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CANA-DE-ACAR, VERDE E SOLTA Jos Giacomo Baccarin

Resumo: Estabelece-se uma periodizao da evoluo da produo sucroalcooleira no Brasil, de acordo com condicionantes de mercado e de polticas pblicas, entre 1975 e 2006. Depois de grave crise entre 1998/99 e 2000/01, a produo sucroalcooleira mostra grande vigor a partir da safra 2001/02, estimulada pelo aumento do preo do petrleo, crescimento da demanda por combustveis renovveis, venda de carros flex fuel e elevao do preo internacional do acar. O setor sucroalcooleiro vem se concentrando no Centro Sul, particularmente em So Paulo e regies limtrofes de outros estados. A expanso canavieira se d em grandes estabelecimentos controlados, em grande parte, pelas usinas e destilarias. Julga-se importante que o setor pblico analise mais profundamente os efeitos da expanso canavieira sobre outras atividades e, se necessrio, regulamente essa expanso. Palavras Chaves: cana-de-acar, produo de lcool, produo de acar. 1 - Introduo No incio do Sculo XXI dois fatos tm contribudo para estimular o uso de fontes alternativas em substituio s fontes tradicionais de energia. O primeiro a elevao do preo do barril de petrleo, de US$ 17,86, em 1999, para US$ 66,01, em 2006, crescimento de 269,6% (CONJUNTURA ECONMICA, 2007). Essa mudana de patamar de preo no deve se reverter, posto que se espera que o consumo de petrleo continue crescendo mais que suas reservas mundiais nas prximas dcadas. Ao mesmo tempo, aumentam-se as evidncias do aquecimento global (efeito estufa) decorrente, especialmente, da crescente emisso e concentrao na atmosfera de gs carbnico (CO2), como resultado, em grande parte, da combusto de carvo mineral e de derivados de petrleo. No incio de fevereiro de 2007, o Painel Inter-Governamental sobre Mudanas Climticas (IPCC) da ONU divulgou relatrio informando que a temperatura da terra subir entre 1,8. e 4,0o. C at o ano 2100. Os dados de 2004 mostram que petrleo e derivados representam 34,3% da oferta mundial de energia e o carvo mineral 25,1%. Ou seja, as duas fontes no renovveis que emitem,

Professor Doutor do Departamento de Economia Rural da Faculdade de Cincias Agrrias e Veterinrias de Jaboticabal (UNESP). E.mail: baccarin@fcav.unesp.br

relativamente, mais CO2, proporcionam quase 60% da oferta de energia no mundo. As outras fontes no renovveis, gs natural e urnio tm participao, respectivamente, de 20,9% e 6,5% na matriz energtica mundial, enquanto as fontes renovveis, biomassa e hidrulica e eletricidade representam, respectivamente, 11,0% e 2,2% (MME, 2006). Entre as fontes alternativas com projetos e produo em crescimento encontra-se a agroenergia que, alm de ser renovvel, emite menos gs carbnico e outros gases poluentes. Os EUA esto estimulando a produo de etanol de milho para adio gasolina, enquanto a Europa estabeleceu que, em 2010, a porcentagem de biodiesel misturada ao diesel ser de no mnimo 5,75%. Para os pases desenvolvidos, o uso de biocombustveis uma forma de se adequar ao Protocolo de Quioto (diga-se, no referendado pelos EUA), contribuindo para a reduo de 5,2% ao ano de emisso de gases de efeito estufa, que esto obrigados a promover entre 2008 e 2012. O Brasil j apresenta uma situao bastante diferenciada em sua matriz energtica. Enquanto que no mundo, as fontes renovveis representam 13,2% da energia ofertada, no Brasil esse valor de 44,5%, sendo 14,8% hidrulica e eletricidade e 29,7% da biomassa1. Isso faz com que o pas emita uma mdia de 1,41 tonelada de gs carbnico por tonelada equivalente em petrleo (tep) de energia utilizada contra 2,40 toneladas de emisso do mundo todo (MME, 2006)2. Em relao energia de biomassa, 13,0% so provenientes de lenha e carvo vegetal, 13,8% de derivados da cana-de-acar (etanol e bagao) e 2,9% de outras fontes renovveis. A participao dos derivados da cana-de-acar na matriz energtica, que se resumia a 4,6%, em 1975, aumentou consideravelmente a partir da criao do Programa Nacional do lcool (Prolcool) naquele ano. A estrutura produtiva j montada, a produo e o uso j estabelecidos de etanol e as possibilidades de expanso da lavoura canavieira tm atrado investimentos nacionais e internacionais para compra, ampliao e instalao de agroindstrias sucroalcooleiras. A demanda mundial crescente est fazendo com que as exportaes brasileiras de etanol, ineditamente, alcancem 20% da produo nacional, com tendncia de alcanar nveis ainda maiores. O setor sucroalcooleiro tem-se beneficiado tambm das condies prevalecentes no mercado de acar, com os preos mdios das exportaes brasileiras alcanando US$ 216/tonelada, em 2005, e US$ 327/t, em 2006. Nesses dois anos, o Brasil foi responsvel por um valor entre 35% e 40% das exportaes mundiais de acar (MAPA, 2007).
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O Balano Energtico Brasileiro de 2005 indica que as fontes no renovveis de energia contribuem com 121.350 mil toneladas equivalentes de petrleo, sendo 84.553 mil (38,7%) de petrleo e derivados, 20.526 mil (9,4%) de gs natural, 13.721 mil (6,3%) de carvo mineral e derivados e 2.549 mil (1,2%) de urnio e derivados. J das fontes renovveis originam 97.314 mil tep (MME, 2006). 2 Apesar da sua matriz energtica ser, relativamente, menos danosa quanto ao aquecimento global, deve-se considerar que as queimadas, especialmente na Amaznia, e os desmatamentos fazem com que o Brasil seja considerado como o sexto pas que mais emite gases de efeito estufa no mundo (MAPA/MCT/MME/MDIC, 2005). importante atentar que queimadas e desmatamentos esto associados expanso das atividades agropecurias.

Pela primeira vez, desde 1975, tanto o mercado de lcool como o de acar esto em momentos favorveis, com perspectivas que o crescimento setorial se mantenha e at se reforce nos prximos anos. Este crescimento tende a se concentrar no oeste do estado de So Paulo, no Tringulo Mineiro, Norte Paranaense e reas do Centro-Oeste, grosso modo, em regies j ocupadas por atividades agropecurias. So dois os objetivos desse trabalho. Em primeiro lugar, prope-se estabelecer, a partir de 1975, uma periodizao da evoluo da produo sucroalcooleira no Brasil, de acordo com seus principais condicionantes de mercado e de polticas pblicas, de maneira que se tenha melhor compreenso da sua expanso vigorosa atual. Em segundo lugar, com certo carter especulativo, discutem-se os efeitos da expanso canavieira sobre outras atividades agropecurias, especialmente no estado de So Paulo. 2 As Diversas Combinaes entre Acar e lcool At os anos de 1970, o lcool manteve uma participao secundria na produo do setor sucroalcooleiro, bem abaixo do acar. Embora desde a dcada de 1930, quando foi criado o Instituto do Acar e do lcool (IAA), houvesse norma pblica que obrigava a adio de 5% de lcool anidro (99,6% de pureza) gasolina, seu uso como combustvel encontrava uma grande limitao nos baixos nveis de preo que o petrleo apresentou, durante dcadas, no mercado internacional. Com o Primeiro Choque do Petrleo em 1973, essa situao se alterou profundamente, com os preos do petrleo passando de US$ 3,4/barril, em 1972, para US$ 15,5/barril, em 1974 (CALABI, 1983)3. Isto trouxe graves problemas Balana Comercial Brasileira, j que cerca de 80% do consumo nacional de petrleo era proveniente de importaes. No mercado de acar, os preos internacionais mais do que dobraram entre 1969 e 1974, atingindo US$ 1.388,56/TM em novembro deste ano. Com isso as exportaes brasileiras deixaram de ser gravosas e passaram a reforar financeiramente o Fundo Especial de Exportao, permitindo que se bancassem vrios programas de modernizao setorial. As usinas, ainda com vistas no mercado de acar, ampliaram sua capacidade atravs do acesso a emprstimos para investimentos em condies extremamente favorveis, com juros fixos de 10% a 12% ao ano, sem correo monetria, prazo de pagamento de 10 anos e com trs anos de carncia (RAMOS, 1999).

Em termos reais, com valores corrigidos para 2002, essa variao foi de US$ 8,3/barril para US$ 37,4/barril (BACCARIN, 2005:238).

No final de 1974 os preos do acar comearam a cair, alcanando US$ 336,12/TM em maio de 1975, ocasionando grave crise setorial. Ancorados na elevao do preo do petrleo, os empresrios canavieiros passaram a encarar, como provvel sada a curto prazo, a elevao da produo de lcool para fins energticos. De incio, essa alternativa sequer necessitaria de novos investimentos, j que as destilarias instaladas no Brasil, em 1975, tinham uma capacidade produtiva entre 1,2 e 1,8 bilho de litros, enquanto a produo efetiva no passava de 0,6 bilho de litros (BRAY et al, 2000, SZMRECSNYI, 1979). Nessa situao, as entidades patronais propuseram que o Governo Federal criasse um programa pblico de estmulo ao uso do lcool combustvel para substituir, pelo menos parcialmente, a gasolina. Rapidamente alcanou-se uma resposta positiva, com a edio do Decreto Federal n. 76.593, de 14 de novembro de 1975, que instituiu o Programa Nacional do lcool (Prolcool). 2.1 A Exploso Inicial do lcool At 1975, o rgo pblico responsvel pela poltica sucroalcooleira era o Instituto do Acar e do lcool (IAA). Com a criao do Prolcool, outros rgos passaram a influenciar a formulao e a implementao da poltica setorial, diminuindo o poder do IAA. Num primeiro momento instituiuse a Comisso Nacional do lcool e, em 1979, suas funes foram divididas entre o Conselho Nacional do lcool (CNAL), com finalidade de formular a poltica e fixar diretrizes do Programa, e a Comisso Executiva Nacional do lcool (CENAL)4, para executar a poltica alcooleira. Os incentivos concedidos pelo Prolcool aos empresrios canavieiros podem ser divididos em trs grupos. O primeiro referente s linhas de financiamento para investimentos agrcolas e industriais e para custeio agrcola com taxas de juros negativas ou subsidiadas, que assim se mantiveram at 1984 (BACCARIN, 1994). Com isto a estrutura produtiva do setor, medida em termos de rea plantada com cana-de-acar e da capacidade industrial de usinas e destilarias, pode se ampliar acima da taxa mdia de crescimento da economia. De 1975 a 1985 foram enquadrados 552 projetos no Prolcool para reformas, ampliao e construo de destilarias anexas s usinas de acar ou autnomas (produtoras exclusivas de lcool),
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Faziam parte do CNAL o Ministro da Indstria e do Comrcio (na qualidade de presidente), os Secretrios Geral dos Ministrios da Indstria e do Comrcio, da Fazenda, da Agricultura, das Minas e Energia, do Interior, dos Transportes, do Trabalho, o Secretrio Geral da Secretaria de Planejamento da Presidncia da Repblica, o Subchefe de Assuntos Tecnolgicos do Estado Maior das Foras Armadas, representantes da Confederao Nacional da Agricultura, da Confederao Nacional do Comrcio e da Confederao Nacional da Indstria. J a CENAL era composta pelo Secretrio Geral do Ministrio da Indstria e do Comrcio (que o presidia), pelos Presidentes do Conselho Nacional do Petrleo e do Instituto do Acar e do lcool, pelo Secretrio da Secretaria de Tecnologia Industrial do Ministrio da Indstria e do Comrcio e pelo Secretrio Executivo da Secretaria Executiva do Conselho de Desenvolvimento Industrial (BACCARIN, 2005).

levando a um acrscimo de 13.715,5 milhes de litros de lcool na capacidade produtiva setorial (CENAL, 1988). Desses projetos, 70% contaram com financiamentos pblicos. A partir de 1986, embora outros projetos continuassem sendo enquadrados no Prolcool, no mais receberam recursos pblicos para investimentos industriais. Relatrio do Tribunal de Contas da Unio (TCU, 1991) aponta que, da criao do Prolcool a 1989, foram investidos, em termos nominais, aproximadamente US$ 7,1 bilhes na lavoura canavieira e nas usinas e destilarias. Desse total, US$ 4,0 bilhes (56,0%) foram financiados com recursos pblicos e US$ 3,1 bilhes (44,0%) com recursos privados. A partir de 1985, os financiamentos realizados no Prolcool, com recursos pblicos, representam exclusivamente investimentos no setor agrcola, feitos atravs das linhas de crdito existentes na Carteira de Crdito Agrcola do Banco do Brasil e de bancos comerciais. (TCU, 1991:4) O segundo grupo de incentivo do Prolcool se deu atravs da fixao de preo do lcool acima de seu custo de produo, conforme clculo da Fundao Getlio Vargas/RJ, mesmo que isso resultasse em preo do lcool ao produtor superior ao preo da gasolina. Neste caso, especialmente para o lcool hidratado (96,0% de pureza), usado nos motores a lcool e que poca consumiam de 25% a 30% a mais do que os motores a gasolina, tornava-se obrigatria a prtica do subsdio, vendendo-se o lcool ao consumidor por preo abaixo daquele pago ao produtor. Esse subsdio, registrado na chamada Conta lcool e bancado pela Petrobrs e pelo Tesouro Nacional, entre dezembro de 1981 e maio de 1990 alcanou um valor de US$ 811,5 milhes, nas estimativas do TCU (1991). O consumo do lcool contou com outro grupo de incentivos. Por deciso administrativa, aumentou-se o percentual de lcool anidro misturado gasolina at o valor de 22%, alcanado em 1985. O desenvolvimento tecnolgico dos motores a lcool contou com participao direta de rgos pblicos, especialmente o Centro Tecnolgico da Aeronutica (CTA) de So Jos dos Campos. A venda de carros movidos exclusivamente a lcool, iniciada em 1979, foi favorecida com a menor cobrana de impostos em relao aos carros gasolina. Tambm se manteve o preo do lcool ao consumidor abaixo de 65% do preo ao consumidor da gasolina, alm de outras medidas. importante se salientar que os estmulos produo e venda de carros com motores a lcool se fortaleceram na virada da dcada de 1970 para 1980, logo aps o Segundo Choque do Petrleo de 1979. Em termos reais (valores de 2002), o preo do barril de petrleo passou de US$ 33,0, em 1978, para US$ 71,9, em 1979. Neste momento, o lcool passou a ser encarado pela CNAL mais efetivamente como uma das alternativas para enfrentar a crise energtica nacional.

A Tabela 1 revela que entre as safras 1974/75 e 1985/86 a produo de lcool no Brasil passou de 0,6 bilho de litros para 11,9 bilhes de litros, crescimento de 1.883,3%. A quantidade de cana-de-acar moda aumentou em 200,5%, enquanto a produo de acar cresceu to somente 16,4%. O lcool de uma posio evidentemente secundria, transformou-se no principal produto do setor sucroalcooleiro. TABELA 1 - Indicadores do desempenho do setor sucroalcooleiro, 1975 a 2006. Cana-de-acar Produo de Produo de % Venda Frota Carro Ano/ Moda Acar lcool Carros a a lcool Perodo MT lcool* (milhes) TC (%) MT TC (%) BL TC (%) 1974/75 74,5 6,7 0,6 1978/79 107,6 7,3 2,5 0,3 1985/86 223,9 7,8 11,9 88,6 2,8 1974/86 200,5 16,4 1.883,3 1990/91 222,4 7,4 11,5 21,2 4,2 1986/91 (0,7) (5,1) (3,4) 1991/92 229,2 3,1 8,5 14,9 12,7 10,4 27,9 4,2 1992/93 223,5 (2,5) 9,3 9,4 11,7 (8,9) 26,1 4,3 1993/94 206,5 (7,6) 9,2 (1,1) 11,3 (3,4) 11,8 4,4 1994/95 240,9 16,7 11,7 27,2 12,8 13,3 3,1 4,2 1995/96 249,9 3,7 12,7 8,9 12,7 (0,8) 0,5 4,0 1996/97 289,5 15,8 13,6 7,1 14,4 13,4 0,1 3,8 1997/98 302,2 4,4 14,8 8,8 15,4 6,9 0,1 3,5 1991/98 35,9 100,0 33,9 1998/99 315,6 4,4 18,0 21,6 13,9 (9,8) 1,1 3,2 1999/00 310,1 (1,7) 19,4 7,8 13,1 (6,8) 0,8 2,9 2000/01 254,9 (17,8) 16,0 (17,5) 10,5 (19,8) 1,3 2,5 1998/01 (15,7) 8,1 (31,2) 2001/02 292,3 14,7 19,0 18,8 11,5 9,5 4,3 2,2 2002/03 316,1 8,1 22,4 17,9 12,5 8,7 6,9 2,0 2003/04 357,1 13,0 24,9 11,2 14,6 16,8 25,9 1,9 2004/05 381,4 6,8 26,6 6,8 15,2 4,1 55,4 2005/06 382,5 0,3 26,2 (1,5) 15,8 3,9 2001/06 50,1 63,8 50,5 1975/06 413,4 291,0 2.533,3 Fonte: ALCOPAR (2007), BACCARIN (2005), MAPA (2007). MT = milhes toneladas; BL = bilhes de litros; TC = taxa de crescimento. Nmero entre parnteses indica valor negativo. * A partir de 2003 incluem os modelos flex fuel. Nos dois primeiros anos do Prolcool, o aumento da produo de lcool contou com a ocupao da capacidade ociosa das destilarias anexas j existentes. Logo maturaram os investimentos de reforma, ampliao ou instalao de novas destilarias, ainda nas unidades industriais j existentes, localizadas em regies tradicionalmente produtoras de cana-de-acar. At

1979 cresceu muito a produo e o consumo de lcool anidro, contribuindo para que o setor sucroalcooleiro superasse a crise no mercado de acar. Aps o Segundo Choque do Petrleo, instalaram-se novas agroindstrias, especialmente destilarias autnomas e os canaviais avanaram sobre novas reas, como o oeste de So Paulo e a Regio Centro-Oeste. A venda de carros a lcool, iniciada timidamente em 1979, disparou, ficando prxima a 90% do total dos carros vendidos em 1985 e 1986. O lcool anidro teve seu consumo praticamente estabilizado, enquanto crescia fortemente o consumo do lcool hidratado. 2.2 O Prolcool em Marcha Lenta Contrariando o ocorrido na dcada anterior e as expectativas iniciais, ao longo da dcada de 1980, os preos internacionais do petrleo caram consideravelmente5. Em conseqncia, a competitividade do lcool em relao gasolina apresentou expressiva reduo. Se entre 1980 e 1985, o custo do lcool situava-se entre 22,2% e 55,3% acima do preo mdio dos derivados do petrleo, de 1986 a 1990 esses valores foram de 104,0% a 190,0% (BACCARIN, 2005). Alm disso, o Brasil diminuiu sua dependncia externa - em 1979, importou-se 85,8% do petrleo consumido no Brasil, contra 49,8%, em 1989 -, com o aumento da produo nacional de petrleo oriunda da Bacia de Campos (RJ). Tambm, o grande consumo de lcool fazia com que sobrasse gasolina nas refinarias brasileiras, que a Petrobrs era obrigada a exportar a preos baixos. Em 1987, cerca da metade da gasolina produzida no Brasil foi exportada. Junto com os prejuzos da Conta lcool, esses fatos levaram a estatal do petrleo a se mostrar desfavorvel aos incentivos do Prolcool. O apelo produo de lcool, por ser nacional e substituir um produto caro e importado, foi perdendo contedo medida que o petrleo ficava mais barato e era produzido, em grande parte, internamente. Diante dos baixos preos do petrleo, a viabilidade do lcool combustvel, em substituio gasolina, dependia do aumento do subsdio pblico ao seu consumo. Acontece que a dcada de 1980 foi marcada por profunda crise fiscal e pelo acirramento do processo inflacionrio, o que restringiu as possibilidades desse aumento. Na realidade, o que prevaleceu foi um ajuste oramentrio que embutiu, entre outras medidas, cortes nos investimentos e nos subsdios de maneira geral. Especificamente para o setor sucroalcooleiro, foram eliminados os financiamentos subsidiados para investimento e os reajustes

A preos de 2002, depois de alcanar US$ 71,9 em 1979, o preo do barril de petrleo foi caindo gradativamente at o valor de US$ 45,1, em 1985, para depois despencar para valores entre US$ 22 e US$ 26, entre 1986 e1989 (BACCARIN, 2005).

aos preos do lcool, a partir de 1985, ficaram bem abaixo da inflao6. Mesmo reduzindo seus custos de produo em torno de 4% ao ano, o setor viu sua rentabilidade diminuir a partir da (ANNICCHINO, 1989). A reao dos empresrios aos cortes dos financiamentos subsidiados para aumento da capacidade produtiva foi pequena, como revela pronunciamento de Roberto Gusmo, ex Ministro da Indstria e do Comrcio e na poca um dos porta-vozes do setor sucroalcooleiro. Os novos investimentos no Prolcool devero ser muito mais dirigidos para a otimizao da capacidade produtiva atualmente existente, que para a implantao de novas destilarias. O objetivo principal deve ser o de maximizar a produtividade do conjunto de insumos e fatores produtivos utilizados, em especial a terra e a capacidade instalada de produo. (GUSMO, 1985:42) Diante de um cenrio mais desfavorvel, revelava-se a inteno de se preservar os interesses de quem j estava no setor, diminuindo seu ritmo de expanso, atravs de dificuldades impostas entrada de novos empresrios. Quanto aos preos, a reao empresarial chegou ao ponto de se promover uma ao judicial, para que se cumprisse a Lei 4.870/65, com respeito fixao do preo da cana-de-acar, acar e lcool em conformidade com seus custos de produo. Houve uma sentena favorvel aos empresrios e, em outubro de 1989, estabeleceu-se com o Governo Federal o Acordo de Pontos Bsicos para a Conduo da Poltica de Preos do Setor Sucroalcooleiro, prevendo-se compatibilizao entre preos e custos de produo. O no cumprimento desse acordo fez com que os empresrios entrassem com nova ao judicial, igualmente vitoriosa e igualmente no cumprida. Tal processo se estende at a atualidade e tem valor estimado de R$ 50 bilhes. A poltica desfavorvel de preo do lcool, como mostra a Tabela 1, fez com que o setor ficasse praticamente estagnado entre 1985/86 e 1990/91, com pequenas quedas na produo de acar, lcool e cana-de-acar. Na virada da dcada de 1980 para 1990 chegou a faltar lcool para o abastecimento do mercado interno, fazendo com que a porcentagem de lcool anidro misturado gasolina casse para 12%, em 1990, e tornando necessria a importao de etanol e metanol dos EUA e da Europa (COPERSUCAR, 1990:46). Tais medidas no foram suficientes, ocasionando a formao de longas filas para abastecimento dos carros a lcool nos postos de combustveis. Como resultado, a venda de carros a lcool arrefeceu, se reduzindo para 21,2% da venda total da indstria automobilstica, em 1991. 2.3 - A Retomada do Acar
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O preo interno do lcool hidratado passou de R$ 1,32, em 1985, para R$ 0,73, em 1990, em valores de 2002 (UNICA, 2005, correo da inflao de BACCARIN, 2005).

Em conformidade com a orientao bsica da poltica econmica geral, promoveu-se um processo de desregulamentao do setor sucroalcooleiro nos anos noventa, marcado por sua longa durao e pela tenso poltica. Foram comuns os adiamentos de medidas liberalizantes, bem como a implantao de aes pblicas compensatrias e as disputas jurdicas entre empresrios e Governo Federal. O resultado final, em 2002, mostrava um setor, seno com o mesmo nvel histrico de regulamentao, pelo menos com maior regulamentao que os demais setores da agropecuria nacional. Em 1990 foi extinto o IAA e, em 1991, o Prolcool. O Governo Federal deixou de fixar cotas de produo para usinas, fornecedores de cana-de-acar e estados produtores, praticamente abandonando o objetivo de assegurar a participao do Norte-Nordeste na produo setorial 7. Desde 1989 as exportaes de acar e de lcool j haviam deixado de ser monoplio pblico, sendo assumidas pela iniciativa privada. A liberao dos preos teve incio em julho de 1995, ao ser publicada Portaria do Ministrio da Fazenda n. 189/95, fixando os preos da cana-de-acar, do mel residual, do lcool anidro e hidratado e do acar cristal standard, cuja produo era mnima. Dessa forma, os preos dos demais acares, cristal superior, especial, especial extra, demerara e refinado granulado, que representavam a quase totalidade da produo foram liberados. Enquanto o lcool apresentava baixos nveis de preo, o acar contava com boa remunerao no mercado internacional, da a imediata liberao de seus preos, com a exceo j apontada. Com vrios adiamentos e negociaes, a liberao de preos continuou pelos prximos quatro anos. Em 1997 os preos do lcool anidro e acar cristal standard deixaram de ser fixados publicamente e em 1999, o mesmo aconteceu com a cana-de-acar e com o lcool hidratado. A demora para liberao do preo do lcool esteve associada s condies desfavorveis de seu mercado. O preo do litro do lcool anidro que, como j visto, havia cado entre 1985 e 1990, no se recuperou, chegando a R$ 0,65, em 1998. Os preos do petrleo mantiveram-se em valores reduzidos, em alguns anos abaixo de US$ 20,00 o barril. A produo nacional de petrleo cresceu, alcanando-se um nvel de auto-suficincia de 76%, em 2000. Outro fato negativo foi que, ao longo dos anos noventa, a indstria automobilstica brasileira, na prtica, deixou de ser uma aliada do setor sucroalcooleiro. Sua principal deciso estratgica foi o desenvolvimento e produo dos chamados automveis populares, de 1.000 cilindradas, que no

Medidas compensatrias, como o IPI diferenciado para o acar do Norte-Nordeste, aprovado pelo Congresso Nacional em 1991, ou um adicional produo sucroalcooleira dessa regio, institudo em 1999, ou foram questionados na Justia ou tiveram pouco efeito prtico.

previam favorecimento tributrio para os modelos a lcool e que sequer foram produzidos pela maioria das montadoras. As dificuldades enfrentadas no mercado de lcool, at certo ponto, foram compensadas pela recuperao dos preos internacionais do acar. Como destacam VEIGA FILHO & YOSHII (1994), entre 1985 e 1990, o preo do acar demerara passou de US$ 89,64 por tonelada para US$ 277,04/t. Estes preos se mantiveram em condies vantajosas, acima de US$ 200,00/t, at 1998, fazendo com que o setor redirecionasse sua produo para o acar, em detrimento do lcool, acentuando a crise de abastecimento nos postos de combustveis. Enquanto em 1990/91, 22,5% da produo interna de acar eram destinadas exportao, em 1997/98 esse valor tinha saltado para 56,4%. Neste momento, o Brasil j se transformara no maior exportado mundial de acar. A Tabela 1 revela que entre 1990/91 e 1997/98 a produo do acar aumentou em 100,0%, enquanto o lcool teve crescimento bem menor, de 33,9%, no atendendo a necessidade de consumo interno, especialmente enquanto a frota de carros a lcool continuava crescendo, o que se observou at 1994. De 1990 a 1997 foi grande a importao lquida de lcool (inclusive metanol) pelo Brasil, em mdia anual de 1,2 bilho de litros. As dificuldades de abastecimento do mercado interno de lcool serviram de desestmulo compra de carro a lcool que, depois de certa recuperao no incio da dcada de 1990, caiu para 0,1% da venda total da indstria automobilstica, em 1997 e 1998. Tambm a frota de carros a lcool diminuiu, passando de 4,4 milhes em 1994 para 3,5 milhes de veculos em 1998, mostrando que o sucateamento estava sendo maior que a reposio deste tipo de veculo. Alis, em 1998 praticamente j no foi mais necessria a importao de lcool combustvel, que se resumiu a 15 milhes de litros, em termos lquidos. 2.4 O Fundo do Poo do lcool Inversamente aos anos anteriores, comeava a se configurar em 1998, excesso de produo nacional de lcool. Seu consumo, que havia alcanado 15,0 bilhes de litros em 1996, vinha caindo a partir de ento, seguindo nessa trajetria at 2001, quando atingiu o mnimo de 11,6 bilhes de litros (MAPA, 2007). Os empresrios sucroalcooleiros conseguiam comercializar, em 1998, apenas 19% do lcool na mesa de comercializao do Governo Federal, que contava com preo fixado para o lcool hidratado. Os 81% restantes foram comercializados em contratos firmados diretamente com as distribuidoras de combustveis, sem a intermediao governamental, por valores abaixo do preo de tabela, ou ainda no mercado spot, com preos ainda menores.

No momento da liberao do preo do lcool hidratado, em 1999, a superproduo de lcool, estimada em 1,8 bilho de litros, se evidenciou com toda fora, fazendo com que seu preo casse para R$ 0,48/litro, o menor valor de toda a dcada de 1990. A crise que se instalou no setor levou a organizao de vrias mobilizaes nos estados produtores, culminando com um ato pblico em junho de 1999, em Braslia. Em resposta algumas medidas foram implementadas, como a proibio do uso do MTBE como aditivo gasolina e sua substituio pelo lcool, a instituio da chamada frota verde (carros oficiais movidos a lcool), a iseno do pagamento de IPVA por trs anos dos carros a lcool vendidos at dezembro de 1999 em So Paulo, o aumento dos estoques oficiais de lcool, nenhuma delas, contudo, com grande alcance. A grande maioria dos empresrios sucroalcooleiros do Centro-Sul, responsveis por 85% da produo regional de lcool, em maro de 1999 criou a Brasil lcool S.A., com o objetivo de exportar seu excedente de lcool, estimado em 1,3 bilho de litro, tendo conseguido exportar 400 milhes de litros durante o ano. Outra iniciativa, tomada por 180 agroindstrias sucroalcooleiras, foi a constituio da Bolsa Brasileira de lcool Ltda. (BBA), para intermediar e tentar disciplinar a venda para o mercado interno de lcool de suas associadas. Essas duas experincias alcanaram apenas parcialmente seus objetivos e tiveram vida curta. Em sesso de julgamento de 22/11/2000, o Conselho Administrativo de Defesa Econmica (CADE) considerou que as mesmas caracterizavamse como cartis e ordenou a sua desconstituio. (BACCARIN, 2005:159) Conforme revela a Tabela 1, nas safras 1998/99, 1999/2000 e 2000/01 houve contnua queda na produo de lcool, num total de 31,2%. Ocorreu leve recuperao na venda dos carros a lcool, o que no impediu que sua frota continuasse caindo, de forma que a expectativa predominante poca era que o mercado de lcool cada vez mais se resumiria ao lcool anidro, usado como aditivo gasolina. A crise s no foi maior por que no mercado de acar os preos, embora menores dos que os vigentes at 1997, ficaram entre US$ 150,00 e US$ 200,00 por tonelada. A desvalorizao cambial do incio de 1999 tambm contribuiu com as exportaes de acar, que alcanou 69,7% da produo nacional na safra 2000/01. A produo brasileira de acar, entre 1998 e 2001, cresceu 8,1%, no compensando o decrscimo da produo de lcool, de forma que a produo de cana-deacar caiu 15,7% nesse perodo. 2.5 A Retomada Sucroalcooleira Uma srie de fatores favoreceu a retomada vigorosa da produo sucroalcooleira aps a safra 2000/01. No campo institucional merece destaque a aprovao da Lei n. 10.336/2001, que criou a

Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (CIDE), e da Lei n. 10.453/2002 (Lei do lcool) que garantiram que a gasolina ficaria sujeita maior incidncia de tributao, dando maior competitividade ao lcool combustvel8, e que parte dos recursos arrecadados poderia ser utilizada nos subsdios de preos, estocagem e transporte do lcool ou mesmo para a equalizao de custos da cana-de-acar entre as regies produtoras. Tambm, se garantiu, atravs da Lei n. 10.203/2001, que o percentual de lcool anidro misturado gasolina deveria se situar entre 20% e 24%. A elevao do preo internacional de petrleo, ultrapassando o valor de US$ 35/barril, contribuiu para que o lcool, mesmo sem subsdio pblico, mostrasse-se competitivo gasolina. O lanamento, em 2003, pela indstria automobilstica no Brasil dos veculos flex fuel ou com motores flexveis, que podem usar tanto gasolina como lcool ou ainda uma mistura entre ambos, fez com que as vendas de carros que podem ser abastecido com lcool hidratado ultrapassassem 50% das vendas totais em um prazo de apenas dois anos (vide Tabela 1). O consumo nacional de lcool voltou a crescer a partir de 2001, atingindo 14,0 bilhes de litros, em 2005 (MAPA, 2007). A deciso de alguns pases de adicionarem lcool gasolina, por razes ambientais, vem possibilitando que as exportaes brasileiras de lcool atinjam patamares jamais alcanados na histria do setor sucroalcooleiro nacional. Em 2004 as exportaes de lcool foram de 2,4 bilhes de litros, em 2005, de 2,6 bilhes de litros e em 2006, de 3,4 bilhes de litros (UNICA, 2007). No mercado de acar, as exportaes contaram com cmbio relativamente favorvel at a safra de 2004. Em 2005, os preos internacionais do produto superaram novamente a casa dos US$ 200,00/tonelada e em 2006 ultrapassaram US$ 300,00/t. Nesses dois anos, as exportaes de acar brasileiro ficaram acima de 18 milhes de toneladas/ano, cerca de 70% da produo nacional (UNICA, 2007). Os indicadores da Tabela 1 mostram que, entre 2001 e 2006, a produo de cana-de-acar cresceu 50,1%, de acar 63,8% e de lcool 50,5%. Mesmo o nmero de agroindstrias voltou a crescer. Durante o Prolcool, o nmero de usinas e destilarias havia passado de 225, na safra 1974/75, para 366, na safra 1984/85, e 394, na safra 1990/91. Durante o processo de desregulamentao, esse nmero se reduziu para 306, em 2001/02. J na safra 2005/06, o nmero de destilarias e usinas havia alcanado 364 unidades. Outro fato constatado na fase desregulamentao, foi a acentuao do processo histrico de perda de importncia relativa da produo sucroalcooleira nordestina em favor do Centro-Sul. Em 1989/90, o Norte/Nordeste produzia 24,8% do lcool e do acar do Brasil, caindo para 14,6%, em
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No final de 2002 a alquota especfica da CIDE para a gasolina era de R$ 860,00/m 3, contra apenas R$ 37,20/m3 do lcool combustvel. A poltica de subsdio cruzado entre gasolina e lcool, administrada pela Petrobrs e que recebeu diferentes nomes ao longo do tempo (Conta lcool, Fundo de Uniformizao de Preos, Parcela de Preo Especfica), com a CIDE, ganhava fora de lei.

2001/02. Por sua vez, o Centro-Sul, que produzia 75,2% do lcool e do acar no Brasil, em 1989/90, passou para 85,4%, em 2001/02. Na fase recente de retomada, o Centro-Sul continuou crescendo em ritmo mais acentuado, alcanando 87,7% da produo setorial na safra 2005/06, contra 12,3% do Norte/Nordeste. 3 Perspectivas de Crescimento e Disputas por rea Agrcola Atualmente, so inmeros os anncios e a execuo de novos investimentos nacionais e internacionais no setor sucroalcooleiro. Algumas empresas tradicionais do setor, aproveitando a conjuntura favorvel, vm obtendo novos recursos atravs da emisso de aes em bolsa de valores. O Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), no incio de 2007, contava com 62 projetos em carteira, contratados ou em consulta, para concesso de financiamentos. Seus tcnicos estimam a necessidade de instalao de 100 novas agroindstrias sucroalcooleiras at 2010 apenas para atender o crescimento da demanda interna de lcool (MELLO et al, 2007). Enquanto o aumento do consumo de acar no mercado interno deve ser apenas vegetativo, acompanhando o crescimento populacional, para o lcool estima-se uma necessidade de 1,5 bilho de litros (9,5% da produo de 2005/06) a mais por ano para atender o consumo resultante da venda de automveis flex fuel. No mercado internacional, em decorrncia de ganhos de produtividade agrcola e agroindustrial pelo menos desde 1975, o Brasil vem apresentando alta competitividade associada aos seus nveis baixos de custos de produo9. Com isso, as possibilidades do pas continuar sendo o principal exportador mundial de acar (em 2005 ele representou 38,4% das exportaes mundiais) e de ocupar parcela significativa do mercado de lcool combustvel so grandes. Entre as vrias projees existentes, uma delas (MAPA, 2005) calcula para a safra 2012/13, a produo de 610 milhes de toneladas de cana-de-acar, 36,5 milhes de toneladas de acar e 27,4 bilhes de litros de lcool, valores, respectivamente, 59,5%, 39,0% e 73,4% maiores que os obtidos na safra 2005/06. Em termos de rea isso significaria a incorporao de 2,0 a 3,0 milhes de hectares adicionais rea de cana-de-acar, que foi de 6,2 milhes de hectares em 2005/06 (MAPA, 2007). Entidades representativas do setor sucroalcooleiro tm afirmado que esta expanso prevista no ocasionar problemas para outras atividades agropecurias, levando-se em conta a
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Carvalho (2001:29) compara os custos do acar e do lcool no Brasil, com os de outros pases. Na regio Centro-Sul do pas, produz-se acar ao custo mdio de US$ 180/t e na regio Nordeste a US$ 210/t, enquanto que o custo mdio mundial do acar de cana est por volta de US$ 340/t e do acar de beterraba em US$ 670/t. Quanto ao lcool, o Brasil o produz ao custo mdio de US$ 248/mil litros, contra US$ 390/mil litros do lcool de milho do Meio-Oeste dos EUA.

disponibilidade de cerca de 100 milhes de hectares (especialmente de pastagens degradadas) nos estabelecimentos rurais brasileiros. A cana-de-acar, com seus 5,6 milhes de hectares de rea colhida, em 2004, estaria bem abaixo da rea colhida com soja de 21,5 milhes ha e de milho, com 12,4 milhes ha (IBGE, 2005). Esse clculo, contudo, merece melhor qualificao. Considerando-se a rea ocupada com gros, cana-de-acar e caf, que contm a grande maioria das atividades agrcolas no pas, verifica-se que ela passou de 45,1 milhes hectares em 1990, para 55,4 milhes ha em 2004, ou seja, 5,2 milhes hectares a cada sete anos. Assim, se a rea de cana-de-acar aumentar 2,0 milhes de hectares entre 2005/06 e 2012/13, este crescimento representar 38,5% da expanso observada nos ltimos anos das principais atividades agrcolas brasileiras. Se a rea de cana-de-acar crescer 3,0 milhes de hectares, o que mais provvel, sua participao na expanso da rea ser de 57,7%. Muito dificilmente, isso no provocar disputa pela rea agrcola com outras atividades, especialmente naquelas regies onde o crescimento da cana-de-acar tende a se concentrar, que o caso do Centro-Sul, particularmente em So Paulo. Neste estado a rea com cana-de-acar passou de 2,5 milhes de hectares, em 2000, para 3,4 milhes de hectares, em 2004 (IEA, 2001, 2005), crescimento de 225 mil hectares por ano. Em 2004, a cana-de-acar ocupava 48,4% da rea das principais lavouras em So Paulo e 20,5% da rea trabalhada (lavouras mais pastagens plantadas mais florestas plantadas). Se sua expanso mantiver o ritmo do perodo 2000-04, chegar a 2013 com novos 2,0 milhes de hectares incorporados em sua rea, provavelmente, ultrapassando 70% da rea das principais lavouras no estado. Deve-se considerar tambm que a expanso da rea de cana-de-acar ocorrer em grandes estabelecimentos rurais e, na maior parte, controlados diretamente pelos proprietrios de usinas e destilarias. O uso de mquinas de grande porte, como as colhedoras, vem fazendo com que a rea mdia dos canaviais seja cada vez maior10. Nas safras 2003/04, 2004/05 e 2005/06, a participao da cana-de-acar entregue por fornecedores atingiu mdia de 38,2%, contra 61,8% de cana prpria, das agroindstrias canavieiras (MAPA, 2007). As pequenas propriedades plantadas com cana-de-acar no so, normalmente, administradas pelos seus proprietrios, mas esto arrendadas para grandes fornecedores ou para usinas e destilarias. Assim, assentados da reforma agrria dificilmente conseguiriam se transformar

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O crescimento da rea de cana-de-acar de fornecedores se d por esse motivo e pela tendncia das agroindstrias reduzirem custo administrativo, recebendo matria prima de menor nmero de fornecedores.

em fornecedores de cana-de-acar, dada a escala mnima de explorao que essa cultura vem exigindo nos moldes tecnolgicos atuais. O principal estmulo atual produo de etanol vem do crescimento da demanda mundial por fontes renovveis de energia. Tal fato pode fazer tambm com que ganhe grande expresso a produo de matria prima agrcola para produo de biodiesel, de forma que sejam ultrapassadas as metas do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel, lanado em 2004 e referendado pela Lei n. 11.097 de 2005. Ficou estipulado que o diesel comercializado no Brasil a partir de 2008 deva ter 2% de biodiesel a ele misturado, o que significa uma necessidade estimada de 800 milhes de litros. Em 2013, se tornar obrigatria a mistura de 5% de biodiesel, elevando sua necessidade estimada para 2,5 milhes de litros. A expanso da matria prima para produo de agroenergia tende a afetar outras atividades agropecurias e isso merece avaliaes mais detalhadas do que a simples considerao que o pas teria disposio 100 milhes de hectares de terras cultivveis. Alm disso, deve-se levar em conta que o fornecimento de energia renovvel contribuiria ainda mais ao meio ambiente se outras aes fossem tomadas conjuntamente. Neste caso, podem ser considerados a necessidade de recuperao das reas de preservao permanente e de reserva legal daqueles estabelecimentos produtores de matria prima para agroenergia e o controle das queimadas e do desmatamento nas regies de fronteira agrcola. Isso pressupe um monitoramento pblico mais eficaz quanto ocupao da rea agrcola, mais facilmente realizvel nos dias de hoje diante dos recursos tecnolgicos disponveis. 4 Considerao Final A grande expanso canavieira atual no depende de incentivos pblicos especficos, j que tanto o mercado de lcool quanto o de acar esto favorveis. O entusiasmo alcooleiro e o predomnio dos incentivos de mercado no deveriam impedir que o Governo exercesse um papel mais efetivo no planejamento e na regulamentao setorial. Que se aprofundassem as anlises dos efeitos da expanso canavieira, em especfico, e das matrias primas agroenergticas, de maneira geral, sobre outras atividades agropecurias, especialmente os alimentos bsicos. Que se garantisse que no faltasse lcool combustvel para o abastecimento do mercado interno. Que, se necessrio, se disciplinasse, a instalao das novas agroindstrias sucroalcooleiras.

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