Wrocaw, dnia 27 czerwca 2011 r. WOJEWODA DOLNOLSKI NR NK-N.4131.439.2011.

DC ROZSTRZYGNICIE NADZORCZE

Dziaajc na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z pn. zm.) stwierdzam niewano 2 ust. 1; 3 we fragmencie: pkt 1 i; 4 uchway we fragmencie: pkt 1 i Rady Miejskiej w Kamiennej Grze Nr IX/39/11 z dnia 30 maja 2011 r. w sprawie ustalenia wysokoci opat za pobyt oraz wyywienie dzieci w grupach obkowych znajdujcych si w strukturze Przedszkola Publicznego Nr 1 z Grupami obkowymi z siedzib przy ul. Spacerowej 12 w Kamiennej Grze prowadzonego przez Gmin Miejsk Kamienna Gra. Uzasadnienie Rada Miejska w Kamiennej Grze na sesji w dniu 30 maja 2011 r. podja m.in. uchwa Nr IX/39/11 w sprawie ustalenia wysokoci opat za pobyt oraz wyywienie dzieci w grupach obkowych znajdujcych si w strukturze Przedszkola Publicznego Nr 1 z Grupami obkowymi z siedzib przy ul. Spacerowej 12 w Kamiennej Grze prowadzonego przez Gmin Miejsk Kamienna Gra . Badana uchwaa wpyna do Organu Nadzoru w dniu 7 czerwca 2011 r. W wyniku przeprowadzonego postpowania nadzorczego Organ Nadzoru stwierdzi, e wskazane w sentencji rozstrzygnicia przepisy uchway zostay podjte z istotnym naruszeniem art. 58 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziemi w wieku do lat 3 (Dz. U. 2011 r. Nr 45, poz. 235) - zwanej dalej ustaw w zwizku z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Organ stanowicy gminy miejskiej Kamienna Gra, moc przedmiotowej uchway, ustali opat za pobyt dziecka w grupie obkowej w wysokoci 200, 00 z za kady miesic kalendarzowy tego pobytu ( 2 ust. 1). Jednoczenie w tej uchwale postanowiono o wysokoci dodatkowej opaty za wyduon opiek nad dzieckiem w wysokoci 5, 00 z za kad rozpoczt nastpn godzin ( 2 ust. 2) i okrelono maksymaln wysoko opaty za wyywienie dziecka w grupie obkowej ( 2 ust. 3). Rada rwnie unormowaa liczb godzin opieki nad dzieckiem w grupach obkowych w wymiarze 9 godzin dziennie i postanowia, i w dniach ustawo wolnych od pracy oraz w okresie przerwy urlopowej okrelonej w arkuszu organizacyjnym przedszkola grupy obkowe nie zapewniaj opieki ( 1). Z kolei, w 4 uchway Rada ustalia, e odpatno za pobyt dziecka w grupie obkowej podlega obnieniu w przypadku nieobecnoci dziecka proporcjonalnie za kady dzie nieobecnoci w stosunku do iloci dni, w ktrych grupy obkowe zapewniay opiek nad dziemi w danym miesicu. W podstawie prawnej przedmiotowej uchway wskazano m. in. art. 58 ust. 1 ustawy, wedle ktrego wysoko opaty oraz opaty, o ktrej mowa w art. 12 ust. 3, za pobyt dziecka w obku lub klubie dziecicym utworzonym przez gmin albo u dziennego opiekuna oraz maksymaln wysoko opaty za wyywienie ustala rada gminy w drodze uchway (art. 58 ust. 1 ustawy). Wskazana uchwaa Rady Miejskiej w Kamiennej Grze ustala sta, miesiczn opat za pobyt dziecka w grupie obkowej znajdujcej si w strukturach Przedszkola Publicznego Nr 1 z Grupami obkowymi w Kamiennej Grze w wysokoci 200,00 z miesicznie. Odnoszc si do kwestii legalnoci tego przepisu uchway, zauway naley, e wysoko opaty, o ktrej mowa w art. 58 ust. 1 ustawy stanowi ponoszony przez rodzicw (opiekunw prawnych) dzieci w wieku do lat trzech koszt pobytu dziecka w obku, a wic wiadczenia udzielanego przez zorganizowan w tym celu gminn jednostk budetow. Cechy usug wiadczonych przez obek nadaj mu charakter wiadczenia cywilnoprawnego, a zatem zastosowanie ma
Id: OVQDS-FYYSQ-VXNNR-RMHBD-DOXUC. Podpisany Strona 1

w tym przypadku zasada ekwiwalentnoci wiadcze, zgodnie z ktr opat wnosi si za konkretne wiadczenia i w relacji do konkretnych kosztw wiadczenia usug. Konsekwencj tego zaoenia jest uznanie, e ciar ponoszenia opaty moe mie miejsce tylko w takim stopniu i zakresie, w jakim korzysta z rodzajowo oznaczonego wiadczenia w tym przypadku pobytu dziecka w obku. Istotne jest zatem, aby pomidzy wysokoci ponoszonej opaty a zakresem i rodzajem wiadczonej rzeczywicie usugi wystpowaa ekonomiczna rwnorzdno. Partycypacja rodzicw w kosztach pobytu dziecka w obku powinna zatem odpowiada rozmiarom i zakresowi wiadczenia, z ktrego dziecko korzystao w danym okresie. Stawka opaty za wiadczenia udzielane przez obek powinna uwzgldnia istniejce rnice pomidzy zakresem, w jakim rodzice dzieci korzystaj z usug obka, przy czym z uwagi na zwyczajowy zakres wiadcze udzielanych przez obek i wiek dzieci, chodzi tu bdzie gwnie o ilo godzin, jak dane dziecko w nim przebywa. Biorc pod uwag tre 2 ust. 1 przedmiotowej uchway stwierdzi naley, e ustalona opata za pobyt dziecka w obku ma form miesicznego ryczatu; sposb jej okrelenia wskazuje, e jej wysoko nie zostaa uzaleniona od zakresu wiadcze obka np. od iloci godzin pobytu dziecka. To moe oznacza, e opata w tej wysokoci dotyczy przypadkw korzystania ze obka w wymiarze dziennym np. 6-cio godzinnym jak i 9cio godzinnym. Ekwiwalentny charakter tej kategorii opaty nie daje podstaw do przyjcia w uchwale jednakowej stawki opaty dla wszystkich rodzicw, ktrych dziecko przebywa w obku. Rodzic dziecka, ktre przebywa w obku 6 godzin niewtpliwie korzysta w mniejszym zakresie ze wiadcze udzielanych przez t jednostk w stosunku do rodzica, ktrego dziecko przebywa w obku w wymiarze 9 godzin. Naley zwrci uwag na tre art. 59 ust. 1 ustawy, zgodnie z ktrym opaty, o ktrych mowa w art. 58 ust. 1, wnoszone przez rodzicw z tytuu korzystania ze obka i klubu dziecicego utworzonych przez gmin oraz z usug dziennego opiekuna, s wnoszone na rzecz gminy. Powoany przepis ustawy wskazuje expressis verbis podstaw faktyczn ustalenia i pobrania opaty za pobyt dziecka w obku stwierdzajc, e jest nim korzystanie ze obka. Zgodnie za z potocznym, jzykowy znaczeniem korzysta oznacza mie poytek z czego, uytkowa co (Sownik jzyka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN SA, www.sjp.pwn.pl). Niewtpliwie zasadno pobrania opaty odnosi si jedynie do sytuacji faktycznego pobierania poytkw/korzyci z udzielanych przez obek wiadcze okrelonych w art. 10 ustawy i w statucie obka. W tym miejscu trzeba zwrci uwag, e przed dniem wejcia w ycie powoanych przepisw ustawy kwesti odpatnoci za pobyt dziecka w obku prowadzonym przez gmin okrelay uchway rad gmin podejmowane na podstawie art. 34b ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakadach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 z pn. zm.). Co do charakteru tyche opat wypowiedzia si m. in. Naczelny Sd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2010 r. (I OSK 950/10). W wyroku tym Sd zwraca si uwag na utrwalone orzecznictwo Trybunau Konstytucyjnego, odnoszce si do charakteru prawnego przewidzianych rnego rodzaju przepisami prawa opat. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. 6/06 Trybuna wskaza, e opata charakteryzuje si cechami podobnymi do podatku, z tym e w przeciwiestwie do podatkw, jest wiadczeniem ekwiwalentnym. W literaturze przedmiotu (zob. B. Brzeziski, Prawo podatkowe - zarys wykadu, Toru 1995, s. 20) wskazano, e opata, podobnie jak podatek, jest wiadczeniem pieninym, oglnym, bezzwrotnym, przymusowym; cech charakterystyczn odrniajc opat od podatku jest jednak jej odpatno (podatek jest wiadczeniem nieodpatnym), tzn. e w zamian za opat podmiot j uiszczajcy ma prawo da usugi, towaru lub dziaania ze strony organu publicznego. Opaty pobierane s bowiem w zwizku z wyranie wskazanymi usugami i czynnociami organw pastwowych lub samorzdowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotw. Stanowi zatem swoist zapat za uzyskanie zindywidualizowanego wiadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. W klasycznej postaci opaty odznaczaj si pen ekwiwalentnoci. Oznacza to, e warto wiadczenia administracyjnego odpowiada wysokoci pobranej opaty, co odrnia je od podatkw i innych danin publicznych. Opaty publiczne pobierane s zawsze w zwizku z okrelonym, konkretnym dziaaniem organw pastwa (samorzdu terytorialnego). Jeeli opata pobierana jest w wysokoci usugi - moe zawiera pewne cechy ceny, jeeli za jest wiadczeniem pobieranym w wysokoci znacznie wyszej ni warto faktycznie wiadczonej usugi nabywa cechy podatku. Podobnie stwierdzi Trybuna w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 wrzenia 2004 r., sygn. K 2/03 (OTK ZU nr 8/A/2004, poz. 83). Naley stwierdzi, e spowodowana wejciem w ycie wymienionej ustawy zmiana normatywnej podstawy ustalania czy pobierania opat za pobyt dziecka w obku nie wpyna na zmian jej charakteru i istoty wiadcze czy usug opiekuczych obka prowadzonego przez gmin. Tym samym, rada gminy realizujc opisane kompetencje zwizane z ustalaniem wysokoci tych opat powinna mie na wzgldzie ich ekwiwalentny charakter.

Id: OVQDS-FYYSQ-VXNNR-RMHBD-DOXUC. Podpisany

Strona 2

W wietle powyszego naley stwierdzi, e staa miesiczna opata za wiadczenia udzielane przez grupy obkowe nie moe przybra takiej formy, jak wskazano w 2 ust. 1 uchway, gdzie przewidziano tylko jedn, sztywn stawk opaty niezalen od zakresu wiadcze, z jakich korzysta dane dziecko, a wic nieposiadajc cech ekwiwalentnoci. Uchwaa podjta na podstawie delegacji ustawowej art. 58 ust. 1 ustawy, powinna wskazywa wymiar opaty w powizaniu z zakresem wiadcze udzielanych przez obek, natomiast ustalenie opaty przez Rad Miejsk w Kamiennej Grze nie stanowi wiadczenia ekwiwalentnego za wykonywane przez obek usugi/wiadczenia. Zgodnie z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym pastwem prawnym, urzeczywistniajcym zasady sprawiedliwoci spoecznej. Pochodn zasady demokratycznego pastwa prawnego jest zasada legalizmu okrelona w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z ktr organy wadzy publicznej dziaaj w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta niewtpliwie dotyczy rwnie dziaalnoci organw jednostek samorzdu terytorialnego. Naley w tym miejscu zastrzec, e konstytucyjnie gwarantowana samodzielno gminy, powiatu czy samorzdu wojewdztwa nie uzasadnia odstpstw od opisanej zasady legalizmu. Zastrzeenie to naley odnie przede wszystkim do sfery imperium funkcjonowania organw tych jednostek, w tym, przyznanych im kompetencji prawotwrczych. W konsekwencji, podejmujc akt prawa miejscowego na podstawie upowanienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP), organ stanowicy jednostki samorzdu terytorialnego musi cile uwzgldnia wytyczne zawarte w upowanieniu. Odstpienie od tej zasady narusza zwizek formalny i materialny pomidzy aktem wykonawczym a ustaw, co kwalifikowane jest jako istotne naruszenie prawa. Ustalenie opaty za pobyt dziecka w obku jako miesicznej opaty staej, pozostaje w sprzecznoci z art. 58 ust. 1 ustawy. Tym samym 2 ust. 1 uchway narusza prawo w sposb istotny, co musi skutkowa stwierdzeniem niewanoci zakwestionowanego przepisu uchway. Stwierdzenie niewanoci ww. przepisu uchway powoduje konieczno orzeczenia o niewanoci rwnie tych fragmentw uchway, ktre odnosz si do zapisu wyeliminowanego z obrotu prawnego, tj. 3 we fragmencie: pkt 1 i i 4 uchway we fragmencie: pkt 1 i. Ponadto, Organ Nadzoru sygnalizuje wydanie 1 uchway z nieistotnym naruszeniem prawa, tj. art. 11 ust. 2 ustawy oraz 119 ust. 1 w zwizku z 143 zacznika do rozporzdzenia Prezesa Rady Ministrw z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Tre wskazanego przepisu uchway powinna stanowi element statutu obka lub klubu dziecicego, w ktrym okreli naley m.in. sposb realizacji zada przypisanych obkowi. Regulacja zawarta w 1 uchway odnosi si wanie do tego zagadnienia. Ze wzgldu jednak na to, e tematyka przekazanych Radzie spraw do unormowania wynikajca z dyspozycji art. 11 ust. 2 i art. 58 ust. 1 ustawy - krzyuje si, Organ Nadzoru nie stwierdza jego niewanoci, ale wskazuje na fakt wydania 1 uchway z naruszeniem prawa. Biorc powysze pod uwag orzeczono jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnicia przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu w terminie 30 dni od daty jego dorczenia, ktr naley wnie za porednictwem Organu Nadzoru Wojewody Dolnolskiego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym stwierdzenie przez Organ Nadzoru niewanoci uchway organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objtym stwierdzeniem niewanoci, z dniem dorczenia rozstrzygnicia nadzorczego.

Wojewoda Dolnolski Aleksander Marek Skorupa

Id: OVQDS-FYYSQ-VXNNR-RMHBD-DOXUC. Podpisany

Strona 3