WOJEWODA DOLNOLSKI NR NK-N.4131.1054.2011.

LF

Wrocaw, dnia 4 sierpnia 2011 r.

ROZSTRZYGNICIE NADZORCZE w sprawie uchway Rady Miejskiej Wrocawia z dnia 7 lipca 2011 roku nr XIII/252/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Obornickiej, na pnoc od ulicy Paprotnej we Wrocawiu Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z pniejszymi zmianami) Wojewoda Dolnolski Organ Nadzoru nad jednostkami samorzdu terytorialnego stwierdza niewano 8 pkt 2 i 3 uchway Rady Miejskiej Wrocawia z dnia 7 lipca 2011 roku nr XIII/252/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Obornickiej, na pnoc od ulicy Paprotnej we Wrocawiu. Uzasadnienie W dniu 7 lipca 2011 roku Rada Miejska Wrocawia podja uchwa nr XIII/252/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulicy Obornickiej, na pnoc od ulicy Paprotnej we Wrocawiu. Uchwaa wpyna do organu nadzoru w dniu 14 lipca 2011 roku. Organ nadzoru w trakcie postpowania nadzorczego stwierdzi, e 8 pkt 2 i 3 uchway zosta podjty z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 4 w zwizku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zwizku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W 8 ust. 2 uchway Rada postanowia: Obowizuj nastpujce ustalenia dotyczce ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytkw: (...) 2) w strefie, o ktrej mowa w pkt 1, przed prowadzeniem prac ziemnych naley uzyska opini waciwych sub ochrony zabytkw; 3) w obrbie zabytkowego stanowiska archeologicznego nr 307 lad osadniczy z neolitu, wyznaczonego na rysunku planu, oraz w przypadku odkry zabytkw archeologicznych na pozostaym obszarze naley przeprowadzi badania archeologiczne za pozwoleniem waciwych sub ochrony zabytkw. W myl art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytkw i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r., Nr 162, poz. 1568 ze zmianami), jedn z form ochrony zabytkw s ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W planie ustala si, w zalenoci od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujce obszary, na ktrych obowizuj okrelone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, majce na celu ochron znajdujcych si na tym obszarze zabytkw. Kompetencja ta cile koresponduje z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w myl ktrego w planie miejscowym okrela si obowizkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytkw oraz dbr kultury wspczesnej.

Wskazane upowanienia zakrelaj kompetencj do okrelenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczeglnych zasad, na jakich poszczeglne zabytki, zalenie od indywidualnych uwarunkowa, mog by chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak penej dowolnoci i musi by wykadana przez pryzmat obowizujcego prawa. W wietle art. 7 Konstytucji RP organy wadzy publicznej dziaaj w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, i kade dziaanie organu wadzy, w tym take Rady Miejskiej Wrocawia, musi mie oparcie w obowizujcym prawie. Naczeln zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto naley podkreli, i normy kompetencyjne powinny by interpretowane w sposb cisy, literalny. Jednoczenie zakazuje si dokonywania wykadni rozszerzajcej przepisw kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczegln uwag zasuguje tu wyrok Trybunau Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): Stosujc przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszcych si do rde prawa, takie zasady przyjte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykadni rozszerzajcej kompetencje prawodawcze oraz zasad goszc, e wyznaczenie jakiemu organowi okrelonych zada nie jest rwnoznacznym z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktw normatywnych sucych realizowaniu tych zada (...). W ocenie organu nadzoru wskazane uregulowania uchway wykraczaj poza przyznan radzie gminy kompetencj do okrelenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytkw oraz dbr kultury wspczesnej, w tym okrelenia nakazw i zakazw, obowizujcych w obszarze ewidencji zabytkw archeologicznych. Powysze upowanienie nie obejmuje moliwoci umieszczania w miejscowym planie postanowie odnonie obowizku uzyskania opinii waciwych sub ochrony zabytkw przed rozpoczciem prac ziemnych oraz kwestii zwizanych z koniecznoci uzyskania pozwolenia tyche sub w przypadku potrzeby przeprowadzenia bada archeologicznych. Wszelkie kompetencje i formy dziaania organw nadzoru konserwatorskiego w zakresie wspdziaania z organami administracji architektoniczno budowlanej i nadzoru budowlanego zostay ju okrelone przez ustawodawc. Rada gminy nie ma adnych kompetencji do modyfikowania zakresu wspdziaania organw w postpowaniu administracyjnym przy wydawaniu decyzji administracyjnych. Obowizek stosownego powiadomienia wynika z art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie zabytkw i opiece nad zabytkami, stosownie do ktrego kto przypadkowo znalaz przedmiot, co do ktrego istnieje przypuszczenie, i jest on zabytkiem archeologicznym, jest obowizany, przy uyciu dostpnych rodkw, zabezpieczy ten przedmiot i oznakowa miejsce jego znalezienia oraz niezwocznie zawiadomi o znalezieniu tego przedmiotu waciwego wojewdzkiego konserwatora zabytkw, a jeli nie jest to moliwe, waciwego wjta (burmistrza, prezydenta miasta). Z kolei obowizek uzyskania pozwolenia na prowadzenie ratowniczych bada wykopaliskowych wynika z art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie zabytkw i opiece nad zabytkami. rdem tego obowizku jest ustawa, a nie uchwaa rady gminy. Katalog dziaa wymagajcych uzyskania pozwolenia jest katalogiem zamknitym i ani z przepisw ustawy o ochronie zabytkw, ani te w szczeglnoci z art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie mona domniemywa kompetencji rady gminy do okrelania dodatkowych sytuacji, w ktrych wymagane jest pozwolenie. Rada Miejska wprowadzajc taki obowizek przekroczya zatem swoj kompetencj. Wszelkie zapisy planu odnoszce si do postpowania administracyjnego zwizanego z odkryciem zabytkw i obiektw archeologicznych, w zalenoci od sytuacji, mona potraktowa jako niezgodne z prawem powtrzenie ustawowe lub modyfikacj, jeeli uregulowanie takie wynika wprost z ustawy. Natomiast, jeeli ustawodawca nie przewidzia w ogle wymogu pozwolenia organu nadzoru konserwatorskiego, a rada gminy w drodze uchway taki obowizek wprowadzia, to jest to przekroczenie kompetencji przez organ stanowicy. W tym konkretnym przypadku, kwestionowane przez organ nadzoru zapisy stanowi zarwno w czci modyfikacj art. 33 ust. 1 i art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytkw i opiece nad zabytkami, jak rwnie zawieraj uregulowania wykraczajce poza przyznan kompetencj do okrelenia zasad ochrony

dziedzictwa kulturowego i zabytkw oraz dbr kultury wspczesnej. W zakresie wadztwa planistycznego gminy i obowizku zawarcia w planie postanowie, o ktrych mowa w art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie mieci si kompetencja do regulowania kwestii zwizanych z postpowaniem administracyjnym dotyczcym postpowania w przypadku odkrycia zabytkw i obiektw archeologicznych. Ustawa o ochronie zbytkw i opiece nad zabytkami kompleksowo reguluje postpowanie w tym zakresie. Orzecznictwo wielokrotnie wskazywao, e powtrzenia i modyfikacje, jako wysoce dezinformujce, stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok NSA z 16 czerwca 1992 r., ONSA 1993/2/44; wyrok NSA z 14 padziernika 1999 r., OSS 2000/1/17; wyrok NSA 6 czerwca 1996 r., sygn. SA/Wr 2761/95, nie opubl.). Powtarzanie regulacji ustawowych, bd ich modyfikacja i uzupenienie przez przepisy uchway moe bowiem prowadzi do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczy si z tym, e powtrzony czy zmodyfikowany przepis bdzie interpretowany w kontekcie uchway, w ktrej go zamieszczono, co moe prowadzi do cakowitej lub czciowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekcie, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisw zawartych w aktach hierarchicznie wyszych, naley uzna za niedopuszczalne. Ze stanowiskiem takim koresponduje 118 w zw. z 143 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z ktrym w aktach prawa miejscowego nie powtarza si przepisw ustaw, ratyfikowanych umw midzynarodowych i rozporzdze. Takie stanowisko organu nadzoru w przedmiotowej sprawie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sdw administracyjnych. Wojewdzki Sd Administracyjny we Wrocawiu w wyroku z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 636/10, odnoszc si do podobnej regulacji wskaza, e naoenie na adresatw zamieszczonych w uchwale zakazw bd ogranicze dodatkowego obowizku uzgodnie z konserwatorem zabytkw samo w sobie stanowi przekroczenie normy kompetencyjnej, pozwalajcej na wprowadzenie w planie okrelonych zakazw bd ogranicze. Ponadto Sd ten zwrci uwag, e kompetencje i zakres zada wojewdzkiego konserwatora zabytkw wynikaj z ustawy, a rada gminy, nie jest wadna modyfikowa poprzez poszerzanie kompetencji tego organu w drodze aktu prawa miejscowego zakresu zada wojewdzkiego konserwatora zabytkw w niej okrelonych. Procedura uchwalania planu miejscowego jest cile wyznaczona przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy naruszenie zasad sporzdzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporzdzania, a take naruszenie waciwoci organw w tym zakresie, powoduj niewano uchway rady gminy w caoci lub czci. Od niniejszego rozstrzygnicia przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu w terminie 30 dni od daty jego dorczenia, ktr naley wnie za porednictwem organu nadzoru - Wojewody Dolnolskiego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru niewanoci uchway organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objtym stwierdzeniem niewanoci, z dniem dorczenia rozstrzygnicia nadzorczego.

Wojewoda Dolnolski Aleksander Marek Skorupa