WOJEWODA DOLNOLSKI NK.II.AM5.

0911-41/10

Wrocaw, dnia 18 sierpnia 2010 r.

Rozstrzygnicie nadzorcze Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stwierdzam niewano 9 pkt 3 tiret 2, 32 ust. 3 i ust. 4 we fragmencie: oraz pracownika Urzdu upowanionego przez Burmistrza Miasta i Gminy oraz 36 ust. 4 zacznika do uchway Rady Miasta i Gminy Wle z dnia 8 lipca 2010 r. nr 216/XLI/10 w sprawie uchwalenia Statutu Soectwa Radomice. Uzasadnienie Rada Miasta i Gminy Wle na sesji w dniu 8 lipca 2010 r. podja midzy innymi uchwa nr 216/XLI/10 w sprawie uchwalenia Statutu Soectwa Radomice. Przedmiotowa uchwaa wpyna do organu nadzoru w dniu 21 lipca 2010 r. W toku badania legalnoci uchway organ nadzoru uzna, i: 9 pkt 3 tiret 2 zacznika do uchway w sposb istotny narusza art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorzdzie gminnym w zwizku z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483, z pn. zm.), 32 ust. 3 zacznika do uchway w sposb istotny narusza art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 32 ust. 4 we fragmencie: oraz pracownika Urzdu upowanionego przez Burmistrza Miasta i Gminy zacznika do uchway w sposb istotny narusza art. 26 ust. 1, art. 33 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorzdzie gminnym, 36 ust. 4 zacznika do uchway w sposb istotny narusza art. 26 ust. 1, art. 33 ust. 1 i ust. 3 oraz 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorzdzie gminnym. Uchwaa w podstawie prawnej wskazuje na art. 35 oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorzdzie gminnym. W myl artykuu 35 ustawy o samorzdzie gminnym, organizacj i zakres dziaania jednostki pomocniczej okrela rada gminy odrbnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkacami. Statut moe przewidywa powoanie jednostki niszego rzdu w ramach jednostki pomocniczej. Statut jednostki pomocniczej okrela w szczeglnoci: 1) nazw i obszar jednostki pomocniczej, 2) zasady i tryb wyborw organw jednostki pomocniczej, 3) organizacj i zadania organw jednostki pomocniczej, 4) zakres zada przekazywanych jednostce przez gmin oraz sposb ich realizacji, 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organw gminy nad dziaalnoci organw jednostki pomocniczej. Kolejny przepis teje ustawy art. 40 ust. 2 pkt 1 podkrela charakter statutu soectwa, jako aktu prawa miejscowego. Zgodnie z powyszym organizacj i zakres dziaania jednostki pomocniczej, w konkretnym przypadku soectwa, okrela uchwalony przez rad gminy statut, ktry jest aktem prawa miejscowego i podlega publikacji w dzienniku urzdowym wojewdztwa. Niewtpliwie przepisy ustawy o samorzdzie gminnym daj radzie szerokie kompetencje do uregulowania w drodze statutu ustroju wewntrznego soectwa. Jednake kompetencje te nie mog by wykonywane w oderwaniu od innych przepisw prawa powszechnie obowizujcego. Naley wskaza, i organ stanowicy gminy, upowaniony do stanowienia prawa, podejmujc akty prawa miejscowego w oparciu o norm ustawow musi cile uwzgldnia wytyczne zawarte w tym upowanieniu. Odstpienie od tej zasady narusza zwizek formalny i materialny pomidzy aktem wykonawczym a ustaw, co z reguy stanowi istotne naruszenie prawa. Zarwno w doktrynie, jak rwnie w orzecznictwie ugruntowa si pogld dotyczcy dyrektyw wykadni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczeln zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Naley ponadto podkreli, i normy kompetencyjne powinny by interpretowane w sposb cisy, literalny. Jednoczenie zakazuje si dokonywania wykadni rozszerzajcej przepisw kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Na uwag zasuguje tu wyrok Trybunau Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): Stosujc przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszcych si do rde prawa, takie zasady przyjte w polskim systemie prawnym jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykadni rozszerzajcej kompetencje prawodawcze oraz zasad goszc, e wyznaczenie jakiemu organowi okrelonych zada nie jest rwnoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktw normatywnych sucych realizowaniu tych zada (...).

Zakres upowanienia musi by zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego pastwa prawnego, dziaania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisw regulujcych dan dziedzin. 1. W 9 pkt 3 tiret 2 zacznika do uchway Rada Miasta i Gminy Wle postanowia, i: Do zada zebrania wiejskiego naley: 3. Opiniowanie na wniosek Rady Miasta i Gminy projektw jej uchwa w dotyczcym Soectwa zakresie spraw: planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym Rada uprawnia jednostk pomocnicz do opiniowania planw zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorzdzie gminnym statut jednostki pomocniczej okrela w szczeglnoci organizacj i zadania organw jednostki pomocniczej. Udzielone Radzie upowanienie ma charakter otwartego katalogu zagadnie powierzonych do unormowania, lecz jest ono ograniczone przepisami prawa. Szeroki zakres delegacji ustawowej nie oznacza dowolnoci w zakresie uchwalania statutu jednostki pomocniczej. Kada norma kompetencyjna musi by tak realizowana, aby nie naruszaa innych przepisw ustawy. W ocenie organu nadzoru, kwestionowany zapis zacznika do uchway zosta podjty bez podstawy prawnej. Procedur uchwalania miejscowych planw zagospodarowania przestrzennego okrela ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717, ze zm.). Artyku 17 pkt 6 i 7 tej ustawy wymienia enumeratywnie podmioty obowizane do udzielenia opinii lub uzgodnienia projektu planu. Brak jest zatem podstaw dla Rady Miasta i Gminy do jakikolwiek modyfikacji trybu okrelonego w tej ustawie, w tym przyznawania kompetencji opiniodawczych soectwu w drodze aktu prawa miejscowego. Biorc powysze pod uwag, zapisy 9 pkt 3 tiret 2 zacznika do uchway zosta podjty bez podstawy prawnej, co stanowi przesank do stwierdzenia jego niewanoci. 2. Jak stanowi 32 ust. 3 zacznika do uchway: Zlecenie robt lub dokonywanie zakupw dokonywa naley zgodnie z ustaw o zamwieniach publicznych.. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP: Organy wadzy publicznej dziaaj na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, i wszelkie dziaania podejmowane przez organy gminy musz mie swoj podstaw w przepisach prawa i by podejmowane tylko w jego granicach. Wynika z tego obowizek, aby przepisy wewntrznie obowizujce stanowione przez organy gminy do ktrych zaliczaj si przepisy zawarte w przedmiotowych uchwaach byy zgodne z rdami prawa wymienionymi w art. 87 Konstytucji. Zgodnie bowiem z art. 87 Konstytucji RP rdami powszechnie obowizujcego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej s: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy midzynarodowe oraz rozporzdzenia. rdami powszechnie obowizujcego prawa s take akty prawa miejscowego obowizujce na obszarze dziaania organw, ktre je ustanowiy. Przepisy rozdziau III Konstytucji wyranie wskazuj hierarchi aktw prawnych. W wietle tych przepisw ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyszym od aktw prawnych organw samorzdu terytorialnego. Ustanowiony w Konstytucji, zamknity katalog rde prawa skonstruowany jest jednoczenie w oparciu o zasad hierarchicznoci (M. Kallas, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 1997). Z zasady tej wynika, e umocowanie do wydawania aktw niszego rzdu musi wynika z aktw wyszego rzdu, przy czym przepisy zawarte w aktach niszego rzdu nie mog narusza przepisw zamieszczonych w aktach wyszego rzdu. Hierarchiczna budowa systemu rde prawa obliguje do przyjcia interpretacyjnej dyrektywy, w myl ktrej, w razie kolizji midzy normami prawnymi, przepisy prawa zawarte w akcie wyszego rzdu stosuje si przed przepisami prawa zawartymi w akcie niszego rzdu. W zwizku z powyszym za nieuzasadnione naley zatem uzna zamieszczanie w aktach prawa miejscowego obowizujcych na obszarze dziaania organw, ktre je ustanowiy przepisw dotyczcych spraw uregulowanych ju w sposb kompletny i wyczerpujcy w drodze ustawy. Zatem kwestionowany zapis 32 ust. 3 zacznika do uchway okrelajcy zakres stosowania przepisw ustawy prawo zamwie publicznych naley uzna za bezprzedmiotowy. Odesanie takie zdaniem organu nadzoru jest niecelowe ze wzgldu na wyszo ustawy w hierarchii aktw prawnych oraz fakt obowizywania przepisw ustaw niezalenie od regulacji zawartych w uchwale. 3. W 32 ust. 4 zacznika do uchway Rada postanowia, i: Faktury za wykonywane usugi i zakupione materiay ze rodkw soectwa musz by potwierdzone przez Sotysa oraz pracownika Urzdu upowanionego przez Burmistrza Miasta i Gminy.. Zdaniem organu nadzoru, zapisem 32 ust. 4 we fragmencie: oraz pracownika Urzdu upowanionego przez Burmistrza Miasta i Gminy zacznika do przedmiotowej uchway, Rada Miasta i Gminy przekroczya zakres upowanienia zawartego w art. 35 ust. 3 pkt 3 ustawy o samorzdzie gminnym i jednoczenie wkroczya w kompetencj Wjta Miasta i Gminy, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jak stanowi art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z pn. zm.): Jednostki samorzdu terytorialnego wykonuj swoje zadania za porednictwem organw stanowicych i wykonawczych.. Gmina jako osoba prawna, dziaa ona przez swoje organy, ktrymi, zgodnie z art. 11a ustawy s rada gminy oraz wjt (burmistrz, prezydent miasta). Przepisy ustawy o samorzdzie gminnym determinuj sytuacj prawn oraz zakres kompetencji, kierunkw oraz prawnych form dziaania tyche organw. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym organem stanowicym i kontrolnym w gminie jest rada gminy. Z kolei zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy

wjt (burmistrz, prezydent miasta) jest organem wykonawczym. W myl art. 33 ust. 1 i 3 ustawy o samorzdzie gminnym wjt wykonuje zadania przy pomocy urzdu gminy i jest jego kierownikiem. W wietle natomiast ust. 5 tego artykuu wjt wykonuje uprawnienia zwierzchnika subowego w stosunku do pracownikw urzdu oraz kierownikw gminnych jednostek organizacyjnych. Z kolei wedle art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorzdowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458) wjt wykonuje czynnoci w sprawach z zakresu prawa pracy wobec swojego zastpcy, sekretarza, skarbnika i pozostaych pracownikw urzdu. Zatem jedynie Burmistrz Miasta i Gminy Wle jest uprawniony do wyznaczenia pracownikowi Urzdu zadania, o ktrym mowa w 32 ust. 4 zaczniku do przedmiotowej uchway. Kadorazowo przekroczenie kompetencji do podejmowania uchwa powinno by traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujce niewanoci uchway. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu z dnia 14 kwietnia 2000 r.: Opierajc si na konstrukcji wad powodujcych niewano mona wskaza rodzaje narusze przepisw, ktre trzeba zaliczy do istotnych, skutkujcych niewanoci uchway organu gminy. Do nich naley naruszenie przepisw wyznaczajcych kompetencj do podejmowania uchwa, podstawy prawnej podejmowania uchwa, przepisw prawa ustrojowego, przepisw prawa materialnego przez wadliw ich wykadni oraz przepisw regulujcych procedur podejmowania uchwa. (I SA/Wr 1798/99, Lex nr 49428). 4. W zaczniku do przedmiotowej uchway w rozdziale V dotyczcym nadzoru nad dziaalnoci soectwa, Rada Miasta i Gminy Wle w 36 ust. 4 postanowia: Skarbnik gminy sprawuje kontrole dziaalnoci finansowej Soectwa.. W oparciu o art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorzdzie gminnym w uchwalonym przez rad gminy statucie jednostki pomocniczej okrela si w szczeglnoci: zakres i formy kontroli oraz nadzoru organw gminy nad dziaalnoci organw jednostki pomocniczej. Przepis ten wskazuje w sposb jednoznaczny, i organami nadzoru nad jednostkami pomocniczymi mog by wycznie rada oraz wjt gminy jako organy podstawowej jednostki samorzdu terytorialnego (art. 11a ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym). Statut soectwa powinien zatem regulowa kwesti zakresu oraz form kontroli i nadzoru rady i wjta gminy nad dziaalnoci soectwa. W ocenie organu nadzoru, brak jest moliwoci do wyznaczenia skarbnika gminy jako organu kontroli we wskazanym w uchwale zakresie. Ustawodawca, przyznajc radzie gminy kompetencj do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej gminy, nie przewidzia udziau skarbnika gminy w wykonywaniu zada o ktrych mowa w art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy. Ponadto jak ju wskazano powyej w wietle art. 7 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorzdowych wjt wykonuje czynnoci w sprawach z zakresu prawa pracy wobec skarbnika gminy. Niewtpliwie zatem, w ramach tyche uprawnie to wjt jest wycznie upowaniony do okrelania zakresu obowizkw pracowniczych i zada wskazanej osoby. Rada gminy, w ramach kompetencji okrelonej w art. 35 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym nie moe zatem regulowa kwestii udziau skarbnika gminy w sprawowaniu kontroli dziaalnoci finansowej jednostki pomocniczej gminy. Biorc powysze pod uwag orzeczono, jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnicia przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu zoona za porednictwem organu nadzoru Wojewody Dolnolskiego w terminie 30 dni od jego dorczenia. Zgodnie z art. 92 ustawy o samorzdzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru niewanoci uchway organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objtym stwierdzeniem niewanoci, z dniem dorczenia rozstrzygnicia nadzorczego. Wojewoda Dolnolski: Rafa Jurkowlaniec