Doutrina Ao Popular

BERNARDO PIMENTEL SOUZA

Professor de Direito Empresarial, Direito Constitucional e Direito Processual Civil do Departamento de Direito da Universidade Federal de Viosa, Professor de Direito Processual Civil da Escola Superior do Ministrio Pblico do Distrito Federal, Professor de Direito Processual Civil do Instituto Brasiliense de Direito Pblico IDP, Professor de Direito Processual Civil do Centro Universitrio de Braslia UNICEUB (1998-2006), Professor de Direito Processual Civil e de Direito Constitucional do Instituto de Ensino Superior de Braslia IESB (2003-2006), Assessor de Ministros do Superior Tribunal de Justia e do Supremo Tribunal Federal (1995-1999), Curador Especial no Superior Tribunal de Justia (2005-2006).

RESUMO: O presente artigo visa a discutir os aspectos processuais da ao popular, especificamente acerca das especificidades de seu objeto e dos legitimados ativa e passivamente para a demanda constitucional. PALAVRAS-CHAVE: Ao popular; aspectos processuais. ABSTRACT: This article aims to discuss the processual aspects of the ao popular, specially its object and the ones who are legitimated to act. KEYWORDS: Ao popular; processual aspects. SUMRIO: 1 Preceito constitucional de regncia; 2 Conceito de ao popular; 3 Patrimnio pblico; 4 Ato lesivo; 5 Ato administrativo; 6 Atos comissivos e omissivos; 7 Escopo da ao popular: defesa da coletividade; 8 Natureza jurdica da ao popular; 9 Ao popular e ao de mandado de segurana; 10 Ao popular e ao civil pblica; 11 Ao popular corretiva e preventiva; 12 Legitimidade ativa: qualquer cidado; 13 Litisconsrcio e assistncia; 14 Prazo: cinco anos; 15 Legitimidade passiva; 16 Competncia: juzo de primeiro grau; 17 Procedimento: ordinrio, com adaptaes; 18 Petio inicial; 19 Suspenso liminar do ato lesivo impugnado: possibilidade; 20 Contestao; 21 Reconveno; 22 Ministrio Pblico; 23 Possibilidade de declarao incidental de inconstitucionalidade; 24 Sentena de procedncia; 25 Sentena de carncia da ao popular e reexame necessrio; 26 Sentena de improcedncia, reexame necessrio e deficincia probatria; 27 Custas judiciais e nus da sucumbncia: regra da iseno; 28 Execuo popular.

1 PRECEITO CONSTITUCIONAL DE REGNCIA

A ao popular est consagrada no art. 5, inciso LXXIII, da Constituio Federal de 1988. Alm das linhas mestras consagradas no preceito constitucio-

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nal de regncia, a ao popular tambm segue o disposto na Lei n 4.717, de 1965, com as modificaes provenientes das Leis ns 6.014 e 6.513, de 1973 e 1977, respectivamente, bem como na Lei n 8.437, de 1992.

2 CONCEITO DE AO POPULAR
A ao popular a ao constitucional conferida a todos os cidados para a impugnao e a anulao dos atos administrativos comissivos e omissivos que sejam lesivos ao patrimnio pblico em geral, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, com a imediata condenao dos administradores, dos agentes administrativos e, tambm, dos beneficiados pelos atos lesivos ao ressarcimento dos cofres pblicos, em prol da pessoa jurdica lesada1.

3 PATRIMNIO PBLICO
amplo o significado da expresso constitucional patrimnio pblico. Em primeiro lugar, a ao popular admissvel no s quando os atos administrativos so lesivos s pessoas jurdicas de direito pblico interno, mas, tambm, quando a leso atinge as entidades da administrao indireta (como as empresas pblicas e as sociedades de economia mista) e at mesmo outras pessoas jurdicas, desde que subvencionadas pelos cofres pblicos (art. 5, inciso LXXIII, da Constituio Federal, e art. 1 da Lei n 4.717, de 1965). Por outro lado, o conceito de patrimnio pblico alcana no s o patrimnio econmico, os cofres pblicos, mas, tambm, os patrimnios histrico, cultural, artstico, turstico, esttico, paisagstico, ambiental, natural e moral, bens caros coletividade, passveis de proteo mediante uma ao popular (art. 5, inciso LXXIII, da Constituio Federal, e art. 1, 1, da Lei n 4.717, de 1965, com a redao determinada pela Lei n 6.513, de 1977)2.

4 ATO LESIVO
A expresso ato lesivo encontrada no art. 5, inciso LXXIII, da Constituio Federal. Na verdade, a expresso j constava do art. 1, caput, da Lei n 4.717, de 1965, ainda que no plural (atos lesivos).
1 Ainda a respeito do conceito, merece ser prestigiada a lio da Professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro: Ao popular a ao civil pela qual qualquer cidado pode pleitear a invalidao de atos praticados pelo Poder Pblico ou entidades de que participe, lesivos ao patrimnio pblico, ao meio ambiente, moralidade administrativa ou ao patrimnio histrico e cultural, bem como a condenao por perdas e danos dos responsveis pela leso (Direito administrativo. 7. ed., 1996, p. 525). De acordo com a doutrina: Na defesa do patrimnio pblico, que no apenas o econmico, mas tambm o artstico, o esttico, o histrico, o turstico e o paisagstico, cabe a suspenso liminar do ato impugnado (GRECO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro. 17. ed., v. III, 2005, p. 325).

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No que tange ao conceito de ato lesivo, h sria controvrsia tanto na doutrina quanto na jurisprudncia. O estudo comparativo da doutrina e da jurisprudncia revela a existncia de trs correntes acerca do significado da expresso ato lesivo. A primeira corrente sustenta que a leso por si s autoriza a ao popular3. A segunda corrente defende que a leso j contm a ilegalidade de forma implcita4. J a terceira corrente assevera que a simples leso no suficiente para a ao popular, porquanto indispensvel que a leso seja proveniente da ilegalidade, ou seja, que a leso seja efeito da ilegalidade do ato administrativo, com a existncia de uma relao de causa e efeito entre a ilegalidade e a leso5. No que tange corrente predominante, prevalece a terceira tese, fundada no binmio ilegalidade-lesividade6. No obstante, vista do disposto no inciso LXXIII do art. 5 da Constituio de 1988 e do princpio de hermenutica jurdica, segundo o qual as normas constitucionais devem ser interpretadas na busca da maior efetividade possvel7, prestigia-se a primeira tese: a ao popular pode ser proposta diante da s lesividade do ato administrativo, independentemente da ilegalidade8.

Cf. doutrina: A questo fica ainda presa quanto ao saber se a ao popular continuar a depender dos dois requisitos que sempre a nortearam: lesividade e ilegalidade do ato impugnado. Na medida em que a Constituio amplia o mbito da ao popular, a tendncia a de erigir a leso, em si, condio de motivo autnomo de nulidade do ato (SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 26. ed., 2006, p. 463464). Cf. doutrina: A doutrina e a jurisprudncia tm enfrentado o problema de saber se basta a lesividade para autorizar a demanda popular ou se indispensvel a configurao da ilegalidade. A questo pode ser solucionada pela compreenso de que impossvel a existncia de um ato lesivo, mas legal. que a lesividade traz em si a ilegalidade (TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 20. ed., 2005, p. 204). De acordo com a doutrina: O que o constituinte de 1988 deixou claro que a ao popular destina-se a invalidar atos praticados com ilegalidade de que resultou leso ao patrimnio pblico. O pronunciamento do Judicirio, nessa ao, fica limitado unicamente legalidade do ato e sua lesividade ao patrimnio pblico. Sem a ocorrncia desses dois vcios no ato impugnado no procede a ao. O objeto da ao popular o ato ilegal e lesivo ao patrimnio pblico (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno e habeas data. 16. ed., 1995, p. 90, 92 e 97). Assim, exige-se o binmio ilegalidade-lesividade para a propositura da ao, dando-se to-somente sentido mais amplo lesividade, que pode no importar prejuzo patrimonial, mas leso a outros valores, protegidos pela Constituio (WALD, Arnold. In: MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno e habeas data. 16. ed., 1995, p. 93, vista da explicao que consta da nota de rodap da pgina 8). Finalmente, considera-se lesivo ao patrimnio das entidades protegidas o ato que, alm de ilegal, tenha tambm lesividade (GRECO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro. 17. ed., v. III, 2005, p. 325). Cf. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, 7. ed., 1996, p. 526: A tese que acabou predominando foi a da necessidade de conjugao dos dois fundamentos ilegalidade e lesividade como requisito para propositura da ao popular. No mesmo sentido, na doutrina: A interpretao constitucional colhe a caracterstica da necessidade de concretizao da norma jurdica, maximizando-a, porm, justamente por se tratar de norma constitucional (TAVARES, Andr Ramos. Curso de direito constitucional. 5. ed., 2007, p. 84-85). Por isso ao invs de se ater a uma tcnica interpretativa exigente e estreita, procura-se atingir um sentido que torna efetivos e eficientes os grandes princpios de governo, e no o que os contrarie ou reduza a inocuidade (SANTOS, Carlos Maximiliano Pereira dos. Hermenutica e aplicao do direito. 16. ed., 1996, p. 306, n. 364). Conforme o texto do pargrafo, na doutrina: H as seguintes posies doutrinrias sobre o tema: a) necessidade de conjugao lesividade e ilegalidade; b) basta a lesividade; c) a lesividade contm a ilegalidade. Na jurisprudncia o entendimento prevalecente de que no basta a lesividade do ato impugnado se no contm tambm sua ilegalidade, embora a atual dico da CF enfatize a lesividade (RODRIGUES, Geisa de Assis. Da ao popular. In: DIDIER JR., Fredie (Coord.). Aes constitucionais, 2006, p. 224).

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5 ATO ADMINISTRATIVO
A leso que enseja a ao popular diz respeito aos atos administrativos, manifestaes de efeitos concretos oriundas da administrao da coisa pblica. Em contraposio, atos legislativos e judiciais no ensejam ao popular. Com efeito, as leis e os atos normativos gerais e abstratos so impugnveis mediante aes prprias (por exemplo, ao direta de inconstitucionalidade, ao de argio de descumprimento de preceito fundamental), e no por meio da ao popular. Da mesma forma, os atos judiciais so passveis de recursos processuais e de aes prprias (por exemplo, ao rescisria, reclamao constitucional). Em suma, o ato lesivo passvel de impugnao mediante ao popular o ato administrativo9.

6 ATOS COMISSIVOS E OMISSIVOS

A expresso constitucional ato lesivo no distingue entre o ato comissivo, ou seja, o ato propriamente dito, e o omissivo, proveniente da inrcia da autoridade que deveria praticar algum ato em defesa do patrimnio pblico. Da a admissibilidade da ao popular contra atos comissivos e omissivos lesivos ao patrimnio pblico10.

7 ESCOPO DA AO POPULAR: DEFESA DA COLETIVIDADE

Embora possa ser proposta por um s cidado, a ao popular tem como escopo a defesa da coletividade11, porquanto so coletivos os bens tutelados

Assim, na doutrina: Na ampla acepo administrativa, ato a lei, o decreto, a resoluo, a portaria, o contrato e demais manifestaes gerais ou especiais, de efeitos concretos, do Poder Pblico e dos entes com funes pblicas delegadas ou equiparadas. Ato lesivo, portanto, toda manifestao de vontade da Administrao danosa aos bens e interesses da comunidade (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno e habeas data. 16. ed., 1995, p. 94). No mesmo sentido, na doutrina: Outro aspecto que merece assinalado que a ao popular pode ter finalidade corretiva da atividade administrativa ou supletiva da inatividade do Poder Pblico nos casos em que devia agir por expressa imposio legal. Arma-se, assim, o cidado para corrigir a atividade omissiva da Administrao como para obrig-la a atuar, quando sua omisso tambm redunde em leso ao patrimnio pblico (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno e habeas data. 16. ed., 1995, p. 95). A leso ou ameaa de leso pode resultar de ato ou omisso, desde que produza efeitos concretos [...] (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 7. ed., 1996, p. 528). Entendemos que se da omisso administrativa, que ocorre quando a Administrao Pblica devia agir e no o faz, resulta leso ao patrimnio pblico, moralidade administrativa, ao meio ambiente, ao patrimnio histrico e cultural h possibilidade da propositura da ao (RODRIGUES, Geisa de Assis. Da ao popular. In: DIDIER JR., Fredie (Coord.). Aes constitucionais, 2006, p. 224). Em sentido conforme, na doutrina: SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 26. ed., 2006, p. 462-463: O que lhe d conotao essencial a natureza impessoal do interesse defendido por meio dela: interesse da coletividade. Ela h de visar a defesa de direito ou interesse pblico. O qualificativo popular prende-se a isto: defesa da coisa pblica, coisa do povo (publicum, de populicum, de populum). Contudo, ela se manifesta como uma garantia coletiva na medida em que o autor popular invoca a atividade jurisdicional, por meio dela, na defesa da coisa pblica, visando a tutela de interesses coletivos, no de interesse pessoal. Tambm, no mesmo sentido, ainda na doutrina: um instrumento de defesa dos interesses da

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pela ao: patrimnio pblico econmico, moral, ambiental, natural, histrico, cultural, turstico, esttico e paisagstico. Por conseguinte, ainda que o autor possa ter algum interesse individual subjacente, a ao popular s admissvel quando busca a proteo do patrimnio pblico em geral12.

8 NATUREZA JURDICA DA AO POPULAR

Como bem revela o art. 22 da Lei n 4.717, de 1965, a ao popular tem natureza especfica. Em primeiro lugar, a ao popular reside no rol das aes constitucionais, porquanto est prevista no art. 5, inciso LXXIII, da Constituio Federal, ou seja, ao lado das principais aes constitucionais (habeas corpus, mandado de segurana, habeas data, mandado de injuno). Sob outro prisma, trata-se de ao civil de natureza constitutiva, porquanto enseja a anulao dos atos administrativos lesivos ao patrimnio pblico. Ademais, a ao popular tambm tem natureza condenatria, em virtude da possibilidade da imediata condenao dos administradores, dos agentes administrativos e de terceiros citados como rus na ao, os quais so condenados desde logo, ou seja, no mesmo processo, ao ressarcimento dos cofres pblicos13. Trata-se, portanto, de ao com natureza ecltica, mista, em razo das naturezas constitutiva e condenatria14.

9 AO POPULAR E AO DE MANDADO DE SEGURANA

Como ao especfica do cidado contra os atos administrativos lesivos ao patrimnio pblico, ou contrrios moralidade administrativa, a ao pocoletividade, utilizvel por qualquer de seus membros. Por ela no se amparam direitos individuais prprios, mas sim interesses da comunidade. O beneficirio direto e imediato desta ao no o autor; o povo, titular do direito subjetivo ao governo honesto. O cidado a promove em nome da coletividade, no uso de uma prerrogativa cvica que a Constituio da Repblica lhe outorga (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno e habeas data. 16. ed., 1995, p. 88). No entanto, prevalecem as duas caractersticas bsicas: o fato de que sua titularidade cabe a qualquer cidado e o de que este age na defesa do interesse pblico e no de interesse individual (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 7. ed., 1996, p. 524). 12 De acordo, na jurisprudncia: STF, RE 74.151/PR, 1 T., Dirio da Justia de 25 de agosto de 1972: Ao popular. Legitimidade ad causam de qualquer cidado, ainda que ele possa ter algum interesse de ordem particular, desde que tenha em mira, no proteger qualquer direito seu, mas apenas resguardar o patrimnio pblico. Recurso extraordinrio conhecido e provido. Em sentido semelhante, na doutrina: O ato lesivo no praticado contra o indivduo, mas contra o patrimnio da entidade pblica de que o agente administrativo participa, objetivando a ao de reparao do dano, em favor da entidade, responsabilizando todos aqueles que, administradores ou no, a ele concorreram (GRECO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro. 17. ed., v. III, 2005, p. 323). De acordo, na doutrina: Pela ao popular, o que se pleiteia do rgo jurisdicional : 1. a anulao do ato lesivo; 2. a condenao dos responsveis ao pagamento de perdas e danos ou restituio de bens ou valores, conforme art. 14, 4, da Lei n 4.717. Da a dupla natureza da ao, que , ao mesmo tempo, constitutiva e condenatria (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 7. ed., 1996, p. 531).

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pular prevalece em relao ao mandado de segurana, ao cujo campo de incidncia obtido por excluso, vista do art. 5, inciso LXIX, da Constituio Federal. Da a inadequao do mandado de segurana diante de hiptese prpria de ao popular, como bem assentou o Supremo Tribunal Federal no Enunciado n 101: O mandado de segurana no substitui a ao popular15. Ademais, as aes tm ritos distintos, porquanto a ao popular segue o procedimento ordinrio e enseja dilao probatria, at mesmo a produo de provas testemunhal e pericial (cf. art. 7, inciso V, da Lei n 4.717, de 1965), as quais no podem ser produzidas no mandado de segurana, cuja celeridade do procedimento pressupe prvia prova documental juntada j com a petio inicial. Por fim, enquanto o mandado de segurana apto defesa de direitos individuais, a ao popular s tem como escopo a defesa de direitos transindividuais, coletivos16.

10 AO POPULAR E AO CIVIL PBLICA

O cotejo analtico dos preceitos constitucionais e das leis de regncia da ao popular e da ao civil pblica revela a existncia de grande semelhana em relao ao objeto da proteo de ambas as aes constitucionais. Na verdade, as principais diferenas residem na legitimidade ativa e na legitimidade passiva. Enquanto a ao popular exclusiva do cidado, a ao civil pblica pode ser movida pelo Ministrio Pblico, pela Defensoria Pblica17, por pessoa jurdica de direito pblico, por entidade da administrao indireta e at mesmo por associao civil constituda h pelo menos um ano, cujas finalidades institucionais sejam transindividuais. Quanto ao plo passivo, a ao popular movida contra a pessoa jurdica lesada, os respectivos administradores e agen-

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No mesmo sentido, na jurisprudncia: Pleno do STF, MS-AgRg-ED 25.609/DF, Dirio da Justia de 22 de setembro de 2006, p. 29; e Pleno do STF, MS 23.182/PI, Dirio da Justia de 3 de maro de 2000, p. 63: Com isso, est pretendendo converter a ao de mandado de segurana em autntica ao popular, o que no tolerado pela Smula n 101 desta Corte. De acordo, na doutrina: Realmente, os pressupostos do mandado de segurana so diversos dos da ao popular e o rito processual daquele no se coaduna com a maior amplitude das discusses e provas necessrias ao julgamento da ao popular (BARBI, Celso Agrcola. Do mandado de segurana. 7. ed., 1993, p. 89, n. 96). Por fim, lembramos que a ao popular inconfundvel com o mandado de segurana e colima fins diversos, razo pela qual tais remdios judiciais no podem ser usados indistintamente (STF, Smula n 101). Cada um tem objetivo prprio e especfico: o mandado de segurana presta-se a invalidar atos de autoridade ofensivos de direito individual ou coletivo, lquido e certo; a ao popular destina-se anulao de atos ilegtimos e lesivos do patrimnio pblico. Por aquele se defende direito prprio; por esta se protege o interesse da comunidade, ou, como modernamente se diz, os interesses difusos da sociedade (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno e habeas data. 16. ed., 1995, p. 95-96). Assim, na doutrina: Por meio da alterao introduzida pela Lei Federal n 11.448, de 15.01.2007, foi atribuda, expressamente, legitimidade ativa para o ajuizamento de ao civil pblica Defensoria Pblica (art. 1, II, da Lei n 7.347/1985) (GOMES JUNIOR, Luiz Manoel. Ao civil pblica Legitimidade ativa da defensoria pblica Lei n 11.448/2007. In: Direito civil e processo: estudos em homenagem ao Professor Arruda Alvim, 2008, p. 689).

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tes administrativos, bem assim contra os beneficiados pela leso ao patrimnio pblico. Em contraposio, a ao civil pblica tem como alvo qualquer pessoa, natural ou jurdica, de direito pblico ou privado. Por fim, ao contrrio do que ocorre com o mandado de segurana, o qual inadmissvel quando for cabvel ao popular, o mesmo no ocorre com a ao civil pblica, a qual pode ser movida na pendncia de ao popular18, como bem autoriza o art. 1 da Lei n 7.347, de 1985, observada a preveno prevista no 3 do art. 5 da Lei n 4.717, de 1965.

11 AO POPULAR CORRETIVA E PREVENTIVA

Ao contrrio do que pode parecer primeira vista, a ao popular pode ser corretiva (ou seja, repressiva) de atos administrativos lesivos j praticados, mas, tambm, pode ser preventiva, a fim de evitar futura leso ao patrimnio pblico19. Alis, a autorizao legal (cf. art. 5, 4, da Lei n 4.717, de 1965) de suspenso liminar do ato lesivo impugnado confirma a existncia da ao popular preventiva.

12 LEGITIMIDADE ATIVA: QUALQUER CIDADO

A ao popular pode ser proposta por qualquer cidado. Considera-se cidado o nacional com direitos polticos, ou seja, o brasileiro eleitor. No importa se a nacionalidade originria (brasileiro nato) ou adquirida (brasileiro naturalizado), porquanto incide a regra do 2 do art. 12 da Constituio Federal. No basta, entretanto, que seja nacional, porquanto o inciso LXXIII do art. 5 da Constituio de 1988 exige mais do que a nacionalidade, ou seja, a cidadania, a qual alcanada quando o nacional realiza o alistamento eleitoral

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De acordo, na doutrina: Com relao ao uso da ao popular para proteo do patrimnio pblico e para defesa do meio ambiente, h uma superposio de medidas, j que a ao civil pblica serve mesma finalidade, consoante decorre do art. 129, III, da Constituio, e da Lei n 7.347, de 24.07.1985. A diferena bsica est na legitimidade ativa e passiva: na ao popular, sujeito ativo o cidado e passivo a entidade pblica ou privada detentora do patrimnio pblico tal como definido no art. 1 da Lei n 4.717; na ao civil pblica, sujeito ativo o poder pblico (eventualmente associao particular) e, passivo, qualquer pessoa, fsica ou jurdica, pblica ou privada, que cause leso ao interesse difuso protegido. Poder at ocorrer a hiptese de cabimento das duas aes, quando o ato lesivo for praticado por uma das pessoas definidas no art. 1 da Lei n 4.717 (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 7. ed., 1996, p. 527-528). Assim, na doutrina: A ao popular tem fins preventivos e repressivos da atividade administrativa ilegal e lesiva ao patrimnio pblico, pelo qu sempre propugnamos pela suspenso liminar do ato impugnado, visando preservao dos superiores interesses da coletividade. Como meio preventivo de leso ao patrimnio pblico, a ao popular poder ser ajuizada antes da consumao dos efeitos lesivos do ato; como meio repressivo, poder ser proposta depois da leso, para reparao do dano. Esse entendimento deflui do prprio texto constitucional, que a torna cabvel contra atos lesivos do patrimnio pblico, sem indicar o momento de sua propositura (Meirelles, Hely Lopes. Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno e habeas data, 16. ed., 1995, p. 94). Tambm em favor da ao popular preventiva, na doutrina: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 7. ed., 1996, p. 528.

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e passa a ser cidado20. Da a necessidade de a petio inicial da ao popular ser instruda com prova documental atinente ao regular alistamento perante a Justia Eleitoral, mediante o ttulo eleitoral ou a respectiva certido. Comprovada a cidadania por meio do ttulo eleitoral ou da respectiva certido proveniente da Justia Eleitoral (art. 1, 3, da Lei n 4.717, de 1965), est demonstrada a legitimidade ativa do autor da ao popular. Em contraposio, os estrangeiros, os brasileiros que no so eleitores e as pessoas jurdicas (tanto de direito privado quanto de direito pblico) no tm legitimidade ativa para a ao popular21. No que tange vedao s pessoas jurdicas em geral, merece ser prestigiado o Verbete n 365 da Smula do Supremo Tribunal Federal: Pessoa jurdica no tem legitimidade para propor ao popular22. Por ser pessoa jurdica23, partido poltico24, no tem legitimidade ativa para ajuizar ao popular25. Estudada a legitimidade ativa ad causam em prol de todos os cidados, preciso examinar a capacidade processual e a capacidade postulatria. No tocante ltima, o advogado tem capacidade postulatria (cf. art. 36 do Cdigo de Processo Civil), razo pela qual o cidado-autor deve ser representado em juzo por advogado legalmente habilitado (cf. art. 22 da Lei n 4.717, de 1965), salvo quando o prprio cidado-autor tambm for advogado, quando pode postular em causa prpria.
20 Em sentido conforme, na doutrina: Quanto legitimidade ativa, ela ampla ou coletiva, de qualquer cidado. Cidado a pessoa no gozo de direitos polticos. Distingue-se do nacional, que a pessoa com determinada nacionalidade. A cidadania um atributo a mais, que a possibilidade do exerccio de direitos polticos. Para a ao popular basta a cidadania mnima, que o direito de votar, e no necessria a plena, que a possibilidade de ser votado para todos os cargos eletivos e que se alcana aos 35 anos de idade (GRECO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro. 17. ed., v. III, 2005, p. 324). Tambm, no mesmo sentido, ainda na doutrina: Ser cidado aquele alistado eleitor, o que significa que se trata de pessoa maior de 16 anos, civilmente capaz, e no exerccio de direitos polticos. o eleitor, como conceituado no art. 14, 1, do Texto Constitucional (combinado com o art. 15) (TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 20. ed., 2005, p. 203). Sujeito ativo, j se viu que o cidado, assim considerado, para fins de ao popular, o eleitor (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 7. ed., 1996, p. 528). No mesmo sentido, na doutrina: Assim, o menor de 16 anos, os demais incapazes ou os que no esto no gozo dos direitos polticos no podem propor a ao. Em sntese: legitimado para propor a ao popular o titular da cidadania; no so legitimados os estrangeiros, os aptridas, os que no exercem seus direitos polticos (seja porque os perderam ou porque no os adquiriram) e as pessoas jurdicas (TEMER, Michel. Elementos de direito constitucional. 20. ed., 2005, p. 203). Quando a Constituio diz que qualquer cidado pode propor ao popular, est restringindo a legitimidade para a ao apenas ao nacional no gozo dos direitos polticos, ao mesmo tempo em que a recusa aos estrangeiros e s pessoas jurdicas, entre elas os partidos polticos (SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo, 26. ed., 2006, p. 463). Assim, na jurisprudncia: STF, RE 52.398/BA, 2 T., Dirio da Justia de 25 de julho de 1963, p. 407. Com efeito, luz do 2 do art. 17 da Constituio Federal e do inciso V do art. 44 do Cdigo Civil, os partidos polticos tm natureza de pessoa jurdica de direito privado. Assim, na jurisprudncia: STF, RE 18.741/SP 2 T., Dirio da Justia de 10 de novembro de 1955, p. , 3603. No mesmo sentido, na doutrina: Os inalistveis ou inalistados, bem como os partidos polticos, entidades de classe ou qualquer outra pessoa jurdica, no tm qualidade para propor ao popular (STF, Smula n 365) (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno e habeas data. 16. ed., 1995, p. 90).

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Por fim, apesar de o eleitor relativamente incapaz (ou seja, com mais de 16 anos e menos de 18 anos), devidamente alistado perante a Justia Eleitoral, ter legitimidade ativa ad causam para, na qualidade de cidado, ajuizar ao popular, carece ele da capacidade processual, conforme se extrai dos arts. 7 e 8 do Cdigo de Processo Civil, combinados com o art. 4, inciso I, do Cdigo Civil. Por fora do art. 22 da Lei n 4.717, de 1965, os arts. 7 e 8 do Cdigo de Processo Civil tambm alcanam a ao popular. Da a concluso: o cidado menor de 18 anos tem legitimidade ativa ad causam, mas no a capacidade processual, razo pela qual necessita da assistncia dos pais para ingressar com a ao popular26.

13 LITISCONSRCIO E ASSISTNCIA
A ao popular pode ser ajuizada por um ou mais cidados. Quando proposta por dois ou mais cidados, h litisconsrcio ativo inicial, inaugural. vista do 5 do art. 6 da Lei n 4.717, de 1965, tambm h lugar para posterior ingresso de outros cidados no curso do processo, em virtude da possibilidade de interveno de assistentes litisconsorciais do autor originrio, quando h a formao de verdadeiro litisconsrcio ulterior. Alis, possvel o ingresso de outros cidados at mesmo na fase recursal, como bem autoriza o art. 19, 2, da Lei n 4.717, de 1965.

14 PRAZO: CINCO ANOS

Por fora do art. 21 da Lei n 4.717, de 1965, a ao popular est sujeita a prazo de cinco anos27. Em virtude da natureza predominante da ao (qual seja, a condenatria), possvel afirmar que o prazo prescricional28, raciocnio que confirmado pela literalidade do art. 21: A ao prevista nesta Lei prescreve em 5 (cinco) anos.

15 LEGITIMIDADE PASSIVA
A ao popular deve ser proposta contra todos os administradores, agentes administrativos, terceiros beneficiados pela leso, bem assim contra as pes26 Em sentido contrrio, entretanto, h autorizada doutrina: Grassa viva controvrsia na doutrina quanto necessidade de assistncia ao cidado menor de 18 anos para propositura da ao popular. Uma corrente postula a plena capacidade de fato do eleitor de 16 ou 18 anos, pois se este pode exercer, sozinho, o seu direito de voto, sendo a ao popular uma manifestao da cidadania, prescindiria de assistncia. Outra corrente entende que embora a capacidade eleitoral possa ocorrer aos 16 ou 18 anos, esta distinta e autnoma da capacidade civil e processual, devendo o eleitor menor de 18 anos ser assistido ao propor a ao popular. A exigncia da assistncia para o relativamente incapaz, na ao popular, no implica restrio ao direito constitucional, nem contraria as disposies da Lei n 4.717/65 (Bol. AASP 1597/180). A interpretao mais adequada , no nosso sentir, a que dispensa a necessidade da assistncia (RODRIGUES, Geisa de Assis. Da ao popular. In: DIDIER JR., Fredie (Coord.). Aes constitucionais, 2006, p. 216 e nota 12). De acordo, na jurisprudncia: STF, RE 78.250/PR, 1 T., Dirio da Justia de 3 de setembro de 1982, p. 8501. Com igual opinio, na doutrina: DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 7. ed., 1996, p. 533.

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soas jurdicas envolvidas com os atos administrativos lesivos impugnados pelo autor da ao popular (art. 6 da Lei n 4.717, de 1965). Embora sejam citadas, as pessoas jurdicas prejudicadas pelos atos administrativos lesivos podem deixar de contestar a ao popular e passar a atuar ao lado do cidado-autor (art. 6, 3, da Lei n 4.717, de 1965), na busca da condenao dos administradores, agentes administrativos e terceiros beneficiados pelos atos administrativos lesivos ao patrimnio pblico29. Com efeito, constatada a leso ao patrimnio pblico, a pessoa jurdica lesada pode passar a atuar em prol da ao popular, a fim de que seja ressarcida, vista do art. 14 da Lei n 4.717, de 1965.

16 COMPETNCIA: JUZO DE PRIMEIRO GRAU

vista do art. 5 da Lei n 4.717, de 1965, tem-se que a ao popular da competncia de juzo de primeiro grau de jurisdio, e no da competncia originria de tribunal30. A competncia do juzo de primeiro grau subsiste at mesmo quando a ao popular tem como r autoridade pblica com foro privilegiado, como o Presidente da Repblica31. Com efeito, ainda que a ao popular seja movida contra autoridade pblica com foro privilegiado, subsiste a competncia do juzo de primeiro grau32. Em suma, o juiz natural da ao

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Em sentido, conforme a doutrina: No plo passivo, instaura-se um litisconsrcio necessrio especial: ao ser proposta contra as autoridades, funcionrios ou administradores das entidades pblicas que autorizaram o ato lesivo ou que, por omisso, permitiram a prtica do ato e ainda contra todos os beneficirios do ato. A pessoa jurdica de direito pblico ou privado equiparada ser, tambm, citada e poder abster-se de contestar o pedido ou atuar ao lado do autor, se isso for de convenincia para o interesse pblico. A sentena que julgar procedente a ao condenar solidariamente os que praticaram o ato e os beneficirios (GRECO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro. 17. ed., v. III, 2005, p. 325). A pessoa jurdica de Direito Pblico ou Privado chamada na ao poder contest-la ou no, como poder, at mesmo, encampar o pedido do autor, desde que isso se afigure til ao interesse pblico, a juzo exclusivo do representante legal da entidade ou da empresa (art. 6, 3). A inovao processual das mais relevantes, pois permite que o ru confesse tacitamente a ao, pela revelia, ou a confesse expressamente, passando a atuar em prol do pedido na inicial, em defesa do patrimnio pblico (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno e habeas data. 16. ed., 1995, p. 100). De acordo, na jurisprudncia: No compete ao Supremo Tribunal conhecer originariamente de ao popular (CF, art. 102 e incisos) (Pleno do STF, PET-AgRg 3.451/MG, Dirio da Justia de 18 de novembro de 2005, p. 2). Assim, na jurisprudncia: Pleno do STF, PET-AgRg 96/RJ, Dirio da Justia de 21 de maio de 1982, p. 4869; Pleno do STF, PET- AgRg 3.152/PA, Dirio da Justia de 20 de agosto de 2004, p. 37: No da competncia originria do STF conhecer de aes populares, ainda que o ru seja autoridade que tenha na Corte o seu foro por prerrogativa de funo para os processos previstos na Constituio. No mesmo sentido, na doutrina: Esclarea-se que a ao popular, ainda que ajuizada contra o Presidente da Repblica, o Presidente do Senado, o Presidente da Cmara dos Deputados, o Governador ou o Prefeito, ser processada e julgada perante a Justia de primeiro grau (federal ou comum) (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno e habeas data. 16. ed., 1995, p. 103).

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popular o juiz de primeiro grau de jurisdio, regra que s afastada diante de exceo explcita consagrada na Constituio Federal33. Em regra, a ao popular da competncia do juzo local de primeiro grau. No obstante, compete ao juzo federal processar e julgar a ao popular movida contra alguma das pessoas arroladas no art. 109, inciso I, da Constituio Federal. Por fim, a distribuio da ao popular ocasiona a preveno do juzo para todas as demais aes populares contra as mesmas partes e sob a mesma causa de pedir (art. 5, 3, da Lei n 4.717, de 1965).

17 PROCEDIMENTO: ORDINRIO, COM ADAPTAES

vista do art. 7 da Lei n 4.717, de 1965, a ao popular segue o procedimento ordinrio consagrado no Cdigo de Processo Civil, com as adaptaes previstas na Lei n 4.717, de 1965. Com efeito, embora o procedimento ordinrio seja a regra a ser seguida na ao popular, no utilizado de forma integral. Em primeiro lugar, no incide o art. 257 do Cdigo de Processo Civil, segundo o qual o autor deve recolher as custas judiciais iniciais, sob pena de cancelamento da distribuio da ao no preparada. Na ao popular, as custas judiciais e os preparos so
33 Assim, na jurisprudncia: Constitucional. Supremo Tribunal Federal: Competncia originria: CF, art. 102, I, n. Ao Popular. I A simples alegao de que os Juzes de 1 grau estariam impedidos de julgar a causa ao popular cujo juiz natural o juiz de 1 grau no suficiente para deslocar a competncia para o Supremo Tribunal Federal, na forma do disposto no art. 102, I, n, da CF. Somente a incompatibilidade de todos os magistrados de 1 instncia, desde que comprovada nos autos, que justificaria o deslocamento. Enquanto houver um Juiz capaz de decidir a causa, em 1 grau, no ser lcito deslocar a competncia para o STF. Precedentes do STF: AOr 520-AgR/AM, Min. Marco Aurlio; AOr 465-AgR/RS, Min. Celso de Mello; AOr 263-QO/SC, Min. Seplveda Pertence; AOr 378/SC, Min. Maurcio Corra; AOr 859-QO/AP Min. Mau, rcio Corra para o acrdo, DJ 1.08.2003. II Agravo no provido (Pleno do STF, AOr-AgRg 1.031/RN, Dirio da Justia de 19 de maro de 2004, p. 16, sem os grifos no original). Ao originria. Questo de ordem. Ao popular. Competncia originria do Supremo Tribunal Federal: no-ocorrncia. Precedentes. 1. A competncia para julgar ao popular contra ato de qualquer autoridade, at mesmo do Presidente da Repblica, , via de regra, do juzo competente de primeiro grau. Precedentes. 2. Julgado o feito na primeira instncia, se ficar configurado o impedimento de mais da metade dos desembargadores para apreciar o recurso voluntrio ou a remessa obrigatria, ocorrer a competncia do Supremo Tribunal Federal, com base na letra n do inciso I, segunda parte, do art. 102 da Constituio Federal. 3. Resolvida a Questo de Ordem para estabelecer a competncia de um dos juzes de primeiro grau da Justia do Estado do Amap (Pleno do STF, AOr 859/AP-QO, Dirio da Justia de 1 de agosto de 2003, p. 102, sem os grifos no original). Competncia originria do Supremo Tribunal para as aes contra o Conselho Nacional de Justia e contra o Conselho Nacional do Ministrio Pblico (CF, art. 102, I, r, com a redao da EC 45/04): inteligncia: no-incluso da ao popular, ainda quando nela se vise declarao de nulidade do ato de qualquer um dos conselhos nela referidos. 1. Tratando-se de ao popular, o Supremo Tribunal Federal com as nicas ressalvas da incidncia da alnea n do art. 102, I, da Constituio ou de a lide substantivar conflito entre a Unio e Estado-membro , jamais admitiu a prpria competncia originria: ao contrrio, a incompetncia do Tribunal para processar e julgar a ao popular tem sido invariavelmente reafirmada, ainda quando se irrogue a responsabilidade pelo ato questionado a dignitrio individual a exemplo do Presidente da Repblica ou a membro ou membros de rgo colegiado de qualquer dos poderes do Estado cujos atos, na esfera cvel como sucede no mandado de segurana ou na esfera penal como ocorre na ao penal originria ou no habeas corpus estejam sujeitos diretamente sua jurisdio (Pleno do STF, PET 3.674/DF-QO, Dirio da Justia de 19 de dezembro de 2006, p. 37).

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pagos, quando devidos, somente no final do processo, consoante o disposto na sentena (arts. 10, 12 e 13 da Lei n 4.717, de 1965). Outra importante diferena reside no prazo da contestao. No procedimento ordinrio, a contestao deve ser apresentada no prazo de quinze dias (art. 297 do Cdigo de Processo Civil). Quando os litisconsortes passivos tm procuradores diferentes, incide o art. 191 do Cdigo de Processo Civil, com a duplicao do prazo para trinta dias. Em contraposio, os rus da ao popular dispem de prazo comum de vinte dias para apresentarem as respectivas contestaes, mas o juiz pode conceder prazo adicional de vinte dias, independentemente de os rus serem patrocinados pelo mesmo advogado ou por advogados diferentes (art. 7, inciso IV, da Lei n 4.717, de 1965)34.

18 PETIO INICIAL
A petio inicial deve ser elaborada luz dos arts. 39, inciso I, 258, 282 e 283 do Cdigo de Processo Civil. Por conseguinte, a petio inicial deve ser instruda com a procurao outorgada ao advogado, bem assim com fotocpia do ttulo eleitoral do autor ou a certido expedida pela Justia Eleitoral.

19 SUSPENSO LIMINAR DO ATO LESIVO IMPUGNADO: POSSIBILIDADE

Ex vi do 4 do art. 5 da Lei n 4.717, de 1965, acrescentado pela Lei n 6.513, de 1977, h lugar para a suspenso in limine litis do ato lesivo impugnado na ao popular. Trata-se, evidncia, de deciso interlocutria, razo pela qual cabe agravo de instrumento, em dez dias (cf. art. 522 do Cdigo de Processo Civil combinado com os arts. 19, 1, e 22, ambos da Lei n 4.717, de 1965)35. A despeito do cabimento do recurso prprio (agravo de instrumento), tambm h lugar para requerimento de suspenso da deciso concessiva da liminar, endereado ao presidente do tribunal competente para o julgamento daquele (recurso). No obstante, o requerimento de suspenso s pode ser veiculado pelo Ministrio Pblico e pela pessoa jurdica de direito pblico, tudo nos termos do art. 4 da Lei n 8.437, de 1992, aplicvel s aes populares36.
34 Conforme a doutrina: O prazo para contestao de vinte dias, prorrogvel por mais vinte, a requerimento dos interessados, se difcil a obteno da prova documental. Esse prazo comum a todos os contestantes (art. 7, IV) (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno e habeas data. 16. ed., 1995, p. 105). Conforme a doutrina: Da deciso que concede a liminar cabe, ento, agravo de instrumento (GRECO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro. 17. ed., v. III, 2005, p. 325). No h qualquer norma relativa a prazo ou a recursos cabveis em caso de concesso ou indeferimento, o que no impede o agravo de instrumento [...] (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 7. ed., 1996, p. 533). Assim, na jurisprudncia: Pleno do STF, SS-AgRg-AgRg-AgRg 1.945/AL QO, Dirio da Justia de 1 de agosto de 2003, p. 102, com destaque para o voto-vencedor do Ministro Gilmar Mendes, explcito acerca da aplicao do art. 4 da Lei n 8.437 s aes populares.

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20 CONTESTAO
Citados, os rus podem contestar a ao popular. O prazo, entretanto, no o previsto no art. 297 do Cdigo de Processo Civil, mas, sim, o prazo de vinte dias do art. 7, inciso IV, da Lei n 4.717, de 1965, o qual, entretanto, pode ser prorrogado por mais vinte dias, mediante requerimento de algum dos rus. Por conseguinte, tambm no incide o art. 191 daquele Cdigo, em virtude da existncia de preceito especfico: art. 7, inciso IV, da Lei n 4.717, de 1965.

21 RECONVENO
No admissvel reconveno na ao popular, em razo das peculiaridades que marcam a legitimidade das partes e o objeto da ao popular37.

22 MINISTRIO PBLICO
vista dos arts. 6, 4, e 7, inciso I, alnea a, ambos da Lei n 4.717, de 1965, obrigatria a intimao do Ministrio Pblico nas aes populares para a interveno do respectivo representante na qualidade de fiscal da lei, sob pena de nulidade do processo. No obstante, a atuao ministerial no fica restrita fiscalizao em prol da correta aplicao do direito objetivo ao caso concreto. Alm da atuao como fiscal da lei, o Ministrio Pblico tambm pode atuar como parte ativa em duas hipteses: 1) se o autor originrio abandonar ou desistir da ao, o representante do Ministrio Pblico intimado e pode promover o prosseguimento da ao popular (cf. art. 9 da Lei n 4.717, de 1965, combinado com o art. 267, incisos II, III e VIII, do Cdigo de Processo Civil); 2) se a pessoa jurdica lesada, o autor originrio e nenhum outro cidado promoverem a execuo civil da deciso judicial condenatria dos rus dentro do prazo de sessenta dias do trnsito em julgado, o representante do Ministrio Pblico dever promover a execuo da deciso proferida na ao popular, nos trinta dias seguintes (arts. 16 e 17 da Lei n 4.717, de 1965, e art. 566, inciso II, do Cdigo de Processo Civil)38.

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Por oportuno, merece ser prestigiado o ensinamento do Professor Hely Lopes Meirelles, com a sustentao da tese de que inadmissvel reconveno, porque o autor no pleiteia direito prprio contra o ru (Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno e habeas data. 16. ed., 1995, p. 90). De acordo com a doutrina: Na execuo, o Ministrio Pblico tem legitimidade extraordinria subsidiria: deve promov-la se, decorridos sessenta dias da sentena condenatria em segundo grau, o autor popular ou terceiro no providenciar a execuo da sentena (GRECO FILHO, Vicente. Direito processual civil brasileiro. 17. ed., v. III, 2005, p. 324).

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23 POSSIBILIDADE DE DECLARAO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE

A ao popular tem em mira o ato administrativo lesivo ao patrimnio pblico e contrrio moralidade administrativa. O fato de o ato administrativo impugnado estar sustentado em lei no impede a procedncia da demanda popular, porquanto a ao popular tambm enseja a declarao incidental da inconstitucionalidade da lei que d sustentao ao ato administrativo lesivo. Com efeito, se o ato administrativo e a respectiva lei na qual aquele encontra sustentao contrariam preceito constitucional, h lugar para a declarao da inconstitucionalidade incidental, em virtude do controle difuso exercido nos processos subjetivos em geral, em cujo rol reside a ao popular39.

24 SENTENA DE PROCEDNCIA
Julgado procedente o pedido, o juiz profere sentena luz dos arts. 11 e 12 da Lei n 4.717, de 1965, com a desconstituio do ato administrativo impugnado e a condenao dos administradores, agentes administrativos, demais responsveis e dos beneficirios do ato lesivo, os quais so condenados pelas perdas e danos causados pessoa jurdica de direito pblico interno, entidade da administrao indireta ou pessoa jurdica de direito privado subvencionada pelos cofres pblicos em razo da leso (arts. 1 e 11 da Lei n 4.717, de 1965). vista do art. 12, julgado procedente o pedido veiculado na ao popular, os rus tambm so condenados a pagar as custas judiciais, os honorrios advocatcios e as outras despesas, verbas que so destinadas ao cidado autor da ao. A sentena de procedncia passvel de apelao, em quinze dias, com efeito suspensivo (arts. 19, caput, in fine, e 22, ambos da Lei n 4.717, de 1965, combinados com o art. 508 do Cdigo de Processo Civil). Transitada em julgado a sentena de procedncia, a respectiva coisa julgada tem eficcia erga omnes, a fim de alcanar todos, at mesmo os cidados alheios ao processo, tanto que os terceiros tambm tm legitimidade ativa para a execuo da sentena (arts. 16 e 17 da Lei n 4.717, de 1965). Ainda em relao aos efeitos da sentena de procedncia na ao popular, a condenao no tem alcance penal, disciplinar nem poltico. No obstante, se o ato administrativo impugnado por meio da ao popular tambm tiver

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No mesmo sentido, na jurisprudncia: STF, RE 100.354/SC, 1 T., Dirio da Justia de 1 de fevereiro de 1985, p. 2098; Pleno do STF, RE 82.482/RJ, Dirio da Justia de 13 de fevereiro de 1976, p. 902; Pleno do STF, Rcl 664/RJ, Dirio da Justia de 21 de junho de 2002, p. 99: Reclamao. Deciso judicial que conheceu de ao popular, cujo objeto era a anulao de resoluo legislativa pela qual foram criados cargos no mbito da Assemblia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro. Ao que reputava inconstitucional tal resoluo. Possibilidade de eventual desconformidade com a Constituio Federal ser aferida no exerccio do controle difuso de constitucionalidade. Ausncia de usurpao da competncia do Supremo Tribunal Federal, tendo em vista no se tratar a resoluo legislativa impugnada pela ao popular de ato normativo dotado de generalidade e abstrao. Reclamao julgada improcedente (grifos aditados).

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repercusso nas esferas penal, administrativa e poltica, cabe ao juiz determinar a remessa de fotocpias ao Ministrio Pblico e s demais autoridades competentes, para as providncias cabveis (cf. art. 15 da Lei n 4.717, de 1965)40. Com efeito, a sentena condenatria no tem o condo de suspender os direitos polticos dos administradores pblicos condenados na ao popular, porquanto a suspenso depende de sentena condenatria em ao prpria, qual seja, a ao de improbidade administrativa (cf. arts. 15, inciso V, e 37, 4, ambos da Constituio Federal, e Lei n 8.429, de 1992).

25 SENTENA DE CARNCIA DA AO POPULAR E REEXAME NECESSRIO

Se o juiz reconhecer a impossibilidade jurdica do pedido, a ausncia de interesse de agir ou a ilegitimidade da parte ativa ou da passiva, profere sentena terminativa, em razo da carncia da ao (art. 267, inciso VI, do Cdigo de Processo Civil). Contra a sentena, no s o autor popular, mas, tambm, o Ministrio Pblico e todos os cidados, at ento alheios ao processo, podem recorrer mediante apelao (art. 19, 2, da Lei n 4.717, de 1965). Alm do cabimento do recurso de apelao, a sentena de carncia da ao tambm fica sujeita remessa obrigatria ao tribunal de segundo grau de jurisdio, razo pela qual no tem eficcia alguma at o reexame necessrio do processo pelo tribunal competente (art. 19, caput, da Lei n 4.717, de 1965). Por fim, a combinao do art. 268 do Cdigo de Processo Civil com o art. 22 da Lei n 4.717 revela que a sentena de carncia da ao no impede a propositura de nova ao popular, at mesmo pelo autor popular da primeira ao.

26 SENTENA DE IMPROCEDNCIA, REEXAME NECESSRIO E DEFICINCIA PROBATRIA

Tal como a sentena de carncia da ao popular, a sentena de improcedncia tambm fica sujeita remessa obrigatria ao tribunal de segundo grau competente para o reexame necessrio do processo (art. 19, caput, da Lei n 4.717, de 1965), sem prejuzo da possibilidade da interposio de recurso de apelao pelo autor popular, pelo Ministrio Pblico e por qualquer cidado, na qualidade de terceiro prejudicado (art. 19, 2, da Lei n 4.717, de 1965). Ainda em relao sentena de improcedncia, preciso distinguir a sentena de improcedncia por deficincia de prova da sentena de improcedncia do pedido em si, porquanto a ao popular no segue o padro previsto no Cdigo de Processo Civil em relao formao da coisa julgada material.

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De acordo com a doutrina: Alm da invalidade do ato ou do contrato e das reposies e indenizaes devidas, a sentena em ao popular no poder impor qualquer outra sano aos vencidos. Sua natureza civil no comporta condenaes polticas, administrativas ou criminais (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno e habeas data. 16. ed., 1995, p. 110).

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Com efeito, s a sentena de improcedncia do pedido produz coisa julgada substancial. Em contraposio, a sentena de improcedncia por deficincia de prova no produz coisa julgada material, razo pela qual admissvel a propositura de outra ao popular por qualquer cidado que tiver nova prova, ainda que o pedido e a causa de pedir sejam idnticos (art. 18 da Lei n 4.717, de 1965). Alis, a nova ao popular pode ser movida at mesmo pelo autor da anterior ao popular, desde que apresente nova prova41.

27 CUSTAS JUDICIAIS E NUS DA SUCUMBNCIA: REGRA DA ISENO

Em regra, o autor da ao popular est livre do pagamento tanto das custas judiciais quanto dos nus da sucumbncia, como os honorrios advocatcios. Com efeito, por fora do art. 5, inciso LXXIII, da Constituio Federal, mesmo que o julgamento proferido seja contrrio ao autor da ao popular, o cidado est isento do pagamento das custas judiciais e tambm dos nus da sucumbncia. No obstante, o mesmo inciso LXXIII do art. 5 autoriza a condenao do cidado vencido na ao popular ao pagamento das custas judiciais, dos honorrios advocatcios e das demais despesas quando a ao popular temerria, isto , movida com evidente m-f42. Alis, se a ao popular for manifestamente temerria, o autor popular ser condenado a pagar o dcuplo das custas judiciais (art. 13 da Lei n 4.717, de 1965).

28 EXECUO POPULAR
vista dos arts. 16 e 17 da Lei n 4.717, de 1965, o autor, qualquer outro cidado, a pessoa jurdica lesada e o Ministrio Pblico tm legitimidade ativa para a execuo da sentena condenatria proferida na ao popular. No obstante, enquanto o autor popular, os outros cidados e a pessoa jurdica lesada tm legitimidade ativa concorrente, o Ministrio Pblico tem legitimidade subsidiria, ou seja, s pode promover a execuo se os primeiros legitimados no executarem a sentena condenatria dentro de sessenta dias do trnsito em julgado. Alm do art. 16 da Lei n 4.717, de 1965, o art. 566, inciso II, do Cdigo de Processo Civil tambm consagra a legitimidade ativa do Ministrio Pblico para promover a execuo civil.
41 Assim, na doutrina: A sentena definitiva produzir efeitos de coisa julgada oponvel erga omnes, exceto quando a improcedncia resultar da deficincia da prova, caso em que poder ser renovada com idntico fundamento, desde que se indiquem novas provas (art. 18). Essa renovao da ao tanto pode ser feita pelo mesmo autor como por qualquer outro cidado (MEIRELLES, Hely Lopes. Mandado de segurana, ao popular, ao civil pblica, mandado de injuno e habeas data. 16. ed., 1995, p. 114). De acordo com a jurisprudncia: A no ser quando h comprovao de m-f do autor da ao popular, no pode ele ser condenado nos nus das custas e da sucumbncia (art. 5, LXXIII, da Constituio). Precedentes da Corte. Recurso extraordinrio conhecido e provido (STF, RE 221.291/RJ, 1 T., Dirio da Justia de 9 de junho de 2000, p. 32).

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