WOJEWODA DOLNOLSKI NK.II.AS2.

0911-19/10

Wrocaw, dnia 6 maja 2010 r.

ROZSTRZYGNICIE NADZORCZE Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stwierdzam niewano 1 ust. 7 i 9 uchway nr XLVIII/198/10 Rady Gminy Malczyce z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie regulaminu Cmentarza Komunalnego w Malczycach, z powodu istotnego naruszenia art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorzdzie gminnym w zwizku z art. 417 i n. oraz art. 471 i n. ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93, ze zm.), a take art. 7 ustawy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, ze zm.). Uzasadnienie Dnia 30 marca 2010 r. Rada Gminy Malczyce podja uchwa nr XLVIII/198/10 w sprawie regulaminu Cmentarza Komunalnego w Malczycach. Wskazana uchwaa wpyna do organu nadzoru dnia 9 kwietnia 2010 r. W toku badania legalnoci uchway organ nadzoru stwierdzi, e 1 ust. 7 i 9 uchway istotnie naruszaj 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorzdzie gminnym w zwizku z art. 417 i n. oraz art. 471 i n. ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, a take art. 7 ustawy Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Rada Gminy Malczyce uchwa nr XLVIII/198/10 wprowadzia regulamin Cmentarza Komunalnego w Malczycach. W 1 ust 7 i 9 uchway znalazy si zapisy regulujce odpowiedzialno za szkody: 7. Gmina Malczyce ani administrator cmentarza nie odpowiadaj za szkody na grobach, powstae na skutek klsk ywioowych, dziaania czynnikw atmosferycznych, kradziey, aktw wandalizmu oraz za rzeczy pozostawione bez nadzoru. 9. Administrator cmentarza nie ponosi odpowiedzialnoci cywilnej za dziaania innych firm i osb prowadzcych roboty na cmentarzu. Zdaniem organu nadzoru powysze regulacje nie znajduj podstaw w obowizujcych przepisach prawnych. Podejmujc przedmiotow uchwa Rada powoaa w podstawie prawnej uchway art. 7 ust. 1 pkt 13 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorzdzie gminnym, zgodnie z ktrymi: Art. 7. ust. 1 pkt 13: w szczeglnoci zadania wasne gminy obejmuj sprawy () 13) cmentarzy gminnych. Art. 40 ust. 2: na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mog wydawa akty prawa miejscowego w zakresie: () 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektw i urzdze uytecznoci publicznej. Podstawowym celem istnienia gminy jako jednostki samorzdu terytorialnego jest realizacja ustawowo okrelonych zada publicznych wasnych lub zleconych w drodze ustawy lub porozumienia. Szeroko rozumiana dziaalno gminy, zarwno w sferze publicznej, jak i w sferze prywatnej, moe nie ze sob ryzyko odpowiedzialnoci, np. z tytuu wyrzdzenia szkody. W wietle powszechnie obowizujcych uregulowa ustawowych moliwa jest odpowiedzialno gminy z tytuu wykonywania wadzy publicznej (odpowiedzialno za dziaania lub zaniechania jej organw, funkcjonariuszy) art. 417 i nast. Kodeksu cywilnego. Ponadto, gmina jako podmiot prawa cywilnego moe by zobowizana do naprawienia szkody wynikej z tytuu czynu niedozwolonego oraz z tytuu niewykonania lub nienaleytego wykonania zobowizania (art. 471 i nast. Kodeksu cywilnego). Zdaniem organu nadzoru akt prawa miejscowego akt o charakterze powszechnie obowizujcym nie moe zawiera regulacji dotyczcych podstaw i zakresu odpowiedzialnoci zarwno gminy, jak i innych podmiotw prawa. Tego rodzaju sprawy mog by przedmiotem jedynie regulacji ustawowej bd umownej. Organ stanowicy gminy nie moe w akcie okrelajcym zasady i tryb korzystania z gminnych obiektw i urzdze uytecznoci publicznej regulowa kwestii odpowiedzialnoci gminy w zakresie szkd i zdarze mogcych zaistnie na terenie Cmentarza Komunalnego w Malczycach. Kwestie te s regulowane przez przepisy Kodeksu cywilnego. Za niedopuszczalne naley uzna okrelenie w sposb wicy, w drodze aktu prawa miejscowego, przez organ stanowicy jednostki samorzdu terytorialnego odpowiedzialnoci za szkod uczynion podczas korzystania gminnego obiektu. Wynika to zarwno z braku odpowiedniego upowanienia rady, jak i objcia zakresem unormowania materii ju uregulowanej przez prawodawc w drodze ustawy. Rada Gminy nie jest upowaniona do stanowienia o kwestiach ponoszenia odpowiedzialnoci za szkody, bowiem s one ju uregulowane w aktach rangi ustawowej (Kodeks cywilny), a wic w aktach prawnych wyszej rangi w hierarchii rde prawa ni akt prawa miejscowego.

Zgodnie za z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 roku, Nr 78, poz. 483) organy wadzy publicznej dziaaj w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, i kada norma kompetencyjna musi by tak realizowana, aby nie naruszaa innych przepisw ustawy. Zakres upowanienia musi by zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego pastwa prawnego, dziaania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisw regulujcych dan dziedzin. Realizujc kompetencj organ stanowicy musi cile uwzgldnia wytyczne zawarte w upowanieniu. Odstpienie od tej zasady narusza zwizek formalny i materialny pomidzy aktem wykonawczym a ustaw, co z reguy stanowi istotne naruszenia prawa. Zarwno w doktrynie, jak rwnie w orzecznictwie ugruntowa si pogld dotyczcy wykadni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczeln zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto naley podkreli, i normy kompetencyjne powinny by interpretowane w sposb cisy, literalny. Jednoczenie zakazuje si dokonywania wykadni rozszerzajcej przepisw kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na szczegln uwag zasuguje tu wyrok Trybunau Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): Stosujc przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 konstytucji, odnoszcych si do rde prawa, takie zasady przyjte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykadni rozszerzajcej kompetencje prawodawcze oraz zasad goszc, e wyznaczenie jakiemu organowi okrelonych zada nie jest rwnoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktw normatywnych sucych realizowaniu tych zada (...). Kwestia odpowiedzialnoci gminy (lub innych podmiotw) oraz ewentualny obowizek naprawienia szkody podlega ocenie sdw powszechnych w oparciu o powszechnie obowizujce przepisy prawa rangi ustawowej, w tym w oparciu o wskazane przepisy Kodeksu cywilnego. Jeeli organ stanowicy wychodzi poza wytyczne zawarte w upowanieniu bd dziaa bez upowanienia, mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, co musi skutkowa zastosowaniem rodkw nadzorczych. Tym samym uzna naley, i Rada Gminy Malczyce, we wskazanym wyej zakresie, przekroczya zakres upowanienia ustawowego okrelonego w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorzdzie gminnym, ktry daj radzie kompetencje wycznie do uregulowania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektw i urzdze uytecznoci publicznej, nie za zasad odpowiedzialnoci cywilnoprawnej. Biorc powysze pod uwag, orzeczono jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnicia przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu za porednictwem Wojewody Dolnolskiego organu nadzoru w terminie 30 dni od jego dorczenia. Zgodnie z art. 92 ustawy o samorzdzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru niewanoci uchway organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objtym stwierdzeniem niewanoci, z dniem dorczenia rozstrzygnicia nadzorczego. Wojewoda Dolnolski: Rafa Jurkowlaniec