Wrocaw, dnia 5 kwietnia 2011 r. WOJEWODA DOLNOLSKI NR NK-N.4131.281.2011.

JB6 ROZSTRZYGNICIE NADZORCZE

Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z pn. zm.) stwierdzam niewano 2 ust. 4 pkt 1 uchway Nr 32/11 Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarw pooonych w obrbie wsi Stanowice, w gminie Strzegom. UZASADNIENIE Na sesji w dniu 28 lutego 2011 r. Rada Miejska, wykonujc upowanienie ustawowe okrelone w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorzdzie gminnym (Dz.U. z 2001 r, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z pn. zm.), w zwizku z uchwa Nr 27/09 Rady Miejskiej w Strzegomiu z dnia 27 kwietnia 2009 r. w sprawie przystpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz po stwierdzeniu, i plan miejscowy nie narusza ustale Studium uwarunkowa i kierunkw zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Strzegom, podja uchwa nr 32/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarw pooonych w obrbie wsi Stanowice, w gminie Strzegom. Uchwaa ta wpyna do organu nadzoru dnia 7 marca 2011 r. W toku badania legalnoci przedmiotowej uchway organ nadzoru stwierdzi, e 2 ust. 4 pkt 1 uchway zosta podjty z istotnym naruszeniem 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. ochronie zabytkw(Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568), w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Rada regulujc zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytkw oraz dbr kultury wspczesnej postanowia w 2 ust. 4 pkt 1 uchway , e dla terenw projektowanej zabudowy, w granicach obszaru objtego planem, wprowadza si stref OW obserwacji archeologicznej. Ponadto Rada postanowia, e wszelkie zamierzenia inwestycyjne na tym obszarze zwizane z prowadzeniem prac ziemnych naley uzgodni z waciwymi subami konserwatorskimi, co do koniecznoci prowadzenia prac archeologicznych i za pozwoleniem waciwych sub konserwatorskich. Wprowadzajc powysze uregulowania Rada wprowadzia instytucj wspdziaania organw administracji publicznej. W pierwszej kolejnoci naley wskaza, e w myl art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytkw i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2004 r. Nr 94, poz. 959 ze zm.), jedn z form ochrony zabytkw s ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala si, w zalenoci od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujce obszary, na ktrych obowizuj okrelone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, majce na celu ochron znajdujcych si na tym obszarze zabytkw. Kompetencja ta cile koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myl ktrego w planie miejscowym okrela si obowizkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytkw oraz dbr kultury wspczesnej. Wskazane upowanienia zakrelaj kompetencj do okrelenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczeglnych zasad, na jakich poszczeglne zabytki, zalenie od indywidualnych uwarunkowa,
Id: NKBNA-ZAVTW-IZCLF-KHXGO-YADCJ. Podpisany Strona 1

mog by chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak penej dowolnoci i musi by wykadana przez pryzmat obowizujcego prawa. W wietle art. 7 Konstytucji RP organy wadzy publicznej dziaaj w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, i kade dziaanie organu wadzy musi mie oparcie w obowizujcym prawie. Naczeln zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto naley podkreli, i normy kompetencyjne powinny by interpretowane w sposb cisy, literalny. Jednoczenie zakazuje si dokonywania wykadni rozszerzajcej przepisw kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczegln uwag zasuguje tu wyrok Trybunau Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): Stosujc przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszcych si do rde prawa, takie zasady przyjte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykadni rozszerzajcej kompetencje prawodawcze oraz zasad goszc, e wyznaczenie jakiemu organowi okrelonych zada nie jest rwnoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktw normatywnych sucych realizowaniu tych zada (...). W ocenie organu nadzoru wskazane uregulowania uchway wykraczaj poza przyznan Radzie Miejskiej kompetencj do okrelenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytkw oraz dbr kultury wspczesnej, w tym okrelenia nakazw i zakazw, obowizujcych w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. Przez zasady rozumie naley ustanowienie pewnych regu czy te norm postpowania. Mog one by ujte w formie nakazw lub zakazw, jednake z uwagi na planistyczny charakter postanowie planu miejscowego winny dotyczy wycznie zagospodarowania danego terenu w przyszoci (wyrok Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Biaymstoku z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt: II SA/Bk 56/09). Powysze upowanienie ustawowe nie obejmuje bowiem przypadkw okrelonych przez Rad w przedmiotowej uchwale, a dotyczcych kwestii zwizanych z uzgadnianiem koniecznoci prowadzenia prac archeologicznych oraz uzyskaniem pozwolenia waciwych sub konserwatorskich na ich prowadzenie. Nie stanowi one zakazw i nakazw, majcych na celu ochron znajdujcych si na tym obszarze zabytkw. Gdyby natomiast przyj, e pozwolenie konserwatorskie, o ktrym mowa w kwestionowanym zapisie dotyczy wszelkich prac inwestycyjnych, to naley zauway, wszelkie kompetencje i formy dziaania organw nadzoru konserwatorskiego w zakresie wspdziaania z organami administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego przy wydawaniu decyzji w zakresie pozwole na budow, rozbirki oraz zgaszania wykonywania robt budowlanych zostay ju okrelone przez ustawodawc. Rada Miejska nie ma adnych kompetencji do powtarzania zapisw ustawowych ani do ich modyfikowania. W tym kontekcie, za niedopuszczalne i zbdne uzna naley postanowienia przedmiotowej uchway w przedmiocie naoenia obowizku uzyskania pozwolenia waciwych sub konserwatorskich na podjcie zamierze inwestycyjnych . Ilekro ustawodawca chce wprowadzi wymg uzyskania uzgodnienia czy powolenia to wprost o tym stanowi w ustawie. Z drugiej strony, brak rwnie podstaw prawnych do nakadania na uczestnikw procesu budowlanego obowizku uzyskania pozwolenia, zwizanego z zabytkiem znajdujcym w si w obszarze strefy ochrony konserwatorskiej i obserwacji archeologicznej, ktre wykraczaj poza zakres kwestii podlegajcych uzgodnieniu wskazanych w ustawie. W tym miejscu naley wskaza, e z dniem 5 czerwca 2010 r. uleg zmianie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, ktry w aktualnym brzmieniu stanowi, e w stosunku do obiektw budowlanych oraz obszarw nie wpisanych do rejestru zabytkw, a ujtych w gminnej ewidencji zabytkw, pozwolenie na budow lub rozbirk obiektu budowlanego wydaje waciwy organ w uzgodnieniu z wojewdzkim konserwatorem zabytkw . W brzmieniu sprzed zmiany zakres uzgodnienia dotyczy obiektw budowlanych oraz obszarw nie wpisanych do rejestru zabytkw, a objtych ochron konserwatorsk na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, e we wskazanych sytuacjach uzgodnienie z wojewdzkim konserwatorem zabytkw nie znajduje podstawy prawnej. Ponadto wskaza naley, e w art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane mowa jest o uzgadnianiu, natomiast uchwaa operuje pojciem "pozwolenie". Tymczasem pozwolenie wojewdzkiego konserwatora zabytkw na prowadzenie robt budowlanych wymagane jest w przypadku prowadzenia tych robt przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytkw lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytkw (art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Reasumujc uzgodnienie wszelkich zamierze inwestycyjnych z wojewdzkim konserwatorem zabytkw wymagane jest w przypadku, gdy prace dotyczy maj obiektw ujtych w gminnej ewidencji zabytkw, natomiast pozwolenie wojewdzkiego konserwatora zabytkw wymagane jest w przypadku, gdy obiekt budowlany lub obszar, ktrego dotyczy maj prace budowlane wpisany jest do rejestru zabytkw. Niezalenie zatem, czy Rada miaa na myli uzgodnienie czy pozwolenie kwestionowany zapis osta sie nie moe. Z treci

Id: NKBNA-ZAVTW-IZCLF-KHXGO-YADCJ. Podpisany

Strona 2

planu nie wynika bowiem, aby strefa "OW" oberwacji archeologicznej wpisana bya do gminnej ewidencji zabytkw lub do rejestru zabytkw. Wszelkie zapisy planu odnoszce si do postpowania administracyjnego w zakresie wspdziaania organw, w zalenoci od sytuacji, mona potraktowa jako niezgodne z prawem powtrzenie ustawowe lub modyfikacj, jeeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy. Natomiast, jeeli ustawodawca nie przewidzia w ogle wymogu uzgodnienia organu nadzoru konserwatorskiego, a rada gminy w drodze uchway taki obowizek wprowadzia, to jest to przekroczenie kompetencji przez organ stanowicy. W tym konkretnym przypadku, kwestionowane przez organ nadzoru zapisy stanowi zarwno w czci modyfikacj art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego, jak rwnie zawieraj uregulowania wykraczajce poza przyznan kompetencj do okrelenia zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytkw oraz dbr kultury wspczesnej. Podkreli naley, e orzecznictwo wielokrotnie wskazywao, e powtrzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujce, stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., ONSA 1993/2/44; wyrok NSA z 14 padziernika 1999 r., OSS 2000/1/17; wyrok NSA 6 czerwca 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95, nie opubl.). Powtarzanie regulacji ustawowych, bd ich modyfikacja i uzupenienie przez przepisy uchway moe bowiem prowadzi do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba bowiem liczy si z tym, e powtrzony czy zmodyfikowany przepis bdzie interpretowany w kontekcie uchway, w ktrej go zamieszczono, co moe prowadzi do cakowitej lub czciowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekcie, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisw zawartych w aktach hierarchicznie wyszych, naley uzna za niedopuszczalne. Ze stanowiskiem takim koresponduje rwnie 118 w zw. z 143 Zacznika do Rozporzdzenia Prezesa Rady Ministrw z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej(Dz.U. Nr 100, poz. 908) zgodnie z ktrym w uchwale nie powtarza si przepisw ustawy upowaniajcej oraz przepisw innych aktw normatywnych. Majc na uwadze powysze, wskaza naley, e w zakresie wadztwa planistycznego gminy i obowizku zawarcia w planie postanowie, o ktrych mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mieci si kompetencja do regulowania kwestii zwizanych z postpowaniem administracyjnym dotyczcym prowadzenia robt budowlanych. Ustawa o ochronie zbytkw i opiece nad zabytkami oraz ustawa Prawo budowlane kompleksowo reguluj wspdziaanie organw administracyjnym procesie budowlanym zwizanym z zabytkiem. Biorc powysze zasadne jest stwierdzenie niewanoci 2 ust. 4 pkt 1uchway. Od niniejszego rozstrzygnicia przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu za porednictwem organu nadzoru Wojewody Dolnolskiego w terminie 30 dni od dnia jego dorczenia Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru niewanoci uchway organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objtym stwierdzeniem niewanoci, z dniem dorczenia rozstrzygnicia nadzorczego.

Id: NKBNA-ZAVTW-IZCLF-KHXGO-YADCJ. Podpisany

Strona 3