You are on page 1of 29

A Desregulamentao e a Dupla Concentrao Sucroalcooleira Jos Giacomo Baccarin 1- Introduo Admite-se que a extino do Instituto do Acar e do lcool (IAA),

em 1990, marcou o incio formal da chamada desregulamentao do complexo sucroalcooleiro, procurando-se alterar uma situao de forte interveno pblica que perdurava at ento. Como condicionantes mais gerais desse processo podemos considerar a crise financeira e fiscal do estado brasileiro, limitando as possibilidades de sustentar polticas setoriais, e a forma como se conduziu a poltica econmica de 1990 em diante, com a implantao de reformas liberais, visando, entre outros, a diminuio da interveno estatal na economia. Tambm as condies prevalecentes no mercado de petrleo, com preos relativamente baixos e aumento da produo nacional, levaram o Governo a reduzir o apoio ao Prolcool. Uma das primeiras medidas da desregulamentao, na verdade ocorrida j em 1989, foi a eliminao do monoplio pblico nas exportaes de acar. De 1995 a 1999, aconteceu um processo escalonado de liberao de preos da cana-de-acar, do acar e do lcool, que at ento eram fixados pelo Governo. Ao mesmo tempo, deixava-se de tentar controlar diretamente a produo das unidades agroindustriais e das regies, com a eliminao das quotas de produo e dos Planos de Safra. At ento as usinas e destilarias tinham a obrigao de apresentar, para aprovao do IAA, um plano anual que estipulasse qual seria o total de cana-de-acar a ser moda e as quantidades de acar e lcool a serem produzidas. Houve tambm mudanas importantes na comercializao do lcool. A partir da safra 1996/97 deixou de funcionar a mesa de comercializao do Governo Federal, que fixava o preo do lcool e procurava administrar as relaes comerciais entre agroindstrias sucroalcooleiras, que, atravs de seus sindicatos, faziam suas ofertas de lcool, e as distribuidoras de combustveis, representadas pelo Sindicato das Distribuidoras de Combustveis (SINDICOM), que apresentavam seus pedidos de compra de lcool. A ao de governamental no foi unilateral no sentido da desregulamentao plena. Em direo contrria, fruto da ao de empresrios e de seus representantes polticos,

foram implantadas medidas destinadas maior regulamentao. Assim, em 1993, a Lei 8.723/93 tornava obrigatria a mistura de 22% de lcool anidro gasolina. Com a lei 10.203/2001, esse percentual passou a variar entre 20% e 24%. J a aprovao da Lei 10.336/2001, instituindo a Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE) e da Lei 10.453/2002, conhecida com Lei do lcool, teve o efeito de sobre taxar o consumo da gasolina em benefcio do lcool e de criar uma fonte especfica de recursos pblicos para financiamento da produo e da estocagem do lcool combustvel e da sua matria-prima, a cana-de-acar, entre outras atividades. Quanto estrutura administrativa federal, aps a extino do IAA, outros rgos foram constitudos para cuidarem da poltica e das aes voltadas para o complexo sucroalcooleiro. No final da dcada de 1990, havia se estabelecido a estrutura bsica que est atualmente em vigor. Compe-se do Conselho Interministerial do Acar e do lcool (CIMA), integrado por vrios ministrios e com presidncia e secretaria geral a cargo do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MAPA). Sua funo bsica a de formulao de polticas e de coordenao das aes dos diversos rgos envolvidos com o setor. H tambm o Departamento de Acar e lcool, vinculado Secretaria de Produo e Comercializao do MAPA, para a execuo das principais aes pblicas setoriais. Enquanto durou a interveno, uma das preocupaes da ao governamental era garantir certo equilbrio da participao na produo setorial das duas grandes regies produtoras, o Norte-Nordeste e o Centro-Sul. Tambm se procurava assegurar a rentabilidade das empresas sucroalcooleiras, atravs da fixao oficial dos preos de seus produtos, e administrar a concorrncia entre elas, com o estabelecimento de quotas individuais de produo para usinas e destilarias. O presente trabalho tem como primeiro objetivo analisar as conseqncias da desregulamentao na participao das duas grandes regies na produo setorial. O segundo estudar os efeitos desse processo na concentrao e a centralizao de suas unidades agroindustriais. Considerar-se- o intervalo entre 1990, quando foi extinto o IAA, at 2002, quando se aprovou a Lei do lcool, como fase da desregulamentao. A evoluo de seus indicadores ser comparada com o perodo imediatamente anterior, entre 19751990, em que se desenvolveu o Prolcool.

No captulo dois descrevemos como evoluram as polticas pblicas, desde a criao do IAA, em 1933, at 2002, especialmente nos aspectos referentes participao das duas grandes regies e das unidades agroindustriais na produo setorial. O terceiro captulo analisa os dados de concentrao regional e de unidades produtivas na fase de desregulamentao, comparativamente ao perodo do Prolcool. Algumas concluses fecham o trabalho. 2 As Aes Pblicas de Controle da Participao das Regies e das Unidades Produtivas na Produo Setorial A interveno pblica sempre esteve presente no complexo sucroalcooleiro no Brasil. O Decreto 22.789, de 1933, criou o Instituto do Acar e do lcool (IAA), autarquia especial vinculada, no incio, diretamente Presidncia da Repblica. Junto com a edio de legislaes especficas, constituiu-se um aparato jurdico-institucional, cujo objetivo era o de regulamentar as relaes intra e entre as suas principais categorias sociais: os industriais ou usineiros, os agricultores ou fornecedores de cana-de-acar e os trabalhadores. Quanto produo setorial, procurava-se assegurar sua rentabilidade, atravs da fixao de preos favorecidos para a cana-de-acar e o acar (em fase mais recente, tambm para o lcool), contemplando-se, inclusive, as diferenas regionais de custo de produo. Bem como se tentava disciplinar a participao relativa das duas grandes regies produtoras (Norte-Nordeste e Centro-Sul) e a concorrncia entre empresas, pelo estabelecimento, respectivamente, de quotas de produo regionais e de quotas de produo por agroindstria. A criao do IAA no pode ser entendida como resultado de um ato unilateral praticado pelo Governo Federal. Na verdade, ela se deu em decorrncia de presses exercidas pelos prprios usineiros, que procuravam, atravs da interferncia de um rgo pblico, controlar a oferta setorial, evitando-se crises de superproduo de acar, como a que se verificara em 1929. Ademais, os usineiros do Nordeste reivindicavam a implantao de controles pblicos que garantissem a manuteno de sua participao relativa na produo setorial, ameaada pelo crescimento da produo do Centro-Sul, especialmente a paulista (RAMOS & BELIK, 1989).

O controle da produo de acar e de sua matria-prima, a cana-de-acar, passou a ser exercido atravs da fixao de quotas de produo para as usinas, de acordo com a produo mdia obtida nas ltimas cinco safras. A instalao de novas unidades agroindustriais, a ampliao ou a transferncia de suas quotas de produo somente poderia ser feita com prvia autorizao do IAA. Eram fixadas tambm quotas de produo para os estados e a transferncia entre eles dessas quotas, igualmente necessitava de prvia autorizao do IAA. No s controlar a produo total de acar, mas tambm garantir equilbrio na participao dos diversos estados produtores eram as preocupaes do IAA. Procuravase preservar, especialmente, a produo originria do Norte-Nordeste que, naturalmente, tenderia a perder terreno para a produo obtida no Centro-Sul, que contava a seu favor com maior expanso relativa do mercado consumidor, em decorrncia da industrializao, e apresentava maiores ndices de produtividade para a cana-de-acar e para o acar, alm do interesse dos agricultores locais em ampliar a rea plantada com cana-de-acar em substituio lavoura cafeeira, em decadncia na dcada de 1930. Contudo, na poca da criao do IAA, parte considervel do consumo de acar do Centro-Sul era ainda assegurada pela compra de parcela da produo nordestina. A partir de 1939, o principal instrumento de planejamento do complexo sucroalcooleiro passou a ser o chamado plano de safra, com durao de um ano, revelando que as atenes do Instituto, inicialmente, se focavam no curto prazo. Fixavam-se, anualmente, a produo de cana-de-acar e de acar e seus respectivos preos, por estado e por usinas. De 1942 em diante, tambm a produo e o preo do lcool passaram a integrar os planos de safra. Fechando o conjunto de medidas implantadas em sua fase inicial, para dotar o IAA de instrumentos julgados importantes para o planejamento e controle pblicos sobre a produo do complexo, deve-se destacar a promulgao do Decreto 1.831, de 4/12/1939, que conferiu ao Instituto o monoplio nacional das exportaes de acar. A tentativa de se arbitrar a produo entre os estados era acompanhada de conflitos e crticas vindas, com maior vigor, dos usineiros do Centro-Sul. Isto se evidenciou logo aps o fim da Segunda Guerra Mundial, quando os empresrios de So Paulo

passaram a exigir maiores quotas de produo, procurando consolidar, de direito, uma situao que, de fato, j tinham obtido, em grande parte, durante a guerra. Neste perodo, decorrente dos problemas na navegao de cabotagem, sob risco de bombardeamento, o acar nordestino teve dificuldades de alcanar o Centro-Sul, estimulando o aumento da produo local, em volume acima daquele estabelecido nas quotas do IAA. Alm disso, mesmo em perodos no excepcionais, como j afirmado, a produo paulista apresentava maior competitividade, decorrente de sua maior proximidade com o mercado consumidor, "maior integrao com a indstria de equipamentos, capitais mais fortes, melhores condies edafoclimticas, mercado de trabalho organizado (colonato - herana do perodo cafeeiro)". (RAMOS & BELIK, 1989: 203) Os usineiros paulistas reivindicavam que se afrouxassem os controles regionais de produo, no que acabaram tendo sucesso, e chegaram mesmo a apregoar o fim do IAA. "A extino da Autarquia foi preconizada mais de uma vez, e s no chegou a se consumar devido forte resistncia encontrada no Congresso, especialmente por parte dos parlamentares do Nordeste e do Estado do Rio. O Instituto sofria um combate particularmente intenso de parte dos usineiros de So Paulo, que desejavam expandir a sua capacidade e seus nveis de produo at os limites do consumo estadual e regional". (SZMRECSNYI, 1978:44)1 No incio dos anos de 1950, tentou-se implantar uma poltica de preos para o acar que favorecia aos empresrios nordestinos. Isto encontrou forte resistncia e foi revogada em 1954. Ao longo da dcada, os interesses dos empresrios do Centro-Sul foram prevalecendo, fazendo com que, em 1957, ao se estabelecerem novas quotas de produo
1

O embate dos usineiros paulistas ganhou os tribunais de justia, com o argumento bsico de que havia sido promulgada uma nova Constituio Federal, em 1946, e que a mesma, em seu artigo 146, afirmava que a interveno pblica em setores econmicos dependia de lei especial. Vrias foram as investidas, especialmente dos industriais de So Paulo, que no se conformavam com a poltica de preo uniforme e de limitao produo, impossibilitando a expanso de seus parques. Corriam risco a indstria nordestina (...) e o prprio IAA. Levada a questo ao Poder Judicirio, muitas foram as decises declarando a constitucionalidade da legislao aucareira, posteriormente confirmadas pelo Supremo Tribunal Federal. De fato, o entendimento jurdico mais apropriado, vista da autorizao constante do art. 146 da Carta de 1946, para que pudesse a Unio, mediante lei especial, intervir no domnio econmico e monopolizar determinada indstria ou atividade, tendo por base tal interveno o interesse pblico e, por limite, os direitos fundamentais assegurados naquela Constituio, parece ser, efetivamente, no sentido de que todas as determinaes antes referidas a tanto adequavam, por decorrerem direta ou indiretamente de leis especiais. (COSTA, 2003:76)

para as usinas, o IAA levasse em conta no as quotas anteriores, mas sim a produo efetivamente alcanada no qinqnio anterior que, especialmente para as usinas paulistas, eram maiores que suas respectivas quotas. "Com isso tornou-se definitivamente inevitvel e praticamente irreversvel a superao da agroindstria canavieira do Nordeste pelas usinas do Centro-Sul. A poltica de contingenciamento do IAA, se quisesse subsistir, teria que submeter-se, como de fato se submeteu, aos ditames da nova situao, gerada pela maior expanso demogrfica, e principalmente pelo maior poderio econmico e poltico dessa ltima regio." (SZMRECSNYI, 1978: 51) A urbanizao acelerada da dcada de 1950, acompanhando o processo de industrializao nacional, contribuiu para grande aumento do consumo interno de acar. Sua produo tendeu a se expandir em ritmo ainda mais acelerado, gerando excesso de produto no mercado interno. Provavelmente, isto se deveu ao fato do IAA tentar resolver os conflitos entre usinas e estados produtores, autorizando produo de acar acima da demanda do mercado brasileiro. No incio dos anos 1960, as exportaes de acar foram incorporadas de maneira mais efetiva no planejamento pblico para o complexo sucroalcooleiro. Novas oportunidades se abriram no mercado internacional, especialmente, com o rompimento do acordo comercial de Cuba com os EUA, com este pas permitindo o acesso, a partir daquele momento, do acar brasileiro ao seu mercado preferencial, em substituio ao acar cubano. As exportaes brasileiras de acar, que at ento serviam, basicamente, como vlvula de escape, permitindo o escoamento de eventuais excessos de produo no mercado interno, ganharam maior importncia. O mercado externo foi incorporado, de maneira mais efetiva, no planejamento pblico para o complexo e se estimulou o aumento da capacidade produtiva nacional, visando, alm do atendimento do consumo interno, tambm o crescimento da participao brasileira no mercado internacional do acar. Provavelmente, foi este motivo que, obrigando o Brasil a ser mais competitivo internacionalmente, levou a uma mudana importante no carter do planejamento do complexo. De uma preocupao relacionada, basicamente, com o controle

da produo no curto prazo, o IAA passou a formular e implementar programas de mdio e longo prazo, com objetivo de aumentar a racionalidade e a produtividade setoriais. Formulou-se, em 1963, o Plano de Expanso da Indstria Aucareira Nacional, com o objetivo de elevar a produo nacional de acar, das 60 milhes de sacas alcanadas na safra 1961/62, para 100 milhes de sacas, previstas para a safra 1970/71. Concomitantemente, passou a se estimular a modernizao das usinas e da lavoura canavieira e o fortalecimento de agroindstrias maiores e mais eficientes. Entre 1964/65 e 1971/72, mesmo com a autorizao para a instalao de 50 novas unidades agroindustriais, o nmero de usinas no Brasil diminuiu de 276 para 250 e a capacidade produtiva mdia aumentou de 215,3 para 359,1 mil sacas de acar/usina (SZMRECSNYI, 1979). Em 1965 foi instituda a Lei 4.870/65, considerada um marco da evoluo institucional do complexo sucroalcooleiro. Surgiu em momento em que se convivia com profunda crise e se acentuavam os conflitos entre usineiros e fornecedores. Aconteceu que o aumento da produo brasileira de acar, decorrente da implementao do Plano de Expanso da Indstria Aucareira Nacional, acabou se mostrando excessivo, posto que o mercado internacional do produto no se apresentou to receptivo, como se pensava inicialmente, e foi pequena a elevao do consumo nacional. A nova lei criava novos instrumentos de interveno pblica e reforava o papel do IAA no controle da produo setorial. Atribua prioritariamente ao Norte-Nordeste o fornecimento do contingente de acar destinado aos mercados preferenciais norteamericanos e europeus, em que os preos de comercializao so superiores aos dos demais mercados. Com isso procurava-se compensar as aes de modernizao setorial, que tendiam a favorecer ao Centro-Sul. Em 1971, foi criado o Programa Nacional de Melhoramento da Cana-deAcar (PLANALSUCAR), com o objetivo de desenvolver pesquisas agronmicas e de processamento industrial, visando o aumento da produtividade agrcola e do rendimento industrial e, conseqentemente, o crescimento da competitividade brasileira no mercado internacional. Ainda no ano de 1971 foi institudo o Programa de Racionalizao da Agroindstria Aucareira, rebatizado, em 1973, de Programa de Apoio Agroindstria Aucareira. Sua preocupao bsica era de se aumentar a produo de acar concedendo

maior racionalidade ao complexo, via estmulos fuso entre usinas e quotas de fornecimento e integrao vertical entre agroindstria e atividade agrcola. Procurava-se eliminar unidades industriais menos eficientes e concentrar a produo em regies mais produtivas. O nmero de usinas passou de 250, em 1971/72, para 216, em 1974/75, e a capacidade produtiva mdia se elevou de 359,1 para 518,6 mil sacas de acar/usina (SZMRECSNYI, 1979). Procurando ainda melhorar os ndices de desempenho do complexo, o IAA passou a estabelecer, de acordo com os ditames da Lei 5.654 de 14/5/1971, as quotas de produo no mais por estado, mas sim pelas duas grandes regies produtoras, a NorteNordeste e a Centro-Sul. A inteno era estimular, no interior de cada uma das regies, o deslocamento da produo dos estados menos competitivos para aqueles com maiores ndices de produtividade. Embora se estimulasse a competio intra-regional, contraditoriamente, tentava-se limitar a competio entre as duas grandes regies produtoras, impedindo ou limitando a comercializao e o repasse de quotas de produo de acar entre elas. Ainda em 1971, a Resoluo 2.059 do IAA equalizou nacionalmente os preos dos produtos do complexo, concedendo subsdios aos preos dos produtos originrios do Nordeste2, sendo estendida, mais tarde, produo fluminense. Previa-se sua extino na safra 1977/78, mas eles acabaram, praticamente, permanentes. Reconhecia-se, assim, a maior competitividade do Centro-Sul e procurava-se compensar os usineiros do Norte-Nordeste e fluminenses, cobrindo seus maiores custos relativos, com o aporte de recursos pblicos (SHIKIDA, 1997). A pequena reao dos usineiros paulistas a essas medidas, provavelmente, esteve relacionada ao fato de que os preos do acar no mercado internacional mais que dobraram entre 1969 e 1974 e cresceu a sua exportao, amenizando a concorrncia entre Centro-Sul e Norte-Nordeste.

Na safra 1966/67, como decorrncia da Lei 4.870/65, passara a vigorar uma nova sistemtica de estabelecimento de preos de acar, lcool e cana-de-acar, que alm de incorporar critrios de qualidade, baseava-se em custos mdios de produo da Regio Norte-Nordeste e Centro-Sul, apurados pela Fundao Getlio Vargas. Os custos, e consequentemente os preos, do Norte-Nordeste se mostravam superiores, trazendo desvantagem na concorrncia com a produo do Centro-Sul. Como a tentativa de se evitar o deslocamento do acar produzido no sul para atender o mercado consumidor do Nordeste se mostrou infrutfera, em 1971, adotou-se a equalizao de preos em todo o territrio nacional (MORAES, 1999).

A ao pblica, segundo SZMRECSNYI (1979), conseguiu amenizar, mas no impedir que houvesse perda de participao na produo aucareira do Norte-Nordeste em benefcio do Centro-Sul, especialmente So Paulo. Na safra 1932/33, 61% da produo de acar brasileiro eram provenientes do Nordeste e 39%, do Centro Sul. Em 1974/75, estes valores praticamente se inverteram para, respectivamente, 34% e 66%. Quanto concorrncia entre usinas, as quotas de produo fixadas para cada uma, a princpio, procuravam manter sua posio relativa na produo setorial. Entretanto, eram muito comuns atitudes "ad hoc", com o IAA referendando produes das unidades agroindustriais que se mostrassem mais dinmicas e ultrapassassem a quota inicialmente estabelecida em determinado plano de safra. Por outro lado, a partir da dcada de 1960, no intuito de modernizao, o Instituto passou a favorecer a chamada maior racionalizao, estimulando as fuses e centralizao das usinas, permitindo que capitais mais dinmicos e poderosos incorporassem aqueles menos competitivos e/ou em dificuldades financeiras. O IAA amoldava, assim, sua poltica aos interesses das maiores e poderosas empresas, estimulando o aumento da concentrao econmica sucroalcooleira. De 1974 para 1975 os preos do acar no mercado internacional reduziramse cerca de 75%. Baseado na grade elevao dos preos do petrleo no mercado internacional a partir de 1973, os representantes sucroalcooleiros defenderam a instituio de um programa pblico para incentivar a produo e o consumo de lcool carburante em substituio gasolina. Argumentavam que isso diminuiria a dependncia brasileira quanto importao de petrleo, ao mesmo tempo, que se encontraria uma sada para resolver a crise no mercado de acar. Em novembro 1975, atravs do Decreto 76.593, foi criado o Programa Nacional do lcool (Prolcool). Entre 1975 e 1985 o complexo sucroalcooleiro apresentou crescimento significativo associado expanso da produo do lcool combustvel, que saltou de 0,6 bilho de litros, em 1974/75, para 9,3 bilhes, em 1984/85, enquanto a produo de acar passava de 6,7 milhes de toneladas para 8,8 milhes de toneladas. As polticas governamentais subsidiaram os investimentos para reforma, ampliao ou instalao de usinas e destilarias, garantiam preos remuneradores ao lcool e criaram mercado consumidor, atravs do desenvolvimento tecnolgico de motores, dos incentivos tributrios

10

para a compra de carros a lcool, do aumento do porcentual de lcool na gasolina e da manuteno de uma poltica de preos ao consumidor que estimulava o consumo do lcool em relao gasolina. Ainda nesse perodo, conseguiu-se concertar interesses e aes de diferentes segmentos da sociedade brasileira. O apoio dos rgos pblicos e at uma certa aceitao difusa do Prolcool se justificaram pelo crescimento do preo do petrleo e dos problemas na Balana Comercial, decorrentes da grande dependncia nacional, na poca, importao desse produto. Alm disso, o Prolcool veio logo aps o lanamento, em 1974, do II PND (Plano Nacional de Desenvolvimento), que, entre seus objetivos, pretendia fortalecer a indstria e o capital nacionais (fortemente dominantes no setor sucroalcooleiro), especialmente de produtos intermedirios e de bens de capital. Tambm propunha incentivar a descentralizao do desenvolvimento, fato que combinaria com a pretendida expanso da produo sucroalcooleira para novas regies. Em uma primeira fase, de 1975 a 1979, cresceram-se especialmente as destilarias anexas s usinas e priorizou-se a produo de lcool anidro, que misturado gasolina. De 1980 a 1985, as destilarias autnomas apresentaram grande crescimento e houve expanso da produo de lcool hidratado, usado como combustvel dos carros com motores a lcool. Contrariando as expectativas iniciais, durante a dcada de 1980 ocorreu queda significativa nos preos internacionais de petrleo. Ao mesmo tempo, aumentou a sua produo nacional. Isso levou a uma diminuio nos incentivos do Prolcool, de 1986 para frente. Escassearam os recursos pblicos para o financiamento de novas unidades agroindustriais e o reajuste do preo fixado para o lcool ficou abaixo da taxa de inflao. A produo sucroalcooleira mostrou tendncia de estagnao entre 1986 e 1990 (BACCARIN, 1994). Com as perspectivas menos favorveis para o mercado de lcool, mesmo alguns representantes empresariais passaram a divulgar a idia de que o crescimento horizontal do setor deveria ser substitudo por maiores investimentos que resultassem em ganhos de produtividade. Tal posio foi expressa, por exemplo, pelo ento Secretrio Executivo da Comisso Executiva Nacional do lcool (CENAL), Lus Carlos Corra

11

Carvalho, que sugeriu que, diante de uma capacidade industrial instalada superior demanda prevista para os prximos anos (falava-se em capacidade instalada de aproximadamente 16 bilhes de litros/safra, para uma produo de 11,1 bilhes de litros autorizados pelo governo, para a safra 1985), o ideal que a CENAL mantenha em hibernao o processo de aprovao de novas destilarias autnomas e, quando necessrio, que as aprove com base em critrios tcnicos mais rigorosos. O momento, de acordo com ele, o indicado para se buscar a elevao dos ndices de produtividade agrcola e industrial do setor sucroalcooleiro, dando-se nfase gerao e difuso de tecnologia. (lcool e Acar, 1985, 25:33) Ou seja, o melhor seria preservar o interesse das empresas que j estavam no setor sucroalcooleiro, bloqueando a entrada de novas unidades agroindustriais. Durante os 15 anos iniciais do Prolcool, mais fortemente entre 1975 e 1985, foi constatada a incorporao de novas regies produtoras de cana-de-acar, como o oeste de So Paulo, o norte do Paran, o Tringulo Mineiro e a Regio Centro-Oeste do Brasil (PADILHA, 2004). Tambm se observou a entrada no setor de novos grupos empresariais, muitos dos quais originrios de outras atividades agropecurias. De certa maneira, revertiase a orientao anterior, de se preservar o interesse dos empresrios j estabelecidos na produo de acar e lcool. S se conseguiu atingir a produo acima de 11 bilhes de litros de lcool, por que tal postura foi adotada. A desregulamentao sucroalcooleira teve incio em 1990, momento em que se manifestava uma crise de abastecimento no mercado de lcool. Foi necessria a importao de lcool de outros pases, no se evitando, contudo, que ocorresse falta do produto nos postos de abastecimento de combustveis. Com isso ocorreu um desestmulo da venda de carros a lcool, que passou de um patamar acima de 80% do total de automveis vendidos (gasolina e lcool) para um nvel prximo a 20%. A deciso da indstria automobilstica de produzir carros populares sem motores a lcool durante os anos 1990 acentuou essa queda nas vendas, que chegou a ser de menos de 1%, entre 1996 e 2000. Vrias dvidas surgiram, por volta de 1990, quanto ao futuro do complexo sucroalcooleiro. A recuperao ento observada nos preos internacionais de acar seria suficiente para compensar o fato do preo do lcool estar em patamar relativamente baixo? A capacidade instalada nas agroindstrias sucroalcooleiras no se mostraria excessiva

12

diante do menor amparo pblico e de uma possvel queda no consumo de lcool carburante? Haveria reforo na transferncia relativa da produo do Norte-Nordeste para o Centro-Sul? Ocorreria concentrao nas agroindstrias sucroalcooleiras? OLALDE (1993:69) considerava que (...) a produo de lcool combustvel no Brasil est superdimensionada, seja pela sua falta de competitividade frente aos combustveis fsseis, seja pelo desequilbrio criado no perfil do refino de petrleo (excesso de produo de gasolina), seja porque a corrida do lcool deu-se a custos crescentes (do petrleo), que se parcialmente justificveis na conjuntura energtica do incio dos 80, hoje so completamente injustificveis. A continuidade da poltica de preos levaria a uma concentrao de capitais, com aumento de eficincia e reduo do custo mdio de produo de lcool. Cabe destacar que, se for mantida essa poltica, ser muito provavelmente aprofundada a diferenciao das empresas, com uma clara tendncia concentrao. Esta concentrao pode ser benfica em termos de promover uma maior eficincia tcnica, pois com as sucessivas expanses que ocorreram, houve o estabelecimento de muitas empresas marginais, com altos custos, baixa capacidade de investimento e escassa capacitao. (OLALDE, 1993:69) A autora tambm observava que por ter custos competitivos internacionalmente, pela privatizao de suas exportaes e pelo potencial de crescimento no mercado interno, o acar poderia transformar-se, novamente, em carro-chefe do complexo. Algumas polticas pblicas implementadas durante os anos 1990 tinham inteno de continuar protegendo da atividade sucroalcooleira no Norte-Nordeste. Esse foi o caso da aprovao da legislao sobre o Imposto de Produtos Industrializados (IPI) do acar, com alquotas diferenciadas regionalmente. At 1991, o subsdio regional pago aos produtores de cana-de-acar do Norte-Nordeste e tambm do norte fluminense e do Esprito Santo tinha como fonte de sustentao a chamada contribuio ao IAA, imposto ad valorem cobrado na comercializao do acar e do lcool. Em 1991, a Lei 8.393/91 extinguiu essa contribuio ao mesmo tempo, que seu artigo 2., sob influncia dos deputados nordestinos, estabelecia que, enquanto perdurasse a poltica de preo nacional unificado do acar, a

13

alquota mxima do IPI do acar seria de 18%, assegurando-se total iseno para a produo obtida na rea de abrangncia da SUDAM (Regio Norte) e da SUDENE (Regio Nordeste e parte de Minas Gerais e Esprito Santo) e autorizando a reduo de at 50% de seu valor para o Esprito Santo e Rio de Janeiro. A cobrana de IPI diferenciado regionalmente, alm de beneficiar diretamente os empresrios agroindustriais das regies menos competitivas, em tese, serviria para que, com parcela do imposto no recolhido, pudessem ser pagos preos mais altos aos fornecedores de cana-de-acar dessas regies. Com a liberao dos preos dos acares, exceto o do cristal standard, em 1995, o entendimento de muitos foi o de que no havia mais como se cobrar o IPI sobre a comercializao desse produto, posto que sua base legal, o artigo 2. da Lei 8.393/91 tinha perdido efetividade, por no haver mais um preo nacional unificado de acar. A Lei 9.532/97, de 11/12/97, restabeleceu a possibilidade de cobrana do IPI e assegurou aos estabelecimentos produtores localizados nos estados do Rio de Janeiro e do Esprito Santo e em estados das regies Norte e Nordeste, o direito a crdito presumido, calculado com base em percentual, fixado pelo Poder Executivo em virtude do diferencial de custo da cana-de-acar entre as regies produtoras do Pas, a ser aplicado sobre o valor do produto sado do estabelecimento e compensado com o IPI devido nas sadas de acar (art. 42). (COSTA, 2003:115) O Decreto 2.501/98, de 19/2/98, fixou a alquota do IPI do acar para todo Pas em 12% e estabeleceu o direito a crdito presumido de 85% para os produtores da Regio Norte-Nordeste, o que reduzia, na prtica, a alquota do IPI para 1,8%. Para os produtores do Rio de Janeiro e do Esprito Santo, o crdito presumido foi fixado em 30%, equivalente a uma alquota de IPI de 8,4%. Aps a revogao do art. 42 da Lei 9.532/97 pela Medida Provisria 1.788, de 29/12/98, foi publicado o Decreto 2.9917/98, em 31/12/98, estabelecendo que a partir de 1/1/99 seria cobrada uma alquota nica do IPI do acar em todo o territrio nacional (agora sem nenhuma exceo), no valor de 5%. Desistia-se formalmente, portanto, de se cobrar uma alquota diferenciada regionalmente de IPI.

14

Na verdade, a efetividade dessa legislao foi praticamente nula. Os empresrios do Centro-Sul conseguiram obter na Justia sentenas favorveis desobrigando-os do pagamento do IPI diferenciado, sob argumentando que tal legislao interferia indevidamente na atividade econmica. Alis, a cobrana de qualquer alquota de IPI foi questionada, com o argumento de que o acar um alimento essencial pertencente oficialmente cesta bsica e como os demais alimentos nessa situao, teria direito iseno tributria. Com a unificao da alquota do IPI, o Governo Federal anunciou, atravs da Portaria do Ministrio da Fazenda n. 275, de outubro de 1998, a disposio de pagar um adicional R$ 5,07/tonelada de cana-de-acar produzida no Norte-Nordeste. Um conjunto de resolues do CIMA foi editado tratando do pagamento desse subsdio, sem que o seu pagamento de fato se realizasse at 2002, com exceo de uma parcela da safra 1998/99. Provavelmente, isso se deveu ao endurecimento da poltica fiscal a partir de 1999, com registros de supervits primrios sistematicamente acima de 3,0% do PIB. Como conseqncia, houve reao dos produtores de cana-de-acar do Nordeste, atravs de uma ao de cobrana judicial dos recursos no repassados pelo Governo Federal. A soluo do conflito encontrou seu instrumento jurdico na Lei 10.453, de 13 de maio de 2002, que apesar de conhecida como a Lei do lcool, nos artigos 7. e 8., deliberou sobre a liquidao de dbitos do programa de equalizao de custos de produo de cana-de-acar para a Regio Nordeste. Desde que desistissem de suas aes judiciais, os produtores da regio teriam direito a receberem seus respectivos quinhes do valor de R$ 447.714.067,40, referentes equalizao de custos das safras 1998/99 (o resduo que ainda no havia sido pago), 1999/2000, 2000/2001 e 2001/2002. Outro contencioso da dcada de 1990 foi estabelecido em torno da quota de exportao de acar para os Estados Unidos da Amrica, cujos preos so altamente remuneradores. Desde a Lei 4.870/65, a quota americana era atendida exclusivamente pelas usinas do Nordeste. Com o fim da desregulamentao das exportaes de acar em 1995, havia quem defendesse que a quota americana fosse redistribuda para todo o pas. Houve mobilizao dos produtores do Nordeste, que conseguiram que, na aprovao da Lei 9.362/96, fosse reafirmada que o atendimento dos mercados preferenciais

15

de derivados da cana-de-acar continuaria sendo atribudo exclusivamente Regio Norte-Nordeste. Ressalte, contudo, que o significado econmico da quota americana relativamente pequeno, representando 4,7% da produo nordestina (COSTA, 2003). J o fim do monoplio pblico nas exportaes de acar tendeu a favorecer as empresas do Centro-Sul (BRAY e outros, 2000). No esquema anterior, o IAA identificava o excedente exportvel e vendida-o diretamente no mercado externo. No novo esquema, a venda externa passava a ser feita diretamente pelas agroindstrias com, aquelas que tivessem menores custos levando vantagem, que eram justamente as do Centro-Sul. Quanto ao controle da produo das usinas e destilarias, a Lei 9.363/96 estabeleceu que os Planos de Safra deixariam de ter carter obrigatrio e serviriam apenas para que se fizesse uma estimativa oficial da produo sucroalcooleira. Mesmo no sendo mais obrigatrio, o ltimo Plano de Safra publicado foi o referente safra 1997/98. 3 Concentrao Regional e das Unidades Agroindustriais Sucroalcooleiras 3.1 Evoluo do Nmero, Tipo e da Concentrao das Agroindstrias Os crditos subsidiados do Prolcool estimularam que um grande nmero de destilarias anexas e autnomas fosse enquadrado no programa. A Tabela 1 mostra que, entre 1975 e 87, foram enquadrados 661 projetos no Prolcool3, representando um acrscimo de 16.008,6 milhes de litros de lcool/safra na capacidade produtiva setorial. Considerando-se que, antes do Prolcool, o complexo podia produzir entre 1.200 e 1.800 milho de litros/safra, constata-se que a capacidade produtiva de lcool aumentou entre 8,9 e 13,3 vezes, em 12 anos. Dos 560 projetos aprovados at 1985, 406 (72,5%) usaram recursos pblicos subsidiados. Ano a ano ocorreram flutuaes no nmero de destilarias enquadradas no Prolcool. Em 1985 e 1986, caiu abruptamente esse nmero, com o enquadramento de apenas 12 novas destilarias em 1985 e 8, em 1986. J se faziam sentir os cortes feitos pelo Governo no volume e na taxa de subsdios dos financiamentos concedidos ao complexo
3

Isto no quer dizer que foram criadas 661 novas unidades agroindustriais. Parte desses projetos destinava-se ampliao de unidades j existentes e algumas unidades, ao longo dos anos, tiveram mais de um projeto enquadrados no Prolcool. Alm disso, um nmero de projetos foi enquadrado, mas no entrou em funcionamento.

16

sucroalcooleiro, diante dos problemas fiscais e, provavelmente, da percepo de que a capacidade autorizada pelo Prolcool atingira um valor bastante alto, considerando-se a queda no preo do petrleo e o aumento de sua produo nacional. Alis, o aumento da produo de lcool resultou em excesso de produo de gasolina nas refinarias brasileiras, cujo destino acabava sendo as exportaes, em que se obtinham preos abaixo dos praticados no mercado interno. TABELA 1 - Evoluo do Nmero e da Capacidade Produtiva dos Projetos Enquadrados no Prolcool, 1975-87. Nmero de Projetos Capacidade Produtiva de lcool Enquadrados no Prolcool (Milhes Litros/Safra) No Ano Acumulado No Ano Acumulado 1975 02 02 54,5 54,5 1976 70 72 1.561,3 1.615,8 1977 39 111 1.060,5 2.676,3 1978 59 170 1.400,6 4.079,9 1979 39 209 855,9 4.932,8 1980 91 300 2.159,0 7.091,8 1981 56 356 1.179,2 8.271,0 1982 39 395 793,8 9.064,8 1983 73 468 1.404,4 10.469,2 1984 80 548 1.380,8 11.850,0 1985 12 560 186,4 12.036,4 1986 8 560 166,3 13.881,8 1987 101 661 2.126,8 16.008,6 Fonte: dados bsicos de CENAL, 1986, 1988. Em 1987, constatou-se um grande crescimento no nmero de destilarias Ano enquadradas no Prolcool, atingindo-se 101 unidades, com capacidade de produo de 2.126,8 milhes de litros/safra. Em nenhum ano anterior, tantas destilarias tinham sido enquadradas no Programa e, apenas em 1980, a capacidade produtiva autorizada mostravase maior que em 1987. Isso se deveu ao aumento considervel da demanda de combustveis ocorrida em 1986, ano do Plano Cruzado (CENAL, 1988:7). Duas qualificaes devem ser feitas em relao aos dados de 1987. Primeiro, assim como em 1986, no formam concedidos crditos pblicos para as novas destilarias, apenas foi registrada a inteno de sua instalao junto CENAL. Ainda que no se tenham

17

dados que comprovem taxativamente essa afirmao, possvel que um grande nmero dessas destilarias, na prtica, no tenha sido instalado. Embora os relatrios da CENAL tenham deixado de ser publicados a partir de 1988, informaes apresentadas pelo TCU (1991) indicam que os investimentos pblicos (assim como os privados) no Prolcool foram muito reduzidos em 1988 e 1989, indicando o pequeno nmero de destilarias enquadradas no final da dcada de 1980. De 1974/75 a 1990/91, a produo de lcool passou de 625,0 milhes de litros para 11.783,0 milhes de litros. Enquanto isso, a produo de acar passou de 6.720,6 mil toneladas para 7.365,3 mil toneladas, crescimento bem menos intenso (MAPA, 2005). A Tabela 2 foi construda transformando-se a produo de lcool em produo equivalente de acar, considerando-se que 44 litros de lcool correspondem a 60 Kg de acar. Observa-se que o nmero de unidades agroindustriais passou de 225, em 1974/75, para 394, em 1990/91, crescimento de 75,1%. Sua capacidade mdia de produo passou de 33,7 mil toneladas de acar equivalente, em 1974/75, para 59,5 mil toneladas de acar equivalente, aumento de 76,6%. As usinas sem destilarias anexas diminuram em nmero e na quantidade produzida, enquanto aumentava o nmero e a quantidade produzida pelas usinas com destilarias anexas. Estas unidades constituem-se nas maiores do complexo, com valor do equivalente mdio produzido atingindo 95,9 mil toneladas de acar equivalente, em 1990/91. Houve tambm grande expanso do nmero de destilarias autnomas, de 9 para 196 unidades e de sua produo, de 90,9 mil para 6.419,5 mil toneladas de acar equivalente, entre 1974/75 para 1990/91. interessante comparar o crescimento da estrutura industrial sucroalcooleira entre o perodo 1974/75 e 1984/85 e o de 1984/85 e 1990/91. Nos dez anos do primeiro perodo, o nmero de agroindstrias cresceu em 141 unidades, com sua produo passando de 7.572,9 mil toneladas de acar equivalente, em 1974/75, para 21.465,2 mil toneladas de acar equivalente, em 1984/85. O dinamismo nos seis anos do segundo perodo foi bem menor. Cresceu em apenas 28 agroindstrias o nmero de unidades produtivas

18

sucroalcooleiras e a produo passou de 21.465,2 mil toneladas de acar equivalente para 23.433,0 toneladas, entre 1984/85 e 1990/91. TABELA 2 - Produo em Equivalente Produto e Nmero dos Diferentes Tipos de Agroindstrias Sucroalcooleiras, Safras 1974/75 e 1990/914. Safra 1974/75 Eq. Prod. No. Eq. Prod. (mil t acar) Mdio Usina 1.825,1 87 21,0 Us. + Anexa 5.657,0 129 43,9 Destil. Aut. 90,9 9 10,1 Total 7.572,9 225 33,7 Fonte: dados bsicos de IAA, 1975; DOU, 1990. Tipo Safra 1990/91 Eq. Prod. No. Eq. Prod. (mil t acar) Mdio 904,2 30 30,1 16.110,2 168 95,9 6.419,5 196 32,8 23.433,0 394 59,5

A expanso do nmero de agroindstrias, aparentemente, veio acompanhada de menor centralizao produtiva. Para o estado de So Paulo, entre 1975 e 1987, MOREIRA (1989) constatou que a participao das quatro maiores unidades na produo setorial caiu tendo se dobrado o nmero de plantas industriais e sendo observada a entrada de um grande nmero de novos empresrios. Com uma situao de preos mais desfavorvel nos anos 1990, exceto do acar para exportao, com a eliminao de quotas de produo e com ausncia de uma poltica especfica para ampliao ou montagem de novas agroindstrias, a tendncia esperada era de se reverter o crescimento do nmero de empresas, observado entre 1975 e 1990 e at verificar-se um processo de concentrao e centralizao de capitais. Havia a possibilidade de eliminao daquelas empresas menos competitivas, que haviam se mantido no complexo apenas por que o preo fixado pelo Governo era favorvel. A Tabela 3 mostra que houve a diminuio de 88 unidades agroindustriais sucroalcooleiras, entre 1990/91 e 2001/02, enxugamento de 22,3%5. Ao mesmo tempo, a produo sucroalcooleira crescia em 47,8%, passando de 23.433,0 mil toneladas de acar equivalente, em 1990/91, para 34.632,3 mil toneladas de acar equivalente, em 2001/02.
4

No se conseguiu obter o Boletim IAA referente safra 1989/90. Usou-se em seu lugar a autorizao oficial de produo para a safra 1990/91, conforme publicao da Portaria n. 1 da Secretaria de Desenvolvimento Regional, no Dirio Oficial da Unio, em 5 de setembro de 1990. 5 Notcias de fechamento de unidades agroindustriais foram comuns nos anos noventa. Nos ltimos 4 anos (1988/89 a 1991/92) 40 unidades produtoras tiveram suas atividades paralisadas na regio Centro-Sul: 14 em SP, 12 em MG, e as demais espalhadas por outros estados. (DATAGRO, abril 1993)

19

Esse crescimento se deveu expanso da produo de acar, que passou de 7.365,3 mil toneladas, em 1990/91, para 18.994,4 mil toneladas, em 2001/02. No mesmo perodo a produo de lcool ficou praticamente estagnada, passando de 11.783,0 milhes de litros para 11.467,8 milhes de litros. O tamanho mdio das agroindstrias sucroalcooleiras praticamente dobrou, de 59,5 mil toneladas de acar equivalente, em 1990/91, para 113,2 mil toneladas em acar equivalente, em 2001/02. TABELA 3 Produo em Equivalente Produto e Nmero dos Diferentes Tipos de Agroindstrias Sucroalcooleiras, Safras 1990/91 e 2001/02. Safra 1990/91 Safra 2001/02 Eq. Prod. No. Eq. Prod. Eq. Prod. No. Eq. Prod. (mil t acar) Mdio (mil t acar) Mdio Usina 904,2 30 30,1 826,0 18 45,9 Us. + Anexa 16.110,9 168 95,9 29.642,0 187 158,5 Destil. Aut. 6.419,9 196 32,8 4.164,3 101 41,2 Total 23.433,0 394 59,5 34.632,3 306 113,2 Fonte: DOU, 5/9/1990, MAPA, 2005. O nmero de usinas com destilarias anexas apresentou crescimento, Tipo diferentemente dos outros dois tipos de agroindstrias, cujo nmero caiu. A queda maior se deu entre as destilarias autnomas, com menos 95 unidades. Em parte isto se deveu ao fechamento de unidades e em outra parte como decorrncia da transformao de destilarias em usinas, com o objetivo de se aproveitar a situao mais favorvel observada no mercado de acar. Aumentou a distncia entre o tamanho mdio das usinas com anexas em relao s usinas sem anexas e s destilarias. Os dados revelam um profundo processo de concentrao e centralizao de capital na fase de desregulamentao e que, como pode ser visto na Tabela 4, j se iniciara antes de 1999, quando a liberao dos preos dos produtos do complexo acabara. O ajustamento foi mais intenso na Regio Norte-Nordeste, que perdeu 34,1% de suas agroindstrias sucroalcooleiras, entre 1990/91 e 2001/02. Nesta regio, a capacidade mdia das agroindstrias cresceu at 1997/98 e depois caiu, mais um reflexo do seu menor dinamismo. A diminuio do nmero de agroindstrias no Centro-Sul foi menos intensa do que no Norte-Nordeste e veio acompanhada de um grande crescimento da capacidade

20

mdia de sua produo, de 67,2 mil toneladas de acar equivalente, em 1990/91, para 132,4 mil toneladas de acar equivalente, em 2001/02. Dos estados do Centro-Sul, Minas Gerais e Rio de Janeiro, especialmente este, apresentaram uma maior reduo relativa no nmero de agroindstrias. Em Minas, a reduo no nmero de agroindstrias foi compensada pelo aumento de sua capacidade mdia, de forma que o estado manteve sua participao na produo do complexo, medida em equivalente produto (vide Tabela 5). Por sua vez, So Paulo, Paran e Outros, que incluem Gois, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, registraram uma queda de unidades agroindustriais bem menos intensa. TABELA 4 Evoluo do Nmero de Unidades Agroindustriais e da sua Capacidade Mdia em Equivalente Produto, por Regies e Estados do Brasil, 1984/85 a 2001/2002 Ano 1990/91 1997/98 2001/02 N/NE Unidades 126 98 83 Cap. Mdia 42,9 66,1 61,4 AL Unidades 36 31 24 Cap. Mdia 64,8 94,4 101,9 PE Unidades 44 33 30 Cap. Mdia 43,9 60,3 48,7 Outros Unidades 46 34 29 N/NE Cap. Mdia 24,6 46,1 41,2 Centro Unidades 268 238 223 Sul Cap. Mdia 67,2 123,5 132,4 MG Unidades 35 26 18 Cap. Mdia 28,9 52,7 81,2 RJ Unidades 18 10 9 Cap. Mdia 21,4 53,5 33,3 SP Unidades 142 133 132 Cap. Mdia 100,6 162,5 165,1 PR Unidades 30 29 27 Cap. Mdia 36,4 94,2 97,5 Outros Unidades 43 40 37 CS Cap. Mdia 29,2 79,1 90,3 BR Unidades 394 336 306 Cap. Mdia 59,5 106,8 113,2 Fonte: DOU, 5/9/1990; ALCOPAR, 2005; MAPA, 2005. Alm da diminuio do nmero e do aumento do tamanho mdio das Regio Item agroindstrias, observaram-se movimentos de centralizao de capitais, atravs de fuses e

21

aquisies de agroindstrias. SHIKIDA e outros (2002:132) afirmam que nos ltimos anos da dcada de 1990, foram constatadas 24 transaes na agroindstria canavieira, assim divididas: fuso de usinas (trs transaes); aquisio de usinas por grupos nordestinos (sete transaes); e aquisies de usinas por agentes internacionais (sete transaes). As citadas aquisies por grupos nordestinos foram feitas no Centro-Sul, em Minas Gerais, no oeste paulista e no Centro-Oeste, com vistas, entre outros motivos, a se aproximarem do mercado consumidor e aumentar o nvel de tecnificao. Mas, o que mais chama a ateno (...) que muitas aquisies foram motivadas pela expanso das empresas do Nordeste, notadamente de Alagoas para o Centro-Sul do pas, com o objetivo de se aproximarem do mercado consumidor interno e de se instalarem em reas prprias para as novas tecnologias agrcolas, principalmente para a mecanizao. (VIAN, 2003:176) OLLER DO NASCIMENTO (2001) apresenta informaes de centralizao de capitais. Cita que, em 2000, havia um grupo econmico que controlava 10 agroindstrias sucroalcooleiras, um outro que controlava seis, outros cinco grupos controlavam cinco unidades cada, quatro controlavam quatro cada um, doze grupos controlavam trs unidades individualmente, dezoito controlavam duas e 191 controlavam uma agroindstria sucroalcooleira. Observaram-se tambm associaes de empresas que, sem se constiturem em um nico grupo econmico, passaram a agir de maneira articulada em perseguio a um ou vrios objetivos comuns. o caso da Cooperativa de Usineiros, pool de 10 empresas de Alagoas, que transferem entre si ou concentram a moagem de cana-de-acar em determinada unidade, diminuindo seus custos logsticos, obtm menores preos comprando conjuntamente insumos, conseguem melhores condies de comercializao de seus produtos por possurem armazenamento, rede de distribuio comercial e escritrio de exportao unificados, alm de ofertarem maior quantidade de produto, obtendo melhores preos. No estado de So Paulo constituiu-se o Grupo Crystalsev, unio de cinco grupos econmicos independentes. O objetivo deste arranjo o de proporcionar comercializao conjunta dos produtos, especialmente de acar, produzido pelas 12 diferentes usinas de propriedade daqueles cinco grupos.

22

VIAN (2003) afirma que, recentemente, se desenvolveram vrios campos organizacionais no complexo sucroalcooleiro, frutos da ao conjunta de um grupo de empresas, aos moldes do que a Copersucar j fazia anteriormente. Pode-se identificar cerca de 5 grupos (Copersucar, SCA, SOL, Bioagncia e Alcopar) que esto vendendo lcool em conjunto e pelo menos duas grandes associaes de comercializao de acar (Crystalsev e Copersucar). Essas iniciativas ainda so recentes e difcil quantificar seus impactos no crescimento das empresas, mas um reflexo da mudana de conduta dos empresrios, que aprenderam a agir em conjunto para enfrentar o maior poder de barganha das indstrias de alimentos, das distribuidoras de combustvel e dos importadores. (VIAN, 2003:191) 3.2 Participao das Regies na Produo Sucroalcooleira A Tabela 5 mostra que durante o Prolcool, a Regio Norte-Nordeste perdeu 10,2% de participao na produo de cana-de-acar e 7,5% de participao no equivalente produto. Ao mesmo tempo, cresceu sua participao na produo de acar, justamente o produto com menor dinamismo no perodo. Entre os dois principais estados produtores, a queda foi mais acentuada em Pernambuco do que em Alagoas. O Centro-Sul aumentou sua participao na produo de cana-de-acar, no equivalente produto e no lcool e diminuiu na produo do acar. So Paulo, Paran e Outros do Centro-Sul apresentaram grande dinamismo, crescendo sua participao na produo da cana-de-acar e no equivalente produto. Minas Gerais perdeu importncia na produo da cana-de-acar e tendeu a manter a sua importncia no equivalente produto. No Rio de Janeiro constatou-se queda acentuada tanto na participao na produo de canade-acar quanto no equivalente produto. Nos 15 anos do Prolcool continuou ocorrendo transferncia de participao na produo sucroalcooleira do Norte-Nordeste para o Centro-Sul. Nesta, alguns estados tradicionais produtores, como o Rio de Janeiro, perderam importncia, enquanto ia se conformando uma nova regio de expanso de cana-de-acar, abrangendo o oeste de So Paulo, o norte paranaense e os estados do Centro-Oeste.

23

Durante a fase da desregulamentao, acentuou-se a queda da participao relativa do Norte-Nordeste. Observou-se mesmo queda de sua produo absoluta. Assim, enquanto em 1989/90, a produo de cana-de-acar dessa regio atingiu 72,7 milhes de toneladas, em 2001/02, esse valor tinha cado para 60,7 milhes de toneladas. Quanto ao equivalente produto do Norte-Nordeste, este passou de 5.816,3 mil toneladas de acar equivalente, em 1989/90, para 5.055,4 mil toneladas, em 2001/02. A produo de lcool tambm caiu, em termos absolutos e relativos. A produo de acar cresceu pouco em termos absolutos, o que no impediu que sua participao na produo nacional despencasse de 42,6%, em 1989/90, para 16,9%, em 2001/02. Entre os estados nordestinos, Alagoas perdeu importncia de maneira menos acentuada que o restante da regio. No final do perodo de desregulamentao, em 2001/02, o Centro-Sul, fruto do crescimento absoluto e relativo de todos os indicadores aqui considerados, participava com 83,3% da produo de cana-de-acar e 85,4% da produo em equivalente produto sucroalcooleiro. A produo de lcool apresentou um pequeno crescimento entre 1989/90 e 2001/02, de 9.887,2 milhes de litros para 10.114,6 milhes de litros. Por sua vez, a produo de acar mais que triplicou, de 4.139,7 mil toneladas, 57,4% da produo nacional em 1989/90, para 15.784,3 mil toneladas, 83,1% da produo, em 2001/02. Contudo, entre os estados do Centro-Sul registraram-se desempenhos bastante diferenciados. O Rio de Janeiro conviveu com queda acentuada da produo sucroalcooleira, aos moldes do ocorrido no Norte-Nordeste. Em Minas Gerais, embora no houvesse expanso da produo canavieira, manteve-se a importncia relativa do estado quanto produo medida em termos de equivalente produto. Provavelmente, isto esteve associado instalao de usinas na regio do Tringulo Mineiro. O Estado de So Paulo, em 2001/02, representava mais de 60% da produo sucroalcooleira nacional. Em relao a 1989/90, tinha diminudo sua produo de lcool, fato mais que compensado pelo fortssimo crescimento da produo de acar. Houve uma rpida adaptao do parque sucroalcooleiro instalado no estado, alterando seu mix produtivo em favor do acar e aproveitando as oportunidades de exportao que se abriram a partir de 1990. O Paran tambm aumentou sua importncia nos indicadores de

24

produo sucroalcooleira, assim como os trs estados do Centro-Oeste, Gois, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul, classificados no item Outros Estados do Centro-Sul.

TABELA 5 - Participao de Regies e de Estados Selecionados* na Produo do Complexo Sucroalcooleiro, 1975-2002. Cana (milhes t) Produo % 34,7 37,9 72,7 27,7 60,7 16,7 10,5 11,5 26,1 9,9 28,4 7,8 12,8 14,0 23,8 9,1 17,8 4,9 11,4 12,4 22,8 8,7 14,5 4,0 56,8 62,1 190,2 72,4 302,9 83,3 8,3 9,1 17,5 6,7 15,3 4,2 7,3 8,0 5,6 2,1 3,6 1,0 35,6 38,9 137,8 52,5 218,9 60,2 2,3 2,5 11,7 4,4 28,7 7,9 3,3 3,6 17,6 6,7 36,4 10,0 91,5 100 Produto e Produo Eq. Produto Acar lcool (mil t) (mil t) (milh. Litros) Produo % Produo % Produo % 2.446,0 32,3 2.251,0 34,0 116,5 18,6 5.816,3 24,8 3.074,3 42,6 2.010,8 16,9 5.055,4 14,6 3.210,1 16,9 1.353,2 11,8 908,7 12,0 867,3 13,1 21,2 3,4 2.481,9 10,6 1.281,4 17,8 880,4 7,4 2.418,7 7,0 1.652,5 8,7 561,9 4,9 1.279,8 16,9 1.132,1 17,1 93,2 14,9 1.222,3 5,2 476,0 6,6 547,3 4,6 1.461,3 4,2 1.101,7 5,8 263,7 2,3 257,5 3,4 251,6 3,8 2,1 0,3 2.111,9 9,0 1.316,9 18,2 583,0 4,9 1.175,2 3,4 455,9 2,4 527,5 4,6 5.126,8 67,7 4.363,0 65,9 508,5 81,4 17.622,2 75,2 4.139,7 57,4 9.887,2 83,1 29.576,9 85,4 15.784,3 83,1 10.114,6 88,2 325,6 4,3 297,9 4,5 21,6 3,5 976,3 4,1 392,3 5,4 428,3 3,6 1.460,1 4,2 740,8 3,9 527,5 4,6 575,5 7,6 503,2 7,6 48,8 7,8 741,1 3,1 400,4 5,5 249,8 2,1 287,0 0,8 208,9 1,1 57,3 0,5 3.900,0 51,5 3.297,1 49,8 408,1 65,3 13.610,3 58,1 3.031,9 42,0 7.757,5 65,2 21.858,6 63,1 12.194,4 64,2 7.087,1 61,8 204,5 2,7 172,1 2,6 21,3 3,4 1.086,6 4,6 178,0 2,5 666,3 5,6 2.627,5 7,6 1.329,6 7,0 951,8 8,3 121,2 1,6 92,7 1,4 8,7 1,4 1.208,0 5,1 137,1 1,9 785,3 6,6 3.343,5 9,7 1.310,6 6,9 1.490,8 13,0 7.572,9 100 6.620,6 100 625,0 100

Regio N/NE AL PE Outros N/NE Centro Sul MG RJ SP PR Outros CS BR

Safra 74/75 89/90 01/02 74/75 89/90 01/02 74/75 89/90 01/02 74/75 89/90 01/02 74/75 89/90 01/02 74/75 89/90 01/02 74/75 89/90 01/02 74/75 89/90 01/02 74/75 89/90 01/02 74/75 89/90 01/02 74/75

25

89/90 262,7 100 23.438,5 100 7.214,0 100 11.898,0 100 01/02 363,7 100 34.632,3 100 18.994,4 100 11.467,8 100 Fonte: IBGE, diversos anos; ALCOPAR, 2005. * Foram considerados os estados que em algum momento do perodo considerado apresentaram produo local maior que 5% do equivalente produto nacional. Foi se conformando, ao longo dos anos noventa, como plo mais dinmico de expanso do complexo sucroalcooleiro, a regio abrangida pelo centro e oeste paulista, o norte paranaense, o Tringulo Mineiro e reas dos estados do Centro-Oeste. Enquanto isso, regies tradicionais, como a Zona da Mata de Pernambuco e a Regio de Campos, no Rio de Janeiro, ficavam relegadas a uma situao de quase marginalidade produtiva. A elevao da produo de acar no Centro-Sul tinha como objetivo ampliar o acesso ao mercado externo. De 1985/86 a 1994/95, a participao do Centro-Sul nas exportaes brasileiras de acar passou de 4,7% para 61,8% (BRAY e outros, 2000). Entre os anos de 1999 e 2002, as exportaes de acar nos portos de So Paulo representaram entre 66% e 71% das exportaes nacionais. O Paran, por sua vez, disputava com Alagoas a condio de segundo exportador de acar, com participao na casa dos 10% (ALCOPAR, 2005). Os nmeros da evoluo da exportao de acar brasileiro a partir de 1990 so muitos significativos. Assim, enquanto em 1989/90 se obtinha uma receita de US$ 525.486,3 mil com as exportaes do produto, em 2001/02, esse valor tinha praticamente quadruplicado, alcanando US$ 2.093.643,7 mil, equivalente a 3,5% do total das exportaes nacionais. Em 1989/90, as 1.540,5 mil toneladas de acar exportadas representavam 21,3% da produo interna, quantia que foi aumentando ao longo dos anos, com apenas duas excees, at as exportaes atingirem 13.354,3 mil toneladas, 70,3% da produo interna, em 2001/02 (ALCOPAR, 2005). Entre as safras de 1995/96 e 2000/01, a participao brasileira nas exportaes mundiais de acar havia alcanado o valor mdio de 21%, com o pas se transformando no maior exportador mundial do produto (BURNQUIST & BACCHI, 2002). O fato das exportaes brasileiras de acar deixarem de ser monoplio pblico estimulou os empresrios a procurarem e alcanarem novos negcios no mercado externo,

26

at porque isso servia como alternativa para que se superasse as condies adversas no mercado interno de lcool combustvel. E, como assinala BRAY e outros (2000), medida que o acar passou a ser exportado pelas empresas e no mais pelo estado, o custo de produo tornou-se mais decisivo para aumentar o acesso ao mercado externo. Nesse quesito o Brasil apresenta vantagens comparativas expressivas, com um custo mdio estimado para acar demerara, em 2001/02, de US$ 126,3/tonelada contra uma mdia mundial de US$ 243,4/t (LMC International Ltda., citado por UNICA, 2004). Outra fonte aponta que, em 1994, o custo estimado da tonelada de acar em So Paulo era de US$ 190, no Centro-Sul de US$ 240 e no Nordeste de US$ 300. Somente a frica do Sul e a Austrlia produziam com custos menores que o Nordeste, embora acima dos custos do Centro-Sul (CARVALHO, 1996). Este fato explica o crescimento da participao do Centro-Sul, especialmente de So Paulo, nas exportaes brasileiras de acar. 4- Concluses O mercado internacional de acar apresentou, no mais das vezes, condies favorveis durante o perodo de desregulamentao. Como conseqncia, a produo de acar cresceu relativamente mais que a do lcool, com elevao do volume exportado e com o Brasil se transformando no principal exportador mundial de acar. As condies prevalecentes no mercado de petrleo e a forma como se deu o aumento da participao dos carros populares entre os automveis de passeio, alm de preos pblicos no estimulantes, mantiveram a produo de lcool praticamente estagnada. As condies do mercado externo de acar, os custos de produo brasileiros relativamente baixos em termos mundiais e a rpida alterao no mix produtivo sucroalcooleiro (mais acar menos lcool) serviram como vlvula de escape ao menor amparo pblico concedido ao complexo via poltica de preos, fato que se observou desde 1985. Se isso no tivesse ocorrido, ao invs de se verificar crescimento da produo, provavelmente a crise se instalaria, com diminuio de produo e forte enxugamento da capacidade produtiva.

27

Os empresrios souberam aproveitar as oportunidades de negcios surgidas do fato da exportao de acar deixar de ser monoplio pblico, dos preos remuneradores no mercado internacional e dos seus baixos custos de produo. Pelo fato do custo de produo do acar no Centro-Sul, especialmente em So Paulo, ser menor que no NorteNordeste, acentuou-se a transferncia relativa da produo sucroalcooleira para o CentroSul, mais especificamente para o centro e oeste de So Paulo, o norte paranaense, o Tringulo Mineiro e os estados do Centro-Oeste, em detrimento da produo nordestina, que se concentra em Alagoas e Pernambuco. Ao mesmo tempo, houve uma diminuio expressiva no nmero de agroindstrias, acompanhada do crescimento de sua produo mdia. Algumas evidncias indicam que tambm aumentou a de centralizao econmica, atravs de fuses e aquisies. Com a diminuio do amparo pblico algumas empresas no conseguiram se manter no complexo, especialmente as destilarias autnomas e reforaram as aes de juno de empresas, em busca de maior racionalidade. 5 Bibliografia LCOOL E ACAR. A saga do lcool motor no Brasil os 20 anos do Prolcool. So Paulo: Editora Gemini, v. 15, n. 82, 1995. 50 p. ALCOPAR. <www.alcopar.org.br> Acesso em 13 de janeiro de 2005. BACCARIN, J. G. Prolcool: incentivos e subsdios FCAV/UNESP, 1994. 80 p. (Relatrio de Pesquisa). creditcios. Jaboticabal:

BRAY, S. C.; FERREIRA, E. R. & RUAS, D. G. G. As polticas da agroindstria canavieira e o Prolcool no Brasil. Marlia (SP): UNESP - Marlia Publicaes, 2000. 104 p. BURNQUIST, H. L. & BACCHI, M. R. P. Anlise de barreiras protecionistas no mercado de acar. In: MORAES, M. A. F. D. de & SHIKIDA, P. F. A. (Orgs.). Agroindstria canavieira no Brasil evoluo, desenvolvimento e desafios. So Paulo: Atlas, 2002. P. 139-156. CARVALHO, L.C. C. A viso do setor sucroalcooleiro. In: FERNANDES, E. S. L. & COELHO S. T. (Orgs.). Perspectivas do lcool combustvel no Brasil. So Paulo: Secretaria de Energia/USP-IEE, 1996. P. 28-48.

28

CENAL. Relatrio Anual 1985. Braslia: MIC/CENAL, 1986. 42 p. CENAL. Relatrio Anual 1987. Braslia: MIC/CENAL, 1988. 30 p. COSTA, M. L. O. da. Setor sucroalcooleiro da rgida interveno ao livre mercado. So Paulo: Editora Mtodo, 2003. 222 p. DATAGRO: Boletim Informativo sobre Cana, Acar e lcool. So Paulo: DATAGRO Publicaes, abril 1993. DOU Dirio Oficial da Unio. Portaria n. 1, 4/9/1990 da Secretaria do Desenvolvimento Regional. Braslia, 5/9/90. Seo I. IAA Instituto do Acar e do lcool. Produo de acar e lcool na safra 1974/75. Braslia: Coordenadoria de Planejamento, Programao e Oramento, Diviso de Estatstica, IAA/MIC, 1975. IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica. Anurio estatstico do Brasil. Braslia: IBGE. Diversos Nmeros. MINISTRIO AGRICULTURA, PECURIA E ABASTECIMENTO. www.mapa.gov.br. Acesso em 18 de janeiro de 2005. MORAES, M. A. F. D. de. A desregulamentao do setor sucroalcooleiro brasileiro. 1999. 292 f. Tese (Doutorado em Economia Aplicada) Escola Superior de Agricultura Luiz de Queiroz, Universidade de So Paulo. Piracicaba, 1999. MOREIRA, E. F. P. Expanso, concentrao e concorrncia na agroindstria canavieira em So Paulo: 1975 a 1987. 1989, 119 f. Dissertao (Mestrado em Economia) - Instituto de Economia, UNICAMP, Campinas, 1989. OLALDE, A. R. Desenvolvimento tecnolgico e competitividade da indstria brasileira - a indstria sucroalcooleira. Campinas, UNICAMP, 1993. 85 p. (Relatrio de Pesquisa). OLLER DO NASCIMENTO, C. A. Concentrao e centralizao de capitais na agroindstria brasileira na dcada de 1990: o caso do setor sucroalcooleiro. 2001. 234 f. Dissertao (Mestrado em Engenharia de Produo) Centro de Cincias Exatas e Tecnologia, Universidade Federal de So Carlos, So Carlos, 2001. PADILHA, G. de C. Estudo comparativo da evoluo da rea e da produo de cana-deacar no Brasil, 1975-1990 e 1990-2003. 2004. 63 f. Trabalho de Graduao (em Agronomia) Faculdade de Cincias Agrrias e Veterinrias/UNESP, 2004. RAMOS, P. & BELIK, W. Interveno estatal e a agroindstria canavieira no Brasil. Revista Economia Sociologia Rural. Braslia, 27 (2): 197-214, ab./jun. 1989.

29

SHIKIDA, P. F. A. A evoluo diferenciada da agroindstria canavieira no Brasil de 1975 a 1995. Piracicaba, 1997. 190 f. Tese (Doutorado em Economia Aplicada) - Escola Superior de Agricultura Luis de Queiroz, USP. 1997. SHIKIDA, F. F. A.; NEVES, M. F. & REZENDE, R. A. Notas sobre dinmica tecnolgica e agroindstria canavieira no Brasil. In: MORAES, M. A. F. D. de & SHIKIDA, P. F. A. (Orgs.). Agroindstria canavieira no Brasil evoluo, desenvolvimento e desafios. So Paulo: Atlas, 2002. P. 120-138. SZMRECSNYI, T. O IAA como rgo de planejamento e controle, atuao e redirecionamento. In: Simpsio sobre Scio-Economia Canavieira, 1978, Jaboticabal (SP). Anais. Jaboticabal: COPLANA/STAB/FCAVJ, 1978. P. 31-71. ______. O planejamento da agroindstria canavieira do Brasil (1930- 1975). So Paulo: HUCITEC/UNICAMP, 1979. 540 p. TCU - TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIO. Auditoria operacional Prolcool Programa Nacional do lcool. Dirio Oficial, Braslia, p. 203-209, 4/1/91, Seo I. UNICA. Acar e lcool no Brasil commodities da energia e do meio ambiente, So Paulo, maio de 2004. Disponvel em www.unica.com.br. Acesso em 25 de janeiro de 2005. VIAN, C. E. de F. Agroindstria canavieira estratgias competitivas e modernizao. Campinas: Editora tomo, 2003. 216 p.