UNIVERSIDAD AUTNOMA DE TAMAULIPAS UNIDAD ACADMICA DE TRABAJO SOCIAL Y CIENCIAS PARA EL DESARROLLO HUMANO (UATSCDH)

Sistema de indicadores para el desarrollo social: seguimiento y evaluacin

Ponente: Ing. Marco Luiz Garca Noviembre 9 del 2011

Antecedentes. El aumento de la pobreza, la aguda desigualdad que persiste en la distribucin del ingreso y los rezagos que prevalecen en el mbito social, representan desafos de gran inters para los diseadores y evaluadores de polticas pblicas. A nivel mundial la Declaracin del Milenio de las Naciones Unidas de 2000, basada en las conferencias mundiales de las Naciones Unidas durante el decenio de 1990, represent un fuerte compromiso con el derecho al desarrollo, la paz y la seguridad, la igualdad de gnero, la erradicacin de las numerosas dimensiones de la pobreza y el desarrollo humano sostenible. En la Declaracin, adoptada por 147 jefes de Estado y 189 Estados, se incorporaban lo que ha llegado a conocerse con el nombre de ocho objetivos de desarrollo del milenio, incluidas 18 metas con plazos cronolgicos delimitados. Los 8 objetivos definidos son: Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre Objetivo2. Lograr la enseanza primaria universal Objetivo 3. Promover la igualdad entre los gneros y el empoderamiento de la mujer. Objetivo 4. Reducir la mortalidad de los nios menores de 5 aos. Objetivo 5. Mejorar la salud materna Objetivo 6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades Objetivo 7. Garantizar la sostenibilidad del Medio Ambiente Objetivo 8. Fomentar una alianza mundial para el desarrollo Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), que constituyen un reto y una oportunidad para los pases firmantes, dejan de ser slo buenas intenciones para motivar la focalizacin de esfuerzos en el proceso de planeacin, ejecucin, seguimiento y evaluacin para estar en posibilidad de diagnosticar, mediante un conjunto de indicadores las desigualdades e impulsar o corregir el rumbo de las acciones emprendidas para incidir en la calidad de vida de los que menos tienen. Por la alta relevancia de este compromiso internacional en el desarrollo humano, nuestro pas, adems de adoptarlos como propios en el diseo e implementacin de polticas pblicas, se dio a la tarea de medir adecuadamente, y con un alto nivel de confianza, sus alcances, impactos y retos en el futuro inmediato.

La Oficina de la Presidencia de la Repblica, el Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI) y la Secretara General del Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO) han trabajado coordinadamente con las diferentes dependencias responsables de las metas de los ODM para identificar las fuentes de informacin existentes y revisar o actualizar las metodologas necesarias para medir los avances logrados en cada una de ellas. A partir del 2006, acorde los principios de mayor eficiencia, mayor trasparencia y rendicin de cuentas, el Estado Mexicano se ha propuesto modernizar la gestin pblica de acuerdo a las reformas encaradas por los pases de la OCDE que han puesto el acento en la adopcin de tomas de decisiones estratgicas y orientadas a la obtencin de resultados, utilizar objetivos de salida, indicadores de rendimiento, gasto pblico en relacin con los resultados y medidas de mejora de la calidad; en recortar los gastos; en una mayor flexibilidad; en una mejora de la eficiencia en la prestacin de servicios pblicos; en la promocin de la competencia en el mbito y entre organizaciones del sector pblico. De este modo, la nueva generacin de reformas prioriza una serie de transformaciones del Estado apoyadas cada vez ms en las ideas bsicas provenientes de las ciencias de gestin o del management, cuya legitimidad como fuente de propuestas para mejorar el desempeo del sector pblico encuentra sustento en la experiencia exitosa acumulada en el sector privado durante las ltimas dcadas. Sobre esta suposicin existe hoy, en el seno de los analistas y estudiosos del tema, una alta coincidencia. Planificacin Estratgica como instrumento de la gestin por resultados La Planificacin Estratgica (PE), es una herramienta de gestin que permite decidir en torno al quehacer actual y al camino que deben recorrer en el futuro para adaptarse a los cambios y a las demandas que les impone el entorno y proporcionar los bienes y servicio con mayor eficiencia, eficacia y calidad. Aun cuando la PE tiene una larga data, teniendo su origen en mbitos militares, y su uso en las organizaciones privadas alrededor de la dcada de los sesenta. Posteriormente, surge como instrumento de apoyo a la gestin pblica en el marco de las iniciativas del New Public Management, de mediados del ochenta en los pases de la OCDE. Por ejemplo, en el marco del Government Performance and Results Act o Ley de Eficacia y Rendimiento del Gobierno, iniciativa impulsada en 1993 en Estados Unidos, las agencias ejecutivas desarrollaron como base para la presentacin de su presupuesto, planes estratgicos, planes anuales de desempeo cubriendo el conjunto de actividades del Programa con reportes anuales del desempeo del programa del ao fiscal.

El uso de la Planificacin Estratgica en el mbito pblico se concibe como una herramienta imprescindible para la identificacin de prioridades y asignacin de recursos en un contexto de cambios y altas exigencias por avanzar hacia una gestin comprometida con los resultados (Armijo, 2009: 7). Desde esta perspectiva, debemos contar con estndares de confiabilidad para identificar aspectos claves que apoyen la gestin organizacional, tales como la definicin de la Misin, Visin, Objetivos Estratgicos, Estrategias, definicin de metas e indicadores. En el esquema 1, se desarrolla un modelo bsico de planificacin estratgica. Esquema1. Planificacin Estratgica
Prioridades gubernamentales; contribucin de la institucin a las prioridades de los planes de desarrollo

Quines somos? Qu hacemos y para quin? Dnde estamos?

Misin
Descripcin concisa y clara de la razn de ser de la institucin

Visin
futuro deseado de la institucin y el mbito de actuacin

Dnde queremos ir y qu resultados queremos lograr?

Objetivos estratgicos

logros que se propone la institucin para cumplir con su Misin (claros, realistas, desafiantes y congruentes entre si)

Estrategias Cmo llegaremos?

Plan de accin para lograr los objetivos estratgicos y determinar el presupuesto

Cmo mediremos el desempeo logrado?

Indicadores de desempeo
para medir los logros y evaluar para tomar decisiones correctivas

La Misin Institucional se define a travs del propsito central por la que fue creada, es la razn de ser de la entidad. Sin embargo no es algo que se lo logra, sino algo que se persigue y se modifica continuamente. La Visin Institucional. Las entidades exitosas, en funcin de los logros, se caracterizan por tener una visualizacin del futuro, generalmente llamada Visin Institucional. El futuro as visualizado est constituido por una meta audaz de mediano y largo plazo y una descripcin de lo que sera lograr esa meta considerando el deseo de logros internos y externos. Los logros internos tienen que ver con la capacidad de la institucin por entregar los productos o servicios de calidad; los logros externos tienen que ver con los mejores resultados posibles a alcanzar.

Anlisis del entorno interno y externo Metodologa FODA Fortalezas y debilidades; oportunidades y amenazas

Marco normativo e institucional

La meta audaz debe ser tan clara y comprometedora que debe servir como catalizador para el espritu de equipo y como punto focal de unificacin de esfuerzos. Si bien la meta audaz no es una apuesta segura, sta debe ser percibida como viable. Debe ser creble, y la entidad debe estar convencida de que podr alcanzarla. No debe ser una meta fcil dadas las condiciones de partida y entorno: debe requerir de un esfuerzo extraordinario y tambin de mucho empeo y desempeo. La visin es entendida como una situacin esperada, deseada, pero al mismo tiempo factible de ser alcanzada. No tiene sentido formular deseos imposibles de ser llevados a la prctica. Hacerlo slo creara descrdito y desilusin, por ello el proceso de creacin de una visin no es mecnico sino totalmente fundado en razones y capacidades. Una visin de buena calidad tiene adems un carcter altamente comunicativo; debe ser entendida por todos y por ello el lenguaje debe ser especialmente expresivo, sensible y grfico. Una vez definida la Misin y Visin Institucional se procede, derivado de un diagnstico) a formular y establecer objetivos de carcter prioritario, y de los cursos de accin (estrategias) que hay que definir para alcanzar dichos objetivos. Desde esta perspectiva la PE es una herramienta clave para la toma de decisiones de las instituciones pblicas: saber dnde se est (diagnstico), a donde se quiere llegar (objetivos) y cmo se va llegando (metas). Una de las herramientas de anlisis que provee de los insumos necesarios a la PE es la metodologa de anlisis de las Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas (FODA), su aplicacin procura la informacin para el diseo de acciones y medidas correctivas y la generacin de nuevos y mejores proyectos de mejora. Los productos de la PE: objetivos estratgicos, los indicadores de resultados y las metas, permiten establecer el marco para la elaboracin de la Programacin Anual Operativa (POA) que es la base para la formulacin del proyecto de presupuesto. Un nuevo enfoque Para apoyar al cumplimiento de los objetivos definidos en los planes de desarrollo es necesario realizar acciones enfocada a generar un cambio en la manera de hacer las cosas en la Administracin Pblica, a travs de la intervencin y el esfuerzo de los servidores pblicos. Entre estas acciones destacan: 1. Mejorar la asignacin y ejecucin del gasto, mediante la evaluacin de resultados y mayor transparencia y rendicin de cuentas.

Los tres rdenes de gobierno debern evaluar los resultados que obtengan con los recursos pblicos El artculo 134 Constitucional establece los criterios bajo los cuales se debern administrar los recursos econmicos para satisfacer los objetivos a los que estn destinados: y que los resultados del ejercicio de los recursos se evaluarn para propiciar una adecuada asignacin presupuestaria. 2. Mejorar la eficacia y eficiencia en el desempeo de las instituciones. 3. Promover el uso amplio de herramientas metodolgicas de planeacin, anlisis y evaluacin, para la toma de decisiones con respecto a la aplicacin de los recursos pblicos. Gestin para Resultados (GpR) Un sistema de evaluacin basado en resultados demanda un cambio en la cultura de la funcin pblica que ponga nfasis en los resultados y no en los procedimientos. Aunque es de suma importancia saber cmo se hacen mejor las cosas, mayor relevancia cobra qu es lo que se hace, qu se logra y cul es su impacto en el bienestar de la poblacin. Cmo los resultados de la gestin cambian en forma positiva el entorno social, econmico y poltico. No hay una definicin nica de la GpR, pues se trata de un concepto de uso, interpretacin y definicin muy amplia; sin embargo, sobre el tema hay elementos comunes que la caracterizan: Una estrategia en la que se definen los resultados esperados de un organismo pblico en cuanto a la produccin de bienes y servicios, y consecuentemente, su aporte al cambio social y econmico; Una cultura y un instrumento de gestin orientados a mejorar la eficacia, eficiencia, calidad y efectividad en el uso de los recursos pblicos, para mejorar los resultados del desempeo de las organizaciones y servidores pblicos; Sistemas de informacin que permitan monitorear, de forma oportuna y transparente, la accin pblica, informar a la ciudadana, identificar y evaluar el aporte realizado, y que apoyen la toma de decisiones de los actores que participan en el proceso de creacin de valor pblico; Considerada en forma holstica, la GpR es un modelo que incluye varios componentes, interacciones, factores y agentes que forman parte del proceso de creacin del valor pblico: son relevantes el Plan de Desarrollo, en el cual se definen los objetivos de gobierno; el Presupuesto de Egresos (PE), que es la

asignacin de recursos al proceso de creacin de valor; los costos de operacin; y, los bienes y servicios que se producen. El plan de desarrollo, junto con el diseo del presupuesto de egresos, son las piezas clave de la creacin de valor pblico en el mbito de gobierno. En el presupuesto de egresos se definen los recursos con que las Dependencias y Entidades de la Administracin Pblica contarn para la produccin de bienes y servicios, por tanto, representa la concrecin del plan de desarrollo y sus programas. La articulacin del plan de desarrollo y sus programas con el PE depende en gran medida el xito de la GpR. La GpR tiene cinco principios 1. Centrar el dilogo en los resultados (que la gestin siempre mantenga el enfoque para resultados). 2. Alinear la planeacin, programacin, presupuestacin, monitoreo y evaluacin con resultados. 3. Promover y mantener procesos sencillos de medicin e informacin. 4. Usar la informacin sobre resultados para aprender, apoyar la toma de decisiones y mejorar la rendicin de cuentas. 5. Gestionar para, no por resultados. Para avanzar slidamente en la institucionalizacin del modelo de Gestin para Resultados (GpR), es necesario contar con un Presupuesto basado en Resultados (PbR). Presupuesto basado en Resultados El Presupuesto basado en Resultados (PbR) es el proceso que integra, da forma sistemtica en las decisiones correspondientes, consideraciones sobre los resultados y el impacto de la ejecucin de los programas presupuestarios y de la aplicacin de los recursos asignados a stos con el objeto de entregar mejores bienes y servicios pblicos a la poblacin, elevar la calidad del gasto pblico y promover una ms adecuada rendicin de cuentas y transparencia. El PbR tiene como caractersticas principales que: 1. Conduce el proceso presupuestario hacia el logro de objetivos y resultados. Define y alinea los programas presupuestarios y sus asignaciones a travs del ciclo de Planeacin Programacin Presupuestacin Ejercicio - Control-Seguimiento Evaluacin Rendicin de cuentas Transparencia

2. Considera indicadores estratgicos y de gestin y establece una meta o grupo de metas de los programas presupuestarios, a las cuales se le asigna un nivel de recursos compatibles con dicha meta; 3. Provee informacin y datos sobre los resultados del desempeo (utilizar los resultados del desarrollo y permite comparaciones entre lo observado y lo esperado); 4. Propicia un nuevo modelo para la asignacin de recursos, que incorpora en las decisiones presupuestarias la evaluacin de los recursos alcanzados por los programas presupuestarios; y 5. Apoya el mejoramiento continuo de las polticas, de los programas y del desempeo de las instituciones, as como, de las decisiones presupuestarias, considerando el seguimiento y las evaluaciones realizadas. La transicin hacia el PbR significa un esfuerzo de la mayor trascendencia en el quehacer de la administracin pblica, ya que transforma de fondo las prcticas, reglas, sistemas, mtodos y procedimientos del proceso presupuestario. Debido a su magnitud y alcance, el PbR requiere de acciones estratgicas, consistentes y sostenibles, as como de una coordinacin efectiva al interior de la Administracin Pblica, con otros rdenes de gobierno. Sistema de Evaluacin del Desempeo La primera y principal idea, en relacin con la evaluacin, se identifica con un medio para determinar los resultados y efectos de las polticas y programas a travs de rigurosos instrumentos metodolgicos. El pensamiento ms reciente, sin embargo, sugiere que la evaluacin puede abarcar todas las esferas del ciclo vital de una poltica o programa, desde su concepcin hasta su impacto pasando por su ejecucin. El Sistema de Evaluacin del Desempeo comprende la valoracin objetiva del desempeo de los programas; verifica el grado de cumplimiento de metas y objetivos, con base en indicadores, estratgicos y de gestin, para: a) Conocer los resultados de la aplicacin de los recursos pblicos federales y el impacto social de los programas y de los proyectos; b) Identificar la eficiencia, economa, eficacia y la calidad en la Administracin Pblica; y c) Aplicar las medidas conducentes, para la mejora de los programas, enfatizando en la calidad de los bienes y servicios pblicos, la

satisfaccin de la poblacin, y el cumplimiento de los criterios de legalidad, honestidad, eficiencia, eficacia, economa, racionalidad, austeridad, transparencia, control, rendicin de cuentas y equidad de gnero. La adopcin de esa perspectiva cclica, en relacin con las polticas o programas de la Administracin Pblica, supone que la evaluacin puede examinar como mnimo tres fases diferentes que corresponden a la creacin o formulacin, implementacin, y produccin de resultados o impactos de una poltica o programa. En cada una de estas fases se pueden plantear cuestiones, que si bien variarn en funcin de las necesidades de informacin. Esta perspectiva asume que la evaluacin se relaciona estrechamente con el proceso de planificacin y programacin institucional. En este sentido la posibilidad de pronunciarse sobre los resultados (lo que se logr), asume la existencia de objetivos (lo que se esperaba lograr), los cuales deben ser establecidos en trminos de metas concretas posibles y susceptibles de ser medidas a travs de indicadores. Como se puede observar en la Figura 1, la medicin del desempeo es parte de un proceso amplio de gestin, que implica preguntarse cul es la misin, o quines somos, dnde queremos ir, cmo podemos y finalmente buscar mecanismos para saber si hemos llegado al objetivo. Figura 1. Evaluacin del desempeo como parte del sistema de gestin
Misin y Visin Objetivos Medidas de desempeo Quienes somos qu hacemos Anlisis de contexto (externo e interno)

A dnde hemos llegado estrategias

Dnde estamos y dnde queremos ir

Cmo podemos llegar

Fuente: adaptacin de Bonnefoy J. y Armijo, 2005.

Elementos bsicos de la operacin del PbR y del SED

1. Marco jurdico y normativo 2. Objetivos, resultados e indicadores 3. Programas 4. Indicadores de desempeo 5. Seguimiento a programas y al gasto 6. Evaluacin de polticas pblicas, programas y del desempeo de las instituciones 7. Alineacin del proceso de Planeacin, Presupuestacin, Control y Evaluacin (PPPCE) Programacin,

8. Consolidacin del PbR y del SED 1. Marco jurdico y normativo El marco jurdico y normativo establece las disposiciones que regula los criterios, metodologas e instrumentos, para: Que los tres rdenes de gobierno administren los recursos econmicos de que dispongan bajo los principios de eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez, para satisfacer los objetivos a los que estn destinados; Que los tres rdenes de gobierno evalen los resultados que obtengan con los recursos pblicos, a travs de instancias tcnicas independientes, y los consideren a las decisiones presupuestarias; Fortalecer la vinculacin entre planeacin, programacin, presupuestacin, ejercicio del gasto pblico, seguimiento, evaluacin, rendicin de cuentas y transparencia; La evaluacin de los programas, las polticas pblicas y el desempeo de las instituciones, con base en indicadores estratgicos y de gestin, para conocer los resultados de la aplicacin de los recursos pblicos; Fortalecer el seguimiento de los indicadores para verificar el grado de cumplimiento de los objetivos y metas, y aplicar las medidas de mejora que sean conducentes; y

 Que los indicadores formen parte del Presupuesto de Egresos y se reporten en los informes sobre la Situacin Econmica, las Finanzas y la Deuda Pblica, y de la Cuenta Pblica. El 7 de mayo de 2008 se public en el Diario Oficial de la Federacin (DOF) la reforma constitucional en materia de gasto pblico y fiscalizacin, la cual forma parte de la Reforma Hacendaria por los que Menos Tienen, aprobada por el H. Congreso de la Unin en 2007. En virtud de esta reforma, los tres rdenes de gobierno debern evaluar los resultados que obtengan con los recursos pblicos, y administrarlos bajo los principios de eficiencia, eficacia, economa, transparencia y honradez, a fin de satisfacer los objetivos a los que estn destinados. La reforma hacendaria integral del 2007 motiv la emisin de la Ley General de Contabilidad Gubernamental que entr en vigor el 1 de enero de 2009 y que tiene como propsitos homogenizar: 1. La contabilidad gubernamental en todos los poderes y rdenes de gobierno. 2. La informacin financiera en todos los poderes y rdenes de gobierno. Adicionalmente, en el marco de lo establecido en los Lineamientos generales de operacin para la entrega de los recursos del Ramo General 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios y Lineamientos para informar sobre el ejercicio, destino y resultados de los recursos federales transferidos a las entidades federativas, publicados en el Diario Oficial de la Federacin el 21 de enero y 25 de febrero del 2008, respectivamente, las leyes Federales de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Art. 85) y de Coordinacin Fiscal (Art. 48 y 49), obligan a las entidades federativas a informar sobre el ejercicio, destino y resultados obtenidos mediante aportaciones federales, subsidios y convenios de coordinacin en materia de descentralizacin. 2. Objetivos, resultados e indicadores Objetivos: logros previstos para solucionar una necesidad o problema. As como para aprovechar las oportunidades y potencial de una poblacin objetivo o rea de enfoque Caractersticas Establecen claramente los resultados esperados para movilizar y converger los recursos y esfuerzos, y servir de referencia para monitorear los avances logrados

 Se alinean con los planes de desarrollo y los programas que de ellos se deriven Se definen con base y congruencia con el marco jurdico y normativo pertinente Presuponen que se logran al final de la ejecucin de un conjunto de actividades en un perodo determinado Son especficos, cuantificables y medibles en el tiempo a travs de indicadores Para establecerlos, es necesario contestar las siguientes preguntas: Qu problema o necesidad se requiere resolver? A quines benefician? Mediante que bienes o servicios y a qu costo? Indicadores de desempeo: instrumentos para medir el logro de los objetivos Caractersticas: Medio para el seguimiento de los avances y para la evaluacin de los resultados alcanzados Derivados de la planeacin, las polticas y las estrategias Tienen relacin directa con los objetivos y los resultados Miden y relacionan las variables involucradas Instrumento para la rendicin de cuentas y la transparencia Tipo de indicadores: Estratgicos (impactos, resultados intermedios, productos) y. de gestin (Procesos, actividades, insumos) Dimensiones: Economa Eficiencia Eficacia Calidad

Resultados: efectos directos o indirectos que la intervencin gubernamental o programa logra en la poblacin objetivo o rea de enfoque. Caractersticas: Manifiestan el tipo y magnitud de la transformacin, impacto o beneficio que se prev lograr. Deben medirse a travs de indicadores Su medicin permite determinar la efectividad en el logro de objetivos Tienen que cubrir los estndares de calida propuestos en los objetivos Para lograrlos se requiere de una gestin efectiva de insumos y procesos Dependen de una gestin moderna y eficiente Figura 2. Objetivos, resultados e indicadores
CONTEXTO

EVALUACIN
(retroalimentacin)

NIVEL DECISORIO
NIVEL ESTRATGICO

PRODUCTOS DE PLANEACIN
PLAN ESTATAL DE DESARROLLO

ELEMENTOS A EVALUAR
EJES RECTORES O POLTICAS PBLICAS

TIPO DE INDICADOR
IMPACTO

NIVEL TCTICO

PLANES SECTORIALES PLANES REGIONALES PLANES INSTITUCIONALES PROGRAMAS PRIORITARIOS

OBJETIVOS GENERALES

RESULTADOS Y ATENCIN

NIVEL OPERATIVO

OBRAS Y SERVICIOS

FINANZAS

PROGRAMAS OPERATIVOS ANUALES APLICACIN DE RECURSOS

DE GESTIN INSTITUCIONAL

FUNCIN PBLICA

ADMINISTRACIN

POAs

ACTIVIDADES

DE PROGRAMAS PRESUPUESTARIOS

CONTROL

3. Programas Los programas son un conjunto de actividades relacionadas entre s en los que se ejercen los recursos para el logro del objetivo y alcanzar los resultados o impactos especficos, en beneficio de la poblacin objetivo o rea de enfoque, a travs de una o varias unidades responsables.

 La resolucin de un problema o necesidad (el objetivo) es la razn de ser de un programa; Aprovechan una oportunidad estratgica de desarrollo; Tienen un sola MIR; Tienen un rea de intervencin claramente definida sobre la cual tiene resultados previstos y comprometidos a lograr; Tienen un objetivo preciso y nico en beneficio de una poblacin objetivo o rea de enfoque; Tienen una o varias URs a cargo de su ejecucin; Estn bajo la responsabilidad de una unidad ejecutora de gasto, y Cambian la situacin de una poblacin objetivo o rea de enfoque una vez que logran su objetivo. Los resultados o impactos esperados de los programas se inscriben en el mbito de los objetivos estratgicos de los planes de desarrollo, de los programas derivados de stos y de la dependencia o entidad de la Administracin Pblica, por lo que estn dirigidos a solventar demandas sociales y econmicas de la poblacin o del rea de enfoque, as como el aprovechamientos del potencial y de las oportunidades de desarrollo. El diseo y la gestin de un programa forman un sistema integral. Para lograr sus resultados o impacto se requiere que los procesos y los insumos sean eficientes para producir los elementos y generar las situaciones propicias al logro de los resultados propuestos. Los programas forman parte de la estructura programtica del presupuesto, en los que se articulan los elementos programticos (objetivos, indicadores y metas) con las categoras programticas (funcin, subfuncin, programa y actividad institucional) Las modalidades de los programas incluyen los dirigidos al logro de resultados o impactos en beneficio de la poblacin objetivo y los que apoyan su diseo y gestin mediante funciones de planeacin, fomento, evaluacin y apoyo administrativo. Modalidad de los programas: Logro de resultados o impacto: Subsidios sujetos a reglas de operacin (S)

 Otros subsidio (U) Produccin de bienes pblicos (B) Prestacin de servicios pblicos (E) Fomento y promocin (F) Regulacin y supervisin (G) Modalidades de programas de apoyo: Planeacin, seguimiento y evaluacin (P) Apoyo al proceso presupuestario y para mejorar la eficiencia institucional (M) Apoyo a la funcin pblica y al mejoramiento de la gestin (O) Obligaciones de cumplimiento de resolucin jurisdiccional (L) Desastres naturales (N) Pensiones y jubilaciones (J) Aportaciones a la seguridad social (T) Aportaciones a fondos de estabilizacin (Y) Aportaciones a fondos de inversin (Z) 4. Indicadores de desempeo Los indicadores de desempeo han adquirido trascendencia a partir del auge de lo sistemas de gestin de calidad total. Son importantes herramientas de gestin que proveen un valor de referencia a partir del cual se puede establecer una comparacin entre metas planeadas y los resultados obtenidos. Son imprescindibles en cualquier evaluacin del desempeo que quiera llevarse a cabo. En general, para la evaluacin del desempeo de la gestin gubernamental, los indicadores se pueden conceptualizar como unidades de medida que permiten el seguimiento y la evaluacin peridica de la funcin pblica en su estructura orgnica gubernamental, comportamiento y logros obtenidos en la ejecucin de un programa, proyecto o actividad. La CEPAL lo define como "En la evaluacin, es la unidad que permite medir el alcance de un objetivo".

 Est compuesto por una o ms variables. Tiene como finalidad medir el alcance logrado. Es una cualidad a travs de la cual se pretende conocer el logro alcanzado de un objetivo, pero siempre se debe expresar cuantitativamente. En trminos generales, un indicador es una medida cuantitativa o cualitativa obtenida de una serie de los hechos observados que pueden revelar posiciones relativas (de un pas, estado o regin) en un rea dada. Los indicadores son tiles para identificar las tendencias o la magnitud de una situacin especfica social, econmica o de desempeo. Funciones de los indicadores Se considera que los indicadores de desempeo tienen al menos, tres funciones bsicas: Descriptiva: Que consiste en la aportacin de informacin sobre el estado real de un programa o proyecto. Valorativa: Que consiste en aadir a esa informacin, un juicio de valor lo ms objetivo posible sobre si el resultado es adecuado o no. Causal: Que consiste en identificar las causas del menor, mayor o igual resultado esperado, respecto a la meta. Los principales propsitos de los indicadores son: Mejorar el proceso de planeacin y presupuestacin. Evaluar el desempeo del Gobierno, y en particular de cada Dependencia y Entidad, Unidad Administrativa y rea, respecto al cumplimiento de sus objetivos. Institucionalizar un mecanismo de auto-control y de rendicin de cuentas. Promover una cultura de evaluacin en base a resultados. Motivar al personal encargado de disear las estrategias de desarrollo. La adecuada construccin de indicadores de desempeo tiene como punto de partida una buena definicin de objetivos, es decir un buen proceso de planeacin. Los indicadores de desempeo son una funcin que, al establecer

una relacin entre dos o ms variables de dominios semejantes o diversos, aportan informacin sobre el avance en el logro de un objetivo y permiten evaluar sus resultados. Para que un indicador cumpla con la funcin para lo que fue creado es importante que satisfaga ciertos atributos. De acuerdo con la OCDE los principales criterios para que un indicador se considere bueno son: Son homogneos, consistentes, simples Tienen costos razonables de generacin de informacin Reflejan el desempeo individual y de las organizaciones No tienen consecuencias disfuncionales Son adaptables Se interpretan fcilmente En su diseo participan los propios funcionarios Principales caractersticas de los indicadores Dentro de las principales caractersticas de un indicador se encuentran: Estar inscrito en un marco terico o conceptual, que le permita asociarse firmemente con el evento al que el investigador/auditor pretende dar forma. Ser especficos, es decir, estar vinculados con los fenmenos econmicos, sociales, culturales o de otra naturaleza sobre los que se pretende actuar; por lo anterior, se debe contar con objetivos y metas claros para poder evaluar qu tan cerca o lejos es la realidad del contexto. Ser explcitos, de tal forma que su nombre sea suficiente para entender si se trata de un valor absoluto o relativo, de una tasa, una razn, un ndice, etc., as como a qu grupo de poblacin, sector econmico o producto se refieren. Estar disponibles para varios aos, con el fin de que se pueda observar el comportamiento del fenmeno a travs del tiempo, as como para diferentes regiones y/o unidades administrativas

 Deben ser relevantes y oportunos para a aplicacin de polticas, describiendo la situacin prevaleciente en los diferentes sectores de gobierno, permitiendo establecer metas y convertirlas en acciones. Los indicadores no son exclusivos de una accin especfica; pueden servir para estimar el impacto de dos o ms hechos o polticas, o viceversa. Slo de manera excepcional, un indicador proveer informacin suficiente para la comprensin de fenmenos tan complejos como la educacin o la salud. Ser claro, de fcil comprensin para los miembros de la comunidad, de forma que no haya duda confusin acerca de su significado, y ser aceptado, por lo general, como expresin del fenmeno a ser medido. Que la recoleccin de la informacin permita construir el mismo indicador de la misma manera y bajo condiciones similares, ao tras ao, de modo que las comparaciones sean vlidas. Tcnicamente debe ser slido, es decir, vlido, confiable y comparable, as como factible, en trminos de que su medicin tenga un costo razonable. Ser sensible a cambios en el fenmeno, tanto para mejorar como para empeorar. Ejemplos de cmo un indicador puede desviarse de medir la efectividad de una poltica, se encuentran de manera frecuente en el tema de medio ambiente, como cuando se tuvo que descartar el de superficie afectada por incendios para medir la efectividad de las acciones de gobierno, debido a que su comportamiento depende de factores naturales no controlables. Si bien su seleccin no debe depender de la disponibilidad de informacin proveniente de encuestas, censos y/o registros administrativos, sino de los objetivos fijados en los programas y proyectos de gobierno (dentro de los cuales se inscriben), es importante considerar el costo-beneficio del tiempo y los recursos necesarios para su construccin, por lo que, en un marco terico o conceptual, que le permita asociarse firmemente con el evento al que el de preferencia, debe ser medibles a partir del acervo de datos disponible. Ventajas del uso de indicadores Las ventajas de disponer de informacin en la forma de indicadores son mltiples y conducen a reducir la incertidumbre propia de las actividades

econmicas y sociales y, en particular a las que desempean las dependencias y entidades de la administracin pblica. As mismo, se destaca que el hecho de contar con indicadores, permite suprimir el manejo subjetivo con el que a menudo se acta en la toma de decisiones. Con todo, la mayor ventaja est en incrementar la efectividad de la organizacin. De forma muy puntual, se pueden relacionar otras ventajas as: Estmulo para alcanzar las metas en las dependencias y entidades pblicas. Estimulo al trabajo en equipo. Esencial para el desarrollo organizacional. Impulso a la eficiencia, eficacia y la productividad de las dependencias y entidades pblicas. Identificacin de oportunidades de mejoramiento. Establecimiento de una administracin basada en datos y en hechos. Reorientacin de polticas y estrategias. 5. Seguimiento a programas y al gasto El seguimiento a los avances de los indicadores y al ejercicio del gasto deber contribuir al logro de los objetivos y los resultados esperados. Permite valorar las estrategias de instrumentacin de los programas, a fin de adecuarlas oportunamente a las circunstancias cambiantes del ejercicio presupuestario y coadyuvar a la toma de decisiones con informacin de calidad para la asignacin y reasignacin del gasto. El seguimiento proporciona informacin sobre el avance observado en las metas de los indicadores y sobre el ejercicio de los recursos asignados a los programas, lo que apoya la ejecucin de las medias pertinentes para el cumplimiento de los objetivos y el logro de los resultados o impactos previstos. 6. Evaluacin de polticas pblicas, programas y del desempeo de las instituciones El SED tiene como propsito evaluar los resultados de los polticas, de los programas y del gasto pblico para conocer su impacto social y econmico, as como el grado de satisfaccin de los ciudadanos. La evaluacin de los programas y las polticas pblicas, comprende anlisis sistemtico y objetivo

que tiene como finalidad determinar la pertinencia y el logro de sus objetivos y metas, as como de su eficiencia, eficacia, calidad, resultados, impacto y sostenibilidad. Las evaluaciones se realizan por agentes externos con experiencia probada en la materia y que cumplan con los requisitos de independencia, imparcialidad y transparencia, y con base en los indicadores estratgicos y de gestin establecidos en la MIR y que forman parte del SED. Las evaluaciones deben con una serie de recomendaciones dirigidas a transformar los programas y las polticas pblicas, as como a mejorar la toma de decisiones relacionadas con su asignacin presupuestaria. Dichas recomendaciones sern consideradas en la mejora del diseo y gestin de los programas y de las polticas, lo que se tomar en cuenta tambin en las decisiones presupuestarias. Objetivos del SED Con la implantacin del SED en la AP se busca: Propiciar un nuevo modelo gubernamental para la gestin de las asignaciones presupuestarias, orientado al logro de resultados; Elevar la eficiencia gubernamental y del gasto pblico y un ajuste en el gasto de operacin; Contribuir a mejorar la calidad de los bienes y servicios pblicos; y, Fortalecer los mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas. Proporcionar, a las dependencias y entidades, informacin clara, oportuna, suficiente y veraz para la toma de decisiones. En trminos de operatividad y, para contextualizar y delimitar el foco de evaluacin de inters, la evaluacin puede clasificarse segn el objeto de la evaluacin, segn el propsito y, segn las etapas de la intervencin. Segn el objeto de la evaluacin, sta puede clasificarse en: Evaluacin de polticas pblicas; Evaluacin de programas pblicos; Evaluacin de gestin y resultados de las dependencias y entidades pblicas; y,

 Evaluacin del desempeo individual. Segn el propsito de la evaluacin: En general, los fines a los que se dirige la evaluacin, dependern del objeto de sta, pero en trminos globales tiene que ver con la generacin de informacin para la toma de decisiones, como conocimiento para la accin. En el caso de la evaluacin de polticas y programas el objetivo claro de la evaluacin es el perfeccionamiento de stos, en trminos de maximizacin de eficacia (logro de objetivos buscados), y eficiencia desde el punto de vista de economa de los medios utilizados, en un contexto de escasez de recursos. En la evaluacin del desempeo de las entidades pblicas, el propsito es una mezcla entre el apoyo a la toma de decisiones de las estrategias para lograr mejores resultados y gestionar ms eficientemente y eficazmente sus procesos, as como apoyar la rendicin de cuentas a usuarios y diferentes grupos de inters, y para fines de formulacin presupuestaria, asignando recursos a cumplimiento de objetivos. Segn la etapa de la intervencin de la accin pblica, lo cual considera a la evaluacin como un proceso el cual puede realizarse en las siguientes etapas de la intervencin o accin pblica: Evaluacin ex ante: se realiza previamente a la implantacin de la accin gubernamental, en la cual se encuentra los estudios de diseo de programas, estudios de preinversin y similares. Evaluacin de procesos: se realiza durante el ejercicio de la accin gubernamental y tiene que ver con el uso de los recursos para el cumplimiento de los objetivos, el ajuste a la programacin de la generacin de los productos, entre otros aspectos. Evaluacin ex post: se realiza una vez finalizada la intervencin o accin gubernamental, o la gestin de un determinado perodo, e involucra el anlisis y pronunciamiento de los resultados inmediatos, intermedios finales o de impacto. No est de ms insistir en la necesidad de delimitar el objeto de evaluacin, dado que el foco al cual se dirigirn los esfuerzos tendrn distintos propsitos, usuarios y, por supuesto, distintas metodologas para realizar el proceso evaluativo. En la evaluacin de polticas y de programas lo que se busca identificar es el efecto final de la intervencin pblica a partir de la aplicacin de un conjunto de programas pblicos, o acciones gubernamentales. La evaluacin de las polticas pblicas requiere de sofisticadas metodologas de evaluacin. En el

mbito de los programas pblicos, lo que ms se observa es la aplicacin de metodologas basadas en el marco lgico, rbol de problemas y planificacin por objetivos En el caso de la evaluacin de los resultados y la gestin de las instituciones pblicas, se observa en general que las metodologas utilizadas tienen que ver con el diseo de sistemas de indicadores de desempeo, los que son creados en la etapa de la planificacin estratgica a nivel estatal y a nivel sectorial. Es importante notar que las experiencias ms relevantes en la introduccin de indicadores de gestin en el mbito pblico se han caracterizado por la incorporacin de una perspectiva de carcter sistmico y de largo plazo. Desde esta perspectiva, la revisin de las buenas prcticas en materia del diseo institucional, los apoyos al proceso de instalacin de los indicadores y el papel de las instituciones que aplican los indicadores, dan cuenta de los siguientes aspectos: Definicin clara respecto del mbito de la evaluacin y del universo de instituciones sobre las cuales se dirigir. Definicin clara de las responsabilidades institucionales en el proceso de evaluacin y seguimiento. Proceso de evaluacin establecido y claramente comunicado: fechas, mandatos, procedimientos, informes, etc. Metodologa a ser desarrollada. Consideracin de apoyos para la difusin de la metodologa de evaluacin: capacitacin, pginas web, manuales, trpticos, etc. Sistema de informacin para la gestin sobre la solucin SAP (Sistemas, Aplicaciones y Productos), con plataforma nica. Consecuencias de la evaluacin claramente establecidas Uso y difusin de la evaluacin hacia los actores, tales como directivos, usuarios, grupos de inters y Congreso. 7. Alineacin del proceso de Planeacin, Programacin, Presupuestacin, Control y Evaluacin (PPPCE) La implementacin de un SED implica una nueva dinmica que refuerza el vinculo entre el proceso presupuestario con las actividades de planeacin, as como con las de ejecucin de las polticas, programas y desempeo de las instituciones pblicas, por lo

que es de suma importancia generar informacin que inicie el proceso, permita llevar un seguimiento en las distintas etapas del proceso presupuestario y refleje el impacto de la ejecucin de los programas. Lo anterior implica ajustar y fortalecer los mecanismos de coordinacin entre los responsables de la ejecucin de las actividades y programas con las reas de planeacin, presupuestacin, evaluacin, control y vigilancia. El principal mecanismo de coordinacin del proceso PPPCE es el Sistema Estatal de Informacin para la Gestin SEIG orientado a proporcionar la informacin apropiada en forma oportuna y suficiente para administrar los recursos pblicos. La alineacin del proceso PPPCE propicia la coordinacin de las actividades y el control de las acciones de todos sus integrantes. Cada decisin, proyecto y programa que se asume y se ponga en prctica, debe ser siempre el adecuado, permitindole al gobierno imponer sus polticas, procedimientos y reglas, de tal manera que su accionar se acerque lo ms posible a sus objetivos y metas, los cuales deben ser bien claros y precisos. Adicionalmente la alineacin fortalece al gobierno, lo hace ms moderno, ms amable, ms justo para con los ciudadanos. Por otro lado, adems de la necesidad de modernizar la gestin pblica estatal, es necesario, en el marco de lo establecido en los Lineamientos generales de operacin para la entrega de los recursos del Ramo General 33, Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios y Lineamientos para informar sobre el ejercicio, destino y resultados de los recursos federales transferidos a las entidades federativas, publicados en el Diario Oficial de la Federacin el 21 de enero y 25 de febrero del 2008, respectivamente, y de conformidad a la reforma hacendaria integral aprobada por el Congreso de la Unin en 2007, cumplir con la obligacin de rendir informacin sobre la administracin de los recursos pblicos. En este sentido, las leyes Federales de Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria (Art. 85) y de Coordinacin Fiscal (Art. 48 y 49), obligan a las entidades federativas a informar sobre el ejercicio, destino y resultados obtenidos mediante aportaciones federales, subsidios y convenios de coordinacin en materia de descentralizacin. As, el SED se alinea simultneamente al PPPCE local y a la obligacin constitucional de rendir informacin sobre la administracin de los recursos pblicos, como se puede observar en la figura 2.

Figura 3 Alineacin del Proceso de Evaluacin y Seguimiento del desempeo

A L I N E A C I O N D E P R O C E S O D E E V A L U A C I O N D E

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I S E

T E P

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M T AP T L A A L N E S T A T A L D EA R C O C I N S A R R O L L O N O R M A T I V D E

A L IN E A C IO N R E C U R S O S F E D E R A L E S

R G S

a m o 3 3 M E T O D O L O G IC A a s t o R e a s ig n a d o u b s id i o s

I S T E M A E S T A T D AE L E N D P E I N F O R M A C I O AND M I N P A R A L A G E S T I E O s tN r u c t u P r e s u p u P U B L I C A D
P r o g r a m

E N C I A S Y I S T R A C I O r a a O P r o g p e e y r a m

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t ic a A n u a le s ( P O A s )

e s t o r a t i v o I n d d e ic a d o r e s G e s t i n )

G e n e r a c i n d ( E s t r a t g ic o s

E I n

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I S T E M A E S T A T A L V A L U A C I N Y S E G U I M I E N T O E L D E S E M P E O a d o r e s ( e s t r a t g ic o s y d e g e s t i n l a b o g a n i r g a e O r r o c e r a l e s z a c io n a l n iz a c i o n a l g a n iz a c i n s o s

I N S T A N C I A S T E C N I C A S I N D E P E N D I E N

C T E S

o m p e t e n c ia s D e s a r r o l lo O r E s t r u c t u r a O M a n u a le s d M e j o r a d e P

8. Consolidacin del PbR y del SED Los objetivos, los resultados, los programas, el presupuesto y los indicadores, en relacin con la planeacin, el seguimiento, la evaluacin, la rendicin de cuentas y la transparencia, integran un sistema dinmico y abierto que se debe traducir concretamente en: Crecimiento en el bienestar y calidad de vida de la poblacin objetivo de los programas; Aumento en la cobertura y calidad de la infraestructura pblica; Impulso efectivo e incentivos adecuados a la actividad econmica y al empleo; Mejora y mayor cobertura y calidad de los servicios pblicos; Incremento de la productividad de los bienes y servicios pblicos que se entregan a la sociedad; Disminucin del costo de operacin y del gasto de actividades administrativas y de apoyo; y Claridad sobre lo que la poblacin recibe para la aplicacin de sus impuestos y del uso de los recursos pblicos.

Es decir, los objetivos y resultados se debern enfocar en el valor que se entrega en forma clara y tangible a la poblacin, a la sociedad, al pas y sus regiones, en los aspectos sociales, econmicos, ambientales e institucionales (que incluyen seguridad, justicia y democracia), principalmente.

Bibliografa Armijo, M. (2009). Manual de Planificacin Estratgica e Indicadores de Desempeo en el Sector Pblico. rea de Polticas Presupuestarias y Gestin Pblica, ILPES/CEPAL Ballart Javier, 1993. EVALUACIN DE POLTICAS, Marco conceptual y organizacin institucional. Revista de Estudios Polticos (Nueva poca), Nm. 80. Abril-Junio 1993, Madrid. Bonnefoy J. Cristbal y Armijo Marianel, 2005. Indicadores de desempeo en el sector pblico. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social ILPES. Santiago de Chile. Direccin de Presupuesto, 2005. Aplicacin de Instrumentos de Evaluacin del Desempeo: La Experiencia Chilena. Ministerio de Hacienda, Gobierno de CHILE Gobierno del Estado de Veracruz, 2008. Manual general para la construccin de indicadores. Gaceta Oficial del Estado, Nm. Ext. 239. Instituto Nacional de Administracin Pblica, A.C., 2008. Transparencia, rendicin de cuentas y ciudadana: el caso mexicano. Revista de Administracin Pblica Nueva poca 117. Volumen XLIII, N 3 (septiembre-diciembre 2008). Mackay Keith, 1998. Public Sector PerformanceThe Critical Role of Evaluation. The World Bank, Washington, D.C. OCDE, 2008. Handbook on Constructing METHODOLOGY AND USER GUIDE. Composite Indicators:

Public Management Committe, 1998. The year 2000 problem: Impact and Actions. PUMA(98)10/REV1, OCDE. Secretara de Hacienda y Crdito Pblico (SHCP), 2008. Sistema de Evaluacin del Desempeo. Stubbs, Edgardo, 2004. Indicadores de desempeo: naturaleza, utilidad y construccin. Instituto Brasileo de Informacin en Ciencia y Tecnologa, 2004. p3. Weiss Carol, 1997. Evaluation. Prentice Hall, New Jersey.