You are on page 1of 4

Wrocaw, dnia 21 kwietnia 2011 r. WOJEWODA DOLNOLSKI NR NK-N.4131.380.2011.

JB6 ROZSTRZYGNICIE NADZORCZE

Na podstawie art.art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzdzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z pn. zm.) stwierdzam niewano 3 ust. 3 oraz 4 ust. 2 i ust. 3 uchway Rady Powiatu Kodzkiego nr VI/77/2011 w sprawie okrelenia stawki opat za zajcie pasa drogowego drg powiatowych, na cele nie zwizane z budow, przebudow, remontem, utrzymaniem i ochron drg. UZASADNIENIE Na sesji dnia 30 marca 2011 r., dziaajc na podstawie art. 12 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorzdzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.) Rada Powiatu Kodzkiego podja uchwa w sprawie okrelenia stawki opat za zajcie pasa drogowego drg powiatowych, na cele nie zwizane z budow, przebudow, remontem, utrzymaniem i ochron drg. Uchwaa ta wpyna do organu nadzoru 6 kwietnia 2011 r. W trakcie postpowania nadzorczego organ nadzoru stwierdzi, e: - 3 ust. 3 uchway zosta podjty z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych oraz 118 w zw. z 143 Zacznika do Rozporzdzenia Prezesa Rady Ministrw z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, - 4 ust. 2 i ust. 3 uchway zostay podjte z istotnym naruszeniem art. 40 ust.8 i ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Rada Powiatu Kodzkiego, stosownie do treci 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych okrelia w przedmiotowej uchwale wysoko stawek opaty za zajcie 1 m2 pasa drogowego drogi powiatowej. W 3 ust. 3 uchway Rada postanowia, e za niepeny rok kalendarzowy wysoko rocznych stawek opat obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesicy (wliczajc miesice niepene) umieszczenia urzdzenia w pasie drogowym. Wskaza naley, e ta kwestia zostaa uregulowana przez ustawodawc w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z jego treci Opat za zajcie pasa drogowego w celu, o ktrym mowa w ust. 2 pkt 2, ustala si jako iloczyn liczby metrw kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajtej przez rzut poziomy urzdzenia i stawki opaty za zajcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za kady rok umieszczenia urzdzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urzdzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inynierskim przez okres krtszy ni rok opata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urzdzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inynierskim. Z powyszego wynika zatem, e Rada podejmujc 3 ust. 3 uchway dokonaa modyfikacji art. 40 ust. 5 ustawy. Z przepisu ustawy wynika bowiem, e wysoko rocznych stawek opat za zajcie pasa drogowego za niepeny rok kalendarzowy obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urzdzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inynierskim podczas, gdy Rada postanowia, e w takim przypadku wysoko rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby miesicy umieszczenia urzdzenia w pasie drogowym. Zdaniem organu nadzoru Rada nie bya uprawniona do podejmowania kwestionowanego przez organ nadzoru postanowienia. Kwestia ta zostaa rozstrzygnita przez ustawodawc i Rada nie bya uprawniona do powtarzania, a tym bardziej modyfikowania zapisw ustawowych. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalno takiego dziaania organu realizujcego delegacj ustawow, ktre polega na powtarzaniu bd modyfikacji wicych norm o charakterze
Id: BQAED-AIIDE-LCZDJ-YMPXP-NRKVV. Podpisany Strona 1

powszechnie obowizujcym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznajcej za niedopuszczalne powtrzenie regulacji ustawowych bd ich modyfikacj przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02, niepubl. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02, niepubl.). Naczelny Sd Administracyjny w wyroku z dnia 14 padziernika 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) uzna, e uchwaa organu stanowicego jednostki samorzdu terytorialnego nie moe regulowa jeszcze raz tego, co zostao zawarte w obowizujcej ustawie. Taka uchwaa, jako istotnie naruszajca prawo, jest niewana. Trzeba bowiem liczy si z tym, e powtrzony przepis bdzie interpretowany w kontekcie uchway, w ktrej go powtrzono, co moe prowadzi do cakowitej lub czciowej zmiany intencji prawodawcy. W wyroku tym wskazano take, e orzecznictwo sdowoadministracyjne uznaje, e modyfikacja i uzupenienie przepisw ustawowych przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji (wyrok NSA z 20.08.1996 r. , sygn. akt: SA/Wr 2761/95 niepublikowany). Zgodnie z treci 118 w zw. z 143 Zacznika do Rozporzdzenia Prezesa Rady Ministrw z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U 2002 r., Nr 100, poz. 98 z pn. zm) w aktach organw samorzdu terytorialnego nie powtarza si przepisw ustawy upowaniajcej i przepisw innych aktw normatywnych. Majc na uwadze zasadne jest stwierdzenie niewanoci 3 ust. 3 uuchway. Rada Powiatu Kodzkiego w 4 ust. 2 przedmiotowej uchway ustalia wysoko stawki opaty za umieszczenie w pasie drogowym reklamy w nastpujcy sposb: za kady dzie umieszczenia w pasie drogowym reklamy ustala si stawk opaty za 1 m2 powierzchni reklamy w wysokoci: 1) reklama promujca Powiat Kodzki lub zawierajca informacje o realizacji programu unijnego dla Powiatu Kodzkiego zwolnienie z opat, 2) reklama promujca gminy powiatu kodzkiego 0,10 z, 3) reklama na terenie miasta- 1,00 z, 4) reklama na terenie wsi 0,60 z, 5) reklama promujca imprez sportow lub kulturaln 0,10 z, 6) reklama zwizana z turystyk 0,10 z. Wskaza naley, e stosownie do treci art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych organ stanowicy jednostki samorzdu terytorialnego, w drodze uchway , ustala dla drg, ktrych zarzdc jest jednostka samorzdu terytorialnego, wysoko stawek opaty za zajcie 1 m2 pasa drogowego , z tym e stawki opaty, o ktrych mowa w ust. 4 i 6, nie mog przekroczy 10 z za jeden dzie zajmowania pasa drogowego, a stawka opaty, o ktrej mowa w ust. 5, nie moe przekroczy 200 z. Natomiast wedug art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych Rada obowizana jest przy okrelaniu wysokoci stawek opaty za zajcie pasa drogowego uwzgldnia: 1) kategori drogi, ktrej pas drogowy zostaje zajty; 2) rodzaj elementu zajtego pasa drogowego; 3) procentow wielko zajmowanej szerokoci jezdni; 4) rodzaj zajcia pasa drogowego; 5) rodzaj urzdzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Z powyszego wynika, e Rada podejmujc przedmiotow uchwa obowizana jest ustali wysoko stawek za zajcie 1 m2 pasa drogowego biorc pod uwag okolicznoci wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Rada w przedmiotowej uchwale, okrelajc wysoko stawki za zajcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego, uzalenia wysoko opaty od podmiotu umieszczajcego reklam w pasie drogowym, czy treci reklamy (np. reklama promujca imprez sportowa, kulturaln czy zwizana z turystyk). Zdaniem organu nadzoru zapis 4 ust. 2 uchway stanowi przekroczenie kompetencji ustawowej okrelonej w art. 40 ust. 8 w zw. z art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Rada w oparciu o powysze przepisy zobowizana jest do okrelenia wysokoci stawek za zajcie 1 m2 , rnicujc wysoko tej stawki jedynie na podstawie kryterium okrelonego w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. W art. 40 ust. 9 ustawy
Id: BQAED-AIIDE-LCZDJ-YMPXP-NRKVV. Podpisany Strona 2

o drogach publicznych wymieniono bowiem taksatywnie czynniki, ktre Rada uwzgldnia, jeli ustala stawki opat za zajcie pasa drogowego. Enumeratywne wyliczenie tych czynnikw oznacza, e Rada, ustalajc stawki opat, nie moe bra pod uwag adnych innych czynnikw ni te, ktre zostay wymienione w tym przepisie. Nie istnieje natomiast moliwo wprowadzenia zrnicowanej wysokoci stawek przy zastosowaniu kryterium podmiotowego, w zalenoci od osoby zobowizanego (osoba fizyczna lub prawna, jednostki organizacyjne gminy), czy te ze wzgldu na tre reklamy. Takie stanowisko zaprezentowa Wojewdzki Sd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia z dnia z dnia 26 maja 2010 r. , sygn. akt: II SA/Go 233/2010 wskazujc, e wysokoci stawki opaty, o ktrej mowa w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych nie mona rnicowa na przykad ze wzgldu na podmiot, ktry zaj pas drogowy czy te ze wzgldu na tre reklamy, gdy czynniki te nie s wymienione w art. 40 ust. 9. Organ samorzdu terytorialnego moe ustala stawki uwzgldniajc tylko te czynniki, ktre okrelono w art. 40 ust. 9. Podobne stanowisko zostao przedstawione w wyroku Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 lutego 2010 r., sygn. akt: II SA/Go 55/2010 o ile art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych daje upowanienie ustawowe do wydania uchway w sprawie wysokoci opaty za zajcie pasa drogowego, to w art. 40 ust. 9 ustawy zostay enumeratywnie wyliczone kryteria, ktre winien uwzgldni organ przy jej uchwalaniu (podobnie wyroki Naczelnego Sdu Administracyjnegoz dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt II GSK 151/2008, Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 1824/2007, Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu z dnia 29 marca 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 88/2005 oraz z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 465/2004). Niezalenie od powyszego, organ nadzoru wskazuje, e Rada w 4 ust. 2 pkt 1 przedmiotowej uchway postanowia, e w przypadku umieszczenia w pasie drogowym reklamy promujcej Powiat Kodzki lub reklamy zawierajcej informacje o realizacji programu unijnego dla Powiatu Kodzkiego, reklamodawca jest zwolniony z ponoszenia opat. Wskaza naley, e zgodnie z treci art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych za zajcie pasa drogowego pobiera si opat. Ustawa ta nie przewiduje instytucji zwolnienia z opat. Zwolnienie takie jest rwnoznaczne z zaniechaniem pobierania tej opaty na terenie powiatu, co oznacza zniesienie obowizku naoonego przez ustaw. Ponadto art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upowani organ stanowicy Gminy do ustalenia w drodze uchway wysokoci stawek opaty za zajcie 1 m2 pasa drogowego. Przepis ten ani aden inny przepis cytowanej ustawy nie upowani Rady Powiatu do wprowadzenia zwolnie od opaty za zajcie pasa drogowego (vide: uchwaa Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie, z dnia 4 lutego 2009 r. Nr 29/K/09 oraz Uchwaa Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., Nr 285/K/09). Oznacza to, e Rada Powiatu nie jest uprawniona do regulowania w przedmiotowej uchwale kwestii zwizanych ze zwalnianiem z obowizku ponoszenia opat za zajcie pasa drogowego. Norma kompetencyjna zawarta w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych przyznaje Radzie Powiatu uprawnienie do ustalenia wysokoci stawek opaty za zajcie 1 m2 pasa drogowego w stosunku do drg, ktrych zarzdc jest jednostka samorzdu terytorialnego. Tym samym ustawodawca przekaza organowi stanowicemu cile okrelon kompetencj do stanowienia o wysokoci opaty. Brak jest natomiast, zdaniem organu nadzoru, upowanienia, na podstawie ktrego Rada Powiatu mogaby uchwali zwolnienie z opat za zajcie pasa drogowego, co uczynia Rada w 4 ust. 2 pkt 1 przedmiotowej uchway. Rada postanowia rwnie, e jeeli okres umieszczenia reklamy w pasie drogowym bdzie duszy ni 1 rok, reklamodawcy przysuguje 10 % bonifikata w stosunku do opat, o ktrych mowa w ust. 2 ( 4 ust. 3 uchway). Zdaniem organu nadzoru rwnie i w tym przypadku Rada przekroczya zakres przyznanego jej upowanienia ustawowego. Jak wskazano wyej Rada w przedmiotowej uchwale obowizana jest stosownie do treci art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych okreli wysoko stawek opaty za zajcie 1 m2 pasa drogowego w stosunku do drg, ktrych zarzdc jest jednostka samorzdu terytorialnego. Zatem ustawodawca przekaza Radzie cile okrelon kompetencj. Zdaniem organu nadzoru, brak jest upowanienia, na podstawie ktrego Rada Powiatu mogaby zadecydowa w przedmiotowej uchwale o udzieleniu reklamodawcy bonifikaty od opaty uzalenionej od okresu umieszczenia reklamy w pasie drogowym . Jak wskazano wyej Rada moe ustala stawki uwzgldniajc tylko te czynniki, ktre okrelono w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Nie jest natomiast do regulowania kwestii zwizanych z udzielaniem bonifikaty. Reasumujc, we wszystkich przedstawionych powyej przypadkach Rada przekroczya zakres przyznanego jej upowanienia ustawowego. Stosownie bowiem z norm kompetencyjn wyraon w treci art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych Rada zobowizana jest okreli w przedmiotowej uchwale wysoko stawek opaty za zajcie 1 m2 pasa drogowego. Moliwo zrnicowania tej wysokoci uzaleniona jest od
Id: BQAED-AIIDE-LCZDJ-YMPXP-NRKVV. Podpisany Strona 3

wystpienia jednej z okolicznoci wymienionej w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Majc zatem na wzgldzie brzmienie art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych, nie sposb uzna za dopuszczalne rnicowanie sytuacji zobowizanych do uiszczenia opaty za zajcie pasa drogowego w zalenoci od kryterium podmiotowego, przedmiotowego, czy te okresu umieszczania reklamy w pasie drogowym. W ocenie organu nadzoru dziaanie takie nie mieci si w ramach przekazanego Radzie upowanienia zawartego w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, co stanowi jednoczenie naruszenie wynikajcej z art. 7 Konstytucji zasady legalizmu, obligujcej organy wadzy publicznej do podejmowania dziaa w granicach i na podstawie prawa. Powszechnie obowizujcy charakter zawartych w uchwale norm zobowizuje do formuowania ich jedynie na podstawie i w granicach upowanienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujcych delegacj ustawow, pozbawionych jednoczenie powtrze przepisw powszechnie obowizujcych zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczeglnoci w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorzdu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulowa kwestie wynikajce z delegacji ustawowej w taki sposb, by przyjte w oparciu o ni normy uzupeniay, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowizujce ksztatujce prawa i obowizki ich adresatw. Ustawodawca, formuujc okrelon delegacj do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upowanienie do uregulowania wycznie kwestii nie objtych dotd adn norm o charakterze powszechnie obowizujcym w celu uksztatowania stanu prawnego uwzgldniajcego m.in. specyfik, moliwoci i potrzeby rodowiska, do ktrego waciwy akt wykonawczy jest skierowany. Zatem organ stanowicy jednostki samorzdu terytorialnego wykonujcy kompetencj prawodawcz zawart w upowanieniu ustawowym jest obowizany dziaa cile w granicach tego upowanienia. Nie jest upowaniony ani do regulowania tego, co zostao ju ustawowo uregulowane, ani te do wychodzenia poza zakres upowanienia ustawowego. Wskaza naley, e naczeln zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny by interpretowane w sposb cisy, literalny. Jednoczenie zakazuje si dokonywania wykadni rozszerzajcej przepisw kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczegln uwag zasuguje tu wyrok Trybunau Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): Stosujc przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszcych si do rde prawa, takie zasady przyjte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykadni rozszerzajcej kompetencje prawodawcze oraz zasad goszc, e wyznaczenie jakiemu organowi okrelonych zada nie jest rwnoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktw normatywnych sucych realizowaniu tych zada (...).. Biorc powysze pod uwag orzeczono, jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnicia przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu zoona za porednictwem organu nadzoru w terminie 30 dni od jego dorczenia. Zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy o samorzdzie powiatowym stwierdzenie przez organ nadzoru niewanoci uchway organu powiatu wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objtym stwierdzeniem niewanoci, z dniem dorczenia rozstrzygnicia nadzorczego.

Id: BQAED-AIIDE-LCZDJ-YMPXP-NRKVV. Podpisany

Strona 4