Wrocaw, dnia 4 sierpnia 2011 r. WOJEWODA DOLNOLSKI NR NK-N.4131.661.2011.

JK8 ROZSTRZYGNICIE NADZORCZE

Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdzam niewano 6 ust. 2 we fragmencie lub statut, 11 ust. 2, 17, 19 ust. 2 we fragmencie w szczeglnoci, 19 ust. 2 pkt 5 we fragmencie organw gminy, 19 ust. 2 pkt 6, 19 ust. 2 pkt 9, 19 ust. 2 pkt 11 we fragmencie sesjach rady gminy i, 20 ust. 5 we fragmencie w szczeglnoci, 20 ust. 5 pkt 4, 21 ust. 2 we fragmencie itp., 21 ust. 6, 23 ust. 2 we fragmencie w szczeglnoci uchway Rady Gminy Ruja Nr VII/51/2011 z dnia 28 czerwca 2011 r. w sprawie nadania Statutu Soectwu Brennik. UZASADNIENIE Na sesji dnia 28 czerwca 2011 r., dziaajc na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), Rada Gminy Ruja podja uchwa Nr VII/51/2011 w sprawie nadania Statutu Soectwu Brennik. Uchwaa ta wpyna do organu nadzoru dnia 7 lipca 2011 r. W trakcie postpowania nadzorczego organ nadzoru stwierdzi podjcie: 1) 6 ust. 2 we fragmencie lub statut - z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 w zwizku z art. 35 ust. 3 pkt 3 i art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o samorzdzie gminnym, 2) 11 ust. 2 - z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 2 ustawy o samorzdzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.), 3) 17 - z istotnym naruszeniem art. 36 ust. 2 ustawy o samorzdzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP, 4) 19 ust. 2 we fragmencie w szczeglnoci - z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorzdzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP, 5) 19 ust. 2 pkt 5 we fragmencie organw gminy - z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorzdzie gminnym. 6) 19 ust. 2 pkt 6, z istotnym naruszeniem art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorzdzie gminnym w zwizku z art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klski ywioowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 ze zm.), art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Pastwowej Stray Poarnej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 12, poz. 68 ze zm.), art. 2 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o Powszechnym obowizku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 241 poz. 2416 ze zm.), 7) 19 ust. 2 pkt 9 - z istotnym naruszeniem art. 37a ustawy o samorzdzie gminnym, 8) 19 ust. 2 pkt 11 we fragmencie sesjach rady gminy i - z istotnym naruszeniem art. 37a ustawy o samorzdzie gminnym, 9) 20 ust. 5 we fragmencie w szczeglnoci z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 3 pkt 3 w zwizku z art. 36 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji RP, 10) 20 ust. 5 pkt 4 - z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 3 pkt 5, art. 36 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym, 11) 21 ust. 2 we fragmencie itp. - z istotnym naruszeniem art. 48 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym 12) 21 ust. 6 - z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym,
Id: KLUTH-JLJDK-VUYUQ-NKRQV-QWSDU. Podpisany Strona 1

13) 23 ust. 2 we fragmencie w szczeglnoci - z istotnym naruszeniem art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorzdzie gminnym. Przedmiotowa uchwaa zostaa podjta na podstawie upowanienia ustawowego zawartego w art. 35 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym, zwanej dalej ustaw, ktry stanowi, e organizacj i zakres dziaania jednostki pomocniczej okrela rada gminy odrbnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkacami. Statut moe przewidywa powoanie jednostki niszego rzdu w ramach jednostki pomocniczej (art. 35 ust. 2). Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o samorzdzie gminnym, statut jednostki pomocniczej okrela w szczeglnoci: 1) nazw i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborw organw jednostki pomocniczej, 3) organizacj i zadania organw jednostki pomocniczej, 4) zakres zada przekazywanych jednostce przez gmin oraz sposb ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organw gminy nad dziaalnoci organw jednostki pomocniczej. Organ nadzoru na podstawie przedoonego przez Rad Gminy Ruja Protokou z Zebrania Wiejskiego w Sprawie Konsultacji z Mieszkacami Soectwa Brennik w Sprawie Nadania Statutu dla Soectwa Brennik, ktre odbyo si dnia 24 czerwca 2011 r. w budynku biblioteki w Tycu Legnickim stwierdzi, i zosta speniony ustawowo okrelony wymg z art. 35 ust. 1 ustawy, zobowizujcy do poprzedzenia przyjcia statutu przeprowadzeniem konsultacji z mieszkacami. Analizujc przyznane radzie gminy upowanienie do stanowienia prawa obowizujcego na obszarze jej dziaania wskaza naley, e podejmujc akty prawa miejscowego, organ stanowicy musi cile uwzgldnia wytyczne zawarte w upowanieniu. Zarwno w doktrynie, jak rwnie w orzecznictwie ugruntowa si pogld dotyczcy dyrektyw wykadni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczeln zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto naley podkreli, i normy kompetencyjne powinny by interpretowane w sposb cisy, literalny. Jednoczenie zakazuje si dokonywania wykadni rozszerzajcej przepisw kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczegln uwag zasuguje tu wyrok Trybunau Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000/5/141), gdzie Trybuna wskaza, e "Stosujc przy interpretacji art. 87 ust. 1i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszcych si do rde prawa, takie zasady przyjte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykadni rozszerzajcej kompetencje prawodawcze oraz zasad goszc, e wyznaczenie jakiemu organowi okrelonych zada nie jest rwnoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktw normatywnych sucych realizowaniu tych zada (...)". Tymczasem prowadzc postpowanie nadzorcze dotyczce przedmiotowej uchway organ nadzoru stwierdzi podjcie poszczeglnych regulacji przedmiotowej uchway z istotnym naruszeniem prawa. W 6 ust. 2 przedmiotowej uchway Rada postanowia: Uchway zebrania wiejskiego zapadaj zwyk wikszoci gosw w gosowaniu jawnym, chyba, e ustawa lub statut stanowi inaczej. Zebranie wiejskie niewtpliwie stanowi swoisty organ uchwaodawczy soectwa. Formua ta rni si od wyraenia uytego w art. 15 ustawy w odniesieniu do rady gminy, ktr okrelono jako organ "stanowicy i kontrolny". Zebranie wiejskie, w porwnaniu z rad gminy, ma ograniczone kompetencje. Podejmuje uchway ("stanowi"), nie ma natomiast uprawnie kontrolnych. Teza ta jest spjna z przepisem art. 18a ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym, zgodnie z ktrym dziaalno jednostek pomocniczych gminy kontroluje rada gminy. Przyznanie zebraniu wiejskiemu kompetencji stanowicych uznano za wprowadzenie przez ustawodawc polskiego instytucji demokracji bezporedniej (Z. Niewiadomski, W. Grzelczak: Komentarz do ustawy o samorzdzie terytorialnym, s. 38). Tym samym ustawodawca dopuci moliwo swobodnego wypowiedzenia si i podjcia okrelonego rozstrzygnicia przez mieszkacw soectwa w sprawach dotyczcych ich najbliszej, lokalnej wsplnoty (soectwa). Ustawodawca stanowic poszczeglne regulacje dotyczce funkcjonowania soectwa wskazuje wprost, jakie uchway zebrania wiejskiego podejmowane s w gosowaniu tajnym. Zastrzeenie ustawodawcy w tym zakresie dotyczy wycznie wyboru sotysa i rady soeckiej, o czym stanowi art. 36 ust. 2 ustawy. W ocenie organu nadzoru jest to niewtpliwie przepis szczeglny, ktry stanowi wyjtek od zasady jawnoci gosowania zebrania wiejskiego. Powysze oznacza, e Rada stanowic statut soectwa nie jest wadna do zawierania w jego treci zapisu upowaniajcego do okrelania w treci statutu wyjtkw od zasady jawnoci gosowania. Jest to wyczna kompetencja ustawodawcy. Zdaniem organu nadzoru sposb gosowania na zebraniu wiejskim nie jest czysto technicznym sposobem podejmowania uchwa, lecz ma doniose znaczenie dla zapewnienia jawnoci rozstrzygni tego organu. Zasada
Id: KLUTH-JLJDK-VUYUQ-NKRQV-QWSDU. Podpisany Strona 2

jawnoci ycia publicznego nie moe by rozumiana wsko, jako jawno obrad zebrania wiejskiego, lecz szeroko, tj. rwnie jako jawno gosowania przez to zebranie. Wprawdzie w przedmiotowym Statucie Rada nie okrelia innych ni przewidziane przez ustawodawc przypadkw gosowania tajnego przez zebranie wiejskie, nie zmienia to jednak faktu, e samo zawarcie w treci 6 ust. 2 fragmentu "lub statut," a zatem wskazanie w treci statutu, e moe on okrela wyjtki od zasady jawnoci gosowania, narusza zawarte w art. 35 ust. 1 w zwizku z art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorzdzie gminnym upowanienie Rady Gminy do ustalenia organizacji organw jednostki pomocniczej. Co wicej, pozostawienie w treci 6 ust. 2 przedmiotowej uchway fragmentu "lub statut" wskazuje na dopuszczalno okrelenia w treci statutu innych jeszcze przypadkw, kiedy to zebranie wiejskie moe gosowa w sposb tajny. Zdaniem organu nadzoru przyznanie tak szerokiej swobody co do sposobu gosowania na zebraniu wiejskim, w bliej nieokrelonych uregulowaniach statutowych, prowadzi rwnie do naruszenia zasady jawnoci ycia publicznego, wynikajcej z konstytucyjnej zasady demokratycznego pastwa prawa, okrelonej w art. 2 Konstytucji RP. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, zasadne jest stwierdzenie niewanoci 6 ust. 2 we fragmencie "lub statut" przedmiotowej uchway. W 11 ust. 2 rozdziau 4 uchway dotyczcego trybu wyboru i odwoania sotysa oraz rady soeckiej, zostay okrelone kryteria dla czynnego prawa wyborczego. W myl tego zapisu uprawnionym do gosowania (posiadajcym czynne prawo wyborcze) jest kady mieszkaniec stale zamieszkay w soectwie, ktry najpniej w dniu wyborw koczy 18 lat i posiada prawo wybierania do rady gminy. Tymczasem kwestia ta zostaa uregulowana moc art. 36 ust. 2 ustawy o samorzdzie gminnym, zgodnie z ktrym sotys oraz czonkowie rady soeckiej wybierani s w gosowaniu tajnym, bezporednim, spord nieograniczonej liczby kandydatw, przez staych mieszkacw soectwa uprawnionych do gosowania. Uprawnionymi do gosowania s zatem te osoby, ktrym przysuguje czynne prawo wyborcze w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatw i sejmikw wojewdztw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.). Powysze oznacza, e skoro ustawodawca uregulowa kwesti dotyczc podmiotw uprawnionych do gosowania (stali mieszkacy soectwa uprawnieni do gosowania) nad wyborem sotysa i rady soeckiej Rada nie jest wadna do ponownego stanowienia w tym zakresie, a tym bardziej do modyfikacji regulacji ustawowych, co nastpio moc 11 ust. 2 przedmiotowej uchway. Dziaanie Rady w tym zakresie, zdaniem organu nadzoru, narusza rwnie art. 7 Konstytucji RP, zobowizujcy organ stanowicy gminy do dziaania na podstawie i w granicach prawa. Nie mona bowiem uzna za takie odmiennego od przewidzianego przez ustawodawc uregulowania kwestii dotyczcych wyborw sotysa i rady soeckiej. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, zasadnym jest orzeczenie o niewanoci 11 ust. 2 przedmiotowej uchway. Podejmujc przedmiotow uchwa Rada w 17 okrelia przypadki, kiedy to nastpuje wyganicie mandatu sotysa (ust. 1). W ustpie 2 paragrafu 17 Rada wskazaa, e wyganicie mandatu w przypadkach okrelonych w ust. 1 stwierdza wjt w drodze zarzdzenia, z kolei w ust. 3 postanowia, e w przypadkach okrelonych w ust. 1 pkt 1 i 3 przed podjciem zarzdzenia o wyganiciu mandatu naley umoliwi sotysowi zoenie wyjanie. Zarzdzenie takie musi by niezwocznie dostarczone zainteresowanemu (ust. 4). Tymczasem moc art. 36 ust. 2 ustawy o samorzdzie gminnym ustawodawca postanowi, e sotys jest wybierany w gosowaniu tajnym, bezporednim, spord nieograniczonej liczby kandydatw, przez staych mieszkacw soectwa uprawnionych do gosowania. Ustawodawca stanowic powysz regulacj nie okreli przy tym adnych przesanek uzasadniajcych odwoanie sotysa, czy te, jak wskazaa Rada, wyganicie jego mandatu, z pominiciem trybu wskazanego art. 36 ust. 2 tej ustawy. Sotys, jak postanowi ustawodawca, jest przedstawicielem mieszkacw soectwa wybieranym przez nich w cile okrelonym trybie. Zdaniem organu nadzoru brak jest zatem podstaw do stanowienia regulacji dopuszczajcych moliwo pozbawienia sotysa penienia tej funkcji z przyczyn okrelonych przez Rad w trybie innym, ni przewidziany do jego powoania. Skoro ustawodawca postanowi, e wybr sotysa nastpuje w gosowaniu tajnym, bezporednim, spord nieograniczonej liczby kandydatw, przez staych mieszkacw soectwa uprawnionych do gosowania, to rwnie jego odwoanie czyli pobawienie go tej funkcji musi nastpi z zachowaniem tego trybu. Co wicej, powodem odwoania sotysa moe by kada przyczyna.
Id: KLUTH-JLJDK-VUYUQ-NKRQV-QWSDU. Podpisany Strona 3

Jednake o tym, czy zostanie on odwoany z tej wanie przyczyny, ostatecznie zadecyduj mieszkacy soectwa uprawnieni do dokonania jego wyboru i jego odwoania. Zdaniem organu nadzoru brak jest zatem podstaw prawnych do stanowienia przez Rad o dopuszczalnoci stwierdzenia wyganicia mandatu sotysa przez organ wykonawczy gminy w sytuacji, gdy wyczne uprawnienie do powoania i odwoania sotysa ustawodawca powierzy mieszkacom soectwa. Dziaanie takie nie moe by rwnie uznane za nastpujce na podstawie i w granicach prawa, do czego Rada bya zobowizana na mocy art. 7 Konstytucji RP. Tym samym, w ocenie organu nadzoru, zasadne jest stwierdzenie niewanoci 17 przedmiotowej uchway. W 19 ust. 2 Rada Gminy okrelajc jakie zadania nale do waciwoci sotysa uya zwrotu w szczeglnoci. Zwrotu tego uya rwnie w 20 ust. 5 okrelajc zadania rady soeckiej oraz w 23 ust. 2 okrelajc rodki nadzoru nad dziaalnoci soectwa. Uprawnienie Rady do definiowania zada zarwno sotysa jak i rady soeckiej wynika z art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorzdzie gminnym, na podstawie ktrego rada gminy zobowizana jest okreli w statucie jednostki pomocniczej organizacj i zadania organw jednostki pomocniczej. Rada podejmujc przedmiotow uchwa zobowizana bya do precyzyjnej realizacji normy kompetencyjnej. Tym samym bya wadna do okrelenia konkretnego zakresu spraw, ktrych realizacja bdzie naleaa do rady soeckiej oraz organu soectwa jakim jest sotys. W opinii organu nadzoru zarwno zadania sotysa jak i zadania rady soeckiej powinny by szczegowo i wyranie wymienione w statucie soectwa. Uycie zwrotu w szczeglnoci w odniesieniu do zada tych podmiotw stwarza szerokie pole do interpretacji zakresu tych zada. Co wicej, pozwala wykonawcy uchway na poszerzenie listy kompetencji sotysa i rady soeckiej o bliej nieokrelone rodzaje dziaalnoci, o ktrych statut nie wspomina, stwarzajc obszar do naduy. Prawo do okrelania zada organw jednostki pomocniczej w statucie jednostki pomocniczej, ktre ustawodawca przyzna Radzie Gminy, naley rozumie jako upowanienie do okrelenia tylko i wycznie rzeczowych przepisw, bez moliwoci rozszerzania o dodatkowe kompetencje. Podkrelenia wymaga przy tym, e Rada soecka nie jest organem soectwa, ale jako podmiot wspomagajcy sotysa, co wynika wprost z art. 36 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym, moe wykonywac tylko te zadania, ktre mieszcz si w zakresie kompetencji sotysa. Te z kolei, zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, powinny by okrelone w statucie w sposb precyzyjny. W ocenie organu nadzoru, zamieszczenie w treci przedmiotowego zapisu narusza w sposb istotny take art. 7 Konstytucji, zgodnie z ktrym organy wadzy publicznej zobowizane s do dziaania na podstawie i w granicach prawa. Za takie nie mona bowiem uzna dziaania polegajcego na niepenym okreleniu zada organw jednostki pomocniczej i jednoczesnym przekazaniu bliej nieokrelonym podmiotom (w domyle wykonawcy uchway) upowanienia do powierzania im innych jeszcze zada ni przewidziane w statucie. Powysze twierdzenia pozostaj aktualne rwnie odnonie zwrotu w szczeglnoci uytego w 23 ust. 2 uchway. Rada podejmujc przedmiotow uchwa na podstawie art. 35 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorzdzie gminnym zobowizana bya do okrelenia zakresu i form kontroli oraz nadzoru organw gminy nad dziaalnoci organw jednostki pomocniczej. Oznacza to, e zarwno zakres jak i formy kontroli oraz nadzoru jaki bdzie sprawowany nad organami jednostki pomocniczej musz by uregulowane w sposb precyzyjny. Za taki nie mona uzna dziaania polegajcego na dopuszczeniu innych jeszcze nieprzewidzianych w statucie form kontroli i nadzoru, co nastpio poprzez zawarcie w treci 23 ust. 2 zwrotu w szczeglnoci. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, zasadne jest orzeczenie o niewanoci 19 ust. 2 we fragmencie w szczeglnoci oraz 20 ust. 5 we fragmencie w szczeglnoci i 23 ust. 2 we fragmencie w szczeglnoci przedmiotowej uchway. Moc 19 ust. 2 pkt 5 Rada Gminy Ruja powierzya sotysowi kompetencj: kierowania realizacj uchwa organw gminy, zebrania wiejskiego i rady soeckiej w odniesieniu do soectwa. Sotys, jak postanowi ustawodawca, jest organem wykonawczym soectwa. Do jego zada naley wykonywanie uchwa zebrania wiejskiego, a take zada wynikajcych z uchwa rady gminy (np. inkasowanie podatkw i opat lokalnych) oraz z przepisw prawa. Z kolei na mocy art. 30 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym ustawodawca postanowi, e to wjt jest organem wadnym do wykonywania uchwa rady gminy i zada gminy okrelonych przepisami prawa. Do
Id: KLUTH-JLJDK-VUYUQ-NKRQV-QWSDU. Podpisany Strona 4

zada wjta naley rwnie okrelanie sposobu wykonywania uchwa (art. 30 ust. 2 pkt 2), co mona uzna za tosame ze znaczeniem sw kierowanie realizacj uchwa uytych w przedmiotowej uchwale w odniesieniu do sotysa. Zapis 10 ust. 2 pkt 5 we fragmencie organw gminy przedmiotowej uchway stwarza tym samym nowy porzdek prawny, wprowadzajc, niezgodnie z przepisami ustawy o samorzdzie gminnym, dualistyczn kompetencj do wykonywania uchwa rady gminy, oddzielnie dla wjta oraz dla sotysa na obszarze soectwa. Naley zwrci uwag, e ustawa stanowic o kompetencji wjta do wykonywania uchwa rady gminy oraz okrelania sposobu ich wykonywania, odnosi to prawo do caego terytorium gminy. Jest to kompetencja o charakterze generalnym, nieuzaleniona od podziaw gminy na poszczeglne jednostki pomocnicze (soectwa, dzielnice, osiedla). To Wjt w ramach kompetencji wynikajcej z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy moe zadecydowa o powierzeniu wykonania okrelonej uchway Rady danemu sotysowi. Tym samym, skoro wol ustawodawcy nastpio rozdzielenie kompetencji zwizanych z wykonywaniem uchwa i wyrane wskazanie przez niego, e uchway zebrania wiejskiego wykonuje sotys, a uchway rady gminy wjt, Rada nie bya wadna do przyznawania sotysowi upowanienia do kierowania realizacj uchwa organw gminy. Dziaanie podjte przez Rad we wskazanej regulacji stanowi zatem modyfikacj art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorzdzie gminnym. Powysze czyni zasadnym orzeczenie o niewanoci 19 ust. 2 pkt 5 we fragmencie organw gminy. Na podstawie 19 ust. 2 pkt 6 Rada Gminy powierzya sotysowi kompetencj do: wykonywania zada w zakresie obronnoci i ochrony przeciwpoarowej oraz zapobiegania klskom ywioowym i usuwania ich skutkw. Oceniajc legalno powyszej regulacji naley przypomnie, e do zakresu dziaania gminy nale wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeone ustawami na rzecz innych podmiotw (art. 6 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym). Ponadto art. 163 i 164 Konstytucji RP stanowi, e samorzd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeone przez Konstytucj lub ustawy dla organw innych wadz publicznych, z kolei gmina jako podstawowa jednostka tego samorzdu, wykonuje wszystkie jego zadania niezastrzeone dla innych jednostek samorzdu terytorialnego (domniemanie waciwoci gminy w sprawach lokalnych). Wyraona w art. 6 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym zasada dziaania gminy we wszystkich sprawach publicznych o znaczeniu lokalnym, jeeli z mocy przepisu szczeglnego o randze ustawy spraw tych nie przekazano do zakresu dziaania innego podmiotu, oznacza, e wykonywanie zada publicznych o charakterze lokalnym naley do gminy. Organami gminy okrelonymi w art. 11a ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym, ktrym zostaa powierzona kompetencja do wykonywania tych zada, jest rada gminy z funkcj stanowic i kontroln (art. 15 ust. 1) oraz wjt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ wykonawczy (art. 26 ust.1). Stanowic w zakresie zada wasnych gminy moc art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy o samorzdzie gminnym ustawodawca wskaza, e zadania te obejmuj m.in. sprawy porzdku publicznego i bezpieczestwa obywateli oraz ochrony przeciwpoarowej i przeciwpowodziowej, w tym wyposaenia i utrzymania gminnego magazynu przeciwpowodziowego. Powysze oznacza, e do zada wasnych gminy naley wskazane w 19 ust. 2 pkt 6 wykonywanie zada w zakresie obronnoci i ochrony przeciwpoarowej oraz zapobiegania klskom ywioowym i usuwania ich skutkw. W ocenie organu nadzoru okrelenie zakresu zada, jakie bdzie realizowa sotys nie jest tosame z ustanowieniem domniemania waciwoci soectwa czy te jego organw do zaatwiania spraw publicznych powierzonych do realizacji organom samorzdu gminnego. Nie mona rwnie utosamia dziaalnoci jednostek pomocniczych gminy z dziaalnoci samej gminy. Podkrelenia wymaga, e zasady dziaania organw wadzy publicznej w razie klski ywioowej okrela ustawa z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klski ywioowej (Dz. U. Nr 62, poz. 558 z pn. zm.). Jak stanowi art. 8 teje ustawy: W czasie stanu klski ywioowej dziaaniami prowadzonymi w celu zapobieenia skutkom klski ywioowej lub ich usunicia kieruj: 1) wjt (burmistrz, prezydent miasta) - jeeli stan klski ywioowej wprowadzono tylko na obszarze gminy, 2) starosta - jeeli stan klski ywioowej wprowadzono na obszarze wicej ni jednej gminy wchodzcej w skad powiatu, 3) wojewoda - jeeli stan klski ywioowej wprowadzono na obszarze wicej ni jednego powiatu wchodzcego w skad wojewdztwa, 4) minister waciwy do spraw wewntrznych lub inny minister, do zakresu dziaania ktrego naley zapobieganie skutkom danej klski ywioowej lub ich usuwanie, a w przypadku wtpliwoci co do waciwoci ministra lub w przypadku gdy waciwych jest kilku ministrw - minister wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrw - jeeli
Id: KLUTH-JLJDK-VUYUQ-NKRQV-QWSDU. Podpisany Strona 5

stan klski ywioowej wprowadzono na obszarze wicej ni jednego wojewdztwa. Zgodnie za z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o stanie klski ywioowej: 1. W czasie stanu klski ywioowej waciwy miejscowo wjt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje dziaaniami prowadzonymi na obszarze gminy w celu zapobieenia skutkom klski ywioowej lub ich usunicia. 2. W zakresie dziaa, o ktrych mowa w ust. 1, wjt (burmistrz, prezydent miasta) moe wydawa polecenia wice organom jednostek pomocniczych, kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez gmin, kierownikom jednostek ochrony przeciwpoarowej dziaajcych na obszarze gminy oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez waciwe organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zada na obszarze gminy.. Ponadto naley zauway, e ustawa ta w okrelonych sytuacjach wprowadza take moliwo ustanowienia przez odpowiednie organy penomocnikw kierujcych dziaaniami w celu zapobieenia skutkom klski ywioowej lub ich usunicia (art. 9 ust. 5, art. 10 ust. 5 oraz art. 11 ust. 4 ustawy). Tym samym to ustawa o stanie klski ywioowej okrela organy odpowiedzialne za dziaania w zakresie klsk ywioowych, regulujc jednoczenie kompleksowo ich kompetencje i wskazujc podmioty, za pomoc ktrych organy te wykonuj swoje zadania. W szczeglnoci podkrelenia wymaga fakt, e zgodnie z cytowanym art. 9 ust. 12 ustawy o stanie klski ywioowej wjt moe wydawa wice polecenia organom jednostek pomocniczych, a wic take sotysom organom wykonawczym tych jednostek. Jednake decyzja o powierzeniu sotysom zada zwizanych z dziaaniami w czasie stanu klski ywioowej naley do wjta, a w adnym razie nie moe by taki obowizek naoony na sotysw przez rad gminy. Warto rwnie przytoczy w tym miejscu tre art. 31b ust. 2 ustawy o samorzdzie gminnym, na podstawie ktrego w przypadku wprowadzenia stanu klski ywioowej wjt dziaa na zasadach okrelonych w odrbnych przepisach. Sama wic ustawa odsya w tym zakresie do innych regulacji prawnych zawartych w aktach normatywnych wyszego rzdu. W zwizku z wystpieniem innych miejscowych zagroe, zastosowanie znajduj take przepisy ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Pastwowej Stray Poarnej (Dz. U. z 2009 r. Nr 12 poz. 68 ze zm.). W oparciu o art. 20 ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy, akcj ratownicz organizuje i kieruje ni Pastwowa Stra Poarna, a podczas wykonywania czynnoci, o ktrych mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3, jednostki organizacyjne Pastwowej Stray Poarnej, biorce udzia w akcjach ratowniczych, obowizane s przestrzega wskaza lub instrukcji osb kierujcych tymi subami. Wobec powyszego sotys nie jest uprawniony do wykonywania zada w zakresie ochrony przeciwpoarowej bez upowanienia przez odpowiednie suby. W zakresie obronnoci, zastosowanie maj przepisy ustawy o powszechnym obowizku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 241 poz. 2416 ze zm.). Reguluje ona szczegowo zakres czynnoci oraz organy odpowiedzialne za ich przebieg. Zgodnie bowiem z art. 2 wspomnianej ustawy umacnianie obronnoci Rzeczypospolitej Polskiej, przygotowanie ludnoci i mienia narodowego na wypadek wojny oraz wykonywanie innych zada w ramach powszechnego obowizku obrony naley do wszystkich organw wadzy i administracji rzdowej oraz innych organw i instytucji pastwowych, organw samorzdu terytorialnego, przedsibiorcw i innych jednostek organizacyjnych, organizacji spoecznych, a take do kadego obywatela w zakresie okrelonym w ustawach. Powysze potwierdza, e rada gminy stanowic statut soectwa nie posiada kompetencji do powierzenia sotysowi moc statutu soectwa realizacji zadania w zakresie obronnoci, ochrony przeciwpoarowej, zapobiegania klskom ywioowym i usuwania ich skutkw. Organy do tego uprawnione okrela m.in. ustawa o stanie klski ywioowej i ustawa o Pastwowej Stray Poarnej. W szczeglnoci podkrelenia wymaga fakt, e powierzenie sotysom wykonania zada zwizanych z przedmiotowymi dziaaniami zaley wycznie od woli wjta, a w adnym razie nie moe by taki obowizek naoony na sotysw przez rad gminy moc statutu soectwa. Tym samym zasadnym jest stwierdzenie niewanoci 19 ust. 2 pkt 6 przedmiotowej uchway. W 19 ust. 2 pkt 9 uchway Rada Gminy jako zadanie sotysa wymienia uczestniczenie w sesjach rady gminy. Z kolei w 19 ust. 2 pkt 11 Rada postanowia, e do zada sotysa naley wystpowanie z gosem doradczym na sesjach rady gminy i posiedzeniach organizowanych przez wjta gminy. Tre wskazanych regulacji 19 ust. 2 pkt 9 oraz 19 ust. 2 pkt 11 we fragmencie na sesjach rady gminy oznacza, e Rada naoya na sotysw obowizek uczestniczenia w sesjach rady gminy oraz wystpowania z gosem doradczym na sesjach rady gminy. Tymczasem ustawodawca moc art. 37a ustawy o samorzdzie gminnym postanowi, e: przewodniczcy organu wykonawczego jednostki pomocniczej moe uczestniczy w pracach rady gminy na zasadach okrelonych w statucie gminy, bez prawa udziau w gosowaniu. Przewodniczcy rady gminy jest kadorazowo
Id: KLUTH-JLJDK-VUYUQ-NKRQV-QWSDU. Podpisany Strona 6

zobowizany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczcego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Zgodnie zatem z przytoczonym przepisem ustawy o samorzdzie gminnym, przewodniczcy organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy (sotys) moe, ale nie musi uczestniczy w pracach rady gminy. Ma on bowiem uprawnienie, a nie obowizek uczestniczenia w pracach rady gminy w sesjach rady i w pracach jej wewntrznych organw (Komentarz do art. 37a ustawy o samorzdzie gminnym, A. Szewc, G. Jy, Z. Pawecki, Samorzd Gminny. Komentarz. Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II). Regulacja ta oznacza, e sotys jako przewodniczcy organu wykonawczego jednostki pomocniczej posiada uprawnienie zarwno do udziau w sesji rady gminy jak i do ewentualnego wystpowania z gosem doradczym na sesjach rady. Od jego uznania zaley zatem, czy z uprawnie tych skorzysta czy te nie. Tym samym, zdaniem organu nadzoru, skoro ustawodawca jedynie upowani sotysw do udziau w sesji rady gminy, rada nie jest wadna zmienia lub modyfikowa formy tego upowanienia (przeksztacajc je w obowizek). Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie take w orzecznictwie. Wojewdzki Sd Administracyjny we Wrocawiu w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 854/2009 uzna i: W ocenie Sdu, przyjcie przez Rad Gminy obligatoryjnoci udziau sotysa w sesjach Rady Miejskiej jest oczywicie sprzeczne z przepisami prawa. W zwizku z powyszym zarzut podniesiony przez organ nadzoru w peni zasuguje na uwzgldnienie. Podobnie w wyroku z dnia 4 marca 2010 sygn. akt III SA/Wr 856/2009 Wojewdzki Sd Administracyjny stwierdzi, i: ustawodawca ani nie obciy sotysa takim obowizkiem, ani nie stworzy radzie gminy podstawy prawnej do przeksztacenia ustawowego uprawnienia sotysa w obowizek, ktry miaby wynika z uchway organu stanowicego jednostki samorzdu terytorialnego. Stanowic w zakresie zada Rady Soeckiej Rada w 20 ust. 5 pkt 4 uchway postanowia, e do zada tych naley organizowanie wykonania uchwa zebrania wiejskiego oraz kontrola ich realizacji. Naley zauway, e art. 36 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym expressis verbis stanowi, e organem uchwaodawczym w soectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym sotys oraz e dziaalno sotysa wspomaga rada soecka. Ustawa o samorzdzie gminnym nie okrela zasad podziau kompetencji pomidzy tymi instytucjami. Wynika natomiast z niej w sposb jednoznaczny rozdzielenie dwch rodzajw kompetencji, mianowicie wykonawczej, przyznanej sotysowi i wspomagajcej dziaalno sotysa, przy czym ustawa nie okrela bliej na czym owo "wspomaganie sotysa" ma polega. Zarwno w orzecznictwie jak i w literaturze wyraano wielokrotnie pogld, e skoro zarwno funkcje uchwaodawcze, jak i wykonawcze ustawodawca powierza innym organom (zebranie wiejskie, sotys) oraz stwierdza, e rada "wspomaga" sotysa, to naley przyj, e rada nie ma samoistnych kompetencji. Jest organem doradczym i opiniodawczym sotysa. Ustawa nie przewiduje przecie tworzenia i funkcjonowania innych organw soectwa poza organem uchwaodawczym (zebranie wiejskie) i wykonawczym (sotys). Z tego te wzgldu regulacja zawarta w statucie okrelajca, e rada soecka jest organem organizujcym wykonanie uchwa zebrania wiejskiego oraz kontrolujcym ich realizacj nie jest prawidowa i pozostaje w oczywistej sprzecznoci z ustaw o samorzdzie gminnym. Zdaniem organu nadzoru podmiotem odpowiedzialnym za organizacj wykonania uchwa zebrania wiejskiego jest sotys jako organ wykonawczy w soectwie. To, czy wykonujc uchwa zebrania wiejskiego powierzy on radzie soeckiej wykonanie okrelonych czynnoci wspomagajcych go w podejmowanych dziaaniach i jakie bd to czynnoci, nie naley do rozstrzygnicia rady gminy. Zdaniem organu nadzoru brak jest rwnie podstaw do przyznania radzie soeckiej uprawnie kontrolnych w zakresie realizacji uchwa zebrania wiejskiego. Wprawdzie rada soecka nie jest organem soectwa, jednake wspomaga sotysa i w zwizku z tym jej zadania musz si mieci w granicach kompetencji przysugujcych sotysowi oraz musz zosta jednoznacznie okrelone w statucie. Zgodnie z treci art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorzdzie gminnym zakres i form kontroli oraz nadzoru organw gminy nad dziaalnoci organw jednostki pomocniczej okrela statut. Nie oznacza to jednak, e Rada wadna jest do powierzenia organowi wspomagajcemu wykonywania czynnoci zwizanych z nadzorem nad dziaalnoci sotectwa.

Id: KLUTH-JLJDK-VUYUQ-NKRQV-QWSDU. Podpisany

Strona 7

Tym samym, zdaniem organu nadzoru, zamieszczajc w przedmiotowym statucie regulacj 20 ust. 5 pkt 4 Rada naruszya w sposb istotny nie tylko regulacj art. 36 ust. 1 ale rwnie art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorzdzie gminnym. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie niewanoci 20 ust. 5 pkt 4 przedmiotowej uchway. W rozdziale 6 uchway powiconym zarzdzaniu mieniem komunalnym i gospodarce finansowej soectwa, w 21 ust. 2 Rada postanowia, e: Soectwo zarzdza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporzdza dochodami z tego rda, a w szczeglnoci zarzdza stanowicymi mienie gminne nieruchomociami przeznaczonymi na prowadzenie dziaalnoci w zakresie kultury, sportu, obsugi zebra wiejskich itp., ktre Wjt Gminy moe przekaza w drodze zarzdzenia. W myl art. 48 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym, jednostka pomocnicza zarzdza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporzdza dochodami z tego rda w zakresie okrelonym w statucie. Statut ustala zatem rwnie zakres czynnoci dokonywanych samodzielnie przez jednostk pomocnicz w zakresie przysugujcego jej mienia. Oznacza to, e uprawnienia przysugujce jednostce pomocniczej wzgldem mienia komunalnego jednostka ta wykonuje w zakresie okrelonym w statucie. Okrelajc sposb zarzdzania mieniem i korzystania z mienia powierzonego soectwu Rada zobowizana jest do precyzyjnego okrelenia czynnoci podejmowanych w tym zakresie przez soectwo. Zamieszczenie w treci regulacji stanowicej w tym zakresie zwrotu itp. powoduje pozostawienie wykonawcy uchway moliwoci swobodnego rozporzdzania tym mieniem. Tymczasem uprawnienia przysugujce jednostce pomocniczej wzgldem mienia komunalnego powinny by wymienione w statucie w sposb precyzyjny i niebudzcy wtpliwoci. Naley zauway, e okrelenie i tym podobne jest pojciem niedookrelonym i nieskonkretyzowanym, ktre stwarza rne moliwoci jego rozumienia, a tym samym stosowania. W 21 ust. 6 uchway Rada postanowia, e Rada Gminy jest zobowizana sfinansowa zaakceptowane przez siebie inwestycje soectwa, a w szczeglnoci te, ktre przynosz korzyci rwnie innym soectwom gminy. Rozpatrujc powyszy zapis uchway naley przypomnie, e podstaw gminnej gospodarki finansowej jest budet gminy, uchwalany przez rad gminy w formie uchway budetowej. Uchwalenie budetu naley do wycznej waciwoci rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4 ustawy). Ponadto jednostki pomocnicze (soectwa, dzielnice, osiedla i inne) nie tworz wasnych budetw. Prowadz gospodark finansow w ramach budetu gminy, ktre to uprawnienia w tym zakresie ustalaj odpowiednio statut gminy (art. 51 ust. 3 ustawy o samorzdzie gminnym) oraz uchwaa budetowa (art. 212 ust. 1 pkt 9 ustawy o finansach publicznych), z tym e zamieszczanie odnonych postanowie w uchwale budetowej nie jest obligatoryjne. Prawidowy sposb planowania i dokonywania wydatkw jednostek pomocniczych gminy polega na wyodrbnieniu wydatkw dla soectw w budecie i finansowaniu ich z konta podstawowego gminy (uchw. RIO w Bydgoszczy z 2 III 1994 r., V/22/94). Rada gminy, przeznaczajc rodki finansowe na rzecz konkretnego soectwa, powinna uj odpowiednie kwoty w wydatkach budetu gminy zgodnie z ich przeznaczeniem, we waciwych podziakach klasyfikacji budetowej, odpowiadajcych faktycznemu rodzajowi planowanego zadania budetowego (lub grupie zada budetowych), tj. w rozdziale i paragrafie (uchw. RIO w Krakowie z 18 VIII 1993 r., XII/38/93). Podobny pogld wyraono w uchw. RIO w Bydgoszczy z 9 III 1994 r., VI/30/94, uchw. RIO w Biaymstoku z 25 III 1994 r., 15/94 oraz w uchw. RIO w Poznaniu z 29 III 1995 r., 440/95, w ktrej wyjaniono nadto, e: W budecie gminy rodki wyodrbnione do dyspozycji soectw naley planowa w dziale 9718 81, jako rezerw celow, a po podjciu uchwa przez zebrania wiejskie rada gminy powinna dokona ich przeniesienia do podziaek klasyfikacji budetowej waciwych ze wzgldu na rodzaj wydatkw okrelonych w uchwaach zebra wiejskich (A. Szewc, G. Jy, Z. Pawecki, Samorzd Gminny. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II.) W myl art. 48 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym, jednostka pomocnicza zarzdza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporzdza dochodami z tego rda w zakresie okrelonym w statucie. Statut ustala rwnie zakres czynnoci dokonywanych samodzielnie przez jednostk pomocnicz w zakresie przysugujcego jej mienia. Oznacza to, e uprawnienia przysugujce jednostce pomocniczej wzgldem mienia komunalnego jednostka ta wykonuje w zakresie okrelonym w statucie. Odnoszc powysze rozwaania do zapisw uchway wyraonych w jej 21 ust. 6 naley stwierdzi, e wszelkie inwestycje, rozumiane jako przeznaczenie rodkw finansowych na powikszenie lub odtworzenie
Id: KLUTH-JLJDK-VUYUQ-NKRQV-QWSDU. Podpisany Strona 8

zasobw majtkowych, odnoszce si bezporednio do Soectwa Brennik, ktre Rada Gminy planuje sfinansowa powinny zosta ujte w uchwale budetowej Gminy Ruja. Tym samym Rada nie jest wadna do przyznawania sobie swoistej dodatkowej kompetencji do finansowania inwestycji soectwa, ktre wczeniej zaakceptowaa. Takie dziaania zostan bowiem podjte, o ile, jak wczeniej wskazano, wydatki te zostan przewidziane w budecie gminy. Powysze, w ocenie organu nadzoru, potwierdza, e Rada zamieszczajc w statucie zapis 21 ust. 6 naruszya w sposb istotny nie tylko norm art. 35 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym upowaniajc j do podjcia tej uchway, ale take art. 48 ust. 1 tej ustawy. Majc na uwadze powysze, stwierdzam jak na wstpie. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru niewanoci uchway organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objtym stwierdzeniem niewanoci, z dniem dorczenia rozstrzygnicia nadzorczego. Na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym, w zwizku z art. 54 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi (Dz. U. nr 163 poz. 1270 z pn. zm.) niniejsze rozstrzygnicie moe by zaskarone do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu, za porednictwem Wojewody Dolnolskiego, w terminie 30 dni od dnia jego dorczenia.

Wojewoda Dolnolski Aleksander Marek Skorupa

Id: KLUTH-JLJDK-VUYUQ-NKRQV-QWSDU. Podpisany

Strona 9