WOJEWODA LUBELSKI

NK.II.0911/ 307 /10 Lublin, 2010-10-19

Rozstrzygnicie nadzorcze stwierdzajce niewano uchway Nr XXXIX/190/2010 Rady Gminy Rybczewice z dnia 9 wrzenia 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy w czci obejmujcej: 20, 24 ust. 2 w brzmieniu: sekretarz i skarbnik gminy oraz pracownicy wyznaczeni przez wjta do referowania spraw i udzielania wyjanie, ust. 3, 26 ust. 2, 45 ust. 1, 49, 55 ust. 3 w brzmieniu: lub pracownika obsugujcego rad, 56 ust. 2, 107 ust. 2 w brzmieniu: po ich formalnym przyjciu, 108 ust. 2 w brzmieniu: w asycie pracownika urzdu, 109 zacznika do uchway.

Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z pn.zm.)

stwierdzam niewano uchway Nr XXXIX/190/2010 Rady Gminy Rybczewice z dnia 9 wrzenia 2010 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy w czci obejmujcej: 20, 24 ust. 2 w brzmieniu: sekretarz i skarbnik gminy oraz pracownicy wyznaczeni przez wjta do referowania spraw i udzielania wyjanie, ust. 3, 26 ust. 2, 45 ust. 1, 49, 55 ust. 3 w brzmieniu: lub pracownika obsugujcego rad, 56 ust. 2, 107 ust. 2 w brzmieniu: po ich formalnym przyjciu, 108 ust. 2 w brzmieniu: w asycie pracownika urzdu, 109 zacznika do uchway.
Uzasadnienie Uchwaa Nr XXXIX/190/2010 zostaa dorczona organowi nadzoru w dniu 20 wrzenia 2010 r. Jak stanowi 20 Statutu, obsug rady i jej organw zapewnia pracownik gminy. Zgodnie z 24 ust. 2 Statutu, w sesjach rady uczestnicz wjt gminy, sekretarz, skarbnik gminy oraz pracownicy wyznaczeni przez wjta do referowania spraw i udzielania wyjanie.

W myl 24 ust. 3 Statutu, do udziau w sesjach rady mog zosta zobowizani kierownicy gminnych jednostek organizacyjnych. Zgodnie z 45 ust. 1 Statutu, pracownik urzdu gminy sporzdza z kadej sesji protok, w ktrym musz by odnotowane podejmowane rozstrzygnicia. Z kolei 49 Statutu stanowi, i obsug biurow sesji /wysyanie zawiadomie, wycigw z protokow itp./ sprawuje pracownik urzdu gminy w uzgodnieniu z przewodniczcym rady. Stosownie do 55 ust. 3 Statutu w zakwestionowanym brzmieniu, do przeliczania gosw przewodniczcy obrad moe wyznaczy pracownika obsugujcego rad. Jak stanowi 108 ust. 2 Statutu, korzystanie z dokumentw polega na przegldaniu, sporzdzaniu z nich notatek, odpisw i kserokopii w asycie pracownika urzdu. W ocenie organu nadzoru, powysze regulacje stanowi naruszenie kompetencji przysugujcych wjtowi gminy. Z art. 33 ust.3 ustawy o samorzdzie gminnym wynika, i kierownikiem urzdu jest wjt (burmistrz, prezydent miasta). Ponadto, jak to wynika z art. 33 ust. 5, kierownik urzdu wykonuje uprawnienia zwierzchnika subowego w stosunku do pracownikw urzdu oraz kierownikw gminnych jednostek organizacyjnych. W wietle art. 7 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorzdowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458) czynnoci z zakresu prawa pracy wobec zastpcy burmistrza, sekretarza, skarbnika, pozostaych pracownikw urzdu oraz wobec kierownikw samorzdowych jednostek organizacyjnych wykonuje wjt. Z powyszego wynika zatem w sposb jednoznaczny, i to wjt moe wydawa wymienionym wyej osobom polecenia subowe uczestniczenia w sesjach Rady, sporzdzania protokow z sesji Rady, obsugi biurowej Rady, czy te udostpniania okrelonych dokumentw Jest to wyczna kompetencja Wjta i uchwaa Rady w tej materii jest nie tylko zbdna, ale wrcz niedopuszczalna. O ile wic moliwe byoby wydanie przez wjta polecenia subowego zobowizujcego pracownika do uzgadniania z przewodniczcym czynnoci z zakresu obsugi biurowej rady, o tyle niedopuszczalne jest statutowe ograniczenie wjta do wykonywania wzgldem jakiegokolwiek pracownika urzdu czynnoci z zakresu prawa pracy. Naley bowiem mie na uwadze, i wynikajce z art. 22 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym upowanienie do uregulowania statutem organizacji wewntrznej oraz trybu pracy organw gminy dotyczy moliwoci unormowania wewntrznej struktury i trybu pracy organu (co w przypadku organu monokratycznego - jakim jest wjt - nie jest dla waciwej organizacji pracy niezbdne) nie obejmuje moliwoci ingerowania w obowizki pracownicze pracownikw urzdu. Zamieszczenie w Statucie Gminy przepisu obligujcego pracownika urzdu, zastpc burmistrza, skarbnika, sekretarza gminy oraz kierownikw gminnych jednostek organizacyjnych do udziau w sesjach rady naley uzna za istotne naruszenie art. 33 ust. 5 ustawy o samorzdzie gminnym. Zapisy

takie w Statucie Gminy s wkroczeniem w kompetencje organu wykonawczego. Podobnie orzek Wojewdzki Sd Administracyjny we Wrocawiu w wyroku z dnia 13 czerwca 2005 r. sygn. akt III SA/Wr 26/04 (niepubl.): Przyznanie gminie prawa do wykonywania w imieniu wasnym wadzy publicznej, w tym take do stanowienia powszechnie obowizujcych norm prawa miejscowego w zakresie wskazanym w ustawie jest wyrazem przekonania, e organy wadzy lokalnej najlepiej rozpoznaj potrzeby i uwarunkowania swojego regionu, co pozwala im na zastosowanie rodkw najbardziej adekwatnych do realizacji tych potrzeb. Samodzielno ta nie oznacza jednak autonomii samorzdw, w art. 16 ust. 2 Konstytucji wyraono zasad, zgodnie z ktr zakres kompetencji organw samorzdu okrelaj ustawy. Granice samodzielnoci jednostek samorzdu w stanowieniu prawa miejscowego wyznacza jednak zgodno z obowizujcym prawem powszechnym (...) Jak stanowi 26 ust. 2 Statutu, wyczenie jawnoci sesji jest dopuszczalne jedynie w wypadkach powszechnie obowizujcego prawa. Zgodnie z art. 11 b ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym, dziaalno organw gminy jest jawna. Ograniczenia jawnoci mog wynika wycznie z ustaw. Zgodnie z art. 61 Konstytucji: " 1. Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o dziaalnoci organw wadzy publicznej oraz osb penicych funkcje publiczne. Prawo to obejmuje rwnie uzyskiwanie informacji o dziaalnoci organw samorzdu gospodarczego i zawodowego, a take innych osb oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonuj one zadania wadzy publicznej i gospodaruj mieniem komunalnym lub majtkiem Skarbu Pastwa. 2. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostp do dokumentw oraz wstp na posiedzenia kolegialnych organw wadzy publicznej pochodzcych z powszechnych wyborw, z moliwoci rejestracji dwiku lub obrazu. 3. Ograniczenie prawa, o ktrym mowa w ust. 1 i 2, moe nastpi wycznie ze wzgldu na okrelone w ustawach ochron wolnoci i praw innych osb i podmiotw gospodarczych oraz ochron porzdku publicznego, bezpieczestwa lub wanego interesu gospodarczego pastwa. 4. Tryb udzielania informacji, o ktrych mowa w ust. 1 i 2, okrelaj ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy." Tak wic w przypadkach okrelonych w ustawach sesje Rady mog by utajnione. Z literalnego brzmienia cytowanego art. 61 ust. 3 Konstytucji w sposb jednoznaczny wynika, w jakich przypadkach tak wyraona jawno moe by ograniczona. W zwizku z tym, jawno obrad moe by wyczona, ale tylko w sytuacji wystpienia jednej z przesanek okrelonych w art. 61 ust.3 Konstytucji i jedynie w drodze ustawy, a nie jak postanowia Rada "przepisami powszechnie obowizujcego prawa". Zapis taki sugeruje, e takie wyczenie moliwe byoby rwnie na podstawie np. Statutu, a tym samym, e wyczenia takiego moe samodzielnie dokona Rada w drodze uchway, co stoi w oczywistej sprzecznoci z cytowanym wyej art. 61 ust. 3 Konstytucji RP.

Jak stanowi 56 ust. 2 Statutu, gosowanie imienne zarzdza przewodniczcy na wniosek co najmniej ustawowego skadu rady. Regu jest, i uchway rady gminy zapadaj zwyk wikszoci gosw w obecnoci co najmniej poowy ustawowego skadu rady, w gosowaniu jawnym, chyba e ustawa stanowi inaczej (art. 14 ustawy o samorzdzie gminnym). Gosowanie jawne imienne stanowi szczegln form gosowania jawnego wymagajc jednoznacznej identyfikacji oddajcych gos radnych, przypisan wyjtkowym, uregulowanym w ustawie o samorzdzie gminnym przypadkom, a mianowicie przeprowadzenia referendum w sprawie odwoania wjta (burmistrza, prezydenta miasta) z powodu nieudzielania absolutorium z wykonania budetu gminy (art. 28a ust. 5 u.s.g.) oraz przeprowadzenia referendum w sprawie odwoania wjta z przyczyny innej ni nieudzielenie wjtowi absolutorium (art. 28b ust. 4 u.s.g.). Przepisy te w sposb kompleksowy reguluj kwesti dotyczc trybu przeprowadzania gosowania imiennego tylko w tych dwch przypadkach, za rada nie ma kompetencji na ich dookrelanie, tak jak to uczynia zapisem 56 ust. 2 Statutu. Z powyszym stanowiskiem koresponduj: wyrok Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II SA/Wa 30/06) oraz wyrok Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 1 lutego 2007 r. (sygn. akt II S.A./Rz 863/06). Jak stanowi 107 ust. 2 Statutu, protokoy z posiedze rady i komisji oraz innych organw kolegialnych gminy podlegaj udostpnieniu po ich formalnym przyjciu zgodnie z obowizujcymi przepisami prawa na podstawie pisemnego wniosku osoby zainteresowanej. Zgodnie z 109 ust. 1 Statutu, uprawnienia okrelone w 107 nie znajduj zastosowania: 1) w przypadku wyczenia jawnoci na podstawie ustaw, 2) gdy informacje publiczne stanowi prawem chronione tajemnice, 3) w odniesieniu do spraw indywidualnych z zakresu administracji publicznej z wyczeniem art. 73 kodeksu postpowania administracyjnego. Naley stwierdzi, i prawo do informacji publicznej wynika wprost z przytaczanego ju wyej art. 61 Konstytucji RP. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 wrzenia 2001 r. o dostpie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), kada informacja o sprawach publicznych stanowi informacj publiczn w rozumieniu ustawy i podlega udostpnieniu na zasadach i w trybie okrelonych w niniejszej ustawie. Z kolei informacja publiczna, ktra nie zostaa udostpniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostpniana na wniosek. Informacja publiczna, ktra moe by niezwocznie udostpniona, jest udostpniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku (art.10). Powoana ustawa normuje rwnie w art. 5 ograniczenia prawa dostpu do informacji publicznej. Stosownie do art. 11b ust. 3 ustawy o samorzdzie gminnym, zasady dostpu do dokumentw i korzystania z nich okrela statut gminy. Jednake zgodnie z wyrokiem Trybunau Konstytucyjnego z dnia 16 wrzenia 2002 r. (K 38/01, OTK-A 2002/5/59), przepis art. 11b ust. 3 ustawy o samorzdzie gminnym odnosi si wycznie do aspektw organizacyjno-

technicznych o charakterze lokalnym, waciwym dla danej jednostki samorzdu terytorialnego, a zwizanych z dostpem do dokumentw i korzystaniem z nich. Jak trafnie zauwaa Trybuna Konstytucyjny w powoanym wyroku: zasady dostpu do dokumentw i korzystania z nich, rozumiane mog by wycznie jako dyrektywy o charakterze techniczno-organizacyjnym i porzdkowym, wskazujce na sposb urzeczywistniania materialnej treci prawa do informacji, ktrego zakres wyznaczony jest przez art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji, a take przez ustawy, o ktrych mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji [...] zasady dostpu do dokumentw i korzystania z nich winny by rozumiane w sposb zgodny z Konstytucj oraz odpowiednimi ustawami samorzdowymi, jak i wreszcie ustaw o dostpie do informacji publicznej, powiconej wycznie prawu do informacji. Std te przyj naley, i upowanienie zawarte w art. 11b ust. 3 ustawy o samorzdzie gminnym rozumiane by winno w taki sposb, by po pierwsze zasady dostpu do dokumentw i korzystania z nich nie dotyczyy w ogle materialnych treci prawa do informacji, jego zakresu i granic, wyznaczonych przecie przez Konstytucj i ustawy, a po wtre, by ich rozumienie jako dyrektyw nie oznaczao upowanienia do unormowania w statutach innych kwestii, ni stricte techniczno-porzdkowych i zwizanych z uwarunkowaniami lokalnymi [...] nie mog zatem obejmowa zagadnie dotyczcych materialnych aspektw tego prawa obywatelskiego, ani te tych aspektw proceduralnych dostpu do dokumentw i korzystania z nich, ktre mogyby mie wpyw na ksztatowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizacj. Znaczy to, i z mocy prawa z zasad dostpu do dokumentw i korzystania z nich wyczone s takie aspekty proceduralne, ktre by np.: przesdzay o odpatnoci lub bezpatnoci dostpu do dokumentw, wyznaczay terminy mogce zagrozi realnoci tego dostpu, itp. Nale tu natomiast takie reguy o charakterze porzdkowym, ktre dotycz miejsca i czasu udostpniania dokumentw, technicznych uwarunkowa zapoznawania si z ich treci, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisw. Tymczasem, w ocenie organu nadzoru, postanowienia 109 ust. 1 Statutu nie stanowi przepisw o charakterze organizacyjno - technicznym w powyszym rozumieniu. Ograniczenia prawa dostpu do informacji publicznej wynikaj za wprost z art. 5 ustawy o dostpie do informacji publicznej, dlatego te uzna naley, e przedmiotowa regulacja narusza w sposb istotny obowizujcy porzdek prawny. W odniesieniu do postanowienia zawartego w 107 ust. 2 statutu, stwierdzi naley, i brak podstaw do wprowadzenia takiego zapisu, bowiem przepis art. 11b ustawy o samorzdzie gminnym nie narzuca adnych ogranicze przedmiotowych w prawie do uzyskania informacji i dostpie do dokumentw, poza tym, i maj one wynika z wykonywanych zada publicznych. Ogranicze takich w zakresie udostpniania protokow z posiedze rady i jej komisji nie nakada rwnie ustawa o dostpie do informacji publicznej. Ustalanie zasad dostpu nie oznacza prawa rady gminy do modyfikowania zakresu przedmiotowego udostpnionych informacji i dokumentw.

W zwizku z powyszym naley uzna, i przepis przedmiotowej uchway uzaleniajcy dostp do protokow z posiedze rady i komisji oraz innych organw kolegialnych gminy od ich formalnego przyjcia, istotnie narusza prawo. W ocenie organu nadzoru Rada Gminy ustalajc w statucie gminy zasady dostpu do dokumentw urzdowych (publicznych) organw gminy nie bya adnym przepisem rangi ustawowej upowaniona do odmiennego ustalenia zasad dostpu do tych dokumentw oraz ograniczenia dostpu do dokumentw organw gminy i komisji rady przed ich formalnym przyjciem. Jak wynika bowiem z przywoanego wyej wyroku Trybunau Konstytucyjnego, ustalone w statucie gminy zasady dostpu do dokumentw i korzystania z nich nie powinny by sprzeczne z materi ustawow, ponadto powinny przybra charakter norm organizacyjno - technicznych. W tym stanie rzeczy, stwierdzenie niewanoci uchway Nr XXXIX/190/2010 we wskazanym zakresie jest uzasadnione. Na niniejsze rozstrzygnicie nadzorcze przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Lublinie, zoona za moim porednictwem w terminie 30 dni od daty jego dorczenia.
w.z. Wojewody Lubelskiego Henryka Strojnowska Wicewojewoda

Otrzymuj: 1) Wjt Gminy Rybczewice 2) Przewodniczcy Rady Gminy Rybczewice