INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y DESARROLLO SOSTENIBLE EN AMÉRICA LATINA

Industrias Extractivas y Desarrollo Sostenible
10
INDUSTRIAS EXTRACTIVAS TRANSPARENCIA y DESARROLLO SOSTENIBLE
Esta es una publicacin de:
Coordinacin y edicin: Epifanio Baca Tupayachi Area de Vigilancia / Grupo Propuesta Ciudadana Equipo de Vigilancia de las Industrias Extractivas: Edgardo Cruzado, Gustavo Avila, Nilton Quiones Correccin de estilo: Werner Jungbluth Diseo de cartula y diagramacin de interiores: Renzo Espinel / Luis de la Lama Impresin: Lettera Grfica
Primera edicin Lima, Per. Agosto 2006 Tiraje: 1000 ejemplares Hecho el deposito legal en la Biblioteca Nacional del Per: N 2006-8098 Ley 28377 que modifica disposiciones de la Ley 26905 Esta publicacin ha contado con el auspicio de:
NDICE
I. INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y DESARROLLO INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y DESARROLLO SOSTENIBLE LATINA EN AMRICA LATINA Eduardo Chaparro CEPAL CHILE RENTA RENTA PETROLERA, SU DISTRIBUCIN Y SU USO EN BOLIVIA, COLOMBIA, ECUADOR Y PER Humberto Campodnico DESCO
MINERA II. M INERA Y DESARROLLO EN EL PER C OLABORACIN Y CONFLICTO CON LA MINERA: TINTAY AYA EL CASO DE TINTAYA Jos de Echave COOPERACCIN INTENTANDO INNOVACIN PARA INTENTANDO UNA INNOV ACIN INSTITUCIONAL PARA CULTURA PROMOVER UNA CULTURA DE DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL CONTEXTO DE LA MINERA Alejandro Camino ASOCIACIN NCASH TRANSPARENCIA PAR ARTE RESPONSABILIDAD LA TRANSPARENCIA PARTE DE LA RESPONSABILID AD SOCIAL: MINERA YANACOCHA Peter Orams Cassinelli MINERA YANACOCHA
TRANSPARENCIA RENTA III. TRANSPARENCIA DE LA RENTA DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS TIVA TRANSPARENCIA INICIATIV PARA LA INICIATIV A PARA LA TRANSPARENCIA EN LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS (EITI) Eleodoro Mayorga Alba - BANCO MUNDIAL TRANSPARENCIA RENTA TRANSPARENCIA EN EL USO DE LA RENTA PETROLERA: LA EXPERIENCIA EN MXICO Roco Moreno FUNDAR IMPLEMENTACIN INICIATIV PARA TIVA IMPLEMENTACIN DE LA INICIATIV A PARA LA TRANSPARENCIA EXTRACTIVAS TRANSPARENCIA EN LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS EN EL PER Carlos Garaycochea - MINISTERIO DE ENERGA Y MINAS TRANSPARENCIA TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACIN EN LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS EN EL PER Epifanio Baca Tupayachi - GRUPO PROPUESTA CIUDADANA VIGILA PER TRANSPARENCIA TRANSPARENCIA EN LA GENERACIN Y DISTRIBUCIN RENTAS DE LAS RENTAS DE LOS HIDROCARBUROS EN EL PER Ronald Egsquiza PERUPETRO
PRESENTACIN PRESENTACIN
El Grupo Propuesta Ciudadana, con el apoyo del Revenue Watch Project un proyecto mundial del Open Society Institute que promueve acciones de vigilancia ciudadana de la transparencia en las relaciones entre las empresas que realizan actividades extractivas (petrleo, gas, minerales) y el Estado organiz el Seminario Internacional Industrias extractivas: transparencia y desarrollo sostenible1 El evento cont tambin con el auspicio de Oxfam Amrica y Catholic Relief Services. El objetivo del seminario era doble. De un lado, discutir de manera comparativa las posibilidades y los lmites de las empresas extractivas de contribuir al desarrollo sostenible de las localidades y regiones en las que actan. De otro, contar con una visin panormica de la manera como en una escala globalexiste hoy un debate y una accin ciudadana en pro de la transparencia en las relaciones entre las empresas (privadas y pblicas) que explotan recursos naturales no renovables y los gobiernos de los pases en los que se llevan adelante estas actividades extractivas. Para ambos temas desarrollo y transparencia- se buscaba tambin presentar la experiencia peruana en toda su complejidad y por boca de sus diversos actores, con la finalidad de animar un debate que, siendo alturado, deba ser tambin intenso, dada la naturaleza polmica y a veces polarizada de los temas tratados. Creemos que, a la luz de la diversidad y la calidad de las ponencias presentadas y de los debates que ellas suscitaron, estos objetivos fueron plenamente cumplidos. Las ponencias internacionales y locales fueron efectivamente de tanta calidad como diversidad, y las ponencias nacionales sobre cmo en el Per se vive la actividad extractiva, tambin.
En Lima, das 10 y 11 de agosto de 2005
En las pginas que siguen, los lectores encontrarn en la ponencia de Eduardo Chaparro, con informacin y anlisis en torno a las relaciones entre industrias extractivas y desarrollo sostenible en Amrica Latina, mientras que en la ponencia de Humberto Campodnico vern en detalle para que se usan los recursos fiscales generados por el sector hidrocarburos en diversos pases de Amrica Latina. En un segundo captulo, Jos de Echave y Alejandro Camino discuten desde dos perspectivas diferentes las posibilidades y los lmites de la concertacin entre las empresas, las poblaciones locales y las autoridades en torno al rol de las primeras en el desarrollo local en el Per. En el campo de la transparencia, la ponencia de Eleodoro Mayorga presenta la experiencia del Extractive Industries Transparency Initiative, que busca acuerdos entre empresas, gobiernos y sociedad civil para transparentar los aportes fiscales del sector, mientras que Roco Moreno nos presenta la experiencia mexicana en este campo. Sobre los avances de la transparencia en las actividades extractivas en el Per, el seminario cont con presentaciones de Carlos Garaycochea (el EITI en el Per), de Epifanio Baca (el Sistema Vigila Per) y de Ronald Egusquiza (la experiencia de Per Petro) Con la publicacin de este libro, que contiene las ponencias presentadas al Seminario Internacional, queremos permitir que aquellos que estuvieron presentes en el debate puedan contar con sus textos fundamentales. Y que aquellos que no estuvieron, puedan al menos revisar esos textos, ya que no es posible recoger y reproducir el ntegro de las discusiones tenidas en los dos das de trabajo. Ahora bien, pese a que desde la realizacin del Seminario a la fecha ha pasado ya casi un ao, el debate nacional en curso sobre los aportes fiscales de las empresas en el sector extractivo y, de manera ms amplia, el debate sobre su rol en el desarrollo local, regional y nacional, las hace absolutamente actuales. En efecto, ya durante la campaa electoral previa a las elecciones generales de Abril y Mayo del 2006 el tema de los beneficios tributarios que tienen buena parte de estas empresas, haba sido puesto sobre el tapete. Es que, mas all de las razones que pudieran justificarlos hace una dcada, en la actualidad en un contexto sin violencia interna y con una demanda y precios altsimos- ya no parece haber justificacin para mantenerlos. Por el contrario, ya durante ese debate electoral y ms ahora, despus del reclamo presidencial de un mayor
aporte fiscal del sector2, parece haber un consenso sobre la insuficiencia de sus aportes y lo que se debate es cunto ms deben aportar y cmo debe hacerse ese aporte. Sin embargo, el debate sobre el aporte extraordinario de las empresas extractivas se da en un ambiente de escasa informacin (poca transparencia) sobre el valor de produccin, las utilidades y los impuestos que pagan las principales empresas. Es oportuno pues publicar un conjunto de textos que desde una perspectiva comparativa y profundizando en casos peruanos- revisa con informacin y anlisis de primera calidad, las complejas relaciones entre industrias extractivas y desarrollo as como el siempre polmico tema de la transparencia en el sector.
Lima, agosto de 2006
Alan Garca Prez, Mensaje a la Nacin en el Congreso de la Repblica, 28 de julio 2006
10
I.
INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y DESARROLLO
11
Industrias Extractivas, Transparencia y Desarrollo Sostenible
12
I. Industrias Extractivas y Desarrollo
INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y DESARROLLO SOSTENIBLE EN AMRICA LATINA LATINA

Eduardo Chaparro - CEPAL CHILE
La Divisin de Recursos Naturales de CEPAL hace un exhaustivo seguimiento a todo lo que sucede en el Per y en el resto de Amrica en el rea de la minera. Nos interesa especialmente el Per puesto que estamos convencidos que este pas ha mostrado un gran avance en las discusiones sobre polticas pblicas referidas a los recursos naturales "no renovables" como los mineros y los relacionados a los hidrocarburos. Chile, comparndolo con el Per, mantiene el liderazgo en la discusin tcnica sobre aspectos vinculados a la ingeniera y arquitectura financiera de la industria minera, pero es en el Per donde se est creando una filosofa y una discusin seria alrededor de las polticas pblicas en la materia. Los peruanos no necesitan aprender al respecto, somos el resto de los americanos los que deberamos aprender de los peruanos. Este documento es, de alguna manera, la sntesis y la interpretacin de lo que CEPAL recopil en los dos ltimos aos acerca de la industria minera del continente. Para empezar a ponerlos en discusin se deben presentar algunos hechos. En primer lugar, debemos tener en cuenta que estos son comentarios basados en el informe presentado a los ministros de minera del continente, reunidos en la Conferencia CAMMA, realizada en mayo de 2005, en la ciudad de Buenos Aires. CEPAL fue convocado a discutir sobre los avances en materia de transparencia y rendicin de cuentas en la industria extractiva. CEPAL pretende suministrar informacin confiable basada en el conocimiento directo y a la vez tratar de dar respuestas desde su visin de la industria minera en el continente a las interrogantes planteadas, contando con el anlisis efectuado por los participantes durante el seminario. En resumen, se puede decir que la industria minera del continente goza de buena salud. Las nubes grises que se vislumbran en el futuro estn relacionadas no a la ingeniera o las finanzas, sino a los problemas vinculados con el 13
sentimiento de las comunidades acerca de cuestiones muy concretas: la forma en la que recibirn los beneficios de la actividad minera y la manera de mitigar sus impactos negativos. Hoy, las tendencias y desarrollos recientes, sealan que Amrica Latina sigue siendo a pesar del declive general de las inversiones de los pases desarrollados la regin del mundo en la que ms se invierte en exploracin, tanto minera como petrolera y gasfera. Una cuestin que resalta es que, en 2003, la tendencia a la disminucin en las inversiones se revirti por primera vez en el ltimo lustro y se volvieron a alcanzar los presupuestos de inversin que se tenan en el bienio 1998 y 1999. En el porcentaje del gasto total mundial la participacin de la regin ha cado, por tercer ao consecutivo, desde 28,8% en 2001 a 21,8% en 2004. En la ltima dcada, sin embargo, se registra un crecimiento en los presupuestos destinados a frica, Canad y el resto del mundo. Esto mismo se registra en los Estados Unidos de Amrica, donde se lleg a decir que las restricciones ambientales haban ahuyentado a los nuevos proyectos. Los presupuestos de exploracin minera por regiones, indican que Amrica Latina sigue siendo la regin con ms inversin en minera. Por qu? Primero, porque hay un cinturn metalognico conocido y probado que implica menores riesgos de exploracin. Adems se deben tener en cuenta los procesos de estabilidad poltica en la regin, la legislacin minera, las condiciones tributarias y, sobre todo, una viejsima y milenaria tradicin minera. Todos estos factores hacen que el continente sea muy atractivo para la inversin minera. Uno de los datos ms importantes que se obtiene al comparar las cifras de los ltimos aos es que, por primera vez en mucho tiempo, Chile ya no es el principal receptor de inversin minera para la exploracin. Por esta razn, muchos pronosticaron que toda inversin nueva en este pas desaparecera luego de la aprobacin de las regalas mineras, pero no fue as. Lo que ocurre es que Chile es un pas donde hay poco por explorar, mientras que Brasil y Per ofrecen todo un nuevo mundo por explorar en el mediano y largo plazo; recordemos que las decisiones sobre exploracin no se toman de un da para otro sino con dos, tres o cuatro aos de anticipacin.
14
Los principales destinos de la exploracin minera en Amrica Latina siguen siendo Per, Mxico, Brasil, Chile y, en menor medida, Argentina. CEPAL cree que la leve disminucin de la inversin en Chile no tiene que ver con las regalas, sino con el prolongado y profundo trabajo exploratorio ya realizado en dicho pas as como por las fusiones de las grandes empresas. Este ltimo factor implica un proceso que a veces pasa desapercibido, y es que una empresa, al fusionarse con otra, compra tambin sus reservas, por lo tanto la empresa compradora tiene menos necesidad de explorar (ver estudio de Humberto Campodnico). Los registros conocidos por distintas fuentes y expertos, as como los registros de las compaas y boletines de noticias especializadas en lnea, indican que los gastos de exploracin en pases como Per y Mxico se incrementaron, alcanzando cerca del 45.1% del total de Amrica Latina en 2004, frente a los 35.6% al comienzo de siglo. Como se mencion antes, Chile ya no es el primer receptor de inversin minera en exploracin en el continente; esta tendencia no refleja prdida de competitividad del pas austral, sino el inters de las empresas por explorar pases en los que an hay mucho por descubrir. El hecho fundamental es que el continente americano sigue siendo el receptor fundamental de inversin minera, tal como sucede con el petrleo. Adems, el ciclo de los precios bajos de los metales lleg a su fin. Esto motiva una radiografa de lo que suceda a finales del mes de febrero de este ao. En el caso del cobre que le interesa directamente a Chile, Mxico, Brasil y Per se han alcanzando precios histricos, ms altos los registrados en los ltimos 15 aos. Lo contrastante son las existencias y los inventarios. De febrero de 2004 a febrero de 2005 los inventarios de cobre y de otros metales han cado dramticamente lo cual ha venido presionando el alza de los precios; en otras palabras, la industria est en medio de un ciclo de metales de mejores precios. Con el nquel sucede algo similar; y con el oro las fluctuaciones positivas se estn dando mes a mes. (En el grfico 1 las fluctuaciones en el precio del oro y el cobre).
15
Grfico 1.
Precio Comportamiento del Precio del Oro Precio Comportamiento del Precio del Cobre
450
3500
400 2500
350
Feb 2004 Feb 2005
0
Feb 2004
2000
Feb 2005
Fuente: Mining Journal de Febrero de 2005
Tanto la inversin en la exploracin como los aumentos en los precios del oro y del cobre hacen que para pases como el Per, la minera sea un factor determinante. De hecho, en los ltimos diez aos este pas se consolid como el primer productor de oro en Amrica Latina, pasando de una produccin de 25 a 30 toneladas hace 12 a 15 aos, hasta 170 o 175 toneladas segn algunas proyecciones en la actualidad. Estas circunstancias se reflejan en el producto interno de Per y Chile, reafirmando la importancia que tiene la industria para sus economas. (Ver cuadro 1).
Cuadro 1. Participacin porcentual del PBI de minas y canteras dentro del PBI total de cada pas
Pas Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Guatemala Honduras Mxico Per Repblica Dominicana Venezuela 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 1,5 6,1 0,8 9,4 4,0 0,4 1,7 1,6 4,5 3,3 13,5 1,4 5,9 0,8 9,9 3,9 0,4 1,7 1,6 4,4 3,1 13,4 1,4 5,9 0,8 8,8 3,8 0,5 1,8 1,6 4,5 2,3 12,8 1,5 6,0 0,8 8,2 3,8 0,6 1,7 1,6 4,7 1,5 13,9 1,6 5,9 0,8 8,5 3,6 0,6 1,7 1,5 4,7 2,6 15,2 1,9 6,0 0,8 8,6 3,9 0,6 1,9 1,6 4,5 2,7 15,4 1,9 5,7 0,8 9,3 4,1 0,8 1,9 1,6 4,6 2,6 16,6 1,7 5,7 0,8 9,7 4,1 0,9 1,9 1,6 4,7 2,5 17,1 1,6 5,8 0,9 10,1 4,7 1,0 1,9 1,6 4,9 2,0 17,3 1,6 5,5 0,9 11,2 5,8 1,0 2,1 1,5 5,5 1,8 16,5 1,7 5,7 1,0 11,1 5,1 0,9 2,0 1,4 5,5 1,9 16,7 1,9 5,5 1,0 11,5 4,5 0,9 1,9 1,4 6,1 1,5 16,3 2,0 5,6 1,1 10,8 4,2 0,9 2,0 1,4 6,5 1,4 15,7
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de CEPAL.
16
US$/TM
US$/Oz
3000
Todo lo anterior en lo referido a precios y a la parte comercial, pero qu ha pasado en la parte legislativa? En esta rea no hay expectativas de grandes cambios excepto los previsibles en el campo de la captacin de la renta minera mediante un esquema tributario o de regalas, que para algunos dentro de CEPAL, puede ser la tercera gran ola de cambios en las legislaciones mineras del ltimo medio siglo. La primera se dio en la dcada de los 70 cuando Chile abandona el Pacto Andino y se lanza de una manera clara a una apertura total de mercado; despus viene una segunda oleada de cambios a mediados de los noventa en la que se incorporan aspectos ambientales y aspectos sociales en las legislaciones mineras y sobre todo, se empieza a facilitar la inversin, regulando el sector y alejando la participacin del Estado. A inicios de la dcada del 2000 se registr un mayor compromiso ambiental y social. Actualmente, todos los pases se muestran preocupados y se han efectuado algunos ajustes y cambios en las normas ambientales, sobre todo en el Per donde se han producido una mayor cantidad de normas sobre aspectos como el cierre de minas ambientales y la responsabilidad social. De hecho, es el nico pas que tiene una norma especfica sobre responsabilidad social en la minera. Hoy, solo algunos pases quieren cambiar o modificar su legislacin. Honduras es uno de ellos. Guatemala ha manifestado inters gubernamental en reformar su actual ley, abordando el tema de la distribucin y monto de las regalas, cediendo una parte importante de la participacin estatal destinada a la autoridad minera para trasladarla a las comunidades y entes territoriales. Panam viene revisando su legislacin desde hace al menos tres aos, an cuando no esta claro qu es lo que va a pasar con el nuevo gobierno. En Ecuador, se est pendiente de lo que decida el nuevo gobierno que, hasta el momento, ha manifestado inters en reformar su actual ley En Bolivia, lo ms complejo es el problema tributario. Huelga comentar sobre las posiciones de los distintos lderes de los sectores en los cuales se halla fragmentado el espectro poltico boliviano. Hay discrepancias entre la posicin oficial que busca concertar lo que se paga por impuestos y regalas, y quienes piden una renta minera mayor y ms equitativa para las regiones. La anulacin de derechos mineros a inversionistas extranjeros coincide con la determinacin legislativa de aumentar los valores de impuestos y regalas 17
para la industria del petrleo, provocando con ello la alarma y paralizacin de la actividad de los inversionistas en el pas. Per adopt normas legales sobre responsabilidad social corporativa y pasivos ambientales mientras que en Chile contina la discusin alrededor de las regalas, del cierre de minas, de los pasivos ambientales y de cmo se va a financiar su remediacin. Si lo tiene que hacer el ciudadano a travs de los impuestos quines tienen que pagar y cmo se identifica a los que tienen que pagar esos pasivos ambientales? En este contexto, se ha propuesto utilizar la palabra gobernanza y no gobernabilidad, primero porque gobernanza implica el arte y la posibilidad real de gobernar; y en segundo lugar, para defender al idioma de extranjerismos y voces innecesarias. En ese sentido hay una serie de factores que alteran la gobernanza pblica vinculada a la explotacin de los recursos naturales. La renta minera y sus diversas formas de captacin va ser una de las principales dificultades que van enfrentar la industria, los gobiernos y las comunidades. Estos aspectos son los que van a alterar el desarrollo de la gobernanza en la actividad: se abordarn las dificultades alrededor de los temas tributarios y ambientales y se considerar si la distribucin de la renta minera y su utilizacin va ser destinada a gastos de inversin o a gastos de funcionamiento. Quienes quieren que los gobiernos y las comunidades vivan de la renta minera, deberan analizar con cuidado el caso de Oruro, en Bolivia: toda la renta generada en tierra se dedic a pagar salarios y cuando ces la actividad de la mina se rasgaron las vestiduras. Otro tema importante, es el de los pueblos indgenas, ya sea por la aprobacin del Convenio N 169 de la OIT sobre Pueblos Indgenas y Tribales o por la aplicacin, acatamiento y desarrollo del mismo. Las distintas visiones sociales sobre este convenio generarn negociaciones y posibles conflictos en el futuro cercano. En todas partes, se estn dando discusiones en algunos casos conjuntas y en otros casos pasando a hechos de fuerza alrededor de este tema: en San Luis Potos, la cuna de la minera mexicana, en San Miguel de Jequetepeque en Guatemala, en Honduras, en Nicaragua, en Ecuador, en Bolivia. En Per ustedes ya conocen lo que est sucediendo y en Argentina es algo que tambin est generando enormes ruidos y dificultades. 18
Chile sigue protegido y su industria en este sentido goza de buena salud, pero hay signos de rechazo a las actividades mineras, originados por las actitudes de empresas de menor tamao o por problemas de comunicacin entre la comunidad y las empresas ms grandes. Es posible que el proyecto binacional Pascual - Lama detone cuestionamientos a la industria en el pas con mayor desarrollo tecnolgico y productivo en la industria minera del continente. Durante los ochenta y noventa se deca que el Estado era muy grande, que tenamos que reducir el tamao del Estado, pero nadie dijo hasta qu punto. Cuando se reduce el Estado se presenta un conflicto y se dice: "aqu hace falta la presencia del Estado". Esa ambivalencia y esa discusin farisea en algunos casos hacen que se confunda el papel del funcionario pblico, que hoy est ms que desguarnecido que nunca frente a las acusaciones de corrupcin y de escasa competencia. Quien est en el papel del funcionario pblico sabe que si hace algo, corre el riesgo de que lo hecho sea considerado malo por extralimitacin de funciones, y si no hace tambin es malo. Por qu? Porque, en general, carece de los medios legales para actuar e intervenir con reales posibilidades operativas, pudiendo hacer solamente lo que manda la ley. Entre tanto, el funcionario privado puede hacer todo aquello que no le impida la ley. Bajo estas circunstancias, los representantes gubernamentales podran hacer ms pero si lo hacen, casi siempre trasgreden el lmite que le fijan unas leyes mal balanceadas, eso es lo que puede estar sucediendo en algunas reas del Per. Este evento discute temas alrededor de la transparencia, ac se plantea una idea: transparencia con qu lente? Una cosa distinta es la visibilidad, esta presentacin se basa en la firme creencia de que, en el fondo, lo que se tiene que hacer es buscar la visibilidad de todos los actos pblicos, porque la transparencia la determina la ley, no puede hacerse ms de lo que diga la ley y ese mandato, desconocido por el ciudadano comn, genera a veces mucha confusin. Qu ha sido lo ms relevante en el continente? A finales de 2004 y comienzos de 2005, se concret el acuerdo de Tintaya, en el Per. Es muy importante mencionarlo por ser uno de los mejores ejemplos del proceso de crear confianza para obtener acuerdos entre la industria y la comunidad y con el aval del Estado, consiguiendo consensualmente una decisin benfica para todos. Es la aplicacin de la Declaracin de Toronto. CEPAL
19
CEPAL destaca la esplndida labor del grupo de dilogo y eso hay que defenderlo, es lo ms avanzado del continente. En este grupo han concurrido todos los actores: la Sociedad Nacional de Minera, Energa y Petrleo, las comunidades, sus organizaciones, todo el mundo ha llegado all. Junto con los impresionantes logros en lo tcnico, en lo financiero y en lo comercial en pases como Brasil, Chile, Colombia y Venezuela, se registra la discusin de polticas pblicas que se ha logrado en el Per, entre protagonistas como la Sociedad Nacional de Minera, Energa y Petrleo, el Ministerio de Energa y Minas y ONG serias. Esto ha permitido que este pas sea el que ofrece el mejor inventario de normas y guas para el entendimiento; a partir del esfuerzo de la autoridad minera, el Per es lder en esta materia. En el continente se registran saludables avances en el campo social, especialmente en dos pases. Si bien con velocidades, medios y condiciones distintas, stos son coherentes y animados en el propsito de enmarcar la minera en un esquema productivo de sostenibilidad. Nos referimos a los casos de Honduras y de Guatemala. Sus respectivos gobiernos han comenzado a aceptar y facilitar la discusin en zonas donde la poblacin tiene un componente indgena del 60%. En el caso de Guatemala, donde las comunicaciones no han sido muy buenas ni fluidas y donde se propalan ideas perversas sobre la actividad minera (tales como: "se roban los nios", "se producen sarpullidos irreparables", "los mineros matan a todo el mundo", entre otras) la autoridad minera ha incentivando el dialogo y la informacin. Guatemala se fortalece en lo institucional, en virtud de las recomendaciones del evento ms concurrido, variado y profundo en cuanto a temas y posturas registrado en el continente en los ltimos aos: el Foro Minero de diciembre de 2004 llevado a cabo en Ciudad de Guatemala. Las autoridades de Honduras han propiciado en los ltimos tiempos una serie de seminarios y talleres con organizaciones sociales, autoridades disciplinarias y de control ambiental, gremios, municipalidades y universidades. Se discute un plan de desarrollo minero indicativo que propicie el desarrollo sostenible, que d a los inversionistas garantas de reglas de juego estables y a las comunidades posibilidades reales de participacin en la discusin de los proyectos y en la participacin de sus beneficios, garantizando al mismo tiempo el respeto a sus derechos ambientales sociales y culturales. Es de esperar que Honduras y Guatemala sigan adecuando sus gobiernos y sus instituciones para el dilogo, antes de que los hechos terminen avasallndolos. 20
Hubo pases como Costa Rica que decidieron prohibir la minera metlica a cielo abierto, una decisin que se debe respetar porque ser legal. En mi opinin lo que hicieron fue cambiar minera por turismo, y el turismo no siempre es sano. Es posible que diversas enfermedades, entre ellas sndromes de deficiencia adquirida, circulen entre los turistas, lo que ocasiona serios problemas para la salud pblica, quizs ms grandes y graves que los generados por la minera El efecto Tambogrande en Piura, Per, se genera a raz de la discusin sobre oro y minera. Este efecto se traslada hacia Argentina, al proyecto Jacobassi, a la provincia de Ro Negro donde no siempre se puede estar seguro de que las comunidades fueron informadas de manera adecuada por las partes en disputa: empresas por un lado y organismos no gubernamentales opositores a la industria, por otro. Otra cosa es el comportamiento ambiental del sector y la percepcin del pblico. Los gobiernos han hecho un esfuerzo continuo para buscar el reforzamiento institucional generando un hecho muy curioso: a lo largo de la dcada de los noventa, cuando todos los gobiernos crearon o reforzaron una autoridad ambiental (ministerios, superintendencias, comisiones, etctera). Paradjicamente, sus propsitos empezaron a expandirse y en vez de buscar apropiarse de instrumentos y recursos, estos entes siempre tuvieron una clara tendencia a propiciar disputas por competencias con la autoridad minera; o con la autoridad de hidrocarburos. Los puntos de conflicto se expresaban en preguntas tales como: quin controla y quin da los permisos y licencias para operar? Esto genera ruido, incomprensiones y debates los abogados califican esta situacin como la ausencia de economa procesal en los que se duplican los permisos y se genera desconfianza entre los funcionarios de cada entidad. En esas circunstancias, el mercado asigna a estos pases la condicin de productores de recursos naturales de materias primas, esa no es ninguna novedad. Pero si no se puede revertir esa situacin por lo menos se debe tratar de aprovecharla bien. Y ms importante an, hay que luchar estratgicamente para que no sean nuestros pases y nuestras economas las encargadas de asumir la responsabilidad ambiental que genera la extraccin y que sta no sea trasladada al contribuyente del pas productor sino que sea asumida por el mercado. Hay diversos retos en este campo para las autoridades nacionales y para los gremios; por ejemplo, la adopcin en Amrica Latina de una agenda de la cuenca Asia Pacfico, la discusin o ejecucin por parte de los pases andinos y 21
centroamericanos de tratados de libre comercio y la determinacin del papel del MERCOSUR en el tema. Hay un mundo de negocios que va estar cada vez ms comprometido con la agenda de los principios, as como con todos los compromisos ambientales y tratados de libre comercio. Puede que stos sean beneficiosos para unos, pero los otros tienen que tener en cuenta que no pueden establecerse subsidios o dumping ambientales; la ley va a ser para todos. Podr haber demandas como las registradas en Mxico, donde los problemas suscitados por pasivos ambientales que generaban bajos costos de produccin, originaron el reclamo de los productores de Estados Unidos, que finalmente salieron ganando. Hay factores exgenos a la industria que hay que tener en cuenta para garantizar las discusiones sobre polticas mineras e inversiones as como la viabilidad de la aplicacin de mandatos, planes, programas y recomendaciones, en las que la variable ambiental y el componente social estn involucrados. Dnde se concentran estas tendencias? En todo el continente, en donde hay, adems, preocupaciones ambientales y preocupaciones tributarias, preocupaciones sobre la aplicacin de la renta, de su cuanta y sus modalidades. Esto se ilustra con una pregunta recurrente: en cunto se deben fijar las regalas? Para el pblico 1% es muy poco, pero no se especifica o se analiza si la produccin base de clculo es en boca de mina o si se hace sobre la base de la cotizacin internacional de acuerdo con la bolsa de Londres, o FOB puerto de embarque. Como vemos, la falta de informacin implica un gran reto. Cmo ha reaccionado la industria? Con acciones no siempre bien conocidas. Por citar solo un ejemplo, la Asociacin Industrial de Antofagasta public un declogo que seala cmo debe actuar frente a la comunidad. Esto es completamente nuevo y todo parece indicar que el declogo se est cumpliendo. La Asociacin Industrial de Antofagasta regula la actividad de las principales empresas mineras productoras de Chile, es decir, se trata de un club exclusivo que vale ms de 5,000 millones de dlares que ahora comienza a hablar de prcticas ticas y responsables en diversos mbitos, incluyendo el ambiental. Estamos ante una posicin distinta de la industria, y eso vale la pena tenerlo en cuenta. Hace 15 aos la industria deca que, ya que el mundo va a necesitar minerales, podra seguir produciendo de la forma que quisiera. Hoy la actitud es diferente 22
y esto ha sido entendido como un compromiso pblico, expreso bajo la concepcin de ser un principio de sustentabilidad; es decir, si queremos que la industria persista debe asumir este tipo de declogo y de normas ticas, debe hacer uso responsable de los productos y servicios en todo el curso del ciclo de vida de su actividad, debe tener prcticas de negocios ticos, no debe engaar a la gente, y sobre todo debe informar y comunicar. La industria no puede seguir metiendo la cabeza en la tierra, diciendo: "este es mi negocio, no tengo por qu contar", la industria tiene que contar lo que hace, tiene que ser visible. En ciencia y tecnologa es poco lo que se ha avanzado y muchos acusan a las universidades que tienen pocas patentes en trminos de desarrollo en investigacin, Chile sigue marcando la cabeza con cerca de 22 patentes en los ltimos aos. Hoy los Estados compiten por la localizacin de la produccin minera en su jurisdiccin, competencia en la que su principal arma es el nivel del tributo. En tributacin minera no interesa la presencia o ausencia de renta atribuible al recurso natural, lo que importa es la capacidad para atraer los recursos disponibles en los yacimientos localizados en cada jurisdiccin. Esta ltima, a su vez, depender de manera importante del grado de concentracin mundial del recurso, es decir, si ste se concentra en una jurisdiccin dada, o si est presente en varias, las que entonces competiran por la misma base tributaria. Este contexto general est en el mbito de la competencia por impuestos y en el tema de la exportacin de impuestos. Ideas relacionadas con la competencia general por extraer tributos. La primera enfatiza las localizaciones espaciales alternativas y explora las restricciones que esta competencia implica para la tasa impositiva. La segunda se centra en aspectos que podran condicionar la movilidad de los recursos entre jurisdicciones y sobre la posibilidad de que una determinada jurisdiccin cobre impuestos a recursos localizados en el resto del mundo. Entre los factores relacionados al bajo pago de impuestos tenemos: Ciclo de bajos precios del cobre. Uso de la depreciacin acelerada junto a inicios de importantes proyectos. La influencia del D.L. 600 y de la Ley en contra de la evasin y elusin tributaria, de Chile. Abuso de endeudamiento relacionado.
23
Como vemos, la competencia efectiva por impuestos requerir de algn grado de desconcentracin espacial del recurso natural, mientras que la concentracin espacial del mismo podra ser un ingrediente que permita lograr alguna exportacin de impuesto. Eventualmente la exportacin de tributos podr ser lograda a travs de otra va. Al menos en el papel cabe imaginar un modo alternativo que podra generar exportacin de tributos an si el recurso presenta algn grado de desconcentracin espacial, por ejemplo, si existen cinco pases con capacidad de atraccin de recursos mineros para generar un determinado bien. Estos pases cooperaran en vez de competir, acordando aplicar una tributacin comn; en otras palabras, se tratara de una colusin entre jurisdicciones. En la minera, el yacimiento y los dems recursos del proceso minero estn literalmente adheridos a una jurisdiccin determinada, donde sta, por si sola, cuenta con los instrumentos (iniciativas de innovacin tributaria, regulatoria, entre otras) que le permiten alterar las condiciones de participacin en el ya sealado residuo (ex post). La incidencia que este aspecto pueda tener para la inversin minera y en definitiva para la base tributaria, depender crticamente de la posibilidad de proteger los pagos a los propietarios de estos activos, a travs de contratos que de algn modo inhiban la actuacin del Estado respectivo. Esto supone, claro est, que se parte de una situacin en la cual la tributacin es funcional al objetivo de riqueza. En que pases se aplican las regalas?, en los siguientes: En Chile existen controversias en torno al proyecto de regalas. Los argumentos se sealan a continuacin: Un cambio unilateral en las reglas del juego, que implica violacin de contratos de inversin. Discriminacin contra la industria minera. Se empieza a debatir el carcter o naturaleza no renovable de los recursos. Se alerta sobre la prdida de competitividad. Se discute sobre la naturaleza de la propiedad de los recursos minerales
24
Es preciso recordar que existen diversos tipos de regalas, ellos son: Regala segn Valor (Ad valorem): Se establece un porcentaje sobre el total de los ingresos brutos. Regala Especfica: Se establece un monto especfico segn unidad producida (se calcula en boca de mina, o boca de pozo, o en puerto). Regala sobre Renta del Recurso: Se aplica sobre las ganancias positivas obtenidas antes del pago de impuestos. Los costos fijos no son despreciables pero s deducibles por cargo de intereses. Regala sobre Beneficios Contables: Se aplica sobre los beneficios contables y una vez restados los costos operacionales. Regala sobre los Beneficios Netos: Es igual a la anterior pero adems se descuenta el retorno de capital.
Hoy, en Amrica Latina, hay procesos de instauracin, discusin y aplicacin de regalas, como ocurre en Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Honduras, Per y Venezuela (ver cuadro 2). Adems, hay un hecho de lo ms importante y que corresponde al "efecto China". A diario se informa de catstrofes en las minas de carbn de China. En este pas existe una enorme presin para extraer dicho combustible, esencial para el suministro de energa a las fbricas chinas. Eso est haciendo que todas las normas ambientales y todas las normas de seguridad sean violadas con tal de atender el mercado, el cual puede estar haciendo tabla rasa de todo el control ambiental y seguridad en la minera china. En Paraguay, Argentina y Chile el cobre es robado de depsitos, camiones, plantas, y de los tendidos elctricos. En Centroamrica no se consigue chatarra, todo se va para la China. La presin de economas que crecen a ms del 10% o 9% podra hacernos olvidar nuestras normas ambientales y sociales. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, que el efecto chino tiene efectos positivos en el crecimiento de las exportaciones, pero no se puede perder de vista que podra tener efectos negativos, tanto sociales como ambientales.
25
Cuadro 2. Aplicacin General de Royalty en la Minera, Presentacin con base en una Presentacin de L.F Jimnez, Ministerio de Hacienda, Chile 2005. P as Australia Argentina Bolivia Botswana Brasil Burkina Faso Canad Ta s a 2,0-2,5% 18% Hasta 3% 1-7% 15% Hasta 3% 4% 1-2% 18-20% 17.50% 0,5-4% 2,5-3% 3% 2-5% > 5% Filipinas Ghana Guyana Indonesia Kazakhstan Mxico Papua Nueva Guinea Per Polonia Sudafrica Suriname Venezuela Vietnam Zambia 3% 3-12% 5% 2-5% 2% no aplica 2% 1-3% 2-10% 1-8% 2.0% 2% 4-7% 1-8% 2% Base Ventas efectivas Utilidades netas Valor boca mina Ventas brutas Ventas brutas - gasto realizado Ventas brutas Exportacion FOB Ventas brutas Renta recurso Ing. tributable Valor bruto Ingresos - costos de transporte Valor bruto Ventas brutas Ventas brutas Valor de mercado produccin bruta Ventas brutas Venta bruta Valor bruto Ventas brutas no aplica Ventas brutas Ventas brutas Ventas brutas Gradual 2007 Para el cobre Ventas brutas Ventas netas Valor comercial Valor boca mina Ventas brutas Retorno Neto Fundicin
China Costa de Marfil Ecuador (elim). EEUU
26
RENTA PETROLERA, SU DISTRIBUCIN RENTA Y SU USO EN BOLIVIA, COLOMBIA, ECUADOR ECUADOR Y PER
Humberto Campodnico - DESCO
En enero de este ao 2005 hicimos, por encargo del Banco Mundial, un estudio comparativo sobre la distribucin de la "Renta Petrolera" en Bolivia, Colombia, Ecuador y Per, cuyas conclusiones presentar en esta ocasin. Cuando se habla de renta petrolera, estamos hablando, de aquello que el Estado efectivamente recauda por regalas, por impuestos o por lo que pueda recaudar de la actividad petrolera. No estamos hablando de una renta hipottica que se defina como la diferencia entre el costo de produccin y el precio internacional para ver si se est captando esa renta, que es la definicin econmica mas precisa. En este caso, la renta corresponde simplemente a los ingresos petroleros, como se les llam en el estudio. Respecto de stos se busca determinar cules son los ingresos, cmo se han distribuido, cmo se han usado y cul es la transparencia y los mecanismos participativos. La importancia del sector hidrocarburos en los cuatro pases. Cuando se dice upstream se alude a la explotacin, vale decir, a la parte correspondiente a la produccin, en cambio cuando se dice downstream se apunta hacia todo aquello que tiene que ver con transporte, refinacin y comercializacin. Los datos de 2003 muestran que la produccin de hidrocarburos como porcentaje del PBI en Bolivia es enorme 19.5%, eso incluye gas; Colombia 7.2%, Ecuador 12.2% y Per 1.4%. En el caso del Per la produccin subir por efecto de Camisea. El punto es que somos el pas donde los hidrocarburos tienen la menor importancia. Las exportaciones de los hidrocarburos como porcentaje de las exportaciones totales constituye 24.1% en Bolivia (incluyendo al gas), 27.8% en Colombia, 39.5% en Ecuador y 5.8% en Per. Como vemos, para Colombia y Ecuador este monto es muy significativo, mientras que para Bolivia lo ms importante es el gas. 27
La renta petrolera, es decir, los ingresos petroleros como porcentaje del presupuesto nacional, en Bolivia asciende a 5.1%, en Colombia a 5% (esto se explica porque Colombia es una economa ms grande, a pesar que en magnitud tiene slo un poco ms de renta petrolera que otros pases), en Ecuador a 17.9% (es enorme) y en Per a 2.4% (Ver cuadro 1)
Cuadro 1. Importancia del sector hidrocarburos UPSTREAM por pases, 2003
Produccin de Exportaciones de R enta Petrolera Petrolera H i d r o c a r b u r o s Hidrocarburos (% de (en % del Totales) (% del PBI) Exportaciones Totales) Presupuesto Nacional) Bolivia Colombia Ecuador Per 19,5 7,2 12,2 1,4 24,1 27,8 39,5 5,8 5,1 5,0 17,9 2,4
Fuente: Ministerios y Empresas de los pases, EIA. Elaboracin Propia.
La presin tributaria en Ecuador est entre 9% o 10%, pero cuando se la vemos como regalas entonces el porcentaje es mucho mayor, en todo caso lo relevante son los ingresos petroleros como parte del presupuesto. El siguiente grfico presenta la inversin en el upstream. Colombia tuvo una gran inversin a fines de los 90 producto del desarrollo de unos yacimientos, de Cusiani y Cupiagua para luego caer. En Ecuador hubo una inversin en aumento por la construccin del oleoducto; en Bolivia las inversiones tienen que ver con el gas y en Per en el cual se nota la inversin decreciente en el upstream en petrleo esa inversin no incluye Camisea, si as fuera estaramos hablando de otro escenario, pero en este caso solo nos referimos al petrleo.
Grfico 1. Bolivia, Colombia, Ecuador, Per: Inversin Upstream Ecuador, Per: en petrleo
28
En el siguiente grfico podemos observar la produccin y consumo de petrleo en Bolivia. Ah se puede ver que, al final del perodo, Bolivia es un pas importador neto con un nivel de aproximadamente 50,000 barriles diarios, lo cual todava es poco.
Grfico 2. Produccin y consumo de Petrleo en Bolivia: 1980-2003 Petrleo
En Colombia la produccin en petrleo tuvo su punto ms alto entre los aos 1999 y 2000, despus los yacimientos empezaron a declinar (ver grfico 3). Los niveles bordean los 700,000 barriles diarios y existe una exportacin neta que viene decreciendo. Actualmente se estn haciendo modificaciones en las leyes para atraer ms inversiones.
Grfico 3. Produccin y Consumo del Petrleo en Colombia Petrleo 1980 - 2004
Fuente: EIA
29
En Ecuador ocurre algo similar. En este pas se producen 500 mil barriles, el consumo est alrededor de los 100 mil. Asimismo, este pas cuenta con significativas exportaciones netas, hecho que explica la importancia del petrleo para Ecuador (ver grfico 4).
Grfico 4. Produccin y Exportacin de Petrleo en Ecuador Petrleo 1980 - 2004
Fuente: EIA
En el Per somos importadores netos, dicha situacin va a mejorar con Camisea. Entre 1990 y 1991 las curvas de produccin y de consumo se cruzaron (ver grfico 5). En este momento nuestra produccin est alrededor de los 100 mil barriles y el consumo est por los 150, entonces tenemos un dficit que se cubre mediante importacin. La produccin de Camisea va a reducir en algo este dficit.
Grfico 5. Consumo y Produccin de Petrleo en Per Produccin Petrleo Per 1980 - 2004
Fuente: EIA
30
Renta Petrolera R ecaudacin de la Renta Petrolera Actualmente hay una gran discusin en torno a las regalas y los impuestos, es decir, sobre cul de ellos se debe usar. Hay tambin abundante literatura acerca de las tcnicas de recaudacin tributaria en los sectores de recursos naturales. La teora general establece que la recaudacin debe realizarse sobre las utilidades generadas. Si se establece el cobro de las regalas que constituyen un porcentaje del VBP (Valor Bruto de Produccin), se corre el riesgo de que, en periodos de precios bajos, se incurra en prdidas, esa es la teora internacional. Sin embargo, en el caso de los recursos naturales, las Naciones Unidas establecen que los Estados tienen derecho a una contraprestacin por el uso de estos recursos, en otras palabras, que la regala no es impuesto sino una contraprestacin. En los pases analizados la legislacin establece el pago de regalas y de impuesto a la renta por parte de los contratistas privados. En Colombia el pago de regalas est establecido en la Constitucin, no as en los otros pases. En el Per el canon est consagrado en la Constitucin pero las regalas no; no obstante, s est en las leyes. La ventaja de la regala es que sta se cobra desde el primer da de produccin. El departamento de Cusco, con el primer pie cbico de gas (Camisea), ya tiene una regala de 37% De este porcentaje la mitad va para Cusco. Como vemos esto cobra especial importancia si comparamos la regala con la recaudacin efectiva de impuesto a la renta que solo se materializa despus que la empresa haya recuperado la inversin realizada. Es decir, que mientras no se recupere la inversin no hay utilidad imponible puesto que en realidad se est recuperando una depreciacin acelerada, que no genera impuesto a la renta. Hasta antes que se diera la ley de regalas, tenamos el canon, que est constituido por 50% del Impuesto a la Renta. Lo que suceda era que durante cinco, seis o siete aos, mientras que las empresas mineras recuperan su inversin, no pagaban impuesto a la renta, y por consiguiente no haba canon. El problema de Yanacocha y Tintaya, ha sido que durante aos no se cobr impuesto a la renta y no se asign canon. La gente vea que el mineral se iba sin que ellos se beneficien en nada. Cuando a los siete u ocho aos la empresa finalmente empieza a pagar impuesto a la renta recin se empieza a transferir canon. Para entonces las relaciones con las comunidades ya se haban deteriorado en aspectos como el medio ambiente, entre muchos otros. Ahora que Cajamarca tiene un canon muy grande, las relaciones con las comunidades son diferentes. Considero que hacer depender el canon del Impuesto 31
a la Renta fue un error. El canon es el derecho que tiene una regin a gozar del beneficio de la extraccin del mineral, un recurso natural que est en su regin y por lo tanto le pertenece. Si el Gobierno Central quiere dar un incentivo a la empresa minera o petrolera puede hacerlo, ese es asunto del Gobierno Central, pero no tiene por qu perjudicar a la regin donde se halla el recurso. Hoy, en el Per, estamos cosechando lo que hemos sembrado, ya veremos cmo solucionarlo. Cabe sealar que este problema no existi en el caso del petrleo. A continuacin veremos la renta petrolera o ingreso petrolero; su recaudacin promedio en millones de dlares y en porcentaje para los cuatro pases. En el cuadro adjunto (ver cuadro 2) podemos observar que la mayor recaudacin se obtiene por regalas, despus viene el impuesto a la renta, luego la ayuda social y finalmente las patentes. En regalas Bolivia capta 85% de la renta petrolera, Colombia 62%, Ecuador 85% y Per 86%. En impuesto a la renta Bolivia capta 6% de la renta petrolera, Colombia 36%, Ecuador casi nada y Per 13%. Por qu Colombia capta ms por impuesto a la renta? El modelo de contrato colombiano era el contrato de asociacin, en el cual ECOPETROL se asociaba al 50% con las empresas privadas que encontraban petrleo; es decir, la inversin inicial era de las privadas, que asuman todo el riesgo.
Cuadro 2. R enta Petrolera 1998-2002: R ecaudacin Promedio Renta Petrolera Recaudacin Promedio (en millones de dlares y porcentaje)
Renta Petrolera Regalas Impuesto a la Renta Ayuda Social Patentes y Penalidades Capacitacin Otros Ingresos (Fondos) To t a l 178,2 100,0 1112,2 100,0 199,9 1 023,6 15,0 100,0 220,0 100,0 15,6 9,0 Bolivia 151,1 11,5 % 85,0 6,0 Colombia 688,4 403,7 17,5 1,6 % 62,0 36,0 2,0 0,0 1,4 1,0 Ecuador 1149,8 60 % 85,0 Per 189,2 29,2 0,2 % 86,0 13,0 0,0
Cul es la renta petrolera por barril? En el caso de Bolivia, se captan 4 dlares, en Colombia 4 dlares, en Ecuador 10 y en Per 6 (es decir, 30% de la relacin con el precio internacional) eso tiene que ver con el nivel de regalas que cada uno de los pases capta al mismo tiempo con la cantidad de produccin (ver grfico 6) 32
Grfico 6. R enta Petrolera por barril Petrolera
Distribucin de las rentas El Gobierno Central en Bolivia capta 52% de las rentas, en Colombia 36% y en Per 59% Como vemos, salvo en el caso de Ecuador donde el Gobierno Central capta 80.8% de las rentas, hay una participacin descentralizada que en Bolivia alcanza al 48%, en Colombia 41%, en Ecuador 2.3% y en Per 40%. No obstante en Colombia hay que agregar lo correspondiente a los fondos y las corporaciones el Fondo Nacional de Regalas lo que incrementa el porcentaje hasta 62%. Lo que se puede apreciar es que hay una mayor tendencia a la participacin descentralizada. Anteriormente los ingresos de los gobiernos centrales eran mayores. En casi todos los pases se han promulgado leyes de descentralizacin que sealan que una buena parte de los recursos que se recauden por los ingresos petroleros deben ir a las regiones; la tendencia es hacia la descentralizacin. Cmo se distribuye en Bolivia?, No es posible saber cmo se distribuye la renta petrolera de manera separada porque forma parte de un torrente formado por el sistema de trasferencias intergubernamentales (ver grfico 7).
33
Grfico 7. Bolivia
Lo que se recauda como regala se junta con otros recursos y todo eso se destina a los diferentes departamentos. No es posible conocer el impacto especfico, porque forma parte de la poltica de ingresos departamentales y municipales, de la poltica de co-participacin de gremios nacionales de compensacin, de las transferencias del tesoro nacional a la regin, por lo tanto, all no es posible establecer una correspondencia entre fuentes y usos. Entonces cul era la distribucin de las regalas en ese momento? Pando y Beni, departamentos dependientes y no productores, tienen solo 1%; Chuquisaca, Cochabamba, Santa Cruz y Tarija tienen 11%; eso da 12% ms 6% de IPFB, con lo cual se llega a 18%. En 1996 se aboli el 32% que iba para el gobierno nacional, que es lo que se ha restituido ahora. En otras palabras, Bolivia est nuevamente en 50% de regalas o de impuestos. Ahora veamos la distribucin en Colombia. El gobierno central concentr 45% de la renta petrolera en 2002 y los departamentos 24%. De este porcentaje los departamentos productores recibieron 22.6% y los no productores 1.5%; las municipalidades 13.9%, las corporaciones 0.1% y el fondo de regalas 14.8%. En 2000 Colombia recaud 1,358 millones de dlares, 1,363 al ao siguiente y 1,202 en 2002 (ver cuadro 3).
34
Cuadro 3. Colombia: Distribucin de la renta y regalas
El Fondo Nacional de Regalas distribuye 32% de las regalas a los departamentos no productores, logrando que todo el pas se beneficie con el petrleo, lo que no sucede en Per donde solamente los departamentos productores de Tumbes, Piura, Loreto y Ucayali reciben regalas por canon petrolero. Deberamos pensar en un mecanismo que pueda redistribuir estos ingresos, porque despus de todo, somos un solo pas. En Ecuador la situacin es sui generis, todo el dinero que recauda Petroecuador se va al Gobierno Central que luego lo devuelve a Petroecuador sus costos. El Gobierno Central tambin cobra las regalas de las empresas contratistas y el impuesto a la renta. La participacin descentralizada de las regalas es escasa. Existe un Fondo de estabilizacin, inversin social y productiva y reduccin del endeudamiento pblico (FEIREP) que se destina, en gran medida, a pagar la deuda externa (para estabilizar los bonos globales). El hecho de que el ltimo gobierno ecuatoriano desactivara el fondo ha sido materia de confrontacin con el Fondo Monetario Internacional y con el Banco Mundial puesto que, desde entonces, se opt por destinar buena parte de este fondo a inversin social (ver cuadro 4)
Cuadro 4. Ecuador: distribucin de la renta petrolera (en porcentaje)
Destino Gobierno Central Participacin Descentralizada Fondos (FEIREP) Otros Beneficiarios Total (US $ millones) 1998 97,9 0.0 0,2 1,8 925 1999 71,1 0,3 24,9 3,7 1007 2000 69,3 2,9 19,6 8,2 1616 2001 86,8 3,0 3,7 6,5 1447 2002 82,8 3,7 9,7 3,8 1599
35
En el Per, el Gobierno Central se lleva el 58% de la renta petrolera, 41% corresponde al canon y el porcentaje para ayuda social es poco significativo. El Comit de administracin de los recursos para capacitacin (CAREC), por otro lado, est previsto en el contrato y se encarga de la capacitacin hace el Ministerio de Energa y Minas. La tendencia es a que disminuya pero no as el canon porque las regalas ya estn establecidas. La nueva produccin y nueva regala que se cobre puede hacer cambiar esto (ver cuadro 5)
Cuadro 5. Per: distribucin de la renta petrolera (en porcentaje y en US$ millones)

Item Gobierno Central Canon Ayuda Social CAREC Total (en US$ millones) 1998 (%) 1999 (%) 2000 (%) 2001 (%) 2002 (%) 52 46,1 0,2 1,6 111,8 61,2 37,8 0,2 0,8 198,1 63,6 35,9 0,1 0,4 324,7 54,9 44,6 nd 0,5 212,6 58,5 41 nd 0,4 253
La descentralizacin y la transparencia son de suma importancia. En todos los pases hay iniciativas y leyes para promover la descentralizacin fiscal y administrativa. La distribucin de las regalas y del canon proveniente de la produccin de hidrocarburos forma parte de ese proceso. La descentralizacin fiscal se define como el proceso de transferencia de competencias y recursos de la administracin del Gobierno Central a los gobiernos regionales y locales bajo ciertos principios bsicos: competencias claramente definidas, transparencia y predictibilidad, neutralidad en la transferencia de recursos y transparencia fiscal. Estos principios bsicos estn contemplados por la actual legislacin peruana. En general en todos los pases se aplica alguna forma de descentralizacin fiscal de manera que las regiones y sus gobiernos tengan derecho a ingresos directos sin tener que venir a Lima, Bogot, Quito o La Paz a pedir cada ao recursos al Gobierno Central. Asimismo, la descentralizacin fiscal implica la disposicin de ingresos propios para los gobiernos regionales y locales, esto es fundamental porque signi-
36
fica que las regiones y los gobiernos locales son dueos de su propio destino y adquieren as ciudadana. Antes que existiera el proceso de descentralizacin fiscal ya eran comunes las luchas de los pueblos de las regiones para obtener una parte de las regalas y el canon. En Bolivia, Colombia y Per, el proceso de descentralizacin participativa de la industria petrolera comenz a inicios de la dcada del 70, mucho antes que los procesos de descentralizacin fiscal y administrativa. En general, el proceso de descentralizacin ha evolucionado de manera desigual; las regiones y municipalidades han tenido muy poca capacitacin orientada al uso y administracin de los fondos transferidos. Adems, con base en los mecanismos de rendicin de cuentas que se han establecido con claridad se han detectado diversos casos de corrupcin, como se seala en el caso de Colombia. De acuerdo a los cuatro consultores que hicieron los informes, en Colombia se han detectado problemas relacionados a la corrupcin, as como problemas administrativos en Bolivia y Per. Es en vista de estas dificultades que se hace tan necesario promover la transparencia en la informacin. Uso de la renta petrolera El anlisis se realizar tomando en cuenta tres criterios: a. La distribucin entre inversin fija y gastos corrientes.
b. La asignacin de rentas participativas a los departamentos y municipalidades. c. La asignacin de rentas participativas a comunidades indgenas.
En lo relativo a la inversin fija y los gastos corrientes, la tendencia en casi todos los pases es que los ingresos petroleros se inviertan en activos fijos ms que en gasto corriente. En Bolivia, por ejemplo, la ley requiere que 85% de las regalas se destinen a la inversin de capitales fijos y 15% a gastos corrientes, no existe ninguna disposicin legal especfica sobre el control y monitoreo del uso de las rentas petroleras. Recientemente, el gobierno ha creado los Programas de Ajuste Institucional (PAI) Estos programas estudian la situacin financiera e institucional de departamentos y municipalidades con el objeto de establecer las estrategias y polticas que ayuden a solucionar los "cuellos de botella" y erradicar las malas prcticas. 37
La ley no toma en cuenta la distribucin de la renta en grupos tnicos, en realidad, el nico pas que la toma en cuenta es Colombia, aunque en Per la ley de canon seala que una parte tiene que destinarse a la zona productora. En Colombia, la ley de 1994 establece que 90% de los fondos deben ser usados en proyectos prioritarios y no menos de 50% debe incluirse en los planes de desarrollo de la municipalidad del mismo departamento que no recibe regalas directas. Adems, 5% tiene que ser usado en la supervisin tcnica de los proyectos que se ejecutan con estos recursos y otro 5% en gastos de operacin; all est el 90% usado en proyectos prioritarios. En Ecuador, la ley del ECORAE un fondo para la conservacin de la regin amaznica del Ecuador establece que no menos de 80% de los recursos deben ser asignados a financiar carreteras y saneamiento ambiental. En el Per hasta el ao 2000, la ley de canon no estableca destino de los fondos. La nueva ley que incluye el canon petrolero establece que el total de las inversiones deben destinarse a capital fijo, y no se aplica a los controles vigentes que se rigen por disposiciones anteriores. Hasta lo que hemos podido establecer es adecuado que se destinen gran parte de los recursos al capital fijo. Sin embargo, a veces hay tal rigidez en la manera como se entiende el capital fijo que no es posible realizar inversiones en sectores que tambin lo requieren. En todo caso, hacen falta mayores discusiones al respecto. Asignacin de rentas participativas a los departamentos y municipalidades. Cul es el criterio para que el canon se distribuya a las municipalidades en Bolivia? No existe un criterio de equidad especfico para la distribucin de los montos, no es posible saber si se tiene en cuenta la densidad de la poblacin, necesidades bsicas insatisfechas u otros criterios. Se distribuye 12% entre todas las regiones pero no es posible conocer los criterios. En Colombia, la ley 756 establece indicadores para medir la mortalidad infantil, la cobertura bsica de salud y educacin, as como de agua y desage; por lo menos 60% de las regalas deben destinarse a esos usos y los presupuestos deben cumplir con ese mandato. Lo mismo rige para el uso del Fondo Nacional de Regalas que, como vimos, se destina a los departamentos no productores. En este caso s se contempla un criterio claro que orienta los fondos a aquellos departamentos.
38
En Ecuador, al igual que en Bolivia, no hay un criterio claro. En Per el criterio era la densidad de poblacin, lo que discriminaba otras comunidades pobres con poca poblacin que viven en las zonas productoras. Todos hemos sabido siempre que San Isidro y San Borja, en Lima, reciben canon por ejemplo. El criterio de densidad por poblacin ha cambiado con la nueva Ley del canon que establece criterios de asignacin especfica de fondos a la provincia donde estn ubicados los recursos. La asignacin de recursos debe tomar en cuenta indicadores de pobreza, satisfacciones de necesidades bsicas y densidad de la poblacin. Como vemos en el Per se ha experimentado una mejora de los criterios de distribucin. La asignacin de rentas participativas a comunidades indgenas. Esto fue muy importante en el estudio porque la mayor parte de los conflictos relacionados con el petrleo involucran a comunidades indgenas de la amazona. Bien considerado, podemos darnos cuenta que tanto Per como Ecuador y Bolivia, concentran casi todo el petrleo en vertientes amaznicas, espacio donde se generan casi todos los conflictos con comunidades indgenas: en Colombia la Occidental y en Ecuador Texaco. Cul es la importancia de los pueblos indgenas? En la selva boliviana hay aproximadamente 200 mil habitantes de 42 grupos tnicos distintos; en Colombia 70,000 habitantes en 55 grupos tnicos, en Ecuador 100,000 habitantes en 16 grupos tnicos y en el Per 300 mil habitantes en una gran cantidad de grupos tnicos en la Amazona (ver cuadro 6). La asignacin de fondos a los pueblos indgenas se caracteriza por no estar especificada en la ley. As ocurre en Bolivia y en Ecuador donde, sin embargo, existen donaciones de Proecuador y ciertas empresas privadas. En el Per no hay tampoco especificacin legal, pero la nueva ley de canon asigna rentas a los distritos habiCuadro 5. Importancia de los Pueblos Indgenas en la Amazona Pueblos Regin Amaznica Bolivia Colombia Ecuador Per Total N de personas (miles) N de grupos tnicos 200 70 100 300 Aprox. 700 42 55 16 42 Aprox. 177
39
tados por las comunidades en las regiones productoras. Un 10% del canon ahora va para la zona donde se extrae el recurso, sea comunidad indgena o no. Como vemos no se alude especficamente a comunidades indgenas pero s a localidades. Adems, en Per los fondos de capacitacin especificados en los contratos con empresas petroleras (CAREC) estn siendo usados para apoyar la capacitacin de los pueblos indgenas. En Colombia s hay una ley especfica (Ley 756) que establece que los pueblos indgenas situados a 5 kilmetros de las zonas productoras, recibirn 5% de las regalas asignadas al departamento y 20% de las regalas asignadas a las municipalidades. Estos fondos se destinarn a inversin. De igual manera, el Fondo Nacional de Regalas contempla la asignacin de dos tercios de sus fondos para la preservacin del medio ambiente por parte de las comunidades indgenas. La convencin 169 de la OIT, que tiene que ver con los pueblos indgenas, establece que las convenciones firmadas ante estos pases son instrumentos jurdicos internacionales. Todos los pases analizados la han adoptado, obligando a que esto se cumpla. El artculo 15 de esta convencin establece que los derechos de los pueblos interesados en los recursos naturales existentes en sus tierras debern protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el de participar en la utilizacin, administracin y conservacin de dichos recursos. En caso de que pertenezca al Estado, la propiedad de los minerales y de los recursos del subsuelo, todos los interesados debern participar, siempre que sea posible, en los beneficios que reporten tales actividades, adems de percibir una indemnizacin equitativa por cualquier dao que pueda surgir como resultado de esas actividades. Esta convencin de la OIT es muy importante puesto que establece tal derecho, desafortunadamente no siempre se cumple. Transparencia Problemas de Transparencia En lo que se refiere a la transparencia existen diversos problemas. En respuesta a ello surge la iniciativa para la transparencia de las industrias extractivas del gobierno britnico (EITI por sus siglas en ingls) donde hay un captulo especfico sobre el tema. 40
Los problemas en Bolivia tienen que ver con los aspectos siguientes: 1. La baja ejecucin presupuestaria (UDAPE estima en 50%). 2. El dbil desarrollo institucional debido a deficiencias tcnicas y administrativas, falta de compatibilidad entre los planes y programas anuales con los presupuestos, adems de la injerencia poltica en los consejos municipales, elevada rotacin de personal y falta de transparencia en los procesos administrativos. 3. Un inadecuado diseo de instrumentos en cuanto a normas y procedimientos. Inflexibilidad y complejidad de procedimientos administrativos. En Colombia, se han presentado serios problemas de corrupcin. La Renta Petrolera se convierte, en ocasiones, en una maldicin ms que una bendicin; se ha detectado despilfarro y desvo de los recursos recibidos por la participacin de regalas. stos se han quedado en los bolsillos de los mandatarios de turno en detrimento de las entidades territoriales. En Ecuador, el sistema de distribucin de la renta, comparado con los sistemas de otros pases, demuestra ser el ms retrasado puesto que, por ejemplo, no existe ningn recurso asignado a los fondos sociales. De igual forma, la asignacin a instituciones fuera del control presupuestario en Ecuador es superior al 2%, y menor en los dems pases. Se muestra una falta de transparencia y se genera una administracin ineficiente de la Renta Petrolera. En el Per existen severas restricciones de informacin sobre el uso del canon para los gobiernos municipales. Recin a partir del 2003 dichas instituciones se incorporan al Presupuesto Nacional, lo que supone la elaboracin y presentacin de informacin estandarizada de manera sistemtica y obligatoria a la Direccin Nacional de Presupuesto Pblico, tal como hacen los gobiernos regionales. No existe, a nivel del subsector hidrocarburos, una unidad administrativa que haga seguimiento sobre la utilizacin de dichos recursos y sobre la asignacin de fondos hacia las comunidades nativas y para la conservacin del ambiente. Transparencia Iniciativa para la Transparencia de Industrias Extractivas (EITI) La EITI fue impulsada por Tony Blair, en la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo de 2002. La iniciativa anima a los gobiernos,
41
empresas extractivas privadas y estatales, organizaciones internacionales, ONG y otros agentes con intereses en el sector, a trabajar juntos de manera voluntaria para desarrollar un marco que promueva la transparencia de pagos e ingresos en la gestin de los recursos naturales. El objetivo es incrementar la transparencia de los sectores extractivos en pases con gran dependencia de tales sectores mediante el diseo de un esquema de promocin de la transparencia en los pagos por la extraccin de recursos naturales (petrleo, gas natural y minera). La transparencia en los pagos de las empresas y los ingresos de los gobiernos aumenta la probabilidad de que los ingresos generados por la explotacin de los recursos naturales sean usados eficiente y equitativamente y pueda servir al gobierno como instrumento de planificacin financiera y macroeconmica. Adicionalmente, puede servir para reducir el riesgo de desinversin o subapropiacin de los recursos, as como para la mejora del ambiente empresarial de las economas en desarrollo y en transicin, de manera tal que les permita atraer mayor inversin para extraccin. Mecanismos para el uso participativo de la renta petrolera. En Bolivia existe una Ley de participacin popular, una Ley de descentralizacin administrativa y una Ley de municipios, (como hacemos para hacer presupuesto participativo), donde la renta petrolera y su uso se puede discutir. La Ley de Participacin Popular (1994) tiene como objetivo mejorar las condiciones de vida y la democracia participativa mediante una mejor distribucin de los recursos y su mejor uso, as como reconocer, promover y consolidar la participacin popular articulando a las comunidades indgenas, pueblos indgenas, comunidades campesinas y juntas vecinales a la vida jurdica, poltica y econmica del pas. La Ley de Descentralizacin Administrativa (1995) tiene tres objetivos: mejorar y fortalecer la efectividad y eficiencia de la administracin pblica; establecer el sistema de descentralizacin fiscal y establecer la estructura del Poder Ejecutivo a nivel departamental. En Colombia no se especifica, pero pensamos que debe haber una Ley de participacin para la formulacin de los presupuestos. En Ecuador tampoco se especifica. 42
En el Per, si estamos bastante avanzados, tenemos la ley 2806 de transparencia en informacin pblica de 2002 y luego la Ley 28056 o Ley marco del presupuesto participativo, que establece que dicho presupuesto es un mecanismo de asignacin equitativa, racional y eficiente. Cul es el impacto del uso de la renta petrolera? La gran sorpresa es que, en ninguno de los cuatro pases analizados, existen dispositivos legales para realizar anlisis de impacto econmico, social y/o ambiental del uso de estas rentas. En algunos pases, sobre todo en Colombia y en Per, se han realizado anlisis de impacto por entes gubernamentales y privados. Sus criterios y metodologas son variados y distintos pero estos estudios de impactos deberan formar parte de la legislacin existente para que se sepa dnde se destinan los recursos. En el departamento de Loreto, en Per, muchos se quejan que hace 20 aos que reciben canon y se preguntan dnde estn los recursos del canon; nadie puede identificarlos especficamente. En los departamentos de Piura y Tumbes, cada ao o dos, debera existir un anlisis para ver cul es el impacto de estos recursos. El flujo de la renta petrolera a las regiones va a continuar en muchos pases de Amrica y el Caribe, esto presenta desafos para el desarrollo de mecanismos de uso transparente y participativo de estas rentas. No existen, sin embargo, mecanismos para establecer el flujo de estas rentas, si el precio del petrleo sube o baja las regalas subirn o bajarn y no hay cmo estabilizarlos para hacer un flujo previsible, para que las regiones, los departamentos, sepan a lo largo de los aos con cunto van a cortar. Existe, en conclusin, una urgente necesidad de desarrollar las capacidades en los gobiernos regionales y locales.
43
II. MINERA Y DESARROLLO EN EL PER
46
II. Minera y Desarrollo en el Per
COLABORACIN Y CONFLICTO EN LA TINTAY AYA MINERA: EL CASO DE TINTAYA

Jos de Echave - COOPERACCIN
En primer lugar, quisiera referirme a los diferentes aspectos que nos plantean los conflictos mineros en relacin al tema del desarrollo y el derecho a la participacin ciudadana. En los ltimos meses, en el Per, hemos sido testigos de una serie de conflictos cada vez ms intensos: el de Tintaya, en Cusco, a finales de mayo, el de Cajamarca, donde hay una situacin de conflicto latente y, en los ltimos das, el caso de Majaz en el norte del pas. Por ello, en primer lugar quisiera proponer algunos temas que me parecen claves y que pueden ayudar a entender la problemtica global. En segundo lugar, me centrar en el caso Tintaya: a la experiencia del dilogo que involucra a las cinco comunidades campesinas vecinas a las operaciones mineras, el mapa del conflicto global en toda la provincia, la experiencia de la Mesa de Dilogo y algunas reflexiones sobre las perspectivas generales. Sobre los aspectos clave de la problemtica de minera y desarrollo hay algunas preguntas que podemos abordar: cmo estn planteados los conflictos entre actividad minera y comunidades junto al tema de desarrollo sostenible?, los diferentes actores ligados al tema minero estn teniendo la capacidad de plantear los conflictos en estos trminos?, qu entienden por desarrollo estos actores (Estado, empresas, comunidades)?, se est hablando el mismo idioma cuando nos referimos a la necesidad de abordar el desafo del desarrollo en las denominadas zonas mineras? En la ltima dcada el eje de conflicto social que ha enfrentado la minera, ha girado en torno a la compleja relacin entre empresas mineras y comunidades. ste ha sido el conflicto social por excelencia en los ltimos 10 aos. Sobre este tema hay dos aspectos centrales. En primer lugar, no se trata de un conflicto nuevo para el Per. Si uno revisa la historia de la minera, cada vez que esta actividad ha estado en una fase expansiva se han producido conflictos entre empresas y sus entornos poblacionales, llmense poblaciones rurales, comunidades campesinas, incluso en algunos momentos de la historia con grandes propietarios individuales. 47
Otro aspecto importante es que no es un conflicto exclusivo del Per, es decir, que no es algo que est pasando solamente en nuestro pas. Si uno revisa el mapa minero en el mundo, estos conflictos se han reproducido en Asia, frica, Amrica del Norte y Amrica Central. Por ejemplo, en los ltimos meses hemos tenido conflictos muy fuertes en Guatemala y Honduras (en Guatemala hace poco se organiz una consulta vecinal sobre un proyecto minero) mientras que en Amrica del Sur ha habido una serie de conflictos en varios pases. Estamos, sin duda, frente a un fenmeno de tipo global que se da en el Per y en las principales regiones mineras del mundo. Qu origina el conflicto? En primer lugar, como sealamos lneas arriba, el hecho de que la minera haya estado en la dcada pasada en una fase expansiva. La minera no slo ha crecido en las antiguas zonas mineras sino tambin en otras nuevas. Cada vez que la minera crece de manera acelerada demanda controlar una serie de recursos que son esenciales para el desarrollo de esta actividad, en perjuicio de otras actividades como la agropecuaria. En otras palabras, la minera no solamente explota los recursos minerales que estn debajo de la tierra, sino que, para explotar esos recursos, necesita controlar otros como la tierra y en algunos casos la tierra agrcola (un recurso sumamente escaso en el pas) y los recursos hdricos, sin la cual no puede haber actividad minera. Estos recursos han estado desde antes que se instale la minera bajo el control, manejo y uso de las poblaciones locales, que se sienten como una suerte de guardianes de los ecosistemas frente a la llegada de un actor externo como son las empresas mineras. Cules son las percepciones de los actores frente a los conflictos? Por el lado de las comunidades, una primera percepcin es que el crecimiento de la minera afecta sus derechos. Histricamente la minera ha sido vista por las comunidades como una actividad que afecta sus derechos y perturba su entorno. La segunda apreciacin de las comunidades es que el marco legal es extremadamente favorable para el desarrollo de las inversiones mineras y, al mismo tiempo, extremadamente desfavorable para la defensa de sus derechos. Otro tema que sealan las comunidades es que no perciben beneficios de esta actividad; que histricamente la minera no les ha significado beneficios directos y adems volviendo al tema de sus recursos, que la actividad minera presiona para controlar una serie de recursos que son esenciales para sus actividades econmicas y su desarrollo. 48
Las empresas mineras manejan tambin una serie de hiptesis. La primera es que los que critican al sector tienen intereses subalternos o son organismos que viven de los conflictos; o bien son agrupaciones o personajes con intereses polticos o incluso intereses econmicos. De manera ligera y hasta irresponsable, se ha hablado, en el caso Majaz en concreto de supuestos intereses ligados al narcotrfico e incluso el terrorismo, los cuales estaran detrs del conflicto. Otro aspecto que sealan las empresas es que el Estado no ayuda puesto que stas pagan sus impuestos pero el Estado no los redistribuye, o en todo caso, lo hace tarde, mal o nunca. Adems, sealan que cuando se producen conflictos el Estado brilla por su ausencia y no pone orden ni "mano dura". Otro aspecto que sealan las empresas, un poco ms autocrtico, es que estn fallando sus estrategias de comunicacin: "hacemos bien las cosas pero no sabemos comunicar", dicen. Tambin se plantean la pregunta cmo puede ser que la poblacin de una localidad, por lo general muy pobre o extremadamente pobre, no sienta el beneficio de una mega inversin. Dos mil millones de dlares en Yanacocha, una cantidad similar en Antamina, cmo es que una poblacin no puede sentir el beneficio de una inversin de esta magnitud? Una hiptesis alternativa que los actores de la minera no se estn planteando, es que estamos frente a distintas visiones de desarrollo. No estamos hablando el mismo idioma y tampoco estamos utilizando los mismos indicadores para medir los impactos de una actividad como la minera en las regiones donde se desarrolla. La pregunta que deberamos plantearnos es si, finalmente, es posible construir una visin concertada del desarrollo, es decir, pasar de las visiones unilaterales que hoy predominan en las zonas mineras al intento por construir una visin compartida sobre la mejor manera de concebir el desarrollo en esas localidades. Tintaya El caso de la Mina Tintaya Quisiera empezar una reflexin sobre este caso preguntndome si esta experiencia de dilogo se relaciona con lo antes descrito; es decir, si es efectivamente un intento de transformar un conflicto en una experiencia de colaboracin con una perspectiva estratgica de trabajo sostenido que apunte a generar desarrollo. 49
A continuacin algunos antecedentes sobre el tema de Tintaya para comprender mejor el contexto de esta experiencia. Las operaciones en Tintaya se inician en la dcada del 80 con la construccin de la mina que empieza a operar en 1985 bajo el control de una empresa pblica. Esta empresa se privatiza en 1994 dentro del proceso de ventas de las empresas pblicas, y es adquirida por la empresa norteamericana Magma Cooper, que despus fue absorbida por el grupo australiano Broken Hill Propietary (BHP). BHP se fusion hace aproximadamente tres aos con la empresa Billinton, conformando uno de los tres grupos mineros ms importantes en el mundo. La percepcin que tenan las comunidades de la provincia de Espinar era que el crecimiento de la minera haba afectado sus derechos; y no era para menos puesto que desde que lleg la minera a la zona se hubo un marcado impacto muy sobre los derechos econmicos, sociales y culturales de las comunidades. Tambin sealaban es un hecho concreto que las comunidades haban perdido tierras por la presencia de la minera (algo ms de 4,000 hectreas). Cinco comunidades haban perdido sus tierras ya sea por expropiacin o por procesos de compra-venta. Adems, sealaban que se haban presentado problemas ambientales significativos y que no perciban beneficios de la minera (son comunidades que se encuentran en situacin de extrema pobreza). A mediados de la dcada de los 90, al iniciarse un nuevo proceso de exploraciones en la zona, las comunidades sealaron que la actividad minera segua presionando para controlar una serie de recursos que eran esenciales para su desarrollo, sobre todo en el tema de tierras. La etapa previa a la mesa de dilogo se inici a partir de 1998 cuando las comunidades comenzaron a articularse. Antes cada una de las comunidades intent negociar con la empresa por separado, pero a partir de 1998 stas iniciaron tanto a nivel local como regional un proceso de articulacin en torno a la Coordinadora Nacional de Comunidades Afectadas por la Minera CONACAMI. Ello les permiti construir alianzas muy importantes no solamente con otras comunidades que tenan los mismos problemas, sino tambin con ONG nacionales e internacionales. Es as como el caso de Tintaya comienza a ser conocido, ya no solamente en el mbito regional sino tambin a nivel nacional y, como se ver ms adelante, a nivel internacional. Con estas alianzas, las comunidades construyeron un expediente bastante slido sobre los aspectos centrales de sus preocupaciones (el tema de tierras, la 50
expropiacin a comienzos de la poca del 80 por parte del Estado, los procesos de compra venta de tierras y tambin el tema ambiental). Luego de construir este expediente se identificaron espacios a nivel internacional como es La Oficina del Ombudsman de Minera en Australia, una suerte de defensora que reciba casos de empresas mineras australianas en cualquier parte del mundo. Esta oficina fue identificada gracias a las coordinaciones que las comunidades haban emprendido con organizaciones de apoyo sobre todo con algunas agencias de cooperacin internacional a la cual se le present el expediente de Tintaya. Dicho escenario permiti superar en algo las habituales asimetras que caracterizan las relaciones entre empresas mineras y comunidades; es decir, las comunidades llegaron ms articuladas, con alianzas e identificando un espacio a nivel internacional para presentar una denuncia. Todo esto modific el panorama previo que exista en la provincia de Espinar. Inicialmente, esta situacin cre un escenario tpico de discrepancia entre la empresa, las comunidades y las instituciones que estbamos apoyando el proceso. Las discrepancias giraban en torno a algunos temas clave como el de tierras, el ambiental, el desarrollo y los derechos humanos. Pero frente a ese escenario de discrepancias y esto es lo ms interesante todos los actores optaron por constituir la mesa de dilogo. Cules han sido las etapas de la mesa? Hay una primera y breve etapa de implementacin. En esta etapa se llevaron a cabo una serie de reuniones en Lima en diciembre de 2001 con la participacin todos los actores involucrados: la empresa, el alcalde provincial de entonces, los dirigentes de las comunidades, CONACAMI, OXFAM Amrica y algunas instituciones que estbamos trabajando con las comunidades. En dicha reunin se acuerda formalmente constituir la mesa. En febrero de 2002, se realiza la primera reunin formal de esta mesa de dialogo y se acuerda un cdigo de conducta que hace hincapi en el respeto a todos los integrantes, el equilibrio de la representacin, la bsqueda de consensos, la confidencialidad, la transparencia, la flexibilidad, el cumplimiento de horarios, entre otras. Como los primeros resultados se define una agenda de trabajo, la dinmica de trabajo (en comisiones y plenarias) y se busca una facilitacin externa. Otro acuerdo que se toma en esa reunin es que no participe el Estado, esto a propuesta expresa de las comunidades y con el consentimiento del resto de integrantes de la mesa.
51
La segunda etapa se desarroll de febrero a junio de 2002, y se caracteriz por la desconfianza y el enfrentamiento de los actores. Haba una clara discrepancia sobre los principales temas que preocupaban a las comunidades; sobre todo el de tierras y el ambiental. Creo que esta etapa es clave puesto que otras experiencias de dilogo, por lo general, se quedan estancadas en sta. Lo positivo fue que los actores, a pesar de sus discrepancias, decidieron mantener el proceso. Pese a que exista todava una predominancia clara de visiones unilaterales sobre lo que estaba pasando, los acuerdos de esta etapa fueron sumamente importantes. Para continuar la experiencia y avanzar se decidi realizar estudios en conjunto, como mesa. Hasta ese momento todos los actores haban llegado con sus propios estudios, ya sean sobre temas legales o ambientales, cada uno de los cuales era objeto de debate respecto de su solidez. Entonces, se opt por realizar estudios conjuntos en el tema legal, en el de derechos humanos y en el tema ambiental. Tambin se decidi pasar el eje central de trabajo, de la mesa a las comisiones que se haban creado en ella: la comisin de tierras, la de derechos humanos, la ambiental y la de desarrollo. Tambin se ratific la decisin de mantener la mesa como el mecanismo que deba permitir que se encuentren soluciones a los problemas y se elabor un mensaje conjunto a la oficina del Ombudsman de Australia, sealando que los actores optaban por mantener el compromiso con el dilogo. La tercera etapa, es una etapa caracterizada por el trabajo en las comisiones. La comisin de tierras es el espacio que concentra el inters de las comunidades; sta se plantea como objetivo encontrar una solucin definitiva a la problemtica de las tierras comunales. El criterio que prim es que, al margen de la legalidad de las transferencias de tierras, se aceptaba que los hechos haban provocado impactos significativos en la vida social, cultural, y econmica de las comunidades y por tanto la solucin iba ms all de aspectos formales y del propio marco legal. Precisamente en la comisin de tierras es donde se precis el nmero de hectreas que las comunidades haban perdido (4,758.85 hectreas) distribuidas en cinco comunidades que estn en la zona de influencia de las actuales operaciones de Tintaya. La Comunidad Campesina Tintaya - Marquiri haba perdido casi la totalidad de sus tierras (3,274 hectreas) y se haba convertido en una suerte de asentamiento humano; la Comunidad Campesina de Alto
52
Huancan perdi 204.7 hectreas, el sector Huinumayo 246 hectreas; la Comunidad Campesina de Huano - Huano 400.8 hectreas; la Comunidad Campesina de Alto Huarca 477 hectreas y la Comunidad Campesina de Bajo Huancan 151.7 hectreas. Antes de iniciarse el proceso de la mesa de dilogo, la empresa haba adquirido un predio para la comunidad de Tintaya Marquiri (el predio de Copachullo). Lo interesante es que poco a poco se fue construyendo un acuerdo que implicaba la frmula de entrega de tierras con desarrollo. Asimismo, prim el criterio de compras de tierras comunales y no individuales. Por mucho tiempo se intent solucionar el problema a nivel de familias, pero rpidamente nos dimos cuenta que eso iba a demandar una cantidad enorme de tiempo y que era sumamente complejo, ya que muchos padrones de las comunidades se haban reabierto, lo cual obligaba a una investigacin muy exhaustiva. Finalmente se opt porque la mesa de dilogo comprara tierras para las comunidades y que despus sean las propias comunidades las que decidan su utilizacin. En base a este consenso continuarn las adquisiciones de nuevos predios. Considero que ste es uno de las principales logros del proceso de dialogo. Luego de tres aos se han adquirido predios que suman aproximadamente 5,300 hectreas, cifra que supera las 4,700 hectreas que las comunidades haban perdido. El acuerdo que se firm en diciembre de 2002 sealaba que la empresa se comprometa a entregar la misma cantidad en nmero de hectreas, ms un adicional que iba entre 25% y 50%. Hasta el momento el proceso no ha terminado y se est tratando de identificar tierras adicionales para llegar a las 6,000 o 7,000 hectreas aproximadamente, dependiendo de la calidad de las mismas. El otro espacio de trabajo fue la comisin ambiental y ah la actividad central fue realizar una evaluacin ambiental conjunta; que se llev a cabo en un momento en el que la mina haba paralizado sus operaciones. El estudio fue adoptado como una suerte de lnea base quedando como acuerdo el realizar monitoreos peridicos, una vez que la empresa entre nuevamente en operaciones. Tambin se realiz un estudio de lnea base sobre salud humana y sanidad animal, dos aspectos que preocupaban a las comunidades. Tambin se defini un programa de vigilancia comunal.
53
El otro tema delicado estaba vinculado a los derechos humanos. Las comunidades haban planteado denuncias de aproximadamente 35 casos de derechos humanos que correspondan a un periodo bastante amplio, entre 1982 y 2001 (en abril de 2004 la defensora de Australia agreg adems un caso adicional). En julio de 2002, bajo la orientacin antes sealada de realizar evaluaciones conjuntas y buscar apoyo externo, se realiz una convocatoria para contratar una institucin independiente que haga la evaluacin de los casos denunciados. La institucin elegida fue el Instituto de Defensa Legal (IDL). El IDL entreg un informe en diciembre de 2002, y plante como prioridad el restablecimiento de las relaciones deterioradas por los conflictos entre la empresa minera y las comunidades campesinas e identific los casos que deban ser asumidos por la mesa. La comisin finalmente resolvi los cuatro casos especficos de fallecimiento. En base a esta resolucin los deudos han recibido reparaciones y adems, en respuesta a la recomendacin del IDL, la empresa se comprometi a construir una glorieta en el lugar donde fueron reubicados los fallecidos; la construccin de esta glorieta concluy en junio del 2004. Actualmente esta comisin sigue trabajando alrededor de los aspectos identificados en el informe del IDL. En relacin al tema del desarrollo sostenible, se plante como objetivo definir una visin de desarrollo sostenible compartido para la zona de influencia de la mina de Tintaya. Se trabajaron planes estratgicos para cada una de las cinco comunidades, proceso que termin en julio de 2004. Con los planes aprobados por cada comunidad, se pudo ingresar a la fase de consolidacin de resultados, que en realidad tom casi un ao (todo el ao 2004). Por encargo de la mesa, OXFAM Amrica y CooperAccin tuvimos la tarea de elaborar una propuesta. Esta fue debatida e inicialmente rechazada. Finalmente, superadas las discrepancias, se inici un nuevo proceso de redaccin del acuerdo pasando por varias etapas. En primer lugar, la elaboracin del acuerdo en el seno de la comisin de la coordinacin y seguimiento de la mesa; en segundo lugar, en talleres en Cusco y Espinar con la presencia de las comunidades para ir tratando de ratificar cada uno de los puntos del acuerdo; luego, el texto fue presentado y aprobado en cada una de las cinco comunidades en sus asambleas y, finalmente, se firma el acuerdo en diciembre de 2004. Por ltimo, quisiera referirme al tema de los resultados. Son sostenibles en el tiempo o no?, de qu depende que lo sean? Definitivamente ayuda el hecho 54
de que los actores de la mesa hayamos entendido que la firma del acuerdo no ha sido el fin del proceso de dilogo, sino simplemente el fin de una etapa y el inicio de otra. Es decir la mesa de dilogo se ha definido como un espacio de trabajo permanente. Considero que el xito tambin depender de la implementacin efectiva de lo acordado, y adems en plazos bastante breves. Sin embargo, los consensos que se logran en muchas zonas mineras todava presentan bases muy frgiles. stos son acuerdos que deben ser vigilados, protegidos, cuidados y monitoreados porque en cualquier momento se pueden resquebrajar y se corre el peligro de que, nuevamente, se genere un escenario de entrampamiento. Algunas conclusiones Una primera conclusin tiene que ver con el enorme desafo que tienen los diferentes actores en las regiones mineras. All donde va a haber minera, se necesita construir a identificar los puntos de equilibrio entre la presencia de esta actividad y la expectativa o los objetivos de desarrollo que tienen las comunidades. Est claro que una actividad como la minera rompe equilibrios preexistentes econmicos, sociales y culturales y que el gran desafo es tratar de construir nuevos puntos de equilibrio. Otro elemento clave es que se debe trabajar en funcin de agendas legtimas. Por lo tanto, una tarea clave para todos los actores es tratar de identificar en medio de los conflictos, cules son las agendas legtimas que tienen que ser tomadas en cuenta y cules tienen que tener predominancia sobre otro tipo de agendas. Por el lado de las comunidades es importante que sus organizaciones representativas fijen la relacin con la actividad minera en una perspectiva estratgica de desarrollo, evitando as lgicas o demandas puntuales que muchas veces se agotan y no ayudan a construir relaciones duraderas de respeto. Myriam Cabrera seala, en un texto recientemente publicado por LABOR y CooperAccin, que el conflicto relacionado con la minera, sin importar como se lo califica social, ambiental, de recursos o poltico no es un conflicto sobre la actividad minera en s, sino que gira en torno a dos temas: el desarrollo compartido y el de la democracia. Este es el meollo del asunto y creo que tiene toda la razn. Por esta razn creo que debemos entender que actualmente el desarrollo, con su componente de crecimiento econmico, tiene una dimensin tica que 55
implica respeto irrestricto a los derechos de las personas, a los principios democrticos y por lo tanto a la participacin ciudadana para que finalmente se pueda convertir en propuesta compartida. Slo as se puede definir el verdadero aporte al desarrollo de una actividad como la minera en un pas como el nuestro.
56
INTENTANDO UNA INNOV ACIN INTENTANDO INNOVACIN PARA INSTITUCIONAL PARA PROMOVER UNA CULTURA CULTURA DE DESARROLLO SOSTENIBLE EN EL CONTEXTO DE LA MINERA
Alejandro Camino - ASOCIACIN ANCASH
Agradezco a Propuesta Ciudadana por esta oportunidad para realizar una presentacin institucional de lo que estamos tratando de hacer como Asociacin Ancash en el controversial espacio de la minera. Quisiera partir de unas apreciaciones recientes del Ministro de Economa y Finanzas las que provocaron cierta controversia, cuando sealaba que en pocas de bonanza en los precios de los minerales, el sector minero debera comprometer un mayor aporte al desarrollo de la regin y su entorno, planteamiento con el que estoy totalmente de acuerdo, ya que los aportes de las mineras al desarrollo de su entorno, sin descartar los pagos de impuestos al estado, constituyen una reducida fraccin de sus utilidades (de 0.2 a 1.5 % por lo general). Sin embargo, critico la posicin del ministro cuando seala que, ante la incompetencia del Estado para una buena gestin de los recursos del canon, debiera encargarse el manejo de ste a las empresas mineras para que sean stas las que gestionen los programas de desarrollo de las comunidades. Las mineras pueden tener un manejo empresarial eficiente de sus operaciones extractivas, pero promover conservacin del patrimonio natural y cultural y el desarrollo sostenible demanda de otras competencias que no son parte de la lgica de la empresa minera misma. Basta ver la performance de la minera en el pasado. Abundan los proyectos bien intencionados pero llevados a cabo sin el aval o inters de los beneficiarios, y en otros casos, iniciativas sin mayor sustento tcnico o econmico, o sin consistencia con los patrones socioculturales de los pobladores. A partir de aqu relatar una experiencia, aquella que dio origen y permiti importantes avances iniciales a un concepto novedoso en la interaccin minera-desarrollo. Me refiero a la Asociacin ncash, institucin singular que a la
57
fecha ha venido logrando un desarrollo institucional innovador que se explica, en parte, por su singular proceso de constitucin, directamente relacionado a Antamina. Los yacimientos de Antamina son conocidas desde la poca de Raimondi, y en realidad desde mucho antes, porque ya en el periodo prehispnico se identific a esta zona como cuprfera. El mismo nombre de Anta hace referencia al mineral de la zona. Hubo muchas explotaciones artesanales de Antamina de pequea escala en la zona del actual yacimiento. Pero es cuando el Estado firma el contrato en base al nuevo marco legal que lleva a la constitucin de la empresa Antamina hacia el ao 2000 o fines del ao 1999. Como en muchos otros casos, los problemas que primero se presentan entre las comunidades y las empresas mineras estn vinculados en primer lugar, a los procesos de compra de tierras. No conozco el detalle del proceso de compra de tierras de Antamina, pero fue una realidad compleja porque en las zonas haban haciendas medianas y pequeas, pequeos parceleros y posesionarios sin ttulo, comunidades campesinas. En este proceso de compra buena parte de estos propietarios no tienen ni siquiera ttulos de propiedad. Por parte de la empresa, que delega esta responsabilidad a "relacionistas comunitarios" cuya experiencia estaba mas bien en el trato sindical, se dan una serie de mecanismos calificados por los pobladores de poco transparentes para acelerar el proceso de compra de tierras, ya que producto de los compromisos de inversin y contratos de obra suponen cronograma inflexible, cuyos avances y retrasos conllevan bonos, penalidades, as como implicancias legales diversas. Y esto incide en la proyectada rentabilidad de la empresa en gestacin. El manejo poco profesional de este proceso por parte de la empresa y los problemas relacionados han sido detalladamente documentados por Guillermo Salas en sus tesis para optar el grado de Licenciado en Antropologa (Pontificia Universidad Catlica del Per, 2002). No debera llamar a sorpresa que muchos de los problemas que hoy experimenta la empresa en las relaciones con las comunidades vecinas tengan su origen en este proceso. Se impone pues a las mineras un cronograma y una presin por la compra de tierras que creo que en casi la mayor parte de las experiencias de la industria extractiva puede llevar a un sinnmero de problemas que irn a generar dificultades posteriormente. Abundan los casos de manejos hamponescos en estos procesos, con presiones diversas sobre los propietarios de las tierras, arreglos con las instancias pblicas a cargo de la regularizacin de la tenen58
cia, etc. Hay que recordar que mucha de la que hoy se autodenomina "nueva minera" tiene a su servicio a funcionarios reclutados de la "antigua minera" cuya prctica esta reida no solo con los enunciados de responsabilidad ambiental y social sino tambin con la prctica de la justicia normativa. Tambin esto es aplicable a las empresas constructoras contratadas y subcontratadas, que se establecen en la zona, a cargo de diferentes labores y funciones, desde geologa hasta el servicio de alimentacin a los trabajadores. Adems, un proceso complejo porque en el caso de Antamina incluy la construccin de las facilidades en la mina, el mineroducto subterrneo por donde baja el mineral hasta la costa, y el puerto construido por Antamina en Huarmey, una operacin bastante compleja, una inversin de mas de $2,100 millones de dlares. En fin el hecho es que esta etapa de compra de tierras, de construccin de la mina y de todos los impactos sociales y ambientales que genera esta etapa inicial, y como parte de los arreglos y acuerdos con particulares, con propietarios individuales, con comunidades campesinas, las empresas mineras se ven presionadas y apuran una serie de ofrecimientos, compromisos o compensaciones, muchas veces apremiadas o presionadas por las exigencias del cronograma de construccin de la mina. Y no debe sorprender que muchos de estos compromisos no sean debidamente registrados.ni formalizados en forma alguna. Los compromisos apurados, bajo presin a veces con entidades que no son representativos de las comunidades, a veces nacidas de "ideas brillantes" de algn ingeniero que no conoce el medio social donde esta trabajando puede desembocar en proyectos que no responden a los intereses de la comunidad o a la realidad y potencialidad de la zona. Lo mismo es aplicable a iniciativas para mejorar la salud, educacin, la actividad agrcola, en fin, pero mucho de ello se hace con mucha presin sin necesariamente una evaluacin previa de la realidad socioeconmica cultural de la regin y forma de vida. Esto es usual en la moderna gran minera, la que ha adoptado lineamientos de poltica de responsabilidad social y normas ticas, pero que no necesariamente cuenta con el personal experimentado para que estas polticas se traduzcan en acuerdos slidos con las comunidades y en respuestas adecuadas a las realidades necesidades de pueblos marginados y postergados. Ms an, muchas veces estos pueblos son "representados" por individuos que no constituyen necesariamente los que expresan las verdaderas necesidades locales sino mas bien sus propios intereses individuales. Y las minas, muchas veces estn representadas por verdaderos malandros experimentados en otras minas en prcticas nada ticas, y muchas veces reidas con las normas de tica y de responsabili59
dad social de la empresa que los contrata. Pero entre stos y las cabezas de la empresa hay muchas mediaciones y la informacin en el campo se puede manejar con "mucha reserva". Las consecuencias de algunos de estas situaciones y acuerdos generados en las etapas iniciales de la explotacin minera o petrolera van a verse mas adelante. La falta de una cultura empresarial en donde los conceptos de responsabilidad social y tica promovidas por algunas de estas empresas no hayan permeado a la organizacin, agravar an mas la situacin. Es usual que a falta de personal competente o experimentado en el trato con pobladores rurales y con principios ticos se recurra a contratar "relacionistas comunitarios" que provienen de profesiones nada afines con este tema, o cuya experiencia previa est en la negociacin sindical, desarrollen un trato que nada tiene que ver con la de buen vecino y menos de "socio". Cada empresa tiene su filosofa y principios ticos, su manera de trabajar y procedimientos; pero sus trabajadores pueden provenir de diferentes asentamientos mineros de antigua trayectoria en donde el abuso, el doble discurso y la desconsideracin han sido moneda comn durante 400 aos. Hoy en da predominan ciertas directivas generales sobre responsabilidad social y tica entre las grandes transnacionales de la llamada "nueva minera", como por ejemplo, la empresa angloaustraliana BHP Billinton, la britnica Ro Tinto, las empresas canadienses, Noranda, Tecominko, Falconbridge, todas ellas empresas integrantes del Consejo Internacional de Minas y Metales, el centro del pensamiento de avanzada de la nueva minera mundial que plantean conceptos muy interesantes e innovadores, controvertidos o poco aceptables para algunos mineros tradicionales. Destaca por ejemplo el concepto de "minera sostenible", que en principio es una contradiccin: la minera como toda actividad que explota recursos no renovables no es sostenible. Este es un concepto muy interesante que bsicamente plantea que el valor de una mina no solo esta dado por sus activos sino tambin por un entorno desarrollado, saludable y con gran capital social. En esta concepcin, una mina debe dejar aportes en las zonas en donde opera, de tal magnitud y dinmica, que el da que termine sus operaciones haya incrementado los valores o los activos de la zona en otros sectores sea educacin, salud, y en actividades productivas en el sector forestal, agrcola, turismo, en cantidades equivalentes o mayores a los bienes econmicos que extrajo del suelo. Pero, cmo se hace y cmo se cuantifica esto? Cmo interviene la comunidad en este procesos, mas an en casos en que esta no participa en la propiedad de la empresa? 60
En el caso de Antamina, propiedad de transnacionales vinculadas a esta filosofa y en donde el Banco Mundial avala muchos de los crditos con los que se llev a cabo esta mega inversin compromete tambin a la empresa a cumplir con ciertas normas sociales vinculadas a la mitigacin de impactos sociales y ambientales poniendo a la empresa receptora de los crditos ciertas condiciones respecto a sus relaciones con la comunidad, respecto a las personas que van a perder sus tierras producto de la compra, etctera. Estos factores llevan a en los inicios de la presencia de la empresa, a comprometer compensaciones a los afectados, a implementar una poltica de responsabilidad social, y a una serie de compromisos y acciones diversas en beneficio de los pobladores de la zona, que creo que en el caso de Antamina llevaron hacia el ao 2001 a generar limitaciones internas. La empresa no contaba con una unidad tcnica que se encargase de la promocin del desarrollo sostenible, encargndose en una primera fase de esta tarea al equipo de relaciones comunitarias, los que no siempre tenan ni el tiempo n las competencias para acometer tales tareas. Fue as como se fueron presentando casos de proyectos promovidos por personal de relaciones comunitarias que empezaban a tener problemas de concepcin o de naturaleza administrativa, o que no gozaban del aval o del inters de la comunidad, falta de seguimiento y evaluacin. No falt la aparicin de ONG s fantasmas que arman proyectos y se desaparecen con el dinero, expertos que no son tales, "vivos" locales o vendidos de fuera con la mayor habilidad para vender sebo de culebra al mas bien de los intencionados funcionarios de la empresa o a autoridades comunales. Y no podemos descartar proyectos promovidos por funcionarios de la empresa cuyo objetivo estuvo mas orientado a "arreglar" con particulares que a promover el desarrollo de la zona. Todo esto en un contexto en donde se cuenta con un padrino con mucha plata y dispuesto a gastar en lo que sea para mejorar las relaciones de la empresa con la comunidad y empujar el desarrollo del entorno y el fortalecimiento del capital social de la zona. Este tipo de situaciones que por cierto se han presentado en algunos otros lugares y en casos semejantes, no fueron ajenos a la zona de influencia de Antamina. No menos frecuente es que el dinero entregado para proyectos a las autoridades y gobiernos locales, que con el tiempo y con los cambios de autoridades, sean luego cuestionados por los que los suceden. Por otro lado, no faltan proyectos que no logran cristalizarse o llevarse a cabo adecuadamente, 61
y que internamente, dentro de la empresa auspiciadora y su aparato burocrtico administrativo-contable y las auditorias de ley, generan tremendos dolores de cabeza. Ya de por si el cmo se contabilizan estos pequeos proyectos de apoyo social, que no entran en la lgica de los contadores y administradores de una empresa minera y que nada saben de cmo se manejan y que entienden menos an la naturaleza de stos, terminan siendo objeto de problemas contables y administrativos. Un programa de capacitacin agrcola o en educacin no es lo mismo que hacer una zanja o una perforacin, un programa de promocin de la pesca artesanal que supone un largo proceso de maduracin no se mide con la misma vara que una perforacin con broca diamantada en un estrato geolgico de carcter conocido. Entonces dentro de la empresa, surge una desazn y una preocupacin por lo que ellos consideran un mal manejo de los recursos econmicos de la empresa en supuestos "proyectos de desarrollo". Esta situacin es recurrente en muchas empresas del sector extractivo, hoy presionadas a comprometer recursos en el desarrollo de su entorno, sin saber muchas veces como acometer esta tarea. Es posible que esto fue lo que llev a Antamina a contratar, creo que hacia el ao 2001, a una empresa consultora que les resuelva el problema: "bueno seores, Qu hacemos, cmo resolvemos estos crecientes problemas de un manejo de proyectos que respondan a nuestras poltica de responsabilidad social y que estn teniendo problemas de una u otra naturaleza?" Y es entonces cuando esta consultora posiblemente aconsejo a la empresa: "Seores zapatero a sus zapatos , ustedes son mineros Por qu no promueven y constituyen una fundacin empresarial, una fundacin corporativa donde ustedes aportan? La fundacin deber realizar un trabajo profesional de desarrollo sostenible en la zona. Ustedes dedquense a aquello que conocen." As imagino el dilogo. Fue posiblemente as como este consejo se traduce luego en la contratacin de una segunda consultora peruana a la que se le encarga el diseo de una propuesta institucional de fundacin, la que finalmente no se constituye como una fundacin sino como una simple ONG porque el marco legal para fundaciones en el Per es desastroso. Finalmente, Antamina promueve la conformacin de esta Asociacin Civil, la Asociacin Ancash, y compromete un presupuesto anual. Asimismo, establece una divisoria: una cosa seran el trabajo de relaciones comunitarias a cargo de una Gerencia de Relaciones Comunitarias de la empresa con su personal establecido en la zonas de las operaciones mineras, a lo largo del mineroducto y en 62
el puerto y, otra una entidad independiente de la empresa que es una ONG cuya misin es promover la conservacin del patrimonio natural y cultural de desarrollo sostenible de la regin Ancash. Los primeros solo se encargaran de atender reclamos de los pobladores y promover la contratacin y la procura local, compromisos tambin de la empresa hacia sus vecinos. La Asociacin Ancash est constituida como una asociacin civil originalmente promovida por Antamina como "una expresin de su responsabilidad social", pero con un concepto un poco diferente de las otras fundaciones que han sido establecidos por algunas mineras; en el sentido que la idea fue que as como se construye un estadio, y queda para la comunidad en el futuro; el concepto original de su creacin es que la Asociacin Ancash debiera constituirse en un patrimonio de la regin Ancash, y que por tanto est previsto que tendra una vida ms all del da en que esta empresa deje de operar, y que por tanto el manejo de esta asociacin debe estar en manos de la sociedad civil de Ancash, proceso que se ira dando en forma gradual. Asimismo, la Asociacin tendra que agenciarse recursos adicionales ms all de los aportes de Antamina, por un lado para atender las mltiples necesidades de la zona, pero tambin como una expresin de su realidad institucional independiente de la empresa. La Asociacin empez a operar en el 2003 con un directorio integrado por el Presidente y tres Vicepresidentes de Antamina, pero al sexto mes de operaciones fue ya un directorio en donde la presencia de Antamina se redujo, con tres miembros externos a la empresa. Se supone pero habr que ver con el tiempo si la empresa cumple con lo prometido que en los prximos aos la presencia de sta se ir reduciendo. Por tanto esta es una institucin en donde si bien Antamina compromete recursos mientras la mina opere, esta asociacin tendr que buscrselas por otro lado y buscar recursos de otras fuentes que complementen los recursos de Antamina. Tambin hay otro tema importante: el estatuto de la Asociacin Ancash que dice que es una institucin para promover la conservacin del patrimonio natural y cultural y el desarrollo sostenible de la regin Ancash, pero Antamina aporta a lo que ellos llaman sus rea de influencia, o sea las Provincias de Huari, Bolognesi, Huarmey y parte de Recuay. Es decir las provincias que no estn dentro del rea de influencia de Antamina no son beneficiarias de los aportes que sta da para proyectos comunales de la Asociacin Ancash. Si esta quiere desarrollar actividades en otras provincias tiene que buscar otros auspiciadores. 63
Finalmente la Asociacin Ancash est diseada como una institucin profesional que debe ser manejada por gente entendida de desarrollo rural en los diversos sectores. A partir del plan estratgico se establece una visin de largo plazo la cual pone mucho nfasis al tema de crear capacidades locales a travs del fortalecimiento de los instrumentos y del fortalecimiento de los niveles de educacin, de forma tal que el aporte de esta entidad constituya un legado de prosperidad para la regin. Dnde y con quines trabajan la Asociacin Ancash? Como he dicho inicialmente los aportes de Antamina son limitados: en el 2003 estuvimos en dos distritos de dos provincias, hoy (2005) estamos empezando a trabajar en 22 distritos de 3 provincias en un ambiente social tan rico y variado como es la regin Ancash; una regin con costa, Callejn de Huaylas, zonas altas en Bolognesi, el sur del Callejn de los Conchucos, pescadores artesanales, agricultores costeos que estn integrados en una economa de mercado, pequeos campesinos prcticamente autosubsistentes, pequeos empresarios de distritos y provincias, funcionarios de educacin, salud, etctera. Tambin en un ambiente social variado, de provincias como Huarmey con ingresos medios versus provincias como Huari y Bolognesi que tienen distritos en pobreza extrema, y por otro lado, comunidades que tienen una larga experiencia de impacto social y ambiental negativo. Ancash tienen una larga trayectoria de minera con impactos muy negativos por la pequea o mediana minera que han dejado pasivos ambientales y ciertamente problemas sociales lo cual hace que haya una actitud bastante reticente y crtica a la minera, pero tambin una zona de caciquismo, despotismo y explotacin social. Esta es la zona que mejor esta descrita, en novelas como las de Ciro Alegra para La Libertad, realmente una zona que hasta antes de la reforma agraria, estuvo dominada por gamonales y caciques locales. La iglesia era un poder omnipresente, un gran propietario de las tierras y con actitud muy dominante, clientelista y vertical, lo que a pesar de su vasta obra social, sigue caracterizndola hasta cierto punto. Pero tambin hay una realidad de distritos como el caso del distrito de San Marcos que va ha pasar de un presupuesto de segn estimo en unos 250,000.00 mil soles anuales a quizs unos 10 a 12 millones de soles anuales producto del canon minero que les tocar en el 2006. Y esto se dar en un conflictivo entrecruce de intereses de comunidades campesinas, grupos familiares y filiaciones polticas; pequeos pueblos en donde realmen-
64
te los conflictos internos entre sectores, grupos de poder, y del panorama poltico nacional se entrecruzan crudamente. La Asociacin Ancash cuenta con seis trabajadores en total. Trabajamos en cinco sectores: educacin, conservacin del patrimonio natural y cultural, salud preventiva y actividades econmicas competitivas bsicamente del sector agropecuario orgnico, apoyo a la pesca artesanal y maricultura, promocin de un turismo sostenible con base en la comunidad, artesanas y conservacin del patrimonio natural. La Asociacin Ancash es una institucin que exclusivamente responde a iniciativas locales generadas por los grupos locales organizados. No recibimos propuestas de ONG, ni de universidades, ni de grupos de intereses salvo que estos estn avalados por la comunidad y sus organizaciones. Las iniciativas pueden provenir de todo el espectro de la comunidad, pero tienen que ser avaladas por las instancias representativas. El alcalde por si solo no puede mandar una propuesta, tiene que estar la firma de los regidores, la comunidad campesina, una solicitud del presidente de la comunidad tiene que estar avalada por la asamblea de la comunidad o por las mesas de concertacin sectoriales. Contamos con un proceso formalizado para canalizar las iniciativas locales. Las comunidades tienen que priorizar sus iniciativas; buscamos aparte de los aportes que pueda dar Antamina, otras fuentes cooperantes que puedan complementar los recursos y la identificacin de los ejecutores de proyectos A veces son las mismas comunidades y los distritos que ofrecen una contraparte, en otros casos una ONG, una universidad. La Asociacin ha tenido que resistir presiones de funcionarios medios de la empresa, los que al estilo de la minera tradicional en el pas, han buscado presionar a la Asociacin para que esta asigne fondos a proyectos de particulares, en compensacin a individuos que facilitaron algn trabajo a la empresa, a lo que hasta ahora hemos podido negarnos. El da en que la Asociacin sucumba a esta presin, el proyecto inicial basado en sus principios habr muerto. Los ejecutores de los proyectos son ONG, Universidades, empresas, u otras seleccionadas por concurso pblico o un mnimo de tres postores. Algunos proyectos son ejecutados tambin por las propias organizaciones locales. Un resumen de los proyectos que se ha apoyado a lo largo de estos ltimos dos aos, en los diversos sectores es el siguiente
65
7 proyectos en apoyo a la pesca artesanal y maricultura 23 proyectos sector educativo (capacitacin, infraestructura, equipamiento; concursos provinciales en apoyo a iniciativas de escuelas rurales). 11 proyectos en sector salud y saneamiento 10 proyectos en sector artesanal 12 proyectos en sector del patrimonio histrico y cultural 14 proyectos en sector turismo sostenible y comunitario. A partir del 2005: 2 megaproyectos 11 proyectos sector agropecuario en una ptica de promocin de la agricultura orgnica (incluye 2 fundos) 7 proyectos de conservacin de los recursos naturales y ambientales
Tambin llevamos a cabo actividades tales como: Asesora en elaboracin de proyectos Bsqueda de co-financiamiento Difusin y comunicacin Sala de Exposiciones "Konchukos" en Huaraz (donde exponen artistas y artesanos de la zona, donando el 10% de las ventas a un proyectocomunal) Asesora y fortalecimiento institucional
Cuando se crea la Asociacin Antamina nos pide asumamos la responsabilidad de trece de los cerca de cuarenta proyectos que la mina auspiciaba directamente. Estuvimos de acuerdo, pero previa evaluacin para ver si realmente los proyectos respondan a las expectativas locales. De stos, encontramos unos 7 u 8 proyectos que estaban bastante bien encaminados, que tenan el aval de la comunidad, haban dos o tres proyectos que deban ser reformulados y un par de proyectos que no eran viables o que no correspondan a los principios de la institucin. Entre otros tambin, recibimos un fundo de 17 hectreas que haba comprado Antamina, despus de la construccin, preocupados de que iba a ver un gran 66
sector de trabajadores desocupados; (muchos haban venido de Lima ya que eran de la zona que haban regresado a sus localidades en busca de trabajo). En su origen la idea era que este fundo diera trabajo jornales. Haba contratado a un competente agrnomo cusqueo que realmente hizo un excelente trabajo tcnico, aterrazamiento, riego, mejoramiento de semillas, etctera. Pero realmente vimos que la visin y las expectativas de las comunidades era que el fundo no aportaba al desarrollo de la zona. Lo que se haca en el fundo con grandes inversiones en mano de obra, agroqumicos y tecnologas de punta no era replicable en las pequeas parcelas de los agricultores locales. Optamos por transformarlo en un concepto diferente despus de muchos discusiones con las comunidades. Hoy en da es el Centro Piloto de Agro-ecologa Andina, un centro de capacitacin extensin, y promocin de una agricultura orgnica adecuado al contexto social, cultural y ambiental de la zona. Para tal efecto licitamos el fundo a nivel nacional y la opera hoy el ganador de la licitacin, el Instituto de Desarrollo del Medio Ambiente. Otro proyecto importante corresponde al sector de turismo, pero con un concepto de turismo sostenible que genere beneficios y genere empleo en esta zona. Este es un tema que tiene que ver con una de las presentaciones anteriores de la maana, esta idea de los Clusters, yo personalmente veo que hay muy pocas posibilidades que una mina como Antamina genere un cluster, las pocas actividades de procura local tienen muchas limitaciones en las zonas pero si se puede invertir por ejemplo en una actividad que es la principal fuente de ingresos econmicos en Ancash y en el Callejn de Huaylas, Estando vecino a la zona de Chavin de Huantar , indudablemente el turismo es una oportunidad, pero qu tipo de turismo? Porque las comunidades tienen temor que estas empresas que vienen de Lima o de Huaraz y se lleven la plata, se lleven el negocio, traigan a sus trabajadores y no contratan a nadie. Entonces hemos formado un hotel escuela, el Konchukos Tambo, que aparte de ofrecer hospedaje y promover el turismo participativo en la zona, desarrolla un programa de capacitacin en servicios tursticos para las comunidades y pequeos prestadores de servicios locales, incluyendo hoteleros, dueos de restaurantes, arrieros, cocineros de campamento, guas, etc. Venimos con IDESI apoyando fuertemente el desarrollo de los artesanos en la zona, habiendo colaborado fuertemente con el ancestral tallado de piedra artesanal en Chavn de Huantar y con la textilera de la zona, capacitando a los artesanos y facilitndoles acceso al mercado nacional. Apoyamos tambin la restauracin arqueolgica del monumento de Chavn de Huantar y estamos prximos a iniciar la construccin del Museo del sitio de Huarmey. 67
Tenemos varios proyectos del sector de pesca, los pescadores artesanales es uno de los sectores ms desplazados en el pas por la industria pesquera de la harina de pescado y no tienen oportunidades. Estn expuestos a los acopiadores mayoristas que pasan con sus carros refrigeradoras por carreteras. Del gremio Jose Olaya surgi la iniciativa de un centro de acopio y expendio pesquero con un sistema de congelamiento y de procesamiento al pescado que hoy ya les permite darle valor agregado a su producto y encontrar un mercado competitivo. Esto es un poco lo que ha sido la inversin. Los montos que estn arriba (diapositiva) son los aportes de Antamina, el ao 2003, 2004 y 2005. Este ao se est creando un fondo extraordinario, "pre-canon" que en realidad lo que buscan es lograr que estas comunidades empiecen a desarrollar la experiencia en diseo y manejo de proyectos conforme al formato del Sistema Nacional de Inversin Pblica. Se ha ofrecido programa de capacitacin en el sistema SNIP para el diseo de proyectos y la asociacin hemos conseguido recursos de otras fuentes complementarias para proyectos en algunos casos. El tema es complicado, hay limitaciones, problemas y dificultades como en todos lados: En primer lugar, que la empresa minera entienda qu es lo que ha creado, cual es la naturaleza de la Asociacin, porque a veces la empresa trata de echar mano a la Asociacin para resolver problemas de sus relaciones con las comunidades vecinas. Eso no lo hemos aceptado. Para ello tiene su gerencia de relaciones comunitarias, tienen su personal y sus recursos y los temas de las compensaciones, de la contrata local, de las demandas de la comunidad son de exclusiva responsabilidad de la empresa minera de Antamina. Nuestra funregin, cin es promover el desarrollo sostenible de la regin lograr que las comunidades comprendan que ellas son las que tienen que labrar su futuro evitndose una actitud de pedir dinero al patrn, "la empresa minera"; y que las comunidades entiendan que nuestra funcin no es repartir dinero, ni repartir panetones, o camisetas para el equipo de ftbol, sino crear capacidad local. Otro dilema es captar fondos externos al aporte de Antamina; hemos tenido ya un cierto xito pero es difcil porque las fuentes de cooperacin tienden a decirnos (con excepciones) "anda pdele a tu padrino", "si t tienes un padrino como el de Antamina para qu vienes a pedir plata a nosotros". Hacer entender que nuestra funcin no es resolver los problemas de la compaa minera en su relacin con el entorno, sino promover el desarrollo de la regin es un reto. Con todo, en estos tres aos hemos logrado algunos importantes apoyos de la cooperacin internacional, de fundaciones privadas y de otras empresas.
68
Necesitamos una comunicacin ms efectiva. Por otro lado, tambin hay una serie de potencialidades que tienen que ver con una creciente participacin e involucramiento de los beneficiarios. La idea es que esta institucin se convierte en un patrimonio de la regin y que tenga impactos sustantivos en mejoras en las condiciones de vida y pueda ser un modelo replicable en otros lugares. Es difcil prever que deparar el futuro a esta novel creacin. Puede ir consolidndose y ganar apoyo y reconocimiento. En parte esto depender de que la empresa auspiciadora cumpla con sus principios y valide plenamente nuestro rol, plan estratgico, valores y principios, y contribuya a fortalecer nuestro papel como entidad de desarrollo, independiente de ella, sin responsabilidad sobre los eventuales problemas de la empresa con la comunidad, que son de su exclusiva competencia. Con esa visin en diez aos la Asociacin Ancash deber ser un verdadero patrimonio institucional de la regin, con un gobierno plenamente independiente de la empresa Antamina conforme la misma lo enunci al promoverla, en donde participen activamente representantes de la regin. Asimismo, esta deber estar financiada por diversas fuentes de cooperacin, incluyendo a la empresa que la form, la cooperacin internacional, y los otros actores de la regin. De cumplirse esto, podremos encontrar una mayor validez a los valores de la tan mentada "nueva minera".
69
70
LA TRANSPARENCIA PARTE TRANSPARENCIA PAR ARTE DE LA RESPONSABILIDAD SOCIAL: MINERA YANACOCHA

Peter Orams Cassinelli MINERA YANACOCHA
Tratar de situar el tema de la transparencia en un contexto que probablemente no sea el ms familiar para varios de los presentes, y lo har as, porque el tema de la transparencia tiene un alcance que va ms all de la rendicin o el reporte de los gastos. La pondr en un contexto ms amplio y desarrollar el tema dentro de ste. Como sucede con el concepto de desarrollo sostenible, cuando se intenta encontrar la mejor definicin se suele acudir a Internet, solo para encontrar 300 definiciones distintas. Algo similar ocurre con el tema de la responsabilidad social. De todas las definiciones que he encontrado la que mejor se ajusta a un contexto ms amplio es la siguiente: "Toda empresa es un agente de continuo cambio social. Sus acciones tienen incidencia econmica, social, cultural al interior de la organizacin y sobre todo en su entorno inmediato. Con ella estn implicados sus accionistas, directivos, trabajadores, los usuarios y consumidores de sus productos o servicios, la comunidad donde est asentada la empresa y las poblaciones afectadas por sus prcticas productivas y comerciales. No siempre ha habido, entre los empresarios, la conciencia de una responsabilidad de la empresa hacia este universo descrito. Incluso ahora que el concepto de responsabilidad social se ha desarrollado, una porcin del empresariado an considera que su deber, o responsabilidad social, se cumple en la medida en que proporciona empleo a la comunidad." (Guida de Gastelumendi. Consultora en Responsabilidad Social. Texto citado en el primer Estudio de la RSE en Panam, encargado por CEDIS y PNUD) La transparencia, desde nuestro punto de vista, es un elemento bsico a tener en cuenta, pero no para ejercer el derecho de responsabilidad social desde cada una de las empresas.
71
En Minera Yanacocha, entendemos que el futuro de nuestro negocio depende de nuestra habilidad y capacidad para ejercer responsabilidad social en las reas o zonas en las que tenemos influencia. Cmo? Viendo que la empresa sea aceptada por la sociedad, especficamente por nuestras comunidades locales, en la creacin de valor de nuestras actividades y en las condiciones propicias que nos permitan tener acceso y extraer recursos minerales. Comprendemos y aceptamos que estas condiciones solo las podemos lograr a travs de nuestros comportamientos y acciones, los cuales estn basados en la exigencia de liderazgo en responsabilidad social, cuidado ambiental y seguridad. Por esta razn, entendemos la transparencia ms all del reporte de los gastos. Ustedes podrn notarlo en el documento de balance ambiental y social de la empresa. Hicimos el primero en 2001, consignando todo lo hecho desde 1992 hasta dicho ao. Fue la primera vez que hicimos un balance social; luego los hicimos anualmente. Qu contiene este balance social y ambiental? El costo laboral de la empresa por ejemplo, el total de las remuneraciones, utilidades y retenciones al trabajador, la forma en que las utilidades han sido distribuidas entre los trabajadores y cmo lo van a ser al finalizar el 2005. Tambin se muestran las cifras de los aos anteriores, la cifra de mujeres y hombres trabajando en la empresa el estado civil de cada uno de ellos, su lugar de nacimiento, lugar de procedencia y edad. La empresa est haciendo un gran esfuerzo que guarda relacin con el clamor de los cajamarquinos porque la empresa emplee cada vez ms gente del departamento. Por eso es importante para nosotros presentar al pblico cules son nuestros avances al respecto. Toda esta informacin est disponible. La empresa toma practicantes, es decir, estudiantes que realizan prcticas pre-profesionales. Si bien ste puede parecer un cuadro sin mayor importancia, para nosotros s la tiene, en vista del esfuerzo que hacemos para dar cabida a los practicantes universitarios, con especial atencin a la zona en la que trabajamos. Como pueden ver, casi el 40% de los practicantes en la empresa son locales. Tambin reportamos, para informacin de la poblacin, la frecuencia y la seguridad de nuestros accidentes. Hemos hecho un trabajo muy duro durante muchos aos tratando de ser mejores en el tema de prevencin de prdidas. Los buenos resultados que se ven son producto de este trabajo.
72
Por otro lado, el desarrollo de Cajamarca no depende solamente de los proyectos que pueda generar la empresa; tambin estn aquellos que se realizan conjuntamente con otras instituciones del departamento. Otra parte importante para el desarrollo de Cajamarca depende de la capacidad de los comerciantes locales, de la industria local para prestar servicios. Publicamos informacin con las compras que realizamos a nivel local, a nivel del pas y en el extranjero. Las estadsticas reflejan claramente que las compras locales han venido aumentando sustancialmente desde 1993 a la fecha. Tenemos una seccin en el departamento de relaciones institucionales que se encarga exclusivamente de ver el tema de las donaciones porque recibimos muchas cartas solicitndolas y queremos que el pblico sepa a dnde estn yendo stas. Los convenios con la municipalidad tambin estn publicados para que la gente pueda saber en qu se est invirtiendo el dinero que Minera Yanacocha ha aportado en 2003 y 2004, adems del nmero y nombre de cada proyecto. Considero importante mencionar algunos de los proyectos. El nmero 5 por ejemplo, que dice "fortalecimiento institucional", o el nmero 8 que dice "oficina de gestin de proyectos". Adems, hay convenios con el gobierno regional para llevar a cabo proyecto con fondos adicionales a los del canon minero, como ocurre en el caso de la municipalidad. Los proyectos tambin estn a disposicin del pblico para que se pueda saber exactamente en qu est invirtiendo la empresa, o en todo caso, para que las instituciones que estn encargadas o que se han puesto como visin y objetivo controlar y fiscalizar, puedan hacer uso de esta informacin. Qu es lo ms relevante de todo esto? Cajamarca ha recibido, tanto el ao pasado como este, la mayor cantidad de dinero por canon minero; para nosotros es necesario que ese dinero se invierta. A Minera Yanacocha le interesa mucho que la poblacin de Cajamarca vea que, gracias a la extraccin de un recurso natural en su rea, hay una inversin que est redundando en su beneficio. Sin embargo esto no siempre es percibido por la poblacin debido a la falta de capacidad del gobierno local y del gobierno regional para implementar estos proyectos. El tema del canon es difcil de entender para las personas que no estn involucradas en el tema. Es necesario que ellos sepan que los S/. 286 millones que estn entrando a Cajamarca este ao, no van solamente a la municipalidad de Cajamar73
ca, a la provincia de Cajamarca o al gobierno regional de Cajamarca, tambin se distribuye entre todas las provincias del departamento. Debemos tener en cuenta que lo que se produce como canon minero en la provincia de Cajamarca y en el distrito de la Encaada tambin llega a Chota, a Contumaz y a Cutervo. Por otro lado, en el Balance Social tambin hay informacin sobre la pgina web de Minera Yanacocha. En esta pgina estn todos los documentos de uso pblico provenientes de la empresa. Tambin est Yanacocha en nmeros. Aqu pueden ver lo que se ha invertido en exploraciones, en las operaciones propias de la empresa, lo que se ha pagado por impuesto a la renta y derechos de vigencia, las compras hechas en Cajamarca, los servicios y productos, el total de adquisiciones, lo que Minera Yanacocha paga en remuneraciones, cargas laborales, participacin de utilidades, FONCAL PROEM e impuestos a la renta, la cuarta categora, la quinta categora, entre otros. Cabe sealar que todo lo invertido, desde el inicio de las actividades de la empresa en 1992, se ha orientado a tratar de proteger el medio ambiente. El Balance Social Ambiental es un gran esfuerzo de Minera Yanacocha por ser transparente. Otro esfuerzo importante se llev a cabo para el implementar el Centro de Documentacin. El Centro de Documentacin no es ms que una oficina instalada en la ciudad de Cajamarca a la cual puede acceder cualquier ciudadano para obtener informacin. En esta oficina existe la atencin necesaria para facilitar el acceso a la informacin del pblico. Tiene informacin no solo sobre Minera Yanacocha, sino tambin informacin general sobre el tema ambiental y el tema social. Adems, tiene una videoteca y algunas otras herramientas como internet al servicio del pblico con asistentes que pueden guiarlos hacia pginas especializadas en temas ambientales y sociales. Este Centro se instal en 2003 como una oficina de informacin muy pequea. Ese ao nuestra atencin alcanz a 1,115 personas y para el 2005 (hasta abril) ya tenamos casi seis mil personas. En este Centro tambin se presentan ciclos de conferencias de diverso ndole: sociales, tcnicas, culturales, entre otras. Aqu tambin tenemos los informes trimestrales de calidad de aire que la empresa presenta al ministerio de Energa y Minas, informes de calidad de agua y
74
estudios de impacto ambiental. Son 14 estudios de impacto ambiental que ha hecho Minera Yanacocha que estn disponibles en esta oficina, adems de evaluaciones ambientales, folletos explicando a la poblacin qu cosa es el canon minero y cmo se distribuye y los famosos contratos de estabilidad tributaria. Asimismo, hay un reporte de evaluacin independiente de la calidad y cantidad de agua en la cercana del distrito minero donde opera Yanacocha hecho por una empresa consultora independiente y como producto de un acuerdo de una mesa de dilogo. ste tambin est disponible para la poblacin. Finalmente, el informe final producto de la auditora hecha por la empresa colombiana INGETEC a Minera Yanacocha tambin est disponible para la poblacin. Tambin recibimos cartas solicitando informacin, como las que nos envan las ONG locales. Estamos muy interesados en informar de forma transparente y oportuna, y en que la informacin obtenida se use adecuadamente. Con esto quiero decir que la transparencia debe venir de ambas partes. De igual manera, los procesos participativos son muy importantes para la transparencia, especialmente en el caso de la industria minera. Como ejemplo tenemos el monitoreo conjunto de fuentes de agua realizadas por la Comisin de Monitoreo de los Canales de Agua (COMOCA) que fue promovida por Yanacocha y creada en junio de 2001. La COMOCA estuvo integrada inicialmente por: 10 Comits de Regantes. La administracin tcnica del distrito de riego Cajamarca (presidiendo la Comisin). La direccin ejecutiva de salud ambiental de Cajamarca. La junta de usuarios del ro Mashcn. La municipalidad provincial de Cajamarca. La direccin regional de energa y minas. La E.P.S. Sedacaj. Minera Yanacocha.
La finalidad de esta Comisin es determinar la calidad y cantidad de agua en los canales de riego en el mbito de influencia de las operaciones de Minera Yanacocha. 75
Actualmente est integrada por 45 comisiones de regantes y 10 instituciones divididas en tres subcomisiones (COMOCA Sur, COMOCA Este, COMOCA Conga). Consideramos que este esfuerzo, que ya tiene seis aos de trabajo, es un claro ejemplo de xito. Otro esfuerzo en el que nos hemos involucrado directamente es en la resolucin de reclamos y quejas de personas sobre la compaa o sobre cualquier actividad que realice tanto la compaa como sus contratistas. Como pueden ver en el grfico adjunto (ver grfico 1) 70% de los reclamos han sido resueltos, la mayora de los cuales tiene que ver con deudas de contratistas y trabajadores. Tambin hay reclamos laborales contra los contratistas y otros por daos que Minera Yanacocha puede haber causado. Ac se trata de tener un contacto directo con la persona que presenta la queja o el reclamo. Este proceso no se queda simplemente en la atencin y el registro de reclamos sino que sigue hasta su solucin, o por lo menos se trata que as sea. Para muestra estn la gran cantidad de reclamos solucionados. Por otro lado, hay reclamos que nunca se podrn solucionar y otros que estn en vas de solucin, tal como podemos ver en el grfico sealado. Cules son las principales dificultades que afrontamos en nuestro esfuerzo por ser transparentes? En primer lugar la credibilidad. Tenemos 12 aos trabajando en Cajamarca. Hemos pasado de producir trescientas mil onzas a tres millones de onzas en 12 aos, en un ambiente que no se ha puesto difcil recin en setiembre del ao pasado, sino que ha sido difcil desde el inicio. Podra una empresa hacer una gestin de ese tipo durante doce aos? Definitivamente algo bueno se ha hecho, pero como suele suceder, son los errores los que pesan ms.
Grfico 1. Situacin de reclamos a julio 2005
76
En Cajamarca, producto de nuestra actividad, se han producido algunos casos que, definitivamente, le restan credibilidad a la empresa. En ese contexto, el hecho que nosotros pongamos a disposicin la informacin que hemos mencionado no significa que la gente la vaya a leer o a creer. En segundo lugar est el acceso a la informacin. La siguiente figura (ver Mapa 1) muestra el mbito de trabajo de Minera Yanacocha. Los puntos amarillos y rosados representan a las comunidades y los centros poblados alrededor de la actividad minera, y ms abajo est Cajamarca, tenemos rea rural y tenemos rea urbana. Como podemos ver hay un gran componente en el rea rural en la que el analfabestismo llega a 37 % y donde hay personas que no van a la ciudad en aos o que nunca va a la ciudad, a pesar de que est solamente a 25 kilmetros de la ciudad quedndose sin acceso a esta informacin. Uno de los retos, no solamente para minera Yanacocha sino tambin para Vigila Per y todos los que estamos interesados en esto es el acceso de la poblacin a la informacin. No es suficiente poner a disposicin del pblico la informacin en una biblioteca o en un centro de documentacin, porque muchas personas no la entienden y eso hace simplemente que la informacin no sea accesible para ellos.
Mapa 1
77
TRANSPARENCIA RENTA III. TRANSPARENCIA DE LA RENTA DE LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS
80
III. Transparencia de la Renta de las Industrias Extractivas
LA INICIATIVA PARA LA INICIATIV PARA TIVA TRANSPARENCIA TRANSPARENCIA EN LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS (EITI)
Eleodoro Mayorga Alba - BANCO MUNDIAL
Agradezco esta oportunidad para formular algunas consideraciones sobre los problemas que los pases ricos en recursos naturales (como los minerales, el petrleo y el gas), han tenido en sus procesos de desarrollo. La bsqueda de la solucin a estos problemas ha sido objeto de muchos anlisis y es una de las razones esenciales para evaluar la transparencia con la que se manejan estos ingresos. Nuestra presentacin parte por sealar qu es la Iniciativa para la Transparencia, qu papel juega en ella el Banco Mundial, por qu es importante la transparencia, quines y cmo participan en esta iniciativa, cmo es que se est implementando en diferentes pases y qu avances se han hecho aqu en el Per en el proceso de formular un plan y comenzar a implementarlo. La iniciativa para la transparencia no es propiedad del gobierno ingls, tampoco de las ONG, ni de algunas empresas que han tomado el liderazgo. Es una iniciativa conjunta y eso es lo que se trata de transmitir a la hora de iniciar el trabajo de la iniciativa en cada pas. La EITI es una iniciativa apoyada por una coalicin de gobiernos, organismos internacionales, compaas, organizaciones de la sociedad civil, inversionistas y asociaciones de industriales. Lo que busca es asegurar que los ingresos de las industrias extractivas (petrleo, gas y minas) sean contabilizados adecuadamente y contribuyan al desarrollo sostenible y a la reduccin de la pobreza. Para hacerlo, proporciona guas prcticas para que los gobiernos, compaas y otros actores involucrados publiquen informacin clara y completa sobre los pagos y rentas que reciben de las industrias extractivas. Como tal, tiene una estructura plural y democrtica que permite iniciar un debate pblico sobre los pagos de las rentas originadas por las industrias extractivas. 81
La iniciativa no es algo que viene de afuera para ser impuesto, es ante todo, un proceso en el cual las mismas instituciones es decir el mismo gobierno, la misma sociedad civil, las mismas empresas tienen que velar por sus intereses. Son ellas las que, a fin de cuentas, van a beneficiarse del manejo de cuentas transparentes. As la reputacin de los hombres de empresa, y de los lderes de la sociedad va a mejorar. Lo nico que se propone en el mbito internacional es acordar una serie de temas y criterios comunes para que ustedes mismos en el Per, con su esfuerzo, desarrollen su proceso de transparencia EITI, debidamente adaptado a sus necesidades. A continuacin recordar muchas de las cosas que se han dicho para tratar de explicar como est avanzando el proceso aqu en el Per. Esta es una iniciativa conjunta que se centra en la contabilidad de los ingresos provenientes de estas industrias y se puede explicar de una manera muy simple. Primero las empresas declaran cunto han pagado en impuestos, regalas y derechos superficiales. Luego, el gobierno tiene que mostrar dnde estn contabilizados estos ingresos: en las cuentas de presupuesto, en las cuentas del Banco de la Nacin o en estas cuentas del BCR? Finalmente, una empresa auditora independiente tiene que verificar si las cifras financieras provienen de estados financieros auditados. Los pagos e ingresos declarados deben estar sujetos a una auditora creble e independiente, aplicando estndares de contabilidad internacionalmente aceptados. Esta empresa deber indicar si los nmeros que aparecen en uno y otro lado concuerdan o, en caso haya diferencias, debe explicarlas. Son tres pasos muy simples: diga usted cunto ha pagado, muestre dnde ha recibido y finalmente, que una institucin independiente y calificada -escogida en un proceso en el cual la sociedad civil participa- haga la conciliacin y produzca unas cifras que puedan ser publicadas y transmitidas al resto de la sociedad de una manera accesible y comprensible. Esta es la esencia de la iniciativa. Los orgenes de la EITI se remontan al ao 2002. Fue una iniciativa que Tony Blair propuso en la cumbre para el Desarrollo Sostenible de Johannesburgo. Existen otras iniciativas internacionales orientadas a mejorar la gestin de los recursos pblicos, por ejemplo, la que promueven los pases del G-8 contra la corrupcin. En la ltima reunin del G8 en Gleneagles, UK, se hizo un llama-
82
do a implementar la EITI y se pidi al Banco Mundial y al FMI apoyar esta iniciativa. Per firm el G8-Compact para la transparencia en 2004. Creo que en todas estas iniciativas hay un factor comn: todas tratan de decir que las industrias extractivas generan dinero, y que el dinero en s no es malo ni bueno sino neutro ,(dependiendo de cmo se usa), y que, para comenzar a discutir del uso de estos recursos dentro de un contexto democrtico, por lo menos hay que tener transparencia en las cifras. Lo mnimo que tenemos que saber es cunto rinden estas industrias a la economa de los pases productores. Papel del Banco Mundial. En los ltimos aos el Banco Mundial ha venido realizando una evaluacin independiente de su participacin en las industrias extractivas. Esta revisin obedece a la crtica que seala que el crecimiento en los pases con riquezas naturales ha sido muy lento y que, adems, estas rentas generan corrupcin, desigualdades y conflictos. La respuesta del Banco al proceso conocido como Extractive Industries Review, publicada en septiembre de 2004, seala que: En pases con malas prcticas de gobernabilidad, las industrias extractivas han contribuido muy poco a la reduccin de la pobreza. La falta de transparencia en la administracin de los ingresos de las industrias extractivas es una razn central de esta falla. Prcticas de buen gobierno permiten que los recursos sean distribuidos de manera ms justa y productiva.
El Banco ha examinado su rol en respuesta a crticas muy duras desde diferentes ngulos. Su papel se juzg desde las perspectiva de por qu se ayudaba al desarrollo de industrias que a fin de cuentas no estaban sirviendo a reducir la pobreza, sino que, por el contrario, creaban conflictos sociales y aun guerras civiles en muchos pases. Del resultado del examen y despus de varas etapas, discusiones, talleres, estudios internos, y reportes preparados en diferentes contextos, el directorio del Banco decidi manifestarse. Primero para decir que no se trata de retirarse de las industrias extractivas. Es una utopa pensar que un pas en desarrollo como el nuestro deje de lado estas industrias. Las
83
preguntas son vamos a parar la industria minera?, vamos a parar la industria petrolera?, nos vamos a pasar de frente al uso de las fuentes de energa renovables?, esto no parece posible en el corto plazo. Si vamos a usar otras fuentes de energa esto se har gradualmente en los prximos 20, 30 o 40 aos. Los pases en desarrollo, como los nuestros, todava seguirn dependiendo de los ingresos del petrleo y de su uso para las necesidades de su economa. En consecuencia, el Banco, si cree ser una institucin que apoya al desarrollo de los pases, no podr retirarse de esos sectores. Lo que realmente se plantea es recomponer y revisar el rol del Banco. Lo que tradicionalmente considerbamos un proyecto bueno se meda por la riqueza que generaba y que reciba el Estado, ah terminbamos la evaluacin. Nos hemos dado cuenta que esta medida no era suficiente y que era necesario ir un paso ms all, preguntarse cmo es que se estaba manejando ese dinero y para qu se estaba utilizando. En este momento hay una visin ms clara respecto de la importancia del apoyo a la gobernabilidad. En ese sentido, esta iniciativa de transparencia es algo clave que interesa a todos: facilita la accin de los ciudadanos, reduce las posibilidades de corrupcin, crea un marco favorable a la competencia y mejora el clima de inversin; es decir, todos ganan con ella y se asegura una mejor contribucin de las industrias al proceso de desarrollo. Estamos de acuerdo que necesitamos como punto de base un buen gobierno para salir adelante. Estadsticamente est probado que los pases que han crecido ms son aquellos que tienen una buena gobernabilidad, en los cuales hay respeto a la ley y a las instituciones y claridad en las cuentas del Estado. stas son las cosas por las cuales creemos importante desarrollar esta iniciativa por la transparencia. Hoy tenemos ya dos aos y medio o tres trabajando en la EITI y encontramos que es motivo de esfuerzos, discusiones y avances en 18 pases. Hay algunos que han avanzado ms y algunos que han avanzado menos. El primer pas que ha realizado una publicacin ha sido Azerbaiyn. Hay otros pases en las cuales los procesos son sumamente largos y complicados y donde, de hecho, van a tomar mucho ms tiempo. Tomemos el caso de Nigeria en donde la idea es revisar las cuentas de todas las empresas petroleras de los ltimos cinco aos para, a partir de ah, construir una base nueva de transparencia. Se trata pues de un esfuerzo titnico de revisin de cuentas, que obviamente va a tomar mucho tiempo. 84
En otros pases donde solo hay dos o tres empresas las cosas son ms simples pero los avances no necesariamente se dan a la velocidad que quisiramos en la medida en que los gobiernos retardan los procesos, o que algunas empresas internacionales avanzan a nivel de las sedes pero retroceden a travs de las subsidiarias que trabajan en los diferentes pases. Los procesos son diferentes, lo que hay en comn son los esfuerzos que deben hacer los actores. Entendemos que el gobierno tiene que tomar el liderazgo para lanzar y difundir la iniciativa de manera voluntaria. A ninguno de los pases se les ha dicho "ustedes lo hacen, o estn retirados de la actividad internacional" o "el Banco nacional les cierra las puertas" o "el Fondo les cierra las puertas". Esta es una iniciativa voluntaria que implica que el gobierno tiene que adoptar un compromiso. Nosotros vamos a empujar este esfuerzo, vamos a juntar a los actores, vamos a invitarlos a las mesas y vamos a formularla junto al gobierno. En la industria minera peruana -donde hay grandes empresas, medianos empresarios, minera artesanal y una serie de industrias con cdigos y formas de trabajo muy diferentes- desarrollar estas iniciativas de transparencia implica, por lo menos, entender a cada uno de estos actores y tratar de crear las condiciones internas que permitan manejar la transparencia al interior de stas. Las industrias tambin se caracterizan, por ejemplo, por la composicin de la sociedad civil. En Trinidad y Tobago no hay una gran diferencia entre movimientos en la sociedad civil, como existe aqu en el Per. Tenemos todo una gama de instituciones de la sociedad civil muy diferentes en cada una de los pases. La implementacin de las iniciativas tiene que hacerse respondiendo a los intereses de las partes. Como inici diciendo, la iniciativa est en funcin del inters del Estado, de la industria y de la sociedad civil por trabajar juntos y ese acuerdo tendr que formularse de acuerdo a cmo se den las condiciones en cada uno de los pases. Quisiera aprovechar la ltima parte de mi exposicin para explicar en qu estado se encuentra este esfuerzo en el Per. Cuando comenzamos a discutir el tema de la transparencia, internamente surgi una primera reaccin: estbamos cuestionando las cifras de impuestos y regalas que en este momento pagan las empresas mineras y petroleras 85
cuando en realidad la sociedad civil ya haba recogido las cifras y las considera aceptables. Preferiramos solamente que se haga una revisin y una publicacin de cifras ms detallada. Si nos comparamos con otros pases en los cuales no se sabe si la produccin fue efectivamente tal nmero de barriles o tal otra, vemos que aqu las cuentas s estn identificadas en la contabilidad nacional. El manejo econmico de las instituciones en el Per no est al nivel de los pases africanos puesto que aqu tenemos cuentas, publicaciones y documentacin que ms o menos certifica el valor de las cifras agregadas a nivel nacional. Aqu, las mejoras en la transparencia se ubican en el proceso de distribucin de la renta y en el uso de la renta. Ms an, este proceso de bsqueda de transparencia coincide con el proceso de descentralizacin y de fiscalizacin social que esta ganando fuerza en el pas. Estamos comenzando a transferir hacia las regiones recursos cada vez mayores provenientes de estas industrias extractivas. En consecuencia, la iniciativa en el Per se da a dos niveles: a nivel nacional, para verificar que las empresas declaren y que el gobierno muestre esas cifras; y a nivel regional, para constatar cunto recibe cada una y cmo esta pensando utilizar estos recursos. Como existen muchas regiones en el pas, y como las reglas bajo las cuales se comienza a trabajar a nivel de las contabilidades de las regiones son nuevas, nos hemos propuesto, trabajar en dos pilotos a nivel nacional (Cajamarca y Cusco), en los cuales ya se han detallado las acciones ha seguir. El proceso de convocatoria lo hizo el gobierno, al invitar a las instituciones -tanto de la industria como de la sociedad civil que trabaja en esta temticaa sentarse a discutir y preparar un plan de accin. Nos toc participar en varias ruedas de discusin y de intercambios hasta llegar a formular un plan de accin trabajando en un grupo abierto. Aqu no se dijo "stos son los representantes oficiales de la industria y stos los de la sociedad civil oficiales", todos aquellos que venan, se sentaban y contribuan a la discusin tuvieron su parte en la elaboracin del borrador del plan accin para implementar la iniciativa. El plan estuvo abierto a crticas, comentarios y sugerencias hasta el 25 de julio de 2005 y actualmente est en la pgina web del Ministerio de Energa y Minas. Han habido diversos comentarios al plan, no obstante lo cual creemos que ya tenemos a la mano un plan de accin muy detallado, que incluye el trabajo a nivel regional con los cuzqueos y que explicita qu cosa se va a hacer 86
y cmo. La iniciativa no parte de la idea de que todas las empresas mineras y petroleras deben declarar, aunque si se da una ley en este sentido, bienvenida sea. En este momento, sin embargo, tenemos empresas claves en cada uno de los sectores -tanto en petrleo como en gas y minera- que s estn dispuestas a hacer pblicas las cifras de los pagos de impuestos y regalas que efectan. Es evidente, si nosotros sabemos a cunto asciende el canon que recibe hoy el Cusco, sabemos efectivamente que una gran parte corresponde al gas, y que, en consecuencia, es lo que paga Pluspetrol, el consorcio que explota Camisea. Esta empresa, adems, dice estar dispuesta a participar de la iniciativa y no tener ningn problema en indicar los pagos que hacen; en consecuencia no debe existir ningn problema. Igual sucede en algunas de las regiones mineras, aunque en este caso no ha habido una bsqueda para obligar a todas las empresas mineras y petroleras a que aporten obligatoriamente; es una actividad que juzgamos voluntariamente. A la hora que se haga la revisin van a aparecer aquellas que s entregaron la informacin a ttulo individual y aquellas que aparecen agregadas dentro de las cifras totales del sector. El plan en consecuencia est disponible para ser llevado adelante. Asimismo, estamos por firmar un convenio asegurando al ministerio la disponibilidad de fondos para contratar a la firma revisora. La idea para proseguir con la iniciativa contempla los siguientes pasos: La declaracin de las empresas. La verificacin del Estado y una firma auditora que revise. Estamos por suscribir un convenio, entregando los fondos que serviran para la contratacin de la empresa revisora escogida abiertamente, por un grupo tripartito. En tercer lugar, hemos acordado con el Cusco una proforma muy detallada de actividades. Ustedes pueden entrar a la pgina web, y encontrar, en el anexo de este plan de accin, lo que se piensa hacer en Cusco con respecto a la utilizacin del canon, a los planes de desarrollo que ellos tengan, y cmo se piensa llevar a cabo esta evaluacin. Creemos que en caso de firmarse el convenio, haramos una empresa revisora que nos ayude a preparar los nmeros para posteriormente efectuar la difusin. Creemos que en este esfuerzo hay muchas instituciones de la sociedad civil que tienen una buena experiencia ganada en esta actividad.
87
Finalmente, tenemos los recursos para hacer el trabajo que nos hemos propuesto a nivel regional. Creemos que es muy importante que el gobierno asuma su rol, que nuevamente tome el liderazgo para avanzar. Se han hecho, no digo del Banco Mundial sino del lado de la industria y de la sociedad civil, los esfuerzos para evaluar este plan de accin y ahora todos estamos a la espera que este trabajo se inicie.
Este es el proceso que nos hemos propuesto y al cual estn dispuestos a contribuir gobierno, empresas y sociedad civil.
88
TRANSPARENCIA EN EL USO TRANSPARENCIA RENTA DE LA RENTA PETROLERA: LA EXPERIENCIA EN MXICO

Roco Moreno - FUNDAR
Mi exposicin presentar los avances que se han dado en Mxico en materia de transparencia y rendicin de cuentas en los ltimos cinco aos, as como algunos ejemplos muy concretos de la falta de transparencia que se ha observado en la ejecucin de los ingresos petroleros excedentes. Por ingresos excedentes entendemos los ingresos adicionales que se generan del alto precio internacional del petrleo en los ltimos aos, monto que ha estado muy por encima del clculo que hace el gobierno a principios de cada ao. Para contextualizar, voy a presentar la situacin actual de Mxico y cmo estn funcionando los ingresos para dejar en claro por qu es tan importante que estos ingresos excedentes sean trasparentes y, al mismo tiempo, se pueda fiscalizarlos y saber en qu se estn utilizando. En especial porque estamos hablando de una cantidad de recursos considerables. Los ingresos provenientes de la explotacin, venta y procesamiento de los hidrocarburos han jugado un papel central en el financiamiento del Estado mexicano en los ltimos aos. Durante las ltimas dos dcadas los ingresos se han mantenido en aproximadamente 30 % de los ingresos del sector pblico. De hecho, durante 2004 fueron casi 40%. Como vemos hay un aumento en la dependencia hacia estos recursos. Esta dependencia implica dos problemas significativos. En primer lugar, el rgimen fiscal al que se encuentra actualmente sujeto PEMEX1 permite que la paraestatal se quede nicamente con 30 % de los recursos que sta obtiene de la venta del petrleo. Esto es un problema porque estos recursos no son suficientes para que, por un lado, la paraestatal pueda reinvertir y, por el otro, tampoco le alcanza para pagar sus gastos operativos. De hecho PEMEX ahora es una de las empresas ms endeudadas del mundo (aproximadamente en un 60% por ciento).
Petrleos Mexicanos es la empresa paraestatal encargada de la actividad.
89
Otro problema es que, debido a que los ingresos del sector pblico dependen del mercado internacional del petrleo, ha sido muy difcil estimar los ingresos futuros y, al mismo tiempo, planear el gasto. De hecho, en los ltimos aos de bonanza se ha observado que los proyectos que podran no ser viables en cualquier otro caso se estn llevando a cabo y que, cuando hemos tenido cadas sustanciales en el precio del petrleo, el gasto que normalmente se ha visto afectado en mayor medida es el gasto social. Esto nos est ocasionando varios problemas. En los ltimos diez aos el marco normativo que regula el sector energtico se ha ido reformando de tal forma que se ha empezado a permitir esquemas limitados de inversin financiada con recursos privados, tanto en el sector elctrico como en el sector petrolero. Aqu estn los famosos "Pidiregas". El Estado mexicano no permite que haya inversin privada, porque el petrleo es considerado un recurso estatal. Adicionalmente, no se permite que las empresas privadas obtengan utilidades de la venta del petrleo. Este sistema permite que las empresas privadas lleguen y reciban un prstamo, luego las empresas privadas financian un proyecto (que funciona como un prstamo hacia el gobierno) y nicamente se les pagan intereses pero no se permite que las empresas obtengan parte de las utilidades. Otra cosa que ha pasado es que se impulsa la liberalizacin en la distribucin y venta de gas natural. La estructura de PEMEX se ha modernizado y recientemente se acaba de aprobar un nuevo rgimen fiscal. Con este rgimen fiscal lo que va a pasar es que se van a liberar recursos, es decir, la paraestatal ya no va pagar tantos derechos al gobierno. Esto nos va a traer nuevos problemas porque, como el sector pblico depende en gran medida de los recursos que paga PEMEX, ahora va a haber menos recursos para este sector y, como es evidente, sin una reforma fiscal que acompae todo este proceso, es muy probable que el gasto se vea mermado. Este es ms o menos el contexto en Mxico. A continuacin me referir a los avances que en transparencia a nivel federal. A lo largo de los ltimos aos y como consecuencia de una mayor pluralidad y divisin de poderes (ya no tenemos el mismo partido en el gobierno) contamos ahora con un Congreso ms activo. Adems, se han dado cambios en materia de transparencia y rendicin de cuentas que han significado un avance para la consolidacin democrtica. En los ltimos cinco aos se han promulgado tres 90
leyes que estn ayudando a esto; en primer lugar, est la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica; en segundo lugar, la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores y, finalmente, la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin. Con la Ley Federal de Transparencia se promovi el acceso a la informacin mientras que con la Ley de Fiscalizacin Superior se crearon dos instituciones nuevas: el Instituto Federal de Acceso a la Informacin y la Auditora Superior de la Federacin. Lo ms importante respecto de estas dos instituciones es que han contribuido a fortalecer el control sobre el presupuesto y han permitido acceder a la informacin necesaria para enriquecer el debate pblico. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin de 1977 brind uno de los primeros indicios de transparencia que se empezaron a dar en Mxico. Debo decir, sin embargo, que no me queda tan claro que el gobierno de esa poca haya sido realmente transparente. Aun as, por estos aos empez todo. En esa poca se estableci en la Constitucin que el derecho a la informacin se vera garantizado por el Estado, pero no fue sino hasta 25 aos despus, en 2002, que se crea la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin. El objetivo principal de esta ley es hacer ms transparente el quehacer gubernamental y, al mismo, tiempo garantizar la privacidad de los datos personales proporcionando mecanismos claves de acceso a la informacin. Esta Ley permite saber desde cunto gana el presidente mensualmente hasta cuntos recursos se estn ejecutando en un programa muy especfico, aunque hay que aclarar que esto es nada ms a nivel federal. Por otro lado, aunque se ha estado empezando a crear la cultura de transparencia en todo el pas, no todos los Estados la han adoptado. Esto nos est ocasionando algunos problemas porque no tenemos acceso a informacin ms concreta sobre los programas o proyectos que se estn implementando en los Estados y en los Municipios. Para instrumentar esta Ley se cre el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (IFAI) cuyo objetivo principal es garantizar que los ciudadanos ejerzan plenamente sus derechos de acceso a la informacin, proteger los datos personales en manos del gobierno federal y resolver respecto de las negativas de acceso a la informacin que las dependencias o entidades del gobierno federal hayan formulado. Esto quiere decir que si uno pide informacin a algunas de las entidades gubernamentales y esta informacin es denegada es posible presentar un requerimiento de informacin al Instituto 91
para que ste resuelva si procede o no que las entidades del gobierno entreguen esa informacin. Otra norma de importancia es la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas, cuyos objetivos principales son definir la responsabilidad de los servidores pblicos por ejercicio inapropiado al encargo pblico y permitir el enjuiciamiento de los servidores pblicos que gozan de proteccin constitucional. Esta Ley complementa el proceso de democratizacin que se ha ido desarrollando en el pas al tiempo que establece un marco legal para castigar a las personas que incurran en delitos. As, no hay forma que los servidores pblicos puedan escudarse detrs de una barrera por su condicin, ahora ya se permite que, si estos incurren en algn delito o hacen algo indebido, ya se les puede enjuiciar e incluso encarcelar. Por ltimo se cre la Ley de Fiscalizacin Superior de la Federacin. Lo ms importante aqu es que se crea la Auditora Superior de la Federacin, que sustituye a la Contralora. Esta entidad revisa la cuenta pblica que se hace pblica cada ao en sus diversos aspectos. Puede encargarse de analizar si los recursos para determinado programa fueron ejecutados de forma eficiente, si realmente se cumplieron las metas, si los recursos que se estn usando, por ejemplo para construir caminos rurales, se gastan en forma eficiente y en cunto tiempo podemos esperar que los rezagos se vean disminuidos, hasta evaluar, en el caso de ingresos excedentes, si el gobierno los est usando de forma adecuada o no y en qu los est usando Estos reportes nos permiten tener informacin un poco ms detallada que permite complementar la informacin que consigna la cuenta pblica. En conclusin la Auditora sirve para impulsar una cultura de rendicin de cuentas y transparencia a la informacin. stos han sido los ltimos avances en trminos de transparencia. Por desgracia, a pesar de ser muchos y ser significativos, no han sido suficientes. Por ejemplo no todos los Estados de Mxico han adoptado esta cultura de transparencia y de rendicin de cuentas aun estando a nivel federal. Ahora observamos que el marco legal que propici todo este avance de transparencia y de rendicin de cuentas est empezando a chocar con el antiguo marco legal. En lo que se refiere a los ingresos petroleros excedentes, hemos encontrado dos problemas centrales. Por un lado, hay una discrecionalidad en el uso, destino y gasto de los ingresos excedentes; y por otro, una ausencia de mecanismos de transparencia y rendicin de cuentas para poder monitorear el uso que se le da a 92
los ingresos excedentes en las entidades federativas. Como veremos a continuacin, los ingresos excedentes se dividen en tres rubros: en un primero donde existe un Fondo de Infraestructura que se va a las entidades federativas y al que actualmente se le entrega 50 % del total de los recursos; en el segundo se cre un fondo que se acaba de crear en 2004 y cuyos recursos se destinan a PEMEX para obras de infraestructura; y finalmente, en el tercer rubro hay un Fondo de Estabilizacin de Ingresos Petroleros al cual tambin se le entrega 25 %. Respecto de los dos primeros rubros se puede saber cuntos recursos se estn otorgando, pero no as en lo referente a las entidades, esa informacin no la tenemos. Primero vamos a analizar la discrecionalidad en el uso, destino y gasto de los ingresos excedentes. Hay dos leyes que actualmente estn fomentando la discrecionalidad en el ejercicio del gasto. En primer lugar se encuentra la Ley Federal de Presupuesto y Contabilidad del Gasto Pblico, que marca los lineamientos para ejercer el gasto y establece quien tiene qu facultades. En realidad, es la que va a regir el decreto que veremos a continuacin. La ley dice que el Ejecutivo Federal puede asignar los recursos adicionales a los programas que considere convenientes. Con esta ley se le otorgan demasiadas facultades al Ejecutivo al tiempo que hace que ninguno de los otros poderes pueda funcionar como una contraparte, es decir, el Ejecutivo decide en qu se gasta, cmo y cundo. Por otro lado, el Decreto, un documento que aprueba anualmente la Cmara de Diputados, establece en qu se gastan los recursos y quin los va a gastar, siendo por eso mucho ms especfico. El Decreto tambin seala que una vez que se descuenta el incremento en el gasto no programable, es decir, todo gasto que no est fijo ni comprometido sino que se da lo largo del ao, se empiezan a distribuir los gastos excedentes de la forma que les haba mencionado anteriormente. Con esto lo que hemos observado es que, en los ltimos aos, el gobierno, a lo largo del ejercicio fiscal, empieza a tener gastos adicionales y que al momento de repartir, en lugar de gastar en las entidades o en el Fondo de Estabilizacin, termina gastando 80 % aproximadamente en gastos que van surgiendo a lo largo del ao. Un ejemplo de esto fue que en el primer trimestre de 2002 al ser los ingresos del sector publico inferiores a los proyectados, el gobierno autoriz la salida de recursos del Fondo de Estabilizacin por 8,000 millones de pesos. Este dinero corresponda, en esa poca, prcticamente al 100% de lo que estaba contenido en el 93
Fondo de Estabilizacin. Cabe sealar que cada fondo tiene sus propias reglas, y que las reglas de operacin decan que slo se poda utilizar hasta 50% de los recursos. Aqu, en principio, hay un problema de legalidad muy fuerte; la Secretara de Hacienda hace lo que quiere con estos recursos y por otro lado tambin hay un problema de discrecionalidad porque de acuerdo a la cuenta pblica estos recursos solamente se repartieron en partes equitativas; no se sabe en qu se gastaron y cul fue el destino final de los recursos. Lo que s sabemos es que al final del ao los recursos no fueron inferiores. El precio del petrleo no fue inferior al que se haba estimado y estos recursos no fueron regresados al fondo como se debi haber hecho. Otro ejemplo, para que conozcan cmo funciona la Auditora Superior de la Federacin, es que durante 2003 el precio del petrleo fue superior en $6 dlares al que se haba estimado. De acuerdo a un ejercicio que hizo la Auditora (porque quera saber en qu se haban gastado los ingresos durante este ao) se seal que la Secretara de Hacienda dispuso de 29,000 millones de pesos arguyendo que los necesitaban porque se haba incrementado el costo de los combustibles y que, al mismo tiempo, se haban obtenido menores ingresos por la "desincorporacin" de entidades. Si me preguntaran qu es "desincorporacin" de entidades, no sabra qu responderles. De hecho, la Auditora mand pedir informes para que Hacienda explicara eso, pero hasta ahora no ha habido ninguna explicacin al respecto, y tampoco se sabe exactamente para qu fueron utilizados esos 29,000 millones. Cuando la Auditora le pidi informacin a Hacienda, esta explic que tena facultades discrecionales para aplicar los excedentes. Como vemos, aqu sigue funcionando esta discrecionalidad, y lo peor es que est fundamentada por el marco legal. Por otro lado, existen mecanismos de transparencia para monitorear a las entidades federativas. Tenemos informacin sobre la planificacin y el uso que se da a los recursos del fondo creado con el objetivo de impulsar el desarrollo de la infraestructura de las entidades federativas. Se conoce tambin cmo se distribuyen los ingresos excedentes a las entidades pero ya no existe informacin sobre el destino final de los recursos. De hecho BANOBRAS, la fiduciaria de este fideicomiso, no desagrega la informacin por Estado y tampoco por proyecto. Les presento un ejemplo para que sepan cmo funciona este fondo (IFAIN). Una persona solicit conocer el monto de los recursos que se le
94
haban asignado a Tamaulipas durante 2004. La respuesta que ofreci el banco para esta informacin es que, de acuerdo a la Ley Instituciones de Crdito, haba un impedimento legal para proporcionar la informacin. En efecto, esto suceda porque la ley de instituciones de crdito dice que en ningn caso se podr dar informacin de los depsitos, servicios o cualquier tipo de operaciones a cualquier persona que no sea el depositante, deudor, titular o beneficiario. En otras palabras, se trata del famoso secreto fiduciario. Hay, como vemos, un impedimento legal puesto que la misma Ley de instituciones de crdito establece que, si algn servidor pblico proporciona informacin sobre estos recursos, podra estar incurriendo en un acto penal y podra ir a la crcel. Esto representa el tipo de contradicciones que mencion antes. La ley se est contraponiendo y no hay cmo establecer qu ley est por encima de cul, en qu casos debe hacerse una excepcin y en cules de estos casos s se podra dar informacin sobre los recursos. En conclusin, s ha habido un avance en materia de transparencia pero estos no han sido suficientes. Falta ordenar el marco legal y hacer reformas estructurales que permitan que la transparencia se pueda llevar a cabo al 100%. Hasta el momento el Ejecutivo contina teniendo demasiadas facultades. Hacen falta tambin reformas referentes a las facultades que tiene el Ejecutivo y que, al mismo tiempo, sirvan para darle mayor peso y decisin a los otros poderes, y para hacer que stos sirvan como contrapartes. Esto har para que las prioridades del pas empiecen a estar, como mucho, ms niveladas y que no se tomen en cuenta solamente las prioridades de un mismo poder.
95
96
IMPLEMENTACIN DE LA INICIATIVA IMPLEMENTACIN INICIATIV TIVA TRANSPARENCIA PARA LA TRANSPARENCIA EN LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS EN EL PER
Carlos Garaycochea - MINISTERIO DE ENERGA Y MINAS
El siguiente texto trata de explicar, la Iniciativa para la Transparencia de las Industrias Extractivas (EITI por su nombre en ingls) que en el Per se aplica, esencialmente, a los sectores de la minera y la explotacin de Hidrocarburos como industrias extractivas, aunque hay otras de igual importancia. El diagrama que presentamos a continuacin es una forma muy sencilla para entender en qu consiste esta iniciativa. En l observamos que de las industrias extractivas se produce un importante flujo de rentas bajo diferentes modalidades: impuestos, regalas, canon, multas, contribuciones y aportes de diversos tipos que son recaudados por el Estado. (Ver diagrama 1)
Diagrama 1
97
El concepto de Estado es muy amplio y en el Per es necesario precisar su importancia en cada uno de los estamentos que lo componen. A partir de la recaudacin realizada por el Estado a las industrias extractivas, bajo diferentes modalidades, ste distribuye las rentas hacia el Presupuesto Nacional, hacia las regiones, hacia diferentes entes de gasto. El paso final de este proceso es tener claro en qu se gasta y cmo se hace. Qu importancia tiene el esfuerzo de implementar la EITI? Teniendo en consideracin que las rentas que generan las industrias extractivas, las convierten en actividades productivas importantes para el Producto Bruto Interno (PBI), las iniciativas de transparencia en relacin a ellas permitirn, entre otras cosas: El conocimiento suficiente de los beneficios que suponen las industrias extractivas para el pas y, de esta manera, apreciar y evaluar su contribucin. Evitar la corrupcin. Cuidar la calidad del gasto. Contribuir a la gobernabilidad.
En ese sentido, el propsito de estas iniciativas de transparencia es el de buscar que la ciudadana conozca de manera ordenada, sistemtica y comprensiva estas categoras y dimensiones. Qu importancia tiene? Varios conceptos sealan la importancia de implementar una iniciativa como sta. En primer lugar, sabemos que en el caso peruano las industrias extractivas contribuyen con un 6 % al PBI pero inciden en el desarrollo de otras actividades, como el transporte, los servicios, y generan divisas, as como empleo directo e indirecto. Es el conjunto de este impacto econmico, lo que nos interesa,. Sin embargo, creemos que este dinamismo productivo que origina no es conocido por la mayora de las personas y que esa informacin no es accesible. Ciertamente, muchas de las cifras que son producto de este flujo de recursos monetarios recaudados de las industrias extractivas, en todos los niveles del Estado, se publican y tienen alguna difusin pero deberamos contar con un informe que sea completo, detallado y que se divulgue de manera sistemtica. 98
Tambin es importante porque los beneficios directos que recibe el Estado bajo diversas formas y modalidades como las que hemos mencionado, deben ser conocidos por la ciudadana tanto en sus montos totales como en su composicin pues esta informacin contribuir a que la ciudadana aprecie y evale adecuadamente la importancia de estas actividades. Es importante, adems, porque la ciudadana debe tener la absoluta certeza del manejo de estos ingresos, debe confiar en los procesos de recoleccin y uso de stos. Si una empresa paga un sol, este sol debe estar registrado en sus cuentas y de igual manera en las cuentas de la administracin pblica, el ciudadano debe tener la seguridad de que nada se queda en el camino o se va por otros. Es importante porque la ciudadana quiere saber en qu se gasta o en qu se planifica gastar y existe una creciente demanda por conocer la naturaleza del gasto, as como evaluar su calidad y su coherencia con los objetivos sociales que la misma comunidad plantea. Finalmente, es importante porque contribuye a la gobernabilidad. Es decir, el conjunto de stas y otras razones que consideramos principales son el soporte indispensable para una mejor gobernabilidad, porque es evidente que aquellos ciudadanos que no estn informados de manera precisa y oportuna sobre los beneficios y los costos que generan las industrias extractivas, van a desconfiar tanto del Estado que las promueve como de ellas mismas. Qu se ha hecho para implementar las EITI? La participacin del Per en esta iniciativa se inici, en trminos formales, con la comunicacin cursada por el Ministro de Energa y Minas al Banco Mundial en septiembre del 2004. En ellas se solicitaba la asistencia tcnica para iniciar el proceso de implementacin de las EITI. En respuesta a esta solicitud una delegacin conjunta del Ministerio de Desarrollo Internacional del Reino Unido y del Banco Mundial fue recibida en nuestro pas, en octubre del mismo ao. El Reino Unido asumi, dentro del grupo de los ocho, el liderazgo y la responsabilidad de promover esta iniciativa y el Banco Mundial recibi el encargo de los pases que apoyan esta iniciativa de constituir un fedeicomiso para financiar las tareas iniciales de su implementacin, es por ello que la delegacin estaba compuesta por representantes de este pas. Esta representacin realiz varias presentaciones. Una primera a representantes de diversas organizaciones de la sociedad civil, otra a empresarios del 99
sector minero, otra a empresarios del sector hidrocarburos y una cuarta en la oficina del Primer Ministro a representantes de las entidades del sector pblico, quienes ya estaban involucrados, de manera formal, en tareas de promocin de la transparencia de la gestin pblica. Las reacciones en cada una de esta reuniones fueron diferentes, pero la opinin generalizada fue que sta era una iniciativa era un aspecto necesario y conveniente de aplicar. Si bien en algunos casos se saba que la informacin estaba disponible y era accesible, se expres la conviccin de que an haba un gran desconocimiento de cul era el monto que las industrias extractivas canalizaban hacia los diferentes sectores del Estado. Cuando los expositores mencionaron algunos casos de pases africanos y asiticos en los que se tena conocimiento de situaciones de gran corrupcin a nivel global (pagos de las empresas al gobierno central para evadir impuestos), se dijo que ste no era el caso del Per. La idea generalizada era que los mecanismos de recoleccin de impuestos y de pago de regalas, por ejemplo, eran lo suficientemente claros y se contaba con registros contables y de auditoria que reducan el riesgo de que estas situaciones se presentasen, salvo que se hicieran de manera delictuosa. Un tercer aspecto surgido de estas reuniones, fue la percepcin de que, en el escenario nacional, se estaba planteando otra situacin muy peculiar que era la transferencia de parte de las rentas que recibe el Estado, hacia organismos de gobierno regional y local. Se enfatiz de manera particular el desconocimiento que exista acerca del destino de los recursos del canon petrolero a Piura, Tumbes, Loreto y Ucayali, desde que estos mecanismos se implementaron. Solo cuando se crea Perpetro en 1993, es que se difunden de manera sistemtica los montos recaudados y los distribuidos a cada una de estas circunscripciones. Al no haberse hecho pblico en qu se gastaron estos montos solamente qued suponer que la mayor parte de ellos es gasto corriente del cual no se da cuenta a la ciudadana. Cules son los pasos iniciales que se han tomado para implementar la iniciativa? Lo primero que se consider fue la necesidad de tener un documento que sirviera de punto de partida para saber cul es nuestra realidad, qu es lo que necesitamos hacer nosotros en el caso peruano para implementar esta iniciati100
va y para que los flujos de ingresos mencionados, sean transparentes y confiables. De esa manera, con el apoyo del Banco Mundial se decidi preparar un documento y hacer una convocatoria por parte del ministerio para conformar un grupo de trabajo voluntario y abierto que ayud en la conceptualizacin de cmo deba ser este documento y qu caractersticas deba tener. Este documento tuvo tres componentes principales. El primero tena que ver con presentar los antecedentes existentes en nuestro pas acerca de polticas de transparencia y la importancia de mencionar el portal de transparencia econmica del Ministerio de Economa y Finanzas, as como la Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin que se promulg. Sobre este aspecto cabe hacer dos reflexiones. La primera es que esta generalizada preocupacin hacia una mayor transparencia de la gestin pblica, fue estimulada, principalmente, a partir de la constatacin pblica de que en la dcada de los noventa la conducta gubernamental se torn ms autoritaria y se orient hacia la concentracin del poder. Asimismo, se produjeron crecientes conductas criminales y de corrupcin porque las prcticas de ocultar los manejos pblicos como, por ejemplo, la dacin de decretos supremos secretos, se incrementaron. Ello gener, a partir del ao 2000, que se concretaran acciones ciudadanas y corrientes de opinin que demandaban un manejo pblico que fuera cada vez ms transparente. Entonces, conocemos la Ley de transparencia, sabemos que se est implementando, que hay dificultades, pero tenemos claro que tenemos que seguir promovindola porque funciona. El documento preliminar nos permiti entonces tener, adems, un conjunto de lineamientos de lo que deberamos hacer. A partir de ello se precisaron dos tareas: la primera fue conocer los flujos globales, los principales desagregados y, finalmente, saber que debamos auditarlos. Asimismo, a partir de este documento de diagnstico, se consider importante penetrar en el campo regional. Vale la pena sealar que en el marco del proceso de implantacin de la EITI liderado por el gobierno del Reino Unido y con la asistencia tcnica del Banco Mundial, se realiz una conferencia en el mes de febrero. Primero, tres representantes del Per, tuvimos la oportunidad de asistir a un taller que se realiz en Pars, en el cual constatamos que exista un proceso de implantacin de la iniciativa en curso en diferentes pases, con caractersticas 101
particulares de participacin de las sociedades civiles, de las empresas y del Estado. Haban experiencias de pases que tenan una vocacin enteramente minera, otros en los cuales lo ms importante era el petrleo o una combinacin de ambos, pases con un gran desarrollo institucional y otros con un desarrollo institucional precario, pases con informacin disponible de manera sistemtica y pases en los cuales no se elaboraba informacin. Estas experiencias fueron sumamente valiosas para evaluar la manera en la cual debamos ajustar nuestra propuesta de trabajo. Asimismo, pudimos darnos cuenta de que tenamos bases para proponer lineamientos, los cuales fueron presentados, posteriormente, en la conferencia de Londres. La conferencia de Londres de la EITI, que se realiz en marzo de 2005, tuvo como elemento central la formulacin de una declaracin por parte de los pases asistentes, las organizaciones internacionales, las empresas de petrleo y minera, y de aquellas dedicadas a otras actividades derivadas o complementarias a las industrias extractivas, que participaron en esa conferencia. En esta declaracin se incluye al Per como el primer pas de Sudamrica que est implementando la iniciativa. Este documento fue socializado y compartido, y se convirti en un claro punto de partida para dar los siguientes pasos. El siguiente fue buscar que el gobierno del Per hiciera una manifestacin pblica de su adhesin a la iniciativa, buscando para ello el apoyo del Ministro de Energa y Minas que la present en la Presidencia del Consejo de Ministros. La declaracin pblica fue aprobada y publicada como un comunicado en marzo del 2005. Este comunicado menciona la adhesin a la iniciativa y el apoyo a su implementacin, lo cual es muy importante para lograr la participacin activa y la colaboracin de instituciones del sector pblico. Es de suma importancia, adems, porque manifiesta un compromiso por parte del gobierno que pueda generar, gradualmente, una poltica de Estado en el tema de la gestin transparente de la administracin pblica. Adicionalmente a los pasos mencionados, desarrollamos una pgina web en el portal del Ministerio de Energa y Minas, en las cual hemos ido publicando los documentos de este proceso. Tal vez el tema ms importante, sea sealar que ya tenemos un plan de accin el cual establece aquello que nos interesa implementar, considera cmo se har, enumera las tareas y la metodologa con las que se cumplirn, la manera de presupuestar los gastos que genere la implementacin y los mecanismos que existirn para el desarrollo del plan. El vn102
culo en Internet de esta iniciativa, se encuentra en la pgina web del Ministerio de Energa y Minas como un vnculo (link). Qu contiene este documento? El documento contiene una recapitulacin de los antecedentes, un marco metodolgico en el cual quisiramos subrayar tres aspectos. En primer lugar la formacin de un comit tripartito, participativo, en el que deben participar representantes de la sociedad civil, de las instituciones del Estado y de las empresas. En segundo lugar, tenemos un mecanismo de financiamiento, pues ya se vienen aplicando los recursos del fedeicomiso del BID. En tercer lugar, es de suma importancia realizar el estudio global y un estudio piloto para el Cusco con consultores cuyos trminos de referencia tienen que ser establecidos por este comit. Finalmente, quisiera sealar que la implementacin de la EITI debe considerarse en etapas. Creemos que la etapa preparatoria ha sido concluida y que ahora estamos en la etapa de formulacin y ejecucin de un plan. Posteriormente, ser el momento de ejecutar la etapa de evaluacin y monitoreo. Esta propuesta tendr otro momento importante los prximos das, cuando el Ministro de Energa y Minas firme, con el Banco Mundial, un memorando de entendimiento que facilitar el acceso a recursos que apoyarn la realizacin de las dos consultoras iniciales y, dentro de stas, las tareas establecidas. Debemos sealar que para que todas estas dinmicas y procesos que se estn iniciando, continen funcionando. Tiene que haber una norma dentro del sector establecida por el comit y que estipule su reglamentacin, as como los mecanismos de participacin y de evaluacin, lo cual dar un valor oficial a este plan de trabajo de tal manera que la iniciativa pueda ser implementada de manera efectiva.
103
Diagrama 2.
EL PLAN DE ACCIN Introduccin Marco Metodolgico Comit y Subcomits: tripartito y participativo Financiamiento Auditoria Etapas Preparatoria Implementacin Evaluacin y Monitoreo Tareas Principales Magnitudes globales Transferencia hacia regiones: Cusco Tareas Complementarias Capacitacin y difusin Vigilancia desde la comunidad Monitoreo y evaluacin Cronograma y Presupuesto Anexo TDR para estudio piloto en el Cusco
104
TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA TRANSPARENCIA INFORMACIN EN LAS INDUSTRIAS EXTRACTIVAS EN EL PER

Epifanio Baca Tupayachi GRUPO PROPUESTA CIUDADANA - VIGILA PER
En esta ocasin presentaremos la experiencia de Vigila Per en su tarea de vigilar la transparencia en la generacin, distribucin y uso de las rentas que producen las industrias extractivas (minera, gas y petrleo). Vigila Per es conducido por el Grupo Propuesta Ciudadana y funciona desde el ao 2003 como un sistema de seguimiento al proceso de descentralizacin, elaborando y difundiendo reportes peridicos de vigilancia en 15 regiones del pas. De manera especfica, nuestro trabajo consiste en realizar vigilancia a la gestin de 15 gobiernos regionales, y a entidades nacionales tales como el Ministerio de Economa y Finanzas (MEF), el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), el Ministerio de Educacin (MED) y el Ministerio de Salud (MINSA) en su quehacer vinculado al proceso de descentralizacin. A la fecha hemos producido siete reportes de vigilancia en cada regin donde participamos as como reportes nacionales consolidados. Junto a ello, hemos diseado una matriz de indicadores para la vigilancia de la gestin municipal provincial. Hemos logrado elaborar tres reportes sucesivos en 11 municipalidades provinciales del sur (en Cusco, Puno y Huancavelica) y hacemos lo propio en municipalidades provinciales de San Martn, Ucayali e Ica. Este trabajo se lleva a cabo desde hace dos aos, tiempo en el cual hemos acumulado un "saber hacer" respecto de la vigilancia ciudadana, entendindola como un proceso que no es solamente tcnico y que no se agota en elaborar reportes de vigilancia, sino como uno que llevamos adelante solicitando informacin a las entidades pblicas y levantando informacin de los portales web de las instituciones pblicas. En el proceso de elaborar los reportes nos reunimos con funcionarios pblicos y con lderes sociales y representantes de las instituciones en cada regin. Con los primeros buscamos validar la informacin procesada y con los segundos discutir y socializar esta informacin. Al final de este proceso los reportes de vigilancia son difundidos en eventos p105
blicos de diversa ndole y tambin a travs de medios de comunicacin como la radio, la televisin y la prensa regional. La experiencia de vigilancia a las industrias extractivas se inici a mediados de 2004. A la fecha hemos difundido el primer reporte y estamos concluyendo con el segundo. Tanto la elaboracin de este reporte como de los mencionados anteriormente se lleva a cabo mediante un conjunto de procedimientos, herramientas y criterios comunes. Tenemos una "ruta" de actividades, que nos permite publicar un reporte regional en siete semanas mediante el uso de indicadores definidos y validados1 . Cabe sealar que nuestro accionar como sistema de vigilancia se basa en los principios de neutralidad poltica, objetividad y veracidad. 1. La transparencia y el acceso a la informacin en el sector Minera e Hidrocarburos La propuesta de vigilancia de la renta de las industrias extractivas tiene como objetivo desarrollar capacidades locales para obtener, procesar y analizar informacin sobre las rentas que generan las industrias extractivas. A partir de este conocimiento y de la informacin disponible, los lderes y representantes de las instituciones puedan estar mejor preparados para incidir en polticas pblicas, para las negociaciones que llevan adelante con las empresas extractivas y para participar, mejor informados, en los procesos de presupuesto participativo tanto locales como regionales. Consideramos que la transparencia es importante por varias razones. En primer lugar porque facilita a los ciudadanos el ejercicio de su derecho a pedir cuentas a las autoridades de gobierno, tanto a nivel nacional como regional y local. En segundo lugar, porque permite a los lderes sociales y la ciudadana estar atentos a que las empresas paguen los impuestos que deben pagar. De tal manera la poblacin puede exigir a cada quien que ejerza el rol que le corresponde, es decir, exigir a la municipalidad o al gobierno regional el buen uso de los recursos del canon, y a las empresas, vigilar los pagos que realizan al Estado. Como es evidente, una ciudadana bien informada estar en mejor condiciones de participar en los asuntos pblicos de su comunidad.
Para la vigilancia de la gestin de los gobiernos regionales y de las municipalidades hemos definido seis campos temticos: presupuesto, transparencia, acceso a la informacin, participacin ciudadana, educacin, salud e inclusin/exclusin.
106
Nosotros abordamos el tema de la transparencia en las industrias extractivas en tres niveles: i) la generacin, ii) la distribucin y iii) el uso de estas rentas. i) Generacin. En este nivel centramos nuestra atencin en el impuesto a la renta, las regalas y los derechos de vigencia que pagan las empresas mineras. En el sector hidrocarburos (petrleo y gas) hacemos seguimiento al pago del impuesto a la renta y regalas.
ii) Distribucin. Observamos la distribucin del canon y sobrecanon a los gobiernos regionales, locales y universidades. El proceso establecido por la Ley del canon seala los criterios y porcentajes, luego el Ministerio de Economa y Finanzas construye los ndices de distribucin a partir de stos, tras lo cual el Consejo Nacional de Descentralizacin se encarga de transferir estos recursos a los gobiernos regionales y las municipalidades. (Ver cuadro 1). iii) Uso. Nos centramos en la utilizacin de los recursos del canon. La ley del canon define el destino de los fondos, precisando el tipo de proyectos a financiar. Los gobiernos regionales y los gobiernos locales que reciben estos fondos elaboran y ejecutan los proyectos de inversin segn los criterios establecidos por el Sistema Nacional de Inversin Pblica (SNIP). Adems, hemos elaborado algunos indicadores en los temas relacionados a la responsabilidad social y los conflictos socioambientales, habida cuenta de las normas ambientales existentes. Sin embargo, dicha informacin no est contenida en este reporte porque, entre otras razones, tuvimos dificultades en acceder a ella.
Cuadro 1. Transparencia de la renta en las IE Generacin de rentas Minera: Impuesto a la Renta Regalas Derechos de Vigencia Hidrocarburos: Impuesto a la Renta Regalas Distribucin de canon y sobrecanon Ley de Canon establece los porcentajes y criterios de distribucin para GR, GL y universidades MEF construye los ndices de distribucin CND realiza las transferencias Uso del canon y sobrecanon Ley de Canon define qu tipo de proyectos se financian Gobiernos Regionales y Gobiernos Locales elaboran y ejecutan proyectos de inversin segn SNIP
107
La transparencia y el acceso a la informacin que encontramos al momento de hacer estos reportes nos muestra el tipo de institucin de donde sta se obtiene y cul es su disponibilidad y accesibilidad; es decir, qu tan fcil o difcil es acceder a esa informacin. sta puede estar disponible pero ser de difcil acceso por estar presentada en formatos poco amigables o muy complicados de descifrar y entender, por ejemplo. La informacin sobre produccin y precios de los minerales e hidrocarburos est disponible tanto en el Ministerio de Energa y Minas (MINEM) como en el Ministerio de Economa, no obstante el Valor Bruto de la Produccin (VBP) que resulta de multiplicar precios por cantidades, no est disponible ni en el MEF, ni en el MINEM, ni en la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT), ya que al parecer est protegido por el Cdigo Tributario al cual voy a referirme ms adelante. (Ver cuadro 2) El pago del impuesto a la renta es otro dato disponible solamente a nivel agregado, a nivel del sector. En otras palabras, se conoce el impuesto a la renta del sector minera, pero no a nivel de las empresas. Por lo tanto, no hay manera de saber a cunto asciende el impuesto a la renta que pagan individualmente las empresas que operan en la minera, el petrleo o el gas. Pasa lo mismo con
Cuadro 2. Transparencia y acceso a la informacin en el sector minero

Informacin / Institucin Produccin y precios (MEM) Valor Bruto de la Produccin (MEF, SUNAT) Pago de impuesto a la Renta (SUNAT) Disponibilidad / Accesibilidad Disponible. Datos de produccin por unidad de produccin, y mensual con 3 meses de retraso No disponible por empresas Disponible en forma agregada. No disponible por unidades de produccin o empresas (Cdigo Tributario)
Regalas Mineras (SUNAT, MEF) Disponible en forma agregada. No disponible por unidades de produccin o empresas ndices de distribucin del canon Disponible en el MEF pero de difcil accesibilidad y sobrecanon a GR y GL (MEF) por cambios en normas y tipo de frmulas Transferencias de canon y Disponible por tipo de canon y mensualmente sobrecanon a los GR y GL (CND) Utilizacin del canon y sobrecanon en GR y GL Programa de Inversin de GR Los Derechos de Vigencia Minero (INACC) Disponible en SIAF para GR (falta PIM, metas fsicas). No disponible para GL Acceso restringido, pocos la entregan a solicitud. Debe hacerse pblico para GR y GL Disponible, tanto las captaciones como la distribucin. Buena accesibilidad.
108
la informacin sobre las regalas mineras; se difunde la informacin agregada ms no los pagos que realizan las empresas en forma individual. Cuando solicitamos esta informacin a la SUNAT o al MEF nos dijeron que sta se encuentra protegida por la reserva tributaria (Cdigo Tributario), medida que est amparada por la Constitucin y por Ley de Transparencia y Acceso a la Informacin. Aqu es donde tenemos una primera crtica. Consideramos que, en nuestro pas, los tiempos han cambiado mucho en los ltimos 10 o 15 aos y que este dispositivo legal, que protege y considera como informacin reservada el impuesto a la renta que pagan las empresas, resulta obsoleto porque es conocido que quienes operan en minera, gas y petrleo son grandes empresas internacionales que cotizan en la Bolsa y ponen sus estados financieros a disposicin del pblico. Resulta por lo menos contradictorio que la misma empresa que est colocando sus estados financieros en la Bolsa en otros pases e incluso declaran esta informacin en otros pases, se resista a hacerlo en el Per. Desde nuestro punto de vista aqu hay un tema de discusin que debera implicar una modificacin legal para mejorar la transparencia, pues el constante crecimiento de las rentas exige el mximo nivel de transparencia en todos los niveles. Por otro lado, los ndices de distribucin del canon y sobrecanon estn disponibles en el MEF pero son de difcil acceso, tanto por los frecuentes cambios en las normas como por la complejidad de las frmulas que se utilizan. Si uno mira las normas que guan la distribucin del canon en los ltimos dos o tres aos vamos a encontrar numerosos cambios que hacen complicada su comprensin. Las transferencias del canon y sobrecanon estn disponibles cada mes por tipo de canon, tanto en el Consejo Nacional de Descentralizacin como en el Ministerio de Economa y Finanzas. Tambin est disponible en el MEF la informacin sobre la utilizacin del canon y sobrecanon en los gobiernos regionales2. Entre los puntos que requieren mejorar, por ejemplo, est el no consignar la informacin sobre las modificaciones presupuestales tan importantes a lo largo del ao y los datos sobre las metas fsicas asociadas a las metas financie-
Ventana de transparencia del Ministerio de Economa, Sistema Integrado de Administracin Financiera, SIAF
109
ras. En estas condiciones slo podemos hacer el seguimiento a cunto gastan los gobiernos regionales pero no podemos ver las metas fsicas asociadas a esos gastos, informacin esta de mucha importancia para el ejercicio de la vigilancia ciudadana. Los programas de inversin de los gobiernos regionales estn disponibles pero tampoco son de fcil acceso. Solo algunos gobiernos regionales los entregan a solicitud del ciudadano, pero la mayor parte no lo hace, lo que es una deficiencia notable. Consideramos muy necesario que la ciudadana conozca el conjunto de proyectos de inversin por fuente de financiamiento que maneja el gobierno regional, adems del costo total de estos proyectos, el plan de ejecucin y si es un proyecto anual o multianual. Toda esta informacin est contenida en los programas de inversin. La informacin a la que hemos hecho referencia hasta aqu es menos accesible an en las municipalidades del pas, lo que resulta comprensible para las municipalidades pequeas y alejadas pero no para las municipalidades de Lima o de las principales capitales de departamento. Quisiera sealar tambin que hemos solicitado informacin al Ministerio de Energa y Minas acerca de los informes de fiscalizacin, las consultas previas que deben hacer las empresas, as como la disponibilidad y aprobacin de los estudios de impacto ambiental. Ha sido muy difcil acceder a esta informacin en el Ministerio y, con mayor razn, en las empresas extractivas del sector minero. La situacin en el sector hidrocarburos es muy similar a la del sector minero. Solo quisiera sealar que, a diferencia del sector minero, en este sector la informacin sobre las regalas s es pblica. En el portal web de Perupetro se puede ver rpida y fcilmente los montos que se pagan por lote y por empresa que opera tanto en el sector del petrleo como en el del gas (ver cuadro 3). El panorama general hasta aqu descrito nos permite hacer dos apreciaciones. A partir de la informacin internacional que se ha ofrecido hasta el momento en el Seminario, constatamos que en el Per, en los ltimos tres aos, hemos hecho avances sustanciales en el campo del acceso a la informacin y de la transparencia, sobre todo si nos comparamos con otros pases de Amrica Latina y frica. Esto es algo importante que se debe reconocer, al tiempo que se seala el largo camino que todava falta por recorrer para lograr una mayor 110
Cuadro 3. Transparencia y acceso a la informacin en el sector Hidrocarburos

Informacin / Institucin Produccin y precios (Perpetro) Valor Bruto de la Produccin (MEF, SUNAT) Pago de impuesto a la Renta (SUNAT) Regalas del Petrleo y Gas (Perpetro) Disponibilidad / Accesibilidad Disponible. Datos de produccin por lotes y por empresa y mensual con 3 meses retraso No disponible por empresas Disponible en forma agregada. No disponible por lotes o empresas (Cdigo Tributario) Disponible por lote y por empresa. Diferencia con la Minera
Transferencias de canon y Disponible, por tipo de canon y mensualmente sobrecanon a los GR y GL (CND) (tambin lo ofrece Perupetro) Utilizacin del canon y sobrecanon en GR y GL Disponible en SIAF para GR (falta PIM, metas fsicas). No disponible para GL
visibilidad y un mejor acceso a la informacin. Pero tambin se debe sealar que, si bien tenemos una Ley de transparencia y acceso a la informacin, la aplicacin de sta por parte de las instituciones pblicas es desigual y enfrenta todo tipo de resistencias. Cmo nos fue en la solicitud y levantamiento de informacin de las instituciones pblicas en las regiones y de las empresas? El cuadro 4 muestra el comportamiento de las instituciones pblicas de las regiones que vigilamos considerando cuatro posibilidades: instituciones que entregaron la informacin completa y en los plazos de ley, aquellas que no la entregaron y aquellas que lo han hecho a destiempo o en forma incompleta. Lo que muestra el cuadro es un comportamiento heterogneo de las institucionesmientras que los gobiernos regionales han respondido positivamente, a excepcin de Cajamarca. Solicitamos informacin a las universidades nacionales sobre el uso del canon que reciben, y como vern muchas de ellas no han respondido adecuadamente. Como informacin adicional debo sealar que ha sido sorprendente para nosotros constatar que, en las regiones, las Direcciones Regionales de Energa y Minas trabajan en medio de una precariedad muy grande (poco personal, oficinas mal equipadas, sin computadoras), situacin que contrasta con la creciente importancia que ha venido adquiriendo el sector energa y minas en la economa nacional y en especial en varias regiones del pas. Esta situacin es el resultado de las reformas implementadas en la dcada del 90; de tanto 111
Cuadro 4. Transparencia y acceso a la informacin en las instituciones pblicas de las regiones de estudio
Actitud / Regin Entreg la informacin completa y en los plazos de ley Ancash Gobierno Regional; Universidad Nacional de Ancash Arequipa Gobierno Regional; Direccin Regional del MTPE Cajamarca Direccin Regional del MTPE Ica Gobierno Regional Piura Gobierno Regional
Entreg la informacin completa fuera de los plazos de ley Entreg la informacin incompleta en los plazos de ley Entreg la informacin incompleta fuera de los plazos de ley No entreg la informacin solicitada INACC. Direccin Regional del MTPE UNSAA INACC Direccin Regional del MEM Direccin Regional del MEM
Universidad Nacional de Cajamarca Direccin Regional del MEM Universidad Nacional San Luis Gonzaga Direccin Regional del MEM; Gobierno Regional
Perupetro Universidad Nacional de Piura Direccin Regional del MEM
Direccin Regional de Educacin Piura
reducir al Estado, ste ha quedado en situacin precaria, sin capacidad alguna para desempear funciones mnimas como las de ofrecer informacin a los ciudadanos que acuden a ellas. Todas las funciones han sido extremadamente centralizadas en la sede central del Ministerio de Energa y Minas en Lima. De hecho, varias de nuestras solicitudes de informacin presentadas en las propias oficinas regionales sobre los estudios de impacto ambiental y sobre las multas y sanciones, han sido derivadas al nivel central en Lima, y no hemos obtenido respuesta. Quisiera ahora, mediante un ejemplo concreto, presentar la experiencia concreta de la solicitud de informacin presentada al Ministerio de Energa y Minas y mostrar lo difcil que es acceder a la informacin aun cuando existe una ley que dispone que cualquier ciudadano que solicite informacin debe ser atendido en un plazo de siete das hbiles, habiendo una posibilidad prrroga por cinco das hbiles ms. La respuesta a nuestra solicitud la obtuvimos tras mucha insistencia y pasados 33 das tiles despus de haber presentado una segunda solicitud. En la respuesta nos informaron que nuestra solicitud haba sido transferida a otra direccin dentro del ministerio, por lo que debamos seguir esperando (ver diagrama 1). Este ejemplo nos permite concluir que tanto el MINEM como otras instituciones pblicas, no estn todava preparadas para cumplir con la nueva obligacin legal de brindar la informacin p112
Diagrama 1. Seguimiento a nuestras solicitudes de informacin y entrevistas en el Ministerio de Energa y Minas
113
blica a los ciudadanos e implementar mecanismos de transparencia que permitan conocer sus actividades y su gestin. Asimismo, presentamos solicitudes a las empresas extractivas apelando a sus prcticas de transparencia, puesto que no hay ninguna ley que les obligue a hacerlo. Les hemos pedido informacin sobre el impuesto a la renta que han pagado, las acciones y las inversiones de responsabilidad social que realizan, los mecanismos que tienen para relacionarse con las comunidades impactadas por sus actividades y las inversiones que hacen a travs de las fundaciones o asociaciones que han creado o de manera directa. La mayor parte de las empresas no ha respondido a nuestras solicitudes (ver cuadro 5). Unas pocas, como la compaa Barrick, Minera Yanacocha, Hierro Per y Shougan, han entregado informacin parcial e incompleta, marcando una clara distancia con el discurso de apertura y transparencia que estas mismas empresas manejan.
Cuadro 5. Transparencia y acceso a la informacin en las empresas privadas de las regiones de estudio
Actitud / Regin Regin Ancash Regin Arequipa Regin Cajamarca Regin Ica Regin Piura
Entregaron la informacin completa Entregaron la informacin incompleta Compaa Minera Barrick Cerro Verde S.A.A. Invresiones Mineras del Sur S.A. Cia Minera Buenaventura Cia Minera Ares S.A.C. Compaa Minera Yanacocha Shougang Hierro Per S.A.A. Petrobras Energa Per S.A. Petro Tech Peruana S.A.C.
No entregaron la informacin Compaa solicitada Anatamina
Informacin solicitada: Impuesto a la renta que paga, inversiones de responsabilidad social, PAMA.
En suma, podemos afirmar que para hacer valer este derecho ciudadano es necesario generar una demanda real y sistemtica de informacin desde las organizaciones de la sociedad civil, porque si no hay una demanda y una presin hacia las instituciones pblicas para que cumplan con la ley, difcilmente lo van a hacer por iniciativa propia. Desafortunadamente an existe una arraigada cultura de manejar la informacin pblica como reservada o secreta. Estamos frente a la 114
necesidad de un cambio cultural, que no se logra rpidamente, se necesita de una ciudadana activa que ejerza presin para que las instituciones pblicas sean ms transparentes y faciliten ms el acceso a la informacin. 2. Informacin sobre la generacin de rentas Las rentas de la minera, el gas y el petrleo que conforman el canon y sobrecanon son: a. Impuesto a la renta (en minera y gas): 50% del impuesto a la renta de tercera categora.
b. Regalas y retribuciones (en petrleo y gas): 37% en Camisea. En el caso del petrleo los porcentajes son variables segn contrato. c. Los derechos de Vigencia (renta que se distribuye en los tres niveles de gobierno)
Cul es la importancia del impuesto a la renta que generan la minera y los hidrocarburos en el impuesto a la renta total? Entre 1998 y 2004, la recaudacin total de la SUNAT por impuesto a la renta de tercera categora aument en 85%. El incremento ms sustantivo se dio en el sector minera e hidrocarburos (principalmente de minera) que ha registrado aumentos importantes en el pago de impuesto a la renta que realizan, pasando de 318 a 1,348 millones de soles en dicho perodo (el monto que paga se ha multiplicado por 4.2 veces). El sector Minera es el sector que ms impuestos paga en trminos absolutos, comparado con los otros sectores de la economa, por ejemplo con el sector Manufactura que aparece con 891.2 millones de soles y con el sector Comercio, con 752.3 millones de soles (ver cuadro 6) Cules son las empresas que estn pagando las regalas mineras? De acuerdo a la informacin alcanzada por el Ministro de Energa y Minas en el Congreso (ver cuadro 7) slo hay dos o tres empresas grandes (la Southern, la Shougan y MINSUR) que pagan regalas. Pero lo mas importante a resaltar es que las empresas ms grandes no estn pagando regalas porque tienen contratos de estabilidad jurdica y tributaria, dentro ellas estn Minera Yanacocha, BH Billinton, Sociedad Minera Cerro Verde, Minera Antamina. ste es un tema de crucial importancia porque tiene que ver con el derecho del Estado peruano de recibir una contraprestacin por la extraccin de recursos naturales no renovables. Como se deca el de ayer la regala segn lo ha ratificado el Tribunal Constitucional, no es impuesto y por tanto estas empresas al no pagar la rega115
116
1998 2,913.2 2,255.1 2,460.6 2,938.8 3,164.4 4,752.4 1999 2000 2001 2002 2003 2004 5,386.2 1998 29.2 13.5 318.7 169.2 367.2 245.6 121.5 508.6 73.4 435.2 903.4 147.3 12.1 152.1 591.8 124.8 519.4 473.9 1,316.5 344.4 183.3 261.7 527.1 124.1 509.2 522.5 48.6 256.3 181.6 35.1 741.3 133.0 608.3 1,331.8 331.2 132.6 306.1 561.8 121.9 599.9 437.9 138.1 31.1 436.5 54.1 382.4 1,011.2 149.6 96.8 212.7 552.1 131.1 473.1 246.1 72.7 537.3 92.0 445.3 1,327.2 222.7 338.1 255.7 510.6 140.8 546.4 334.9 299.8 28.3 5.7 27.2 10.1 17.0 11.7 19.1 15.4 1999 2000 2001 2002 2003 69.7 43.4 802.1 589.3 212.8 838.6 67.1 771.6 2,103.6 423.0 334.5 723.5 622.6 214.0 680.9 2004 48.2 41.3 1,348.2 989.2 359.0 891.2 84.3 806.8 2,136.9 452.4 324.2 638.3 721.92 168.2 752.3
Cuadro 6. IR y regularizacin de tercera categora del sector minera e hidrocarburos y otras actividades econmicas: 1998 - 2004 (en millones de soles)
Impuesto a la Renta de tercera catergora. Total
Actividad econmica
Agropecuaria Pesca
Minera e hidrocarburos
Minera
Hidrocarburos
Manufactura Procesadores de recursos primarios
Industria no primaria Otros servicios
Generacin de energa elctrica y agua
Telecomunicaciones
Intermediacin financiera
Otros
Construccin Comercio
Fuente de datos: SUNAT. Elaborado por Vigila Per.
Cuadro 7. Pago de regala minera por empresas, 2005 (en S/.) Empresa Southern Peru Cooper Corporation MINSUR S.A. Cia de Minas Buenaventura S.A.A. Shougang Hierro Per Minera Aurifera Retama S.A. Cia Minera Aurifera Santa Rosa S.A. Consorcio Minero Horizonte S.A. Aruntami S.A.C. Inversiones mineras del Sur S.A. Otros Total Febrero -abril 2005 46,164 10,563 4,699 2,421 1,386 1,200 1,091 1,061 1,034 5,687 75,306
Fuente: Presentacin del Ministro de Energa y Minas a la Comisin de Energa y Minas del Congreso de la Repblica, 8 de junio de 2005.
las, no estn pagando el insumo que utilizan para su produccin. Es como si el que fabrica quesos, como se deca en una exposicin anterior, no pagara el costo de la leche que sirve como insumo para fabricarlos. 3. Informacin sobre la distribucin del canon y sobrecanon. El canon se define como la participacin de la que gozan los Gobiernos locales (GL) y Gobiernos Regionales (GR) de los ingresos y rentas obtenidos por el Estado por la explotacin de los recursos naturales.3 Existen seis tipos de canon: canon minero, canon y sobrecanon petrolero, canon gasfero, canon hidroenergtico, canon pesquero y canon forestal. De stos, los tres primeros son los que tienen y tendrn, en los aos que vienen, la mayor importancia econmica en trminos absolutos y relativos, pues representan alrededor del 90% del monto total. La distribucin de los recursos del canon minero (y del canon gasfero) se efecta de acuerdo a los porcentajes establecidos por la ley antes citada4 . Actualmente los gobiernos regionales reciben 25 % del total y el 75 % restante va para las
3 4 Ley 27506 Ley de canon del 15 de junio de 2001. Cabe sealar que estos porcentajes establecidos para la distribucin del canon y sobrecanon han sufrido cambios frecuentes en los ltimos tres aos.
117
Cuadro 8. Distribucin del canon minero para el 2004 (Gas dem)

Ley N 27506 (Rige para la distribucin de junio del 2002 a mayo del 2004)
% Beneficiario Criterio % 20 Gobierno Regional
Ley N 28077 (Rige para la distribucin de julio del 2004 a diciembre del 2004)
Beneficiario Criterio 25 Gobierno Regional (universidad) 10 Municipalidades distritales donde se encuentra el recurso extrado.
20 Municipalidades de la provincia donde se encuentra el recurso extrado. 60 Municipalidades del departamento donde se encuentra el recurso extrado.
Ponderando la poblacin rural por dos y la poblacin urbana por uno. Segn densidad poblacional (Habitantes/km2.)
25 Municipalidades de la provincia donde se encuentra el recurso extrado, excluyendo al distrito productor.* 40 Municipalidades del departamento donde se encuentra el recurso extrado, excluyendo la provincia productora.*
Segn poblacin y pobreza vinculada a necesidades bsicas y dficit de infraestructura. Segn pobalcin y pobreza vinculada a necesidades bsicas y dficit de infraestructura.
Fuente: MEF * A partir de enero del 2005 se quita el termino excluyendo mediante Ley N 28322.
municipalidades (ver cuadro 8); de este ltimo el 10% es para las municipalidades del distrito productor, el 25% para las municipalidades de la provincia productora y el 40% para las municipalidades del departamento productor. Para mostrar esta distribucin tomemos por ejemplo a la Municipalidad de Echarate en el Cusco. En 2005 este municipio productor recibir el 10 % de aproximadamente 280 millones de soles correspondientes al departamento por el canon gasfero (28 millones). A ello se suma primero una fraccin por ser parte de la provincia productora y, luego, otra por ser parte del departamento productor. Esta modalidad de distribucin del canon termina beneficiando a las zonas productoras al punto que, en algunos casos, los montos recibidos han rebasado la capacidad de gasto existente de las municipalidades. El canon petrolero por su parte, tiene porcentajes algo diferentes que se muestran en el cuadro 9. La distribucin del canon y sobrecanon a los departamentos muestra al menos dos caractersticas claras. Primero, que estos recursos se concentran en unos pocos departamentos donde se ubican las principales empresas extractivas (ver cuadro 10). Segundo, al interior de cada departamento tambin se obser118
Cuadro 9. Distribucin del canon y sobrecanon petrolero para el 2004

Ley N 27763 (26.06.2002 modificada por Decreto de Urgencia N 002-2003, 11.01.2003)
% Beneficiario Criterio % 20 Ponderado la poblacin 20 y produccin. 20 Gobierno Regional 20 Municipalidades de la provincia donde se encuentra el recurso extrado.
Ley N 28077 (Rige para la distribucin de julio a diciembre de 2004)

Beneficiario Gobierno Regional Municipalidades distritales donde se encuentra el recurso extrado. En dos etapas: a) nivel provincial por produccin, b) nivel distrital por ndice combinado de produccin y poblacin. Distribucin equitativa a nivel provincial y al interior de acuerdo a combinacin de factores de poblacin, contaminacin ambiental, pobreza, NBI. Criterio
50 Municipalidades del departamento donde se encuentra el recurso extrado.
Distribucin equitativa 50 a nivel provincial y al interior de acuerdo a combinacin de factores de poblacin, pobreza, NBI.
Municipalidades del departamento donde se encuentra el recurso extrado.
5 5
Universidad Nacional Institutos Superiores Tecnolgicos y Pedaggicos
5 5
Universidad Nacional Institutos Superiores Tecnolgicos y Pedaggicos
va una concentracin en la provincia y distrito(s) productores. Consideramos que, en el mediano plazo, este esquema de distribucin del canon puede generar o profundizar desigualdades entre los departamentos.
Cuadro 10. Transferencias de canon y sobrecanon por departamentos, 2005 (millones de nuevos soles)
Tipo de Canon
Minero G a s i f e r o Petrolero Otros 1/
Tipo de Gobierno GL 242 218 96 172 170 139 96 37 56 52 247 GR 81 73 124 50 48 43 28 48 18 16 81 611 19 4 4 11 2 7 2 0 9 58 v. U n i v.
To t a l 323 290 239 226 222 194 126 92 76 69 338 2,196
% 15% 13% 11% 10% 10% 9% 6% 4% 3% 3% 15%
Cusco Cajamarca Loreto Moquegua Tacna Piura Puno Ucayali Lima Arequipa Otros (15) To t a l
19 286
302 239
2 5 0 2 0 190 92 3 0 1 39 4 87 14
225 222 0 126 23 65 155 1,120 302 97 632
142 1,526
(1) Incluye canon hidroenergtico, pesquero y forestal Fuente: CND Elaboracin: Vigila Per
119
4. Informacin sobre la utilizacin del canon y el sobrecanon. Segn la Ley del Canon, los recursos del canon sern utilizados, exclusivamente, para financiar o cofinanciar proyectos de inversin de infraestructura. (DS N 005-2002-EF, Reglamento de la Ley del Canon 27506). Una reciente modificacin permite utilizar hasta el 20% del total en el mantenimiento de obras de infraestructura (carreteras) y la elaboracin de proyectos de inversin. Para la distribucin del canon gasfero en el Cusco se introduce un avance segn el cual el distrito productor deber invertir 30% de los recursos que recibe en proyectos productivos. Tal como se puede ver en el cuadro 11 la mayor parte de los fondos del canon que van a los gobiernos regionales estn siendo utilizados en proyectos de infraestructura vial (carreteras y puentes), infraestructura de servicios educativos e infraestructura elctrica. Sin embargo, esta definicin legal empieza a mostrar sus lmites al inducir la siembra de fierro y cemento y excluir proyectos destinados a la construccin de capital humano e institucional en municipalidades y gobiernos regionales. Por ello, es necesario hacer un ajuste en la norma para que se incluyan proyectos orientados a mejorar la calidad de la educacin y de la salud, de tal modo que se generen las condiciones adecuadas para promover procesos reales de desarrollo humano. Los proyectos en infraestructura vial y productiva son necesarios pero no existe ninguna razn para limitarse solo a ellos. Por otro lado, los gobiernos regionales (y locales) que estn recibiendo sumas elevadas por canon y sobrecanon han visto rebasada su capacidad de gasto y tienen dificultades para absorber estos recursos. Como consecuencia, los saldos de balance que se resultan para el ao siguiente van en aumento desde el ao 2004. Esta situacin es muy clara en los departamentos de Cajamarca, Cusco, Moquegua y Tacna. A partir de esta realidad, el MEF ha propuesto la creacin un fondo de estabilizacin del canon, el cual permitira dotar a los gobiernos locales y regionales de montos constantes para realizar sus inversiones, disminuyendo las grandes fluctuaciones, pues los montos que ahora van en aumento, en los prximos aos pueden caer.
120
Cuadro 11. Destino del canon y sobrecanon en seis gobiernos regionales, por regin y tipo de proyectos, 2005
Cajamarca 55.3 14.3 40.98 37.3% 26.2% 15.5% 6.7% 8.1% 5.6% 1.4% 2.6% 8.3% 3.1% 21.2% 1.4% 98.7% 1.3% 64.3% 9.3% 0.4% 9.7% 23.2% 2.1% 0.8% 0.0% 26.1% 0.3% 11.5% 0.8% 0.8% 10.4% 0.0% 0.1% 1.7% 0.0% 17.3% 1.3% 7.8% 87.7% 0.8% 4.1% 95.6% 2.7% 2.7% 1.6% 100.0% 82.7% 0.0% 1.4% 3.2% 7.0% 8.0% 0.1% 5.2% 5.3% 11.9% 15.0% 8.4% 3.8% 0.5% 12.8% 20.9% 6.8% 3.7% 48.1% 4.2% 25.7% 27.2% 21.9% 1.0% 11.0% 29.2% 23.8% 47.1% 26.6% Pi u r a 46.1 0.2 45.93 Cusco 27.0 14.7 12.34 Ancash 26.7 2.5 24.19 Arequipa 17.3 1.3 16.02 Ica 1.9 0.4 1.53 6 GR 174.4 33.4 140.99 26.4% 22.5 8.0% 7.3% 6.8% 5.5% 2.8% 2.5% 2.4% 1.8% 86.0% 3.9% 0.0% 0.0% 17.3% 0.1% 4.1% 7.9% 1.8% 0.3% 0.0% 10.0%
Proyectos de destino Total Canon y SC utilizado (a) Transferencia a universidad (b) Inversiones Directas (a)-(b)
Infraestructura de transportes
Infraestructura y servicios educativos
Infraestructura elctrica
Infraestructura urbana y turismo Infraestructura de saneamiento
Infraestructura y servicios de Salud
Infraestructura agrcola
Infraestructura deportiva
Infraestructura pesquera
Infraestructura riego y defensas Sub Infraestructura Asistencia Social
Agropecuaria, pesca y pymes Sub Apoyo social y productivo Gestin de proyectos
Gestin ambiental y planificacin
Fortalecimiento institucional
Estudios pre inversin Sub Gestin
121
Fuente: MEF. Elaboracin: Vigila Per.
122
TRANSPARENCIA EN LA GENERACIN Y TRANSPARENCIA RENTAS DISTRIBUCIN DE LAS RENTAS DE LOS HIDROCARBUROS EN EL PER
Ronald Egsquiza - PERUPETRO
Agradezco la invitacin del Grupo Propuesta Ciudadana porque nos permite continuar con la poltica que ha establecido Perupetro de comunicarnos con las organizaciones y con los involucrados en la actividad de hidrocarburos en el pas. Veamos cmo es que Perupetro ha desarrollado esa poltica en lo que refiere especficamente a la informacin del canon y sobrecanon y cmo transmitimos esa informacin a las regiones. Una visin rpida de la industria del petrleo nos indica que esta tiene dos componentes o dos unidades de negocio principales: el upstream y el downstream. El upstream comprende la exploracin y produccin de petrleo y gas natural mientras que el downstream comprende el transporte, procesamiento y comercializacin del petrleo, gas natural y sus derivados. El primero representa 75% de las inversiones de la industria, de las cuales entre 10% y 15 % se concentran en exploracin, mientras que el resto va al desarrollo de reservas probadas. Perupetro es el ente encargado de la contratacin petrolera, es decir, desarrolla sus actividades como representante del Estado en el upstream referido a la contratacin de empresas petroleras para que ellos desarrollen actividades de exploracin y produccin de petrleo y gas. El downstream, como seal, se concentra en la refinacin y la comercializacin de hidrocarburos. Es importante mencionar esto porque hay mucha confusin entre los ciudadanos que tienden a confundir las actividades de Perupetro con las de Petroper, la empresa que anteriormente operaba los campos petroleros. Las inversiones en exploracin son competitivas, lo que significa que nosotros tenemos que atraer inversiones, generar un ambiente positivo para la inversin y, como parte de ese ambiente positivo para la inversin, coordinar con los gobiernos regionales. Todos los nuevos contratos que se suscriben, son contratos de licencia, pueden darse otros casos como los contratos de servicios que heredamos de la
123
legislacin anterior y otros contratos que son autorizados por el Ministerio de Energa y Minas. Por ejemplo, tenemos un contrato de operaciones en el mar, el Lote Z-2B, que es un contrato de operaciones muy similar al contrato de servicios. Los contratos de licencia y los de servicios, que en la fase de exploracin han tenido xito en el descubrimiento de algn yacimiento, inician la fase de explotacin. Son estos contratos en fase de explotacin los que generan la renta petrolera, por el aprovechamiento de los recursos en cada zona. En base a esta renta se calcula el canon y sobrecanon, que es un derecho establecido en la Constitucin. Bajo esta premisa la Ley Orgnica de Hidrocarburos, en su artculo sexto, estableci que corresponde a Perupetro asumir el pago del canon y sobrecanon; a partir de la renta petrolera que se obtiene de los contratos. Esta funcin (el pago directo a los beneficiarios) ltimamente ha sido transferida al Consejo Nacional de Descentralizacin CND, pero nosotros Perupetro S.A., seguimos encargados de administrar la renta petrolera: la recolectamos y luego la transferimos a los entes encargados de realizar la difusin y la distribucin operativa del canon. Adems del canon petrolero tenemos el canon gasfero. Este ltimo fue creado recientemente para calcular el canon por la extraccin del gas. Mediante la Ley 27506 se establece que el canon gasfero est compuesto por 50 % de las regalas ms 50% del impuesto a la renta. Veamos cmo se calcula el canon. El canon petrolero, como sabemos, se ha venido distribuyendo durante muchos aos en varios departamentos del pas Loreto, Ucayali, Piura. La base del clculo para este tipo de canon es la valorizacin del hidrocarburo que se multiplica por la tasa de canon y sobre canon (estas tasas son: por el canon 10% y el sobrecanon petrolero 2.5 %). Petrolero: Frmula para determinar el canon y sobrecanon Petrolero: canon y sobrecanon = Valorizacin del Hidrocarburo (VH) x (10% + 2.5%) La Valorizacin de Hidrocarburo V.H.= (Volumen Producido x Precio Base) Gastos de Fiscalizacin. El valor del hidrocarburo producido (V.H.) se multiplica por este porcentaje y as se obtienen los valores de canon y sobrecanon, que luego se transfieren 124
dependiendo del tipo de cambio y la fecha en que se realiza esta transferencia (Ver grfico 1)
Grfico 1. Esquema de determinacin del canon y sobrecanon
Expliquemos qu elementos intervienen en estos clculos. El Precio Base toma en cuenta el valor de los hidrocarburos en un puerto de embarque al mercado. Para ello toma en cuenta el precio de los hidrocarburos y la tarifa de transporte a ese puerto de embarque. El precio de los hidrocarburos se mide a travs de lo que nosotros llamamos una canasta, es decir, un grupo de precios referenciales en el mercado internacional. Este grupo de precios referenciales trata de encontrar un equivalente del crudo que se est produciendo en un determinado contrato con otros petrleos crudos que se venden en el mercado internacional, de manera que podamos tener una referencia imparcial del valor de ese tipo de petrleo. La canasta est referida a un punto geogrfico, a un puerto de embarque, por ejemplo, cada cotizacin de crudo en el mercado internacional est referida al puerto de embarque de ese crudo, eso hace que, a la hora de obtener un promedio de estas cotizaciones, tengamos que simular un puerto de embarque en el pas. Es en este puerto de embarque donde se est simulando el precio promedio de los diferentes crudos en el mundo tomados como referencia. Como se dijo, para poder calcular el valor de ese crudo lo que hacemos es valorizarlo en el puerto de embarque, aunque el lote, en s, no necesariamente 125
est en dicho puerto. Por lo tanto, tenemos que descontar el costo de transportar ese crudo desde el punto de origen hasta el puerto de embarque; esto es lo que llamamos el costo de la tarifa de oleoducto. Este costo est pre-establecido en contratos y regido por una normativa que determina, entre otras cosas, que el precio mximo lo aprueba OSINERG y que ste forma parte de un contrato. Mencionamos tambin que intervenan los gastos de fiscalizacin, es decir, el monto que se requiere para poder medir los hidrocarburos. Estos gastos permiten tener personas analizando en cada punto de fiscalizacin de los contratos para verificar las mediciones que se llevan a cabo. Si bien estas mediciones se realizan en muchos casos con equipos automatizados, es necesario, de todas maneras, tener un representante en ese lugar. El Gasto Total de Fiscalizacin depende del nmero de das de Fiscalizacin. Por ejemplo, en el caso de Lotes 8 y 1-AB, se fiscaliza (se mide) los 365 del ao. En otros lotes se fiscaliza la produccin por das, dado que los volmenes de produccin no son tan altos; es decir, se junta la produccin de varios das para despus medirla, por ejemplo en los Lotes 31B, 31 D. De igual manera, en el noroeste tenemos toda una serie de contratos que tienen produccin local y que aportan canon para Piura y sobrecanon para Tumbes. Los contratos que tienen mayor produccin se fiscalizan todos los das; los que tienen menor produccin tienen que juntar la produccin de varios das para hacer un volumen significativo, y su medicin depende de la produccin de cada Lote. De acuerdo al cuadro adjunto (ver cuadro 1, disponible en la pgina web), en lo que va del ao 2005 hemos transferido 400 millones de soles por canon. Adems, en el Cuadro 2 se pueden observar los porcentajes de distribucin de canon a las regiones.
126
Mapa 1. Selva
LOTES QUE APORTAN CANON SELVA 1-AB - Pluspetrol 31- B Maple 31- C Maple 8 - Pluspetrol
127
Mapa 2. Piura
LOTES QUE APORTAN CANON NOROESTE I- GMP II - Petrolera Monterrico III Mercanatile IV Ro Bravo V - GMP VI/VII - Sapet IX - Unipetro X - Petrobras XIII - Olympic XV - Petrolera Monterrico Z2B - Petro-tech
128
Cuadro 1. Pagos efectuados por Canon Transferencia por canon y sobrecanon (En Miles de Nuevos Soles)
1997 2002 2003 1998 1999 2000 2001 2004 2005 2006 a Junio 128.463,10 12.352,22 7.411,33 77.312,22 7.433,87 4.460,32
% Part. 52.124,38 5.011,96 3.007,18 60.374,99 5.805,29 3.483,17 78.780,30 7.575,03 4.545,02 92.506,61 8.894,87 5.336,92 98.239,54 9.446,11 5.667,67 97.656,09 9.390,01 5.634,00 30.907,52 2.971,88 1.783,13
Loreto (D. Ley N 21678) 99.628,03 9.579,62 5.747,77
Gobierno Regional Universidad Nac. Amazona Instituto Peruano Amazona
52,0% 5,0% 3,0%
CND (Gobiernos Locales) To t a l 13.031,10 1.252,99 0 751,79 9.413,22 905,12 0 543,07 19.322,22 1.857,91 0 1.114,74 32.111,90 3.087,68 0 1.852,61 27.342,22 2.629,06 0 1.577,44 31.949,75 3.072,09 0 1.843,25
40%
40.095,68 23.775,01 46.442,30 75.120,07 60.600,57 71.158,93 75.568,87 76.636,94 98.817,77 59.470,94 100.239,20 5 9 . 4 3 7 , 5 4 116.105,74 187.800,17 151.500,57 177.897,33 188.922,18 191.592,36 247.044,43 148.677,35 35.431,35 3.406,85 0 2.044,11 38.757,96 3.517,44 209.28 2.236,04 49.157,20 2.363,33 2.363,33 2.835,99 27.270,63 1.311,09 1.311,09 1.573,31
23350 3350) Ucayali (Ley N 2 3350 )
52,0% Gobierno Regional 5,0% Universidad Nac. de Ucayali Univ. Nac. Intercultural de la Amazona 3,0% Instituto Peruano Amazona
CND (Gobiernos Locales) To t a l 46.319,14 0 4.210,83 32.849,57 0 2.986,32 45.012,36 0 4.092,03 69.124,79 0 6.284,07
40%
7.240,94 14.863,24 24.701,46 21.032,48 24.576,73 10.023,92 27.254,81 29.813,82 37.813,23 20.977,41 2 5 . 0 5 9 , 8 0 1 8 . 1 0 2 , 3 5 3 7 . 1 5 8 , 1 1 6 1 . 7 5 3 , 6 5 5 2 . 5 8 1 , 2 0 6 1 . 4 4 1 , 8 3 68.137,036 7 4 . 5 3 4 , 5 4 9 4 . 5 3 3 , 0 8 5 2 . 4 4 3 , 5 2 56.464,24 0 5.133,11 55.306,78 0 5.027,89 22.689,89 5.672,47 5.672,47 27.625,97 6.906,49 6.906,49 40.619,04 10.154,76 10.154,76 25.583,27 6.395,82 6.395.82
23630 3630) Piura (Ley N 2 3630 )
Gobierno Regional Institutos Tecnolgicos Universidad Nacional
CND (Gobiernos Locales) To t a l
33.686,65 23.890,60 32.736,26 50.272,58 41.064,90 96.690,90 142.166,63 89.541,44 40.223,11 79.414,62 8 4 . 2 1 6 , 6 1 5 9 . 7 2 6 , 4 9 8 1 . 8 4 0 , 6 5 125.681,44 102.662,26 100.557,78 113.449,45 138.129,85 203.095,18 127.916,34
129
130
Transferencia por canon y sobrecanon (En Miles de Nuevos Soles)
1997 2002 2003 2004 1998 1999 2000 2001 2005 2006 a Junio 10.154,76 2.538,69 2.538,69 6.395,82 1.598,95 1.598,95 11.579,78 0 1.052,71 13.826,70 0 1.256,97 5.672,47 1.418,12 1.418,12 8.212,39 0 746,58 11.253,09 0 1.023,01 17.281,20 0 1.571,02 14.116,06 0 1.283,28 6.906,49 1.726,62 1.726,62 283,15 283,15 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 168,52 246,43 453,41 416,30 168,52 246,43 453,41 416,30 399,86 399,86 0 0 0 427,62 427,62 0 0 0 528,06 528,06 21.784,10 753,23 753,23 79.003,76 413,01 413,01 46.642,94 65.352,29 237.011,29 139.928,82 87.136,39 316.015,05 186.571,77
% Part.
23871 3871) Tumbes (L ey N 2 3871 )
Gobierno Regional Institutos Tecnolgicos Universidad Nacional
8.184,07 12.568,14 10.266,23 10.055,78 8.421,66 5.972,65 19.853,65 24.172,78 35.541,66 22.385,36 21.054,15 14.931,62 20.460,17 31.420,36 25.665,56 25.139,45 28.362,36 34.532,52 50.773,80 31.979,08
(Provincia) Pto. Inca Hunuco ( Provincia)
Concejos Municipales
100%
To t a l
Cusco (Ley N 27506)
CND (Gobierno Regional)
25,0%
75,0%
TOTAL TOTAL CANON S/.
230.852,92 152.366,52 255.811,10 407.109,02 332.825,90 365.436,24 399.298,65 526.442,29 912.214,76 548.001,07
Cuadro 2. Porcentajes de distribucin por R egiones Regiones Distribucin porcentual canon y sobrecanon petrolero y Canon gasfero Loreto (D. Ley N 21678 / D.U. 027-98) CND (Gobierno Regional) Universidad Nacional de la Amazona Instituto de Investigacin de la Amazona CND (Gobiernos Locales) (Ley Piura (L ey N 23630 y 27763) CND (Gobierno Regional) Universidad Nacional de Piura Instituto Superior Tecnolgicos Estatales CND (Gobiernos Locales) Cusco (Ley 27506) CND (Gobierno Regional) CND (Gobiernos Locales) Ucayali (Ley N 23350 / D.U. 027-98) CND (Gobierno Regional) Universidad Nacional de Ucayali / Intercultural Universidad Nacional Intercultural de la Amazona Instituto de Investigacin de la Amazona CND (Gobiernos Locales) (Ley Tumbes (L ey N 23871 y 27763 CND (Gobierno Regional) Universidad Nacional de Tumbes Instituto Superior Tecnolgicos Estatales CND (Gobiernos Locales) (Ley Puerto Inca Hunuco (L ey N 24977) CND (Gobiernos Locales) % 52,0 5,0 3,0 40,0 % 20,0 5,0 5,0 70,0 % 25,0 75,0 % 52,0 2,5 2,5 3,0 40,0 % 20,0 5,0 5,0 70,0 % 100,0
Luego de haber hecho las transferencias del canon y sobrecanon a las regiones, el saldo se transfiere al tesoro pblico. Es importante notar que en 1998 no hubo transferencias. Como recordarn, 1998 fue un ao en que los precios de los hidrocarburos llegaron aproximadamente a 10 dlares por barril, lo que afect la ejecucin de la transferencia al Tesoro Pblico durante ese ao. Sin embargo, respecto del canon, s se cumpli con el pago que se tena que hacer. (Ver grfico 2)
131
Grfico 2. Transferencias al Tesoro Pblico Tesoro
Con referencia a las coordinaciones que hemos hecho con los gobiernos regionales, en primer lugar, desarrollamos un plan estratgico mediante el cual asumimos el compromiso de explicar a los gobiernos regionales cmo es que se desarrollan cada una de las actividades de exploracin y cmo es que se genera el canon. Tambin sealamos que es necesario contar con ms inversiones para tener una mayor cantidad de contratos y posiblemente, en el futuro, un mayor monto por canon. Se hizo un anlisis estratgico sobre el tema; se analizaron las fortalezas, las debilidades, los riesgos existentes y las oportunidades que entraaba el interesar a la poblacin en nuevos proyectos exploratorios, as como las dificultades que nosotros podramos tener por la falta de informacin respecto del canon. En base a esto se desarroll un programa de trabajo de informacin con las regiones, el cual estamos realizando desde 2004. Por ejemplo, con la regin Loreto tenemos reuniones desde febrero del ao pasado, con la regin Ucayali desde marzo. Con las regiones donde, por el momento, no existe produccin de hidrocarburos pero s potencial para realizar exploracin, tambin se ha estado informando acerca del mecanismo del canon y del potencial para la exploracin. Este es el caso de las Regiones de Madre de Dios y de Puno, hace algunos meses. Estas reuniones se hacen con los funcionarios de las regiones. En ellas se explica el mecanismo de clculo del canon y sobrecanon, y la naturaleza de la informacin. Los funcionarios regionales entonces replican los clculos, y as pueden recibir la informacin y dar fe de que lo reportado es correcto. Es 132
importante mantener este contacto con las regiones. Por ejemplo, en la regin Ucayali, ya nos han pedido una nueva capacitacin, pues las personas que recibieron las primeras charlas el ao pasado, fueron transferidas a otros departamentos. Una vez que desarrollamos este mecanismo de comunicacin, se involucra, a travs del gobierno regional, a las diferentes organizaciones, gremios y entidades de la sociedad civil de cada regin, para mostrar tanto el clculo del canon como el desarrollo de las actividades de exploracin y produccin de hidrocarburos. Adems, se explica que para nosotros es una necesidad ser transparentes, porque la transparencia genera confianza, que es la base para atraer nuevas inversiones. Todos los meses se enva informacin a las regiones por correo electrnico, en coordinacin con cada uno de los miembros de los gobiernos regionales que tienen a cargo la parte de presupuestos y planeamiento. El encargado recibe la informacin de la produccin fiscalizada del mes anterior, es decir, el precio de hidrocarburos promedio que se aplica para el clculo del canon y las dems variables. Ms adelante nosotros le enviamos un nuevo mensaje por correo electrnico con una hoja de excel adjunta, indicando la valorizacin de ese canon. Esto es, en resumen, el trabajo rutinario que realizamos con estas regiones.
133
Se termin de imprimir en los talleres grficos de LETTERA GRFICA Jr. Emilio Althaus N 460 - 478 Lince Telfono: 471 0700 Fax: 471 6164 Agosto 2006 Lima - Per

INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y DESARROLLO SOSTENIBLE EN AMÉRICA LATINA

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

INDUSTRIAS EXTRACTIVAS Y DESARROLLO SOSTENIBLE EN AMÉRICA LATINA

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Industrias Extractivas y Desarrollo Sostenible

INDUSTRIAS EXTRACTIVAS TRANSPARENCIA y DESARROLLO SOSTENIBLE

Esta es una publicacin de: