WOJEWODA DOLNOLSKI NK.II.

0911-4/343/09

Wrocaw, dnia 28 maja 2009 r.

ROZSTRZYGNICIE NADZORCZE Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z pn. zm.) Wojewoda Dolnolski organ nadzoru nad jednostkami samorzdu terytorialnego stwierdza niewano 7 oraz 11 ust. 2 uchway nr XXXIII/1125/09 Rady Miejskiej Wrocawia z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie regulaminu przyznawania dodatkw oraz innych skadnikw wynagrodzenia dla nauczycieli zatrudnionych w szkoach i placwkach opiekuczo-wychowawczych prowadzonych przez Miasto, z powodu istotnego naruszenia art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674 ze zmianami zwana dalej ustaw). Uzasadnienie Rada Miejska Wrocawia na sesji w dniu 23 kwietnia 2009 r. podja uchwa nr XXXIII/1125/09 w sprawie regulaminu przyznawania dodatkw oraz innych skadnikw wynagrodzenia dla nauczycieli zatrudnionych w szkoach i placwkach opiekuczo-wychowawczych prowadzonych przez Miasto. W toku badania legalnoci przedmiotowej uchway organ nadzoru stwierdzi, i 7 oraz 11 ust. 2 uchway zostay podjte z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 6 ustawy. Przedmiotowa uchwaa w podstawie prawnej powouje m.in. art. 30 ust. 6 ustawy, ktry stanowi, i organ prowadzcy szko bdcy jednostk samorzdu terytorialnego, uwzgldniajc przewidywan struktur zatrudnienia, okrela dla nauczycieli poszczeglnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu: 1) wysoko stawek dodatkw, o ktrych mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegowe warunki przyznawania tych dodatkw, z zastrzeeniem art. 33 i 34, 2) szczegowe warunki obliczania i wypacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doranych zastpstw, z zastrzeeniem art. 35 ust. 3, 3) wysoko i warunki wypacania skadnikw wynagrodzenia, o ktrych mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostay one okrelone w ustawie lub w odrbnych przepisach w taki sposb, aby rednie wynagrodzenia nauczycieli, skadajce si ze skadnikw, o ktrych mowa w ust. 1, odpowiaday na obszarze dziaania danej jednostki samorzdu terytorialnego co najmniej rednim wynagrodzeniom nauczycieli, o ktrych mowa w ust. 3. Uchwaa w 7 wskazuje okolicznoci i zasady przyznawania dodatku funkcyjnego. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, organ stanowicy jednostki samorzdu terytorialnego okrela wysoko stawek dodatkw, o ktrych mowa w ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela, oraz szczegowe warunki przyznawania tych dodatkw. Uprawniony organ okrela wic w regulaminie, jakiej wysokoci dodatek przysuguje nauczycielowi przy spenieniu okrelonych warunkw. Warunkiem przyznawania jest wic taka okoliczno, ktra uprawnia nauczyciela do uzyskania dodatku, a kompetencja do okrelenia szczegowych warunkw przyznawania oznacza wskazanie warunkw, pod jakimi dodatek taki zostanie przyznany, a wic tych, jakie nauczyciel musi spenia zanim go otrzyma. Warunki przyznawania dodatkw nie mog wic obejmowa sw regulacj okolicznoci, w ktrych nastpi wypacenie takiego dodatku. Kwestia ta jest ju bowiem wyczerpujco uregulowana przez przepisy Kodeksu pracy i rozporzdze wykonawczych oraz przez przepisy ustawy Karty Nauczyciela. Skoro bowiem zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy wszystkie wymienione dodatki stanowi skadniki wynagrodzenia, to naley uzna, e kwesti ich wypat bd reguloway przepisy stanowice o wypacie wynagrodzenia za czas niewykonywania pracy. Jeli chodzi np. o okresy nieobecnoci w pracy, to zgodnie z art. 80 ustawy 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.) wynagrodzenie przysuguje za prac wykonan, za za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wtedy, gdy przepisy prawa pracy tak stanowi. Zgodnie z art. 92 1 pkt 1 Kodeksu pracy za czas niezdolnoci pracownika do pracy wskutek choroby lub odosobnienia w zwizku z chorob zakan trwajcej cznie do 33 dni w cigu roku kalendarzowego pracownik zachowuje prawo do 80% wynagrodzenia, chyba e obowizujce u danego pracodawcy przepisy prawa pracy przewiduj wysze wynagrodzenie z tego tytuu. Obowizuje rwnie rozporzdzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 15 maja 1996 r. w sprawie sposobu usprawiedliwiania nieobecnoci w pracy oraz udzielania pracownikom zwolnie od pracy. Zostao ono wydane w oparciu o art. 298 Kodeksu pracy, zgodnie z ktrym to Minister Pracy i Polityki Socjalnej zosta upowaniony do okrelenia, w drodze rozporzdzenia, sposobu usprawiedliwiania

nieobecnoci w pracy oraz zakresu przysugujcych pracownikom zwolnie od pracy, a take przypadkw, w ktrych za czas nieobecnoci lub zwolnienia pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia. Naley wskaza take na regulacje Karty Nauczyciela, ktre dotycz kwestii wypaty wynagrodzenia nauczyciela. Jest to midzy innymi art. 67 ust. 1 Karty Nauczyciela, zgodnie z ktrym za czas urlopu wypoczynkowego nauczycielowi przysuguje wynagrodzenie, jakie by otrzyma, gdyby w tym czasie pracowa. Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i zajcia dodatkowe oblicza si na podstawie przecitnego wynagrodzenia z okresu wszystkich miesicy danego roku szkolnego, poprzedzajcych miesic rozpoczcia urlopu, a jeeli okres zatrudnienia jest krtszy od roku szkolnego z tego okresu. Ustawodawca uregulowa take kwesti wypaty wynagrodzenia w okresie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia, gdzie w oparciu o art. 73 ust. 5 Karty Nauczyciela nauczyciel w okresie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia zachowuje prawo do comiesicznego wynagrodzenia zasadniczego i dodatku za wysug lat oraz prawo do innych wiadcze pracowniczych, w tym dodatkw socjalnych, o ktrych mowa w art. 54. Tak wic to ustawodawca zadecydowa, jakie skadniki wynagrodzenia s wypacane w okresie przebywania na urlopie dla poratowania zdrowia, co oznacza, e kwestia ta nie moe by regulowana ponownie przez organ stanowicy j.s.t. w Regulaminie. Z kolei np. moment zmiany wynagrodzenia ustawodawca oznaczy w art. 39 ust. 1 Karty Nauczyciela, zgodnie z ktrym zmiana wysokoci wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w zwizku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela nastpuje z pierwszym dniem roku szkolnego nastpujcego po roku szkolnym, w ktrym nauczyciel uzyska wyszy stopie awansu, a zmiana wysokoci wynagrodzenia z innych przyczyn nastpuje z pierwszym dniem najbliszego miesica kalendarzowego, jeeli inne przyczyny nie nastpiy od pierwszego dnia danego miesica kalendarzowego. Przytoczone wyej regulacje wskazuj wyranie, e ustawodawca nie przyzna kompetencji dla organw stanowicych jednostek samorzdu terytorialnego do ustalania zasad wypacania poszczeglnych skadnikw wynagrodzenia nauczycieli. Naley stwierdzi, e o ile ustawodawca by zainteresowany przyznaniem czy pozbawieniem nauczycieli wynagrodzenia, to uczyni to w drodze stosownych regulacji, a zatem nie mona przyj, e pozostawiono swobod organom stanowicym jednostek samorzdu terytorialnego do przyjcia odmiennych uregulowa. Uchwalony regulamin nie moe z kolei by przepisem szczeglnym w rozumieniu art. 80 Kodeksu pracy, co do okrelania warunkw zachowania lub utraty prawa do wynagrodzenia. Wyklucza tak moliwo brzmienie normy kompetencyjnej do jego wydania, ktra upowania waciwe organy wycznie do ustalenia szczegowych warunkw przyznawania dodatkw, co oznacza, e rada gminy moe jedynie uszczegowi warunki oglne przyznawania dodatkw, okrelone w ustawie i rozporzdzeniu Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 stycznia 2005 r. w sprawie wysokoci minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, oglnych warunkw przyznawania dodatkw do wynagrodzenia zasadniczego oraz wynagradzania za prac w dniu wolnym od pracy (Dz. U. z 2005 r. Nr 22, poz. 181 ze zm.). Natomiast ustalenie, czy za dany okres przysuguje wynagrodzenie nastpuje w oparciu o zasady okrelone w ustawie Karta Nauczyciela i Kodeksie pracy, do ktrego odsya art. 91c ust. 1 ustawy. Paragraf 11 ust. 2 uchway stanowi: Dla ustalenia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe w tygodniach, w ktrych przypadaj dni usprawiedliwionej nieobecnoci w pracy nauczyciela lub dni ustawowo wolne od pracy lub w tygodniach, w ktrych zajcia rozpoczynaj si lub kocz w rodku tygodnia, za podstaw ustalenia liczby godzin ponadwymiarowych przyjmuje si obowizkowy tygodniowy wymiar zaj okrelony w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela pomniejszony o 1/5 tego wymiaru (lub 1/4 gdy dla nauczyciela ustalono czterodniowy tydzie pracy) za kady dzie, za ktry nie przysuguje wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe, przy czym liczba godzin ponadwymiarowych nie moe by wysza ni staa liczba godzin ponadwymiarowych w tygodniu ustalona dla tego nauczyciela. Na wstpie naley podkreli, e regulacje zawarte w ustawie nie naruszaj zasady wyraonej w art. 80 Kodeksu pracy, i wynagrodzenie przysuguje za prac wykonan, za za czas niewykonywania pracy pracownik zachowuje prawo do wynagrodzenia wtedy, gdy przepisy prawa pracy tak stanowi. Nie dokonujc dogbnej analizy rozwizania zawartego w 11 ust. 2 badanej uchway, zauway jednak naley, i w indywidualnym przypadku moe on doprowadzi do pozbawienia wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe pomimo zachowania prawa do tego wynagrodzenia zgodnie z przepisami prawa pracy, a tym samym stworzy rozwizanie mniej korzystne dla nauczycieli ni przepisy prawa pracy. To z kolei moe by traktowane jako naruszenie art. 9 2 Kodeksu pracy, ktry przewiduje, e postanowienia ukadw zbiorowych pracy i porozumie zbiorowych oraz regulaminw i statutw nie mog by mniej korzystne dla pracownikw ni przepisy Kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktw wykonawczych. Przykadem takiego niekorzystnego rozwizania jest sytuacja urlopu wypoczynkowego nauczyciela. Nieobecno spowodowana urlopem wypoczynkowym nauczyciela jest to bez wtpienia nieobecnoci usprawiedliwion, a zatem stosowaoby si regu wprowadzon w 11 ust. 2 uchway. Tymczasem zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy za czas urlopu wypoczynkowego nauczycielowi przysuguje wynagrodzenie, jakie by otrzyma, gdyby w tym czasie pracowa. Wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe i zajcia dodatkowe oblicza si na podstawie przecitnego wynagrodzenia z okresu wszystkich miesicy danego roku szkolnego, poprzedzajcych miesic rozpoczcia urlopu, a jeeli okres zatrudnienia jest krtszy od roku szkolnego z tego okresu.

Podobna sytuacja zachodzi w przypadku urlopu szkoleniowego oraz patnego zwolnienia od pracy w zwizku z dalszym ksztaceniem si w zwizku z 14 rozporzdzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 grudnia 2000 r. w sprawie szczegowych zasad udzielania nauczycielom urlopw dla dalszego ksztacenia si, dla celw naukowych, artystycznych, owiatowych i z innych wanych przyczyn oraz ulg i wiadcze zwizanych z tym ksztaceniem, a take organw uprawnionych do ich udzielania (Dz. U. z 2001 r. Nr 1, poz. 5), a take zwolnienia od pracy zawodowej do wykonania doranej czynnoci wynikajcej z jego funkcji zwizkowej poza zakadem pracy w zwizku z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o zwizkach zawodowych (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854). Istnienie w caoksztacie obowizujcego prawa powyszych regulacji wskazuje wyranie, e ustawodawca nie przewidzia kompetencji dla organw stanowicych jednostek samorzdu terytorialnego do ustalania zasad przyznawania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doranych zastpstw. Gdyby byy to jedynie przepisy uszczegowiajce ogln kompetencj Rady w tym zakresie, to zastrzeenie, wskazujce na konieczno ich uwzgldnienia, musiaoby niewtpliwie znale si w art. 30 ust. 6 pkt 2 Karty Nauczyciela, podobnie jak to uczyniono w art. 30 ust. 6 pkt 1 tej ustawy. Naley wic stwierdzi, e o ile ustawodawca by zainteresowany przyznaniem czy pozbawieniem nauczycieli wynagrodzenia na niezrealizowane godziny ponadwymiarowe, to uczyni to w drodze stosownych regulacji, a zatem nie mona przyj, e pozostawiono swobod organom stanowicych jednostek samorzdu terytorialnego do przyjcia odmiennych uregulowa. Naley te podkreli, e uchwalony regulamin nie moe by przepisem szczeglnym w rozumieniu art. 80 Kodeksu pracy, co do okrelania warunkw zachowania lub utraty prawa do wynagrodzenia za niezrealizowane godziny ponadwymiarowe lub doranych zastpstw. Wyklucza tak moliwo analizowane wyej brzmienie normy kompetencyjnej do jego wydania, ktra upowania rad gminy wycznie do ustalenia warunkw obliczania i wypacania wynagrodzenia za takie godziny. Organ prowadzcy w ramach regulaminu wynagradzania ustala jedynie szczegowe warunki obliczania i wypacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doranych zastpstw. W porwnaniu ze sformuowaniem zawartym w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy, gdzie mowa jest o szczegowych warunkach przyznawania dodatkw do wynagrodzenia, wyrane jest zrnicowanie przyznanych organowi prowadzcemu kompetencji. Przyznanie dodatku polega na udzieleniu dodatku, wyraeniu zgody na jego wypacenie. Ustawodawca posuguje si wyranie dwoma sformuowaniami: warunki przyznawania oraz warunki obliczania i wypacania. Racjonalno dziaania prawodawcy nie pozwala zatem utosamia warunkw przyznawania z warunkami wypacania. Natomiast przyznawanie wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i doranych zastpstw nastpuje w oparciu o zasady okrelone w ustawie i Kodeksie pracy, do ktrego odsya art. 91c ust. 1 ustawy. Do organu prowadzcego naley wycznie ustalenie, jakie s warunki ich obliczania i wypacania, a wic wydania nalenych pienidzy. W normie kompetencyjnej nie mieci si natomiast upowanienie do decydowania, w jakich przypadkach nauczyciel zachowuje lub traci prawo do wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe niezrealizowane, s to bowiem warunki przyznawania (zachowania prawa do) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowo faktycznie niezrealizowane. Zdaniem organu nadzoru Rada Miejska Wrocawia, realizujc przysugujc jej kompetencj, musi cile uwzgldnia wytyczne zawarte w upowanieniu. Odstpienie od tej zasady narusza zwizek formalny i materialny pomidzy aktem wykonawczym a ustaw, co z reguy stanowi istotne naruszenie prawa. Naczeln zasad demokratycznego pastwa prawnego jest dziaanie organw wadzy publicznej w granicach i na podstawie obowizujcego prawa, co wyraa art. 7 Konstytucji. Oznacza to, i kade dziaanie organu wadzy, w tym i Rady Miasta, musi mie oparcie w obowizujcym prawie. Podejmowane przez organ stanowicy gminy akty prawa miejscowego musz wynika z wyranego upowanienia ustawowego, tak jak jest to przewidziane w art. 94 Konstytucji, zgodnie z ktrym organy samorzdu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rzdowej, na podstawie i w granicach upowanie zawartych w ustawie, ustanawiaj akty prawa miejscowego obowizujce na obszarze dziaania tych organw. Zarwno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntowa si pogld dotyczcy dyrektyw wykadni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczeln zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto naley podkreli, i normy kompetencyjne powinny by interpretowane w sposb cisy, literalny. Jednoczenie zakazuje si dokonywania wykadni rozszerzajcej przepisw kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (podobnie: wyrok Trybunau Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K25/99, OTK 2000/5/141). Biorc powysze pod uwag, orzeczono jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnicia przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu zoona za porednictwem organu nadzoru w terminie 30 dni od jego dorczenia. Zgodnie z art. 92 ustawy o samorzdzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru niewanoci uchway organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objtym stwierdzeniem niewanoci, z dniem dorczenia rozstrzygnicia nadzorczego. WOJEWODA DOLNOLSKI RAFA JURKOWLANIEC