacji ustawodawstw przed stworzeniem koncepcji rynku wewntrznego; reguluj te zagadnienia swobody przepywu osb (w tym zwaszcza zasady wzajemnego uznania kwalifikacji zawodowych, powoywania si na klauzul porzdku publicznego oraz uprawnie socjalnych), usug (zwaszcza bankowych i ubezpieczeniowych), kapitau
36 37
W praktyce jest on przekraczany, przez niektre pastwa nawet o 5 - 10 lat. Wyroki ETS w sprawach: 102/79 Komisja v. Belgia, Zb. Orz. 1980, s. 1473, oraz 116/86 Komisja v. Wochy, Zb. Orz. 1988, s. 1323.
38
i prowadzenia dziaalnoci gospodarczej. Nie jest natomiast jasne (nie rozstrzyga tej kwestii jednoznacznie praktyka ETS), czy zakres przedmiotowy dyrektyw moe by szerszy ni wynikaoby to z postanowie TWE. Praktyka ustalia zasady bezporedniej skutecznoci dyrektyw38 . Decyzje Ostatnim aktem wymienionym w art. 249 TWE jest decyzja. Jest ona aktem konkretno-indywidualnym, wicym dla adresata, i ma za zadanie ustalenie cisych regu postpowania w konkretnych przypadkach. Moe by skierowana do pastw czonkowskich, ale take do poszczeglnych przedsibiorstw i osb prywatnych. W niektrych przypadkach, jeeli decyzja jest skierowana do wszystkich pastw czonkowskich, pewne trudnoci moe stwarza jej odrnienie od rozporzdzenia. W praktyce Trybunau uksztatowaa si opinia, e kryterium rozrnienia jest stopie okrelonoci adresatw. Decyzje adresowane do pastw na og nie s bezporednio skuteczne (jednostka moe powoa si na wypywajce z nich prawa tylko wtedy, gdy pastwo nie zrealizuje decyzji); natomiast decyzje adresowane do indywidualnych podmiotw s bezporednio stosowane i wywieraj bezporedni skutek. Wykonanie decyzji nastpuje zgodnie z przepisami procedury cywilnej poszczeglnych pastw czonkowskich. Inne instrumenty prawne Nie maj charakteru wicego opinie i zalecenia Komisji. Moe ona formuowa zalecenia we wszystkich sprawach zwizanych z traktatem, jeeli uzna to za konieczne. Z aktami tymi mog jednak wiza si pewne skutki prawne, np. niezastosowanie si przez pastwo do umotywowanej opinii moe spowodowa wszczcie postpowania przed Trybunaem, a sdy krajowe maj obowizek uwzgldniania zalece przy rozstrzyganiu sporw wynikajcych z prawa wewntrznego zwizanych ze sprawami poruszanymi w danych dokumentach wsplnotowych. Praktyka ETS nie jest w tym wzgldzie jednolita39 . Oprcz omwionych wyej aktw prawnych, w prawie wsplnotowym funkcjonuj jeszcze tzw. akty nienazwane, niewymienione w art. 249 TWE. Niektre z nich maj charakter wewntrzorganizacyjny i dotycz funkcjonowania organw Wsplnoty, budetu oraz pewnych dziaa przygotowawczych zwizanych
38 39
Por. wyej, pkt 4.1. W sprawie C-322/88 S. Grimaldi v. .onds des maladies professionnelles, Zb. Orz. 1989, s. 4407, Trybuna wypowiedzia si na rzecz uwzgldniania zalece przy wykadni prawa wewntrznego; natomiast w rozstrzygnitej wczeniej sprawie 70/69 .eram v. Komisja, Zb. Orz. 1071, s. 227, podkreli, e zalecenia nie maj adnej mocy prawnej.
39
ze stosowaniem prawa. Inne, zwane aktami sui generis, obejmuj np. akty Rady aprobujce umowy midzynarodowe Wsplnoty, niektre akty modyfikujce traktat rzymski, decyzje wykonawcze przewidziane w niektrych przepisach TWE (art. 80.2, 187, 296 i 300). Rwnie akty nienazwane podlegaj kontroli ze strony Trybunau Sprawiedliwoci. Co wicej, jedno z najwaniejszych orzecze w dziejach tego sdu, w sprawie ERTA40 , dotyczcej podziau kompetencji pomidzy pastwa czonkowskie i Wsplnot oraz prawa do zawierania umw midzynarodowych, zostao wydane na podstawie nieformalnej instrukcji negocjacyjnej do umowy midzynarodowej, przekazanej pastwom czonkowskim przez Rad. W pewnych sytuacjach akty sui generis nie wywieraj skutkw prawnych, bdc jedynie deklaracjami politycznymi. Powyszych uwag na temat aktw niewicych nie naley wprost odnosi do opinii, zalece oraz uchwa organw unijnych (zwaszcza Rady Unii Europejskiej), podejmowanych w ramach II i (zwaszcza) III filara. Z praktycznego i doktrynalnego punktw widzenia pozycja tych aktw nie jest jednoznacznie okrelona, wydaje si jednak dominowa pogld, e w prawie unijnym wywieraj one skutki idce znacznie dalej ni podobnie okrelane akty wsplnotowe.
2.2. Tryb stanowienia prawa

W traktatach wsplnotowych niewiele jest norm precyzujcych procedur legislacyjna. Traktaty okrelaj w poszczeglnych przypadkach, komu przysuguje kompetencja legislacyjna. Brak natomiast jednolitej procedury ustawodawczej. Generalnie proces ten przebiega w ten sposb, e Komisja jako jedyny organ uprawniony do inicjatywy ustawodawczej przedstawia Radzie odpowiedni propozycj. Ma przy tym cakowit swobod decyzji co do podjcia pracy nad danym aktem prawnym, jego treci i formy. Jedynym ograniczeniem tej swobody jest przewidziana w art. 208 i 115 TWE moliwo wezwania Komisji do podjcia inicjatywy ustawodawczej. Rada nie jest przy tym formalnie zwizana propozycj (cho zmiana propozycji Komisji bez jej zgody moliwa jest tylko w drodze jednogonej decyzji Rady); w praktyce w razie rozbienoci opinii przeprowadzane s konsultacje z Komisj. Poniewa Rad tworz w rnych sprawach rni ministrowie, w praktyce wielk rol w procesie prawotwrczym odgrywa Komitet Staych Przedstawicieli (Coreper), w ramach ktrego podejmuje si starania o uzyskanie konsensusu co do treci przyszych aktw prawnych. Uchwalenie przez Rad aktu prawnego jest moliwe tylko po zasigniciu opinii Parlamentu Europejskiego i Komitetu Ekonomiczno-Spoecznego, a od
40
Sprawa 22/70 Komisja v. Rada, Zb. Orz. 1971, s. 263; Orzecznictwo, s. 108 i 274.
40
niedawna take Komitetu Regionw. O ile traktat o EWG w wersji z 1957 roku przewidywa jedynie obowizek wysuchania opinii Parlamentu, stopniowo uprawnienia tego organu wzrastay, m.in. w zwizku z rozwojem orzecznictwa ETS oraz z dyskusj na temat tzw. deficytu demokracji we Wsplnotach41 . I tak w 1975 roku wprowadzono procedur konsultacji polegajc na tym, e w szczeglnie istotnych kwestiach (zwaszcza czcych si z obcieniami finansowymi) akty prawne s uzgadniane przez Komisj, Parlament i Rad; ostateczna decyzja naley jednak nadal do Rady. W praktyce procedur t stosowano jednak bardzo rzadko. Na mocy Jednolitego Aktu Europejskiego wprowadzona zostaa procedura wsppracy (art. 252 TWE), polegajca na drugim czytaniu aktw prawnych w Radzie. Rada ustosunkowuje si do opinii Parlamentu wyraonej w pierwszym czytaniu i przedstawia swoje stanowisko ponownie Parlamentowi, ktry moe si do niego ponownie ustosunkowa. Nadal decydujc rol w stanowieniu prawa odgrywa Rada, jednake uchwalenie aktu prawnego wbrew stanowisku Parlamentu Europejskiego wymaga jednomylnej decyzji. Wreszcie traktat o Unii Europejskiej wprowadzi now procedur wspdecydowania (art. 251 TWE). Jej najwaniejszym elementem jest moliwo odwoania si - w razie rozbienoci midzy stanowiskami Rady i Parlamentu do specjalnego Komitetu Pojednawczego, zoonego z przedstawicieli obydwu organw, ktry powinien wypracowa wersj kompromisow. Aby staa si ona prawem, musi zosta zatwierdzona przez Rad i Parlament. W razie braku porozumienia Parlament moe zablokowa decyzje Rady. Procedura ta ma zastosowanie w dziedzinach z punktu widzenia integracji gospodarczej marginalnych (m.in. kultura, owiata, ochrona zdrowia, ochrona rodowiska, badania naukowe itp.). Mona zatem stwierdzi, e pomimo de do zwikszenia roli Parlamentu Europejskiego decydujcy gos w przedmiocie legislacji wsplnotowej nadal przysuguje Radzie. Co ciekawe, sytuacja ta nie ulega zmianie na gruncie traktatu amsterdamskiego, mimo e w projektach nowego traktatu sugerowano znaczne rozszerzenie procedury wspdecydowania i zwikszenie roli Parlamentu Europejskiego w procesie prawotwrczym.
41
Dyskusja ta jest zwizana z zarzutem, e decyzje wsplnotowe s decyzjami rzdowymi, podejmowanymi bez udziau organw parlamentarnych. Szczeglnie ywy sprzeciw wzbudzao funkcjonowanie Wsplnot w R.N, w kontekcie praw zasadniczych. Kwestia ta nawet bya przedmiotem znanego orzeczenia .ederalnego Trybunau Konstytucyjnego w sprawie konstytucyjnoci TUE.
41
ROZDZIA V WSPLNOTY EUROPEJSKIE W STOSUNKACH MIDZYNARODOWYCH
1. Umowy wsplnotowe i mieszane

Wspomniano ju wielokrotnie, e zamiarem pastw czonkowskich byo utworzenie Wsplnot Europejskich jako nowego podmiotu prawa midzynarodowego, wyposaonego w kompetencje do stanowienia prawa w celu realizacji okrelonych zada. Dziaalno prawotwrcza odbywa si na trzech paszczyznach: (a) prawa wsplnotowego poprzez wydawanie aktw prawa wtrnego; (b) prawa midzynarodowego (przez zawieranie umw midzynarodowych; (c) prawa wewntrznego poprzez harmonizacj systemw prawnych pastw czonkowskich. Przed omwieniem kompetencji WE do zawierania poszczeglnych rodzajw umw naley powici nieco miejsca problematyce pozycji Wsplnot w stosunkach midzynarodowych w ogle. Art. 281 TWE stwierdza, e Wsplnota ma osobowo prawn. Podmiotowo ta dotyczy zarwno stosunkw wewntrzpastwowych (gdzie Wsplnota posiada taki zakres zdolnoci prawnej i zdolnoci do czynnoci prawnych, jaki jest niezbdny do realizacji przez ni jej celw i zada w szczeglnoci ma moliwo zawierania kontraktw, nabywania nieruchomoci itp.), jak i stosunkw midzynarodowych. W tym zakresie Wsplnota jako podmiot prawa midzynarodowego jest zwizana normami tego prawa. Podkreli to wyranie ETS w orzeczeniach w sprawach 21-24/72 International .ruit Company oraz 89, 104, 114, 116, 117, 125-129/85 Ahlstrm Osakeyhti42 . Pierwsze z nich dotyczyo podporzdkowania Wsplnoty ukadowi GATT. ETS stwierdzi w nim, i norma prawa midzynarodowego uzyskuje prymat przed prawem stanowionym przez Wsplnot, jeeli mona stwierdzi, e Wsplnota jest tak
42
Por. odpowiednio sprawy poczone: 21-24/72 International .ruit Company i in. v. Produktschap voor Groenten en .ruit, Zb. Orz. 1972, s. 1219; Orzecznictwo s. 261; oraz 89, 104, 114, 1116, 117 i 125-129/85 Ahlstrm Osakeyhti i inni v. Komisja, Zb. Orz. 1988, s. 5193; Orzecznictwo, s. 269.
42
norm zwizana. Z kolei w drugim orzeczeniu Trybuna podkreli, i Wsplnota jest zwizana prawem midzynarodowym, jednake w konkretnej sytuacji moliwe jest zastosowanie ekstraterytorialne wsplnotowego prawa antykartelowego, gdy kwestionowane porozumienie midzy przedsibiorstwami wywierao skutki na obszarze Wsplnoty. Obowizek przestrzegania przez Wsplnot prawa zwyczajowego, w tym norm prawa umw midzynarodowych, oraz obowizek dostosowania prawa wtrnego do tego prawa podkrelono m.in. w orzeczeniu w sprawie Racke43 . Na szczegln uwag zasuguje jednake orzecznictwo z ostatniego okresu, podkrelajce m.in. zakaz uznawania dokumentw celnych wystawionych przez wadze Tureckiej Republiki Pnocnego Cypru, podmiotu utworzonego z naruszeniem prawa midzynarodowego i nieuznawanego przez spoeczno midzynarodow z wyjtkiem Turcji44 , czy te obowizek przestrzegania przez Wsplnot sankcji naoonych na Jugosawi przez Rad Bezpieczestwa ONZ45 . Spord innych aspektw podmiotowoci midzynarodowoprawnej, Wsplnota utrzymuje stosunki dyplomatyczne czynne i bierne z wieloma pastwami wiata, przy czym praktyka wysyania przedstawicieli dyplomatycznych datuje si jeszcze od 1955 roku. Interesujce jest natomiast, e ani przepisy TUE, ani traktatw wsplnotowych nie przewiduj wyranie prawa legacji pocztkowo wywodzono je z umowy z 1965 roku o przywilejach i immunitetach funkcjonariuszy Wsplnot, obecnie wynika ono m.in. porednio z art. 20 TUE, wspominajcego o przedstawicielstwach Komisji w pastwach trzecich i przy organizacjach midzynarodowych. Interesujcy jest take przypadek, w ktrym w istocie dyskutowano moliwo sprawowania przez Wsplnot opieki dyplomatycznej. Sprawa dotyczya obywatela brytyjskiego, S. Adamsa, ktry zastrzegajc sobie dyskrecj poinformowa organy WE o praktykach kartelowych szwajcarskiej firmy farmaceutycznej, ktrej by pracownikiem. Jego nazwisko zostao przez Komisj wbrew umowie ujawnione, w wyniku czego zosta on skazany na wizienie za naruszenie tajemnicy firmy; jego ona popenia w zwizku z tym samobjstwo. Po wyjciu z wizienia Adams otrzyma wysokie odszkodowanie, acz musia si o nie ubiega przed ETS46 .
43
44
45
46
Sprawa C-162/96 A. Racke GmbH & Co. Gwny Urzd Celny w Moguncji, Zb. Orz. 1998, s. I-3655, Orzecznictwo s. 1014. Sprawa C-432/92 Krlowa v. Minister Rolnictwa, Rybowstwa i ywnoci ex parte S. P. Anastasiou (Pissouri) Ltd. i inni, Zb. Orz. 1994, s. I-3087, Orzecznictwo s. 999. Sankcje takie traktowane s jako nalece do domeny wsplnej polityki handlowej, a wic do wycznej kompetencji Wsplnoty. Implementowane s do prawa wsplnotowego poprzez rozporzdzenia Rady i jako takie obowizuj bezporednio i s bezporednio stosowane w systemach prawnych pastw czonkowskich. Por. orzeczenia C-84/95 Bosphorus Hava Turism ve Ticaret AS v. Minister Transportu, Energii i cznoci, Zb. Orz. 1996, s. I-3953, Orzecznictwo s. 1004; sprawa C-177/95 Ebony Maritime S.A. i Loten Navigation Co. Ltd. v. Prefetto della Provincia di Brindisi i inni, Zb. Orz. 1997, s. I-1111, Orzecznictwo s. 1007. Sprawa 145/83 S. Adams v. Komisja, Zb. Orz. 1985, s. 3539; Orzecznictwo s. 449.
WSPLNOTY EUROPEJSKIE W STOSUNKACH MIDZYNARODOWYCH
43
Przynajmniej w pierwszym okresie istnienia Wsplnot dominowa pogld, e mog one zawiera umowy midzynarodowe tylko w zakresie wyranie okrelonym w TWE. Stanowisko to ulego modyfikacji w orzeczeniu w sprawie ERTA (por. wyej, pkt 1.4). Stwierdzono w nim, e jeeli kompetencja wewntrzna Wsplnoty obejmuje jak dziedzin, w ktrej wydano ju regulacj prawn, to pastwa czonkowskie trac kompetencje do zawierania umw midzynarodowych w tym zakresie. Zasada ta dotyczy rwnie prawa instytucji Wsplnoty do zawierania umw midzynarodowych w przypadkach, kiedy kompetencja nie jest wyranie okrelona w TWE, jednak zawarcie umowy jest konieczne dla osignicia celw traktatu. Pniejsze orzecznictwo ETS47 wprowadzio dalsze modyfikacje w tym zakresie. Po pierwsze, wprowadzona zostaa zasada, e dla wycznej waciwoci instytucji wsplnotowych do zawarcia umowy w danej dziedzinie niej jest wymagane istnienie regulacji prawnej wsplnotowej, lecz wystarczy istnienie kompetencji do jej stworzenia. Po drugie, stwierdzono, e jeeli istniej umowy wielostronne, ktre dotycz kompetencji Wsplnoty, mona mwi o istnieniu obowizku Wsplnoty przystpienia do takich porozumie (a przynajmniej instytucje Wsplnot i pastwa czonkowskie powinny dooy w tym kierunku wszelkich stara). Oprcz umw midzynarodowych zawieranych przez Wsplnoty mog istnie porozumienia, ktre tylko po czci dotycz kompetencji Wsplnot, a w pozostaych kwestiach nale do waciwoci pastw czonkowskich. Praktyka zawierania takich umw, podpisywanych, a nastpnie ratyfikowanych rwnoczenie przez Wsplnoty i pastwa czonkowskie, wywodzi si z ukadw o stowarzyszeniu z byymi terytoriami zalenymi. Umowy tego typu nosz nazw umw mieszanych. Jakkolwiek pocztkowo Komisja i Trybuna wydaway si niechtne takim umowom, stopniowo utoroway sobie one drog w praktyce. Dla zawarcia umowy mieszanej nie jest konieczne precyzyjne okrelenie rozdziau kompetencji midzy pastwa czonkowskie i Wsplnoty (warunkiem jest wszake, by instytucje Wsplnot nie miay w zakresie przedmiotowym umowy kompetencji wycznej). Typowym przykadem umowy mieszanej jest Ukad Europejski ustanawiajcy stowarzyszenie midzy Rzeczpospolit Polsk a Wsplnotami Europejskimi i ich pastwami czonkowskimi. Obok postanowie gospodarczych i z zakresu polityki celnej, nalecych do waciwoci Wsplnot, dotyczy on kwestii politycznych oraz dostpu do rynku pracy w poszczeglnych pastwach czonkowskich.
47
Opinie 1/75 i 1/76, odpowiednio Zb. Orz. 1975, s. 1355; Orzecznictwo s. 276; oraz Zb. Orz. 1977, s. 741, Orzecznictwo s. 283; sprawy poczone 3,4 i 6/76 C. Kramer, cyt. wyej.
44
Podsumowujc, mona stwierdzi, e okrelenie podziau kompetencji w stosunkach zewntrznych Wsplnot naley do Trybunau, ktry przyj bardzo pragmatyczn polityk.
2. Rodzaje umw zawieranych przez Wsplnoty

Ze wzgldu na zadania Wsplnot, najwaniejsz rol odgrywaj porozumienia handlowe, zwaszcza o przepywie towarw. S one rozumiane bardzo szeroko, obejmujc m.in. problematyk liberalizacji usug, w tym bankowych i ubezpieczeniowych. Trybuna uzna w szczeglnoci, e Wsplnota nie moe sama przystpi do zawartych w ramach wiatowej Organizacji Handlu (WTO): Oglnego Porozumienia o Handlu Usugami oraz Porozumienia o Handlopodobnych Aspektach Praw Wasnoci Intelektualnej, poniewa reguluj one m.in. kwestie przepywu usugodawcw i usugobiorcw pomidzy rnymi pastwami stronami tych umw. Tym samym konieczny jest w obu przypadkach wspudzia pastw czonkowskich48 . Umowy handlowe s zawierane na podstawie art. 133 TWE jako element wsplnej polityki handlowej. W zakresie przepywu usug, swobody przedsibiorczoci oraz przepywu siy roboczej zakres kompetencji Wsplnot jest stosunkowo ograniczony. Pastwa czonkowskie zawary w tym zakresie szereg porozumie (o przyjani, handlu, egludze, osiedlaniu itp.), ktre dotycz obywateli pastw trzecich, umowy te nie dotycz jednak stosunkw wsplnotowych. W odniesieniu do przepywu kapitau i patnoci istniej wyrane postanowienia dotyczce liberalizacji obrotw z pastwami trzecimi. Dotycz one rwnie umw w tym zakresie. Na podstawie odpowiednich przepisw TUE (art. 111) Wsplnota moe zawiera umowy dotyczce kursw walutowych. W dziedzinie prawa konkurencji Wsplnoty maj kompetencje dorozumiane do zawierania porozumie dotyczcych uznania jurysdykcji i rodkw przymusu sucych zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Podstaw ich jest zawsze art. 308 TWE. Istotn rol odgrywaj kompetencje zewntrzne Wsplnoty Europejskiej (obecnie o charakterze wycznym) w zakresie rybowstwa. Zawara ona szereg umw bilateralnych dotyczcych praw poowowych oraz przystpia do umw wielostronnych w przedmiocie ochrony zasobw morza. W niewielkim zakresie uczestnicz Wsplnoty w porozumieniach midzynarodowych dotyczcych polityki energetycznej, gownie ze wzgldu na brak jednomylnoci w tym wzgldzie midzy pastwami czonkowskimi. W kadym razie Wsplnoty maj status obserwatora w Midzynarodowej Agencji Energetycznej i zasadniczo realizuj jej zalecenia.
48
Opinia 1/94, Zb. Orz. 1994, s. 5267; Orzecznictwo s. 299.
45
Wiele umw zawary Wsplnoty w zakresie ochrony rodowiska. Podstaw wczeniejszych porozumie by art. 308 TWE. Po wejciu w ycie Jednolitego Aktu Europejskiego podstaw tak stanowi art. 174, ustanawiajcy rwnoleg kompetencj Wsplnot i pastw czonkowskich w zakresie ochrony rodowiska, tak w stosunkach zewntrznych, jak i wewntrznych. Wreszcie w odniesieniu do polityki naukowej ju w latach 1984 - 1987 Europejska Wsplnota Gospodarcza uruchomia szereg programw z pastwami trzecimi, dziaajc na podstawie art. 235. Obecnie podstaw kompetencji jest art. 130m, wprowadzony przez Jednolity Akt Europejski. Porozumienia handlowe Spord kompetencji Wsplnoty w stosunkach midzynarodowych na plan pierwszy wysuwaj si uprawnienia wynikajce ze wsplnej polityki handlowej (art. 131 - 134 TWE). Potrzeba prowadzenia takiej polityki wynika z tego, e Wsplnota oparta jest na idei unii celnej. Pewne wyjanienia co do charakteru wsplnej polityki handlowej przynosz przepisy art. 131 i 133. Pierwszy dotyczy okresu przejciowego i obejmowa negocjowanie taryf celnych, dostosowanie taryf krajowych oraz znoszenie lub redukowanie ogranicze ilociowych, drugi natomiast wprowadzi stay reim oparty na jednolitych zasadach w zakresie zmian taryfowych, rodkw i metod liberalizacji handlu, polityki eksportowej, zwalczania praktyk dumpingowych i subsydiw pastwowych. Zakres wsplnej polityki handlowej nie jest jednoznacznie okrelony. Ukady o stowarzyszeniu Przepis art. 310 TWE okrela generaln kompetencj do zawierania porozumie o stowarzyszeniu z pastwami trzecimi i organizacjami midzynarodowymi, za art. 182 i nastpne zezwalaj na zawieranie umw stowarzyszeniowych z byymi koloniami. Na tej podstawie zawierane byy pocztkowo umowy z pastwami utworzonymi z dawnych terytoriw zalenych od pastw czonkowskich Wsplnoty, a nastpnie take z innymi pastwami. Umowy o stowarzyszeniu mona podzieli na kilka kategorii: (1) umowy zawarte z pastwami czonkowskimi Europejskiej Strefy Wolnego Handlu (E.TA), ktre z rnych przyczyn nie chciay przystpi do Wsplnot. Dotycz one gwnie artykuw przemysowych. Wikszo z tych umw, wcznie z najwaniejsz umow o Europejskim Obszarze Go49 spodarczym , bd wygasa bd te utracia swe pierwotne znaczenie wobec przystpienia pastw E.TA (w ostatnim czasie Austrii, Szwecji i .inlandii) do Unii Europejskiej;
49
Umowa ta, zawarta w 1992 roku, wprowadzaa bardzo szeroko rozumiane stowarzyszenie midzy Wsplnot i pastwami czonkowskimi E.TA. Oznaczao ono w praktyce objcie tych pastw prawem wsplnotowym (w tym czterema swobodami) i utworzenie jednolitego obszaru gospodarczego.
46
(2) umowy bdce form pomocy dla pastw rozwijajcych si. Zapocztkoway je umowy z dawnymi koloniami francuskimi, tzw. ukady z Yaounde; nastpnie zawarto analogiczne umowy z pastwami ACP (byymi koloniami brytyjskimi w Afryce na poudnie od Sahary oraz w strefie Karaibw i Pacyfiku) w Lome. Ukady z Yaounde tworzyy stref wolnego handlu, gwarantoway pomoc techniczn oraz rwnouprawnienie obywateli na zasadzie traktowania narodowego, umowy z Lome zmodyfikoway ten schemat, poniewa oparto je na zasadzie najwikszego uprzywilejowania; (3) umowy zmierzajce do stworzenia warunkw dla przyszego czonkostwa kolejnych pastw we Wsplnotach. Umowy tego typu zawarto z Grecj (1961 r.), Turcj (1963 r.), Malt (1970 r.) i Cyprem (1972 r.). Take ukady europejskie z pastwami Europy rodkowej i Wschodniej mona zaliczy do tej grupy umw. Te ostatnie wykazuj jednak szereg cech specyficznych: rozbudowane postanowienia o wsppracy politycznej i w dziedzinach wykraczajcych poza stosunki gospodarcze, przepisy o harmonizacji prawa oraz szereg interesujcych regulacji w zakresie prawa gospodarczego. Zakres umw stowarzyszeniowych w zasadzie nie powinien wykracza poza traktaty wsplnotowe. Specyficzny charakter maj wic ukady europejskie, ktre zawieraj rwnie postanowienia o wsppracy politycznej oraz w wielu innych dziedzinach pozagospodarczych. Umowy stowarzyszeniowe maj charakter umw mieszanych i podlegaj ratyfikacji przez Wsplnoty i pastwa czonkowskie. Do umw stowarzyszeniowych zblione s porozumienia o preferencjach handlowych (zawarte np. z Izraelem i Hiszpani w 1970 r. czy Libanem i Egiptem w 1972 r.), umowy o wsppracy gospodarczej, technicznej i finansowej z pastwami rdziemnomorskimi, a take umowy handlowe i techniczne z pastwami Trzeciego wiata. Umowy o przystpieniu nowych czonkw Warunki przystpienia okrela obecnie przepis art. 49 TUE. Wniosek o przyjcie moe zgosi tylko pastwo europejskie, odpowiednio rozwinite gospodarczo i majce demokratyczny ustrj polityczny. Wniosek skada si na rce Rady, ktra podejmuje decyzje jednomylnie po zasigniciu opinii Komisji i po uzyskaniu zgody Parlamentu Europejskiego. Chocia Komisja twierdzia zawsze, e prowadzenie negocjacji powinno nalee wanie do niej, w dotychczasowej praktyce z kandydatami negocjowaa gwnie Rada. Warunki przystpienia i zwizane z nimi zmiany traktatw zaoycielskich s regulowane umowami. Podlegaj one ratyfikacji przez Wsplnoty i pastwa czonkowskie. Nowe pastwa czonkowskie maj obowizek przejcia acquis communautaire (aczkolwiek
47
wyznaczany jest po temu zwykle okres przejciowy) oraz dostosowania swej pozycji w stosunkach midzynarodowych (zwaszcza w organizacjach midzynarodowych) do stanowiska Unii. Umowy z innymi organizacjami midzynarodowymi Przepis art. 116 TWE (obecnie uchylony) przewidywa koordynacj dziaa w ramach organizacji midzynarodowych o charakterze gospodarczym. Po zakoczeniu okresu przejciowego pastwa czonkowskie nie maj prawa negocjowa tego typu porozumie indywidualnie, lecz jedynie w ramach Wsplnoty. W tym celu Komisja jest uprawniona do zgaszania odpowiednich propozycji Radzie, a ta kwalifikowan wikszoci gosw podejmuje decyzje. Znaczenie art. 116 wykraczao w istocie poza wspln polityk handlow i dotyczyo wszystkich kwestii o znaczeniu dla wsplnego rynku. Pastwa czonkowskie mog zachowa odrbne czonkostwo organizacji midzynarodowych, w ktrych nie uczestnicz Wsplnoty, aczkolwiek powinny koordynowa sw polityk. W praktyce Wsplnoty staraj si uzyska czonkostwo w tych organizacjach midzynarodowych oraz przystpi do umw midzynarodowych, ktre dotycz ich kompetencji. Jeeli zaistnieje sytuacja, e inne strony takiej umowy lub inne pastwa czonkowskie danej organizacji midzynarodowej nie wyra zgody na przystpienie do niej Wsplnot, wwczas pastwa czonkowskie maj obowizek dziaania w imieniu Wsplnot i dbania o zachowanie ich interesw, zgodnie z obowizkiem solidarnoci i lojalnoci wobec Wsplnot, wynikajcym z art. 10 TWE. Zgodnie z art. 302 TWE, Komisja ma za zadanie utrzymywanie stosunkw z waciwymi organami ONZ, organizacji wyspecjalizowanych oraz GATT. Komisja jest rwnie odpowiedzialna za stosunki z innymi organizacjami midzynarodowymi. Uzyskaa ona szeroki margines swobody, jeli chodzi o ksztatowanie tych stosunkw. Szczegln wag przywizuje si do stosunkw z Rad Europy oraz Organizacj Wsppracy Gospodarczej i Rozwoju (OECD). Status Wsplnot w ramach organizacji midzynarodowych zaley od formy czonkostwa oraz zakresu kompetencji Wsplnot w sprawach nalecych do domeny danej organizacji. Stanowisko Wsplnot wobec polityki danej organizacji jest wypadkow stanowisk poszczeglnych pastw czonkowskich i Komisji. Jeeli sprawa naley do kompetencji Wsplnot, poszczeglne pastwa czonkowskie maj obowizek popiera ich stanowisko. W innych sprawach mog koordynowa swoje stanowiska, a jeeli okazaoby si to nieskuteczne, mog wypowiada si samodzielnie, ale w sposb, ktry nie bdzie w przyszoci determinowa w aden sposb stanowiska Wsplnot. W praktyce pastwa czonkowskie konsultoway swe stanowiska na forum np. ONZ. Obecnie s zobowizane do uzgadniania wsplnej polityki na podstawie TUE. W doktrynie pojawiy si jednak gosy sygnalizujce moliwo zmiany tej sytuacji.
48
Nowe aspekty kompetencji zewntrznej Wsplnot Przepis art. 111 TWE dotyczy kwestii o podstawowym znaczeniu dla funkcjonowania unii gospodarczej i walutowej: polityki dewizowej. Zakada on w konsekwencji z jednej strony prawo do zawierania umw o wsppracy finansowej, tak z pastwami trzecimi, jak i z organizacjami midzynarodowymi, z drugiej strony za dopuszcza polityk interwencji na rynku finansowym (poprzez sprzeda i zakup walut wsplnotowych i zagranicznych). Traktat z Maastricht wprowadzi postanowienia dotyczce nowego celu Wsplnoty: wsppracy dla rozwoju (art. 177 TWE). Zakadaj one wspprac pastw czonkowskich w zakresie staego rozwoju gospodarczego i spoecznego, walki z ubstwem, umacniania demokracji oraz poszanowania praw czowieka. W tym celu traktat zakada koordynacj polityki Wsplnoty i pastw czonkowskich, zainteresowanie programami pomocy w ramach organizacji i konferencji midzynarodowych, a take prawo do zawierania odpowiednich umw z pastwami trzecimi i organizacjami midzynarodowymi.
3. Pozycja umw midzynarodowych w porzdku prawnym Wsplnoty

O ile w pierwszym okresie orzecznictwo ETS dotyczyo kompetencji Wsplnot w ogle, a ich poszczeglnych organw w szczeglnoci, do zawierania umw midzynarodowych, o tyle w pniejszym czasie Trybuna skoncentrowa si na skutkach prawnych umw zawartych przez Wsplnot w ramach jej kompetencji. W sprawie 181/73 Haegeman50 , dotyczcej umowy stowarzyszeniowej pomidzy Wsplnot i Grecj, ETS stwierdzi, e umowy midzynarodowe zawarte przez Wsplnot stanowi cz prawa wsplnotowego. W zwizku z tym Trybuna ma prawo orzekania we wszystkich sprawach zwizanych z wykadni i stosowaniem tych umw. Jednoczenie jednak ETS nie uzna prymatu umw midzynarodowych przed prawem wewntrznym. W kolejnym orzeczeniu (sprawa 87/75 Bresciani)51 , dotyczcym umowy z Yaounde, Trybuna podkreli, e zobowizania zewntrzne Wsplnoty mog wywiera bezporedni skutek w obrbie Wsplnoty, jeeli wynika to z postanowie samych traktatw lub z prawa wtrnego Wsplnoty. Konstrukcja ta z jednej strony przypomina zatem odwoanie si do woli stron umowy, przyjte jako kryterium decydujce o bezporednim obowizywaniu i bezporedniej skutecznoci umw przez Stay Trybuna Sprawiedliwoci Midzynarodowej w sprawie jurysdykcji sdw gdaskich, z drugiej za odwouje si do postanowie prawa wewntrznego podmiotw
50 51
Sprawa 181/73 R. & V. Haegeman v. Pastwo belgijskie, Zb. Orz. 1974, s. 449; Orzecznictwo s. 256. Sprawa 87/75 Conceria Daniele Bresciani v. Woski Urzd .inansowy, Zb. Orz. 1976, s.129; Orzecznictwo s. 258.
49
zawierajcych umow (w przypadku pastw decyduj o tym zwykle przepisy konstytucyjne, ETS odwoa si take do prawa wtrnego). Kluczowe znaczenie dla kwestii bezporedniego stosowania umw wsplnotowych ma jednak orzeczenie w sprawie104/81 Kupferberg52 . Trybuna uzna, e przepisy umw o wolnym handlu mog by stosowane bezporednio, przy czym skutek taki nie musi wynika z litery samego porozumienia, lecz moe zosta orzeczony przez sd stosujcy umow. W przypadku ETS istotne jest jedynie to, by norma umowna speniaa wymogi samowykonalnoci stawiane przez prawo wsplnotowe (jasno, precyzja, bezwarunkowo sformuowania). Dodatkowo Trybuna podkreli, e nie jest przy tym istotne, czy partner umowy traktuje umow jako samowykonaln, poniewa moliwe s rnice w regulacjach konstytucyjnych poszczeglnych podmiotw prawa midzynarodowego odnonie do wykonywania zobowiza midzynarodowych. Przenis zatem kwesti bezporedniego obowizywania i skutecznoci umw na grunt prawa konstytucyjnego. Jest to bardzo istotne stwierdzenie, poniewa normy wsplnotowe podlegaj wykadni i kontroli ze strony ETS, podczas gdy wykonywanie porozumie midzynarodowych przez partnerw moe by kontrolowane jedynie przez ewentualne ciaa mieszane utworzone na podstawie tych porozumie. W kolejnym orzeczeniu (sprawa 17/81 Pabst)53 ETS w oglne nie uzasadnia bezporedniego obowizywania i stosowania (skutecznoci) umw wsplnotowych, uznajc j za dan. Tym samym normy umowne traktowane s jako element prawa wsplnotowego, ktry pastwa czonkowskie maj obowizek stosowa. ETS rozcign rwnie bezporedni skuteczno na normy prawne stanowione przez organy mieszane, utworzone na podstawie umw zawieranych przez Wsplnot (np. na decyzje Rady Stowarzyszenia), pod warunkiem jedynie, e speniaj one wymogi jasnoci, precyzyjnoci i bezwarunkowoci.
4. Tryb zawierania umw midzynarodowych przez Wsplnoty

Traktat z Maastricht wprowadzi istotne zmiany w zakresie procedury zawierania umw midzynarodowych, poprzez modyfikacj art. 300 TWE. Uprzednio procedura ta odpowiadaa w zasadzie trybowi stanowienia prawa wewntrznego Wsplnoty. Nowa procedura ma charakter uproszczony i odpowiada w oglnym zarysie dawnemu trybowi zawierania umw handlowych, przewidzianemu w art. 133 TWE. Komisja przedstawia propozycj zawarcia umowy Radzie, ktra z kolei wyraa zgod na podjcie negocjacji. Rokowania prowadzi Komisja we wsppracy ze
52
53
Sprawa 104/81 Gwny Urzd Celny w Moguncji v. C. A. Kupferberg & Cie.KG a.A., Zb. Orz. 1982, s. 3641; Orzecznictwo s. 308. Sprawa 17/81 Pabst & Richarz KG v. Gwny Urzd Celny w Oldenburgu, Zb. Orz. 1982, s. 1331; Orzecznictwo s. 314.
50
specjalnym komitetem doradczym Rady i w ramach zalece tej ostatniej. Umowy zawiera Rada, podejmujc decyzje kwalifikowan wikszoci gosw. Wyjtkiem s umowy w dziedzinach, w ktrych procedura stanowienia prawa wewntrznego Wsplnoty przewiduje decyzj jednomyln, oraz umowy stowarzyszeniowe. Z drugiej strony wspomniany przepis art. 300 TWE zezwala na modyfikowanie umw midzynarodowych przez Komisj wedug procedury uproszczonej. Nie jest jednoznacznie okrelona rola Parlamentu Europejskiego przy zawieraniu umw midzynarodowych. W zakresie umw handlowych nie ma on adnych uprawnie. W odniesieniu do pozostaych rodzajw umw Parlament ma prawo wyraania opinii, nawet jeeli umowa dotyczy kwestii, dla ktrych w stosunkach wewntrzwsplnotowych wymagana jest procedura wsppracy. W odniesieniu do pewnych kategorii umw wymagana jest jednak pozytywna opinia Parlamentu (umowy stowarzyszenia, umowy stwarzajce istotne skutki dla budetu oraz umowy wymagajce zmiany aktw prawnych wydanych w trybie wspdecydowania tj. w praktyce w wikszoci zagadnie dotyczcych realizacji jednolitego rynku wewntrznego).
OCHRONA PRAW CZOWIEKA W PRAWIE WSPLNOTOWYM
51
ROZDZIA VI OCHRONA PRAW CZOWIEKA W PRAWIE WSPLNOTOWYM

Prawa fundamentalne byy traktowane inaczej ni pozostae normy prawa midzynarodowego. Uwaano je za zasady prawa, ale nie byy czci prawa stanowionego. Traktaty zaoycielskie Wsplnot w kilku miejscach odwouj si wprawdzie do praw zasadniczych (zakaz dyskryminacji, swoboda przepywu osb), jednake nie formuuj ich katalogu, ktry mgby stanowi wskazwk dla sdw stosujcych prawo wsplnotowe. Poniewa jeszcze w latach szedziesitych dochodzio w R.N do dyskusji na temat miejsca praw fundamentalnych w europejskim w porzdku prawnym (akurat w Niemczech ta dziedzina prawa konstytucyjnego jest bardzo rozbudowana i ma due znaczenie), rwnie w praktyce Trybunau zaczto zwraca uwag na te kwestie. Po raz pierwszy problem pojawi si w sprawie 29/69 E. Stauder54 . Decyzja wsplnotowa upowania pastwa czonkowskie do przekazania masa z zapasw wsplnotowych osobom uprawnionym do korzystania z pomocy socjalnej. Wykonujc t decyzj, organy socjalne w miecie Ulm sporzdziy imienn list adresow osb uprawnionych. Jedn z nich by E. Stauder, ktry zaskary postpowanie wadz miejskich przed sdem jako naruszajce zasad prywatnoci. Gdy sprawa trafia do ETS (w trybie ex art. 177 TWE), sdziowie luksemburscy podkrelili w swym orzeczeniu, e nie byo zamiarem Wsplnoty naruszenie prawa do prywatnoci, poniewa stanowi ono cz praw fundamentalnych. Prawa fundamentalne s chronione przez Wsplnot jako wywodzce si ze wsplnej tradycji konstytucyjnej pastw czonkowskich. Klasyczne stwierdzenie na temat pozycji praw fundamentalnych w porzdku prawnym Wsplnoty znalazo si w orzeczeniu z 1970 roku w sprawie Internationale Handelsgesellschaft55 . Przedmiotem postpowania bya moliwo kontroli przez niemiecki sd administracyjny rodkw przyjmowanych przez organy
Sprawa 29/69 E. Stauder v. Miasto Ulm, Zb. Orz. 1969, s. 419. Sprawa 11/70 Internationale Handelsgesellschaft GmbH v. Einfuhr-und Vorratsstelle fr Getreide und .uttermittel, Zb. Orz. 1970, s. 1161; Orzecznictwo, s. 333.
54 55
52
wsplnotowe z punktu widzenia ich zgodnoci z prawami fundamentalnymi, zagwarantowanymi w ustawie zasadniczej R.N (w tym przypadku z zasad proporcjonalnoci). Trybuna odrzuci tak moliwo, jednoczenie stwierdzajc, e Wsplnota w swych dziaaniach przestrzega praw zasadniczych jako elementu wsplnej tradycji konstytucyjnej pastw czonkowskich. Tym samym podkrelono wyranie, e jakkolwiek formalnie prawa zasadnicze s elementem porzdku prawnego Wsplnoty jako oglne zasady prawa, to w istocie s one podporzdkowane idei integracji gospodarczej. Ta ostatnia myl zostaa powtrzona w orzeczeniu w sprawie 4/73 Nold56 . Dc do zmniejszenia liczby hurtowni wgla, Komisja wprowadzia ograniczenia moliwoci jego zakupu przez firmy, ktre nie osigny okrelonego poziomu obrotw. Dotknita tymi ograniczeniami i tym samym zagroona bankructwem firma Nold zaskarya decyzj Komisji przed Trybunaem jako uniemoliwiajc dziaanie firmy, a przez to naruszajc prawo wasnoci. ETS stwierdzi w swym orzeczeniu, e w celu ochrony praw fundamentalnych jest zwizany tradycjami konstytucyjnymi pastw czonkowskich i tym samym nie moe dopuci rodkw prawnych niezgodnych z prawami fundamentalnymi uznanymi i chronionymi przez konstytucje tych pastw. Konwencje dotyczce praw czowieka, ktrych stronami s pastwa czonkowskie, mog stanowi linie przewodnie, do ktrych powinno si dostosowa prawo wsplnotowe. Jednoczenie jednak Trybuna podkreli, e ochrona praw czowieka nie moe stanowi przeszkody w realizacji celu Wsplnoty, a zwaszcza nie moe podwaa skutecznoci prawa wsplnotowego w wewntrznych porzdkach prawnych pastw czonkowskich. Z kolei w wyroku w sprawie Hauer57 , dotyczcej wynikajcego z prawa wsplnotowego zakazu zakadania nowych winnic, ETS powoa si nie tylko na prawa zasadnicze jako wynikajce ze wsplnej tradycji konstytucyjnej pastw czonkowskich i z umw midzynarodowych, lecz rwnie wskaza na szczegln ochron prawa wasnoci na podstawie protokou dodatkowego do Europejskiej Konwencji Praw Czowieka. W tym przypadku zatem odnonikiem wyznaczajcym standardy ochrony staa si Konwencja z 1950 roku. Inna sprawa, e i tym razem sdziowie podkrelili, i z prawa wasnoci mona korzysta w ramach wyznaczonych przez jego spoeczn funkcj, co sprowadza si do uznania ponownie prymatu prawa wsplnotowego nad prawami fundamentalnymi. Wszystkie wspomniane dotd orzeczenia dotyczyy moliwoci powoywania si na prawa fundamentalne dla ochrony przed naruszajcymi je dziaaniami organw Wsplnoty. Orzecznictwo ETS ustosunkowao si rwnie do kwestii,
Sprawa 4/73 J. Nold, Kohlen-und Baustoffgrosshandlung v. Komisja, Zb. Orz. 1974, s. 491; Orzecznictwo, s. 334. 57 Sprawa 44/79 L. Hauer v. Kraj federalny Nadrenia Palatynat, Zb. Orz. 1979, s. 3727; Orzecznictwo, s. 338.
56
OCHRONA PRAW CZOWIEKA W PRAWIE WSPLNOTOWYM
53
czy mona powoywa si na prawa fundamentalne w celu ochrony jednostek przed dziaaniami pastw podejmowanymi w celu implementacji prawa wsplnotowego. Po pocztkowych wahaniach (np. w orzeczeniu w sprawach poczonych 60 i 61/84 Cinthque, dotyczcym obowizujcego we .rancji zakazu rozpowszechniania na kasetach wideo filmw wywietlanych w kinach krcej ni jeden rok, ETS odrzuci moliwo kontroli aktw pastw czonkowskich z punktu widzenia zgodnoci z prawami fundamentalnymi) sdziowie luksemburscy zaakceptowali moliwo kontrolowania dziaa pastw w celu implementacji prawa wsplnotowego z punktu widzenia ich zgodnoci z prawami zasadniczymi. Najwaniejszym orzeczeniem w tej kwestii jest wyrok w sprawie C-260/89 ERT 58 . Sprawa dotyczya pastwowego monopolu telewizyjnego w Grecji. Telewizja pastwowa wszcza postpowanie przeciwko lokalnej stacji kablowej w Salonikach, oskarajc j o powodowanie zakce w odbiorze programu. Rozpatrujcy spraw sd krajowy skierowa do ETS szereg pyta prejudycjalnych, dotyczcych m.in. stosunku monopolu telewizyjnego do swobody przepywu usug oraz do art. 10 Europejskiej Konwencji Praw Czowieka, gwarantujcego prawo do rozpowszechniania i otrzymywania informacji. Trybuna nie mia wtpliwoci, e emisja programu telewizyjnego, jak rwnie jego przekazywanie z zagranicy, jest usug w rozumieniu traktatu rzymskiego. Podkreli rwnie, e wszelkie ograniczenia swobd przewidzianych w traktacie musz by rozpatrywane w wietle praw zasadniczych, ktrych przestrzeganie jako oglnych zasad prawa Wsplnota obowizana jest zapewni. Obowizkiem tak sdziego krajowego, jak i ETS, jest wiec badanie z urzdu, czy nie nastpio naruszenie Europejskiej Konwencji. Jednoczenie Trybuna w swym pniejszym orzecznictwie wyznaczy granice, w jakich Wsplnota obowizana jest przestrzega praw czowieka. Uczyni to zwaszcza w orzeczeniu w sprawie C-159/90 SPUC v. Grogan59 . Stowarzyszenie na rzecz Ochrony Dzieci Nienarodzonych w Irlandii wystpio do sdu w Dublinie z daniem wydania zakazu rozpowszechniania przez studentw dubliskich ulotek z adresami klinik brytyjskich, w ktrych moliwe byo przeprowadzenie aborcji. Studenci bronili si, powoujc si na zasad swobody wiadczenia usug oraz na prawo do rozpowszechniania informacji, wynikajce z art. 10 Konwencji Europejskiej. ETS nie mia wtpliwoci, e zabieg przerwania ciy jest usug w rozumieniu prawa wsplnotowego (gospodarczego). Natomiast nie byo usug, zdaniem Trybunau, rozdawnictwo ulotek przez studentw, poniewa czynili to oni z wasnej woli i inicjatywy, bez upowanienia ze strony rzeczonych klinik
58
59
Sprawa C-260/89 Elliniki Radiophonia Tileorassi v. Dimotili Etairia Pliroforisis i S. Kouvelas, Zb. Orz. 1991, s. I-2925; Orzecznictwo, s. 350. Sprawa C-159/90 Society for the Protection of Unborn Children v. S. Grogan i inni, Zb. Orz. 1991, s. I-4685; Orzecznictwo, s. 356.
54
oraz nieodpatnie. Tym samym kwestia oceny zakazu rozdawania ulotek z punktu widzenia Europejskiej Konwencji Praw Czowieka nie naley do kompetencji ETS, poniewa Wsplnota zobowizana jest do kontroli przestrzegania praw czowieka tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy to zakresu przedmiotowego traktatw. Jak wynika z powyszej, skrtowej analizy, Trybuna w swym orzecznictwie dy do moliwie najszerszego uwzgldniania Konwencji Europejskiej, traktujc jej przepisy jako materialny element rozstrzygnicia (odwoa si m.in. do prawa wasnoci, swobd religijnych, zasady prywatnoci, gwarancji procesowych, swobody przepywu informacji itp.). Oprcz Konwencji, Trybuna odwoywa si w swym orzecznictwie rwnie do innych umw midzynarodowych w zakresie praw czowieka, w tym do Midzynarodowych Paktw Praw Czowieka, Europejskiej Karty Socjalnej (w kontekcie zakazu dyskryminacji pracownikw ze wzgldu na pe) oraz konwencji Midzynarodowej Organizacji Pracy (odnonie swobd zwizkowych). W 1989 roku Parlament Europejski wyda specjaln deklaracj okrelajc prawa fundamentalne, ktrymi zwizane s Wsplnoty. Obejmowaa ona klasyczne prawa wolnociowe, podstawowe prawa socjalne, sdowe (proceduralne), zakaz kary mierci, zasad demokracji oraz zasady ochrony rodowiska i prawa konsumenta. Wydaje si, e w istocie wyksztacio si wic we Wsplnocie zwyczajowe prawo dotyczce ochrony praw czowieka. Od roku 1979 w ramach Wsplnoty rozwaano na rnych szczeblach moliwo formalnego przystpienia do Europejskiej Konwencji Praw Czowieka. W doktrynie wysuwano wprawdzie niekiedy argument, jakoby poniewa wszystkie pastwa czonkowskie byy stronami Konwencji, rwnie Wsplnoty byy ni zwizane na zasadzie substytucji (podobnie jak miao to miejsce w odniesieniu do ukadu GATT), to jednak teza ta nie zostaa nigdy potwierdzona w orzecznictwie. Jest to zreszt o tyle zrozumiae, e w przypadku GATT kompetencja Wsplnoty do stosowania umowy w zastpstwie pastw czonkowskich nie moga by kwestionowana, natomiast prawa czowieka wykraczaj prima facie poza szeroko rozumiane prawo gospodarcze, bdce przedmiotem traktatw. Niezalenie od tego, e z punktu widzenia samej Konwencji Europejskiej przystpienie do niej Wsplnot byoby trudne (konwencja otwarta jest jedynie dla pastw czonkowskich Rady Europy), kwestia ta zostaa rozstrzygnita przez Trybuna Sprawiedliwoci w opinii 2/9460 . ETS orzek, e poniewa Wsplnota moe dziaa jedynie w ramach wyznaczonych jej przez traktaty (zgodnie z omwion wyej zasad podmiotowoci wtrnej funkcjonalnej), przystpienie do Konwencji Europejskiej byoby moliwe jedynie wtedy, gdyby kompetencja po temu wynikaa z tych traktatw, a jak wiadomo, nie ma to miejsca. Moliw podstaw mgby
60
Opinia 2/94, Zb. Orz. 1996, s. I-2329; Orzecznictwo, s. 352.
55
by przepis art. 235 TWE (dotyczcy kompetencji dorozumianych, obecnie art. 308), ale jakkolwiek Rada ma swobod decydowania o jego stosowaniu, to jednak nie moe to prowadzi do modyfikacji przepisw traktatu. Przystpienie do Konwencji Europejskiej za powodowaoby istotne zmiany w caym systemie instytucjonalnym. Dziaania Wsplnoty poddane byyby bowiem kontroli przez organy sdowe (Europejsk Komisj Praw Czowieka obecnie zlikwidowan i Europejski Trybuna Praw Czowieka w Strasburgu), tym samym ETS straciby sw pozycj ostatecznego gwaranta ich legalnoci. Ten stan prawny nie tylko nie uleg zmianie w traktacie amsterdamskim, lecz zosta jeszcze wzmocniony: Rada uzyskaa kompetencj do kontrolowania zgodnoci dziaania pastw czonkowskich z prawami czowieka, w tym z Europejsk Konwencj Praw Czowieka, i do stosowania sankcji w przypadku ich narusze. Interesujce, e podobne stanowisko zaprezentoway organy utworzone na podstawie Konwencji Europejskiej. Europejska Komisja Praw Czowieka konsekwentnie odmawiaa przyjmowania skarg na dziaania instytucji wsplnotowych, sprzeczne rzekomo z Konwencj Europejsk, poniewa Wsplnota nie jest jej stron. Najbardziej spektakularnym rozstrzygniciem jest jednak sprawa Melchers61 . W zwizku z postpowaniem w sprawie Pioneer (Musique Diffusion .ranaise) Komisja WE naoya wysokie kary pienine na szereg firm, w tym powodow, poniewa udowodnia im naruszenia prawa kartelowego. .irma Melchers podejmowaa prby uwolnienia si od odpowiedzialnoci przed sdami krajowymi, a nastpnie zaskarya postpowanie organw R.N przed Komisj Praw Czowieka jako naruszajce prawa gwarantowane przez Konwencj, zwaszcza zasad wysuchania stron przed wydaniem decyzji (prawo do obrony), zasad nullum crimen sine lege oraz domniemanie niewinnoci. Komisja odrzucia skarg, motywujc to faktem, i ETS w swym orzecznictwie wielokrotnie podkrela, i Wsplnota przestrzega praw zasadniczych jako oglnych zasad prawa. Gdyby zatem w przedmiotowej sprawie doszo do naruszenia praw czowieka, z ca pewnoci zostaoby to podkrelone w orzeczeniu ETS. Tym samym rwnie organy strasburskie stoj na stanowisku rozdzielnoci systemw prawa wsplnotowego i Europejskiej Konwencji Praw Czowieka. Sd w Strasburgu wydaje si jednak nieco modyfikowa swe dotychczasowe stanowisko. W sprawie Matthews62 zdecydowa, e Wielka Brytania poprzez nieprzeprowadzenie w Gibraltarze wyborw do Parlamentu Europejskiego (na co miaa prawo zgodnie z ustaleniami wsplnotowymi) naruszya prawo do uczestniczenia w demokratycznym sprawowaniu rzdw, okrelone w Europejskiej Konwencji Praw Czowieka. Tym samym Trybuna Praw Czowieka odszed od swej dotychczasowej neutralnoci i nieingerencji w sprawy prawa Unii Europejskiej.
61 62
Decyzja Komisji Praw Czowieka z 9 lutego 1990 r., sprawa C.Melchers & Co.KG v. R.N. 24833/94, wyrok z 19 lutego 1999 r..
56
Wraz z traktatem nicejskim w dniu 26 lutego 2001 roku zostaa ogoszona Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Jakkolwiek prace nad kodyfikacj praw podstawowych trway w Unii od do dawna, formalna decyzja o opracowaniu Karty zapada dopiero na szczycie w Kolonii w czerwcu 1999 roku. Jest to niezwykle interesujcy dokument. Oznacza on, e Unia Europejska podchodzi do praw podstawowych bardzo powanie, uznajc konieczno wprowadzenia dodatkowej obok Europejskiej Konwencji Praw Czowieka ich podstawy w prawie unijnym. Ponadto zakres podmiotowy obowizywania Karty jest stosunkowo szeroki poza wyjtkowymi sytuacjami, cile okrelonymi w dokumencie, gdzie wyranie adresuje si go tylko do obywateli Unii Europejskiej, prawa w Karcie okrelone adresowane s do wszystkich osb podlegajcych jurysdykcji Unii. Z drugiej strony jednak pamita naley, e status prawny Karty i jej ewentualny wicy lub niewicy charakter nie zostay w Nicei jednoznacznie okrelone. Karta dzieli si na sze rozdziaw merytorycznych, zawierajcych przepisy dotyczce kolejno: godnoci czowieka, wolnoci podstawowych, rwnoci (w tym zakaz dyskryminacji, zakrelony w sposb analogiczny do art. 13 TWE), solidarnoci (adresowane gwnie do pracownikw), obywatelstwa Unii i jego konsekwencji oraz zasad dostpu do wymiaru sprawiedliwoci. Najwiksze znaczenie polityczne wydaj si jednak mie klauzule bezpieczestwa, zamieszczone w rozdziale VII. Przede wszystkim art. 51 Karty stanowi, e Karta nie nakada nowych uprawnie ma instytucje Unii i Wsplnot ani nie zmienia adnych kompetencji zapisanych w traktatach zaoycielskich. Kolejny przepis art. 52 podkrela, i uprawnienia okrelone w Karcie maj w istocie charakter wtrny w stosunku do innych instrumentw prawnych: jeeli prawa z Karty pokrywaj si z prawami wynikajcymi z Europejskiej Konwencji Praw Czowieka, to powinny by interpretowane w taki sposb, w jaki rozumie je Konwencja (jest to w jakim sensie wskazwka interpretacyjna, ktra w przyszoci pozwoli na uniknicie rozdwiku pomidzy interpretacj Konwencji dokonywan przez trybunay w Strasburgu i Luksemburgu), natomiast prawa okrelone w Karcie, ale wynikajce z traktatw zaoycielskich (jak np. swoboda przepywu osb), maj by wykonywane na warunkach i w ramach wynikajcych z tych traktatw. Wreszcie art. 53 powtarza wymg kompatybilnoci zobowiza wynikajcych z Karty ze zobowizaniami okrelonymi w Europejskiej Konwencji i innych umowach midzynarodowych, a take w konstytucjach pastw czonkowskich. Jest jeszcze zbyt wczenie, by oceni donioso Karty.
HARMONIZACJA PRAWA WE WSPLNOTACH
57
ROZDZIA VII HARMONIZACJA PRAWA WE WSPLNOTACH

Pojcie harmonizacji prawa nie jest precyzyjnie okrelone ani w aktach prawa wsplnotowego, ani w praktyce. Jest ono stosowane waciwie na okrelenie trzech zjawisk: koordynacji, zblienia i ujednolicenia systemw prawnych. Koordynacja oznacza wyeliminowanie rnic midzy systemami prawa bez zmiany treci prawa (systemy prawne pozostaj zrnicowane). Zblienie prawa zakada pozostawienie rnic konstrukcyjnych poszczeglnych instytucji prawa przy jednoczesnym uzyskaniu ich podobnych skutkw. Natomiast unifikacja oznacza stanowienie prawa wsplnego dla wszystkich pastw czonkowskich. Traktat posuguje si trzema pojciami: harmonizacji (art. 93 w odniesieniu do podatkw obrotowych, art. 136 w odniesieniu do systemw socjalnych), zblienia (art. 94 - 97, majce kluczowe znaczenie dla harmonizacji prawa) oraz koordynacji (art. 44, 46 i 47, dotyczce swobody prowadzenia dziaalnoci gospodarczej). W doktrynie uwaa si obecnie, e pojcia te w istocie maj zblion tre. O ile inaczej nie zaznaczono, harmonizacja w niniejszym opracowaniu oznacza bdzie zblienie ustawodawstw. W dziedzinie zblienia ustawodawstw naley wskaza jeszcze dwa pojcia: harmonizacji cakowitej i warunkowej. Pierwsze oznacza, e w danej dziedzinie Wsplnota przeja wszystkie uprawnienia pastw czonkowskich, pozbawiajc je tym samym moliwoci stanowienia regu odmiennych od standardw europejskich. Harmonizacja warunkowa oznacza natomiast sytuacj, w ktrej poszczeglne pastwa mog stanowi dodatkowe wasne wymogi, niezalene od istniejcych wsplnotowych. Regulacja prawna czterech swobd wsplnotowych wymagaa zniesienia wszelkich barier celnych, technicznych (tj. dodatkowych wymogw stawianych przez poszczeglne pastwa towarom pochodzcym z zagranicy, dotyczcych przykadowo: opakowa, certyfikatw itp.), moliwoci dyskryminacji ze wzgldu na obywatelstwo, pochodzenie towarw czy z innych wzgldw. W tym celu zostay ju wydane lub te stale s przygotowywane odpowiednie dyrektywy. W procesie zbliania systemw prawnych pastw czonkowskich mona wyrni dwa zasadnicze etapy.
58
Pierwszy oparty by na przekonaniu, e pen harmonizacj mona uzyska jedynie poprzez wydawanie dyrektyw niezwykle szczegowych, precyzujcych wszystkie wymogi, ktre powinny spenia dane towary wprowadzane do obrotu. Zasadnicz wad tego typu dyrektyw by dugi proces uzgadniania ich treci (rocznie udawao si wyda okoo 10 dyrektyw), zalet za fakt, e producenci uzyskiwali jednoznaczn wiedz, jakie kryteria musz spenia wytwarzane lub wprowadzane do obrotu towary (nie wolno byo dodawa na podstawie przepisw krajowych adnych wymogw nieprzewidzianych przez dyrektyw). Wobec nieefektywnoci procesu harmonizacyjnego i rosncej konkurencji ze strony innych pastw (zwaszcza USA i Japonii) instytucje wsplnotowe zdecydoway o przyspieszeniu i zmianie koncepcji zblienia ustawodawstw. W tzw. Biaej ksidze Komisji z 1985 roku zaproponowany zosta program dziaania obejmujcy okoo 300 aktw prawnych z rnych dziedzin, ktry mia doprowadzi w konsekwencji do usunicia przeszkd dla utworzenia rynku wewntrznego z dniem 1 stycznia 1993 roku. Podstawy tzw. nowego podejcia do harmonizacji ustawodawstw stworzyo orzeczenie ETS w sprawie 120/78 Cassis de Dijon63 . Cassis de Dijon jest to likier porzeczkowy, produkowany wedug tradycyjnej receptury we .rancji i zawierajcy 16 22 proc. alkoholu. Tymczasem w R.N jako likiery owocowe mogy by sprzedawane wycznie trunki o zawartoci alkoholu przekraczajcej 25 proc. Importer cassis wystpi do sdu z powdztwem o uchylenie tego przepisu jako sprzecznego z zasad swobodnego przepywu towarw. R.N w postpowaniu przed ETS, do ktrego sprawa trafia w trybie pytania prejudycjalnego, proponowaa utrzymanie przepisu w mocy ze wzgldu na konieczno ochrony konsumentw. Sdziowie luksemburscy sformuowali fundamentaln dla harmonizacji prawa we Wsplnocie zasad wzajemnego uznania standardw. Jeeli jaki towar jest legalnie wytwarzany w jednym pastwie czonkowskim, musi by dopuszczony do swobodnego obrotu w pozostaych pastwach. Odmowa moe nastpi jedynie w przypadkach przewidzianych przez prawo wsplnotowe. Zasada ta pozwolia na modyfikacj konstrukcji dyrektyw harmonizacyjnych. Wyeliminowano z nich szczegowe postanowienia techniczne; dyrektywy miay wskazywa jedynie na rozwizania proponowane przez specjalnie utworzone instytucje normalizacyjne: Europejski Komitet Standaryzacji, Europejski Komitet Standaryzacji Elektrotechnicznej oraz Instytut Standaryzacji Teletechnicznej. Dodatkowo wprowadzono zasad, e producent nie ma obowizku starania si a priori o atest produkowanego towaru (wiadectwo jego zgodnoci z normami wsplnotowymi), lecz jedynie musi na danie udowodni, e towar ten spenia wymogi stawiane przez dyrektyw i standardy szczegowe.
63
Sprawa 120/78 Rewe-Zentral AG v. Bundesmonopolverwaltung fr Branntwein, Zb. Orz. 1979, s. 662; Orzecznictwo, s. 364.
59
Harmonizacji ustawodawstw powicony by w pierwotnej wersji TWE przepis art. 100 (obecnie art. 94). Ma on charakter klauzuli generalnej w stosunku do postanowie szczegowych, dotyczcych zblienia ustawodawstw w poszczeglnych dziedzinach objtych traktatem. Nakazuje zblienie ustawodawstw pastw czonkowskich we wszystkich dziedzinach majcych znaczenie dla tworzenia i funkcjonowania jednolitego rynku. W praktyce obejmuje to ustawodawstwo dotyczce bezporednio lub porednio konkurencji, a wic zachowa podmiotw gospodarujcych, ochrony konsumentw, ale rwnie podatkw oraz przepisw dotyczcych ochrony rodowiska (ktrych harmonizacja bya dotd realizowana na podstawie art. 308 TWE). Nastpnie, harmonizacja moe dotyczy instrumentw polityki gospodarczej, a szczegln rol odegraa w dwch dziedzinach: rolnictwie i transporcie. Problem zblienia ustawodawstw nabra nowego wymiaru po wejciu w ycie Jednolitego Aktu Europejskiego (dalej: JAE). Art. 7a (obecnie art. 14) nakada na Wsplnot obowizek podejmowania okrelonych krokw w celu budowy rynku wewntrznego, okrelonych w art. 100a (obecnie art. 95) i 100b (obecnie uchylony) TWE. Sam rynek wewntrzny zosta okrelony w art. 14 TWE jako obszar bez granic wewntrznych, na ktrym zapewniony jest swobodny przepyw osb, towarw, usug i kapitau. Powstanie nowego rynku wewntrznego pociga za sob konieczno zblienia ustawodawstw nie tylko w skali Wsplnot, lecz take pomidzy poszczeglnymi pastwami, bo tylko w ten sposb mona zapewni woln konkurencj. Nowe przepisy art. 100a i 100b zawieray istotne zmiany proceduralne, instrumentalne i merytoryczne w zakresie zbliania ustawodawstw. Wprowadzona zostaa moliwo podejmowania dziaa w zakresie harmonizacji prawa kwalifikowan wikszoci gosw, o ile dziaania te maj suy konstruowaniu lub funkcjonowaniu wsplnego rynku (w innych dziedzinach nadal obowizuj postanowienia art. 94 o podejmowaniu decyzji przez Rad jednomylnie, wyranie wyczono te spod dziaania przepisu art. 95 kwestie podatkowe, regulacji przepywu osb oraz praw i interesw pracownikw). Drug istotn zmian byo wprowadzenie do TWE przez JAE moliwoci harmonizacji prawa nie tylko drog dyrektyw, lecz take poprzez rozporzdzenia. Efekt tej modyfikacji jest jednak osabiony polityczn deklaracj IV do JAE, zgodnie z ktr Komisja powinna uywa przede wszystkim dyrektyw jako instrumentu harmonizacji. Inn metod harmonizacji prawa s konwencje midzynarodowe zawierane w trybie art. 293 TWE przez pastwa czonkowskie w celu zapewnienia ochrony praw obywatelskich, unikania podwjnego opodatkowania, wzajemnego uznania spek oraz wzajemnego uznania i wykonywania orzecze sdowych i arbitraowych. Konwencje takie maj moc traktatw zaoycielskich i wi na takich jak one zasadach, nawet jeeli formalnie wykraczaj poza zakres kompetencji Wsplnot okrelony w tych traktatach. W negocjowaniu tych umw bierze udzia
60
Komisja, przez co podkrelony zostaje charakter umw jako prawa wsplnotowego. Pomimo e zakres konwencji zawieranych na podstawie art. 293 TWE mgby by bardzo przydatny dla realizacji celw Wsplnot, to jednak korzysta si z tej formy harmonizacji prawa stosunkowo rzadko. Jak dotd, podpisano zaledwie trzy64 konwencje: z 27 wrzenia 1968 r. o jurysdykcji i uznawaniu orzecze w sprawach cywilnych i handlowych65 , z 19 czerwca 1980 o prawie waciwym dla zobowiza umownych66 , oraz 15 grudnia 1975 o patencie europejskim67 . Dalsze umowy czekaj na podpisanie (projekty z 1970 o bankructwie i z 1973 roku o czeniu spek). Zblion rol odgrywaj omwione w innym miejscu porozumienia z Schengen i Dublina w sprawie zniesienia kontroli na granicach wewntrznych oraz wyznaczeniu pastwa odpowiedzialnego za rozpatrywanie wnioskw azylowych. Pomimo e umowy midzynarodowe pozostaj najbardziej klasycznym sposobem stanowienia prawa w stosunkach midzypastwowych, to nie przyjy si one jako instrument prawa wsplnotowego. Tryb ich zawierania jest do skomplikowany (wymagaj negocjacji, podpisania, a take ratyfikacji; mog zawiera klauzule derogacyjne, zastrzeenia itp.). Trzeci wreszcie metod harmonizacji jest stanowienie prawa na podstawie art. 308 TWE. Przypomnijmy, e przepis ten dotyczy tzw. kompetencji dorozumianych i stanowi, e Rada moe na wniosek Komisji stanowi jednomylnie przepisy w dziedzinach wykraczajcych poza kompetencje Wsplnot okrelone w traktatach zaoycielskich, jeeli jest to konieczne dla realizacji jednego z celw Wsplnot (przy czym dyrektywy nie zawsze bd instrumentem wystarczajcym moe okaza si bowiem, e zachodzi bdzie konieczno ujednolicenia prawa w skali ponadnarodowej, tj. wykraczajcej poza granice jednego pastwa). Prowadzone s obecnie prace nad rozwizaniami dotyczcymi unifikacji prawa celnego i statusu spki europejskiej; mona te spodziewa si dziaa w zakresie polityki regionalnej, bada naukowych i technologii oraz ochrony rodowiska. Jednake art. 308 peni rol subsydiarn, tj. mona powoywa si na tylko wtedy, gdy w traktacie nie ma innej podstawy prawnej. Znaczenie art. 308 zdecydowanie zmalao po wejciu w ycie JAE. Na zakoczenie naleaoby zastanowi si, ktra metoda ujednolicania prawa jest najkorzystniejsza z punktu widzenia Wsplnot. Analiza zdecydowanie wskazuje na zalety prawa jednolitego stanowionego przez Wsplnoty w porwnaniu
64
65
66 67
Podpisana w 1968 roku konwencja o wzajemnym uznaniu spek nie wesza w ycie z powodu odmowy ratyfikowania jej przez Holandi. W dniu 16 wrzenia 1988 roku podpisana zostaa w Lugano konwencja midzy wczesnymi 12 pastwami czonkowskimi WE oraz pastwami E.TA, rozszerzajca zakres terytorialny uznania orzecze i oparta generalnie na zasadach zblionych do konwencji z 1968 roku. Polska przystpia do tej konwencji w 2000 r. Dz. Urz. 1980, L266/1. Dz. Urz. 1989, L 401/1.
61
z prawem opartym na umowach midzy pastwami czonkowskimi. Ustawodawstwo Wsplnot jest bardziej efektywne (krtszy proces legislacyjny, jednakowa moc obowizujca we wszystkich pastwach czonkowskich, zagwarantowany prymat przed prawem wewntrznym, gwarantowanie przestrzegania tak przez organy Wsplnot, jak i przez sdy pastw czonkowskich), zgodne z duchem Wsplnot, mniej uwarunkowane czynnikami politycznymi, pozwala unikn rozwiza wynikajcych z prawa traktatw (jasno okrelony termin wejcia w ycie w stosunku do wszystkich partnerw, brak wymagania ratyfikacji oraz moliwoci zgaszania zastrzee i wypowiadania), a w razie potrzeby uproszczony jest proces rewizji prawa. Te argumenty zdecydowanie przemawiaj za stosowaniem metod harmonizacji okrelonych w art. 94 i 95 TWE. Wobec ogromnego znaczenia harmonizacji prawa w ramach Wsplnot warto zasygnalizowa rwnie, e zblienie ustawodawstw jest take najwaniejsz przesank ukadu stowarzyszeniowego pomidzy Wsplnotami i Polsk (Ukadu Europejskiego). Zgodnie z art. 68 - 70, obejmowa ma ono takie dziedziny, jak prawo celne, prawo o spkach, prawo bankowe, rachunkowo i podatki przedsibiorstw, wasno intelektualn, prawo konkurencji, ochron konsumenta, poredni system opodatkowania, przepisy i normy techniczne, transport i ochron rodowiska. Do dziedzin wymienionych w tych przepisach naley doda jeszcze zblienie ustawodawstw w dziedzinie swobd wprowadzonych przez Ukad Europejski (zwaszcza swobody przepywu usug, przedsibiorczoci i kapitau), a take w tych dziedzinach, w ktrych Ukad przewiduje daleko idc wspprac (w szczeglnoci przeciwdziaanie praniu brudnych pienidzy oraz handlowi narkotykami). Jakkolwiek formalnie obowizek zblienia ustawodawstw obejmuje wycznie te dziedziny, ktre s regulowane prawem jednolitym Wsplnot, naley oczekiwa, e w praktyce uywanych bdzie wiele instrumentw, w tym przystpowanie do odpowiednich umw midzynarodowych (znakomitym przykadem takiego rozwizania jest wskazana w dokumentach przedakcesyjnych konieczno przystpienia Polski do konwencji Rady Europy regulujcych midzynarodowy obrt prawny) i bezporednie wprowadzanie aktw Wsplnot do polskiego prawa wewntrznego. Zakres harmonizacji prawa nie jest dotd klarowny; polski system prawny jest w wielu momentach zbliony do prawa zachodnioeuropejskiego (zwaszcza do prawa niemieckiego), w innych dziedzinach obowizuje niekiedy regulacja przedwojenna (np. prawo wekslowe i czekowe), ktra znakomicie spenia sw rol w zmienionych warunkach ustrojowych. Nie s do koca wyjanione metody zbliania ustawodawstw w zwizku z przyszym czonkostwem Polski w Unii Europejskiej. Jednym z moliwych sposobw jest przyjcie kryteriw stosowanych przez ETS w postpowaniach prowadzonych na podstawie art. 226 (ex art. 169) TWE o niewywizanie si przez pastwo czonkowskie ze zobowiza wynikajcych z prawa wsplnotowego.
62
Zgodnie z tymi kryteriami w szczeglnoci konieczne jest wydanie aktu legislacyjnego, pozwalajcego na osignicie skutku zamierzonego przez ustawodawc wsplnotowego, a jednoczenie niewykraczajcego poza nakadane przeze wymogi. Drug metod jest stosowanie Ukadu Europejskiego przez polskie sdy i urzdy administracji pastwowej w taki sposb, w jaki odpowiednie przepisy TWE i prawa wtrnego s stosowane przez ETS. Pamita naley bowiem, e prawo wsplnotowe jest w pewnym sensie prawem kolizyjnym, nakierowanym na usuwanie przeszkd w obrocie gospodarczym midzy pastwami czonkowskimi. W razie koniecznoci sdzia ma obowizek stosowania prawa wsplnotowego w miejsce regulacji wewntrznej, stanowicej barier w obrocie. Podstaw takiego stosowania prawa moe by cytowany ju wyej art. 91(1) Konstytucji iuncto art. 241(1). Jest to moliwe wszelako tylko w tych dziedzinach, w ktrych przepisy Ukadu s zblione do przepisw prawa wsplnotowego, tj. w szczeglnoci w dziedzinie swobd wsplnotowych oraz prawa konkurencji (wczajc przepisy o pomocy pastwa), i jednoczenie takich, ktre nale do waciwoci sdw wewntrznych. Trzeci metod wreszcie jest wydawanie przez Rad Stowarzyszenia decyzji lub zalece dotyczcych stosowania Ukadu. Moliwo ta jest jednak o tyle niekorzystna, e w zasadzie ogranicza si do kwestii wyranie wskazanych w Ukadzie. Ponadto status prawny tego typu instrumentw nie jest jasno okrelony. W prawie wsplnotowym, zgodnie z orzecznictwem ETS (por. wyej, pkt 5.3), stanowi one cz acquis i mog by bezporednio skuteczne, jeeli s jasne, precyzyjne i bezwarunkowe. Natomiast odnonie do ich miejsca w polskim porzdku prawnym wystpuj rozbienoci w doktrynie.
SYSTEM ROZSTRZYGANIA SPORW ...
63
ROZDZIA VIII SYSTEM ROZSTRZYGANIA SPORW WYNIKAJCYCH NA TLE PRAWA WSPLNOTOWEGO
1. Przebieg postpowania przed Europejskim Trybunaem Sprawiedliwoci

Sposb pracy Trybunau wyznaczaj cztery gwne czynniki: po pierwsze procedury okrelone w TWE, statucie ETS oraz regulaminie, po drugie szczeglne typy postpowania, a zwaszcza pytania prejudycjalne z art. 234 TWE, po trzecie reim jzykowy Trybunau, wymagajcy na co dzie pracy w 11 jzykach, po czwarte wreszcie fakt, i sdziowie, rzecznicy generalni oraz inni pracownicy merytoryczni wywodz si z rnych kultur i tradycji prawnych. Procedury przed ETS cechuj trzy elementy: kontradyktoryjno, uprzywilejowanie formy pisemnej (procedura ustna ogranicza si do wyjanienia punktw spornych procedury pisemnej) oraz inkwizycyjno (wiadkowie s wiadkami sdu, a nie stron, pytania zadaj im sdziowie i rzecznik generalny). Zasadniczo postpowanie przebiega w dwch fazach: pisemnej i ustnej. .az pisemn rozpoczyna skierowanie do Sekretarza Trybunau wniosku (pozwu), zawierajcego okrelenie stron i przedmiotu sporu, podstawy prawnej oraz wnioskw dowodowych. Do pozwu musz by doczone: adres dla dorcze pism sdowych na terytorium Luksemburga oraz zawiadczenie adwokata o dopuszczeniu do praktykowania (w zwizku z przymusem adwokackim). Pozew okrela rwnie reim jzykowy postpowania (zasad jest, e wszystkie dokumenty przedstawiane w jzyku innym ni wybrany przez powoda musz by tumaczone na jzyk postpowania; wszelkie notyfikacje pastwom czonkowskim musz by rwnie dokonywane w ich jzykach ojczystych). Od tego momentu Trybuna odpowiada za otwarcie postpowania, wszelkie notyfikacje stronom i innym podmiotom uprawnionym (pastwom czonkowskim, instytucjom Wsplnoty). Pozew dorcza si wszystkim sdziom, ale w praktyce studiuj go tylko wyznaczony sdzia sprawozdawca i wybrany rzecznik generalny (oraz ich personel pomocniczy). W tym stadium rozstrzyga si w szczeglnoci, czy sprawa bdzie
64
rozpatrywana na posiedzeniu plenarnym, czy te przez izb Trybunau. Do momentu wejcia w ycie TUE zasad byo rozpatrywanie wszystkich spraw wnoszonych przez pastwa czonkowskie lub instytucje Wsplnoty na posiedzeniach plenarnych. Nastpnie, aby odciy sdziw, wprowadzono tzw. mae plenum (zoone z 11 sdziw) w sprawach mniejszego znaczenia i mniej skomplikowanych. Poniewa ten tryb okaza si bardzo poyteczny, zaczto go stosowa rwnie w niektrych bardziej skomplikowanych postpowaniach prowadzonych na mocy art. 234 TWE. Trybuna moe rozstrzyga sprawy w izbach zoonych z trzech, piciu lub siedmiu sdziw. W chwili obecnej Trybuna podzielony jest na dwie due izby po siedmiu sdziw, z ktrych w danej sprawie uczestniczy piciu. Due izby podzielone s na cztery izby po trzech lub czterech sdziw (w tym ostatnim przypadku w postpowaniu uczestniczy trzech sdziw). Skad izb ustala sam Trybuna na wniosek przewodniczcego68 . Pozew dorcza si pozwanemu, ktremu przysuguj dwa miesice na odpowied. Taki sam termin maj na zoenie swoich uwag pisemnych pastwa czonkowskie oraz instytucje Wsplnoty. W praktyce nie jest on przestrzegany jedynie w postpowaniu z art. 226 TWE. Nastpnie przeprowadza si postpowanie dowodowe (nalece do fazy pisemnej). Dowodami najczciej s zeznania wasne stron, dokumenty (rwnie wsplnotowe i pastw czonkowskich), wiadkowie (powoywani stosunkowo rzadko), ekspertyzy (dokonywane z urzdu lub na zamwienie stron) oraz ogldziny (wyjtkowe w praktyce ETS). Po przeprowadzeniu postpowania dowodowego sdzia sprawozdawca wypowiada si odnonie dalszej procedury, a przewodniczcy Trybunau lub izby wyznacza termin procedury ustnej. Jednoczenie sporzdzane jest sprawozdanie wstpne, ktre nastpnie przesya si waciwemu rzecznikowi generalnemu w celu umoliwienia mu opracowania komentarza. Sprawozdanie to jest dokumentem wewntrznym, a jego forma nie jest precyzyjnie okrelona. Stadium ustne (zawsze we wtorek lub rod przed poudniem) rozpoczyna si od przedstawienia przez sdziego sprawozdawc stanu faktycznego i stanowisk stron. W praktyce sprawozdanie jest wczeniej tumaczone i dorczane stronom, traktuje si wic je jako im znane i rezygnuje z przedstawiania. Nastpnie strony przedstawiaj swe argumenty (czas wystpienia kadej z nich jest ograniczony do 30 minut, a w postpowaniu przed izb 3-osobow do 15 minut). Coraz czciej wystpienia stron zastpuj pytania stawiane przez czonkw Trybunau. Na zakoczenie tej fazy postpowania przedstawiana jest opinia rzecznika generalnego. Poniewa ma by ona bezstronna i niezalena, sdziowie nie prbuj wpywa na prac rzecznikw, rwnie strony nie maj moliwoci ustosunkowania
68
Sd I Instancji nie obraduje na plenum, lecz jedynie w ramach izb.
65
si do tej opinii. Od 1991 roku ze wzgldw ekonomiki procesowej rezygnuje si zwykle z odczytywania penej opinii, ograniczajc si do przedstawienia konkluzji. W naradzie sdziowskiej mog uczestniczy tylko ci sdziowie, ktrzy brali udzia w fazie ustnej. Wszyscy sdziowie powinni wypowiedzie si w danej sprawie. W praktyce sdzia sprawozdawca sporzdza notatk, w ktrej proponuje rozstrzygnicie, w szczeglnoci stwierdzajc, czy zgadza si z opini rzecznika generalnego, czy te proponuje inne rozwizanie. Jeeli proponowane rozstrzygnicie wzbudza wtpliwoci pozostaych sdziw (ktrzy mog je wyrazi na pimie), przewodniczcy moe z tygodniowym wyprzedzeniem skierowa spraw na formaln narad. W czasie narady dy si do wypracowania konsensu; gosowanie odbywa si tylko wtedy, gdy dochodzi do jednoznacznej i niemoliwej do przezwycienia rnicy zda. W takim przypadku liczba gosujcych sdziw musi by zawsze nieparzysta. Jeeli w posiedzeniu uczestniczy parzysta liczba sdziw, wycza si sdziego najmodszego. Przegosowani sdziowie uczestnicz w wypracowaniu orzeczenia, niejednokrotnie przyczyniajc si do wzbogacenia argumentacji. Wyrok ma zawsze charakter kolegialny, tzn. nie s dopuszczalne zdania odrbne i opinie indywidualne sdziw. W orzeczeniu podaje si krtko elementy stanu faktycznego, ustosunkowuje si do argumentacji stron, po czym formuuje si sentencj. Postpowanie przed ETS jest bezpatne; o tzw. kosztach do odzyskania rozstrzyga Trybuna w wyroku (zwykle kady z uczestnikw postpowania ponosi wasne koszty). Orzeczenie Trybunau ma charakter ostateczny. Rewizja moliwa jest tylko przy jednoczesnym spenieniu trzech warunkw. Pierwszym jest absolutny brak wiedzy sdu lub stron o fakcie zaistniaym przed wydaniem wyroku, ktry mia dla rozstrzygnicia zasadnicze znaczenie. Rewizja moliwa jest w okresie 10 lat od wydania orzeczenia, przy czym wniosek o ni moe by skierowany w terminie 3 miesicy od ujawnienia dodatkowych okolicznoci. W praktyce sdzia Trybunau uczestniczy tygodniowo w 3-5 przesuchaniach ustnych, naradach w 5-7 sprawach oraz w posiedzeniach plenarnych, na ktrych dyskutowanych jest 8-10 spraw. Jeeli doda do tego opracowywanie prowadzonych spraw wasnych oraz niezbdne lektury, obcienia sdziw okazuj si znaczce.
2. Typy procedur rozstrzygania sporw

Niewywizanie si pastwa ze zobowiza art. 226 i 227 TWE Postpowanie takie wszczyna si najczciej wtedy, gdy jakie pastwo czonkowskie nie implementuje dyrektyw w przewidzianym terminie (brak pozytywnego dziaania) albo te w inny sposb uporczywie narusza przepisy wsplnotowe (zwaszcza powodujc szkod na niekorzy podmiotw indywidualnych).
66
Postpowanie to nie jest jedynym rodkiem pozostajcym do dyspozycji Komisji. Niekiedy zamiast wszcz formalne postpowanie, woli ona wytkn pastwom czonkowskim naruszenia prawa w corocznych sprawozdaniach z przestrzegania prawa wsplnotowego (ma to miejsce zwaszcza w dziedzinach wraliwych politycznie). Tylko w jednym przypadku postpowanie o niewywizanie si pastwa ze zobowiza zostao wszczte na wniosek innego pastwa czonkowskiego69 . Zazwyczaj poszczeglne pastwa wol zwrci Komisji uwag na fakt naruszenia prawa; dalsze postpowanie prowadzi ju sama Komisja. Pierwszym stadium postpowania jest nieformalne zwrcenie przez Komisj uwagi pastwu czonkowskiemu. Opinia Komisji nie musi by pena ani umotywowana, nie jest ona aktem instytucji w rozumieniu art. 226 i nie moe by podwaona przed Trybunaem. Powinna okrela termin, w jakim pastwo ma dostosowa swe postpowanie do prawa wsplnotowego (brak terminu nie jest jednak rwnoznaczny ze zwolnieniem pastwa ze zobowizania). Wezwane pastwo powinno ustosunkowa si do zarzutw i albo zmieni swe postpowanie (bardzo czsto metoda nacisku dyplomatycznego jest skuteczna), albo przedstawi wiarygodne usprawiedliwienie zaniedba. Gdy pastwo nadal dziaa niezgodnie z prawem wsplnotowym, Komisja zwraca si do niego z oficjalnym wezwaniem o zaprzestanie narusze. Wymienia w nim wszystkie zarzuty przeciwko danemu pastwu. W trakcie postpowania zarzuty te nie mog by rozszerzane. Jeeli po uzyskaniu od zainteresowanego pastwa niesatysfakcjonujcej odpowiedzi Komisja uzna konieczno wszczcia postpowania przed ETS a dysponuje w tym wzgldzie znaczc swobod oceny kieruje pozew do Trybunau. Przed wydaniem wyroku naley bezwzgldnie wysucha zainteresowanego pastwa. W doktrynie panuje zgodno pogldw co do tego, e orzeczenie wydane w trybie art. 169 ma znaczenie deklaratywne, jednake zobowizuje pastwa zwaszcza do uchylenia ustawodawstwa sprzecznego z prawem wsplnotowym. Jeeli inne pastwa czonkowskie s niezadowolone z wyniku postpowania wszcztego na wniosek Komisji na mocy art. 226, mog same wystpi w tej samej sprawie z powdztwem na mocy art. 227 TWE. Niezastosowanie si do orzeczenia jest rwnoznaczne z ponownym niewywizaniem si ze zobowizania i moe by przedmiotem kolejnego postpowania przed ETS. Traktat z Maastricht wprowadzi nowe rozwizanie (art. 228), pozwalajce na zasdzenie przez Trybuna kary pieninej w przypadku niewywizania si ze zobowizania, ale wydaje si, e znaczenie tego przepisu bdzie ograniczone. Tradycyjnie prawo wsplnotowe stao na stanowisku, e do sdziego krajowego naley ocena, czy
69
Sprawa 141/78 .rancja v. Wlk. Brytania, Zb. Orz. 1979, s. 2923. Spr dotyczy regulacji brytyjskiej dotyczcej rozmiarw oczek w sieciach rybackich. W kilku przypadkach postpowanie nie zostao wszczte, jakkolwiek pastwa wyraziy taki zamiar (w latach 1975 - 1976 doszo do wojny winnej pomidzy Wochami i .rancj, a take do sporu brytyjsko-hiszpaskiego w sprawie sherry).
67
dane naruszenie mogo spowodowa szkod i czy ewentualnie naley w zwizku z tym wypaci odszkodowanie jednostkom, ktrych uprawnienia zostay naruszone. Sytuacja ulega zmianie w zwizku z omwionym wyej orzeczeniem ETS w sprawie .rancovich. Warto doda na zakoczenie, e postpowanie z art. 226 wszczynane jest w zwizku z nieimplementowaniem przez pastwa czonkowskie dyrektyw. Najczciej pozywane s .rancja, Wochy, Belgia i Grecja, najrzadziej Wielka Brytania, a w ostatnim okresie rwnie Dania. Postpowanie o uniewanienie aktu wsplnotowego art. 230 TWE Procedura ta ma na celu ochron przed skutkami niezgodnych z prawem aktw prawnych wydawanych przez instytucje Wsplnoty. Kontroli w tym trybie podlegaj wszystkie wice akty wsplnotowe. Pojcie to jest interpretowane ekstensywnie. Przykadowo: w przywoanej wyej sprawie ERTA Trybuna uzna, e instrukcja negocjacyjna w sprawie umowy midzynarodowej bya wica dla pastw czonkowskich i tym samym podlegaa jego kognicji; rwnie nieformalny komunikat Komisji w sprawie uchylenia pewnych rodzajw karteli zosta uznany za decyzj i w tym trybie poddany kontroli sdowej70 . Natomiast nie podlegaj kontroli opinie oraz wszelkie akty o charakterze wewntrznym (notatki, oklniki, instrukcje). W przypadku trudnoci z rozrnieniem charakteru danego aktu Trybuna bada go szczegowo. W pocztkowym okresie powsta spr o dopuszczalno kontroli aktw Parlamentu Europejskiego, niewymienionych w pierwotnej wersji art. 230 (przed zmian dokonan przez TUE). Praktyka Trybunau uznaa jednak legitymacj biern i czynn Parlamentu Europejskiego w sprawach z art. 230, z zastrzeeniem wszelako, e dana sprawa dotyczy prerogatyw Parlamentu. ETS opar si przy tym na zasadzie rwnowagi instytucjonalnej. Skarga z art. 230 moe by wniesiona przez dwa rodzaje podmiotw. Pozycj uprzywilejowan maj instytucje Wsplnoty: Rada i Komisja, a take pastwa czonkowskie. Mog one wszcz postpowanie o uniewanienie kadego aktu wsplnotowego. Z kolei jednostki mog wystpi o uniewanienie tych aktw prawnych, ktre s do nich skierowane (w praktyce - decyzji), a take tych aktw, ktre dotycz ich bezporednio i indywidualnie71 . Specyficzna jest sytuacja podmiotw skarcych decyzje dotyczce ce antydumpingowych, poniewa cz one w sobie elementy rozporzdzenia (ca dotycz caego przywozu danego towaru i wszystkich importerw) i decyzji (Komisja ciga dumping badajc indywidualne
70 71
Sprawy poczone 8-11/66 Verenigung van Cementhandelaren v. Komisja, Zb. Orz. 1967, s. 75. W sprawie 25/62 Plaumann v. Komisja, Zb. Orz. 1963, s. 95, Orzecznictwo s. 434, dotyczcej odmowy Komisji uwzgldnienia wniosku R.N o obnienie ca na mandarynki spoza Wsplnoty, ETS podkreli, e w decyzji Komisji zabrako elementu wyrniajcego firm Plaumann spord wszystkich innych importerw; na tej podstawie odrzucono skarg.
68
przypadki importu). W praktyce ETS zdarzao si wielokrotnie, e dopuszczano locus standi jednostek w postpowaniu dotyczcym uniewanienia rozporzdze antydumpingowych. Powdztwo o uniewanienie aktu prawnego mona wytoczy w cigu dwch miesicy od jego opublikowania lub dorczenia, aczkolwiek w praktyce ETS zdarzao si przeduenie tego terminu. Przesanki niewanoci, podobnie zreszt jak caa konstrukcja powdztwa z art. 230 TWE, zostay oparte na francuskim prawie administracyjnym i obejmuj: (a) brak kompetencji ze strony organu wydajcego dany akt ratione materiae, temporis i loci (np. wkroczenie w dziedzin zastrzeon dla waciwoci innego organu lub dla pastw czonkowskich); (b) naruszenie prawa, w tym brak lub niewystarczajce uzasadnienie albo niewaciwa podstawa prawna, lecz rwnie obraza prawa materialnego; (c) naduycie wadzy ze strony organu wydajcego akt ; oraz (d) istotne naruszenie procedury (np. zaniechanie wszystkich koniecznych konsultacji, naruszenie regu gosowania, odmowa wysuchania strony w postpowaniu itp.). Orzeczenie Trybunau uniewania dany akt w caoci lub w czci, jeeli jest on podzielny. Jest ono skuteczne w zasadzie z moc ex tunc, aczkolwiek ETS moe wskaza te skutki aktu, ktre pozostan w mocy po jego uchyleniu. Zasada ta dotyczy zwaszcza sytuacji, w ktrych niewano ex tunc pocignaby za sob znaczce skutki finansowe dla Wsplnoty lub pastw czonkowskich. Postpowanie o zaniechanie wydania aktu prawnego Art. 232 TWE Postpowanie w tym trybie mog wszczyna wszystkie instytucje wsplnotowe, wczajc Parlament i Bank Centralny. Natomiast jednostkom uprawnienie takie przysuguj wycznie wtedy, gdy dany akt mia by skierowany bezporednio do nich i dla nich wicy, a wydanie go przez instytucj Wsplnoty byo jej obowizkiem, a nie kompetencj dyskrecjonaln73 . W konsekwencji jednostki mog pozwa instytucj jedynie o niewydanie decyzji, a nie na przykad rozporzdzenia czy dyrektywy. Celem postpowania jest stwierdzenie nielegalnoci zaniechania i w konsekwencji zmuszenie organu do dziaania. Procedura ta jest dwustopniowa. W pierwszym stadium powd musi stwierdzi zaniechanie i wezwa waciwy organ do dziaania. Wezwanie musi by uzasadnione i okrela oczekiwania powoda. Termin wezwania powinien by
72
72
73
Kwestii tej dotyczyo pierwsze orzeczenie w historii Trybunau, sprawa 1/54 .rancja v. Wysoka Wadza (EWWiS), Zb. Orz. 1954-56, s. 1. Odpowiada to zasadzie bezporedniego i indywidualnego interesu w postpowaniu z art. 230 TWE.
69
racjonalny; przyjmuje si, e wynosi on dwa miesice (Trybuna odrzuci wniosek zoony po 18 miesicach). Instytucja powinna ustosunkowa si do tego dania poprzez podjcie dziaania albo poprzez uzasadnione odrzucenie, wzgldnie poprzez wydanie aktu prawnego innego ni oczekiwany (aczkolwiek wtedy moliwe bdzie zaskarenie go w trybie art. 230 TWE). W drugim stadium, w razie dalszego zaniechania dziaania, mona wnie skarg do ETS w terminie dalszych dwu miesicy. ETS bada, czy dla wywizania si z obowizku wymagane s rzeczywicie okrelone rodki, a nastpnie, czy dany organ rzeczywicie jest uprawniony do podjcia dziaania. W przypadku odpowiedzi pozytywnych na oba pytania Trybuna wydaje orzeczenie wzywajce do dziaania. Nie wyklucza to dalszego postpowania odszkodowawczego na mocy art. 215 TWE. Postpowanie o naprawienie szkody art. 235 i 288 TWE W postpowaniu tym locus standi nie jest w aden sposb ograniczony. Dochodzenie roszcze z tytuu odpowiedzialnoci deliktowej odbywa si w szczeglnym trybie: wedug zasad prawa wsplnych dla wszystkich systemw prawnych pastw czonkowskich. Dla stwierdzenia odpowiedzialnoci Wsplnoty konieczne jest spenienie trzech warunkw: winy funkcjonariusza, szkody (tylko rzeczywistej i wymiernej finansowo, Wsplnota nie odpowiada za utracony zysk) oraz zwizku przyczynowego. Wsplnota odpowiada za trzy rodzaje dziaa: bdy w zarzdzaniu (np. bdy w sztuce, nieprawidowe ustalenie stanu faktycznego itp.), zaniedbanie lub przyjcie nielegalnego lub niewanego aktu prawnego. Postpowanie prejudycjalne art. 234 TWE Procedura ta ma fundamentalne znaczenie dla funkcjonowania systemu prawnego Wsplnot, a take dla zapewnienia pozycji Trybunau jako stranika jednoci tego systemu. Przyczynia si ona do wyksztacenia tak istotnych zasad prawa wsplnotowego, jak prymat nad prawem krajowym, odpowiedzialno pastwa za naruszenia prawa czy te wielu spord zasad oglnych. Przedmiotem jej jest stwierdzenie wanoci lub dokonanie wykadni aktu prawa wsplnotowego. Procedura ta umoliwia sdom pastw czonkowskich kierowanie pyta prawnych do Trybunau Sprawiedliwoci, dotyczcych wykadni traktatw zaoycielskich oraz aktw prawa wtrnego. Pytanie prawne moe skierowa do ETS kady sd krajowy rozpatrujcy spraw, w ktrej pojawia si element prawa wsplnotowego. Jeeli jednak jest to sd rozstrzygajcy dan spraw jako ostatni w trybie instancyjnym, wwczas ma on obowizek skierowania do Trybunau pytania prejudycjalnego. Sdem w rozumieniu art. 234 jest kady organ utworzony na podstawie ustawy, majcy charakter stay, obowizkowy dla podsdnych, dziaajcy wedug zasady kontradyktoryjnoci oraz orzekajcy na podstawie prawa. Moe to by zarwno sd w tradycyjnym rozumieniu, jak i stay trybuna arbitraowy (ale nie arbiter ad hoc powoany
70
przez strony umowy cywilnoprawnej), woski pretor (urzdnik administracji penicy pewne funkcje sdowe i ledcze), izba lekarska orzekajca o dopuszczeniu do wykonywania zawodu itp. Jakkolwiek zadanie pytania prejudycjalnego jest w pewnych sytuacjach obowizkowe, zdarzao si w wielu przypadkach, e niektre sdy tego unikay (dotyczy to zwaszcza francuskiej Rady Stanu). Interesujce jest zreszt, e o ile sdy niemieckie, austriackie, holenderskie i szwedzkie bardzo czsto zwracaj si z pytaniami do ETS, to sdy francuskie i brytyjskie czyni to niechtnie. Pytanie prejudycjalne moe by skierowane do Trybunau z urzdu albo na wniosek ktrejkolwiek ze stron, w dowolnym stadium procedury. Liczba pyta moe by dowolna jedynymi warunkami s, by poruszona kwestia miaa znaczenie dla rozstrzygnicia danej sprawy przez sd (nie wolno kierowa pytania po wydaniu orzeczenia w przedmiotowej sprawie) oraz by dotyczya prawa wsplnotowego. Trybuna nie ma kompetencji do rozstrzygania w przedmiocie wanoci normy prawa krajowego i jej zgodnoci z prawem wsplnotowym. Dlatego orzeczenie ETS wyglda zwykle w ten sposb, e Trybuna stwierdza, i dana norma wsplnotowa powinna by interpretowana w okrelony sposb, co wyklucza regulacj krajow o danej treci. Orzeczenie ETS jest wice dla sdu pytajcego w danej sprawie. Nie wyklucza to moliwoci, by na pytanie skierowane przez inny sd Trybuna wyda orzeczenie odmiennej treci. Trybuna ma pen swobod odnonie zadawanych mu pyta. Moe przykadowo udzieli odpowiedzi tylko na niektre z nich, zmieni ich kolejno lub poczy je w celu odpowiedzenia tylko na niektre. Nie moe natomiast postawi nowych pyta. Sd krajowy nie ma obowizku postawienia pytania, jeeli kwestia dotyczca prawa wsplnotowego jest jasna i nie wymaga interpretacji (doktryna acte clair), jeeli dany problem zosta ju wczeniej rozstrzygnity przez ETS, albo te jeli z akt sprawy wynika, e nie ma on bezporedniego zwizku z postpowaniem toczcym si przed sdem krajowym. W trybie art. 234 moe by rwnie podniesiona kwestia wanoci aktu prawa wtrnego. Sd krajowy kierujcy spraw do ETS musi w takim przypadku uzasadni, na czym opiera swe wtpliwoci, a Trybuna orzeka tylko w granicach podniesionych kwestii. Kontrola ta jest jednak bardzo szczegowa i dalej idca anieli w przypadku postpowania o niewano aktu z art. 230. Jedynym ograniczeniem jest tylko, e podmiot, ktry nie prowadzi postpowania w trybie art. 230, nie moe stara si o uniewanienie aktu w trybie art. 234. Stwierdzenie wanoci aktu jest powszechnie wice, ale nie zamyka to drogi do pytania o wano aktu w innym postpowaniu z powoaniem si na inne zarzuty. Procedura prejudycjalna ma odmienny charakter ni pozostae postpowania przed ETS. Nie jest kontradyktoryjna, a o kadym powdztwie informuje si
71
Komisj, Rad i pastwa czonkowskie. Komisja bardzo czsto uczestniczy w postpowaniu, starajc si dostarczy Trybunaowi argumentw dla rozstrzygnicia sprawy. Orzeczenie Trybunau ma charakter deklaratywny. Przyjta w nim wykadnia w zasadzie obowizuje ex tunc, z wyczeniem sytuacji, gdy ze wzgldu na pewno prawa (lub zdaniem niektrych komentatorw z powodw oportunistycznych) ETS ogranicza skutki orzeczenia w czasie (zwykle rozcigajc je na ju wszczte postpowania, zwaszcza jeeli w gr wchodzi zasdzenie odszkodowania).
72
ROZDZIA IX EUROPEJSKIE PRAWO MATERIALNE
1. Swobodny przepyw towarw

Wsplnota opiera si na zasadzie unii celnej, tj. zniesienia barier celnych pomidzy pastwami czonkowskimi oraz wprowadzenia wsplnej zewntrznej taryfy celnej (w stosunku do pastw trzecich). Wsplna taryfa celna obowizuje od 1 lipca 1968 r. i dotyczy wszystkich towarw poza objtymi wspln polityk roln. Jest ona publikowana w formie rozporzdzenia Rady; obecna pochodzi z 1987 roku. W konsekwencji wprowadzenia wsplnej taryfy celnej towary pochodzce z pastw czonkowskich oraz towary pochodzce z pastw trzecich, za ktre opacono co, bd dopuszczone do swobodnego obrotu na terytorium Wsplnoty. Towarem w rozumieniu prawa wsplnotowego jest kada rzecz materialna, posiadajca warto wymiern w pienidzu lub mogca by przedmiotem transakcji handlowych. Pojcie to byo przez ETS interpretowane ekstensywnie i obejmuje m.in. monety wycofane z obiegu patniczego, energi elektryczn oraz mieci. Towary dopuszczone do obrotu we Wsplnocie klasyfikuje si wedug konwencji Rady Wsppracy Celnej z 1983 roku. Od 1987 roku postpuje ujednolicenie nomenklatury celnej i statystycznej. Obejmuje ona ponad pi tysicy pozycji (grup towarw). Interesujce jest w tym wzgldzie orzecznictwo ETS, ktry dla celw wsplnej taryfy celnej wielokrotnie okrela definicje rnych towarw. Przykadowo, Trybuna zdefiniowa: lody (produkt o temperaturze topnienia ok. 0oC, co wynika z wysokiej zawartoci wody, i ktry ma zawarto tuszczu zwierzcego mniejsz ni 15 proc.), lalki (przedstawienie postaci ludzkiej, rwnie zdeformowane), dziea sztuki (musz mie charakter zindywidualizowany i oryginalny, musz by wykonane zgodnie z wymogami danej techniki i sygnowane przez artyst), koszule nocne (strj przeznaczony do noszenia w nocy), wino ros, majonez, czekolad, pieprz mielony i wiele innych. Istotnym elementem wsplnej polityki celnej jest kodeks celny Wsplnoty (rozporzdzenie 2913/92 z 12 padziernika 199274 , okrelajce reguy pochodzenia
74
Dz. Urz. L 302/1.
EUROPEJSKIE PRAWO MATERIALNE
73
oraz postpowanie celne (tryb odpraw celnych i procedur egzekwowania nalenoci celnych). Pochodzenie towaru dla potrzeb prawa celnego okrela si wedug regu pochodzenia. Zostay one zdefiniowane w kodeksie celnym Wsplnoty i dziel si na: reguy preferencyjne (okrelane w umowach midzynarodowych zawieranych przez Wsplnot) oraz reguy niepreferencyjne (zawarte we wspomnianym kodeksie). Zasady obu typw regu s zblione. Jako towary cakowicie pochodzce z danego obszaru celnego traktuje si produkty rolne, hodowlane i kopaliny, towary wytworzone wycznie z produktw wyej wymienionych oraz odpady produkcyjne. Wszystkie pozostae towary, produkowane przy uyciu produktw pochodzcych z innych pastw (obszarw celnych), aby mogy zosta uznane za pochodzce z danego obszaru celnego, musz spenia okrelone warunki. Decyduje test techniczny: towar pochodzi z kraju (obszaru celnego), w ktrym nastpi ostatni proces technologiczny zmieniajcy dany towar lub stanowicy istotne stadium procesu produkcyjnego, dokonany w odpowiednim zakadzie i uzasadniony gospodarczo. Decydujce znaczenie ma fakt, czy dany towar po przetworzeniu klasyfikowany jest jako ta sama pozycja taryfy celnej, co przed przetworzeniem. Dodatkowymi kryteriami mog by: ilo czci pochodzcych z kraju, w ktrym dokonano przetworzenia, oraz rnica wartoci towaru przed przetworzeniem i po przetworzeniu. Z drugiej strony ustawodawstwo wsplnotowe okrelio (poprzez tzw. rozporzdzenie rubokrtowe), jakie operacje nie bd nadaway pochodzenia. Chodzi tu zwaszcza o prosty monta czci, odkurzanie, smarowanie, opakowanie, przykrcenie tabliczek informacyjnych itp.75 W kontekcie Ukadu Europejskiego istotne znaczenie maj jeszcze pojcia regu prostych i kumulatywnych. Reguy proste dotycz pochodzenia towaru z jednego obszaru celnego, natomiast reguy kumulatywne pozwalaj na (zazwyczaj) uprzywilejowane traktowanie towarw przetworzonych na obszarze kilku krajw. Np. Ukad Europejski traktuje towary przetworzone w pastwach Trjkta Wyszehradzkiego jako majce jedno pochodzenie. Pochodzenie towarw powiadczaj wiadectwa pochodzenia, wydane w odpowiedniej formie przez uprawniony organ. W procedurze ustalania regu pochodzenia uprawnienia posiadaj Komitet do Spraw Pochodzenia, Komisja oraz Rada. Dotd wydano kilkanacie rozporzdze dotyczcych pochodzenia m.in. jajek, ceramiki, tekstyliw oraz wyrobw elektronicznych. Warto celn towaru okrela si wedug tzw. ceny normalnej. Od 1980 roku oparta jest ona na cenie rzeczywicie zapaconej, nawet jeeli warunki
75
Spory na tym tle wyniky przede wszystkim w zwizku z masow praktyka montau przez zakady nalece do firm japoskich, a pooone na terytorium Wsplnoty, kserokopiarek z czci wytworzonych na Tajwanie, w Malezji i Singapurze.
74
kontraktu nie byy typowe. Jeeli ceny nie da si ustali, decyduje cena towarw identycznych lub podobnych. Zasady te okreli ETS w orzeczeniu w sprawie Chatain76 . Dotyczyo ono postpowania karnego przeciwko obywatelowi francuskiemu, ktry przedstawi organom celnym zawyon ich zdaniem faktur za zakup lekw w Szwajcarii, godzc si na zapacenie wyszego ca. Na tej podstawie prokuratura wszcza postpowanie o nielegalny wywz kapitau z .rancji. Trybuna podkreli jednak, e nie wolno kwestionowa wartoci towaru okrelonej w przedstawionych dokumentach. Swobodny przepyw towarw mona rozpatrywa w trzech aspektach: (a) zniesienia ce i opat o podobnym skutku; (b) zakazu dyskryminacyjnego podatkowania wewntrznego towarw zagranicznych; oraz (c) zakazu wprowadzania ogranicze ilociowych oraz rodkw majcych podobny skutek. Zakaz wprowadzania ce Zniesienie opat celnych w obrotach midzy pastwami czonkowskimi nastpio po wprowadzeniu wsplnej taryfy celnej (1 lipca 1968 r.). Opaty majce skutek podobny do ce utrzymane zostay do 1969 roku. Opaty te nie s okrelone w taryfach celnych, lecz nakadane na podstawie odrbnych przepisw. Zgodnie z definicj ETS, opaty o skutku podobnym do ce s to wszelkiego rodzaju ciary, niezalenie od ich wysokoci, nakadane jednostronnie przez pastwa na towary krajowe lub zagraniczne w zwizku z przekraczaniem przez nie granicy77 . Nie jest przy tym istotne, czy z opat tych korzysta budet pastwa, czy te su one innym celom78 . Nie wolno rwnie nakada takich ciarw, ktre dotycz zarwno towarw krajowych, jak i zagranicznych, ale przynosz korzy jedynie producentom krajowym. Opaty za czynnoci administracyjne (np. za badania weterynaryjne, fitosanitarne itp.) s dopuszczalne tylko wtedy, gdy konieczno dokonania tych czynnoci wynika z przepisw prawa wsplnotowego, s one przeprowadzane w interesie Wsplnoty oraz dotycz wszystkich towarw przekraczajcych granic, tak krajowych, jak i zagranicznych. Wysoko tych opat musi by ustalona w taki sposb, by pokryway one rzeczywiste koszty poniesione przez organy pastwowe i nie przynosiy adnego zysku.
76 77 78
Sprawa 65/79 Prokurator Republiki v. Chatain, Zb. Orz. 1980, s. 1345. Sprawa 24/69 Komisja v. Wochy (re: opaty statystyczne), Zb. Orz. 1969, s. 193. Przykadowo: Trybuna wykluczy moliwo nakadania opat na importowane do Belgii brylanty, chocia dochody z tego tytuu byy skierowane na fundusz emerytalny szlifierzy diamentw, a nie do skarbu pastwa sprawy poczone 2 i 3/69, Sociaal .onds voor de Diamantarbeiders v. S. A. Ch. Brachfeld i Synowie i Chougol Diamond Co., Zb. Orz. 1969, s. 211.
75
Zakaz opodatkowania dyskryminacyjnego Art. 90 TWE wprowadza zakaz nakadania podatkw o charakterze dyskryminacyjnym. Nie wolno wprowadza podatkw na wyroby zblione do chronionych ani te podatkw porednio chronicych inne produkty krajowe. Przepis ten nie zabrania wprowadzania podatkw na produkty zagraniczne nie majce odpowiednikw krajowych, pod warunkiem, e nie prowadzi to do protekcjonizmu, musi wic by zapewniona konkurencja ze strony towarw mogcych zastpi towary produkowane w kraju. Zakaz odnosi si do wszelkich podatkw bezporednich i porednich, tak dotyczcych produktu (np. podatki na rzecz rnych instytucji, wymierzane jako cz wartoci produktu), jak i rnego rodzaju opat obowizkowych (np. opat za badania medyczne). Rnica pomidzy cem i podatkiem polega na tym, e ca pobierane s w zwizku z przekroczeniem granicy, natomiast podatki stanowi element powszechnego systemu opat nakadanych systematycznie i bez rozrnienia na producentw krajowych i importerw79 . Orzecznictwo dostarcza licznych przykadw opodatkowania dyskryminacyjnego. Za sprzeczny z TWE uznano podatek drogowy nakadany na przewozy drogowe na krtkie odlegoci w taki sposb, e obejmowa on przewozy przekraczajce granic, natomiast przewozy wewntrz Niemiec byy ze zwolnione80 . Podobnie ETS oceni francuski system rocznego podatku na samochody, ktrego wymiar by uzaleniony od mocy silnika w taki sposb, e samochody importowane byy opodatkowane wyej (z racji wikszej mocy) ni samochody krajowe.81 Interesujce s rwnie kryteria stosowane przez Trybuna na okrelenie towarw podobnych. I tak, rozpatrujc spraw wyszych podatkw na wino ni na piwo, obowizujcych w Wielkiej Brytanii, sdziowie luksemburscy porwnali tasze gatunki wina z droszym piwem jako bezporednio konkurujce ze sob. Orzekli, e piwo i wino s towarami podobnymi, poniewa su zaspokojeniu podobnych potrzeb. Stwierdzili wreszcie, e opodatkowanie nie moe stanowi instrumentu ksztatujcego gusty konsumentw. Interesujce, i po zrwnaniu podatkw na oba produkty konsumpcja wina w Wielkiej Brytanii gwatownie wzrosa82 . Z kolei rozpatrujc spraw podatkw na koniak i whisky ETS podkreli, e podobiestwo nie oznacza identycznoci, lecz podobiestwo wanie lub porwnywalny sposb wykorzystywania (w tej sprawie sdziowie wykazali znakomit znajomo technologii produkcji alkoholi). Po przeprowadzeniu klasyfikacji alkoholi, wykazujcej wybitn znajomo rzeczy, Trybuna stwierdzi, e
79 80 81 82
Definicja zostaa sformuowana w orzeczeniu ETS w sprawie 18/87 Komisja v. Niemcy, Zb. Orz. 1988, s. 5427. Sprawa 20/76 Schottle v. Urzd .inansowy .reudenstadt, Zb. Orz. 1977, s. 247. Sprawa 112/84 Humblot v. Dyrektor Sub Podatkowych, Zb. Orz. 1985, s. 1367. Sprawa 170/78 Komisja v. Wielka Brytania, Zb. Orz. 1983, s. 2263.
76
pojcie alkohol obejmuje bliej nieokrelon liczb rodzajw trunkw, ktre wykazuj pewne wsplne cechy, pozwalajce na jednakowe ich traktowanie, art. 90 obejmuje wszystkie te trunki83 . Zakaz ogranicze ilociowych i rodkw o podobnych skutkach art. 28 TWE Kontyngenty zostay zniesione faktycznie jeszcze przed wejciem w ycie TWE, a formalnie uchylone po upywie pierwszego okresu przejciowego. Podstawowe znaczenie ma w tym kontekcie pojcie rodkw o skutku podobnym do ogranicze ilociowych, poniewa pastwa czonkowskie wykazuj znaczn pomysowo w wymylaniu tego rodzaju rodkw. W celu ograniczenia tych praktyk wydana zostaa dyrektywa 70/50 o zniesieniu wszelkich rodkw majcych skutek podobny do ogranicze ilociowych, nieobjtych przepisami TWE. Sformuowano w niej zakaz poddawania produktw importowanych jakimkolwiek praktykom wykraczajcym poza formalnoci rejestracyjne, ktre nie s wymagane w stosunku do produktw krajowych, okrelono list praktyk zakazanych oraz zakazano wprowadzania dodatkowych wymogw, ktre byyby nieproporcjonalne do ich celu i ktre mogyby by zastpione rodkami mniej utrudniajcymi handel. Lista praktyk zabronionych ma charakter egzemplifikacyjny i obejmuje m.in. zakaz wprowadzania wobec towarw przywoonych dodatkowych wymogw dotyczcych np. opakowania, etykietowania, dodatkowych dokumentw, szczeglnych warunkw patnoci, ustalania minimalnych lub maksymalnych mary handlowych, okrelania specjalnych warunkw patnoci i kredytowania itp. Poniewa dyrektywa ju po kilku latach okazaa si niewystarczajca, Trybuna sformuowa wasn, bardziej uniwersaln definicj rodkw o skutku podobnym do ogranicze ilociowych. Uczyni to w orzeczeniu w sprawie Dassonville84 . Panowie Dassonville sprowadzali do Belgii szkock whisky z .rancji. Prawo belgijskie wymagao od importerw alkoholu przedstawienia oryginalnego wiadectwa pochodzenia. W tym przypadku whisky sprowadzana bya poprzez .rancj, nie mona wic byo takiego wiadectwa uzyska i panowie Dassonville je sfaszowali. W toczcym si przeciwko nim postpowaniu karnym oskareni wysunli argument, e wymg posiadania wiadectwa pochodzenia jest sprzeczny z przepisem art. 30 (obecnie art. 28) TWE. Trybuna okreli rodki o skutku podobnym do ogranicze ilociowych jako wszelkie regulacje dotyczce handlu, ktre mog porednio lub bezporednio, rzeczywicie lub potencjalnie, stanowi przeszkod w handlu midzy pastwami czonkowskimi. Wystarczy wic udowodni, e dana regulacja krajowa moe chociaby w minimalnym stopniu wpyn
83
Sprawa 168/78 Komisja v. .rancja, Zb. Orz. 1980, s. 347.
77
na handel wsplnotowy, albo te wykaza, e w pewnych okolicznociach wpyw taki jest moliwy (nawet jeli w konkretnej sytuacji nie wystpuje). Orzecznictwo dotyczce rodkw o skutkach podobnych do ogranicze ilociowych jest niezwykle bogate i nie sposb wymieni wszystkich dziedzin, ktrych dotyczyo. Przykadowo: w orzeczeniu Buy Irish85 Trybuna zakwestionowa legalno kampanii wspierajcej zakupy towarw irlandzkich (polegajcej gwnie na rozpowszechnianiu ulotek propagandowych i umieszczaniu na produktach nalepek z napisem Gwarantowana produkcja irlandzka), poniewa prowadzona bya ona przy pomocy finansowej i wsparciu logistycznym i moralnym rzdu irlandzkiego (to ostatnie przejawiao si w udziale jednego z ministrw w radzie programowej kampanii). W sprawie Mleka UHT86 stwierdzi, e brytyjski system licencji na produkty mleczne, uzaleniajcy zgod na sprzeda produktw mlecznych od uzyskania zezwolenia jednej z uprawnionych placwek, nakada dodatkowe ciary na importerw, a tym samym stanowi przeszkod w obrocie pomidzy pastwami czonkowskimi. Sprzeczna z prawem bya te praktyka francuska nakazujca sprzeda mroonego jogurtu wycznie pod nazw mroone mleko sfermentowane, co utrudniao obrt tym towarem87 . W sprawie Pamitek irlandzkich88 Trybuna zakwestionowa regulacj irlandzk nakazujc opatrywanie pamitek produkowanych i sprzedawanych w Irlandii informacj o kraju ich wytworzenia. Stwierdzi on, e podstawowa warto pamitek nie jest zwizana z miejscem ich produkcji, lecz ze szczeglnym wzorem przypominajcym okrelone przeycia. W najbardziej spektakularnej sprawie Nakazu czystoci piwa 89 Trybuna zakwestionowa zgodno z art. 28 TWE obowizujcego w Niemczech od 1516 roku i powtrzonego w ustawie o podatku od piwa przepisu, zgodnie z ktrym jako piwo moe by sprzedawany wycznie trunek produkowany z czterech surowcw: sodu jczmiennego, chmielu, drody i wody, przy zastosowaniu okrelonej technologii. Skutkiem niedopuszczenia na rynek piwa produkowanego we .rancji wedug innej technologii stao si wypracowanie doktryny odpowiedzialnoci pastwa za naruszenie prawa wsplnotowego. Nie ma natomiast przeszkd, eby nakaz czystoci piwa by stosowany nadal wobec piwa produkowanego w Niemczech zasad t okrela si jako dyskryminacj odwrotn90 . W orzeczeniu z 1997 roku ze skargi Komisji przeciwko
84 85 86 87 88 89 90
Sprawa 8/74 Prokurator Krlewski v. B. i G.Dassonville, Zb. Orz. 1974, s. 837; Orzecznictwo, s. 458. Sprawa 249/81 Komisja v. Irlandia, Zb. Orz. 1982, s. 4005. Sprawa 124/81 Komisja v. Wielka Brytania, Zb. Orz. 1983, s. 203. Sprawa 298/87 Smanor S.A., Zb. Orz. 1988, s. 4489. Sprawa 113/80 Komisja v. Irlandia, Zb. Orz. 1981, s. 1625. Sprawa 178/84 Komisja v. R.N, Zb. Orz. 1987, s. 1227. Dyskryminacja odwrotna czy si czsto w orzecznictwie Trybunau z zakazem powoywania si na prawo wsplnotowe w sytuacjach czysto wewntrznych, tj. dotyczcych wycznie jednego pastwa czonkowskiego i niewpywajcych na obrt pomidzy pastwami czonkowskimi. W ostatnim okresie powoano si na
78
.rancji Trybuna orzek ponadto, e brak reakcji waciwych wadz francuskich na akty wandalizmu, polegajce na niszczeniu przez pikiety rolnikw francuskich na granicy podw rolnych przewoonych z Hiszpanii, rwnie naley zakwalifikowa jako naruszenie art. 28 (wwczas 30) TWE91 . Zasada Dassonville zostaa zmodyfikowana przez omwione ju wyej orzeczenie w sprawie Cassis de Dijon (por. pkt 7). Trybuna stwierdzi w nim, e towary legalnie produkowane lub dopuszczone do obrotu w jednym pastwie czonkowskim mog by sprzedawane na terytorium caej Wsplnoty. Wyjtki s dopuszczone, gdy chodzi o zapewnienie skutecznego nadzoru podatkowego, ochrony zdrowia publicznego, uczciwoci transakcji handlowych oraz ochrony konsumenta. Wyjtki te maj charakter indykatywny; pniejsze orzecznictwo doczyo do wspomnianej listy jeszcze ochron rodowiska, ochron wartoci kulturalnych i artystycznych, uzdrowienie finansw publicznych, walk z inflacj oraz ochron miejscowych zwyczajw i tradycji. Nie jest jasny stosunek wyjtkw z orzeczenia Cassis de Dijon do wyjtkw sformuowanych w art. 36 TWE. Wydaje si, e art. 36 dotyczy rodkw stosowanych wycznie do towarw zagranicznych, natomiast zasada Cassis rodkw stosowanych bez zrnicowania do towarw krajowych i zagranicznych, ktre w rzeczywistoci dotykaj towarw importowanych bardziej ni towarw krajowych. Wszystkie rodki stosowane przez pastwo w interesie publicznym musz by oceniane przez Trybuna z punktu widzenia zasad koniecznoci, niezbdnoci i proporcjonalnoci. Procedura jest zatem trjstopniowa: najpierw ocenia si, czy dany rodek stanowi rodek o skutku podobnym do ogranicze ilociowych, nastpnie bada si, czy jest on uzasadniony wymogami interesu publicznego, wreszcie sprawdza si, czy jest on proporcjonalny do zamierzonego celu i czy nie da si tego celu osign rodkami w mniejszym stopniu utrudniajcymi wymian midzy pastwami czonkowskimi. W ostatnim okresie nastpio odejcie od bezwzgldnego stosowania zasady Cassis de Dijon. W sprawie Keck i Mithouard 92 , dotyczcej francuskiego zakazu sprzeday ze strat, ktry oskareni uwaali za sprzeczny z ex art. 30 TWE, Trybuna rozrni midzy rodkami dotyczcymi towarw, ograniczajcymi dostp zagranicznych towarw do rynku krajowego i rodkami dotyczcymi
sytuacj wewntrzn w orzeczeniach w sprawach C-332/90 V. Steen v. Deutsche Bundespost, Zb. Orz. 1992, s. I-341 (obywatel niemiecki kwestionowa pewne uatwienia w zatrudnieniu przyznane wycznie cudzoziemcom; ETS odrzuci skarg, poniewa powd nigdy nie korzysta z zasady swobodnego przepywu pracownikw w WE), C-29-35/94 Aubertin, Zb. Orz. 1995, s. I-301 (obywatelki francuskie wiadczce usugi fryzjerskie i dyskryminowane w stosunku do obywateli innych pastw czonkowskich Wsplnoty; ETS odrzuci skarg, poniewa nie wolno powoywa si na swobod wiadczenia usug w sytuacjach niezwizanych z prawem wsplnotowym) i innych. Sprawa C-265/95 Komisja v. .rancja, Zb. Orz. 1997, s. I-6959, Orzecznictwo s. 463. Sprawy poczone C-267 i 268/91 Postpowanie karne przeciwko B. Keck i D. Mithouard, Zb. Orz. 1993, s. I-6097; Orzecznictwo, s. 483; zob. te spraw C-292/92 R. Hnermund v. Landesapothekerverband BadenWrttemberg, Zb. Orz. 1993, s. I-6787.
91 92
79
sposobw sprzeday i reklamy. Te ostatnie byyby dopuszczalne, gdy mog wpywa na handel, ale stosowane s bez zrnicowania wobec towarw krajowych i zagranicznych. Wyjtki od zasady swobodnego przepywu towarw dopuszczalne s, wedug art. 30, ze wzgldu na moralno publiczn, szeroko rozumiany porzdek publiczny oraz zdrowie publiczne. Nie wolno wszelako stosowa zakazu przywozu w stosunku do towarw, ktre posiadaj odpowiedniki produkowane lub wprowadzone do obrotu legalnie w danym kraju93 . Kadorazowo zakaz podlega kontroli przez ETS.
2. Swobodny przepyw osb

Traktaty o Europejskiej Wsplnocie Wgla i Stali i Europejskiej Wsplnocie Energii Atomowej (Euratomie) ograniczay zakres swobody przepywu pracownikw. Jej realizacja we Wsplnocie Europejskiej w okresie przejciowym przebiegaa w trzech fazach. Pocztkowo ruch osb regulowao rozporzdzenie 15/61 zezwalajce na zatrudnienie obywatela innego pastwa czonkowskiego tylko wtedy, gdy nie mona byo znale odpowiednio wykwalifikowanych wasnych obywateli. W II fazie wydano rozporzdzenie 38/64, ktre znosio preferencje dla zatrudniania wasnych obywateli, z wyjtkiem niektrych dziedzin gospodarki. Wreszcie w III fazie rozporzdzenie 1612/6894 stworzyo moliwo zatrudnienia wszystkich pracownikw, bez wzgldu na obywatelstwo i miejsce zamieszkania. Na swobodny przepyw pracownikw skadaj si: wymiana ofert zatrudnienia, zakaz dyskryminacji przy zatrudnianiu pracownikw zagranicznych, zrwnanie pracownikw migracyjnych z miejscowymi z punktu widzenia wynagrodzenia, opodatkowania, praw socjalnych i ksztacenia oraz uatwienia w przemieszczaniu si rodziny pracownika. Pojcie pracownika w rozumieniu art. 39 i n. TWE ma charakter wsplnotowy i nie jest powizane z poszczeglnymi systemami prawnymi pastw czonkowskich; podlega kontroli ze strony ETS. Oznacza ono osob wykonujc pewne wiadczenie, majce wymiern warto ekonomiczn, na rzecz lub pod kierunkiem innej osoby i otrzymujc za to wynagrodzenie, bez wzgldu na charakter pracy lub kontraktu95 . Nie jest istotny wymiar pracy, wysoko i charakter wynagrodzenia (moe by przekazywane w naturze), ani wreszcie fakt otrzymywania
93
94 95
Zasad t sformuowano w dwch orzeczeniach: 34/79 Postpowanie karne przeciwko M. D. Henn i J. .. E. Darby, Zb. Orz. 1979, s. 3795, dotyczcym importu pornografii z Holandii do Wielkiej Brytanii, oraz 121/85 Conegate v. H. M. Customs & Excise, Zb. Orz. 1986, s. 1007 (ETS uchyli zakaz importu lalek wielkoci naturalnej, sucych zaspokajaniu popdu pciowego, z Danii do Wielkiej Brytanii, poniewa w toku postpowania okazao si, ze podobne lalki byy legalnie produkowane w Wielkiej Brytanii). Dz. Urz. 1968 L 257/1. Tak orzeczenie w sprawie 66/85 D. Lawrie-Blum v. Kraj federalny Badenia-Wirtembergia, Zb. Orz. 1986, s. 2121, Orzecznictwo s. 501.
80
oprcz wynagrodzenia rwnie wiadcze z tytuu pomocy spoecznej. Rekrutacja pracownikw obywateli innych pastw czonkowskich musi odbywa si na tych samych zasadach, co rekrutacja wasnych obywateli, bez jakiejkolwiek dyskryminacji. W szczeglnoci nielegalne z punktu widzenia prawa wsplnotowego jest ustalanie jakichkolwiek kwot zatrudnienia obcokrajowcw. Prawo wjazdu w celu podjcia zatrudnienia lub poszukiwania pracy przysuguje obywatelom pastw czonkowskich oraz czonkom ich rodzin: wspmaonkom, nieletnim zstpnym oraz wstpnym pozostajcych na ich utrzymaniu. ETS rozcign uprawnienia wspmaonka na konkubenta pozostajcego w trwaym zwizku, traktujc je jednak mutatis mutandis jako korzy socjaln, pozwalajc pracownikowi migracyjnemu na atwiejsz adaptacj w nowym rodowisku. Osoby zatrudnione uzyskuj automatycznie prawo pobytu przez okres 5 lat, automatycznie odnawialne. S one traktowane zgodnie z klauzul narodow, tzn. przysuguje im dostp do wszelkiego rodzaju uatwie i wiadcze socjalnych (w tym stypendiw szkolnych, zasikw rodzinnych itp.) na tych samych zasadach, co wasnym obywatelom danego pastwa, w ktrym przebywaj. Wyczenie z zasady swobodnego przepywu osb dotyczy zatrudnienia w subie publicznej. Pojcie to jest w prawie wsplnotowym interpretowane restryktywnie i dotyczy stanowisk zwizanych z wykonywaniem zada powierzonych przez prawo publiczne i zwizanych z odpowiedzialnoci za ochron interesw pastwa. W praktyce wyczenie to obejmuje: wojsko, policj, dyplomacj, wymiar sprawiedliwoci oraz suby podatkowe. Trybuna kilkakrotnie wypowiada si przeciwko rozszerzaniu pojcia suby publicznej na wszystkie osoby zatrudnione w instytucjach pastwowych, w szczeglnoci podkreli nielegalny charakter prawa belgijskiego, wymagajcego posiadania obywatelstwa tego pastwa od kolejarzy oraz osb zatrudnionych w administracji miejskiej, a take prawa francuskiego, zgodnie z ktrym pielgniarzami w szpitalach pastwowych mogli by wycznie obywatele francuscy96 . Drugie ograniczenie przewidziane w Traktacie dotyczy porzdku publicznego, bezpieczestwa publicznego i zdrowia publicznego. Regulacj szczegow wprowadzia dyrektywa 64/22197 . Odnonie porzdku i bezpieczestwa publicznego podstawowe znaczenie ma wymg oceniania indywidualnego zachowania danej osoby, a nie przykadowo jej przynalenoci do okrelonej grupy spoecznej lub organizacji. Najbardziej znanym przykadem jest orzeczenie ETS w sprawie Y. van Duyn98 , obywatelki holenderskiej, ktra zamierzaa podj prac w orodku scjentologicznym w Wielkiej Brytanii. Koci scjentologiczny nie
96
97 98
Por. odpowiednio sprawy 149/79 Komisja v. Belgia, Zb. Orz. 1982, s. 1845; oraz 307/84 Komisja v. .rancja, Zb. Orz. 1986, s. 1725. Dz. Urz. 1964 s. 850. Sprawa 41/74 Y. Van Duyn v. Home Office, Zb. Orz. 1974, s. 1337; Orzecznictwo, s. 544.
81
jest tam zakazany, lecz traktowany jako szkodliwy spoecznie. W kolejnych orzeczeniach Trybuna podkreli zakaz powoywania si na prewencj ogln w kontekcie porzdku publicznego. Z kolei w przypadku obywatela woskiego R. Rutili99 , dziaacza zwizkowego, ktremu decyzj administracyjn zakazano wjazdu do niektrych departamentw francuskich, Trybuna podkreli, e nie wolno podejmowa w stosunku do obywateli innych pastw czonkowskich Wsplnoty rodkw innych ni te, ktre przewidziane s przez miejscowe prawo wobec wasnych obywateli (w tym przypadku: nakazu osiedlenia si w okrelonym miejscu, prawo pobytu wynikajce z prawa wsplnotowego obejmuje bowiem cae terytorium pastwa czonkowskiego, a nie jego cz). Przy okazji sformuowano zasady proceduralne, zwaszcza obowizek uzasadnienia decyzji o deportacji, a take prawo do odwoania si od decyzji. W odniesieniu do koniecznoci ochrony zdrowia publicznego, ustalona zostaa lista chorb, ktre mog stanowi przesank odmowy wjazdu na terytorium innego pastwa czonkowskiego. Lista ta obejmuje: grulic, choroby weneryczne i powane choroby umysowe. Rozporzdzenie 1408/71100 kodeks socjalny Wsplnoty reguluje zasady stosowania reimw ubezpiecze spoecznych pracownikw i czonkw ich rodzin przy obowizywaniu reguy rwnego traktowania (niedyskryminacji), jednoci terytorialnej i jednoci ubezpiecze spoecznych. Rozporzdzenie dotyczy zasikw chorobowych i macierzyskich, zasikw inwalidzkich, emerytur, zasikw pogrzebowych, zasikw i rent z tytuu chorb zawodowych, zasikw rodzinnych i zasikw dla bezrobotnych. Regulacja ta stwierdza, e waciwa dla ubezpiecze spoecznych pracownika jest instytucja ubezpieczeniowa pastwa, w ktrym dana osoba jest zatrudniona (lex laboris). wiadczenia z jednego tytuu mona pobiera wycznie od instytucji ubezpieczeniowej jednego pastwa, z wyjtkiem wiadcze z tytuu inwalidztwa oraz emerytur. Okresy ubezpieczenia s sumowane. Wsplnotowe prawo socjalne opiera si ponadto na zasadzie eksportu wiadcze, tj. moliwoci przekazywania wiadcze nabytych przez obywateli innych pastw za granic, do kraju miejsca zamieszkania. W sposb analogiczny do pracownikw traktowane s osoby pracujce na wasny rachunek (na podstawie odrbnych przepisw rozporzdzenia 1390/81). Rozporzdzenie 1408/71 nie obejmuje wiadcze z tytuu pomocy spoecznej (ETS interpretowa to pojcie wsko, stosujc test potrzeb yciowych jako kryterium kwalifikacji wiadcze jako pomocy). Poczwszy od lat 80. wiele wiadcze, ktre poprzednio mogyby by traktowane jako pomoc socjalna, zostao
Sprawa 36/75 R. Rutili v. Minister spraw wewntrznych [.rancji], Zb. Orz. 1975, s. 1219; Orzecznictwo s. 546. 100 Dz. Urz. L 149 z 5 lipca 1971 r.
99
82
zakwalifikowanych przez Trybuna jako korzy spoeczna w rozumieniu rozporzdzenia 1612/68 i tym samym rozcignitych na pracownikw migracyjnych. Prawo do swobodnego przemieszczania si w pocztkowym okresie byo ograniczone do pracownikw i osb zamierzajcych podj prac. Stopniowo rozszerzano je na inne kategorie osb, zwaszcza na emerytw i studentw. Warunkiem uzyskania prawa pobytu jest posiadanie ubezpieczenia chorobowego oraz niekorzystanie ze wiadcze z tytuu pomocy spoecznej w pastwie pobytu. Swoboda przemieszczania si w obrbie Wsplnoty obejmuje wycznie obywateli pastw czonkowskich. Wie si z tym pojcie obywatelstwa Unii, ktre stanowi wyrnik kategorii osb uprawionych do swobodnego poruszania si. Pojcie to, wprowadzone przez traktat z Maastricht, nie ma wikszego znaczenia praktycznego (czy si z nim, poza swobod przepywu osb wynikajc i tak z przepisw TWE, prawo do uczestniczenia w wyborach lokalnych i wyborach do Parlamentu Europejskiego w pastwie pobytu, a take moliwo korzystania z ochrony dyplomatycznej ze strony placwek dyplomatycznych i konsularnych innych pastw czonkowskich pod warunkiem oczywicie, e prawo takie bdzie uznane przez pastwo trzecie oraz uprawnienie do skadania skarg i wnioskw do europejskiego ombudsmana). W ostatnich latach Trybuna stara si podnie rang obywatelstwa europejskiego, wywodzc ze uprawnienia jednostek zwizane ze swobod przepywu (np. uprawnienia do wiadcze socjalnych)101 .
3. Swobodny przepyw usug i swoboda przedsibiorczoci (prowadzenia dziaalnoci gospodarczej)

Dziaalnoci gospodarcz jest kada dziaalno podejmowana w celu zysku, bez wzgldu na form. Dla swobody tej dziaalnoci i zakadania firm (przedsibiorczoci) kluczowe znaczenie ma art. 52 TWE stanowicy, e w okresie przejciowym maj zosta zniesione wszelkie ograniczenia tej swobody. Program ustalony w grudniu 1961 roku okreli podmioty uprawnione do korzystania ze swobody, list praktyk i wymogw uznanych za zakazane oraz tymczasowe zasady uznawania wiadectw i dyplomw. W orzecznictwie stwierdzono przy tym102 , e swoboda przedsibiorczoci z art. 43 (ex art. 52) TWE powinna by bezporednio stosowana od koca okresu przejciowego i opiera si na zasadzie traktowania narodowego. Zakazane s wszelkie formy dyskryminacji cudzoziemcw, zarwno jawnej, jak i ukrytej. Wszelkie przeszkody w tym wzgldzie powinny by eliminowane stopniowo poprzez harmonizacj prawa i wzajemne uznanie dyplomw.
101 102
Sprawa C-85/96 M. Martinez Sala v. .reistaat Bayern, Zb. Orz. 1998, s. I-2691, Orzecznictwo s. 516. Por. zwaszcza spraw 2/74 J. Reyners v. Pastwo belgijskie, Zb. Orz. 1974, s. 631; Orzecznictwo s. 592.
83
Szczegowe zasady znoszenia barier we wsplnotowej zasadzie swobody przedsibiorczoci i wiadczenia usug dotycz poszczeglnych grup zawodowych: adwokatw (obecnie dyrektywa 77/249), artystw, architektw (dyrektywa 85/384), zawodw medycznych (dyrektywy 75/362 i 363; 77/452 i 453, i inne). Istotne znaczenie dla interpretacji tych swobd miao rwnie orzecznictwo ETS. Wreszcie dyrektywa 89/48103 okrelia zasady wzajemnego uznania dyplomw szk wyszych. Wprowadzia ona ekwiwalentno studiw trwajcych co najmniej 3 lata, z zachowaniem moliwoci dodatkowych egzaminw kwalifikacyjnych lub nakazu stau zawodowego. Swoboda przedsibiorczoci i zakadania firm dotyczy nie tylko osb fizycznych, lecz rwnie osb prawnych; przepisy TWE stosuje si odpowiednio. Przeniesienie siedziby osoby prawnej jest moliwe zgodnie z prawem waciwym dla danej korporacji. Problem ten wynikn w rozpatrywanej przez ETS sprawie Daily Mail 104 , w ktrej sd ten musia orzec, czy osoba prawna prawa brytyjskiego moe, opierajc si na zasadzie swobody przedsibiorczoci, przenie siedzib do Holandii bez zgody ministra finansw (chodzio o nadzr podatkowy), nie tracc przy tym swej podmiotowoci prawnej. Trybuna w konkretnym przypadku tak moliwo odrzuci, a waciwie uzaleni od zgody waciwego organu pastwowego. W kolejnym orzeczeniu podkreli jednak, e nie mona odmwi prawa przeniesienia si do Danii spki zaoonej w Wielkiej Brytanii przez obywateli duskich, nawet jeeli istnieje powane podejrzenie, i zostaa ona zaoona za granic w celu obejcia prawa duskiego, nakazujcego posiadanie przez spk pewnego minimalnego kapitau zaoycielskiego (orzeczenie w sprawie Centros105 z 1999 r.). wiadczenie usug ponad granicami reguluj art. 49 55 TWE. Usugi to wszelkiego rodzaju dziaalno inna ni uregulowana szczegowymi przepisami TWE. Najwikszym problemem jest dyskryminacja nie ze wzgldu na obywatelstwo, lecz ze wzgldu na miejsce zamieszkania. W odrnieniu od prowadzenia dziaalnoci gospodarczej, od usugodawcy nie wolno bowiem wymaga posiadania staej siedziby w pastwie, w ktrym wiadczy usugi. Tym samym jakiekolwiek przepisy ograniczajce t swobod s nielegalne. W orzeczeniu w sprawie Sger, dotyczcym dostpu firm brytyjskich do niektrych usug patentowych w Niemczech, Trybuna podkreli jednoznacznie, e chodzi nie tylko o eliminacj przeszkd o charakterze dyskryminacyjnym w obrocie midzy pastwami czonkowskimi, ale w ogle o wyeliminowanie wszelkich barier106 . Prowadzenie dziaalnoci
Dz. Urz. 1988 L 19/16. Sprawa 81/87 Krlowa v. Skarb Pastwa i Poborcy Podatkowi, ex parte Daily Mail, Zb. Orz. 1988, s. 5483; Orzecznictwo s. 617. 105 Sprawa C-212/97 Centros Ltd. v. Erhvers- og Selbskabsstyrelsen, Orzecznictwo s. 621. 106 Sprawa C-76/90 M. Sger v. Dennemeyer Co. Ltd., Zb. Orz. 1991, s. I-4221, Orzecznictwo s. 693.
103 104
84
odbywa si zgodnie z przepisami pastwa, na terytorium ktrego skierowana jest usuga, aczkolwiek w orzecznictwie stwierdzono, e nie zawsze i nie we wszystkich przypadkach ustawodawstwo to stosuje si do usugodawcw majcych siedzib w innych pastwach czonkowskich. Szczeglna regulacja dotyczy usug ubezpieczeniowych (dyrektywy 72/239 i 79/267, nastpnie 78/473 i 88/357) i bankowych (dyrektywy 77/780 i 89/646). Banki dopuszczone do dziaalnoci w jednym pastwie czonkowskim na podstawie obowizujcych w nim przepisw (zharmonizowanych) mog wiadczy usugi na caym terytorium Wsplnoty. Nadzr sprawuje pastwo, w ktrym bank ma siedzib lub gwne przedsibiorstwo. Usugi ubezpieczeniowe wymagaj dalszej regulacji. Obecnie realizowany jest obszerny program harmonizacji prawa dotyczcego usug audiowizualnych i telewizyjnych, tak w zakresie norm technicznych, jak i programowych, przy czym emisja telewizyjna traktowana jest jako usuga i podporzdkowana normalnym reguom konkurencji. W ostatnich latach liczne orzeczenia Trybunau dotyczyy wzajemnego stosunku pomidzy poszczeglnymi swobodami, jak rwnie moliwoci ich ograniczania. Trybuna podkreli na przykad, e firma majca przynaleno pastwow jednego z pastw czonkowskich, wiadczca usugi w innym pastwie czonkowskim, moe korzysta z pracownikw bdcych obywatelami pastwa macierzystego firmy nawet wtedy, gdy wyjtkowo w odniesieniu do tego pastwa wyczona jest swoboda przepywu pracownikw. Sytuacja taka podlega bowiem przepisom o swobodzie przepywu usug107 . Korzystanie z takich pracownikw nie wymaga przy tym zgody pastwa przyjmujcego ani zezwole na prac. Co wicej, w innym orzeczeniu ETS uzna za zgodne z prawem wsplnotowym korzystanie przez firm wiadczc usugi w innym pastwie czonkowskim z pracownikw bdcych obywatelami pastwa trzeciego (w tym przypadku: Maroka), jeeli byli regularnie zatrudnieni przez t firm przed podjciem usug108 . Kolejne orzeczenia dotyczyy rozrnienia pomidzy swobodami przepywu usug i towarw oraz przepywu usug i prowadzenia dziaalnoci gospodarczej (przedsibiorczoci)109 . W sprawie Schindlerw ETS uzna, e kwestionowane przez brytyjskie wadze celne przesyki zawierajce losy loterii holenderskich, dystrybuowane przez pozwanych w Wielkiej Brytanii, nie s objte swobod przepywu
Sprawa C-113/89 Rush Portuguesa Lda v. Office national dimmigration, Zb. Orz. 1990, s. I-1417; Orzecznictwo s. 634. 108 Sprawa C-43/93 R. Vander Elst v. Office des migrations internationales, Zb. Orz. 1994, s. I-3803; Orzecznictwo, s. 637. 109 Odpowiednio sprawy C-275/92 Her Majestys Customs and Excise v. G. Schindler i J. Schindler, Zb. Orz., 1994, s. I-1039; Orzecznictwo s. 640; oraz C-55/94 R. Gebhard v. Consiglio dellOrdine degli Avvocati e Procuratori di Milano, Zb. Orz. 1995, s. I-4165, Orzecznictwo s. 646.
107
85
towarw, lecz swobod wiadczenia usug, jako materiay potrzebne do organizowania usugi na terytorium Zjednoczonego Krlestwa. W sprawie Gebhard natomiast Trybuna wskaza, e swoboda przedsibiorczoci dotyczy staej i cigej dziaalnoci polegajcej na kontaktowaniu si z klientami. Tym samym rni si ona od wiadczenia usug, z zaoenia polegajcego na kontaktach z klientami sporadycznych. Korzystanie ze swobody przedsibiorczoci musi jednak odbywa si zgodnie z przepisami pastwa czonkowskiego, na terytorium ktrego prowadzona jest dziaalno. Zarwno te orzeczenia, jak i kilka innych110 , dopuszczaj moliwo wprowadzania przez pastwa czonkowskie ogranicze dotyczcych zakresu, charakteru lub sposobu wykonywania okrelonych czynnoci z przyczyn usprawiedliwionych interesem publicznym (ochron konsumenta, bezpieczestwem obrotu itp.), pod warunkiem wszelako, e przyjmowane rodki s proporcjonalne do zamierzonego celu, niezbdne i konieczne. Tym samym Trybuna rozcign zasady orzeczenia Cassis de Dijon na swobody przepywu osb, usug i przedsibiorczoci.
4. Podstawowe zagadnienia prawa konkurencji

System wsplnotowego prawa konkurencji jest duo wszy ni w prawie polskim, obejmuje w zasadzie trzy elementy: zakaz karteli, zakaz wykorzystywania pozycji dominujcej oraz zakaz pomocy pastwa. Zakaz karteli Przepis art. 3 TWE stanowi, e jednym z celw Wsplnoty jest ustanowienie wolnej i uczciwej konkurencji na caym obszarze Wsplnoty. W istocie konkurencja we Wsplnocie Europejskiej nie jest wolna, lecz sterowana nakierowana na ochron maych i rednich przedsibiorstw. Art. 81 TWE stwierdza niewano z mocy prawa wszystkich porozumie midzy przedsibiorstwami, decyzji grup przedsibiorstw oraz uzgodnionych praktyk, ktre mogyby wpywa na handel midzy pastwami czonkowskimi i ktrych przedmiotem jest uniknicie, ograniczenie lub naruszenie konkurencji na obszarze wsplnego rynku. Pojcie umw oznacza dla potrzeb art. 81 wszelkie porozumienia, rwnie nieformalne, natomiast jako uzgodnione praktyki traktowane s wszelkiego rodzaju kontakty, take nieformalne, prowadzce do zastpienia
110
W sprawie C-384/93 Alpine Investments v. Minister finansw [Holandii], Zb. Orz. 1995, s. I-1141; Orzecznictwo s. 653, sdziowie luksemburscy zaakceptowali moliwo ograniczenia oferowania usug finansowych z zagranicy przez telefon bez upowanienia potencjalnego usugobiorcy; natomiast w sprawie C-415/ 93 URBS. v. J. Bosman, Zb. Orz. 1995, s. I-4921, Orzecznictwo s. 564, Trybuna podkreli, e przyczyny ograniczenia transferw pikarskich (zapewnienie rwnowagi finansowej klubw pikarskich oraz wspzawodnictwa midzy klubami) nie uzasadniaj restrykcji i s nieproporcjonalne do zamierzonych celw; tym samym Trybuna nie wykluczy, e inne uzasadnienie ograniczenia swobody przepywu osb moe zosta przeze zaakceptowane.
86
konkurencji wspprac111 . Wreszcie pod pojciem przedsibiorstwa naley rozumie wszystkie osoby fizyczne lub prawne prowadzce dziaalno gospodarcz112 . Zakazane s rwnie umowy pomidzy firmami zagranicznymi, jeeli wywieraj one skutek na terytorium Wsplnoty113 , dopuszcza si natomiast porozumienia midzy przedsibiorstwami wsplnotowymi, ograniczajce konkurencj na rynkach trzecich. Nie nale do umw i praktyk uzgodnionych porozumienia midzy przedsibiorstwem gwnym i jego filiami, ustawodawstwo wewntrzne nakazujce okrelone zachowania (aczkolwiek na pastwach czonkowskich ciy obowizek z art. 10 TWE powstrzymania si od stanowienia prawa, ktre miaoby charakter antykonkurencyjny) oraz dziaania jednostronne przedsibiorstw (pojcie zmowy kartelowej zakada wspdziaanie przynajmniej dwch podmiotw). O naruszeniu art. 81 decyduje skutek, tj. zakcenie konkurencji, nawet jeeli nie jest on zamierzony, lecz uboczny. Skutek ten musi przy tym by istotny, co ocenia si, biorc pod uwag rozmiary rynku, udzia przedsibiorstw w strukturze produkcji lub zbytu, ewentualne istnienie innych porozumie itp. Zasad t okrela si jako de minimis. W praktyce ETS przyjto, e skutek istotny wywieraj porozumienia przedsibiorstw, ktrych udzia w rynku przekracza 5 procent. Zakaz umw obejmuje porozumienia poziome i pionowe. Pierwsze z nich s to umowy midzy przedsibiorstwami dziaajcymi na tym samym szczeblu produkcji lub dystrybucji (np. dotyczce ustalania cen, ograniczenia produkcji, podziau rynku w tym zwaszcza porozumienia zapewniajce cakowit ochron terytorialn), drugie dotycz stosunkw midzy producentami i sprzedawcami (np. zakaz eksportu i reeksportu, wyczenie importu rwnolegego, tj. importu poza sieci oficjalnych przedstawicieli). Wane jest przy tym, e Wsplnota przywizuje duo wiksze znaczenie do konkurencji pomidzy rnymi przedstawicielami tego samego producenta ni pomidzy rnymi producentami (np. do konkurencji pomidzy poszczeglnymi dealerami .iata ni pomidzy .iatem i Nissanem). Typowymi praktykami objtymi zakazem karteli z art. 81 TWE s umowy i porozumienia: ustalajce ceny i warunki sprzeday, ograniczajce lub kontrolujce produkcj, ustanawiajce podzia rynku, dyskryminujce niektrych uczestnikw obrotu gospodarczego oraz nakazujce transakcje wizane.
W jednej ze sztandarowych spraw dotyczcych zakazu karteli, 48/69 Imperial Chemical Industries v. Komisja (tzw. sprawa barwnikw anilinowych), Zb. Orz. 1972, s. 619; Orzecznictwo s. 737, Trybuna uzna, e sam fakt spotka przedstawicieli firm produkujcych barwniki przed nastpujcymi na przestrzeni kilku miesicy podwykami cen przez poszczeglne przedsibiorstwa, wystarcza do stwierdzenia, i w istocie nastpio porozumienie. Odrzucono przy tym argument zainteresowanych firm, jakoby zachowanie takie byo charakterystyczne dla rynku oligopolistycznego. 112 Komisja uznaa za zmow kartelow porozumienie midzy czterema piewakami majcymi nagrywa dla radia woskiego RAI oper G.Verdiego Don Carlos. 113 Tak orzeczenie ETS w cytowanej wyej sprawie kartelu celulozowego 89 /85 Ahlstrm Osakeyhti.
111
87
Podsumowaniem filozofii wspczesnego prawa kartelowego jest orzeczenie w sprawie Metro114 . .irma Metro jest wacicielem sieci supermarketw w Niemczech. Poniewa producent sprztu elektronicznego, SABA, odmwi dostaw swych produktw do supermarketw, twierdzc, e nie dysponuj one wystarczajco wykwalifikowanymi sprzedawcami, Metro oskaryo t firm przed Komisj o praktyki kartelowe. Komisja uznaa racje SABY, w zwizku z czym Metro odwoao si do Trybunau. ETS stwierdzi, e system konkurencji polega nie tylko na wspzawodnictwie cenowym, lecz rwnie jakociowym. Selektywna dystrybucja nie jest wic zakazana, jeeli opiera si na jednoznacznie sformuowanych, obiektywnych kryteriach, dostpnych dla wszystkich sprzedawcw. Postpowanie w sprawach o naruszenie art. 81 TWE okrela rozporzdzenie 17/62 z 6 lutego 1962 r.115 Podstawowe kompetencje przysuguj Komisji, ktra podejmuje dziaania z inicjatywy wasnej, na wniosek innych podmiotw lub po otrzymaniu proby o zwolnienie indywidualne od zakazu karteli albo o tzw. negative clearance (zawiadczenie o braku zainteresowania Komisji danym porozumieniem). Po zbadaniu sprawy Komisja: (a) udziela zwolnienia indywidualnego (tj. dopuszcza porozumienie, nawet jeeli formalnie jest ono sprzeczne z art. 81); (b) wydaje tzw. comfort letter (tj. formalne pismo zamykajce postpowanie, potwierdzajce brak naruszenia art. 81; kwalifikujce umow jako podlegajc zwolnieniu grupowemu); albo (c) zakazuje umowy. Jeeli umowa narusza art. 81(1), Komisja moe naoy grzywn sigajc 10 proc. rocznych obrotw firmy w skali globalnej. Umowa sprzeczna z art. 81 jest niewana z mocy traktatu. Komisja nie moe naoy grzywny w sytuacji, gdy zainteresowane firmy same notyfikoway porozumienie Komisji z wnioskiem o jego zatwierdzenie. Oprcz zwolnie indywidualnych, traktat dopuszcza w art. 81(3) zwolnienia grupowe. Podlegaj nim umowy suce wzrostowi produkcji i dystrybucji towarw oraz postpowi technicznemu, jeeli nie nakadaj nieproporcjonalnych restrykcji i nie pozwalaj na wyeliminowanie konkurencji w nadmiernym stopniu. Komisja upowaniona jest do wydawania rozporzdze zwalniajcych grupowo pewne umowy typowe (dotd m.in. porozumienia o wycznej sprzeday, umowy franchisingowe, know-how, o sprzeday i serwisie samochodw, umowy midzy towarzystwami lotniczymi o wsppracy i wsplnej eksploatacji, umowy badawczo-rozwojowe). Wydajc odpowiednie przepisy, Komisja okrela kadorazowo klauzule zabronione (czarne) oraz dopuszczalne (biae) w umowach
114 115
Sprawa 26/76 Metro SB Gromrkte GmbH v. Komisja i SABA, Zb. Orz. 1977, s. 1875; Orzecznictwo s. 752. Dz. Urz. nr 13, s. 204.
88
odpowiedniego typu. Automatycznie wane bd tylko porozumienia niezawierajce klauzul zabronionych. Szczeglny nacisk kadzie si obecnie na deregulacj dziedzin tradycyjnie nalecych do monopoli pastwa, w szczeglnoci: telekomunikacji, usug pocztowych, dostaw energii elektrycznej i gazu. Dziaania Wsplnoty nakierowane s na dostp nowych uczestnikw obrotu do istniejcych sieci przesyowych i czy, bdcych wasnoci dawnych monopolistw. Zakaz wykorzystywania pozycji dominujcej Art. 82 TWE ustanawia zakaz naduywania pozycji dominujcej. .ormua ta oznacza, e pozycja monopolistyczna sama w sobie nie jest jeszcze naruszeniem prawa wsplnotowego. Nielegalne jest jedynie jej naduywanie, tj. np. narzucanie nieuczciwych cen, ograniczanie produkcji lub sprzeday, dyskryminacja niektrych podmiotw gospodarczych lub stosowanie transakcji wizanych. Podstawowe znaczenie dla stwierdzenia pozycji dominujcej ma pojcie rynku. Moe by on okrelony dla: (a) okrelonego produktu decydujce znaczenie ma wwczas moliwo zastpienia danego produktu przez inne, o podobnym sposobie uycia. I tak 116 np. w sprawie bananw Chiquita Trybuna stwierdzi, e rynek bananw jest odrbny od rynku innych owocw, poniewa banany maj szczeglne wartoci odywcze i wyjtkow konsystencj, ktre sprawiaj, e s one jedynym owocem nadajcym si do konsumpcji dla dzieci i ludzi starszych; (b) rodzaju produktw rynek surowcw moe by rny od rynku na towary gotowe; pozycja dominujca moe dotyczy take czci zamiennych; (c) obszaru geograficznego okrela si go w zalenoci od rozmiarw produkcji i konsumpcji produktu, od zwyczajw, moliwoci finansowych nabywcw itp. Rynek geograficzny moe obejmowa cay wiat, Wsplnot, jedno lub kilka pastw, cz pastwa. Jak stwierdzi ETS w sprawie bananw Chiquita, pozycja dominujca oznacza moliwo samodzielnego dziaania na rynku, bez wzgldu na zachowania innych producentw, sprzedawcw i klientw. Pozycj dominujc okrela si w czasie (na og w okresie potrzebnym na budow fabryki lub wejcie innych, konkurujcych przedsibiorstw na rynek). Prima facie udzia w rynku w wysokoci 70 80 proc. wiadczy o pozycji dominujcej. Orzecznictwo ETS obniyo te granic do 45 proc., jeeli rynek jest rozdrobniony (podzielony pomidzy wielu producentw lub dystrybutorw). W kadym przypadku warunkiem zaistnienia
116
Sprawa 27/76 United Brands Co. i inni v. Komisja, Zb. Orz. 1978, s. 207; Orzecznictwo s. 767.
89
naduycia pozycji dominujcej jest wpyw na obroty pomidzy pastwami czonkowskimi (skutki w skali wykraczajcej poza granice jednego pastwa). Naduycie pozycji dominujcej moe przyj charakter naduycia antykonkurencyjnego, tj. praktyk o charakterze wycznoci (odmowa dostaw, jednolite ustanawianie cen, niedozwolone fuzje przedsibiorstw), albo nieuczciwego wykorzystywania pozycji dominujcej (nieuczciwe ceny i warunki sprzeday, dyskryminacja klientw, tzw. quiet life). Zapobieganiu naduywania pozycji dominujcej suy ma wsplnotowa kontrola fuzji przedsibiorstw. Pocztkowo prby w tym kierunku podejmowa ETS, rozpatrujc ten problem w kontekcie pozycji monopolistycznej. W najbardziej znanym orzeczeniu tego typu w sprawie Continental Can117 sdziowie luksemburscy podkrelili, e skoro art. 81 i 86 TWE maj przeciwdziaa antykonkurencyjnej koncentracji kapitau, to trudno zaakceptowa sytuacj, w ktrej zakup danej firmy przez firm konkurencyjn wzmacnia pozycj tej ostatniej na rynku do tego stopnia, e w praktyce eliminuje to cakowicie konkurencj. Obecnie fuzje reguluje rozporzdzenie 4064/89 z 21 grudnia 1989 roku118 . Wszystkie umowy o fuzji firm, ktrych obroty przekraczaj 5 bilionw ECU w skali wiatowej albo 250 milionw ECU w skali Wsplnoty, i ktre mog wpywa na konkurencj (poprzez zapewnienie firmie pozycji dominujcej), musz zosta zatwierdzone przez Komisj. Propozycje umw musz by zgaszane Komisji, ktra albo wydaje zgod, albo wszczyna postpowanie wyjaniajce, po ktrym akceptuje lub odrzuca fuzj. .uzje przedsibiorstw nie przekraczajce granicy wyznaczonej przez prawo wsplnotowe podlegaj przepisom krajowym. Interesujce, e ostatnie decyzje Komisji, oparte na gbokiej i starannej analizie planowanych fuzji, przyczyniy si do znacznego wzrostu autorytetu Komisji (w szczeglnoci po zatwierdzeniu fuzji Boeing/McDonnel Douglas). Pomoc pastwa Konstrukcja pomocy opiera si na art. 87 i 88 TWE. Generalnie przyjmuje si, e pomoc pastwa jest niezgodna z zasadami konkurencji. W szerokim ujciu za pomoc pastwa uznawana jest wszelkiego rodzaju korzy wiadczona z funduszy publicznych, faworyzujca niektre przedsibiorstwa i towary oraz naruszajca konkurencj. Decydujce znaczenie ma skutek: naruszenie konkurencji i niekorzystny wpyw na warunki obrotu midzy pastwami poprzez faworyzowanie niektrych towarw lub producentw. Ciar dowodu w tej mierze zawsze spoczywa na Komisji. Nie bada si przy tym rynku, jego struktury itp. Nielegalna pomoc moe by kierowana zarwno do przedsibiorstw publicznych, jak i prywatnych.
Sprawa 6/72 Europemballage Corp. i Continental Can Co. v. Komisja, Zb. Orz. 1973, s. 215; Orzecznictwo s. 745. W orzeczeniu tym sdziowie przeprowadzili szczegow analiz struktury konkurencji na rynku puszek. 118 Dz. Urz. L 395. Prace nad rozporzdzeniem trway 16 lat.
117
90
Nie s pomoc wiadczenia oglnodostpne dla wszystkich podmiotw gospodarujcych, oparte na z gry znanych kryteriach, przyznawane automatycznie pod warunkiem spenienia okrelonych warunkw. Podstawowym wyrnikiem pomocy jest wic jej indywidualny i uznaniowy charakter. Pomoc musi by wiadczona z funduszy publicznych, ale niekoniecznie bezporednio przez pastwo (zabronione s np. wiadczenia przekazywane przez instytucje formalnie prywatne, ale pochodzce porednio ze rodkw pastwowych, na ktrych rozdawnictwo pastwo zachowuje wpyw). Do najczstszych form pomocy nale: dotacje inwestycyjne, subsydia na pokrycie strat biecych, preferencyjne oprocentowanie kredytw na transakcje eksportowe, preferencyjne obniki ciarw publicznych (podatkw, skadek na ubezpieczenia spoeczne) czy te nadzwyczajne wypaty w celu przycignicia pracownikw do pewnych gazi przemysu. Kada forma pomocy pastwa musi by zgaszana Komisji, ktra ocenia jej dopuszczalno i legalno z punktu widzenia art. 87(2) i (3) TWE. Pierwszy z tych przepisw okrela pomoc legaln z mocy prawa, drugi ma charakter uznaniowy. Pomoc legalna obejmuje: pomoc o charakterze socjalnym dla poszczeglnych konsumentw, pomoc w celu likwidacji skutkw katastrof ywioowych oraz pomoc dla poszczeglnych regionw R.N dotknitych podziaem Niemiec. Przy tej formie pomocy wystarczy notyfikacja przez pastwo czonkowskie. Z kolei do pomocy uznaniowej nale: pomoc w celu wspierania gospodarczego regionw zacofanych lub dotknitych masowym bezrobociem, pomoc w celu wspierania projektw o charakterze oglnoeuropejskim lub w celu zapobieenia powanym trudnociom gospodarczym w ktrymkolwiek pastwie czonkowskim, pomoc dla pewnych dziedzin gospodarki, pomoc we wspieraniu kultury i ochronie dziedzictwa kulturalnego. Ponadto Rada moe poprzez decyzj okreli inne formy pomocy, ktre mog by zatwierdzane przez Komisj. Notyfikacja tych form pomocy musi by szczegowa i obejmowa dogbn analiz, poniewa chodzi o wyjtki od zasady nielegalnoci pomocy (ocenia si cel pomocy musi mie charakter ponadnarodowy proporcjonalno i konieczno, a take poczony z przyznaniem pomocy plan restrukturyzacji firmy lub gazi gospodarki). W przypadku stwierdzenia przez Komisj wypadku nowej pomocy pastwa lub zmiany pomocy dawniej zatwierdzonej, postpowanie Komisji jest nastpujce: moe ona zada od pastwa czonkowskiego zawieszenia wypacania pomocy a do czasu zbadania sprawy oraz dostarczenia wszelkich materiaw, informacji i danych koniecznych dla oceny zgodnoci pomocy z zasadami rynku wewntrznego. Jeeli pomoc zostanie uznana za niezgodn z prawem wsplnotowym, musi zosta zwrcona.
91
Interesujce, e pomimo intensywnego nadzoru ze strony Komisji wolumen pomocy pastwowej gwatownie ronie i w latach 1992-1994 wynosi 43 miliardy ECU. Szczeglnie niepokojcy jest wzrost pomocy ad hoc (poza uzgodnionymi programami), acz powizanej z restrukturyzacj przedsibiorstw (wzrost ten sign 36 proc. w roku 1994). Przoduj w zakresie pomocy Niemcy rednia pomoc dla przedsibiorstwa w dawnej NRD wynosi 11.610 ECU na jednego zatrudnionego przy redniej wsplnotowej 1.400 ECU.
92
ROZDZIA X WSPLNA POLITYKA ZAGRANICZNA I BEZPIECZESTWA (II .ILAR UE)

Wsplna polityka zagraniczna i bezpieczestwa, wprowadzona przez traktat z Maastricht, stanowi rozwinicie Europejskiej Wsppracy Politycznej, ktrej podstaw by Jednolity Akt Europejski119 . Najwaniejszymi celami Unii w tej dziedzinie maj by potwierdzenie tosamoci Unii w stosunkach midzynarodowych oraz stopniowe wprowadzenie wsplnej polityki obronnej. Wrd szczegowych zada wsplnej polityki wymieniono w TUE: ochron wsplnych wartoci, podstawowych interesw i niezalenoci Unii, umacnianie bezpieczestwa Unii i jej pastw czonkowskich, zachowanie pokoju i bezpieczestwa midzynarodowego zgodnie z Kart Narodw Zjednoczonych, Aktem Kocowym KBWE i Parysk Kart na Rzecz Nowej Europy, popieranie wsppracy midzynarodowej oraz rozwj demokracji i poszanowania praw czowieka. W zakresie wsppracy politycznej TUE przewiduje dwie zasadnicze formy dziaania120 . Pierwsz z nich jest wzmocnienie wsppracy pomidzy pastwami czonkowskimi, ktre powinno nastpowa poprzez koordynacj dziaa tych pastw oraz poprzez wypracowywanie wsplnego stanowiska Unii, zajmowanego przez Rad tak czsto, jak tylko bdzie to konieczne (art. 12 TUE). Pastwa czonkowskie zobowizane s ponadto do koordynowania swych stanowisk w ramach konferencji midzynarodowych oraz w szczeglnoci w organizacjach midzynarodowych. To ostatnie zobowizanie zostao wprowadzone do traktatu na danie Woch, ktre chciay w ten sposb zobowiza unijnych staych czonkw Rady Bezpieczestwa ONZ do respektowania na forum Rady decyzji podejmowanych przez Uni. Poniewa wyczona jest kontrola wsplnej polityki zagranicznej przez Trybuna Sprawiedliwoci, pastwa czonkowskie ponosz tylko odpowiedzialno polityczn za swe dziaania przed Rad.
W istocie pewne formy wsppracy w zakresie polityki zagranicznej istniay duo wczeniej i zostay zapocztkowane tzw. raportem luksemburskim z 27 padziernika 1970 roku. 120 W praktyce czsto spotykanym, acz nie wymienionym w Traktacie instrumentem Unii s owiadczenia dotyczce sytuacji midzynarodowej, przecitnie w liczbie dwch tygodniowo.
119
WSPLNA POLITYKA ZAGRANICZNA I BEZPIECZESTWA (II FILAR UE)
93
Drug form waciw dla polityki zagranicznej jest podejmowanie wsplnego dziaania przez Uni (art. 13 TUE). Traktat ustanawia w tym zakresie jedynie procedury, pozostawiajc zakres ewentualnych wsplnych dziaa pniejszym ustaleniom. W praktyce dotyczy one maj Europy i obszaru Morza rdziemnego; kwestie szczeglnych powiza wynikajcych z dekolonizacji zostaj w gestii dyplomacji narodowych. Wyczone s zagadnienia polityki bezpieczestwa, realizowanej na podstawie art. 14 TUE we wsppracy z Uni Zachodnioeuropejsk. Procedura podejmowania decyzji dotyczcych wsplnych dziaa jest do skomplikowana. Najpierw Rada Europejska powinna ustali oglne ramy dziaania. Nastpnie na tej podstawie Rada powinna sprecyzowa cele wsplnego dziaania, rodki dla ich osignicia oraz zakres i czas ich stosowania. Dopiero w trzecim stadium (realizacji) Rada kwalifikowan wikszoci gosw moe podejmowa decyzje operacyjne. Traktat i towarzyszce mu dokumenty zawieraj szereg gwarancji proceduralnych, zabezpieczajcych uprawnienia pastw czonkowskich (zwaszcza na wypadek zasadniczej zmiany okolicznoci lecych u podstaw wsplnego dziaania), moliwo podejmowania dziaa jednostronnych w przypadku szczeglnych interesw pastwa czonkowskiego oraz moliwo niewczenia si pastwa czonkowskiego do wsplnego dziaania, jeeli wynika to z jego specyficznej sytuacji. Wsplne dziaanie jest wice dla pastw czonkowskich. Pomimo tego, w doktrynie panuje zgodny pogld, e wsplna polityka zagraniczna nie narusza suwerennoci pastw czonkowskich i stanowi jedynie instrument koordynacji polityk niezalenych pastw. W szczeglnoci, zgodnie z decyzjami podjtymi na szczycie edynburskim w grudniu 1992 r., podczas realizacji wsplnej polityki zagranicznej naley przestrzega zasady subsydiarnoci (a tym samym rwnie zasady proporcjonalnoci). Podstawow rol w realizacji wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa spenia Rada, ktra powinna dba o spjno, jedno i skuteczno dziaa unijnych. Obok niej istotne zadania wykonuj Coreper oraz Komitet Polityczny, zoony z wyszych funkcjonariuszy MSZ pastw czonkowskich. Reprezentacj Unii zapewnia przede wszystkim Prezydencja (pastwo przewodniczce Radzie); w praktyce wiele zada wykonuje tzw. Trjka (poprzedni, obecny i przyszy przewodniczcy). Szczegln rol w zakresie wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa odgrywaj sankcje gospodarcze, zarwno nakadane przez sam Wsplnot, jak i te nakadane przez Rad Bezpieczestwa ONZ. Poniewa stosunki handlowe nale do wycznej kompetencji Wsplnoty, w przypadku naoenia sankcji na pastwo trzecie Rada Ministrw wydaje rozporzdzenie o implementacji sankcji na podstawie art. 133 TWE (dotyczcego wsplnej polityki handlowej) i dopiero wtedy sankcje mog by realizowane przez poszczeglne pastwa czonkowskie.
94
Traktat amsterdamski wprowadzi pewne modyfikacje II filara, pod hasem Skutecznej i Spjnej Polityki Zagranicznej. W pierwszym rzdzie uproszczono struktury aktw podejmowanych w ramach II filara (wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa). Najwaniejszym elementem staj si wsplne strategie, przyjmowane w drodze konsensu przez Rad Europejsk. W celu ich wykonania i na ich podstawie Rada wikszoci kwalifikowan ma przyjmowa wsplne dziaania i stanowiska. Moliwe jest tzw. konstruktywne wstrzymanie si od dziaania, pozwalajce w pewnych sytuacjach wybranym pastwom czonkowskim na niestosowanie si do decyzji Unii, z zastrzeeniem wszake upowanienia w tej mierze, a take zablokowanie decyzji w przypadku szczeglnych interesw ktrego z pastw czonkowskich. Utworzono stanowisko Wysokiego Przedstawiciela (dawnego Sekretarza Generalnego) Rady do spraw wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa, ktry wraz z podleg mu struktur instytucjonaln bdzie odpowiedzialny za planowanie polityki oraz monitorowanie wydarze midzynarodowych pod katem moliwych implikacji dla Unii. Istotnym novum s wreszcie kompetencje Rady w zakresie podejmowania decyzji politycznych dotyczcych dziaa humanitarnych, misji pokojowych oraz delegowania si zbrojnych w celu przywrcenia pokoju, a take upowanienie Rady do wykorzystywania Unii Zachodnioeuropejskiej w celu realizacji decyzji politycznych w zakresie wspomnianych tu operacji.
WSPPRACA W ZAKRESIE SPRAW WEWNTRZNYCH I WYMIARU...
95
ROZDZIA XI WSPPRACA W ZAKRESIE SPRAW WEWNTRZNYCH I WYMIARU SPRAWIEDLIWOCI (III .ILAR UE)121
Wsppraca w dziedzinie wymiaru sprawiedliwoci i spraw wewntrznych, potocznie zwana III filarem Unii Europejskiej, pocztkowo miaa charakter uzupeniajcy w stosunku do innych materii uregulowanych przez traktat z Maastricht. Wraz ze zmianami na mapie politycznej Europy i wzrastajcymi zagroeniami ze strony zorganizowanej przestpczoci, handlu narkotykami oraz nielegalnej migracji, znaczenie tej wsppracy zdecydowanie wzrasta. Dobitnie wiadcz o tym reformy podjte w traktacie amsterdamskim, przenoszce wiele zagadnie z III filara do prawa wsplnotowego i poddajce je tym samym reimowi tego prawa, zwaszcza kompetencjom prawodawczym organw Wsplnoty. Dla potrzeb niniejszego opracowania jednake widzie bdziemy III filar w takim ksztacie, w jakim zosta on okrelony w traktacie o Unii Europejskiej. Decydujce znaczenie bdzie miaa systematyka traktatw, a nie przedmiot regulacji. Z tego wzgldu pominito wpyw na prawo wewntrzne na przykad aktw prawnych formalnie nalecych do prawa wsplnotowego, a przedmiotowo do III filara (jak np. dyrektywa Rady 91/477/EWG z 18 czerwca 1991 r. o kontroli nad nabyciem i posiadaniem broni palnej). Po drugie, opracowanie obejmuje w zasadzie (z nielicznymi wyjtkami) akty bdce w mocy. Z tego wzgldu pominito np. instrumenty ju opracowane lub podpisane, ktre jeszcze nie weszy w ycie. Rwnie to prowadzi do pewnych komplikacji. Przykadowo: obowizuje rozporzdzenie Rady (EWG, Euratom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesw finansowych WE (nalece do I filara); przepisy tego aktu zostay zmodyfikowane przez konwencj z 26 lipca 1995 r. o ochronie interesw finansowych Wsplnoty (z dwoma protokoami dodatkowymi), zawart na podstawie art. K.3.(2).(c ) TUE (nalec wic do filara III). Konwencja ta nie wesza jeszcze w ycie, nie zostaa wic uwzgldniona w niniejszej analizie. Podobnie decyzja i rozporzdzenie Rady 33812/94 o ustanowieniu wsplnotowego
121
Zagadnienia te s w stosunkowo niewielkim stopniu znane, warto zatem przedstawi je adresatom niniejszego opracowania w sposb bardziej szczegowy ni pozostae kwestie.
96
reimu kontroli towarw podwjnego zastosowania (filar I) zostaa nastpnie uzupeniona wsplnym dziaaniem z 19 grudnia 1994 r., podjtym na podstawie art. J.3 TUE (II filar). Po trzecie wreszcie, w opracowaniu pominito zagadnienie konwencji Rady Europy, ktre w przekonaniu niej podpisanego nie nale do acquis communautaire, aczkolwiek w istocie w znaczcym stopniu na nich wanie opiera si obrt prawny pomidzy pastwami czonkowskimi w sprawach cywilnych i karnych. Spord tych instrumentw wymieni naley przykadowo: europejsk konwencj ekstradycyjn (13 grudnia 1957 r., ETS 24) wraz z protokoami dodatkowymi, europejsk konwencj o pomocy prawnej w sprawach karnych (20 kwietnia 1959 r., ETS 30), europejsk konwencj o zwalczaniu terroryzmu (27 stycznia 1977 r., ETS 90) oraz konwencj o praniu dochodw pochodzcych z przestpstw, ich ujawnianiu, zajmowaniu i przepadku (8 listopada 1990 r., ETS 141). Zakres przedmiotowy wsppracy unijnej w tym zakresie zosta sformuowany w przepisie art. 29 TUE. Obejmuje on prawo azylowe, zasady dotyczce przekraczania granic zewntrznych Wsplnoty, polityk migracyjn oraz polityk w stosunku do obywateli pastw trzecich, walk z handlem narkotykami, zwalczanie korupcji na skal midzynarodow, wspprac sdow w sprawach cywilnych i karnych, wspprac celn i wspprac policyjn. Oprcz odrbnoci przedmiotowej, III filar cechuje w porwnaniu z prawem wsplnotowym specyficzny charakter instytucjonalny. Organem zarzdzajcym tym filarem jest Rada Ministrw Sprawiedliwoci i Spraw Wewntrznych. Praktyczne kierownictwo sprawuje jednak Komitet Koordynacyjny, tzw. Komitet K. 4 (obecnie po zmianie numeracji przepisw zwany Komitetem 36)122 , zoony z przedstawicieli pastw czonkowskich (wyszych funkcjonariuszy). Oprcz praktycznej koordynacji wsppracy Komitet opracowuje opinie na potrzeby Rady, a take przygotowuje materiay na jej posiedzenia. W skad Komitetu Koordynacyjnego wchodz trzy tzw. grupy kierujce (Steering Groups I - III) oraz Grupa Informacji Poziomej (Horizontal Information Group). Poszczeglne grupy kierujce odpowiadaj za elementy merytorycznego zakresu kompetencji III filara. Grupa I (Azyl i Imigracja) obejmuje migracj, wizy, azyl, faszerstwo dokumentw, przekraczanie granic zewntrznych, a take nadzorowanie dwch orodkw informacyjnych CIREA i CIRE.I123 . Grupa II zajmuje si wspprac policyjn i celn, przejmujc zadania speniane uprzednio przez tzw. grup TREVI. Nadzoruje ona zwalczanie terroryzmu, handlu narkotykami i przestpczoci zorganizowanej, wspprac policyjn (w tym nadzr nad Europolem) oraz wspprac w sprawach celnych.
122 123
Nazwa ta pochodzi od przepisu art. K.4 TUE, ktry jest podstaw funkcjonowania Komitetu. Centre for Information, Reflection and Exchange on Asylum Matters; Centre for Information, Reflection and Exchange on the Crossing of Borders and Immigration.
97
Wreszcie Grupa III (Wsppraca Sdowa) ma za zadanie organizowanie i realizacj wsppracy unijnej w zakresie ekstradycji, zwalczania midzynarodowej przestpczoci zorganizowanej, dorczania dokumentw w procedurach sdowych, ujednolicenia zasad utraty prawa jazdy, a take rozwj wsplnotowego prawa karnego oraz nadzr nad realizacj konwencji wsplnotowych w dziedzinach prawa karnego i cywilnego. Pomimo wszystkich wskazanych odrbnoci, nie mona mwi o cakowitej autonomii III filara w stosunku do prawa wsplnotowego. Przede wszystkim wystpuj powizania instytucjonalne z I filarem III .ilar bdzie podlega oglnym wytycznym politycznym ze strony Rady Europejskiej (art. 4 TUE), tym samym bdc poddanym reimowi jednoci systemu Unii Europejskiej i obowizkowi przestrzegania acquis communautaire124 . Po drugie, Rada Spraw Wewntrznych i Wymiaru Sprawiedliwoci zastpia istniejce dotd grupy wyspecjalizowane (TREVI, RODOS itp.), stwarzajc jednolite ramy instytucjonalne. Rada jest organem uprawnionym do podejmowania decyzji125 w zakresie III filara, uchwalajc na wniosek pastw czonkowskich, a w wielu kwestiach rwnie Komisji (w dziedzinach okrelonych w art. 29.1-6), wsplne stanowisko126 , wsplne dziaania127 oraz przyjmujc konwencje128 . Oprcz tego Rada wydaje zalecenia i podejmuje uchway, poruszajc si w obrbie form charakterystycznych dla prawa midzynarodowego129 . Co wicej, Rada moe podj decyzj o przekazaniu pewnych kwestii do I filara, a konkretnie do jego Tytuu IV, tym samym przewidujc stosowanie do nich mechanizmw prawa wsplnotowego. Decyzja ta musi zosta zaakceptowana przez pastwa czonkowskie zgodnie z ich postanowieniami konstytucyjnymi. Regulacja ta (art. 42 TUE) nosi nazw klauzuli pomostowej. Dodajmy wszake, e opisana wyej, do skomplikowana procedura przekazywania kompetencji w tym trybie, okrelana jako podwjny zamek (double lock), mocno ten proces utrudnia w praktyce dotd z niego nie skorzystano. Procedura decyzyjna Rady (podobnie jak wszystkich
Oznacza to automatycznie, e pomidzy prawem wsplnotowym a II filarem istniej powizania funkcjonalne; chodzi w szczeglnoci o uniknicie sytuacji, w ktrej rodki podejmowane przez Uni w ramach wsppracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwoci i spraw wewntrznych, a take decyzje pastw czonkowskich implementujce postanowienia unijne w tym zakresie, naruszayby zasady dotyczce swobodnego przepywu osb i towarw. 125 Nie przysuguje natomiast Radzie inicjatywa ustawodawcza. 126 Wsplne stanowisko wyraa si moe nie tylko poprzez deklaracje poszczeglnych pastw, lecz take poprzez inne formy wsppracy midzyrzdowej, ktre zostan uznane za waciwe i podane. Pastwa czonkowskie maj obowizek dostosowania swej polityki do tej formy wspdziaania. 127 S to dziaania uzgodnione w ramach Unii, lecz realizowane przez poszczeglne pastwa czonkowskie. 128 Konwencje w dziedzinach objtych III filarem wchodz w ycie dopiero po ich zaakceptowaniu przez pastwa czonkowskie zgodnie z przepisami konstytucyjnymi. 129 Pastwa czonkowskie byy podzielone, jeli chodzi o moc wic aktw przyjmowanych w ramach III filara. Wielka Brytania konsekwentnie oponowaa przeciwko przyznaniu tym aktom skutkw wicych, podczas gdy rzd holenderski zamieszcza niektre uchway w wykazie obowizujcych aktw unijnych.
124
98
innych organw unijnych) w zakresie III filara jest okrelona przez przepisy traktatu rzymskiego. Z kolei finansowanie dziaalnoci organw w ramach III filara odbywa si z ich budetu. Istnieje jednake moliwo uzyskania dodatkowych rodkw z budetw pastw czonkowskich lub Unii. Do Rady mog by kierowane zapytania i zalecenia Parlamentu Europejskiego, za Prezydencja ma obowizek informowania tego ostatniego o wszelkich kwestiach wynikajcych z implementacji przepisw TUE dotyczcych III filara. Tym samym jednak pozycja Parlamentu, dla ktrego nie przewidziano waciwie innych uprawnie w tej dziedzinie, jest stosunkowo saba. Przede wszystkim Parlament informowany jest o podejmowanych decyzjach i przyjmowanych aktach normatywnych jedynie ex post, co w praktyce trudno uzna za rzeczywiste konsultacje. Interesujce, e Parlament podj prb zawarcia porozumienia midzyinstytucjonalnego z Rad i Komisj w sprawie stosowania ex art. K.6 TUE, a w szczeglnoci w sprawie wsppracy Parlamentu w odniesieniu do konwencji zawieranych na podstawie ex art. K.3 (obecnie art. 34.2.d), poczynajc od konwencji w sprawie Europolu. Prba ta nie zostaa jednak dotd uwieczona powodzeniem. Pewne kompetencje w zakresie III filara przysuguj natomiast Komisji. Moe ona kierowa do Rady propozycje dotyczce zastosowania klauzuli pomostowej, a take dotyczce podejmowania inicjatyw unijnych z wyczeniem wsppracy w sprawach karnych, celnej i policyjnej w celu zwalczania terroryzmu, handlu narkotykami oraz innych powanych form przestpczoci midzynarodowej, w ktrych to sprawach wyczna inicjatywa przysuguje pastwom czonkowskim. Prawo inicjatywy Komisja dzieli jednak z pastwami czonkowskimi. W praktyce propozycje dziaa oraz projekty aktw przygotowuje w zakresie III filara Prezydencja, natomiast Komisja ogranicza si do wydawania komunikatw, majcych charakter oglny i wskazujcych podane kierunki rozwoju polityki Unii. Warto jednak zauway, e przedstawiciel Komisji uczestniczy zawsze w obradach Rady, a ponadto Komisja ma faktyczne moliwoci wpywania na prace Rady, na przykad poprzez swych ekspertw. Pocztkowo nie przewidziano natomiast adnych wyranych kompetencji w zakresie III filara dla Europejskiego Trybunau Sprawiedliwoci, jakkolwiek po pierwsze moe on sprawowa kontrol nad ustawodawstwem wsplnotowym podejmowanym w zwizku z funkcjonowaniem III filara, po drugie za moe uzyska pewne kompetencje na podstawie konwencji zawieranych w ramach III filara. Jak dotd jednak adna z tych konwencji130 nie zawiera klauzuli jurysdykcyjnej ETS. Niektre projekty wszelako daj Trybunaowi tak jurysdykcj, jak
130
Konwencja z 10 marca 1995 roku o uproszczonej procedurze ekstradycyjnej; konwencje z 26 lipca 1995 r. o: Europolu, ochronie interesw finansowych Wsplnoty oraz systemie informacji celnej; parafowana we wrzeniu 1995 r. konwencja o procedurze upadociowej.
99
rwnie przewiduj moliwo kierowania przez sdy pastw czonkowskich pyta prejudycjalnych do Trybunau w sprawach dotyczcych ich stosowania. Zasadnicza zmiana w podejciu do jurysdykcji ETS nastpia jednak wraz z wejciem w ycie traktatu amsterdamskiego. Trybunaowi przypady dwie istotne nowe kompetencje. Otrzyma on jurysdykcj w sprawach przeniesionych z III do I filara (azyl, imigracja, granice, wsppraca sdowa w sprawach cywilnych), z zastrzeeniem jednake, i kompetencja prejudycjalna bdzie ograniczona do sdw najwyszych w trybie instancyjnym. Uzupenia j ma skarga w interesie oglnym, przysugujca Radzie, Komisji oraz pastwom czonkowskim. Rozszerzona zostaa te waciwo ETS w zakresie III filara, jednake kompetencja prejudycjalna przysugiwa bdzie tylko sdom tych pastw, ktre zo deklaracj o uznaniu jurysdykcji, za powdztwo o uniewanienie aktu prawnego bdzie wnoszone wycznie przez pastwa czonkowskie i Komisj. Trybuna moe rwnie rozstrzyga spory pomidzy pastwami czonkowskimi oraz midzy pastwami czonkowskimi a Komisj w zakresie wykadni i stosowania aktw prawnych przyjmowanych w sferze III filara. W czasie przygotowa do konferencji midzyrzdowej w 1996 r. wanie III .ilar wydawa si by poddany najostrzejszej krytyce. Zwracano uwag na przerost instytucjonalny (dua ilo rnych organw pozbawionych rzeczywistej wadzy), krytykowano powszechnie stosowan procedur jednomylnoci oraz brak demokratycznego nadzoru wynikajcy z minimalizacji kompetencji Parlamentu Europejskiego i ETS. Jednoczenie jednak w dyskusji zwrcono uwag na znaczcy postp w tej dziedzinie, przejawiajcy si chociaby w trosce o ochron danych osobowych w systemach komputerowych czy te o przeroczysto dziaa poszczeglnych organw. W gruncie rzeczy bowiem, pomimo zarzutw zamachu na suwerenno, TUE wzmacnia pozycj pastw, pozwalajc im na swobodne podejmowanie dziaa, ktre w innych warunkach byyby poddane nadzorowi wynikajcemu z prawa wsplnotowego bd kontroli ze strony instytucji krajowych. Z drugiej strony, proponowano poszerzenie kompetencji organw unijnych poprzez rezygnacj z zawierania konwencji midzynarodowych i zastpienie ich przez wsplne dziaania jako instrumenty atwiejsze w realizacji. Sugerowano nawet wprowadzenie dyrektyw w celu realizacji postanowie III filara. Mimo krytyki istniejcych rozwiza, wanie III .ilar wydaje si najbardziej dynamicznie rozwijajc si dziedzin wsppracy unijnej, obejmujc swym zasigiem coraz to nowe zagadnienia. Pamita naley rwnie o zasadniczych nowych elementach wprowadzonych przez traktat amsterdamski. Wprowadzi on nowe okrelenie wsppracy w zakresie III filara jako Przestrzeni Wolnoci, Bezpieczestwa i Sprawiedliwoci. Zmodyfikowano formy prawne wsppracy, rezygnujc ze wsplnych dziaa i wprowadzajc w to miejsce decyzje ramowe (bdce odpowiednikiem dyrektyw, jednake pozbawione atrybutu bezporedniej
100
skutecznoci) oraz decyzje. Utrzymano konwencje midzynarodowe, jednake mog one teraz wchodzi w ycie po ich ratyfikowaniu przez poow pastw czonkowskich, a nie jak dotd przez wszystkie pastwa. W zakresie przedmiotowym dawnego III filara zanotowano daleko idce zmiany, polegajce przede wszystkim na przeniesieniu kompetencji w zakresie wiz, azylu, imigracji oraz wsppracy sdowej w sprawach cywilnych do I filara. Problematyka ta zostaa szczegowo omwiona wyej. Ponadto do prawa unijnego wczono system Schengen, dzielc go pomidzy filary I i III. Kompetencja wsplnotowa ma jednak o tyle ograniczone znaczenie, e przewiduje si w tym zakresie podejmowanie decyzji przez Rad na zasadzie jednomylnoci. Spord tych zagadnie najistotniejsze z punktu widzenia przyszej akcesji Polski do Unii Europejskiej wydaje si rozwizanie przyjte w specjalnym protokole do traktatu amsterdamskiego, wczajce do acquis communautaire cay system Schengen. Rozwizanie to jest wielkim zaskoczeniem, poniewa przez dugi czas pastwa czonkowskie broniy si przed przekazaniem jakichkolwiek kompetencji w tej dziedzinie na rzecz Wsplnoty. Co wicej, zgodnie z przepisem art. 8 tego protokou, wszystkie pastwa przystpujce do Unii maj obowizek przyjcia owego acquis w caoci, podczas gdy Wielka Brytania i Irlandia nie bd nim zwizane w ogle, za Dania moe przyj jedynie wybrane elementy. Z powyszego rozwizania, jak rwnie ze stowarzyszenia z systemem Schengen pastw nordyckich, wynika, e standard wyznaczony przez umowy z Schengen bdzie wyznacza normy regionalnego (europejskiego) prawa midzynarodowego w tej dziedzinie (standardy europejskie). Mona zreszt zaryzykowa twierdzenie, e ukady z Schengen131 pomimo e zostay zawarte w formie umw midzyrzdowych ze wzgldu na zamiar uniknicia dyskusji politycznej w poszczeglnych pastwach bdcych ich sygnatariuszami, a zwaszcza kontrowersji parlamentarnych od pocztku pomylane byy jako regulacja wsplnotowa. Swoboda przepywu osb bez kontroli granicznej obejmowaa wszystkich obywateli pastw czonkowskich Wsplnoty (art. 1 porozumienia z 1985 r.), umowy miay by stosowane z zastrzeeniem zgodnoci z prawem wsplnotowym (art. 134 konwencji z 1990 roku) oraz miay by dostosowane do prawa wsplnotowego lub zastpione przez pniejsze takie prawo (art. 142 teje konwencji). Dodajmy te, e niektre zagadnienia objte przez ukady z Schengen zostay ju wczone do prawa wsplnotowego i s regulowane przez akty prawa wtrnego, jak dyrektywa 91/308 z 10 czerwca 1991 r. o zapobieganiu wykorzystania sektora bankowego do prania brudnych pienidzy
131
Porozumienie w sprawie stopniowego znoszenia kontroli granicznych pomidzy .rancj, R.N oraz pastwami Beneluksu, zawarte 14 czerwca 1985 r. oraz konwencja w sprawie realizacji tej umowy, podpisana 19 czerwca 1990 r.; tekst por. ILM 30(1991), s. 68.
101
czy te dyrektywa 91/477 z 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nad nabyciem i posiadaniem broni palnej. Do systemu schengeskiego przystpiy zreszt dalsze pastwa czonkowskie Unii: Wochy, Hiszpania, Portugalia, Grecja oraz nowo przyjte Austria, Szwecja i .inlandia. W powszechnej opinii w Polsce ukady z Schengen kojarz si gwnie z pozytywnym faktem zniesienia dla obywateli polskich wiz wjazdowych przez pastwa bdce stronami porozumienia. W rzeczywistoci s to obszerne regulacje (konwencja z 1990 roku obejmuje 142 artykuy i zajmuje ponad 60 stron druku), ktre byy przedmiotem rozlicznych kontrowersji i krytyki jako naruszajce prawa czowieka. Zasadniczym przedmiotem konwencji jest uatwienie przekraczania przez obywateli pastw czonkowskich granic wewntrznych Unii poprzez zniesienie na nich kontroli. Poniewa de facto uatwienia te musiay dotyczy rwnie obywateli pastw trzecich przebywajcych na terytorium Wsplnoty (obecnie Unii)132 , naleao udoskonali kontrol na granicach zewntrznych Unii. W tym celu wprowadzono generalny wymg posiadania przez obywateli pastw trzecich wiz wjazdowych oraz jednolite wizy Schengenlandii133 . Przymus wizowy obejmuje ponad 120 pastw, w tym rwnie stowarzyszone ze Wsplnot Bugari, Rumuni i pastwa batyckie. Na przewonikw przywocych cudzoziemcw nieposiadajcych wymaganych dokumentw podry miay by nakadane kary pienine134 . W celu ograniczenia liczby osb starajcych si w pastwach czonkowskich o status uchodcy wprowadzone zostay zasady okrelajce, ktre pastwo bdzie waciwe dla rozpatrywania wnioskw. W pierwszym rzdzie bdzie to pastwo, ktre wystawio zezwolenie na pobyt (wiz), nawet jeeli jego wano ju wygasa. Jeeli wnioskodawca posiada wizy wydane przez kilka pastw, kompetentne bdzie to z nich, ktrego wiza wana bya duej, a w pewnych sytuacjach to pastwo, przez ktrego granic zewntrzn dana osoba wjechaa na terytorium Schengenlandii. To samo kryterium przekroczenia granicy zewntrznej przyjto w odniesieniu do nielegalnych imigrantw. Poniewa regulacje te wzbudzaj wtpliwoci z punktu widzenia ich zgodnoci z innymi midzynarodowymi zobowizaniami pastw stron porozumie z Schengen, zarwno w samych tych
Osoby takie mog przebywa na terytorium wszystkich umawiajcych si stron przez okres nieprzekraczajcy trzech miesicy; musz jednak zameldowa si u waciwych organw po przybyciu na terytorium pastwa. 133 Traktat z Maastricht wczy wspln polityk wizow do kompetencji Wsplnoty jako art. 100c. Na jego podstawie wydane zostay np. rozporzdzenia: 1683/95 z 29 maja 1995 r. w sprawie jednolitego formatu wiz oraz 2317/95 z 25 wrzenia 1995 r. w sprawie okrelenia pastw trzecich, ktrych obywatele musz posiada wiz przy przekraczaniu zewntrznych granic pastw czonkowskich. To ostatnie zostao zakwestionowane przez ETS; trwaj prace nad now wersj tego aktu. 134 Sprowadzao to rejestracj podrnych podczas odprawy biletowo-bagaowej na lotniskach do dodatkowej kontroli paszportowej. Linie lotnicze zmuszone byy m.in. zatrudnia byych funkcjonariuszy stray granicznych jako specjalistw w tej dziedzinie, m.in. wykrywajcych sfaszowane dokumenty.
132
102
porozumieniach, jak i pniej, w odnonych przepisach traktatu o Unii Europejskiej dotyczcych wsppracy w zakresie wymiaru sprawiedliwoci i spraw wewntrznych, wprowadzono klauzule o ich zgodnoci z konwencj genewsk z 1951 roku o statusie uchodcw (ex art. K.2.1, obecnie podobn funkcj spenia art. 63.1). Nad realizacj postanowie konwencji czuwa ma specjalny system informacyjny, na ktry skadaj si komputer centralny w Strasburgu oraz poczone z nim komputery narodowych sub granicznych i policyjnych. System ten ma gromadzi zarwno informacje oglne, jak i dane statystyczne oraz informacje o sytuacji w poszczeglnych pastwach pochodzenia potencjalnych uchodcw, a take dane dotyczce poszczeglnych osb (w tym poszukiwanych przez policje krajowe, obywateli pastw trzecich niepodanych na terytorium ktregokolwiek z pastw stron porozumienia, osb zaginionych) oraz przedmiotw (broni, skradzionych dokumentw i samochodw). Obecnie trwaj prace nad systemem informacyjnym drugiej generacji, w zwizku z koniecznoci rozszerzenia bazy danych oraz przyjciem nowych pastw czonkowskich do UE. Ch ograniczenia naduy zwizanych z napywem uchodcw do Unii Europejskiej lega u podstaw konwencji dubliskiej. Konwencja ta jest aktem prawa wsplnotowego; zostaa zawarta przez wszystkie pastwa czonkowskie. Przedmiotem jej jest okrelenie waciwoci tylko jednego pastwa dla rozpatrywania wnioskw azylowych. Reguy te odpowiadaj opisanym wyej regulacjom porozumie z Schengen. Na uwag zasuguje fakt, e poszczeglne regulacje narodowe w sprawach uchodcw s dostosowywane do porozumie midzynarodowych, np. ustawa austriacka z 14 lipca 1997 r. pozwala na odmow wszczcia postpowania, jeeli z umowy midzynarodowej wynika waciwo innego pastwa do rozpatrzenia wniosku. Dodajmy jeszcze, e na prawo azylowe jako element III filara UE oraz przyszego prawa wsplnotowego skadaj si take inne akty: zwaszcza wsplne stanowisko Rady 96/196/JHA z 4 marca 1996 r. w sprawie jednolitej interpretacji pojcia uchodcy w rozumieniu art. 1 konwencji genewskiej z 1951 roku135 oraz uchwaa Rady z 20 czerwca 1995 r. w sprawie minimalnych gwarancji w postpowaniu azylowym136 , a take wywodzce si z ustawodawstw pastw czonkowskich pojcia bezpiecznego kraju pochodzenia i bezpiecznego pastwa trzeciego. Pierwsze z tych poj wie si z zaoeniem, e nie mona przyzna statusu uchodcy osobie pochodzcej z kraju, w ktrym nie maj miejsca przeladowania, drugie e status taki nie przysuguje rwnie osobom, ktre przybyy do danego pastwa nie bezporednio z pastwa, w ktrym byy przeladowane,
135 136
Dz.Urz. L 63 z 13 marca 1996 r. Dz.Urz. C 274 z 19 czerwca 1996 r.
103
lecz z pastwa trzeciego, w ktrym obowizuje konwencja genewska z 1951 r. w sprawie statusu uchodcw oraz przestrzegana jest zasada non-refoulement137 . Zawarcie konwencji o przekraczaniu zewntrznych granic Unii zostao zaproponowane przez Komisj w grudniu 1993 roku138 . Jak dotd, umowa nie zostaa podpisana ze wzgldu na konflikt dotyczcy trzech kwestii: sposobu podejmowania decyzji w sprawie implementacji konwencji, kompetencji ETS oraz zakresu terytorialnego obowizywania konwencji (w zwizku ze sporem pomidzy Wielk Brytani i Hiszpani odnonie tego, czy granica pomidzy Gibraltarem i Hiszpani ma by traktowana jako wewntrzna czy zewntrzna granica Unii). Projekt zawiera definicj granicy zewntrznej (granica ldowa z pastwami trzecimi, granice morskie, lotniska oraz porty morskie), okrela zasady ich przekraczania i kontroli granicznej, listy osb niepodanych oraz zasady wydawania zezwole na pobyt. Ukady schengeskie nie ograniczaj si wszelako jedynie do regulacji dotyczcych imigracji i azylu. Art. 39 umowy z 1990 roku ustanawia ogln zasad wsppracy sub policyjnych poszczeglnych pastw sygnatariuszy porozumienia w zakresie zwalczania niektrych typw przestpstw kryminalnych (zabjstw, gwatw, rozbojw, rabunku broni, paserstwa, faszerstwa dokumentw, przemytu osb, przemytu narkotykw, uywania materiaw wybuchowych oraz nielegalnego przewozu odpadw toksycznych i niebezpiecznych). Wsppraca powinna w zasadzie odbywa si na podstawie wnioskw kierowanych do wyznaczonych organw pastwowych, jednake w pilnych przypadkach moliwa jest wsppraca bezporednio pomidzy lokalnymi jednostkami policji i innych waciwych sub. Konwencja wykonawcza z 1990 roku dopuszcza m.in. inwigilacj podejrzanych o popenienie wymienionych przestpstw, przebywajcych za granic, oraz moliwo pocigu policyjnego przez granic za sprawcami przestpstw bez potrzeby uzyskiwania zgody miejscowych wadz. Nakazuje te ustanowienie bezporednich pocze telekomunikacyjnych pomidzy zainteresowanymi jednostkami policyjnymi ssiadujcych miast. W celu uatwienia wsppracy proceduralnej konwencja z 1990 roku okrela zakres pomocy prawnej w sprawach podatkowych i celnych, zezwala na przesyanie dokumentw sdowych bezporednio zainteresowanym osobom (w tym rzeczoznawcom i wiadkom) oraz na udzielanie pomocy bezporednio przez poszczeglne jednostki wymiaru sprawiedliwoci (sdy, prokuratury), bez potrzeby uywania kanaw oficjalnych (dyplomatycznych). Wprowadzono zasad non bis in idem w stosunku do sprawcw
Interesujcy wydaje si fakt, e dziaania wsplnotowe, a nastpnie unijne, wpyny na ksztat polityki Rady Europy w stosunku do uchodcw. W swych rezolucjach 1163(1991), 1236 (1994) oraz 1278(1995) Zgromadzenie Parlamentarne RE ju nie odrzucao restryktywnych przejaww tej polityki, lecz nawoywao jedynie do ich zwajcej wykadni, a take podkrelio wzrastajc rol konwencji z Schengen i Dublina w zakresie rozwoju prawa azylowego w Europie. Tym samym standardy europejskie w tym zakresie s bardziej zblione do unijnych ni do liberalnych niegdy standardw Rady Europy i konwencji genewskiej z 1951 roku. 138 COM(93)684 final.
137
104
przestpstw popenionych w dwch lub wicej pastwach, a w odniesieniu do skazanych zasad redukcji okresu przebywania w wizieniu o okres spdzony w wizieniu w innym pastwie. Uproszczono wreszcie procedury ekstradycyjne, wprowadzajc nakaz wydania osb ciganych w innym pastwie stronie umowy oraz moliwo ekstradycji sprawcy za jego zgod bez koniecznoci wszczynania formalnej procedury ekstradycyjnej, z zastrzeeniem, e wydanie nie jest zabronione przez ustawodawstwo danego pastwa i e dana osoba ma zapewniony dostp do obrocy. Jeeli natomiast w stosunku do przestpcy orzeczono kar pozbawienia wolnoci, lecz uchyla si on od jej wykonania, uchodzc do innego pastwa, mona zwrci si do organw tego pastwa nie o wydanie przestpcy, lecz o wykonanie orzeczonej kary. Zagodzono przy tym warunki wsppracy sdowej w sprawach karnych wystarczy, i dany czyn bdzie przestpstwem w myl prawa obu zainteresowanych pastw oraz zagroony bdzie kar pozbawienia lub ograniczenia wolnoci na czas nie krtszy ni 6 miesicy. Wsppraca w zakresie prawa karnego jest kolejn dziedzin, w ktrej odnotowano znaczcy postp w skali unijnej. W tym zakresie instrumenty prawne w wikszoci dotycz jedynie pastw czonkowskich139 . Podstawow metod jest wprowadzanie odpowiednich przepisw do prawa wewntrznego poszczeglnych pastw i nakadanie sankcji karnych za ich naruszenia. Z drugiej strony coraz czciej podejmowane s dziaania majce na celu rozszerzenie zakresu stosowania przepisw karnych zawartych w aktach wsplnotowych. Naley wymieni w tym kontekcie konwencje ekstradycyjne, konwencj o ochronie interesw finansowych Wsplnoty oraz dziaania zmierzajce do zwalczania rasizmu i ksenofobii, przestpczoci zorganizowanej, przemocy na stadionach pikarskich, a take handlu kobietami i seksualnego wykorzystywania kobiet. Propozycja konwencji o uproszczeniu procedur ekstradycyjnych (projekt uchwalony 10 marca 1995 r.) ma na celu uatwienie ekstradycji sprawcw przestpstw w przypadku wyraenia przez nich zgody (propozycja ustala przy tym tryb, w jakim zgoda taka powinna zosta wyraona). Z kolei projekt konwencji ekstradycyjnej zosta uchwalony przez Rad Ministrw Sprawiedliwoci i Spraw Wewntrznych 27 wrzenia 1996 roku, na podstawie art. K.1.6 i K.1.7 TUE. Rozszerza on ekstradycj sprawcw przestpstw podatkowych na czyny podobne do zabronionych w ustawodawstwie danego pastwa oraz ogranicza moliwo odmowy wydania sprawcw przestpstw politycznych, a take wycza moliwo odmowy wydania wasnych obywateli. Konwencja o ochronie interesw finansowych Wsplnoty penalizuje czyny polegajce na zagarniciu dochodw Wsplnoty, harmonizuje
139
Warto nadmieni, e ju w tej chwili Komisja posiada pewne kompetencje z pogranicza prawa administracyjnego i prawa karnego, suce przede wszystkim ciganiu narusze prawa konkurencji (gwnie zakazu karteli) oraz nakadaniu sankcji w przypadkach naruszenia prawa wsplnotowego.
105
ustawodawstwa pastw czonkowskich w tym zakresie oraz uatwia pomoc prawn. Wreszcie konwencja z 26 maja 1997 r. ma na celu zwalczanie korupcji funkcjonariuszy Unii oraz pastw czonkowskich Wsplnoty. Pozostae formy wsppracy obejmuj: wsplne stanowisko z 15 lipca 1996 r. w sprawie zwalczania rasizmu i ksenofobii140 , uchway Rady z 23 listopada 1995 r. w sprawie ochrony wiadkw w walce z przestpczoci zorganizowan141 oraz z 20 grudnia 1996 r. o ochronie osb wsppracujcych z wadzami w walce z przestpczoci zorganizowan142 , zalecenia Rady z 29/30 listopada 1993 r. w sprawie zwalczania prania brudnych pienidzy, zalecenia z tego samego dnia oraz z 20 czerwca 1994 r. w sprawie handlu ludmi w celach prostytucji, wsplne dziaanie z 24 lutego 1997 r. w sprawie zwalczania handlu ludmi i wykorzystywania seksualnego dzieci143 , zalecenia Rady z 29/30 listopada 1993 r. o odpowiedzialnoci osb organizujcych imprezy sportowe oraz z 22 kwietnia 1996 r. o wytycznych w sprawie zapobiegania i ograniczania zakce porzdku publicznego w zwizku z meczami pikarskimi. Cz tych aktw prawnych ma ju swoje odpowiedniki w polskim systemie prawnym. Wreszcie ostatni dziedzin dotyczc prawa materialnego i procedur wymiaru sprawiedliwoci jest wsppraca w zakresie prawa i procedury cywilnej. Jak ju wspomniano, obrt prawny w tym zakresie reguluj przede wszystkim umowy zawarte w ramach Rady Europy oraz konwencje haskie prawa midzynarodowego prywatnego. Wsppraca unijna sensu stricto obejmuje projekt konwencji o jurysdykcji i wykonaniu orzecze w sprawach maeskich (zawarcie tej umowy uniemoliwiy, jak dotd, trzy kwestie sporne: wczenia do umowy problematyki wadzy rodzicielskiej, zakresu jurysdykcji w sprawach uniewanienia maestwa i rozwodu oraz kryteriw przyznawania wadzy rodzicielskiej w przypadkach rozwizania maestwa), a take projekt konwencji o dorczeniach dokumentw w sprawach cywilnych. Na mocy traktatu amsterdamskiego kwestie te zostay przeniesione do I filaru. Rada wydaa ju pierwsze trzy rozporzdzenia w zakresie prawa cywilnego (maj 2000 r.). Istotn rol odgrywa te wsppraca instytucjonalna. Decyzja w sprawie utworzenia formalnej wsppracy policyjnej zostaa podjta na spotkaniu Rady Europejskiej w Luksemburgu w czerwcu 1991 roku. Zacztkiem jej byo utworzenie Europejskiej Jednostki do spraw Zwalczania Narkotykw (European Drugs Unit), ktra rozpocza sw dziaalno w Hadze w styczniu 1994 roku. Nastpnie w dniu 26 lipca 1995 r. zawarta zostaa konwencja o utworzeniu Europejskiego
140 141 142 143
Dz.Urz. L 185 z 24 lipca 1996 r. Dz.Urz. C 327 z 7 grudnia 1995 r. Dz.Urz. C 10 z 11 stycznia 1997. Dz.Urz. L 63 z 4 marca 1997 r.
106
Biura Policyjnego (Europolu)144 . Zadaniem wsppracy jest zwalczanie przestpczoci zorganizowanej, przemytu samochodw, materiaw radioaktywnych, nielegalnej imigracji oraz przestpczoci zwizanej z handlem narkotykami, prania pienidzy pochodzcych z tych przestpstw oraz poprawa skutecznoci tego zwalczania i wsppracy pomidzy waciwymi urzdami pastw stron konwencji. Organ nadzorczy Europolu (Management Board) moe zwraca si do Rady o rozszerzenie kompetencji Europolu na dalsze dziedziny. Decyzja w tej sprawie winna zapa jednomylnie. Dodajmy, e organ ten jest ponadto odpowiedzialny za mianowanie i odwoywanie dyrektora Europolu, za nadzorowanie jego dziaalnoci, przygotowywanie 5-letnich programw dziaania instytucji, a take za okrelenie warunkw wsppracy z innymi instytucjami, w tym take wymiany informacji z pastwami nieczonkowskimi. Europol spenia przede wszystkim funkcje informacyjne, dziaajc poprzez oficerw cznikowych w swojej siedzibie. W swym zaoeniu Europol powinien spenia funkcje inne ni Interpol oraz System Informacyjny Schengen, suc przede wszystkim pogbianiu wiedzy w zakresie metodologii dziaa policyjnych, a take powinien wspiera i propagowa upowszechnianie krajowych metod operacyjnych. Jest natomiast sporne, czy Europol powinien prowadzi wasne dziaania operacyjne. Z formalnego punktu widzenia byoby to moliwe w przypadku jednomylnej modyfikacji konwencji przez wszystkie pastwa czonkowskie. Politycznie oznaczaoby to erozj suwerennoci pastwowej w zakresie policji, z prawnego punktu widzenia natomiast byoby trudne, poniewa systemy organizacyjne policji w pastwach czonkowskich s zbyt zrnicowane.
144
Godny uwagi jest fakt, e wanie konwencja o Europolu wzbudzia najwicej kontrowersji, jeli chodzi o jurysdykcj ETS. Wielka Brytania konsekwentnie oponowaa przeciwko wczeniu klauzul jurysdykcyjnych, z kolei Holandia nalegaa na ich zamieszczenie.
ZMIANY INSTYTUCJONALNE WPROWADZONE PRZEZ TRAKTAT NICEJSKI
107
ROZDZIA XII ZMIANY INSTYTUCJONALNE WPROWADZONE PRZEZ TRAKTAT NICEJSKI

Rada Unii Europejskiej: Zmiany dotycz gwnie procesu decyzyjnego, a dokadnie: sposobu obliczania gosw wanych i rozszerzenia zakresu decyzji podejmowanych wikszoci gosw. Wikszo kwalifikowana bdzie wynosia nadal 71,3 proc. (tj. 169 z 237 gosw due pastwa czonkowskie bd miay po 29 gosw). Mniejszo blokujca wyniesie 69 gosw. Liczba gosw oddanych za propozycj musi reprezentowa 62 proc. ludnoci Unii (obecnie ok. 58 proc.). Do tych wymogw dochodzi jeszcze konieczno gosowania za propozycj ponad poowy (jeeli sprawa dotyczy wniosku Komisji) lub 2/3 pastw czonkowskich (w innych sprawach). Traktat zawiera te regulacj dotyczc podziau gosw po przystpieniu nowych pastw czonkowskich. Wikszo kwalifikowana bdzie wynosia zgodnie ze skomplikowanymi procedurami rachunkowymi wprowadzonymi przez dwa protokoy doczone do Traktatu 255 z 345 gosw, przy zaoonej liczbie 27 pastw czonkowskich. Polska ma uzyska tyle samo gosw w Radzie co Hiszpania (27), co zakada pewn nadreprezentacj w stosunku do liczby ludnoci. W 27 dodatkowych materiach przewidziano podejmowanie decyzji wikszoci kwalifikowan, a w dalszych 10 ten tryb ma by wprowadzany stopniowo. Dotyczy to m.in. umw w zakresie II i III filara, rodkw realizujcych swobody wsplnotowe, prawa pobytu obywateli UE w innych pastwach czonkowskich, wsppracy sdowej w sprawach cywilnych i rodzinnych, rodkw pomocowych dla pastw czonkowskich przeywajcych trudnoci gospodarcze i innych kwestii. Nie udao si natomiast osign jednomylnoci w takich sprawach, jak migracja, azyl czy opodatkowanie bezporednie. Komisja: Zmiany dotycz sposobu powoywania tego organu. Zgodnie z now procedur, Rada UE dziaajca w skadzie szefw pastw i rzdw powoywa bdzie za zgod Parlamentu Europejskiego kwalifikowan wikszoci gosw
108
przewodniczcego Komisji. W podobny sposb powoywani bd komisarze. Przewodniczcy uzyska znaczce kompetencje w zakresie kierowania pracami Komisji, w tym okrelanie linii politycznej oraz prawo decydowania o zakresie obowizkw czonkw Komisji. Po oczekiwanym rozszerzeniu UE (tj. od 1 stycznia 2005 r.) Komisja bdzie skadaa si z nie wicej ni 27 czonkw, przy czym dane pastwo nie moe by reprezentowane przez wicej ni jednego komisarza. W przypadku, gdyby liczba pastw czonkowskich wzrosa do wicej ni 27, powoywanie komisarzy bdzie nastpowa na zasadzie rotacji. Na danie przewodniczcego czonek Komisji bdzie zobowizany poda si do dymisji. Parlament Europejski: Liczba deputowanych po rozszerzeniu Unii docelowo nie moe przekracza 732, przy czym zapewniono reprezentacj w stosunku do liczby ludnoci, z zagwarantowaniem minimalnego udziau najmniejszych pastw czonkowskich. I tak przykadowo: Niemcy uzyskaj 99 miejsc, Wielka Brytania, .rancja i Wochy po 72 (obecnie 87), Polska i Hiszpania po 50, Holandia 25, Czechy i Wgry po 20, Irlandia i Litwa po 12, Cypr, Estonia i Luksemburg po 6, Malta 5. Nie udao si przeforsowa natomiast propozycji Komisji, by deputowani wybierani byli nie tylko z list krajowych, lecz take z list europejskich (w skali caej Unii). Trybuna Obrachunkowy, Komitet Gospodarczy i Spoeczny, Komitet Regionw: Trybuna Obrachunkowy bdzie powoywany kwalifikowan wikszoci gosw przez Rad UE, przy czym liczba czonkw nie moe przekracza 27 (po jednym z kadego pastwa czonkowskiego). Deklaracja doczona do Aktu Kocowego konferencji midzyrzdowej przewiduje pogbienie wsppracy z narodowymi izbami obrachunkowymi. Liczb czonkw obu Komitetw, powoywanych wikszoci kwalifikowan, ograniczono do 350. Wymiar sprawiedliwoci Traktat nicejski podnosi Sd Pierwszej Instancji do rangi samodzielnej instytucji Unii, zrwnanej z ETS. Kade pastwo czonkowskie bdzie miao prawo posiada jednego sdziego w ETS i co najmniej jednego w Sdzie Pierwszej Instancji; liczb tych ostatnich ma okreli statut SPI. Sdziowie bd powoywani na 6 lat, przy czym co 3 lata ma by odnawiany w poowie skad obu sdw. ETS bdzie rozstrzyga sprawy w skadzie Wielkiej Izby lub w izbach. Zakres jurysdykcji ETS okrela utrzymany w mocy art. 230 TWE. Z kolei nowy art. 225 TWE wyznacza zakres jurysdykcji SPI, ktry ma obejmowa kontrol legalnoci aktw prawa wsplnotowego, zaniechania dziaania przez instytucje wsplnotowe, roszczenia deliktowe, a take jeeli ETS podejmie odpowiedni decyzj rozstrzyganie w sprawach pyta prejudycjalnych, aczkolwiek w ograniczonym zakresie. Szczegowy podzia
ZMIANY INSTYTUCJONALNE WPROWADZONE PRZEZ TRAKTAT NICEJSKI
109
kompetencji ma zosta dokonany w drodze porozumienia midzy Komisj i Trybunaem. Rada moe ponadto zdecydowa o utworzeniu paneli sdowych, wyspecjalizowanych w rozstrzyganiu pewnych kategorii spraw. Wsppraca zacieniona: Traktat nicejski znaczco rozwija zasady wsppracy zacienionej. Znowelizowane zostay zarwno postanowienia oglne dotyczce zasad tej wsppracy, jak i regulacje dotyczce cilejszej wsppracy w poszczeglnych filarach. Jeli chodzi o postanowienia oglne, podkrelaj one przede wszystkim, e wsppraca taka ma realizowa cele Unii i Wsplnoty, chronic i suc ich interesom oraz wzmacniajc proces integracji. Nie moe ona modyfikowa systemu prawnego i instytucjonalnego Unii, a w szczeglnoci nie moe by niezgodna z acquis communautaire oraz ze rodkami podejmowanymi w ramach Unii. W szczeglnoci cilejsza wsppraca nie moe podwaa zasad konstrukcji i funkcjonowania rynku wewntrznego i nie moe stanowi przeszkody lub dyskryminacji w obrocie handlowym midzy pastwami czonkowskimi, ani te narusza zasad konkurencji oraz zasad wsppracy w ramach systemu Schengen. Utrzymana zostaa liczba omiu pastw czonkowskich jako minimalna dla podjcia cilejszej wsppracy. Wsppraca ma by otwarta dla wszystkich pastw czonkowskich i nie moe narusza praw pastw w niej nieuczestniczcych. cilejsza wsppraca powinna by traktowana jako rozwizanie ostateczne. Odrbny przepis precyzuje sposb podejmowania decyzji w ramach cilejszej wsppracy. Akty prawne podejmowane w ramach cilejszej wsppracy nie bd stanowiy czci acquis unijnego (co oznacza m.in. wyczenie w stosunku do nich kompetencji ETS), bd obowizyway i miay bezporedni skuteczno wycznie w pastwach uczestniczcych. Natomiast pozostae pastwa czonkowskie zobowizay si do nieprzeszkadzania we wsppracy. Rozbudowane zostay rwnie postanowienia dotyczce cilejszej wsppracy we wszystkich trzech filarach Unii. Nowoci s przepisy dotyczce wsppracy w zakresie II filara UE, tj. wsplnej polityki zagranicznej i bezpieczestwa. Wsppraca ta musi respektowa zobowizania midzynarodowe Unii i Wsplnoty. Celem jej moe by wycznie implementacja okrelonych wsplnych dziaa lub wsplnych stanowisk, w adnym wypadku za nie moe dotyczy kwestii o charakterze militarnym lub obronnym. Traktat nicejski ustanowi odpowiedzialno Wysokiego Przedstawiciela do spraw Wsplnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczestwa w zakresie informowania Rady i Parlamentu Europejskiego o realizacji cilejszej wsppracy. W sprawach proceduralnych przyjte zostay rozwizania analogiczne do zastosowanych w traktacie amsterdamskim w zakresie III filara (art. 40 TUE).
110
POST SCRIPTUM
W ostatnich latach Unia Europejska podja zadanie szczegowej regulacji rnych aspektw niedyskryminacji i rwnouprawnienia. Na podstawie art. 13 TWE przyjte zostay dwie dyrektywy: 2000/43/WE z 29 czerwca 2000 r. w sprawie realizacji zasady rwnego traktowania niezalenie od pochodzenia rasowego lub etnicznego oraz 2000/78/WE z 27 listopada 2000 r. w sprawie generalnych ram dla rwnego traktowania w zakresie zatrudnienia i zawodu. W obu przypadkach wyznaczono dugi okres implementacji, wynoszcy odpowiednio 3 i 5 lat, co wskazuje na trudnoci stojce przed ustawodawc krajowym. Rwnie 27 listopada 2000 r. Rada UE przyja program dziaania w zakresie zwalczania dyskryminacji na lata 2001-2006. Dyrektywa 2000/43 definiuje rne aspekty dyskryminacji, przejmujc w tym zakresie dorobek orzeczniczy ETS. Przede wszystkim okrela w kontekcie rasy lub pochodzenia dyskryminacj bezporedni (jawn) i poredni (ukryt), a take przeladowanie. Dyskryminacja jawna wystpuje wtedy, gdy jaka osoba z wymienionych tu wzgldw jest traktowana gorzej ni inne osoby znajdujce si w takiej samej sytuacji. Z dyskryminacj ukryt mamy do czynienia, jeeli jaka osoba w wyniku stosowania formalnie i pozornie neutralnych przepisw lub praktyk znajdzie si w gorszej sytuacji ni pozostae osoby, chyba e takie zrnicowane traktowanie jest obiektywnie uzasadnione. Z kolei przeladowanie ma miejsce, jeeli dochodzi do dziaa zmierzajcych do lub skutkujcych ponieniem danej osoby, wytworzeniem wok niej atmosfery wrogoci lub upokorzenia. Zakres dziaania dyrektywy obejmuje zatrudnienie i zawd, szkolenie zawodowe, czonkostwo w organizacjach pracownikw i pracodawcw oraz w korporacjach zawodowych, opiek spoeczn, ksztacenie oraz dostp do dbr i usug wiadczonych ludnoci, wczajc w to mieszkania. Dopuszczalne jest wprowadzenie pewnych ogranicze wynikajcych ze specyfiki okrelonych zawodw, a take akcji afirmatywnych, jeeli s one nakierowane na wyrwnanie szans. Obie dyrektywy wyznaczaj standardy minimalne. Pastwa mog wprowadzi regulacje prawne chronice w wikszym stopniu osoby podatne na dyskryminacyjne traktowanie. Pastwa maj zapewni ochron sdow i administracyjn osb przeladowanych z przyczyn etnicznych lub rasowych, przy czym w przypadku oskarenia o takie
POST SCRIPTUM
111
praktyki ciar dowodu ma spoczywa na pozwanym. Wreszcie naley zapewni ofiarom przeladowa odpowiednie zadouczynienie. Dyrektywa 2000/78 kieruje si podobnymi zasadami i ma zastosowanie w tych samych sytuacjach, co dyrektywa omwiona powyej. Zakres podmiotowy jest jednak duo szerszy i obejmuje wszystkie osoby, ktre mogyby by potencjalnie dyskryminowane ze wzgldu na religi, kalectwo, wiek lub orientacj seksualn. Dyrektywa ta powtarza definicje rnych form dyskryminacji. Dopuszcza odmienne traktowanie pewnych kategorii osb, jeeli jest to zwizane z okrelonymi wymogami zawodu lub sytuacj na rynku pracy. W przypadku osb kalekich nakazuje pracodawcom podjcie szczeglnych dziaa majcych zapewni takim osobom dostp do zatrudnienia. Mechanizmy ochronne s takie same, jak w przypadku dyrektywy omwionej wyej. Celem programu zwalczania dyskryminacji jest pogbienie wiedzy na temat zjawiska dyskryminacji, zwikszenie moliwoci przeciwdziaania praktykom dyskryminacyjnym, m.in. poprzez upowszechnianie odpowiedniej wiedzy i wspprac oglnoeuropejsk oraz propagowanie wartoci i praktyk przeciwnych dyskryminacji. Zadanie realizacji programu spoczywa na Komisji Europejskiej wspieranej przez odpowiedni komitet. Powinna ona opracowa dalsze wytyczne dugoterminowe, przyj plany roczne wraz z propozycjami ich finansowania z funduszy wsplnotowych, a take okreli kryteria monitorowania i oceny realizacji programu. Program powinien by otwarty dla pastw Europejskiego Obszaru Gospodarczego i pastw kandydujcych do czonkostwa w UE. Jeeli doda do tego rodki podejmowane w celu zapewnienia rwnouprawnienia zawodowego ze wzgldu na pe, wczajc orzecznictwo ETS, uzyskamy peny obraz dziaa, ktre podejmowane s przez Uni Europejsk w celu zapewnienia rzeczywistej rwnoci.
112
WYKAZ NAJWANIEJSZYCH ORZECZE ETS

Sprawa 26/62 N. V. Algemene Transport en Expeditiee Onderneming Van Gend en Loos v. Nederlandse Administratie der Belastingen, Zb. Orz. 1963, s. 1; Orzecznictwo, s. 33; Sprawa 6/64 .. Costa v. ENEL, Zb. Orz. 1964, s. 585; Orzecznictwo, s. 25; Sprawa 48/69 Imperial Chemical Industries v. Komisja (tzw. sprawa barwnikw anilinowych), Zb. Orz. 1972, s. 619; Orzecznictwo I, s. 527; Sprawa 9/70 .. Grad v. Urzd .inansowy Traunstein, Zb. Orz. 1970, s. 825; Orzecznictwo, s. 111; Sprawa 11/70 Internationale Handelsgesellschaft GmbH v. Einfuhr und Vorratsstelle fr Getreide und .uttermittel, Zb. Orz. 1970, s. 1161; Orzecznictwo, s. 278; Sprawa 22/70 Komisja v. Rada (ERTA), Zb. Orz. 1971, s. 263; Orzecznictwo, t. I, s. 70 i 219; Sprawa 6/72 Europemballage Corp. i Continental Can Co. v. Komisja, Zb. Orz. 1973, s. 215; Orzecznictwo I, s. 535; Sprawy poczone: 21-24/72 International .ruit Company i in. v. Produktschap voor Groenten en .ruit, Zb. Orz. 1972, s. 1219; Orzecznictwo, t. I, s.206; Sprawa 8/74 Prokurator Krlewski v. B. i G. Dassonville, Zb. Orz. 1974, s. 837; Orzecznictwo I, s. 370; Sprawa 41/74 Y. Van Duyn v. Home Office, Zb. Orz. 1974, s. 1337, Orzecznictwo, t. II, s. 412; Sprawa 36/75 R. Rutili v. Minister spraw wewntrznych [.rancji], Zb. Orz. 1975, s. 1219; Orzecznictwo I, s. 415; Sprawa 26/76 Metro SB Gromrkte GmbH v. Komisja i SABA, Zb. Orz. 1977, s. 1875; Orzecznictwo I, s. 542; Sprawa 27/76 United Brands Co. i inni v. Komisja, Zb. Orz. 1978, s. 207; Orzecznictwo I, s. 553; Sprawa 106/77 Administracja finansw pastwowych v. Simmenthal SpA, Zb. Orz. 1978, s. 629; Orzecznictwo, s. 37
WYKAZ NAJWANIEJSZYCH ORZECZE ETS
113
Sprawa 120/78 Rewe-Zentral AG v. Bundesmonopolverwaltung fr Branntwein (Cassis de Di jon), Zb. Orz. 1979, s. 662; Orzecznictwo, s. 302. Sprawa 148/78 Postpowanie karne przeciwko T. Ratti, Zb. Orz. 1979, s. 1629. Sprawa 8/81 U. Becker v. Urzd .inansowy Mnster-Innenstadt, Zb. Orz. 1982, s. 53; Orzecznictwo, s. 121; Sprawa 104/81 Gwny Urzd Celny w Moguncji v. C.A.Kupferberg & Cie.KG a.A., Zb. Orz.1982, s. 3641; Orzecznictwo, s. 253; Sprawa 14/83 S. von Colson i E.Kamann v. Kraj federalny Pnocna NadreniaWestfalia, Zb. Orz. 1984, s. 1891; Orzecznictwo, t. I, s. 129; Sprawa 152/84 M. Marshall v. Southampton and South-West Hampshire Area Health Authority, Zb. Orz. 1986, s. 723; Orzecznictwo, t. I, s. 124; Sprawy poczone 89, 104, 114, 1116, 117 i 125-129/85 Ahlstrm Osakeyhti i inni v. Komisja, Zb. Orz. 1988, s. 214; Orzecznictwo, t. I, s. 214; Sprawa C-260/89 Elliniki Radiophonia Tileorassi v. Dimotili Etairia Pliroforisis i S. Kouvelas (ERT), Zb. Orz. 1991, s. I-2925; Orzecznictwo, s. 289; Sprawy poczone C-6/90 i C-9/90 A. .rancovich i D. Bonifaci v. Wochy, Zb. Orz. 1991, s. I-5357; Orzecznictwo, s. 182; C-76/90 M. Sger v. Dennemeyer & Co.Ltd., Zb. Orz. 1991, s. I-4221, Orzecznictwo s. 693; Sprawy poczone C-267 i 268/91 Postpowanie karne przeciwko B. Keck i D. Mithouard, Zb. Orz. 1993, s. I-6097; Orzecznictwo I, s. 380; Sprawa C-91/92 P. .accini-Dori v. Recreb Srl, Zb. Orz. 1994, s. I-3325; Orzecznictwo, t. I, s. 143; Sprawy poczone C-46/93 i C-48/93, Brasserie du Pecheur v. R.N oraz Krlowa v. Sekretarz Stanu ds. Transportu, ex parte .actortame, Zb. Orz. 1996, s. I-1029; Orzecznictwo, s. 188; C-415/93 URBS.A v. J. M. Bosman i in., Zb. Orz. 1995, s. I-4921, Orzecznictwo s. 564; Opinia 1/94, Zb. Orz. 1994, s. 5267; Orzecznictwo, t. I, s. 244; Opinia 2/94, Zb. Orz. 1996, s. I-2329; Orzecznictwo, s. 291; C-55/94 R. Gebhard v. Consiglio dellOrdine degli Avvocati e Procuratori di Milano, Zb. Orz. 1995, s. I-4165, Orzecznictwo s. 646; Sprawa C-85/96 M. Martinez Sala v. .reistaat Bayern, Zb. Orz. 1998, s. I-2691, Orzecznictwo s. 516; C-162/96 A. Racke GmbH v. Gwny Urzd Celny w Moguncji, Zb. Orz. 1998, s. I-3655; Orzecznictwo s.1014.
114
PODSTAWOWA BIBLIOGRA.IA PRAWA WSPLNOTOWEGO W JZYKU POLSKIM (1) H. Machiska, Rozwj prawa i instytucji Wsplnot Europejskich. Podstawy
funkcjonowania Unii Europejskiej, wyd. Centrum Europejskiego UW, Warszawa 1997 (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9) J. A. Wojciechowski, Instytucje i porzdek prawny Wsplnot Europejskich, Warszawa 1996 (wyd. II) M. Ahlt, Prawo europejskie, wyd. C.H.Beck, Warszawa 1996 G. Druesne, Prawo materialne i polityki Wsplnot i Unii Europejskiej, wyd. Scholar, Warszawa 1996 C. Mik, Europejskie prawo wsplnotowe. Zagadnienia teorii i praktyki, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2000 C. Mik (red.), Implementacja prawa integracji europejskiej w krajowych porzdkach prawnych, TNOiK, Toru 1998 C. Mik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 1997 roku a czonkostwo Polski w Unii Europejskiej, TNOiK, Toru 1999 C. Mik (red.), Wymiar sprawiedliwoci w Unii Europejskiej, TNOiK, Toru 2001 K. Gawlikowska-Hueckel (red.), Polska Unia Europejska. Problemy prawne i ekonomiczne, wyd. UG, Gdask 1998
(10) J. Planavova-Latanowicz, Trybuna Sprawiedliwoci Wsplnot Europejskich i ochrona praw podstawowych, Dom Wydawniczy ABC, Warszawa 2000 (11) A. Wasilkowski, rda prawa, kompetencje organw Wsplnot Europejskich w zakresie tworzenia prawa, stosowanie prawa wsplnotowego, Studia Prawnicze 1996, nr 1 - 4, s. 7 (12) K. Wjtowicz, Zasady stosowania prawa Wsplnot Europejskich w prawie wewntrznym pastw czonkowskich, [w:] J.Kolasa (red.), Wsplnoty Europejskie. Wybrane problemy prawne, t. II, Wrocaw 1995, s. 105 (13) M. Lis, Struktura organizacyjna Wsplnot Europejskich, jw., s.49
PODSTAWOWA BIBLIOGRAFIA PRAWA WSPLNOTOWEGO W JZYKU POLSKIM
115
Teksty traktatw zaoycielskich i innych dokumentw (tumaczenia nieoficjalne): W. Czapliski, R. Ostrihansky, A. Wyrozumska, Prawo Wsplnot Europejskich. Dokumenty, wyd. Scholar, Warszawa 1997 (wyd. IV) A. Przyborowska-Klimczak, E. Skrzydo-Tefelska, Dokumenty europejskie, t. III (uwzgldniajcy zmiany wprowadzone przez traktat amsterdamski) wyd. Morpol, Lublin 1999 E. Wojtaszek-Mik, C. Mik, Traktaty europejskie, Wyd. Zakamycze, Krakw 2000 Wybr orzecze ETS: W. Czapliski, R. Ostrihansky, P. Saganek, A. Wyrozumska, Prawo Wsplnot Europejskich. Orzecznictwo, Wyd. Scholar, Warszawa 2001
IN.ORMACJE NA TEMAT UNII, WSPLNOT EUROPEJSKICH, PRAWA WSPLNOTOWEGO:
adres internetowy Wsplnot (serwer Komisji): http:// europa.eu.int Przez pierwsze 20 dni od daty publikacji Dziennik Urzdowy (Official Journal) dostpny jest bezpatnie w Internecie pod adresem: http://europa.eu.int/eur-lex Najlepszym rdem informacji o prawie wsplnotowym jest system informatyczny CELEX, oficjalne wydawnictwo WE, niestety bardzo drogi (ok. 1000 GBP rocznie), dostpny rwnie w Internecie (na haso). Bezpatny, cotygodniowy biuletyn o aktualnym orzecznictwie ETS we wszystkich oficjalnych jzykach Wsplnoty mona zamwi w: Press and Information Office of the Court of Justice, L-2925 Luxembourg Tam rwnie mona uzyska pene teksty wybranych orzecze (sprawozdanie z procedury tylko w jzyku oryginalnym postpowania). Biuletyn informacyjny Biura Oficjalnych Publikacji WE mona zamwi we wszystkich oficjalnych jzykach Wsplnoty pod adresem: W. Bray, EUR-OP News, EURO-OP pok. 172, 2 rue Mercier, L-2985 Luxembourg, fax (352) 2929 427 63, e-mail: europnews@opoce.cec.be Biuletyn ukazuje si 4 razy w roku, zawiera informacje polityczne, dotyczce ustawodawstwa i publikacji wsplnotowych.
IN.ORMACJA O AUTORZE:
Prof. dr hab. Wadysaw Czapliski (ur. 1954 r.) Profesor w Instytucie Nauk Prawnych PAN Profesor zwyczajny w Centrum Europejskim UW Autor licznych podrcznikw, monografii i artykuw w zakresie prawa midzynarodowego publicznego i prawa Unii Europejskiej

Wladyslaw Czaplinski Zarys Prawa Europejskiego

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Wladyslaw Czaplinski Zarys Prawa Europejskiego

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

a ek t lio etu go b Bi mit skie Ko lsi ce He ols P w

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

HELSISKA FUNDACJA PRAW CZOWIEKA

Wadysaw Czapliski ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

Helsiska .undacja Praw Czowieka

Open Society Institute, Budapest

1. Pojcia bezporedniego obowizywania i bezporedniego stosowania prawa wsplnotowego ........................................................................................ 22

1. Traktaty Europejskie ............................................................................................................. 34 2. Prawo stanowione przez Wsplnoty ...................................................................................... 36

ROZDZIA V WSPLNOTY EUROPEJSKIE W STOSUNKACH MIDZYNARODOWYCH .......................................................................................................... 41

ROZDZIA I UNIA EUROPEJSKA A WSPLNOTY EUROPEJSKIE. WSPLNOTY JAKO ORGANIZACJA PONADNARODOWA

1. Organizacje midzynarodowe w stosunkach midzynarodowych

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

2. Kompetencje organizacji midzynarodowych

ICJ Reports 1949, s. 174 i n.

UNIA EUROPEJSKA A WSPLNOTY EUROPEJSKIE

3. Podmiotowo prawna Wsplnot Europejskich

ICJ Reports 1996, s. 238.

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

UNIA EUROPEJSKA A WSPLNOTY EUROPEJSKIE

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

4. Przekazanie czci kompetencji suwerennych przez pastwa czonkowskie

UNIA EUROPEJSKA A WSPLNOTY EUROPEJSKIE

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

UNIA EUROPEJSKA A WSPLNOTY EUROPEJSKIE

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

UNIA EUROPEJSKA A WSPLNOTY EUROPEJSKIE

5. Wsplnoty Europejskie a Unia Europejska

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

ROZDZIA II SYSTEM INSTYTUCJONALNY UNII I WSPLNOT EUROPEJSKICH

SYSTEM INSTYTUCJONALNY UNII I WSPLNOT EUROPEJSKICH

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

SYSTEM INSTYTUCJONALNY UNII I WSPLNOT EUROPEJSKICH

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

ROZDZIA III PRAWO WSPLNOTOWE JAKO SPECY.ICZNY PORZDEK PRAWNY

1. Pojcia bezporedniego obowizywania i bezporedniego stosowania prawa wsplnotowego

PRAWO WSPLNOTOWE JAKO SPECYFICZNY PORZDEK PRAWNY

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

PRAWO WSPLNOTOWE JAKO SPECYFICZNY PORZDEK PRAWNY

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

PRAWO WSPLNOTOWE JAKO SPECYFICZNY PORZDEK PRAWNY

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

PRAWO WSPLNOTOWE JAKO SPECYFICZNY PORZDEK PRAWNY

2. rodki prawne (proceduralne) gwarantujce prymat prawa wsplnotowego

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

3. Zasady odpowiedzialnoci pastw za naruszenia prawa wsplnotowego

PRAWO WSPLNOTOWE JAKO SPECYFICZNY PORZDEK PRAWNY

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

4. Zasada cilejszej wsppracy w prawie UE

PRAWO WSPLNOTOWE JAKO SPECYFICZNY PORZDEK PRAWNY

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

ROZDZIA IV RDA PRAWA WSPLNOTOWEGO

RDA PRAWA WSPLNOTOWEGO

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

prawa i wolnoci fundamentalne (prawa czowieka), do ktrych powrcimy pniej.

2. Prawo stanowione przez Wsplnoty

RDA PRAWA WSPLNOTOWEGO

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

RDA PRAWA WSPLNOTOWEGO

2.2. Tryb stanowienia prawa

ZARYS PRAWA EUROPEJSKIEGO

RDA PRAWA WSPLNOTOWEGO

ROZDZIA V WSPLNOTY EUROPEJSKIE W STOSUNKACH MIDZYNARODOWYCH