Wrocaw, dnia 30 sierpnia 2011 r. WOJEWODA DOLNOLSKI NR NK-N.4131.759.2011.DP1 ROZSTRZYGNICIE NADZORCZE w sprawie 4 ust. 2 pkt b i c, 4 ust. 4, 6 ust.

st. 3 uchway Rady Gminy Janowice Wielkie z dnia 4 sierpnia 2011 roku Nr X/51/2011 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniw zamieszkaych na terenie gminy Janowice Wielkie.

Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z pniejszymi zmianami) Wojewoda Dolnolski Organ Nadzoru nad jednostkami samorzdu terytorialnego stwierdza niewano 4 ust. 2 pkt b i c, 4 ust. 4, 6 ust. 3 uchway Rady Gminy Janowice Wielkie z dnia 4 sierpnia 2011 roku Nr X/51/2011 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniw zamieszkaych na terenie gminy Janowice Wielkie. Uzasadnienie Na sesji w dniu 4 sierpnia 2011 roku Rada Gminy Janowice Wielkie podja uchwa Nr X/51/2011 w sprawie regulaminu udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniw zamieszkaych na terenie gminy Janowice Wielkie. Uchwaa wpyna do Organu Nadzoru w dniu 10 sierpnia 2011 roku. W toku badania legalnoci uchway Nr X/51/2011 stwierdzono, e : - 4 ust. 2 pkt b i c oraz 6 ust. 3 zostay podjte z istotnym naruszeniem art. 90n w zwizku z art. 90f ustawy z dnia 7 wrzenia 1991 roku o systemie owiaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm. zwana dalej ustaw), art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), art. 63 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postpowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz 118 w zwizku z 143 zacznika do rozporzdzenia Prezesa Rady Ministrw z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), - 4 ust. 4 - zosta podjty z istotnym naruszeniem art. 90n ust. 7 w zwizku z art. 90f ustawy i art. 7 Konstytucji RP oraz 118 w zwizku z 143 zacznika do rozporzdzenia Prezesa Rady Ministrw z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej. Zasady i formy udzielania uczniom pomocy materialnej okrelaj przepisy rozdziau 8a ustawy o systemie owiaty. Ustawodawca okreli krg osb uprawnionych do otrzymywania pomocy materialnej, a take wyodrbni dwie kategorie tej pomocy: socjaln i motywacyjn. Gminy udzielaj wiadcze pomocy materialnej o charakterze socjalnym w postaci stypendium szkolnego i zasiku szkolnego, a ponadto wiadczenia pomocy materialnej o charakterze motywacyjnym w postaci stypendium za wyniki w nauce lub osignicia sportowe. Przepisy rozdziau 8a ustawy okrelaj ponadto przesanki do uzyskania prawa do stypendium i zasiku oraz formy udzielania tych wiadcze, a take oglne zasady ustalania ich wysokoci. Miesiczna wysoko stypendium musi mieci si w granicach okrelonych przez ustawodawc w art. 90 d ust. 9 ustawy. wiadczenia pomocy materialnej przyznaje wjt, burmistrz, prezydent w drodze decyzji administracyjnej, wydanej na wniosek osb wymienionych w art. 90 n ust.2 ustawy lub z urzdu. Stosownie do art. 90 f ustawy o systemie owiaty organem uprawnionym do okrelenia w regulaminie m.in. szczegowych zasad i trybu udzielania wiadcze pomocy materialnej o charakterze socjalnym oraz sposobu ustalania ich wysokoci jest rada gminy. Uchway okrelajce zasady i tryb udzielania wiadcze pomocy materialnej s prawem powszechnie obowizujcym na terenie danej jednostki samorzdu terytorialnego. Zawieraj one normy o charakterze

generalnym i abstrakcyjnym, gdy nie wyczerpuj si one w jednostkowym stosowaniu, a ich adresatem jest bliej nieokrelony krg podmiotw. Nie budzi zatem wtpliwoci, e uchway te stanowi akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust.1 ustawy o samorzdzie gminnym. Uznanie, i przedmiotowe uchway nale do aktw prawa miejscowego powoduje okrelone konsekwencje odnonie treci tych aktw. W doktrynie i orzecznictwie panuje zgodno stanowisk co do nakazu cisej wykadni prawotwrczych norm kompetencyjnych, zakazu stosowania wykadni rozszerzajcej oraz zakazu stosowania analogii. Organ jednostki samorzdu terytorialnego wykonujcy kompetencj prawotwrcz zawart w upowanieniu ustawowym jest zobowizany dziaa cile wedle tego upowanienia. Nie jest uprawniony ani do regulowania tego co zostao ju w ustawie uregulowane, ani te do wychodzenia poza zakres upowanienia ustawowego. Przytoczony w podstawie prawnej uchway Nr X/51/2011 Rady Gminy Janowice Wielkie art. 90f ustawy o systemie owiaty w sposb precyzyjny wyznacza granice prawotwrczych kompetencji rady gminy, stanowic, i organ ten uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w ktrym okrela w szczeglnoci : 1) sposb ustalania wysokoci stypendium szkolnego, 2) formy w jakich udziela si stypendium szkolnego w zalenoci od potrzeb uczniw zamieszkaych na terenie gminy, 3) tryb i sposb udzielania stypendium, 4) tryb i sposb udzielania zasiku szkolnego w zalenoci od zdarzenia losowego. Stosownie do art. 90d ust.1 ustawy stypendium szkolne moe otrzyma ucze znajdujcy si w trudnej sytuacji materialnej, wynikajcej z niskich dochodw na osob w rodzinie, w szczeglnoci, gdy w rodzinie tej wystpuje : bezrobocie, niepenosprawno, choroba, wielodzietno, brak umiejtnoci wypeniania funkcji opiekuczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a take gdy rodzina jest niepena lub wystpio zdarzenie losowe. Analiza treci wymienionego przepisu ustawy daje podstaw do wyrnienia dwch przesanek przyznania stypendium szkolnego: 1) spenienie kryterium niskich dochodw na osob w gospodarstwie domowym ucznia oraz 2) wystpowanie trudnej sytuacji rodzinnej, ktr ustawodawca okreli poprzez przykadowe wskazanie pewnych okolicznoci. Oba wymienione kryteria powinny by spenione cznie. Kryteria przyznawania stypendium szkolnego s ustalone w sposb zupeny w ustawie o systemie owiaty. S to przede wszystkim dochd na osob w rodzinie ucznia oraz trudna sytuacja w rodzinie. W 4 ust. 2 (stypendium szkolne) i 6 ust. 3 (zasiek szkolny) uchway Rada stwierdzia, e warunkiem ubiegania si o pomoc materialn jest zoenie stosownego wniosku. W 4 ust. 2 Rada postanowia, e : Warunkiem ubiegania si o przyznanie stypendium szkolnego jest : () b) zaczenie do wniosku zawiadcze, owiadcze, o sytuacji rodzinnej materialnej ucznia, c) zaczenie owiadczenia o przedmiocie korzystania z innych stypendiw o charakterze socjalnym ze rodkw publicznych. Naley tu zauway, e art. 90n ustawy o systemie owiaty reguluje kompleksowo kwestie w zakresie skadania wnioskw. Dlatego te wskazane postanowienia uchway stanowi wykroczenie poza ramy upowanienia wynikajcego z art. 90f ustawy o systemie owiaty. Zgodnie z art. 90n ust. 4 i 5 ustawy: 4. "Wniosek o przyznanie wiadczenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym zawiera w szczeglnoci: 1) imi i nazwisko ucznia i jego rodzicw; 2) miejsce zamieszkania ucznia; 3) dane uzasadniajce przyznanie wiadczenia pomocy materialnej, w tym zawiadczenie o wysokoci dochodw, z zastrzeeniem ust. 5; 4) podan form wiadczenia pomocy materialnej inn ni forma pienina. 5. W przypadku ubiegania si o stypendium szkolne dla ucznia, ktrego rodzina korzysta ze wiadcze pieninych z pomocy spoecznej, zamiast zawiadczenia o wysokoci dochodw przedkada si zawiadczenie o korzystaniu ze wiadcze pieninych z pomocy spoecznej". Uprawnienia do ubiegania si o pomoc materialn wynikaj z art. 90o ust. 3 i 4 ustawy, za przyznanie pomocy nastpuje na wniosek (art. 90n ust. 2 ustawy) lub z urzdu (art. 90n ust.3 ustawy). Oznacza to, e wprowadzenie przez Rad 4 ust. 2 pkt b i c uchway nie tylko stanowi wykroczenie poza ramy upowanienia ustawowego, ale rwnie modyfikacj wskazanych wyej przepisw ustawy. Naley w tym miejscu podkreli, e z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalno takiego dziaania organu realizujcego delegacj ustawow, ktre polega na powtarzaniu bd modyfikacji wicych norm o charakterze powszechnie obowizujcym. Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznajcej za niedopuszczalne powtrzenie regulacji ustawowych bd ich modyfikacj przez przepisy prawa

miejscowego. (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02, niepubl. wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02, niepubl.). Naczelny Sd Administracyjny w wyroku z dnia 14 padziernika 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) uzna, e uchwaa organu stanowicego jednostki samorzdu terytorialnego nie moe regulowa jeszcze raz tego, co zostao zawarte w obowizujcej ustawie. Taka uchwaa, jako istotnie naruszajca prawo, jest niewana. Trzeba bowiem liczy si z tym, e powtrzony przepis bdzie interpretowany w kontekcie uchway, w ktrej go powtrzono, co moe prowadzi do cakowitej lub czciowej zmiany intencji prawodawcy. Ponadto, jak stanowi 118 w zwizku z 143 zacznika do rozporzdzenia Prezesa Rady Ministrw z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908): W rozporzdzeniu nie powtarza si przepisw ustawy upowaniajcej oraz przepisw innych aktw normatywnych.. Zdaniem Organu Nadzoru na podstawie art. 90f. rada nie jest upowaniona do regulowania instytucji postpowania administracyjnego. Do takich regulacji musi by norma kompetencyjna wprost wskazujca w jakim zakresie mona wprowadzi dodatkowe elementy postpowania administracyjnego. Artyku 90f takiego wskazania nie zawiera. Tryb i sposb udzielania zasiku i stypendium, to nie tryb postpowania administracyjnego w sprawie przyznania stypendium. Ponadto naley zauway, e zgodnie z art. 90n ust. 1 ustawy w sprawach wiadcze pomocy materialnej o charakterze socjalnym wydaje si decyzje administracyjne. Oznacza to, stosownie do brzmienia art. 1 pkt 1 k.p.a., i postpowanie w sprawach przyznania stypendium toczy si na zasadach okrelonych w k.p.a. przed organami administracji publicznej w nalecych do waciwoci tych organw sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Dlatego te jakakolwiek modyfikacja przepisw kpa, a take wprowadzanie norm ju w nim zawartych, stanowi istotne naruszenie prawa. Zdaniem Organu Nadzoru jeeli Kodeks postpowania administracyjnego mwi o przepisach szczeglnych to mwi o przepisach ustawy lub o przepisach wydanych w oparciu o przepisy ustawy w wyniku wyranego upowanienia do modyfikacji procedury wydawania rozstrzygni w indywidualnych sprawach. Trafnie w tym zakresie podkrela Wojewdzki Sd Administracyjny: Za chybiony naley uzna podniesiony w treci skargi argument wywodzcy prawo gminy do okrelania dodatkowych skadnikw decyzji, m.in. terminu z przepisu skaronej uchway rozumianego jako przepis odrbny, o ktrym mowa w art. 107 2 k.p.a. (...). Prawo do stanowienia takich klauzul moe wynika wprost z przepisu odrbnego rangi ustawowej (por. J. Borkowski (w:) Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2002 r. s. 490), albo z wyranego brzmienia przepisu udzielajcego kompetencji, natomiast kompetencji takiej nie mona domniemywa, ani jej konstruowa. Uzasadnienia dla takiego prawa nie mona natomiast wywodzi z oglnego sformuowania przepisu prawa". (Wyrok WSA we Wrocawiu z dnia 23 lutego 2005 roku, sygn. akt IV SA/Wr 26/05). Z uwagi na powysze, odnoszc si do postanowie zawartych w 6 ust. 3 uchway, stanowicych o doczeniu do wniosku odpowiednich dokumentw naley zauway e, w wietle art. 63 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postpowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zmianami) : 1 Podania (dania, wyjanienia, odwoania, zaalenia) mog by wnoszone pisemnie, telegraficznie, za pomoc telefaksu lub ustnie do protokou, a take za pomoc innych rodkw komunikacji elektronicznej przez elektroniczn skrzynk podawcz organu administracji publicznej utworzon na podstawie ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji dziaalnoci podmiotw realizujcych zadania publiczne. 2. Podanie powinno zawiera co najmniej wskazanie osoby, od ktrej pochodzi, jej adres i danie oraz czyni zado innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczeglnych". Jak wynika z cytowanych przepisw obligatoryjne elementy wniosku oraz zaczniki wskazuje ustawa o systemie owiaty (art. 90n ust. 4 i 5 ustawy) oraz Kodeks postpowania administracyjnego. Jako wykroczenie poza ramy kompetencji ustawowej naley wskaza zapisy 4 ust. 4. W 4 ust. 4 przedmiotowej uchway unormowano sytuacje zoenia wniosku po upywie terminu okrelonego w 4 ust. 3 regulaminu. W 4 ust. 4 Rada postanowia, e : Wnioski zoone po upywie terminu okrelonego w 4 ust. 3 regulaminu podlega bd rozpoznaniu wycznie w uzasadnionych wypadkach. Tymczasem w art. 90n ust. 7 ustawy czytamy : W uzasadnionych przypadkach, wniosek o przyznanie stypendium szkolnego moe by zoony po upywie terminu, o ktrym mowa w ust. 6. Porwnujc tre wprowadzonego przez Rad 4 ust. 4 i przytoczonego przepisu art. 90n ust. 7 ustawy, naley stwierdzi, e przepis uchway powtarzaj i modyfikuj w sposb niedopuszczalny wskazany wyej przepis ustawy. Powtarzanie regulacji ustawowych, bd ich modyfikacja i uzupenienie przez przepisy uchway moe bowiem prowadzi do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Trzeba, bowiem liczy si z tym, e powtrzony czy zmodyfikowany przepis bdzie interpretowany w kontekcie uchway, w ktrej go

zamieszczono, co moe prowadzi do cakowitej lub czciowej zmiany intencji prawodawcy. W takim kontekcie, zjawisko powtarzania i modyfikacji w aktach prawnych przepisw zawartych w aktach hierarchicznie wyszych, naley uzna za niedopuszczalne. Ze stanowiskiem takim koresponduje 118 w zw. z art. 143 zasad techniki prawodawczej, zgodnie z ktrym w aktach prawa miejscowego nie powtarza si przepisw ustaw, ratyfikowanych umw midzynarodowych i rozporzdze. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy wadzy publicznej, do ktrych zaliczane s rwnie organy jednostek samorzdu terytorialnego, dziaaj na podstawie i w granicach prawa. O ile jednostka ma swobod dziaania zgodnie z zasad, e co nie jest wyranie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy wadzy publicznej mog dziaa tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upowania, przy czym obywatel moe zawsze domaga si podania podstawy prawnej, na jakiej organ podj konkretn dziaalno. Jest to zgodne z wymogami wynikajcymi z zasady demokratycznego pastwa prawnego (W. Skrzydo, Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej. Komentarz, Zakamycze 2002, wyd. V). Oznacza to, e kade dziaanie organu wadzy publicznej musi znajdowa uzasadnienie w przepisie aktu prawnego wyszego rzdu. Dotyczy to rwnie organw jednostek samorzdu terytorialnego. Ponadto akty prawa stanowione przez organy jednostek samorzdu terytorialnego powinny regulowa tylko te kwestie, ktre wynikaj z normy kompetencyjnej. Z kolei kwestie te powinny by regulowane tylko przez ten organ, ktry jest wskazany w normie kompetencyjnej. Biorc powysze pod uwag orzeczono jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnicia przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu w terminie 30 dni od daty jego dorczenia, ktr naley wnie za porednictwem organu nadzoru Wojewody Dolnolskiego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru niewanoci uchway organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objtym stwierdzeniem niewanoci, z dniem dorczenia rozstrzygnicia nadzorczego.

Wojewoda Dolnolski Aleksander Marek Skorupa