WOJEWODA LUBELSKI

Lublin, 2011-07- 28 NK-II.4131.281.2011

Rozstrzygnicie nadzorcze
stwierdzajce niewano uchway Nr IX-64/2011 Rady Powiatu w Kraniku z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie okrelenia warunkw czciowego lub cakowitego zwalniania z opat za pobyt dziecka lub osoby penoletniej w caodobowej placwce opiekuczo-wychowawczej oraz rodzinie zastpczej bd odstpienia od ustalenia tych odpatnoci. Na podstawie art. 79 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzdzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, z pn. zm.) stwierdzam niewano uchway Nr IX-64/2011 Rady Powiatu w Kraniku z dnia 29 czerwca 2011 r. w sprawie okrelenia warunkw czciowego lub cakowitego zwalniania z opat za pobyt dziecka lub osoby penoletniej w caodobowej placwce opiekuczowychowawczej oraz rodzinie zastpczej bd odstpienia od ustalenia tych odpatnoci. Uzasadnienie Uchwaa Nr IX-64/2011 Rady Powiatu w Kraniku zostaa dorczona organowi nadzoru w dniu 4 lipca 2011 r. W podstawie prawnej przedmiotowej uchway powoano m. in. przepisy art. 79 ust. 6 oraz art. 81 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy spoecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362, ze zm.). Zgodnie z art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy spoecznej, rada powiatu okrela w drodze uchway warunki czciowego lub cakowitego zwalniania rodzicw z opat, o ktrych mowa w ust. 1. Stosownie do ust. 1 tego przepisu za pobyt dziecka w rodzinie zastpczej oraz osoby penoletniej, o ktrej mowa w art. 78 ust. 5, opat, do wysokoci miesicznej pomocy pieninej na czciowe pokrycie kosztw utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnosz rodzice. Z kolei na podstawie art. 81 ust. 6 ww. ustawy rada powiatu okrela, w drodze uchway, warunki czciowego lub cakowitego zwalniania z opaty za pobyt dziecka lub osoby penoletniej, o ktrej mowa w art. 80 ust. 8, w caodobowej placwce opiekuczo-wychowawczej.

Zdaniem organu nadzoru posuenie si przez ustawodawc w ww. przepisach pojciem "warunkw" upowania jedynie do okrelenia kryteriw, czynnikw, od ktrych jest uzalenione czciowe lub cakowite zwolnienie od opat. Upowanienie rady do okrelenia warunkw zwalniania z przedmiotowych opat oznacza umocowanie tego organu do stworzenia tzw. ukadu warunkujcego powstanie przesanek do rozwaanego zwolnienia. Warunki te powinny by okrelone w formie przesanek pozytywnych rozumianych jako okolicznoci sprzyjajce realizacji pewnych celw, od ktrych spenienia jest uzalenione przyznanie zwolnienia. Niespenienie tych warunkw byoby zatem rwnoznaczne ze ziszczeniem si przesanek negatywnych eliminujcych moliwo przyznania zwolnienia (por. wyroki WSA we Wrocawiu z dnia 26 stycznia 2005r., IV SA/Wr 807/04, OwSS 2005/2/43 oraz z dnia 1 sierpnia 2006 r., IV SA/Wr 624/05, dostpny na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchwaa podjta w wykonaniu ww. upowanie stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z zasad legalizmu, okrelon w art. 7 Konstytucji RP, organu wadzy publicznej dziaaj na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, ze kade dziaanie organu wadzy (rwnie Rady Powiatu), musi mie oparcie w obowizujcym prawie. W wietle za art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego s podejmowane na podstawie wyranego upowanienia ustawowego. Regulacjami przedmiotowej uchway Rada Powiatu w Kraniku ustalia przesanki obligatoryjnego odstpienia od ustalania odpatnoci ( 6 zacznika do uchway), obligatoryjnego zwolnienia w caoci z opat ( 5 oraz 7 ust. 1 lit. a zacznika do uchway), obligatoryjnego zwolnienia czciowo z opat ( 7 ust. 1 lit. b i ust. 2 zacznika do uchway) i fakultatywnego zwolnienia w caoci lub czci z opat za pobyt dziecka w rodzinie zastpczej lub w placwce opiekuczo-wychowawczej ( 7 ust. 3 zacznika do uchway). W ocenie organu nadzoru, normy kompetencyjne art. 79 ust. 6 i art. 81 ust. 6 u.p.s. nie daj radzie powiatu uprawnienia do wprowadzania przesanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwalniania z opat. Wedug tych upowanie rada powiatu ma kompetencj do okrelenia w uchwale jedynie warunkw zwalniania z opat, ktre powinny by uwzgldnione przez starost przy rozstrzyganiu spraw udzielania konkretnych zwolnie, bez moliwoci rnicowania, kiedy zwolnienie ma charakter obligatoryjny, a kiedy fakultatywny. Chodzi o przesanki, ktre powinny by brane pod uwag przez starost przy udzielaniu zwolnie. Zgodnie z art. 79 ust. 2 ustawy decyzj administracyjn o wysokoci opaty wydaje starosta waciwy ze wzgldu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastpczej. Analogiczna regulacja, dotyczca opaty za pobyt dziecka lub osoby penoletniej w placwce opiekuczowychowawczej, zostaa zawarta w art. 81 ust. 3 ustawy. W art. 79 ust. 5 i art. 81 ust. 4 ustawy przyjto, e starosta moe czciowo zwolni lub odstpi od ustalenia opaty, na wniosek lub z urzdu, ze wzgldu na trudn sytuacj materialn rodziny.

Z treci przepisw art. 79 ust. 6 i art. 81 ust. 6 u.p.s. wynika, e radzie powiatu przyznane zostao uprawnienie do ustalenia warunkw, pod jakimi przyznawane bd zwolnienia, o ktrych mwi odpowiednio art. 79 ust. 5 i art. 81 ust. 4 ustawy. Chodzi wic o okolicznoci odnoszce si do sytuacji materialnej rodziny, bdce podstaw zwolnienia. Rada powiatu, podejmujc uchwa dotyczc warunkw zwolnie uwzgldnia zatem takie przesanki, ktre odnosz si do sytuacji materialnej rodziny lub osoby. Naley podkreli, e zgodnie z przepisami art. 79 ust. 5 i art. 81 ust. 4 u.p.s. starosta wydajc decyzj w przedmiocie zwolnienia kieruje si uznaniem administracyjnym. Kompetencja do wydawania decyzji zostaa bowiem oparta na konstrukcji blankietowej: "starosta moe" czciowo zwolni lub odstpi od ustalenia opaty. Zdaniem organu nadzoru, wprowadzenie uznania w podejmowaniu decyzji w sprawie zwolnie znajduje uzasadnienie w racjonalnoci dziaania prawodawcy. Wedug uchway zwolnienie nastpuje natomiast obligatoryjnie, o ile tylko dochd na czonka rodziny nie przekracza okrelonego kryterium. Nie zawsze jednak osoba majca niski dochd zasuguje na udzielenie zwolnienia, bowiem dochd nie jest jedyn podstaw do oceny sytuacji materialnej rodziny. Dlatego te ustawodawca przed wydaniem decyzji nakazuje przeprowadzi postpowanie zmierzajce do ustalenia sytuacji rodziny zbada sytuacj rodzinn, zdrowotn, dochodow i majtkow. Dopiero wtedy, biorc pod uwag cao postpowania dowodowego starosta moe dokona zwolnienia. W orzecznictwie sdw administracyjnych wskazano, e uchwaa rady powiatu, konkretyzujca przesanki zwolnienia od opat za pobyt w rodzinie zastpczej nie moe eliminowa ustawowo zagwarantowanej starocie uznaniowoci (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 stycznia 2009 r. II SA/Ke 772/08, Lex 562965, wyrok WSA we Wrocawiu z dnia 23 lutego 2006 r. IV SA/Wr 892/04, Dz. Urz. Woj. Dolnol. 2007/4/30). W orzecznictwie jednolicie przyjmuje si, e decyzja w zakresie cakowitego lub czciowego zwolnienia, a take odstpienia od odpatnoci za pobyt dziecka w rodzinie zastpczej lub w placwce opiekuczej ma charakter decyzji uznaniowej, a zatem nie opiera si na sztywnych kryteriach normatywnych (por. wyroki WSA w Gliwicach z dnia 8 kwietnia 2008 r. IV SA/Gl 1059/07, Lex 499123, z dnia 26 stycznia 2010 r. IV SA/Gl 535/09, Lex 559906 oraz z dnia 25 lutego 2010 r. IV SA/Gl 686/09, Lex 559911; WSA w odzi z dnia 17 kwietnia 2008 r. II SA/d 201/08, Lex 499124; WSA we Wrocawiu z dnia 21 maja 2008 r. IV SA/Wr 80/08, Lex 494089). Decyzja w przedmiocie ustalenia opaty za pobyt dziecka w rodzinie zastpczej winna by rezultatem analizy wszystkich uwarunkowa i okolicznoci faktycznych i prawnych skadajcych si na sytuacj rodzicw dziecka umieszczonego w rodzinie zastpczej. Nie moe stanowi "wypadkowej" algorytmu matematycznego, gdy stanowiaby zaprzeczenie woli ustawodawcy nakazujcego uwzgldnia "sytuacj rodzinn, zdrowotn, dochodow i majtkow". W wietle powyszego, konstrukcja przyjta w 4 - 7 zacznika do uchway jest sprzeczna z prawem.

Przedmiotowa uchwaa jest obarczona rwnie innego rodzaju wadami prawnymi. W uchwale znalazy si zapisy powtarzajce lub modyfikujce unormowania ustawowe. Postanowienia 2 ust. 1 i 2 zacznika do uchway stanowi powtrzenie odpowiednio art. 81 ust. 1 i 2 oraz art. 79 ust. 1 u.p.s., za 2 ust. 3 zacznika do uchway powtarza regulacj wynikajc z art. 81 ust. 1a i art. 79 ust. 1a u.p.s. Postanowienia 3 zacznika do uchway modyfikuj art. 79 ust. 5 i art. 81 ust. 4 u. p.s. W 3 zacznika postanowiono, e czciowe lub cakowite zwolnienie z opat moe nastpi na podstawie aktualnego wywiadu rodowiskowego. Powysza regulacja w istotny sposb narusza art. 79 ust. 6 oraz art. 81 ust. 6 u.p.s. Przepisy te nie upowaniaj rady powiatu do okrelenia procedury zwolnienia z opat, o ktrych mowa w art. 79 ust. 1 oraz art. 81 ust. 1 ustawy. Pojcie wywiadu rodowiskowego reguluje art. 107 ust. 1 ustawy o pomocy spoecznej, za procedura podejmowania decyzji przez starost w przedmiocie zwolnienia rodzicw z opat zostaa uregulowana w przepisie art. 106 ust. 4 tej ustawy, z ktrego wynika, e decyzje o przyznaniu lub odmowie przyznania wiadczenia wydaje si po przeprowadzeniu wywiadu rodowiskowego. Jak ju wspomniano, zgodnie z art. 79 ust. 3 i art. 81 ust. 5 ustawy starosta, ustalajc wysoko opaty, uwzgldnia sytuacj rodzinn, zdrowotn, dochodow i majtkow rodzicw (rodziny lub osoby). W wietle przywoanych przepisw nie budzi wtpliwoci, i instytucja przeprowadzania wywiadu rodowiskowego, jego zakres i cel zostay unormowane w ustawie. Brak zatem podstaw prawnych, aby rada wprowadzaa tu dodatkowe regulacje, ktre nie maj uzasadnienia w normie kompetencyjnej. Ju z ustawy wynika, i przed wydaniem decyzji w sprawie czciowego lub cakowitego zwolnienia starosta jest obowizany zbada sytuacj rodzinn, zdrowotn, dochodow i majtkow. Podejmujc akt prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowicy musi cile uwzgldnia wytyczne zawarte w upowanieniu. Odstpienie od tej zasady narusza zwizek formalny i materialny pomidzy aktem wykonawczym a ustaw, co z reguy stanowi istotne naruszenie prawa. Organ wykonujcy kompetencje prawodawcz jest obowizany dziaa w granicach upowanienia. Nie moe take w normatywnym akcie wykonawczym powtarza, ani te modyfikowa obowizujcej regulacji ustawowej. W orzecznictwie sdowo-administracyjnym wielokrotnie akcentowano, e nie mona uchwa regulowa jeszcze raz tego co jest ju zawarte w obowizujcym prawie, w szczeglnoci uchwaa organu stanowicego jednostki samorzdu terytorialnego nie moe regulowa materii unormowanej ustaw. Taka uchwaa bdzie zawsze, jako istotnie naruszajca prawo, niewana. Powielanie uchwa materii ustawowej niesie za sob niebezpieczestwo zmiany intencji prawodawcy. Trzeba si liczy w takiej sytuacji z konsekwencj, e powtrzony przepis bdzie interpretowany w

kontekcie uchway, w ktrej go powtrzono (por. m. in. wyroki z dnia 16 czerwca 1992 r., sygn. akt II SA 99/92, ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95, niepubl.; z dnia 28 lutego 2003r., sygn. akt I SA/Lu 882/02, niepubl.). W ocenie organu nadzoru, art. 79 ust. 6 oraz art. 81 ust. 6 u.p.s. upowaniaj rad do okrelenia jedynie warunkw przyznania zwolnienia. Jak ju wspomniano, zwrot "warunki" naley tu rozumie jako przesanki, kryteria przyznania zwolnienia. Warunek to czynnik, od ktrego jest uzalenione przyznanie zwolnienia. Rada zatem moe jedynie okreli kryteria, czynniki, przesanki, od ktrych jest uzalenione czciowe lub cakowite zwolnienie z odpatnoci. Z treci wskazanych delegacji nie wynika natomiast upowanienie do regulowania trybu postpowania w zakresie wydania decyzji. W wietle powyszego, jako podjte z przekroczeniem granic omawianego upowanienia naley oceni take 4, 8 oraz 9 zacznika do przedmiotowej uchway. Take w orzecznictwie sdowo-administracyjnym akcentowano, i przepis art. 79 ust. 6 u.p.s. okrela kompetencj prawotwrcz rady powiatu odniesion zakresowo do ustawowej regulacji materialnoprawnej. Nie upowania natomiast do unormowania spraw o charakterze proceduralnym (por. wyroki WSA we Wrocawiu z dnia 23 lutego 2006 r., IV SA/Wr 892/04, Dz. Urz. Woj. Dolnol. 2007/4/30; z dnia 8 listopada 2006 r., IV SA/Wr 699/06, Dz. Urz. Woj. Dolnol. 2007/204/2523). Biorc powysze pod uwag, stwierdzenie niewanoci uchway Nr IX-64/2011 jest uzasadnione. Na niniejsze rozstrzygnicie nadzorcze przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Lublinie, zoona za moim porednictwem, w terminie 30 dni od daty jego dorczenia.
Wojewoda Lubelski Genowefa Tokarska

Otrzymuj: 1) Starosta Kranicki 2) Przewodniczcy Rady Powiatu w Kraniku