WOJEWODA DOLNOLSKI NK.II.DC.

0911-9/10

Wrocaw, dnia 5 marca 2010 r.

Rozstrzygnicie nadzorcze Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stwierdzam niewano 20 ust. 1 we fragmencie: i reprezentuje Soectwo na zewntrz z powodu istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorzdzie gminnym; 20 ust. 4 pkt 4 z powodu istotnego naruszenia art. 37a ustawy o samorzdzie gminnym; 20 ust. 4 pkt 8 z powodu istotnego naruszenia art. 8 i 9 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klski ywioowej (Dz. U. 2002 r. Nr 62, poz. 558, ze zm.) i art. 20 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Pastwowej Stray Poarnej (tekst jednolity: Dz. U. 2009 r. Nr 12, poz. 68, ze zm.); 37 ust. 4 we fragmencie: przy udziale odpowiednich merytorycznie komrek organizacyjnych Urzdu z powodu istotnego naruszenia art. 33 ust. 2 ustawy o samorzdzie gminnym uchway Rady Gminy Kamienna Gra z dnia 27 stycznia 2010 r. nr XLIII/201/10 w sprawie uchwalenia statutu Soectwa Gorzeszw. Uzasadnienie W dniu 27 stycznia 2010 r. Rada Gminy w Kamiennej Grze podja uchwa w sprawie uchwalenia statutu Soectwa Gorzeszw (uchwaa nr XLIII/201/10), zwan w dalszej czci uchwa. Niniejsza uchwaa wpyna do organu nadzoru w dniu 3 lutego 2010 r. Zakwestionowana we fragmentach przez organ nadzoru uchwaa Rady Gminy Kamienna Gra podjta zostaa na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym. Zgodnie z przywoanym przepisem, organizacj i zakres dziaania jednostki pomocniczej okrela rada gminy odrbnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkacami. Podkreli naley, e jednostk pomocnicz w gminie jest soectwo, utworzone na zasadzie art. 5 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym, a statut tej jednostki pomocniczej jest aktem prawa miejscowego. Obligatoryjne elementy przedmiotowe unormowa statutowych jednostki pomocniczej wymienione zostay w art. 35 ust. 3 ustawy o samorzdzie gminnym, a mianowicie statut soectwa winien okrela w szczeglnoci: nazw i obszar jednostki pomocniczej (pkt 1), zasady i tryb wyborw organw jednostki pomocniczej (pkt 2), organizacj i zadania organw jednostki pomocniczej (pkt 3), zakres zada przekazanych jednostce przez gmin oraz sposb ich realizacji (pkt 4), zakres i formy kontroli oraz nadzoru organw gminy nad dziaalnoci organw jednostki pomocniczej (pkt 5). Zgodnie z powyszym, organizacj i zakres dziaania soectwa okrela uchwalony przez rad gminy statut, ktry jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w dzienniku urzdowym wojewdztwa. Niewtpliwie przepisy ustawy o samorzdzie gminnym daj radzie szerokie kompetencje do uregulowania w drodze statutu ustroju wewntrznego soectwa. Jednake kompetencje te nie mog by wykonywane w oderwaniu od innych przepisw prawa powszechnie obowizujcego. Rada gminy obowizana jest przestrzega zakresu upowanienia ustawowego udzielonego jej przez ustaw w zakresie tworzenia aktw prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych dziaaniach nie moe wkracza w materi uregulowan ustaw. Uchwaa bowiem rady gminy, bdca aktem prawa miejscowego, jest jednoczenie rdem powszechnie obowizujcego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, a zatem musi respektowa unormowania zawarte w aktach wyszego rzdu (art. 87 ust. 2 Konstytucji). Ponadto Konstytucja RP stanowi w art. 94, e prawo miejscowe moe by stanowione przez organy samorzdu terytorialnego wycznie na podstawie i w granicach upowanie zawartych w ustawie. W wietle art. 7 Konstytucji RP, organy wadzy publicznej dziaaj w granicach i na podstawie prawa. Regulacja przytoczonego przepisu Ustawy Zasadniczej wskazuje wyranie na obowizek dziaania na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, e rada gminy zobowizana jest do dziaania w granicach okrelonych konkretnymi normami zawartymi w aktach normatywnych wyszego rzdu. Rada Gminy w 20 ust. 1 uchway przyja: Sotys jest organem wykonawczym Soectwa i reprezentuje Soectwo na zewntrz. Stosownie do art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorzdzie gminnym, statut jednostki pomocniczej okrela w szczeglnoci organizacj i zadania organw jednostki pomocniczej. Jak ju wspominano, udzielone Radzie Gminy upowanienie ma do szeroki zakres. Nie oznacza to jednak dowolnoci w za-

kresie przypisywania zada organom jednostki pomocniczej oraz sposobw ich realizacji. Naley po raz kolejny podkreli, i kada norma kompetencyjna musi by tak realizowana, aby nie naruszaa innych przepisw ustawy. Gmina jako podmiot posiadajcy osobowo prawn (art. 165 Konstytucji RP, art. 2 ust. 2 ustawy o samorzdzie gminnym) ma pen zdolno prawn oraz moliwo podejmowania prawnie skutecznych dziaa majcych na celu powstanie okrelonych skutkw prawnych. Jako osoba prawna, dziaa ona przez swoje organy, ktrymi, zgodnie z art. 11a ustawy o samorzdzie gminnym s rada gminy oraz wjt (burmistrz, prezydent miasta). Przepisy ustawy determinuj sytuacj prawn oraz zakres kompetencji, kierunkw oraz prawnych form dziaania tyche organw. I tak, zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, organem stanowicym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Z kolei zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy wjt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym. Wjt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje biecymi sprawami gminy i reprezentuje j na zewntrz (art. 31 ustawy). Co do reprezentowania gminy na zewntrz to ma ono istotne znaczenie w przypadku podejmowania czynnoci majcych znaczenie prawne, czy te wywoujcych okrelone skutki prawne. Niewtpliwie wjt bdzie wycznie uprawnionym organem do reprezentowania lokalnej wsplnoty samorzdowej w sferze publicznoprawnej (skadania owiadcze woli oraz reprezentacji gminy w stosunkach z zewntrznymi organami administracji publicznej i podmiotami niezaliczonymi do administracji publicznej). Ponadto, wjt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem reprezentujcym gmin w stosunkach cywilnoprawnych (np. w przypadku gdy gmina wystpuje w obrocie prawnym jako waciciel) i jest waciwy do skadania owiadcze woli w zakresie zawierania i rozwizywania umw dotyczcych przykadowo: zbywania, nabywania lub obciania mienia komunalnego. Podkreli naley, e soectwo jako jednostka pomocnicza gminy nie posiada zdolnoci prawnej i zdolnoci do czynnoci prawnych, nie moe zatem wystpowa w obrocie prawnym jako samodzielny podmiot mogcy skutecznie dziaa we wasnym imieniu i na wasny rachunek. Soectwa s wycznie elementami skadowymi gmin, niemajcymi poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego, dlatego brak jest moliwoci prawnych powierzeniu przez Rad reprezentacji na zewntrz Soectwa sotysowi. W wietle orzecznictwa sdw administracyjnych jednostki pomocnicze nie mog wystpowa w stosunkach cywilnoprawnych jako odrbny od gminy podmiot prawny, ich organy nie s umocowane i nie mog by upowanione w statucie do zawierania w imieniu tych jednostek umw i zacigania zobowiza (wyrok NSA z dnia 26 marca 1992 roku, SA/Wr 300/92, Wsplnota 1992, nr 33, s. 21). Uzna zatem naley, e Rada Gminy Kamienna Gra przekroczya zakres upowanienia zawartego w art. 35 ust 3 pkt 3 ustawy o samorzdzie gminnym i jednoczenie wkroczya w kompetencj Wjta Gminy, co stanowi istotne naruszenie prawa. Rada Gminy w 20 ust. 4 pkt 4 i pkt 8 uchway ustalia, e do zada sotysa naley w szczeglnoci m.in.: uczestniczenie w sesjach Rady Gminy i pracach komisji na zaproszenie ich przewodniczcych (pkt 4); kierowanie akcj pomocy w razie wypadkw losowych i klsk ywioowych (pkt 8). Odnonie obowizkw sotysa unormowanych przez Rad w 20 ust. 4 uchway, do ktrych zalicza si m.in. uczestnictwo sotysa na sesjach Rady Gminy i pracach komisji Rady Gminy, naley wskaza na tre art. 37a ustawy o samorzdzie gminnym, ktry stanowi, e przewodniczcy organu wykonawczego jednostki pomocniczej moe uczestniczy w pracach rady gminy na zasadach okrelonych w statucie gminy, bez prawa udziau w gosowaniu. Przewodniczcy rady gminy jest kadorazowo zobowizany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczcego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy. Zgodnie, zatem z przytoczonym przepisem ustawy o samorzdzie gminnym, przewodniczcy organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy (sotys) moe, ale nie musi uczestniczy w pracach rady gminy. Ma on bowiem uprawnienie, a nie obowizek uczestniczenia w pracach rady gminy w sesjach rady i w pracach jej wewntrznych organw (por. A. Szewc w: A. Szewc, G. Jy, Z. Pawecki, Samorzd Gminny. Komentarz. Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II). Zadanie sotysa okrelone za w 20 ust. 4 pkt 8 uchway (kierowanie akcj pomocy w razie wypadkw losowych i klsk ywioowych) narusza przepisy art. 8 i 9 ustawy o stanie klski ywioowej. Jak stanowi art. 8 teje ustawy: W czasie stanu klski ywioowej dziaaniami prowadzonymi w celu zapobieenia skutkom klski ywioowej lub ich usunicia kieruj: 1) wjt (burmistrz, prezydent miasta) jeeli stan klski ywioowej wprowadzono tylko na obszarze gminy, 2) starosta jeeli stan klski ywioowej wprowadzono na obszarze wicej ni jednej gminy wchodzcej w skad powiatu, 3) wojewoda jeeli stan klski ywioowej wprowadzono na obszarze wicej ni jednego powiatu wchodzcego w skad wojewdztwa, 4) minister waciwy do spraw wewntrznych lub inny minister, do zakresu dziaania ktrego naley zapobieganie skutkom danej klski ywioowej lub ich usuwanie, a w przypadku wtpliwoci co do waciwoci ministra lub w przypadku gdy waciwych jest kilku ministrw minister wyznaczony przez Prezesa Rady Ministrw jeeli stan klski ywioowej wprowadzono na obszarze wicej ni jednego wojewdztwa. Stosownie do treci art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o stanie klski ywioowej: 1. W czasie stanu klski ywioowej waciwy miejscowo wjt (burmistrz, prezydent miasta) kieruje dziaaniami prowadzonymi

na obszarze gminy w celu zapobieenia skutkom klski ywioowej lub ich usunicia. 2. W zakresie dziaa, o ktrych mowa w ust. 1, wjt (burmistrz, prezydent miasta) moe wydawa polecenia wice organom jednostek pomocniczych, kierownikom jednostek organizacyjnych utworzonych przez gmin, kierownikom jednostek ochrony przeciwpoarowej dziaajcych na obszarze gminy oraz kierownikom jednostek organizacyjnych czasowo przekazanych przez waciwe organy do jego dyspozycji i skierowanych do wykonywania zada na obszarze gminy. Ponadto, naley zauway, e ustawa o stanie klski ywioowej w okrelonych sytuacjach wprowadza take moliwo ustanowienia przez odpowiednie organy penomocnikw kierujcych dziaaniami w celu zapobieenia skutkom klski ywioowej lub ich usunicia (art. 9 ust. 5, art. 10 ust. 5 oraz art. 11 ust. 4 ustawy). Dalej, w art. 12 ust. 1 ustawy przewiduje si powoanie gminnego zespou reagowania, ktrego podstawowe zadania okrela art. 12 ust. 2. W zwizku z wystpieniem innych miejscowych zagroe, zastosowanie znajd przepisy ustawy o Pastwowej Stray Poarnej. W oparciu o art. 20 ust. 1 i 2 wspomnianej ustawy, akcj ratownicz organizuje i kieruje ni Pastwowa Stra Poarna, a podczas wykonywania czynnoci, o ktrych mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3, jednostki organizacyjne Pastwowej Stray Poarnej, biorce udzia w akcjach ratowniczych, obowizane s przestrzega wskaza lub instrukcji osb kierujcych tymi subami. Reasumujc, rada gminy nie posiada kompetencji do wyznaczenia sotysowi moc statutu soectwa zadania w zakresie kierowania akcj pomocy w razie wypadkw losowych i klsk ywioowych. Organy do tego uprawnione wyznacza m.in. ustawa o stanie klski ywioowej i ustawa o Pastwowej Stray Poarnej, regulujce kompleksowo ich kompetencje i wyznaczajc podmioty, za pomoc ktrych organy te wykonuj swoje zadania. W szczeglnoci podkrelenia wymaga fakt, e decyzja o powierzeniu sotysom zada zwizanych z przedmiotowymi dziaaniami naley wycznie do wjta, a w adnym razie nie moe by taki obowizek naoony na sotysw przez rad gminy. W 37 ust. 4 uchway Rada postanowia: Soectwo realizuje wydatki w ramach budetu gminy, przyznane w uchwale budetowej, przy udziale odpowiednich merytorycznie komrek organizacyjnych Urzdu. Tymczasem, w myl art. 33 ust. 2 ustawy o samorzdzie gminnym, organizacj i zasady funkcjonowania urzdu gminy okrela regulamin organizacyjny, nadany przez wjta w drodze zarzdzenia. Regulamin okrela midzy innymi struktur i zakres zada realizowanych przez poszczeglne struktury organizacyjne urzdu gminy. W konsekwencji, w ocenie organu nadzoru, wyej wskazane postanowienia programu nale do zakresu regulaminu organizacyjnego urzdu gminy i tam powinny mie swoj regulacj. Organ wykonawczy w zakresie swoich kompetencji jako kierownika urzdu gminy i pracodawcy moe powierzy koordynacj spraw zwizanych z realizacj wydatkw soectwa komrce organizacyjnej Urzdu Gminy bd zdecydowa, i powierzy wykonywanie tych czynnoci konkretnemu pracownikowi. Jest to wyczna kompetencja wjta i uchwaa rady w tej materii jest nie tylko bezprzedmiotowa, ale przede wszystkim niedopuszczalna. Zapisy takie w statucie soectwa s bowiem wkroczeniem w kompetencje wjta. Sygnalizacyjnie, organ nadzoru zwraca uwag, i tre 10 ust. 6 zd. 2 uchway, ktry wymienia, jakie dziaania organw Soectwa objte s jawnoci, nie moe by interpretowana jako katalog zamknity, bowiem kada informacja o sprawach publicznych stanowi informacj publiczn i podlega udostpnieniu na zasadach i w trybie okrelonym w ustawie z dnia 6 wrzenia 2001 r. o dostpie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r. Nr 112, poz. 1198, ze zm.). Majc powysze na uwadze, wskazana uchwaa Rady Gminy Kamienna Gra w zakwestionowanej czci podjta zostaa z istotnym naruszeniem prawa. Biorc powysze pod uwag, orzeczono jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnicia przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu w terminie 30 dni od jego dorczenia, ktr naley wnie za porednictwem organu nadzoru Wojewody Dolnolskiego. Zgodnie z art. 92 ustawy o samorzdzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru niewanoci uchway organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objtym stwierdzeniem niewanoci, z dniem dorczenia rozstrzygnicia nadzorczego. Wojewoda Dolnolski: Rafa Jurkowlaniec