You are on page 1of 4

WOJEWODA DOLNOLSKI NK.II.

0911-16/379/09

Wrocaw, dnia 3 lipca 2009 r.

Rozstrzygnicie nadzorcze Na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z pn. zm.) stwierdzam niewano 2 pkt 4 we fragmencie: () oraz naliczanie obnionej kwoty oprocentowania w przypadku odroczenia terminu zapaty lub rozoenia na raty (), 3 ust. 1 pkt 7, 10 oraz 11 uchway nr XXXIII/230/2009 Rady Miejskiej w Zibicach z dnia 29 maja 2009 r. w sprawie szczegowych zasad i trybu umarzania wierzytelnoci jednostek organizacyjnych gminy Zibice z tytuu nalenoci pieninych, do ktrych nie stosuje si przepisw ustawy Ordynacja podatkowa, oraz udzielania ulg w spacaniu tych nalenoci, a take organw do tego uprawnionych, z powodu istotnego naruszenia prawa, tj. art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005 r., Nr 249, poz. 2104, z pn. zm.) w zwizku z art. 106 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z pn. zm.), art. 18 ust. 2 pkt 2 i art. 33 ust. 5 ustawy o samorzdzie gminnym oraz art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorzdowych (Dz. U. z 2008 r., Nr 223, poz. 1458, z pn. zm.) Uzasadnienie Na sesji w dniu 29 maja 2009 r. Rada Miejska w Zibicach podja m.in. uchwa w sprawie szczegowych zasad i trybu umarzania wierzytelnoci jednostek organizacyjnych gminy Zibice z tytuu nalenoci pieninych, do ktrych nie stosuje si przepisw ustawy Ordynacja podatkowa, oraz udzielania ulg w spacaniu tych nalenoci, a take organw do tego uprawnionych. Uchwaa ta wpyna do organu nadzoru dnia 5 czerwca 2009 r. W toku badania legalnoci uchway nr XXXIII/230/2009 organ nadzoru stwierdzi, e: 2 pkt 4 we fragmencie: () oraz naliczanie obnionej kwoty oprocentowania w przypadku odroczenia terminu zapaty lub rozoenia na raty () uchway nr XXXIII/230/2009 narusza art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, 3 ust. 1 pkt 7 uchway nr XXXIII/230/2009 narusza art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych w zwizku art. 106 1 Kodeksu postpowania administracyjnego, 10 uchway nr XXXIII/230/2009 narusza art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych w zwizku z art. 33 ust. 5 ustawy o samorzdzie gminnym oraz art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorzdowych, 11 uchway nr XXXIII/230/2009 narusza art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych w zwizku z art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorzdzie gminnym. Uchwa nr XXXIII/230/2009 Rada Miejska w Zibicach ustalia szczegowe zasady i tryb umarzania wierzytelnoci jednostek organizacyjnych gminy Zibice z tytuu nalenoci pieninych, do ktrych nie stosuje si przepisw ustawy Ordynacja podatkowa, oraz udzielania ulg w spacaniu tych nalenoci a take organw do tego uprawnionych. W podstawie prawnej uchway Rada Miejska powoaa si na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorzdzie gminnym oraz art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. W 2 pkt 4 uchway nr XXXIII/230/2009 Rada postanowia: Ilekro w uchwale jest mowa o uldzerozoenie na raty lub odroczenie terminu zapaty wierzytelnoci oraz naliczanie obnionej kwoty oprocentowania w przypadku odroczenia terminu zapaty lub rozoenia na raty.. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o finansach publicznych: W przypadkach uzasadnionych wanym interesem dunika lub interesem publicznym nalenoci pienine, do ktrych nie stosuje si przepisw Ordynacji podatkowej, przypadajce jednostce samorzdu terytorialnego lub jej jednostkom organiza-

cyjnym mog by umarzane, a ich spata odraczana lub rozkadana na raty, na zasadach okrelonych przez organ stanowicy jednostki samorzdu terytorialnego, z zastrzeeniem ust. 3. Z kolei na mocy art. 43 ust. 2 ustawy: Organ stanowicy jednostki samorzdu terytorialnego okreli szczegowe zasady, sposb i tryb udzielania ulg, o ktrych mowa w ust. 1, oraz wskae organ lub osob do tego uprawnion.. Ustawa przewiduje zatem trzy i tylko trzy rodzaje ulg: umarzanie, odraczanie lub rozkadanie na raty. Rada Miejska nie miaa zatem moliwoci wprowadzania moc uchway innych form stosowania ulg przy spacaniu nalenoci pieninych Gminy i jej jednostek organizacyjnych. Ustawa nie przewiduje moliwoci obnienia odsetek za zwok. W zwizku z powyszym stwierdzi naley, e Rada przekroczya swoje upowanienie ustawowe z art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, naruszajc jednoczenie cytowany art. 43 ust. 1 teje ustawy. Zgodnie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy wadzy publicznej dziaaj na podstawie i w granicach prawa. Art. 94 ustawy zasadniczej stanowi, e organy samorzdu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rzdowej, na podstawie i w granicach upowanie zawartych w ustawie, ustanawiaj akty prawa miejscowego obowizujce na obszarze dziaania tych organw. Zasady i tryb wydawania aktw prawa miejscowego okrela ustawa. Podstaw aktu prawa miejscowego musi by wic wyrane upowanienie ustawowe wynikajce z ustawy szczeglnej lub ustawy o samorzdzie gminnym. W przypadku uchway nr XXXIII/230/2009 Rady Miejskiej w Zibicach z dnia 29 maja 2009 r. umocowanie ustawowe do podjcia aktu prawa miejscowego zawiera wspomniany wyej przepis art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych. Podkrelenia wymaga, e nalenoci, o ktrych wspomina art. 43 ustawy o finansach publicznych, mog wynika zarwno ze stosunkw cywilnoprawnych, ktrych stron jest gmina, jak i z nalenoci administracyjnoprawnych. Tytuem przykadu nalenoci przypadajcych jednostkom samorzdu terytorialnego, a wynikajcych z przepisw prawa administracyjnego, do ktrych nie stosuje si przepisw ustawy Ordynacja podatkowa, wskaza mona opaty za usunicie drzew i krzeww, przewidziane w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r., ze zm.). Stosownie bowiem do podjtej wprawdzie na gruncie ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i ksztatowaniu rodowiska (Dz. U. z 1994 r. Nr 49, poz. 196, ze zm.), lecz zachowujcej sw aktualno uchway 5 sdziw NSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2000 r. sygn. akt FPK 1/00, opaty takie nie s niepodatkowymi nalenociami budetw jednostek samorzdu terytorialnego w rozumieniu art. 2 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), do ktrych ustalania lub okrelania w trybie i na zasadach tej ordynacji uprawnione s organy podatkowe. Podobnie do opat wynikajcych np. z art. 40 ust. 3 i 12 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086, ze zm.) stosuje si przepisy kodeksu postpowania administracyjnego. Opaty te s przekazywane odpowiednio do budetw jednostek samorzdu terytorialnego i nie stosuje si do nich przepisw Ordynacji podatkowej. Zdaniem organu nadzoru do umarzania, odraczania spat lub rozkadana na raty wskazanych wyej opat stosuje si przepisy kodeksu postpowania administracyjnego i zasady ustanowione przez organy stanowice jednostek samorzdu terytorialnego, ktre s aktami prawa miejscowego. Jak ju wspomniano przepis art. 7 Konstytucji RP ustanawia wyran granic dla aktywnoci organw wadzy publicznej a mianowicie nie mog one podejmowa dziaa poza prawem. Niewtpliwie norma powysza dotyczy rwnie przepisw upowaniajcych organy stanowice jednostek samorzdu terytorialnego do wydawania aktw prawa miejscowego. Kada przewidziana przez ustawodawc norma kompetencyjna musi by tak realizowana, aby nie naruszaa innych przepisw ustawy, a take przepisw innych ustaw regulujcych dan dziedzin. Powoany wyej przepis art. 43 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wskazuje na zakres zagadnie powierzonych regulacji rady gminy. Wskaza naley, e objcie regulacj innych spraw ni wskazane w normie kompetencyjnej jest niedopuszczalne, za normy kompetencyjne powinny by interpretowane w sposb cisy, jednoczenie zakazuje si dokonywania wykadni rozszerzajcej przepisw kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Moc 3 ust. 1 pkt 7 przedmiotowej uchway Rada Miejska w Zibicach postanowia: ,,Do umarzania wierzytelnoci i udzielania ulg w spacie wierzytelnoci uprawnieni s: 7) Burmistrz Zibic, po zaopiniowaniu wniosku dunika przez kierownika jednostki organizacyjnej, w ktrej wierzytelno wystpia, jeeli jej warto przekracza kwot 10.000 z.. Na mocy wyej cytowanego zapisu uchway, Rada Miejska wprowadzia instytucj wspdziaania (w formie uzyskania opinii) w zakresie umarzania wierzytelnoci Gminy i jej jednostek organizacyjnych. We wskazanym wyej przypadku zosta wprowadzony obowizek uzyskania opinii kierownika jednostki organizacyjnej gminy, w ktrej wystpia wierzytelno. Zdaniem organu nadzoru, majc na uwadze tre normy kompetencyjnej oraz form umarzania wierzytelnoci, niedopuszczalnym jest wprowadzenie instytucji wspdziaania w zakresie umarzania nalenoci o charakterze administracyjnym. Umarzanie tyche nalenoci ma form decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 106 Kodeksu postpowania administracyjnego: 1. Jeeli przepis prawa uzalenia wydanie decyzji od zajcia stanowiska przez inny organ (wyraenia opinii lub zgody albo wyraenia stanowiska w innej formie), decyzj wydaje si po zajciu stanowiska przez ten organ. 2. Organ zaatwiajcy spraw, zwracajc si do innego organu o zajcie stanowiska, zawiadamia o tym stron. 3. Organ, do ktrego zwrcono si o zajcie stanowiska, obowizany jest przedstawi je niezwocznie, jednak nie

pniej ni w terminie dwch tygodni od dnia dorczenia mu dania, chyba e przepis prawa przewiduje inny termin. 4. Organ obowizany do zajcia stanowiska moe w razie potrzeby przeprowadzi postpowanie wyjaniajce. 5. Zajcie stanowiska przez ten organ nastpuje w drodze postanowienia, na ktre suy stronie zaalenie. 6. W przypadku niezajcia stanowiska w terminie okrelonym w 3 stosuje si odpowiednio przepisy art. 3638.. Uzalenienie wydania decyzji administracyjnej od stanowiska (opinii, uzgodnienia) innego organu moe by oparte jedynie na wyranym przepisie prawa rangi ustawowej. 3 ust. 1 pkt 7 przedmiotowej uchway przyznaje tym samym kierownikowi gminnej jednostki organizacyjnej status organu (podmiotu) wspdziaajcego, majcego wpyw na ostateczn tre decyzji w sprawie umorzenia wierzytelnoci Gminy Zibice. Ponadto naley mie na uwadze, i stanowisko organu wspdziaajcego powinno mie form postanowienia, na ktre, w wietle art. 106 5 Kodeksu postpowania administracyjnego, przysuguje zaalenie. Przyjmujc w 3 ust. 1 pkt 7 uchway przedmiotowe rozwizanie, Rada Miejska przyznaa kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych uprawnienie niewynikajce z ustawy o samorzdzie gminnym ani z ustawy o finansach publicznych, co stanowi przekroczenie kompetencji Rady. Brak wyranego upowanienia ustawowego do regulowania trybu wspdziaania i wskazania podmiotw wspdziaajcych w zakresie umarzania wierzytelnoci o charakterze administracyjnym powoduje niedopuszczalno tego rodzaju regulacji w akcie prawa miejscowego wydanym take na podstawie art. 43 ustawy o finansach publicznych. Na stanowisku takim stan take Wojewdzki Sd Administracyjny we Wrocawiu w wyroku z dnia 19 czerwca 2007 r., Sygn. akt III SA/Wr 189/07. Wedug 10 uchway nr XXXIII/230/2009: Kierownicy podstawowych komrek organizacyjnych Urzdu Miejskiego oraz dyrektorzy jednostek organizacyjnych gminy Zibice s zobowizani przedkada Burmistrzowi gminy za porednictwem Skarbnika gminy sprawozdania o zakresie umorzonych wierzytelnoci oraz udzielonych ulg: 1) za okresy proczne wedug stanu na dzie 30 czerwca, 2) za okresy roczne wedug stanu na dzie 31 grudnia, w terminie 30 dni od dnia upywu okresu sprawozdawczego.. W wietle art. 33 ust. 5 ustawy o samorzdzie gminnym: Kierownik urzdu wykonuje uprawnienia zwierzchnika subowego w stosunku do pracownikw urzdu oraz kierownikw gminnych jednostek organizacyjnych. Z kolei art. 7 pkt 1 ustawy o pracownikach samorzdowych stanowi: Czynnoci w sprawach z zakresu prawa pracy za jednostki, o ktrych mowa w art. 2, z zastrzeeniem art. 8 ust. 2, art. 9 ust. 2 i 3 oraz art. 10 ust. 2 i 3, wykonuj: 1) wjt (burmistrz, prezydent miasta) wobec zastpcy wjta (burmistrza, prezydenta miasta), sekretarza gminy, skarbnika gminy oraz kierownikw gminnych jednostek organizacyjnych. Wobec powyszych przepisw naley stwierdzi, e jedynym organem uprawnionym do wydania polecenia subowego kierownikowi gminnej jednostki organizacyjnej jest wjt (burmistrz, prezydent miasta) bdcy zwierzchnikiem subowym kierownika jednostki. Do kompetencji wjta naley zatem rwnie powoania i odwoanie kierownika wymienionej jednostki. Rada Miejska, nakadajc na kierownikw gminnych jednostek organizacyjnych obowizek sporzdzania okrelonych sprawozda, wkroczya tym samym w zakres kompetencji Burmistrza, gdy to on, jako zwierzchnik wspomnianych podmiotw, moe w ramach stosunku subowego naoy na kierownikw gminnych jednostek obowizek okrelonego dziaania. 11 uchway nr XXXIII/230/2009 stanowi: 1. Burmistrz gminy przedstawia Radzie Gminy Zibice informacj o wysokoci wszystkich umorzonych wierzytelnoci oraz udzielonych ulg w roku budetowym. 2. Informacja jest sporzdzana wedug stanu na dzie 31 grudnia kadego roku kalendarzowego, w terminie do 30 kwietnia nastpnego roku.. Wedug art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorzdzie gminnym: Do wycznej waciwoci rady gminy naley ustalanie wynagrodzenia wjta, stanowienie o kierunkach jego dziaania oraz przyjmowanie sprawozda z jego dziaalnoci.. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy wadzy publicznej dziaaj na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, e kade dziaanie organu wadzy publicznej, do ktrych nie mona nie zaliczy Rady Miejskiej w Zibicach, musi znajdowa uzasadnienie w regulacjach aktw normatywnych wyszego rzdu. Stanowic odnonie samorzdu terytorialnego, w art. 164 ust. 3 Konstytucji ustawodawca postanowi, e gmina wykonuje wszystkie zadania samorzdu terytorialnego niezastrzeone dla innych jednostek samorzdu terytorialnego. W art. 18 ust. 1 ustawy o samorzdzie gminnym ustawodawca postanowi natomiast, e do waciwoci rady gminy nale wszystkie sprawy pozostajce w zakresie dziaania gminy, o ile ustawy nie stanowi inaczej. W art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorzdzie gminnym ustawodawca upowani rad gminy do stanowienia w innych sprawach zastrzeonych ustawami do kompetencji rady gminy. Powysze, zdaniem organu nadzoru, oznacza, e rada gminy, moe podejmowa uchway tylko w takim zakresie, w jakim zostaa do tego upowaniona przez ustawodawc. Zarwno art. 18 ust. 1 jak i art. 18 ust. 1 pkt 15 ustawy o samorzdzie gminnym nie zezwalaj radzie na dziaanie polegajce na swobodnym i uznaniowym stanowieniu prawa. Przyjcie stanowiska, zgodnie z ktrym to, co nie jest zakazane, jest dozwolone, byoby sprzeczne z konstytucyjn zasad dziaania organw wadzy publicznej na podstawie i w granicach prawa. Tym samym, zdaniem organu nadzoru uprawnienie do stanowienia prawa obowizujcego na terenie danej gminy przyznane radzie gmi-

ny moe zosta zrealizowane tylko wtedy, gdy wynika ono wprost z aktw normatywnych wyszego rzdu. Moc 11 uchway nr XXXIII/230/2009 Rada Miejska naoya na Burmistrza Zibic konkretny obowizek polegajcy na corocznym przedstawianiu Radzie informacji o wysokoci umorzonych wierzytelnoci Gminy i udzielonych ulg w ich spacie. Majc na uwadze wyej wspomnian zasad dziaania na podstawie i w granicach prawa, organ nadzoru uwaa, e gdyby wol ustawodawcy byo upowanienie rady gminy do naoenia na wjta (burmistrza, prezydenta miasta) okrelonych praw i obowizkw, takie upowanienie zostaoby zawarte wprost w regulacjach ustawowych. Racjonalno dziaania ustawodawcy upowaniajcego organy stanowice do podejmowania okrelonych uchwa pozwala stwierdzi, e w przypadku, gdy wol ustawodawcy jest, aby rada ustanowia okrelone prawa i obowizki, wprost wskazuje na tak wanie kompetencj rady. Tak wanie ustawodawca postanowi w niektrych punktach art. 18 ust. 2 ustawy o samorzdzie gminnym, stanowic wprost, e rada okrela m.in. zasady wnoszenia, cofania i zbywania udziaw i akcji przez wjta (pkt 9 lit. g), zasady nabywania, zbywania i obciania nieruchomoci (pkt 9 lit. a), czy zasady przekazywania rodkw budetowych na realizacj zada przez te jednostki (pkt 7). Powysze, w przekonaniu organu nadzoru, potwierdza brak kompetencji Rady Miejskiej w Zibicach do podjcia przedmiotowej uchway i naoenia na Burmistrza Zibic wskazanego w 11 uchway obowizku. Analiza treci art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorzdzie gminnym, zdaniem organu nadzoru nie pozwala uzna, e przepis ten moe stanowi podstaw prawn dla ustanowienia 11 uchway nr XXXIII/230/2009. Okrelanie kierunkw dziaania niewtpliwie obejmuje wskazywanie hierarchii priorytetw w zakresie realizacji celw i zada wjta, moe te wskazywa konieczno zajcia si przez wjta pewnymi sprawami, ktre mieszcz si w zadaniach gminy, ale nie zostay bezporednio wymienione w zakresie dziaania poszczeglnych organw gminy. Nie wydaje si natomiast, aby okrelanie kierunkw dziaania wjta obejmowao moliwo nakazania stosowania konkretnych prawnych form dziaania w celu zaatwienia przez wjta okrelonych spraw. Ustawodawca bowiem postanowi o kierunkach dziaania, a nie o formach dziaania (K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, i in., Komentarz do ustawy o samorzdzie gminnym, Warszawa 2004). Dodatkowo naley zauway, e art. 43 ust. 2 upowania Rad jedynie do ustanowienia zasad, sposobu i trybu udzielania ulg oraz wskazania organw lub osb do tego uprawnionych. Naoenie na Burmistrza oraz kierownikw gminnych jednostek organizacyjnych dodatkowych obowizkw (przedkadanie sprawozda o wysokoci umorzonych wierzytelnoci) jest przekroczeniem przyznanej we wspomnianym artykule delegacji ustawowej, co stanowi istotne naruszenie prawa. W zwizku z powyszym postanawia si jak w sentencji. Od niniejszego rozstrzygnicia przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego we Wrocawiu za porednictwem Wojewody Dolnolskiego organu nadzoru w terminie 30 dni od jego dorczenia. Zgodnie z art. 92 ustawy o samorzdzie gminnym stwierdzenie przez organ nadzoru niewanoci uchway organu gminy wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objtym stwierdzeniem niewanoci, z dniem dorczenia rozstrzygnicia nadzorczego. WOJEWODA DOLNOLSKI RAFA JURKOWLANIEC

You might also like