UCHWAA NR KI -411/290/11 Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie z dnia 29 czerwca 2011 r.

znak sprawy KI-43-140/38/11

Kolegium Izby dziaajc na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z pn. zm.) i art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 padziernika 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z pn. zm.)

or z e k a o stwierdzeniu niewanoci uchway Nr XI/63/11* Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie poboru podatkw w drodze inkasa, okrelenia inkasentw oraz ustalenia stawek wynagrodzenia za inkaso z tytuu poboru podatkw rolnego, od nieruchomoci i lenego - w czci dotyczcej 3 oraz 6 w zakresie sw: i obowizuje od 1 maja 2011 roku uchway.

UZASADNIENIE Uchwaa Nr XI/63/11 Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 24 maja 2011 r. w sprawie poboru podatkw w drodze inkasa, okrelenia inkasentw oraz ustalenia stawek wynagrodzenia za inkaso z tytuu poboru podatkw rolnego, od nieruchomoci i lenego, wpyna do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie Zesp Zamiejscowy w Owicimiu w dniu 1 czerwca 2011 roku. W badanej uchwale wyznaczono inkasentw uprawnionych do poboru podatkw: rolnego, od nieruchomoci i lenego oraz ustalono wynagrodzenie za inkaso i warunki jego wypaty.

_________ * Uchwaa ogoszona w Dz. U. Woj. Maop. z 2011 roku Nr 321 poz. 2664

W toku czynnoci nadzorczych Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie stwierdzio, e niektre postanowienia zawarte w przedmiotowej uchwale wykraczaj poza ustawowe uprawnienia Rady Miejskiej. Mianowicie w 3 badanej uchway Rada Miejska w Zatorze postanowia, e wypata nalenego wynagrodzenia prowizyjnego nastpi po ostatecznym rozliczeniu si inkasentw z pobranych kwot nie pniej jednak ni ostatni dzie miesica w ktrym przypada pobr podatkw. Przywoane w podstawie prawnej uchway przepisy - art. 6 ust. 12 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 z pn. zm.), art. 6b ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2006 r. Nr 136, poz. 969 z pn. zm.) oraz art. 6 ust. 8 ustawy z dnia 30 padziernika 2002 r. o podatku lenym (Dz. U. Nr 200, poz. 1682 z pn. zm.) uprawniaj Rad do zarzdzenia poboru podatkw w drodze inkasa oraz okrelenia inkasentw i wysokoci wynagrodzenia za inkaso. Przepisy te nie wyposaaj natomiast Rady w prawo do stanowienia dodatkowych uregulowa w zakresie dotyczcym wypaty nalenego wynagrodzenia prowizyjnego. Powysze zapisy badanej uchway naruszaj przepisy art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95 poz. 613 z pn. zm.), w zwizku z art. 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. Nr 137 poz. 926 z pn. zm.). Na podstawie wyej wymienionych przepisw poprzez okrelenie uchwa rady gminy inkasentw zostaje pomidzy gmin a inkasentem nawizany stosunek administracyjno-prawny. Z nawizaniem tego stosunku wie si nadanie inkasentowi uprawnie (w tym do wynagrodzenia art. 28 4 Ordynacji podatkowej). W przedmiotowej uchwale nie znajduje rwnie uzasadnienia prawnego nadawanie mocy wstecznej wyznaczeniu tych inkasentw. W 6 uchway Rada Miejska w Zatorze okrelia termin wejcia w ycie uchway stanowic, i uchwaa wchodzi w ycie po 14 dniach od ogoszenia w Dzienniku Urzdowym Wojewdztwa Maopolskiego i obowizuje od 1 maja 2011 roku. Uchwaa organu stanowicego gminy zarzdzajca pobr podatkw w drodze inkasa, okrelenia inkasentw oraz wysokoci wynagrodzenia za inkaso jest niewtpliwie aktem prawa miejscowego zawierajcym przepisy powszechnie obowizujce na terenie gminy. Fakt ten potwierdza orzecznictwo sdowe ( vide: wyrok NSA z dnia 26 padziernika 2001 r., SA/Rz 1622/01). Adresatami norm zawartych w tego rodzaju uchwale s nie tylko osoby wyznaczone na inkasentw, ale take mieszkacy gminy, ktrzy maj prawo wiedzie, kto jest umocowany do pobierania podatkw. W myl przepisu art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym zasady i tryb ogaszania aktw prawa miejscowego okrela ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogaszaniu aktw normatywnych i niektrych innych aktw prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95). Do zasad ogaszania aktw prawa miejscowego zaliczy naley zasady wyraone w przepisach art. 4 ust. 1 i 2 wzmiankowanej ustawy, w myl ktrych akty normatywne, zawierajce przepisy powszechnie obowizujce, ogaszane w dziennikach urzdowych wchodz w ycie po upywie czternastu dni od dnia ich ogoszenia, chyba e dany akt normatywny okreli termin duszy. W uzasadnionych natomiast przypadkach akty normatywne mog wchodzi w ycie w terminie krtszym ni czternacie dni, a jeeli wany interes pastwa wymaga natychmiastowego wejcia w ycie aktu normatywnego i zasady demokratycznego pastwa prawnego nie stoj temu na przeszkodzie, dniem wejcia w ycie moe by dzie ogoszenia tego aktu w dzienniku urzdowym. Przepisy te s rozwiniciem

jednej z konstytucyjnych zasad pastwa prawnego wyraonych w art. 2 Konstytucji RP jak jest zasada niedziaania prawa wstecz (lex retro non agit). Zakaz retroakcji nie ma charakteru absolutnego i w zupenie wyjtkowych sytuacjach moc wsteczna przepisowi moe by nadana. Wynika to wyranie z przepisu art. 5 w.w ustawy, w myl ktrego przepisy art. 4 nie wyczaj moliwoci nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowizujcej, jeeli zasady demokratycznego pastwa prawnego nie stoj temu na przeszkodzie. W rozpatrywanej sprawie w treci 6 zachowano pozory legalnoci, stanowic, e uchwaa wchodzi w ycie po upywie 14 dni od daty jej ogoszenia w Dzienniku Urzdowym Wojewdztwa Maopolskiego. Gdyby tre kwestionowanego zapisu 6 do tego si ograniczaa, zasada niedziaania prawa wstecz nie byaby naruszona; a uchwaa weszaby w ycie z poszanowaniem Konstytucji i art. 4 i 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogaszaniu aktw normatywnych i niektrych innych aktw prawnych ( tekst jednolity: Dz.U. z 2010 r., Nr 17, poz. 95). O sprzecznoci z w/w przepisami decyduje zdaniem Kolegium druga cz kwestionowanego zapisu 6 badanej uchway, w ktrym przewidziano, e uchwaa obowizuje od 1 maja 2011 r. Nabranie przez akt prawny mocy, o ktrej traktuje druga cz uregulowania 6, nie jest jednak niczym innym jak jego wejciem w ycie. Zawarte w 6 uchway sformuowanie, i wchodzi ona w ycie po 14 dniach od ogoszenia cho odpowiada prawu, nie konwaliduje zasadniczej wadliwoci zapisu 6 uchway, jak byo nadanie mocy obowizujcej w okresie nie tylko poprzedzajcym ogoszenie uchway, ale i jej podjcie (24 maja 2011 r.) Mona wrcz powiedzie, e wynikajce z 6 zestawienie daty wejcia w ycie (14 dni od ogoszenia uchway podjtej w dniu 24 maja 2011 r.) z dniem jej obowizywania od 1 maja 2011 r., czyni jeszcze bardziej wyrazistym fakt, e zaoono jej wsteczne dziaanie. Konsekwencj przyjtego sformuowania stao si objcie skutkiem przedmiotowej uchway okresu poprzedzajcego jej podjcie i ogoszenie, co nie jest niczym innym jak nadaniem jej mocy wstecznej. Jak wyej wspomniano wprawdzie zakaz retroakcji nie ma charakteru absolutnego i w zupenie wyjtkowych sytuacjach moc wsteczna przepisowi mogaby by nadana, jednake w niniejszym przypadku Kolegium Izby nie dopatrzyo si takich wyjtkowych okolicznoci, o ktrych mowa w przepisie art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogaszaniu aktw normatywnych i niektrych innych aktw prawnych, ktre usprawiedliwiayby odstpienie od podstawowej zasady pastwa prawnego, jak jest zasada niedziaania prawa wstecz. Uchwaa rady gminy zarzdzajca pobr podatkw w drodze inkasa, okrelenia inkasentw i wysokoci wynagrodzenia jest rdem nawizania stosunku prawnego pomidzy inkasentem a gmin, z ktrego wynikaj okrelone uprawnienia i obowizki. Z kolei mieszkaniec gminy uzyskuje z dniem wejcia w ycie uchway prawo do uiszczenia podatku do rk uprawnionego inkasenta i wywizania si w ten sposb z obowizku podatkowego. Nadanie mocy wstecznej tego rodzaju uchwale miaoby - zdaniem Kolegium usankcjonowa nieformalny pobr podatkw przez osoby nie wyznaczone przez organ do tego uprawniony ze wszystkimi tego skutkami jak chociaby prawo do wynagrodzenia za czynnoci dokonane przez nieformalnych inkasentw. Jednoczenie Kolegium Izby zauwaa, i w podstawie prawnej przedmiotowej uchway powoano nieobowizujcy ju art. 14 pkt 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opatach lokalnych. Uznajc, e wskazane powyej nieprawidowoci zawarte w badanej uchwale Nr XI/63/11 Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 24 maja 2011 r. nosz znamiona istotnego

naruszenia prawa uniemoliwiajcego pozostawienie uchway w obiegu prawnym, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie na posiedzeniu w dniu 15 czerwca 2011 roku postanowio wszcz postpowanie w sprawie stwierdzenia niewanoci uchway w czci obejmujcej kwestionowane wyej postanowienia. Kolegium Izby powiadomio Rad Miejsk w Zatorze o terminie ponownego rozpatrywania sprawy oraz o moliwoci uczestniczenia uprawnionych przedstawicieli organu stanowicego Rady w posiedzeniu Kolegium. W odpowiedzi na powysze pismem z dnia 24 czerwca 2011 r. Burmistrz Gminy Zator wyjani, i za nieuzasadniony i chybiony naley uzna zarzut Kolegium Izby dotyczcy naruszenia 6 badanej uchway. Jako raco nieuprawnione naley traktowa zdanie, i Kolegium nie dopatrzyo si wyjtkowych okolicznoci w nadaniu mocy wstecznej wejcia w ycie aktu. Zdaniem Burmistrza Gminy Zator, Kolegium nie byo uprawnione do takiego twierdzenia w sytuacji gdy tych okolicznoci nie badao przed wszczciem postpowania, nie prosio organy gminy o stosowne wyjanienie lub uzasadnienie uchway. Uzasadnienie uchway formalnie nie jest jej czci i nie podlega obowizkowi kontroli, jednake w ramach kontroli legalnoci aktu organ ma prawo,a nawet obowizek z tym uzasadnieniem si zapozna. Po drugie przedmiotem kontroli w tym zakresie jest wycznie kwestia legalnoci. Burmistrz Gminy Zator zauwaa, i Kolegium wskazao, i istnieje podstawa zezwalajca na powyszy zapis i taki sposb wejcia w ycie przepisu prawa miejscowego. Tym przepisem jest art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogaszaniu aktw normatywnych i niektrych innych aktw prawnych. W kwestii szczeglnych okolicznoci naley wskaza, na wyrok z dnia 25 wrzenia 2000 r. Trybunau Konstytucyjnego, gdzie uznano, e dziaanie prawa wstecz nie oznacza naruszenia art. 2 Konstytucji, o ile tak wprowadzone przepisy polepsz sytuacj prawn niektrych adresatw danej normy prawnej i zarazem nie pogorsz sytuacji prawnej pozostaych jej adresatw (K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186). Burmistrz Gminy Zator podnosi, e w omawianym przypadku wprowadzenie takiego zapisu i cofnicie mocy obowizujcej aktu podyktowane byo nastpujcymi okolicznociami : - co do zasady i zwyczaju obowizujcego powszechnie w Polsce w tym w szczeglnoci na terenie gmin powiatu owicimskiego jest pobr podatku w formie inkasa, gdzie inkasentami s aktualni sotysi, - termin patnoci podatku przypad na dzie 15 maja zatem w terminie uniemoliwiajcym wprowadzenie zmian przed poborem, - w Gminie Zator odbyy si wybory sotysw i wybrano nowe osoby. W zwizku z tym, aby podatnik mg legalnie i w sposb spokojny i pewny dokona patnoci udajc si w tym celu jak zwykle do swojego sotysa konieczne byo nadanie mocy wstecznej tym przepisom. Powoujc si na w.w. orzeczenie Trybunau Konstytucyjnego powyszy 6 polepsza sytuacj podatnikw, ktrzy wiedzc o osobach penicych funkcj sotysa mog dokona na ich rce patnoci stanowicej terminowe i legalne zapacenie podatku. Odnoszc si do argumentw przedstawionych w pimie z dnia 24 czerwca 2011 r. naley uzna je za nieuzasadnione z nastpujcych wzgldw: - aden zwyczaj nie stanowi rda prawa ani nie zastpi owiadczenia woli organu stanowicego jednostki samorzdu terytorialnego wyraonego w formie uchway wyznaczajcej inkasentw w sposb zindywidualizowany to jest poprzez wskazanie danych osobowych inkasenta (z uwzgldnieniem art. 9 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa);

- w terminie patnoci podatku przypadajcym (jak wskazano w przedmiotowym pimie) dnia 15 maja nie istniaa jeszcze uchwaa Rady Miejskiej w Zatorze Nr XI/63/11, poniewa zostaa ona podjta dopiero w dniu 24 maja 2011 r. Zatem podatnik nie posiada wiedzy co do wyznaczonych nowych inkasentw i winien stosowa si zgodnie z prawem do obowizujcej w tym czasie poprzedniej uchway Rady Miejskiej o ktrej mowa w 5 badanej uchway. Analiza treci poprzednio obowizujcej uchway Nr VII/46/07 Rady Miejskiej w Zatorze z dnia 24 kwietnia 2007 r. w sprawie: poboru podatkw w drodze inkasa, okrelenia inkasentw oraz ustalenia stawek wynagrodzenia za inkaso z tytuu poboru podatkw rolnego, od nieruchomoci, lenego, od posiadania psa wymieniaa nazw soectwa oraz imi i nazwisko osoby wyznaczonej na inkasenta (bez dodawania, i jest to sotys). Naley take mie na uwadze, i skutkiem prawnym przyjcia zapisu o treci 6 badanej uchway byoby, i w okresie od 1 maja 2011 r. do 24 maja 2011 r. funkcjonowayby dwie regulacje prawne dotyczce inkasentw (z roku 2007 r. oraz z roku 2011). Powoywanie si przez Burmistrza Gminy Zator w uzasadnieniu swojego stanowiska na wyrok Trybunau Konstytucyjnego z dnia 25.09.2000 r. (sygn. K 26/99, pub. w Dz. U. Nr 81, poz. 920 z 2000 r.) rwnie naley uzna za chybiony. Orzeczenie Trybunau Konstytucyjnego zostao wydane na tle innego stanu faktycznego i prawnego. Wyrok niniejszy orzeka bowiem, e art. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i spoecznej oraz zatrudnianiu osb niepenosprawnych (Dz.U. Nr 156, poz. 1019) jest zgodny z zasad pastwa prawnego, wyraon w art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W wietle powyszego, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie, po ponownym przeanalizowaniu sprawy postanowio orzec jak w sentencji niniejszej uchway. Niniejsze rozstrzygnicie nadzorcze podlega opublikowaniu w Dzienniku Urzdowym Wojewdztwa Maopolskiego zgodnie z art. 13 pkt 8a ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogaszaniu aktw normatywnych i niektrych innych aktw prawnych /Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95/.
POUCZENIE

Na uchwa Kolegium przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Krakowie. Skarg t naley wnie w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszej uchway, przy czym naley to uczyni za porednictwem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Krakowie. Przewodniczcy Kolegium Izby: Janusz Kot