Wrocaw, dnia 2 lutego 2011 r. WOJEWODA DOLNOLSKI NR NK-N.4131.66.2011.

JB6 ROZSTRZYGNICIE NADZORCZE

Na podstawie Na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzdzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z pn. zm.) stwierdzam niewano uchway Nr III/43/2010 z dnia 30 grudnia 2010 r. w sprawie okrelenia warunkw czciowego lub cakowitego zwalniania rodzicw z opat za pobyt dzieci w rodzinach zastpczych UZASADNIENIE Na sesji dnia 30 grudnia 2010 r., dziaajc na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 3, 12 pkt. 11, 40 ust. 1 i 42 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r r. o samorzdzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 79 ust. ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy spoecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.), Rada Powiatu Kodzkiego podja uchwa w sprawie okrelenia warunkw czciowego lub cakowitego zwalniania rodzicw z opat za pobyt dzieci w rodzinach zastpczych . Uchwaa ta wpyna do organu nadzoru 7 stycznia 2011 r. W trakcie postpowania nadzorczego organ nadzoru stwierdzi, e uchwaa ta zostaa podjta z istotnym naruszeniem art. 79 ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy spoecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 z pn. zm.) w zwizku art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm). W treci 7 ust. 1 i ust. 2 oraz 8 uchway Rada ustanowia zasady cakowitego i czciowego zwalnia rodzicw z opat za pobyt dzieci w rodzinach zastpczych. Z treci zapisw okrelonych w 7 ust. 1 uchway wynika, e zwolnienie to ma charakter obligatoryjny. wiadczy o tym uyty zwrot decyzja o cakowitym zwolnieniu wydawana jest jeeli . Oznacza to, e w przypadku zaistnienia jednego z warunkw wymienionych w 7 ust. 1 uchway, starosta jest zobowizany do wydania decyzji o cakowitym zwolnieniu rodzicw z ponoszenia opat, o ktrych mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy spoecznej. W treci 7 ust. 2 uchway Rada okrelia natomiast przesanki fakultatywnego zwolnienia z cakowitego ponoszenia opat . Z kolei moc 8 ust. 1 uchway Rada wskazaa wysoko opaty za pobyt dziecka w rodzinie zastpczej w zalenoci od wysokoci osiganych przez rodzicw dochodw. Z treci tego zapisu wynika, e w przypadku wystpienia wskazanego w uchwale kryterium dochodowego starosta obowizany jest podj decyzj o czciowym zwolnieniu rodzicw z ponoszenia opat. Jest to zatem przesanka obligatoryjnego zwolnienia rodzicw z czciowego ponoszenia opat z tytuu pobytu dziecka w rodzinie zastpczej. Wskaza naley, e zgodnie z treci art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy spoecznej Opat za pobyt dziecka w rodzinie zastpczej oraz osoby penoletniej, o ktrej mowa w art. 78 ust. 5, do wysokoci miesicznej pomocy pieninej na czciowe pokrycie kosztw utrzymania dziecka umieszczonego w tej rodzinie, wnosz solidarnie rodzice. Decyzj administracyjn o wysokoci tej opaty wydaje starosta waciwy ze wzgldu na miejsce zamieszkania dziecka, przed umieszczeniem dziecka w rodzinie zastpczej (art. 79 ust. 2 ustawy o pomocy spoecznej). Jednake Rada Powiatu w myl art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy spoecznej moe okreli w przedmiotowej uchwale warunki czciowego lub cakowitego zwalniania rodzicw z opat , o ktrych mowa w art. 79 ust. 1 ustawy. Natomiast decyzj o czciowym albo cakowitym zwolnieniu z ponoszenia opat lub o odstpieniu od ustalenia opaty, o ktrej mowa w art. 79 ust. 1 ustawy podejmuje starosta ( art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy
Id: LNWHB-IJSNN-WPWWX-JTXWE-JXFFY. Podpisany Strona 1

spoecznej). Decyzje te starosta podejmuje na wniosek lub z urzdu, ze wzgldu na trudn sytuacj materialn rodziny. Decyzja ta jest podejmowana w oparciu o kryteria okrelone w przedmiotowej uchwale. Z tego wzgldu jej zapisy powinny by jasne i precyzyjne. Z powyszego wynika zatem, e Rada, na podstawie normy kompetencyjnej okrelonej w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy spoecznej, uprawniona jest jedynie do okrelenia warunkw zwolnie. Zdaniem organu nadzoru wskazana norma kompetencyjna nie daje Radzie podstaw do wprowadzenia przesanek obligatoryjnego zwalnia z opat. Za takim stanowiskiem przemawia rwnie brzmienie art. 79 ust. 5 ustawy o pomocy spoecznej. Starosta wydajc bowiem decyzj w przedmiocie czciowego albo cakowitego zwolnienia z opaty lub odstpienia od ustalenia opaty, kieruje si uznaniem administracyjnym. wiadczy o tym sformuowanie starosta moe czciowo zwolni lub odstpi od ustalenia opaty. Jednake przed podjciem tej decyzji przeprowadza on postpowanie zmierzajce do ustalenia sytuacji zdrowotnej, dochodowej i majtkowej rodziny. Dopiero wtedy, na podstawie zebranego w sprawie materiau dowodowego starosta jest uprawniony do podjcia decyzji w sprawie zwolnienia obowizku ponoszenia opat. Z powyszego wynika zatem, e starosta przed wydaniem decyzji przeprowadza okrelone postpowanie i nie dziaa jedynie w oparciu o postanowienia przedmiotowej uchway. Postanowienia uchway powinny by dla starosty jedynie wskazwk, kryterium, ktrego wystpienie uprawnia starost do rozwaenia podjcia decyzji w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu z ponoszenia opat. Tymczasem Rada w przedmiotowej uchwale rozstrzyga kiedy rodzice dzieci przebywajcych w rodzinie zastpczej podlegaj zwolnieniu obligatoryjnemu cakowitemu lub czciowemu. W uchwale tej Rada przeja zatem kompetencje starosty do rozstrzygania w indywidualnych sprawach. W kwestii sposobu interpretacji norm zawartych w art. 79 ustawy o pomocy spoecznej wypowiedzia si Wojewdzki Sd Administracyjny we Wrocawiu, w wyroku z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt: IVSA/Wr 807/2004. W wyroku tym Sd wskaza, e norma kompetencyjna art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy spoecznej nie stwarza podstaw dla ustalenia przesanek obligatoryjnego zwolnienia z opat i koliduje z art. 79 ust. 5 ustawy, w ktrym stanowi si, e starosta moe czciowo zwolni lub odstpi od ustalenia opaty ze wzgldu na trudn sytuacj rodziny . Ponadto z uzasadnienia tego wyroku wynika e zdaniem sdu upowanienie rady do okrelenia warunkw zwalniania z przedmiotowych opat oznacza umocowanie tego organu do stworzenia tzw. ukadu warunkujcego powstanie przesanek do rozwaanego zwolnienia. Warunki te powinny by okrelone w formie przesanek pozytywnych rozumianych jako okolicznoci sprzyjajce realizacji pewnych celw, od spenienia ktrych uzalenione jest przyznanie zwolnienia W wyroku tym wskazano, e analiza treci przepisu art. 79 ust. 6 ustawy wyznaczajcego ramy kompetencji rady powiatu dokonana na tle caoksztatu przepisw ustawy o pomocy spoecznej skania do cisego wszego rozumienia terminu warunki jako czynniki uzaleniajce przyznanie zwolnienia. Takie stanowisko zaprezentowa rwnie Wojewdzki sd Administracyjny we Wrocawiu w wyroku z dnia 23 lutego 2006 r, sygn. akt: IV SA/Wr 795/2004 wskazujc, i Norma kompetencyjna, upowaniajca rad powiatu do okrelenia w drodze uchway warunkw zwolnienia z opat za pobyt dziecka w rodzinie zastpczej, powinna by interpretowana w sposb cisy uwzgldniajcy jzykowe dyrektywy wykadni prawa. Upowanienie rady do okrelania warunkw zwalniania z przedmiotowych opat oznacza umocowanie tego organu do stworzenia tzw. ukadu warunkujcego powstanie przesanek do rozwaanego zwolnienia. Warunki te powinny by okrelone w formie przesanek pozytywnych, rozumianych jako okolicznoci sprzyjajce realizacji pewnych celw, od spenienia ktrych uzalenione jest przyznanie zwolnienia. Wskaza rwnie naley, e zgodnie z treci art. 7 Konstytucji RP organy wadzy publicznej dziaaj w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, i kada norma kompetencyjna musi by tak realizowana, aby nie naruszaa innych przepisw ustawy. Realizujc kompetencj ustawow organ stanowicy musi cile uwzgldnia wytyczne zawarte w upowanieniu. Odstpienie od tej zasady narusza zwizek formalny i materialny pomidzy aktem wykonawczym, a ustaw, co z reguy stanowi istotne naruszenia prawa . Zarwno w doktrynie, jak rwnie w orzecznictwie ugruntowa si pogld dotyczcy dyrektyw wykadni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczeln zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto naley podkreli, i normy kompetencyjne powinny by interpretowane w sposb cisy, literalny . Jednoczenie zakazuje si dokonywania wykadni rozszerzajcej przepisw kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczegln uwag zasuguje tu wyrok Trybunau Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): Stosujc przy interpretacji art. 87 ust.1 i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszcych si do rde prawa, takie zasady przyjte w polskim systemie prawnym
Id: LNWHB-IJSNN-WPWWX-JTXWE-JXFFY. Podpisany Strona 2

jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykadni rozszerzajcej kompetencje prawodawcze oraz zasad goszc, e wyznaczenie jakiemu organowi okrelonych zada nie jest rwnoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktw normatywnych sucych realizowaniu tych zada (...). Jeeli organ stanowicy wychodzi poza wytyczne zawarte w upowanieniu mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkowa zastosowaniem rodkw nadzorczych. Zasadne jest zatem stwierdzenie niewanoci caoci uchway. Niezalenie od powyszego organ nadzoru zwraca uwag na nastpujce uchybienia. Rada Powiatu Kodzkiego w treci 4 ust. 1 uchway wskazaa, e opat, bd czciowe lub cakowite zwolnienie z tej opaty ustala si w drodze decyzji administracyjnej . Natomiast w treci ust. 3 tego paragrafu postanowia e decyzje te podlegaj weryfikacji, nie rzadziej ni raz na rok. Jak wskazano wyej, Rada na podstawie art. 79 ust. 6 ustawy powinna w przedmiotowej uchwale okreli jedynie warunki czciowego lub cakowitego zwalniania rodzicw z opat, o ktrych mowa w art. 79 ust. 1 ustawy. Tymczasem Rada wskazaa rwnie, e opat t ustala si w drodze decyzji administracyjnej. Zabieg ten jest zbdny bowiem kwestia ta zostaa uregulowana w ustawie o pomocy spoecznej( art. 79 ust. 2 i 19 ust. 5). Ponadto wskaza naley, e zgodnie z treci 118 w zw. z 143 Zacznika do Rozporzdzenia Prezesa Rady Ministrw z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U 2002 r., Nr 100, poz. 98 z pn.zm) zwanym dalej Zacznikiem do Rozporzdzenia w aktach organw samorzdu terytorialnego nie powtarza si przepisw ustawy upowaniajcej i przepisw innych aktw normatywnych . Rada nie powinna zatem powiela uregulowa ustawy upowaniajcej i przepisw innych aktw normatywnych. W sytuacji gdy powtrzenie ustawowe nie stanowi modyfikacji zapisu ustawowego, zapis taki moe si ewentualnie osta, bowiem nie modyfikuje woli ustawodawcy, a jedynie stanowi powtrzenie ustawowe. Wskaza jednak naley, e taki zabieg jest niezgodny z zasadami techniki prawodawczej, ktre winny by stosowane przez organ stanowicy jednostki samorzdu terytorialnego. Podobnie zapis zdania pierwszego ust. 3 4 uchway, stanowi powtrzenie art. 72 ust. 10 i 78 ust. 5 ustawy. Natomiast 4 ust. 3 we fragmencie decyzje te podlegaj weryfikacji, nie rzadziej ni raz na rok stanowi wyraz przekroczenia przez Rad kompetencji ustawowej okrelonej w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy spoecznej. Kwestionowane postanowienie Rady nie stanowi bowiem, ani warunku czciowego, ani cakowitego zwalniania rodzicw z ponoszenia opat, o ktrych mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy spoecznej. Stanowi ono raczej czynno wykonawcz, realizowan wycznie przez starost. Rada nie jest uprawniona do regulowania kwestii wykonawczych, a jedynie do okrelenia warunkw uprawniajcych do podjcia przez starost decyzji o czciowym lub cakowitym zwalnianiu rodzicw z ponoszenia opat o ktrych mowa w art. 79 ust. 1 ustawy. Zatem zapis 4 ust. 3 we fragmencie decyzje te podlegaj weryfikacji, nie rzadziej ni raz na rok zosta podjty z istotnym naruszeniem art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy spoecznej. Moc 8 ust. 1 przedmiotowej uchway Rada wskazaa wysoko opaty za pobyt dziecka w rodzinie zastpczej w zalenoci od wysokoci osiganych przez rodzicw dochodw. Jak wskazano wyej zapis ten zosta podjty z istotnym naruszeniem art. 79 ust. 6 ustawy. Rada nie jest bowiem uprawniona do stanowienia o obligatoryjnych przesankach zwalniania rodzicw z ponoszenia opat. Zatem rwnie 8 ust. 2 uchway podlegaby stwierdzeniu niewanoci. Jednake niezalenie od tego warto zwrci uwag na jego tre. Rada wskazaa bowiem, e w przypadku szczeglnie trudnej sytuacji yciowej zwaszcza jeeli ustalona zgodnie z ust. 1 opata stanowiaby dla rodzicw nadmierne obcienie i niweczyoby cele pomocy spoecznej, Starosta lub dziaajcy z jego upowanienia Dyrektor PCPR moe zwikszy zwolnienie procentowe wynikajce z ust. 1 lub cakowicie zwolni rodzicw z ponoszenia opat na ich umotywowany wniosek lub z urzdu Majc na uwadze tre art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy spoecznej naley stwierdzi, e rwnie i w tym wypadku Rada przekroczya kompetencj ustawow w nim wyraon. Rada na podstawie art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy spoecznej zostaa upowaniona do okrelenia warunkw do cakowitego lub czciowego zwalnia rodzicw od ponoszenia opat za pobyt dzieci w rodzinach zastpczych. Jednake aden przepis ustawy nie upowania Rady do przekazania starocie kompetencji do zwikszania zwolnie procentowych okrelonych przez Rad w 8 ust. 1 uchway.Jak wskazano wyej starosta jest uprawniony do podjcia decyzji o cakowitym lub czciowym zwolnieniu rodzicw z ponoszenia opat okrelonych w art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy spoecznej, jednake uprawnienie to wynika wprost z art. 79 ust. 5 ustawy i rada nie jest uprawniona do regulowania tej materii w przepisach aktw prawa miejscowego. Jest to tym bardziej uzasadnione, e zapis uchway stanowi modyfikacj przepisu ustawowego. Rada w przedmiotowej uchwale postanowia, e w
Id: LNWHB-IJSNN-WPWWX-JTXWE-JXFFY. Podpisany Strona 3

przypadku szczeglnie trudnej sytuacji yciowej zwaszcza jeeli ustalona zgodnie z ust. 1 opata stanowiaby dla rodzicw nadmierne obcienie i niweczyaby cele pomocy spoecznej, Starosta lub dziaajcy z jego upowanienia Dyrektor PCPR moe zwikszy zwolnienie procentowe wynikajce z ust. 1 lub cakowicie zwolni rodzicw z ponoszenia opat na ich umotywowany wniosek lub z urzdu . Tymczasem z treci art. 79 ust. 5 wynika, e Starosta moe czciowo albo cakowicie zwolni lub odstpi od ustalenia opaty, o ktrej mowa w ust. 1, na wniosek lub z urzdu, ze wzgldu na trudn sytuacj materialn rodziny. Wskaza naley ponownie, e zgodnie z 118 w zw. z 143 Zacznika do Rozporzdzenia w aktach organw samorzdu terytorialnego nie powtarza si przepisw ustawy upowaniajcej i przepisw innych aktw normatywnych. Rada nie ma prawa powiela uregulowa ustawy upowaniajcej i przepisw innych aktw normatywnych, a tym bardziej ich modyfikowa. Ponadto orzecznictwo wielokrotnie wskazywao, e powtrzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujce, stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., ONSA 1993/2/44; wyrok NSA z 14 padziernika 1999 r., OSS 2000/1/17; wyrok NSA 6 czerwca 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95, nie opubl.). Powtarzanie regulacji ustawowych, bd ich modyfikacja i uzupenienie przez przepisy uchway moe bowiem prowadzi do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczy si z tym, e powtrzony czy zmodyfikowany przepis bdzie interpretowany w kontekcie uchway, w ktrej go zamieszczono, co moe prowadzi do cakowitej lub czciowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekcie, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisw zawartych w aktach hierarchicznie wyszych, naley uzna za niedopuszczalne. W zwizku z tym uzna naley, e zapis ten jako zapis dezinformujcy i stanowicy wyraz przekroczenia przez Rad upowanienia ustawowego okrelonego w art. 79 ust. 6 ustawy, winien zosta uznany za niewany z uwagi na naruszenie w sposb istotny art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy spoecznej. Rada w 8 ust. 3 uchway okrelia zasady odpatnoci za pobyt dziecka rodzinie zastpczej w zalenoci od tego czy wywiad rodowiskowy zosta przeprowadzony z jednym czy obojgiem rodzicw. Stwierdzi naley, e Rada nie jest uprawniona do wskazywania przypadkw, kiedy wywiad rodowiskowy powinien zosta przeprowadzony bowiem stanowi o tym przepisy ustawy o pomocy spoecznej (np. art. 107 ustawy). Ponadto ustalenie zasad ponoszenia opat za pobyt dziecka w rodzinie zastpczej w oparciu o to, czy wywiad ten zosta przeprowadzony z jednym, czy obojgiem rodzicw nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa. Zatem i w tym przypadku Rada przekroczya upowanienie ustawowe wynikajce z art. 79 ust. 6 ustawy. W 11 uchway Rada postanowia, e: postpowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o odpatnoci rodzicw (rodzica) za pobyt dziecka w rodzinie zastpczej nie podejmuje si w przypadku: 1) gdy rodzice (rodzic) dziecka s niepenoletni do czasu uzyskania przez rodzicw (rodzica) penoletnoci, 2) gdy rodzice (rodzic) dziecka przebywaj poza granicami kraju, 3) gdy nieznane jest miejsce pobytu rodzicw(rodzica) dziecka. Majc na uwadze tre powoanego wyej art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy spoecznej wskaza naley, e normy ustanowione przez Rad Powiatu w 11 uchway nie stanowi warunkw czciowego lub cakowitego zwalniania rodzicw z przedmiotowej odpatnoci. Jest to zatem dziaanie wykraczajce poza zakres upowanienia ustawowego i stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujce stwierdzeniem jego niewanoci. Brak bowiem podstaw prawnych do wprowadzania tego typu zapisw w przedmiotowej uchwale. Rada upowaniona jest jedynie do okrelenia warunkw czciowego lub cakowitego zwalniania z opaty, o ktrej mowa w art. 79 ust. 1 ustawy o pomocy spoecznej. Kwestia odroczenia postpowania administracyjnego zwizanego z ustaleniem odpatnoci za pobyt dziecka w rodzinie zastpczej nie mieci si w zakresie upowanienia ustawowego. Prawo do stanowienia takich klauzul moe wynika wprost z przepisu odrbnego rangi ustawowej (J. Borkowski w: Kodeks postpowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2002 r. s. 490) albo z wyranego brzmienia przepisu udzielajcego kompetencji, natomiast, kompetencji takiej nie mona domniemywa, ani jej konstruowa. Uzasadnienia dla takiego prawa nie mona natomiast wywodzi z oglnego sformuowania przepisu prawa, (wyrok z dnia 23 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Wr 26/05). Reasumujc, wszystkie wskazane powyej naruszenia prawa stanowi przekroczenie kompetencji ustawowej okrelonej w art. 79 ust. 6 ustawy o pomocy spoecznej. Jest to istotne naruszenie prawa, skutkujce stwierdzeniem niewanoci. Biorc powysze pod uwag orzeczono, jak w sentencji.

Id: LNWHB-IJSNN-WPWWX-JTXWE-JXFFY. Podpisany

Strona 4

Od niniejszego rozstrzygnicia przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu zoona za porednictwem organu nadzoru w terminie 30 dni od jego dorczenia Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o samorzdzie powiatowym stwierdzenie przez organ nadzoru niewanoci uchway organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objtym stwierdzeniem niewanoci, z dniem dorczenia rozstrzygnicia nadzorczego.

Id: LNWHB-IJSNN-WPWWX-JTXWE-JXFFY. Podpisany

Strona 5