WOJEWODA DOLNOLSKI NR NK-N.4131.679.2011.

MG ROZSTRZYGNICIE NADZORCZE

Wrocaw, dnia 20 lipca 2011 r.

w sprawie uchway Rady Miasta i Gminy wierzawa z dnia 29 czerwca 2011 roku nr IX/37/11 w sprawie trybu i sposobu powoywania i odwoywania czonkw zespou interdyscyplinarnego oraz szczegowych warunkw jego funkcjonowania Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z pniejszymi zmianami) Wojewoda Dolnolski Organ Nadzoru nad jednostkami samorzdu terytorialnego stwierdza niewano 2 ust. 1, 3 i 4, 5 ust. 2 we fragmencie szczegowy zakres prac, w tym, 10 ust. 5 we fragmencie bd spoecznie uchway Rady Miasta i Gminy wierzawa z dnia 29 czerwca 2011 roku nr IX/37/11 w sprawie trybu i sposobu powoywania i odwoywania czonkw zespou interdyscyplinarnego oraz szczegowych warunkw jego funkcjonowania. Uzasadnienie W dniu 29 czerwca 2011 roku Rada Miasta i Gminy wierzawa podja uchwa nr IX/37/11 w sprawie trybu i sposobu powoywania i odwoywania czonkw zespou interdyscyplinarnego oraz szczegowych warunkw jego funkcjonowania. Uchwaa wpyna do organu nadzoru w dniu 6 lipca 2011 roku. W toku badania legalnoci przedmiotowej uchway nr IX/37/11 organ nadzoru stwierdzi, e 2 ust. 1, 3 i 4, 5 ust. 2 we fragmencie szczegowy zakres prac, w tym, 10 ust. 5 we fragmencie bd spoecznie naruszaj art. 9a ust. 1, 3, 4, 5 i 15 oraz art. 9b ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziaaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1493 ze zm. - zwanej dalej ustaw). W 2 uchway Rada wprowadzia postanowienia odnoszce si do skadu zespou interdyscyplinarnego. Wedle treci przepisu uchway: 1. Zesp interdyscyplinarny powinien skada si z minimum 5 osb. 2. W skad zespou wchodz: 1) przewodniczcy zespou; 2) zastpca przewodniczcego; 3) sekretarz zespou; 4) czonkowie zespou. 3. Do prac zespou interdyscyplinarnego powoani zostan przedstawiciele nastpujcych instytucji i organizacji dziaajcych na terenie miasta i gminy wierzawa, w szczeglnoci: 1) Miejsko-Gminnego Orodka Pomocy Spoecznej w wierzawie, 2) Gminnej Komisji ds. Rozwizywania Problemw Alkoholowych, 3) Komisariatu Policji w wierzawie; 4) Gimnazjum i Szk Podstawowych dziaajcych na terenie miasta i gminy wierzawa, 5) Organizacji pozarzdowych,
Id: MYQQJ-YUFES-LBDSL-LWLNQ-LNFNM. Podpisany Strona 1

6) Sdu Rejonowego (Wydziau Rodzinnego i Nieletnich, Wydziaw Karnych i Zespoy Kuratorskiej Suby Sdowej), 7) Prokuratury Rejonowej w Zototoryi, 8) Urzdu Miasta i Gminy wierzawa. 4. W uzasadnionych przypadkach Burmistrz Miasta i Gminy wierzawa moe poszerzy skad zespou interdyscyplinarnego o podmioty, o ktrych mowa w art. 9a ust. 3 i 5 ustawy z dnia 10 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziaaniu przemocy w rodzinie oraz niektrych innych ustaw. Stosownie do art. 9a ust. 3 ustawy w skad zespou interdyscyplinarnego wchodz przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy spoecznej; 2) gminnej komisji rozwizywania problemw alkoholowych; 3) Policji; 4) owiaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarzdowych. Stosownie do art. 9a ust. 4 ustawy w skad zespou interdyscyplinarnego wchodz take kuratorzy sdowi. Z kolei wedle art. 9a ust. 5 ustawy w skad zespou interdyscyplinarnego mog wchodzi take prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotw innych ni okrelone w ust. 3, dziaajcych na rzecz przeciwdziaania przemocy w rodzinie. Wedle normy kompetencyjnej, zawartej w art. 9a ust. 15 ustawy, rada gminy ma okreli wycznie tryb i sposb powoywania i odwoywania czonkw zespou interdyscyplinarnego oraz szczegowe warunki jego funkcjonowania. Delegacja ustawowa nie przyznaje zatem radzie gminy kompetencji do ustalania skadu zespou interdyscyplinarnego poprzez wskazanie zarwno minimalnego skadu, jak rwnie jednostek, ktrych przedstawiciele s uprawnieni do uczestniczenia w pracach zespou. Naley tutaj doda, e 2 ust. 1 uchway okrelajc minimaln ilo czonkw zespou moe prowadzi do sytuacji, w ktrej skad zespou nie bdzie odpowiada temu okrelonemu przez przepisy ustawy. Trzeba bowiem zauway, e tylko na podstawie art. 9 ust. 3 i 4 ustawy wnioskujemy, e liczb czonkw zespou mona okreli na poziomie co najmniej 7 osb. Ponadto sam skad zespou interdyscyplinarnego okrela art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy. Jednoczenie, zgodnie z art. 9a ust. 2 ustawy, zesp interdyscyplinarny powouje wjt, burmistrz albo prezydent miasta. W wietle powyszego naley stwierdzi, e skad zespou powinien by okrelony przez organ wykonawczy gminy, ktry stosujc bezporednio przepisy ustawowe i dziaajc w oparciu o zawarte porozumienia ze wskazanymi wyej podmiotami, ustala ostatecznie, jakie jednostki bd reprezentowane w zespole. Z tego te powodu tre 2 ust. 4 uchway stanowi istotne naruszenie rzeczonego przepisu. Majc powysze na wzgldzie nie sposb uzna, e radzie gminy przysuguj jakiekolwiek kompetencje do okrelenia w sposb wicy skadu zespou interdyscyplinarnego. Jest to wyczna kompetencja organu, ktry zesp powouje. Naley w tym miejscu zwrci uwag na fakt, e okrelony w 2 ust. 2 uchway skad zespou jest w istocie okreleniem jego struktury a nie skadu. Dlatego nie stanowi naruszenia przepisw tak jak to jest w przypadku pozostaych ustpw 2 uchway. Do naruszenia normy kompetencyjnej i modyfikacji przepisu ustawy doszo take w 10 pkt 5 uchway, w ktrym Rada postanowia, e czonkowie zespou interdyscyplinarnego i grup roboczych bd wykonywa zadania w ramach obowizkw subowych lub zawodowych, bd spoecznie . Albowiem stosownie do regulacji zawartej w art. 9a ust. 13 ustawy o przeciwdziaaniu przemocy w rodzinie czonkowie zespou interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonuj zadania w ramach obowizkw subowych lub zawodowych. Orzecznictwo wielokrotnie wskazywao, e powtrzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujce, stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., ONSA 1993/2/44; wyrok NSA z 14 padziernika 1999 r., OSS 2000/1/17; wyrok NSA 6 czerwca 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95, nie opubl.). Powtarzanie regulacji ustawowych, bd ich modyfikacja i uzupenienie przez przepisy uchway moe bowiem prowadzi do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem
Id: MYQQJ-YUFES-LBDSL-LWLNQ-LNFNM. Podpisany Strona 2

liczy si z tym, e powtrzony czy zmodyfikowany przepis bdzie interpretowany w kontekcie uchway, w ktrej go zamieszczono, co moe prowadzi do cakowitej lub czciowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekcie, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisw zawartych w aktach hierarchicznie wyszych, naley uzna za niedopuszczalne. Ze stanowiskiem takim koresponduje 118 w zwizku z 143 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z ktrym w aktach prawa miejscowego nie powtarza si przepisw ustaw, ratyfikowanych umw midzynarodowych i rozporzdze. Naley zauway, e w ramach regulacji dotyczcej zespou interdyscyplinarnego, ustawodawca upowani rad gminy do okrelenia w drodze uchway trybu i sposobu powoywania i odwoywania czonkw zespou interdyscyplinarnego oraz szczegowych warunkw jego funkcjonowania . Upowanienie to nie daje podstawy do okrelenia skadu takiego zespou. Dlatego w ocenie organu nadzoru zapisy 2 ust. 1, 3 i 4 uchway stanowi wykroczenie poza ramy upowanienia ustawowego zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy. Naley zwrci uwag, e przedmiotowa uchwaa jako znajdujca generalne zastosowanie i majca charakter abstrakcyjny, zaliczana jest do katalogu aktw prawa miejscowego. Majc na uwadze jej przedmiot oraz zakres spraw powierzonych do doprecyzowania radzie gminy, naley zauway, e przedmiotowa uchwaa bdzie stanowia podstaw funkcjonowania zespou interdyscyplinarnego. Powszechnie obowizujcy charakter zawartych w uchwale norm zobowizuje zatem do formuowania ich jedynie na podstawie i w granicach upowanienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujcych delegacj ustawow, pozbawionych jednoczenie powtrze przepisw powszechnie obowizujcych zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczeglnoci w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorzdu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulowa kwestie wynikajce z delegacji ustawowej w taki sposb, by przyjte w oparciu o ni normy uzupeniay, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowizujce ksztatujce prawa i obowizki ich adresatw. Ustawodawca, formuujc okrelon delegacj do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upowanienie do uregulowania wycznie kwestii nie objtych dotd adn norm o charakterze powszechnie obowizujcym w celu uksztatowania stanu prawnego uwzgldniajcego m.in. specyfik, moliwoci i potrzeby rodowiska, do ktrego waciwy akt wykonawczy jest skierowany. W 5 ust. 2 przedmiotowej uchway Rada upowania zesp m. in. do okrelenia szczegowego zakresu prac zespou, ktry bdzie zatwierdzany przez Burmistrza wierzawy. Oznacza to, e poniekd wprowadzia normy okrelajce zadania zespou interdyscyplinarnego. Naley zauway, e zadania zespou interdyscyplinarnego okrela art. 9b ustawy. Tymczasem rada gminy jest upowaniona do stanowienia wycznie w kwestiach wymienionych w art. 9a ust. 15 ustawy, to jest odnonie trybu i sposobu powoywania i odwoywania czonkw zespou interdyscyplinarnego oraz szczegowych warunkw jego funkcjonowania. W kompetencji tej nie mieci si ustalanie zada zespou (zakresu prac), a tym samym rwnie upowanienie w tym zakresie Burmistrza wierzawy. Zadaniem zespou interdyscyplinarnego, szczegowo okrelonym w art. 9b ust. 2 ustawy, jest integrowanie i koordynowanie dziaa podmiotw, o ktrych mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistw w zakresie przeciwdziaania przemocy w rodzinie . Koordynowanie i integrowanie dziaa tych podmiotw, zgodnie z zapisem ustawowym art. 9b ust. 2 pkt 15, prowadzone jest w szczeglnoci poprzez: 1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie; 2) podejmowanie dziaa w rodowisku zagroonym przemoc w rodzinie majcych na celu przeciwdziaanie temu zjawisku; 3) inicjowanie interwencji w rodowisku dotknitym przemoc w rodzinie; 4) rozpowszechnianie w rodowisku lokalnym; informacji o instytucjach, osobach i moliwociach udzielenia pomocy

5) inicjowanie dziaa w stosunku do osb stosujcych przemoc w rodzinie. Nadto art. 9a ust. 1 ustawy wskazuje, e zadania zespou interdyscyplinarnego okrelone s rwnie w gminnym programie przeciwdziaania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Tym samym rada gminy moe okreli szczegowe zadania zespou interdyscyplinarnego, jednake stosowna uchwaa w tym zakresie powinna zosta podjta na podstawie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jak wynika z tej
Id: MYQQJ-YUFES-LBDSL-LWLNQ-LNFNM. Podpisany Strona 3

normy kompetencyjnej, uchwaa taka ma charakter wycznie programowy, co oznacza, e w przeciwiestwie do uchway podjtej na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy, nie jest ona aktem prawa miejscowego. Tym samym chcc okreli zadania zespou interdyscyplinarnego Rada powinna przyj gminny program przeciwdziaania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie podejmujc odrbn uchwa, ktra nadto jest aktem kierownictwa wewntrznego i jako taki nie podlega publikacji w wojewdzkim dzienniku urzdowym. Ponadto art. 94 Konstytucji stanowi, e: Organy samorzdu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rzdowej, na podstawie i w granicach upowanie zawartych w ustawie, ustanawiaj akty prawa miejscowego obowizujce na obszarze dziaania tych organw. Zasady i tryb wydawania aktw prawa miejscowego okrela ustawa. Oznacza to, i kade dziaanie organu wadzy, w tym take Rady Miasta i Gminy wierzawa, musi mie oparcie w obowizujcym prawie. Kada norma kompetencyjna musi by tak realizowana, aby nie naruszaa innych przepisw ustawy. Zakres upowanienia musi by zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego pastwa prawnego, dziaania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisw regulujcych dan dziedzin. Naczeln zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto naley podkreli, i normy kompetencyjne powinny by interpretowane w sposb cisy, literalny. Jednoczenie zakazuje si dokonywania wykadni rozszerzajcej przepisw kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczegln uwag zasuguje tu wyrok Trybunau Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): Stosujc przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszcych si do rde prawa, takie zasady przyjte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykadni rozszerzajcej kompetencje prawodawcze oraz zasad goszc, e wyznaczenie jakiemu organowi okrelonych zada nie jest rwnoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktw normatywnych sucych realizowaniu tych zada (...). Rada gminy zobligowana jest do dziaania na podstawie i w granicach prawa. aden za przepis prawa nie upowania rady gminy do regulowania celw i zada zespou interdyscyplinarnego w ramach aktu prawa miejscowego, jak to zostao uczynione we fragmencie 5 ust. 2 badanej uchway. Biorc powysze pod uwag orzeczono jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnicia przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu w terminie 30 dni od jego dorczenia, ktr naley wnie za porednictwem Organu Nadzoru Wojewody Dolnolskiego. Zgodnie z art. 92 ustawy o samorzdzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru niewanoci uchway organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objtym stwierdzeniem niewanoci, z dniem dorczenia rozstrzygnicia nadzorczego.

Wojewoda Dolnolski Aleksander Marek Skorupa

Id: MYQQJ-YUFES-LBDSL-LWLNQ-LNFNM. Podpisany

Strona 4