La Responsabilidad

LA RESPONSABILIDAD JURDICA EN EL DAO AMBIENTAL
Universidad Nacional Autnoma de Mxico Petrleos Mexicanos
LA RESPONSABILIDAD J URDICA EN EL DAO AMBIENTAL
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Serie E: Varios, Nm. 87

Edicin y formacin en computadora al cuidado de Isidro Saucedo
LA RESPONSABILIDAD JURDICA EN EL DAO AMBIENTAL
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO PETRLEOS MEXICANOS MXICO, 1998
Primera edicin: 1998 DR. 1998. Universidad Nacional Autnoma de Mxico INSTITUTO DE INVESTIGACIONES J URDICAS Circu Maestro Mario de la Cueva s/ ito n Ciudad Universitaria, C.P. 04510, Mxico, D. F. PETRLEOS MEXICANOS Av. Marina Nacional 329, Col. Huasteca, C. P. 11311, Mxico, D. F. Impreso y hecho en Mxico ISBN 968-36-6574-8
NDICE La responsabilidad ambiental en el transporte de hidrocarburos por el mar . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 J oaqun LVAREZ DEL CASTILLO BAEZA Notas para el anlisis de la responsabilidad ambiental y el principio de quien contamina paga, a la luz del derecho mexicano Mara del Carmen CARMONA L ARA La crisis ambiental: anlisis y alternativas . . . . . . . . . . . Marcos KAPLAN La responsabilidad administrativa de los servidores pblicos y el medio ambiente . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Vctor M. MARTNEZ BULL GOYRI Las evaluaciones ambientales y la delimitacin de la responsabilidad jurdica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Enrique ONGAY DELHUMEAU Responsabilidad internacional en materia ambiental . . . . . . . Loretta ORTIZ A HLF La responsabilidad penal en materia ambiental . . . . . . . . . Ra PLASCENCIA VILLANUEVA l La reparacin del dao. Aspectos tcnicos: remediacin y restauracin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Susana SAVAL BOHRQUEZ
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La responsabilidad jurdica en el dao ambiental, editado por el Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM y Petrleos Mexicanos, se termin de imprimir en los talleres de FORMACIN GRFICA, S. A. de C. V, el 8 de enero de 1998. En esta edicin se utiliz papel Bond de 70 x 95 de 50 k para los interiores y cartulina Couch Cubiertas de 162 k para los forros y se imprimieron 2,000 ejemplares.
LA RESPONSABILIDAD AMBIENTAL EN EL TRANSPORTE DE HIDROCARBUROS POR EL MAR J oaqu LVAREZ DEL CASTILLO BAEZA n
SUMARIO: I. Conceptos generales. II. Normas preventivas de la contaminacin del mar por hidrocarburos. 1. La Convencin Internacional sobre Derecho del Mar. 2. Legislacin interna mexicana relativa a la prevencin de la contaminacin por hidrocarburos en el medio ambiente martimo. III. Convenciones internacionales encaminadas a la prevencin de la contaminacin del mar por hidrocarburos. 1. Convenio Internacional para Prevenir la Contaminacin por los Buques, 1973/1978 (MARPOL). 2. Convenio Internacional sobre la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (SOLAS). 3. Cdigo Martimo Internacional de Mercancas Peligrosas (Dangerous Goods Code). IV. Convenciones internacionales en materia de accidentes contaminantes en el mar. 1. Convencin Internacional Relativa a la Intervencin en Altamar en los Casos de Accidentes que Causen Contaminacin por Hidrocarburos. 2. Convenio Internacional sobre Cooperacin, Preparacin y Lucha contra la Contaminacin por Hidrocarburos, 1990. 3. Acuerdos regionales en los que Mxico forma parte. V. La responsabilidad civil por la contaminacin del mar. 1. Introduccin. 2. Sis tema Europeo de Responsabilidad Civil por Daos Causados por la Contaminacin de las Aguas del Mar por Hidrocarburos. 3. Acuerdos de la industria. 4. La legislacin que establece la responsabilidad ambiental por derrames de hidrocarburos en el mar los Estados Unidos de Amrica. El sistema americano. VI. Conclusiones.
I. CONCEPTOS GENERALES La responsabilidad ambiental se asume a travs de un proceso cultural, pues entendemos a la cultura como toda la actividad del hombre que crea
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JOAQUN LVAREZ DEL CASTILLO BAEZA
los instrumentos tiles y necesarios para su desarrollo, que registra las caractersticas y las formas en que se piensa y expresa esa actividad cultural y se integra en un legado de conocimiento a lo largo de la historia. La responsabilidad ambiental es una toma de posicin del hombre consigo mismo, con los dems, como grupo social, y con la naturaleza como medio que transforma y que por l es transformado. Es a la vez una experiencia prctica y un proceso de conocimiento qu construye la e conciencia de ser en la naturaleza y de ser para s mismo. La responsabilidad es un concepto tico y jurdico; su objetividad es la toma de conciencia para la accin. La responsabilidad es individual y colectiva; sus efectos son particu lares y generales, sus consecuencias son morales y polticas. El mundo y el hombre han sido creados por la energa. Dependemos de ella para existir y permanecer, para desarrollar el trabajo y las potencialidades de los seres humanos. La encontramos en infinidad de formas en la naturaleza y la utilizamos para la satisfaccin de necesidades bsicas de los individuos y de las sociedades. La aprovechamos y tambin la desaprovechamos, en ocasiones destruyendo nuestro entorno. El uso irracional e irresponsable de la energa nos coloca frente al dilema de su destruccin y de la nuestra. Los hidrocarburos han sido el recurso energtico del siglo XX. Las sociedades modernas han crecido por su u tilizacin e impulso, sobre todo, a partir de la primera dcada, a raz del uso masivo de los automviles, de los aeroplanos y, para nuestra desgracia, de los artefactos militares de las dos guerras mundiales, las qu han desencadenado un desarrollo e tecnolgico sin precedentes en la historia. Sera inimaginable el desarrollo de las ciudades, la industria y la tecnologa, sin la presencia de los hidrocarburos. Claro est qu se han e tratado de desarrollar nuevas fuentes de energa, como la nuclear, la elica y la solar; sin embargo, todava no es momento de que se prescinda de los hidrocarburos. Para todos los pases, su reserva de hidrocarburos es una cuestin de segu ridad nacional. El valor de los hidrocarbu es ros altamente estimado y cada vez es ms evidente que su futuro est estrechamente ligado al devenir de nuestro planeta y de los seres vivientes. Por esto, la responsabilidad de su explotacin, de su utilizacin y de la proteccin del medio ambiente, resulta de la mayor trascendencia. Ahora bien, los hidrocarburos no se encuentran en todas partes, muchos pases carecen por completo de este recu y se ven obligados a adquirirlo rso
TRANSPORTE DE HIDROCARBUROS POR EL MAR
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en donde se encu entre. Desde el siglo pasado se inici su explotacin, transformacin y comercializacin. Se hizo necesario construir instalaciones adecuadas para su explotacin y posterior transformacin, as como el diseo de la infraestructura necesaria para su transportacin, esencialmente los buques-tanque. Para dimensionar la responsabilidad de la contaminacin martima, no podemos culpar nicamente a las compaas petroleras, ni tampoco a los transportistas del petrleo. De hecho, el Programa de las Naciones Unidas para el Mejoramiento del Medio Ambiente, ha determinado que las causas de la contaminacin martima son variadas, proviniendo la mayor parte, de descargas realizadas en tierra y transferidas por diversos cau al mar, ces el gran basurero de la humanidad. Resulta claro que aun cuando los accidentes por transportacin martima son publicitados como desastrosos, nicamente contribuyen con un 11% del total de fuentes que contaminan al medio ambiente martimo. Aunque el transporte martimo de hidrocarbu no es el mayor causante ros de la contaminacin, los accidentes resu muy escandalosos, por tanto, ltan la comunidad internacional realiza esfuerzos constantes para prevenir la contaminacin del mar causada por la transportacin de hidrocarburos. Los primeros buques especficamente construidos como tanques eran pequeos; el mayor poda transportar, hasta un mximo de 5,000 toneladas de petrleo crudo. La decisin de la Armada Britnica en 1912 de abandonar el carbn como el combustible utilizado por sus buques, cambiando al combustleo, fue seguida rpidamente por todas las armadas consideradas modernas en esa poca. Este cambio origin el desarrollo y construccin de buques tanque ms grandes, de entre 10,000 y 15,000 toneladas. De igual manera, la necesidad de las armadas de las potencias de mantener grandes reservas de hidrocarbu ros a fin de asegu su rar provisin para una probable guerra, estimul la demanda de buques tanque diseados nicamente para tal fin, es decir, empezaron a disearse para transportar slo un tipo de mercanca, y se inici la especializacin en el transporte. Asimismo, el tamao de los buques tanque se deba a los lmites impuestos por la profundidad del Canal de Suez, la ruta ms corta entre los productores del Oriente Medio y el mercado de Eu ropa Occidental, por lo qu los buques tanque ms grandes se tenan que ajustar a las e medidas de ese paso. Con las anteriores restricciones, las naves nunca excedan las 30,000 toneladas.
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En el ao de 1956, durante los conflictos del ataque franco-ingls a Egipto, como resu ltado del bloqueo hostil del Canal de Su y once aos ez, ms tarde, durante la Guerra Arabe-Israel, se volvi a bloqu dicho ear canal, medular para la economa de esa poca, pues la vuelta por el Cabo de Buena Esperanza no era atractiva para ningn transportista. Se gest la creacin de una nueva generacin de buques tanqu los V.L.C.C., por e, sus siglas Very Large Crude Carriers, capaces de transportar petrleo crudo entre 250,000 y 275,000 toneladas. Posteriormente fueron construidos los U.L.C.C., por sus siglas Ultra Large Crude Carriers, capaces de transportar alrededor de 400,000 toneladas del preciado aceite. Actualmente los japoneses estn construyendo un buque tanque que tendr capacidad de transportar arriba de las 800,000 toneladas de petrleo.1 Imaginemos la capacidad contaminante de uno de stos gigantescos buques. Con el tiempo se ha desarrollado toda una industria de transportacin martima que tiene como eje fundamental el transporte de hidrocarburos en sus diferentes formas. La transportacin martima de petrleo es una actividad muy importante y delicada. Conlleva sus riesgos, qu en algunas e ocasiones se convierten en verdaderas catstrofes econmicas, humanas y ambientales. Las compaas de seguros, los transportistas-armadores, operadores, fletadores y las compaas productoras de hidrocarburos, viven, en su economa, amenazados por un peligro mayor: los accidentes ambientales y su correspondiente responsabilidad. La larga experiencia qu se ha tenido con el transporte de petrleo, ha e provocado que se desarrolle un corpus de distintos elementos que otorgan la mayor seguridad posible en el transporte y manejo de los mismos. Sin embargo, esto no quiere decir que no ocurran accidentes, como lo demuestran, las diez ms grandes catstrofes que se han sufrido hasta ahora, que son las sigu ientes:
Oxford Companion to Ships and the Sea, editado por Peter Kemp, de Oxford University Press,
1993.
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Nombre del buque
Lugar
Fecha 19/ 79 VII/ 6/ VIII/ 83 24/ 76 I/ 7/ 75 VI/ 16/ 78 III/ 10/ 88 11/
Petrleo derramado (tons.) 300,000 255,000 250,000 237,000 223,000 140,000
Atlantic Empress Trinidad y Aegean Captain Castillo de Bellver Ciudad del Cabo, Sudfrica Olympic Bravery Showa Maru Amoco Cdiz Odyssey Ushant, Francia Malacca, Burma Finisterra, Francia Ocano Atlntico, cerca de las costas de Canad Islas Scilly, Gran Bretaa Golfo de Omn, Omn Pilos, Grecia Corua, Espaa
Torrey Canyon Sea Star Irenes Serenada Urquiola
18/ 67 III/ 19/ 72 XII/ 23/ 80 II/ 12/ V/76
120,000 115,000 102,000 101,000
Cada da son mayores los avances que se logran en el desarrollo tecnolgico para la construccin de embarcaciones mejor diseadas y segu para el transporte de petrleo y otros materiales peligrosos; y cada ras vez son ms estrictas las disposiciones legales que deben observar los actores involucrados en la actividad martima. En materia de regulacin del entorno martimo, existe un nmero considerable de disposiciones jurdicas, tanto nacionales como internacionales, que regulan distintos problemas de la materia. No obstante lo anterior, no resultan claras ni mucho menos uniformes, las normas que establecen la responsabilidad civil, penal y administrativa del cu lpable. As, uno de los problemas fundamentales del derecho martimo ambiental, es qu ha sido muy difcil y tortuosa la unidad conceptual y procedimental e de sus normas. Se nos olvida una premisa fundamental; casi ningn accidente, potencialmente contaminante, afecta nicamente una sola jurisdiccin nacional. Al contrario, normalmente los accidentes causan estragos a varios pases.
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No olvidemos que el mar no tiene fronteras, la marea y los vientos pueden llevar la capa negra a cualquier parte. Quin va a pagar? Esta problemtica ha dado lugar a numerosas convenciones internacionales. Creemos que atacar estos problemas en la esfera internacional, es la nica alternativa viable. Afortunadamente ha existido un gran consenso internacional, encabezado por la Organizacin Martima Internacional (OMI) y el Comit Maritime International, para afrontar estas catstrofes como una sola comunidad internacional. Desgraciadamente los Estados Unidos a raz de la varadura del Exxon Valdez en 1989, decidieron no colaborar con la comunidad internacional, optaron por irse solos con la promulgacin de su Oil Pollution Act de 1990. Resulta contradictoria su decisin, pues, como se vio en la lista de derrames antes referida, el accidente del Exxon Valdez est lejos de ser de los ms graves en la historia. Sin embargo, fu uno de los derrames en e el que hubo ms desorganizacin en las labores de remocin y, por supuesto, el ms caro de la historia. Implic a Exxon, empresa petrolera que todava paga los estragos del accidente. En este orden de ideas, las cortes estadounidenses han demostrado no tener lmite alguno en la determinacin de los punitive damages.2 Las decisiones judiciales de ese pas han roto con los esquemas tradicionales de previsin de las indemnizaciones, problemtica qu ha puesto a los e navieros, asegu radoras y clubes de proteccin e indemnizacin del mundo3 al borde del colapso financiero en sus viajes a los Estados Unidos de Norteamrica. Pero, cmo podran dejar de hacer negocios con los americanos? A fin de establecer con claridad los esquemas que regulan la responsabilidad en el transporte de hidrocarburos por mar, es preciso distinguir dos conceptos. Por una parte, existe la regulacin preventiva, la cual no implica que exista accidente martimo alguno, es decir, comprende las acciones qu se toman de manera normal para prevenir la contaminacin e de las aguas del mar causada por los buques en el transcurso normal de su navegacin. Por otro lado, la regulacin restauradora o reparadora, que comprende los mecanismos legales previstos para arreglar o disminuir las consecuencias derivadas de un accidente que contamine las aguas del
2 Consisten en daos ejemplares que son determinados en una escala incrementada. Es decir, no nicamente compensan el valor pecuniario del dao causado a la prdida de la propiedad. 3 Protection and Indemnity Clubs, Vid. Lambeth, R.J Templeman on Marine Insurance. Its ., Principles and Practice, editorial Pitman Publishing Limited, Londres, 1986.
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mar con sustancias nocivas transportadas por buques. Asimismo, comprende los mecanismos de determinacin de la responsabilidad, ya sea civil, penal o administrativa del culpable del accidente, as como las reglas para la indemnizacin de los afectados. En este trabajo analizar primeramente las normas preventivas, las cuales estn encaminadas a reducir las causas de contaminacin del mar en el cu rso normal de la transportacin martima. En segundo lu gar, estudiar el esquema legislativo en materia de contingencias que conllevan algn grado de responsabilidad, ya sea a cargo del Estado, del Estado del pabelln, o del puerto, obviamente analizar las causales de responsabilidad a cargo del transportista4 y del embarcador.5 En estos rubros, la legislacin aplicable en nuestro pas, proviene en su mayora, de convenciones internacionales. Mxico ha ratificado gran parte de dichas convenciones, las cuales surgieron, en buena parte, a raz de accidentes de gravedad, qu han exaltado el nimo internacional en e contra de las compaas petroleras y de los navieros. Dos advertencias debo hacer. El hecho de qu la legislacin provenga e de la esfera internacional significa que tenemos que realizar una gran labor de incorporacin a nuestro orden jurdico interno de las convenciones internacionales y tambin comprende el ardu compromiso de interpretao cin por nuestros tribunales, qu debe ser congru e ente con el de dichos ordenamientos. Asimismo, muchas convenciones sufren frecuentes modificaciones a travs del novsimo procedimiento de las enmiendas tcitas que ha promovido la OMI. II. NORMAS PREVENTIVAS DE LA CONTAMINACIN
DEL MAR POR HIDROCARBUROS
1. La Convencin Internacional sobre Derecho del Mar La Convencin de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (Confemar), firmada en Montego Bay, Jamaica, el 10 de diciembre de 1982, entr en vigor a nivel mundial hasta el ao de 1995. La tardanza se
4 Empresa naviera u armador son los que se obligan a trasladar la carga de un punto a otro y entregarla al destinatario o consignatario. Vid. artculo 16 de la Ley de Navegacin. 5 El embarcador o cargador es la persona que mediante el pago de un flete, entrega su carga al transportista a fin de que ste la traslade de un punto a otro. Vid. artculo 98 de la Ley de Navegacin.
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debi en buena parte a la indecisin del gobierno de los Estados Unidos en cuanto a aceptar el concepto del patrimonio comn de la humanidad, es decir, la explotacin del rea donde se encuentran los ndulos polimetlicos; me refiero a la parte XI del instrumento en comentario. No obstante la gran reticencia de las potencias econmicas occidentales para ratificar la Confemar, desde varios aos antes de su firma, importantes conceptos de la misma ya se haban conformado en costumbre internacional y, por tanto, obligatorias para cualquier pas que no las hubiera objetado persistentemente.6 Mxico fue uno de los ms vehementes impulsores de la Confemar, razn por la cual la ratific nuestra Cmara de Senadores, depositando el instrumento ante el secretario general de la Organizacin de Naciones Unidas el 18 de marzo de 1983. La Confemar fija desde una perspectiva de jerarqua normativa, las disposiciones jurdicas fundamentales que regulan la prevencin y responsabilidad en materia de contaminacin martima. En la Confemar se parte del principio de que existen varios tipos de fuentes de contaminacin marina y de la premisa de que son muchos los tipos de contaminantes marinos y muy variados sus efectos. De acuerdo con la Confemar, existen seis diferentes causas de contaminacin del medio martimo. stas son: contaminacin causada por fu entes terrestres, actividades realizadas en el subsuelo perteneciente a algn pas (perforaciones desde la plataforma continental), contaminacin por actividades en el rea, contaminacin por descargas, contaminacin desde los buques y contaminacin desde el aire. El tema de la contaminacin marina en la Confemar, ha sido profusamente estudiado por nuestra doctrina.7 A continuacin referir sinpticamente las disposiciones de la convencin qu tienen incidencia directa en e el tema de la responsabilidad ambiental por la contaminacin del mar causada durante el transporte de hidrocarbu ros.
6 Brownlie, Ian, Principles of Public International Law fourth edition, Ed. Clarendon Press, , Oxford, 1990, pp. 4 y ss. 7 Vid. entre otros, Sobarzo, Alejandro, Rgimen jurdico del alta mar, Mxico, Porra, 1985; Rabasa, Emilio O., et al., Mxico y el rgimen del mar, Mxico, Editorial Cuestiones Internacionales Contemporneas, Secretara de Relaciones Exteriores, 1974; Gmez Robledo Verduzco, Alonso, Temas selectos de derecho internacional, Mxico, UNAM, 1986.
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A. Obligaciones a cargo del Estado del pabelln El artculo 211 de la Confemar, se refiere a la contaminacin desde los buques. El precepto en su numeral 1, fija la obligacin de los estados, en colaboracin con la OMI, de establecer reglas internacionales y estndares para prevenir, reducir y controlar la contaminacin del medio ambiente marino desde los buqu Asimismo, establece la obligacin de disear es. sistemas de ru de navegacin para los buques a fin de reducir los riesgos tas de abordajes. El numeral 2 del artculo 211 se refiere a la obligacin del Estado del pabelln de adoptar reglas para la prevencin, reduccin y control de la contaminacin del medio ambiente martimo. Se fija que como mnimo el Estado deber adoptar los estndares de la OMI. Resulta de gran importancia este numeral para aqu ellos pases que tengan un registro martimo abierto, o, en su caso, tengan una bandera de conveniencia, pues el Estado que abandere a este tipo de embarcaciones tiene como mnimo la obligacin de asegu rarse que se cumple con los estndares de la OMI. Las obligaciones a cargo del Estado del pabelln se extienden a todas las aguas del mar, donde se encuentre el bu que. Esta jurisdiccin es amplsima y puede acarrear responsabilidad al Estado del pabelln, cuando ste autorice la salida de un buque que no haya sido convenientemente inspeccionado y haya causado, por tal razn, un accidente qu haya e contaminado el medio ambiente marino de otro pas. B. Obligaciones a cargo del Estado ribereo El Estado ribereo tiene la facu ltad de expedir normas para la prevencin, reduccin y control de la contaminacin del mar a cargo de buqu es extranjeros que naveguen por sus aguas. Al respecto, existe unarestriccin en tanto qu el Estado ribereo no podr, en principio, coartar el derecho e de paso inocente del bu que extranjero, por el mar territorial de dicho Estado. La Confemar establece la facultad de los estados ribereos de designar reas del mar o de su zona econmica exclusiva, como reas especialmente protegidas en virtud a la inminencia de cierto dao ecolgico a la flora o fauna marina. Estas zonas propuestas de proteccin especial sern notificadas a la OMI, quien evaluar la solicitud, y, en caso de considerarlo
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conveniente, difundir la creacin de dicha zona especial dentro de sus estados parte. Cuando haya motivos claros de qu un barco extranjero ha violado e durante su trnsito por el mar territorial o la zona econmica exclusiva, la legislacin anticontaminante del Estado ribereo o las reglas internacionales aplicables en cuanto a la contaminacin causada por buques, el Estado ribereo puede realizar la inspeccin fsica de la nave y, cuando las pruebas as lo justifiquen, podr iniciar un procedimiento, incluyendo la detencin del barco, de acuerdo con su legislacin. Respecto a las facultades de las autoridades mexicanas para la detencin de buques, cuando sean ostensiblemente contaminantes, creemos se debera crear un reglamento especfico, en el que se precise qu es la e Secretara de Marina la autoridad competente y se regulen las causales y el procedimiento para detener un buque en el mar por estas razones. C. Obligaciones a cargo del Estado del puerto En cuanto a la competencia legislativa de los estados del pu erto, la convencin dispone que los estados qu establezcan requisitos especiales e para prevenir la contaminacin como condicin para la admisin de buques extranjeros en sus puertos o aguas interiores, deben dar la debida publicidad a tales requisitos y comunicarlos a la OMI. Los estados del puerto tienen la facultad de no dejar entrar a puerto algn buque que est hundindose. Esta facultad ha sido duramente criticada por la comunidad internacional. Sin embargo, existe razn para que las autoridades portuarias se rehsen a dejar ingresar un buque que probablemente contamine las instalaciones del puerto o ponga en peligro la vida y propiedades de los vecinos del mismo. Debido a lo anterior, Gran Bretaa impuls la Convencin Internacional Relativa a la Intervencin en Altamar en los Casos de Accidentes que Causen Contaminacin por Hidrocarbu ros. Por otro lado, los estados del pu erto, de acu erdo al artculo 219 de la convencin, pueden impedir qu zarpe un buque del que tengan temor e fundado de ser un riesgo para la navegacin o que eventualmente resulte contaminante. Los estados no debern retener a los barcos extranjeros ms tiempo del que sea necesario; una vez hecha la inspeccin fsica, slo podr iniciarse un procedimiento cuando existan motivos claros para creer que el Estado del buqu no corresponde con sus documentos o cuando no e
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lleve a bordo certificados o registros vlidos. Sin perjuicio de lo anterior se podrn iniciar procedimientos civiles respecto de cualquier reclamacin por prdidas o daos causados por la contaminacin del medio marino no causados por el buque visitante. Estas facu ltades, deben ejercerse con base en un reglamento expedido especficamente para resolver este tipo de problemas. De ninguna manera podemos dejar que las autoridades portuarias sean casusticas y gocen de discrecionalidad. El artculo 218 dispone qu el Estado del puerto podr inspeccionar y, e eventualmente sancionar, cualqu descarga procedente de un buque fuera ier de sus aguas interiores, mar territorial o su zona econmica exclusiva. Si bien, no podr iniciar procedimiento alguno cuando la descarga ocurra en el mar territorial, aguas interiores o la zona econmica exclusiva de otro Estado, a menos que dicho Estado o el Estado del pabelln as lo soliciten. Cuando se hayan cometido violaciones a las leyes para prevenir y controlar la contaminacin cometidas por buques extranjeros en el mar territorial, slo podrn imponerse penas pecuniarias, a no ser qu se trate e de un acto grave e intencional de contaminacin. El Estado ribereo deber notificar inmediatamente al Estado del pabelln sobre las medidas que haya tomado contra buques extranjeros. D. Otras obligaciones a cargo de los pases integrantes de la convencin Resulta importante lo dispuesto en el artcu 197 de la Confemar, en lo tanto obliga a los pases miembros a formular y elaborar planes y fijar estndares para prevenir, controlar y reducir los efectos de la contaminacin martima.8 Para Mxico, sta es una posibilidad importante de impulsar acuerdos regionales con pases vecinos a fin de atacar este problema. Asimismo, el efecto de estos acuerdos es el de corresponsabilizar a otras administraciones nacionales en caso de algn accidente. Otra obligacin de trascendencia es la elaboracin, desde una ptica regional, de planes de contingencia, a fin de reducir los efectos de un
8 En la esfera nacional, siguiendo directamente la disposicin contenida en el artculo 199 de la Confemar, el 15 de abril de 1981, el presidente promulg un acuerdo estableciendo que el Plan Nacional de Contingencia para la Lucha y Control de Derrames de Hidrocarburos y Substancias Nocivas en el Mar, sern permanentes. El plan est diseado para reducir la contaminacin en los casos de un derrame petrolero. Las secretaras de Marina, Comunicaciones y Transportes, la Semarnap y Pemex, en el evento de un accidente, han conjuntado consejos con el fin de organizar las estrategias para controlar los derrames.
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accidente. Esta obligacin de los pases debe ser promovida diplomticamente, con el apoyo tcnico de la OMI. Las disposiciones de la Confemar debieran estar encaminadas a una mayor y efectiva aplicacin de los estndares ambientales. Los estados tienen derecho a tomar y aplicar medidas fuera del mar territorial, en proporcin con el peligro real o inminente, para proteger sus costas o intereses conexos contra la contaminacin despus de un accidente martimo del que se presuma tenga consecuencias nocivas importantes. Actualmente, el reto para nuestro pas es el de incorporar plenamente las disposiciones de la Confemar a nuestro derecho y aplicarlas dentro de un esqu ema de respeto al federalismo y al rgimen internacional de prevencin y control de la contaminacin martima. 2. Legislacin interna mexicana relativa a la prevencin de la contaminacin por hidrocarburos en el medio ambiente martimo La legislacin de nuestro pas en materia ambiental es extensa. En adicin a los preceptos establecidos en la Constitucin Poltica en diversos artculos como el 27, 73 y 115, entre otros, la legislacin ambiental est encabezada por la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente9 y la Ley Federal del Mar, la cual incorpor la Confemar en el sistema jurdico mexicano. De la LGEEPA se derivan varios reglamentos, que aun cuando no todos se refieren al tema que estamos estudiando, es preciso enlistar: 1. Reglamento de Prevencin y Control de la Contaminacin del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias. Este reglamento incorpora en nuestro derecho interno el Convenio Sobre la Prevencin de la Contaminacin del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias del 29 de diciembre de 1972.10 2. Reglamento en Materia de Impacto Ambiental.11 3. Reglamento en Materia de Residuos Peligrosos.12
9 En lo sucesivo LGEEPA, publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 28 de enero de 1988 y reformada en diversas disposiciones el 30 de octubre de 1996. 10 Ratificacin de la Cmara de Senadores publicada en el Diario Oficial de la Federacin, el 16 de julio de 1975, el Reglamento fue publicado en el Diario Oficial de la Federacin, el 23 de enero de 1979. 11 Diario Oficial de la Federacin de 7 de junio de 1988. 12 Diario Oficial de la Federacin de 23 de noviembre de 1988.
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4. Reglamento en Materia de Prevencin y Control de la Contaminacin de la Atmsfera.13 5. Reglamento sobre la Prevencin y Control de la Calidad del Agua.14 Ninguno de estos reglamentos establece directamente la responsabilidad ambiental por la contaminacin del medio ambiente martimo. Por la transportacin de hidrocarbu tan slo prevn medidas de seguridad, ros control y sanciones administrativas por incumplimiento de sus disposiciones y, eventualmente, sanciones de tipo penal, en diversas materias. Sin embargo, el procedimiento administrativo o penal que se inicie en contra del responsable, es sin perjuicio de que pueda interponerse una demanda civil. A. Descargas en el mar En la esfera nacional el control y prevencin de la contaminacin de las aguas y ecosistemas acuticos, dispuesto por los artcu 207 y 210 los de la Confemar, se encuentra plasmada en el artculo 117 de la LGEEPA, que en su prrafo IV establece la prohibicin de descargar aguas residuales de origen urbano en ros y aguas marinas, si dichas aguas no reciben tratamiento previo a su descarga. El artculo 119 de la citada ley, confiere a la Secretara del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca,15 en coordinacin conla Secretara de Agricultura, Ganadera y Desarrollo Rural, el deber de expedir las normas tcnicas para el vertimiento de aguas residuales en redes colectoras, cuencas, cauces, vasos, aguas marinas y otros depsitos o corrientes de agua. En el artculo 130 de la LGEEPA, se faculta a la Comisin Nacional del Agua para autorizar el vertimiento o disposicin de aguas residuales en el mar, requ iriendo la previa aprobacin de la Secretara de Marina. En el mismo artculo, igualmente se faculta a la Semarnap para otorgar las autorizaciones para descargar aguas residuales, sustancias o cualquier otro tipo de residu en aguas marinas, fijando en cada caso las normas os tcnicas ecolgicas, condiciones y tratamiento de las aguas y residuos, de acu erdo con el Reglamento de Prevencin y Control de la Contaminacin
13 Diario
Oficial de la Federacin de 23 de noviembre de 1988.
14 Publicado en Diario Oficial de la Federacin el 29 de marzo de 1973, y abrogado por el artculo
segundo transitorio del reglamento de la Ley de Aguas Nacionales, publicado el 12 de enero de 1994. 15 En lo sucesivo Semarnap.
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del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias. Cuando el origen de las descargas proviene de fu entes mviles (embarcaciones) o de plataformas fijas en el mar territorial y la zona econmica exclusiva, la Semarnap podr coordinarse con la Secretara de Marina para el otorgamiento de dichas autorizaciones. En este aspecto, es menester definir con toda precisin la distincin competencial entre ambas autoridades. Sin embargo, tenemos serias dudas en cuanto al efectivo cumplimiento de estas obligaciones, por parte de ambas secretaras de Estado. A su vez, el artcu 132 confiere competencia a las secretaras de lo Marina, Energa, Salud, Comunicaciones y Transportes y a la Semarnap, para intervenir en la prevencin, control y vigilancia del medio marino con arreglo a lo qu dispone la Ley Federal del Mar16 y las disposiciones e del derecho internacional. El reglamento antes citado dispone sanciones qu van desde una multa e hasta el arresto administrativo, al qu cause deterioros al ambiente; e pudiendo modificarse tal sancin, en caso de qu el infractor solucione la e causa que dio origen al desequ ilibrio ecolgico. En todo caso, una vez que el generador de residu peligrosos contrata a un transportista para el os manejo y disposicin final de los mismos, o para su importacin o exportacin, este ltimo ser el directamente responsable, es ste el que asume el riesgo, ya sea que el producto se transporte por buque o va terrestre. En trminos prcticos, no es muy claro que el embarcador de mercancas peligrosas se encuentre exento de responsabilidad y que sta se transfiera al transportista de manera completa. Si el transportista no cu enta con autorizacin para transportar mercanca potencialmente perniciosa, la responsabilidad del dueo de la carga ser subsidiaria. Asimismo, es preciso tener en cuenta cul es el trmino internacional de comercio (INCOTERM) pactado en la compraventa, pues de esa clusula puede depender en quin recae la responsabilidad. El 19 de enero de 1987, el presidente de la Repblica public el decreto Sobre la Importacin y Exportacin de Materiales o Residuos Peligrosos, que por su Naturaleza Puedan Causar Daos al Ambiente, a la Propiedad o a la Salud y Bienestar. El decreto en su artcu 10, prohbe expresamente lo
16 Diario
Oficial de la Federacin el 8 de enero de 1986.
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las importaciones de sustancias nocivas que se destinen a ser depositadas en el territorio nacional o en las zonas marinas de jurisdiccin nacional. El artculo 131 de la LGEEPA estatuye que para la proteccin del medio marino, el Ejecutivo Federal emitir los criterios para la explotacin, conservacin y administracin de los recu rsos naturales, vivos y abiticos, ubicados en el lecho y subsuelo del mar y de las aguas suprayacentes; as como los que debern observarse para la realizacin de actividades de exploracin y explotacin en la zona econmica exclusiva. Las infracciones a las disposiciones de la ley son penadas rigu rosamente. El artculo 186 establece qu en caso de infraccin la pena qu se e e impondr ser de tres meses a cinco aos de prisin y mu por el lta equivalente de 100 a 10,000 das de salario mnimo general vigente en el Distrito Federal. La LGEEPA tiene disposiciones subsidiarias que tambin se refieren a la responsabilidad ambiental del transportista y del embarcador por dao ecolgico a las zonas martimas. Dentro de stas, el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente en Materia de Impacto Ambiental, el cual fue diseado, entre otras razones, para medir el impacto ambiental de cualqu construccin portuaria hecha en ier las zonas marinas. Las instalaciones marinas como las plataformas petroleras, las islas artificiales, as como los trabajos portuarios deben sujetarse a las disposiciones de este reglamento, en cuanto a que su construccin no puede interferir con el desarrollo natural de la costa o zona marina. Para ello, se debe contar con la autorizacin de la Semarnap a fin de que las obras o actividades que se pretendan realizar no tengan efectos adversos al equilibrio ecolgico en caso de un posible accidente. B. Regulaciones por vertimientos En materia de vertimientos, las disposiciones existentes son abundantes, tanto en el mbito nacional como en el internacional. El artculo 65 de la Ley de Navegacin contiene la prohibicin general a toda embarcacin de arrojar lastre, escombros, basura, derramar petrleo o sus derivados, aguas residuales de minerales u otros elementos nocivos o peligrosos que causen daos o perjuicios en las aguas de jurisdiccin mexicana. En la esfera internacional, Mxico es parte de la Convencin sobre la Prevencin de la Contaminacin del Mar por Vertimiento de Desechos y otras Materias, que fue ratificada el 7 de abril de 1975. Como se mencion
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anteriormente, el Reglamento para la Prevencin y Control de la Contaminacin del Mar por el Vertimiento de Desechos y otras Materias fue promulgado el 23 de enero de 1979. Este reglamento es uno de los pocos acu erdos internacionales sobre contaminacin marina incorporados a la legislacin mexicana. La encargada de hacer cumplir las disposiciones establecidas en la convencin es la Secretara de Marina (artculo 2), con el apoyo de otras secretaras, pero sorpresivamente, no con el apoyo de la Semarnap, encargada de la mayor parte del cumplimiento de la legislacin ambiental. En mi opinin, esta situacin se debe a la desactualizacin del propio reglamento pues la Semarnap fue creada posteriormente. El mbito de aplicacin de las disposiciones se encu entra establecido en el artculo 3, incluyendo el mar territorial, la zona econmica exclusiva y las zonas de pesca en concordancia con las respectivas provisiones. Otro importante acu erdo que no se refiere a la transportacin por mar de sustancias nocivas, pero que es importante tener en mente, es la Convencin Internacional sobre el Control de Movimientos Transfronterizos de Residu Peligrosos y su Disposicin, logrado bajo el auspicio os del Programa Ambiental de las Naciones Unidas. Esta convencin fue ratificada por Mxico el 22 de febrero de 1991. C. La responsabilidad ambiental en materia de transporte de hidrocarburos por mar El contenido de la responsabilidad ambiental de Mxico comprende tres reas: responsabilidad civil, administrativa y penal. La mayora de las quejas ambientales se relacionan con las autoridades federales o estatales que ejercitan sus facu ltades legales. La LGEEPA no establece la responsabilidad civil por daos causados por contaminar, por lo que se debe aplicar el Cdigo Civil. Esto es, la teora de la responsabilidad civil extracontractual, la cual consiste en la obligacin de reparar el dao causado por emplear cosas peligrosas, aun cuando se haya actuado lcitamente y sin culpa. Esta responsabilidad no toma en cuenta los elementos subjetivos de dolo o cu sino nicamente el elemento objetivo lpa, consistente en la comisin del dao al emplear cosas peligrosas, por eso se le llama responsabilidad objetiva o tambin riesgo creado,17 ste es el
17 Vid.
Rojina Villegas, Rafael, Derecho civil mexicano, Mxico, Porra, 1975.
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tipo de responsabilidad que se aplica en casos de derrames petroleros, lo que se denomina en ingls, strict liability. Desde el momento en que surge la responsabilidad administrativa por incumplimiento de las disposiciones en materia ecolgica, la infraccin es impuesta por las autoridades ambientales. La LGEEPA faculta a estas ltimas para ordenar la implementacin de medidas de segu ridad diseadas para eliminar el riesgo ambiental a terceros. Esta facultad permite ordenar a presuntos responsables la reparacin de los daos causados por las actividades que realicen. El ejercicio de estas facultades administrativas no excluye la posibilidad de interponer demandas por responsabilidad civil de terceros que surjan de incidentes ambientales. Por otra parte, la ley y sus reglamentos permiten la denuncia social, a travs de la cual las autoridades deben inspeccionar las instalaciones cuando se sospecha que incumplen la normatividad aplicable en materia ambiental. Aunque la persona responsable por contaminar se encuentra su jeta a sanciones administrativas como mu ltas, clausuras o arrestos, no existen en la LGEEPA disposiciones qu contemplen compensaciones por daos e al quejoso. En cuanto a la responsabilidad civil, sta surge como consecuencia de la actividad que realiza una persona, y opera de manera especial en materia ambiental, ya qu los daos se ocasionan no slo porqu alguien incumpli e e una obligacin a su cargo, como podran ser: parmetros, lmites de descarga y estndares de limpieza, que establecen las leyes y reglamentos en materia ambiental, sino qu la responsabilidad se da porque el dao e que se causa al agua, al suelo y al aire, y porque el dao permanece en el tiempo; se trata de un dao especfico. El fundamento de la responsabilidad objetiva es el razonamiento segn el cual es justo que se repare el dao causado, pues sera injusto que terceros, sinobtener ventajas, sufran daos por las cosas qu no utilizan; por tanto, es el precio que se paga por el e beneficio que se obtiene al emplear cosas peligrosas. La reparacin del dao consiste en el restablecimiento de la situacin anterior a su comisin y en muchas ocasiones en el pago de daos y perjuicios. Estas dos opciones (restaurar lo daado o pagar una indemnizacin) son a eleccin del afectado, pero en materia ambiental, no hay opcin a elegir. La compensacin consiste en que si no se puede restau rar el elemento natural daado, habr que resarcir de una manera en que el medio ambiente quede mejor protegido.
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En cualquier caso de contaminacin ambiental, sea por residu o os sustancias peligrosas y nocivas, derrames de petrleo, contaminacin al aire, es difcil determinar la responsabilidad y establecer lmites a sta, pues los contaminantes se expanden. Sin embargo, la responsabilidad se mantiene si existe la posibilidad latente de contaminacin. Las posibles defensas que pueden interponer los responsables son: que demuestren que tomaron las precau ciones razonables y previsibles. Se considera causa excluyente de responsabilidad civil, causar un dao obrando lcitamente, sin culpa ni negligencia y sin emplear cosas peligrosas, as como el caso fortuito o fuerza mayor. En este orden de ideas, en el transporte martimo de hidrocarbu ros, el foro internacional ha adoptado el principio de la responsabilidad civil objetiva (strict liability), la cual va aparejada con la limitacin de la responsabilidad del transportista, en los supuestos de que obre sin negligencia y de acuerdo con la legislacin nacional e internacional aplicables. III. CONVENCIONES INTERNACIONALES ENCAMINADAS
A LA PREVENCIN DE LA CONTAMINACIN DEL MAR POR HIDROCARBUROS
1. Convenio Internacional para Prevenir la Contaminacin por los Buques, 1973/ 1978 (MARPOL) En relacin con la contaminacin generada por la navegacin normal de los bu ques, el artculo 65 de la Ley de Navegacin prohbe a toda embarcacin arrojar lastre, escombros, basura, derramar petrleo, aguas residuales de minerales u otros elementos nocivos o peligrosos, de cualqu especie, que ocasionen daos o perju ier icios en aguas de jurisdiccin mexicana. El artculo 66, por su parte, dispone que en estas aguas la Secretara de Comunicaciones y Transportes es la facultada en la aplicacin de las prohibiciones y obligaciones establecidas en la Convencin Internacional para la Prevencin de la Contaminacin de los Buqu es, 73/ la cual se refiere a la contaminacin intencional del mar por los 78, buques, dentro de su operacin normal, as como el vertimiento de desechos, como basura o drenaje de su sentina, es decir, no prev, sino de manera tangencial, accidentes qu provoquen derrames o vertimientos e mayores de sustancias nocivas en el mar.
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Es importante resaltar que la legislacin mexicana referente a la contaminacin causada por los barcos se encu entra nicamente basada en MARPOL, 73/ mientras que las disposiciones nacionales como la 78, LGEEPA y la Ley de Aguas Nacionales no tratan este asunto. MARPOL 73/ 18 fu ratificado por Mxico el 23 de abril de 1992 y 78 e entr en vigor el 23 de julio del mismo ao. Los anexos III, IV y V fueron expresamente reservados, por lo cual no tienen aplicacin en nuestro derecho. El problema que existe respecto al MARPOL, consiste en su incorporacin al derecho mexicano, pues es por referencia al artculo 66 de la Ley de Navegacin que dispone su aplicabilidad, sin embargo, enfrentamos aqu una directa aplicacin del derecho internacional en nuestro derecho interno, sin que el primero haya sido siquiera adecuado a la realidad mexicana. En nuestra opinin, esta omisin podra desencadenar la responsabilidad internacional del gobierno mexicano por fallar en la implementacin de la convencin. El artcu 4 de MARPOL se ocupa de las transgresiones a las lo disposiciones del convenio. Cabe sealar que las violaciones a ste, nicamente son conocidas por el Estado del pabelln. MARPOL consta de dos protocolos y varios anexos. El protocolo I establece disposiciones para formular los informes sobre sucesos relacionados con sustancias perjudiciales y el protocolo II regula el procedimiento de arbitraje destinado a solu cionar las controversias que surjan entre las partes. Los anexos del MARPOL contienen reglas para prevenir lo sigu iente: I. II. III. IV. V. La contaminacin por hidrocarburos. La contaminacin por sustancias nocivas lquidas transportadas a granel. La contaminacin por sustancias perjudiciales qu no son transe portadas a granel. La contaminacin por las aguas sucias de los buques. La contaminacin por basuras y desechos de los buqu es.
El anexo I es de especial importancia por lo que conviene resaltar algunas de sus disposiciones. En este instrumento se establece que todo buque petrolero cuyo arqueo bruto sea igual o superior a 150 toneladas y
18 El Convenio Internacional para la Prevencin de la Contaminacin de las Aguas por Hidrocarburos de 1954 fue ratificado por Mxico el 10 de mayo de 1956. Este instrumento fue sustituido por la MARPOL/ 1973.
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todo buque de arqu igual o superior a 400 toneladas, ser objeto de eo diversas visitas o inspecciones, a fin de que se expida el Certificado Internacional de Prevencin de la Contaminacin por Hidrocarburos. Dicha visita incluye una inspeccin a su estructura, equ ipos, instalaciones y su distribucin, as como de los materiales de constru ccin del bu que que permitan asegurar que cumple plenamente con las disposiciones aplicables. Igualmente, deben realizarse visitas peridicas a intervalos fijados por el Estado del pabelln, stos intervalos no debern exceder cinco aos, y estn encaminados a garantizar que la estructura, equipos, instalaciones y su distribu cin, as como los materiales empleados, cumplan plenamente con las prescripciones aplicables del anexo. Asimismo deben practicarse visitas intermedias a intervalos fijados por cada Estado para sus buques. Estas visitas no debern exceder los 30 meses entre cada una de ellas. Las visitas tienen el fin de garantizar que los equipos, las bombas y tuberas, incluidos los dispositivos de vigilancia y control de descarga de hidrocarburos, los separadores de agua e hidrocarburos y los sistemas de filtracin de hidrocarbu ros, cumplan plenamente con las prescripciones aplicables. La regla 9 establece normas para controlar las descargas de hidrocarburos. Se prohbe toda descarga desde bu ques de hidrocarburos o mezclas oleosas en el mar, salvo que cumplan con ciertas condiciones. En general, se exige qu el bu no se encuentre a menos de 50 millas marinas de la e que tierra ms prxima. Asimismo, la nave debe estar en ruta, o las descargas deben tener ciertos requ isitos y que el bu que tenga en funcionamiento equipo especial a bordo. No entramos al estudio de los equipos especializados para efectuar descargas conforme al MARPOL, pues implicara entrar en cuestiones tcnicas, qu nos alejaran del objeto que nos fijamos en este trabajo. e Los gobiernos de las partes se comprometen en la regla 12, a garantizar en las terminales de carga de hidrocarburos, puertos de reparacin y otros puertos en los cuales los buques tengan que descargar residuos de hidrocarbu ros, que se monten instalaciones para la recepcin de residuos y mezclas oleosas qu queden a bordo de los petroleros y de otros buques e con capacidad adecuada para que las naves que las utilicen no su fran demoras innecesarias. En este respecto, la diferencia existente entre los pases desarrollados y en vas de desarrollo es abismal; en nuestros pases no se ha llegado a un efectivo control de las derramas oleosas, pues no existen puertos con instalaciones ad hoc al efecto.
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Tambin se exige que todo buque tanque nuevo, cuyo peso muerto sea igual o superior a 70,000 toneladas, lleve tanques de lastre separados. Se entiende por lastre separado, el agua de lastre qu se introduce en un e tanque que est completamente separado de los servicios de carga de hidrocarbu y de combustible lquido para consumo y qu est permaros e nentemente destinado al transporte de lastre o cargamentos que no sean hidrocarbu ni sustancias nocivas. ros No se deber transportar nunca agua de lastre en los tanqu de es hidrocarbu ros, excepto cuando las condiciones meteorolgicas sean tan adversas que, a ju icio del capitn, sea necesario cargar agua de lastre adicional en los tanques de hidrocarburos, como medida de seguridad. Esta medida de llevar tanqu de lastre separados, ha resultado ser mu es y efectiva en cierto tipo de bu ques petroleros. El anexo II del MARPOL contiene las Normas para Prevenir la Contaminacin por Substancias Nocivas Lquidas Transportadas a Granel. El mismo seala en la regla 7, qu los gobiernos de las partes se e comprometen a qu los pu e ertos y las terminales de carga y descarga tendrn instalaciones y servicios adecuados para recibir de los buques los residuos y sustancias peligrosas que transporten. En este aspecto, repetimos el comentario arriba expresado, en cuanto a la gran diversidad de puertos en el mundo que carecen de cualqu tipo de instalaciones para ier descarga de residu os. El anexo III que busca prevenir o minimizar la contaminacin por sustancias perjudiciales transportadas en paquetes o contenedores, seala que el gobierno de cada parte, har publicar prescripciones relativas al embalaje, marcado, etiquetado, documentacin, estiba y limitaciones cuantitativas de la carga. El anexo IV prohbe las descargas de aguas sucias de los barcos en el mar cuando la tierra ms prxima est a menos de cuatro millas marinas y si la descarga se realiza entre las cuatro y doce millas marinas, las aguas sucias deben haber sido previamente desinfectadas mediante tratamiento que en el anexo se especifica. El anexo V fija distancias mnimas especficas de la tierra para echar al mar toda clase de basura y prohbe tirar al mar, en cualquier zona, toda materia plstica.
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2. Convenio Internacional sobre la Seguridad de la Vida Humana en el Mar (SOLAS) A raz del hundimiento del Titnic, la comunidad internacional ha tenido mucho cuidado en proteger la vida humana en el transporte martimo. Mxico deposit el instrumento de adhesin el 28 de marzo de 1977 con el fin de ser parte de la Convencin Internacional sobre Seguridad de la Vida en el Mar.19 Curiosamente, la incorporacin de esta convencin al derecho interno mexicano fue a travs del decreto presidencial del 11 de enero de 1962, que ordena a todos los barcos mexicanos comprometidos con el comercio internacional a someterse a las reglas establecidas en SOLAS. Para Mxico, las reglas consignadas en el SOLAS slo se aplican a viajes internacionales en bu ques de pasajeros, buques de carga de ms de 500 toneladas de arqueo bruto, buques tanque destinados a operar en el transporte de crudos y otros hidrocarbu y buques nucleares. El converos nio establece normas bsicas para la construccin, equipamiento y operacin de dichos buques, los cuales deben cumplir con esas disposiciones. La regla 8 del captulo II-1 de SOLAS seala que cuando sea necesario utilizar agua como lastre, no se transportar en tanques destinados a combustible lquido, a no ser que el buqu est provisto de equipo e separador de agua e hidrocarburos; lo anterior, con el fin de eliminar el lastre de agua con hidrocarburos. Los buques deben ser sometidos a reconocimientos peridicos a fin de qu se expida un certificado de e segu ridad para los buques. En caso de qu un buque se accidente y no e lleve a bordo dicho certificado actualizado, no podr de ninguna manera limitar su responsabilidad. En caso de siniestros, la regla 21 del captu I, seala qu el gobierno lo e del Estado del pabelln deber investigar todo accidente sufrido por cualqu buque suyo y a facilitar informacin a la OMI, relativa a los ier resu ltados de la investigacin. Sin embargo, ningn informe o recomendacin emitidos por la organizacin, basados en tal informacin atribuirn responsabilidad alguna a ningn buque o persona. El captulo VII de SOLAS trata sobre el transporte de mercancas peligrosas. Este captu es relevante en cuanto al control de la contamilo nacin causada por buques, ya qu contiene reglas sobre el embalaje, e
19 Diario
Oficial de la Federacin de 9 de mayo de 1977.
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marcado y etiquetado de mercancas peligrosas, as como los requerimientos de estiba del cargamento; todos estos estndares de seguridad tienen un objetivo directo en la reduccin de accidentes de navegacin. En 1978, con el fin de incrementar la seguridad de los buqu es, especialmente la de los buques tanqu se firm el Protocolo de 1978 e, Relativo al Convenio Internacional para la Seguridad de la Vida Humana en el Mar, 1974 (SOLAS).20 Se incluyeron medidas relativas a que los buques tanque estuvieran provistos de dos sistemas de telemando del aparato de gobierno, de dos o ms servomotores y de dos radares, por lo menos, cada uno de los cuales fuera capaz de funcionar independientemente del otro. 3. Cdigo Martimo Internacional de Mercancas Peligrosas (Dangerous Goods Code) Otro instrumento importante relativo a la contaminacin por buqu es, expresamente incorporado por una disposicin de la legislacin mexicana, es el Cdigo Martimo Internacional de Mercancas Peligrosas de la OMI (1966). El artculo 63 de la Ley de Navegacin dispone que para el correcto estibaje de mercancas peligrosas a bordo de embarcaciones navegando en aguas de jurisdiccin mexicana, se deben seguir las reglas establecidas en el cdigo internacional en comentario. El cdigo contiene un listado que clasifica los produ ctos con base en su peligrosidad. As, la clase 1 se refiere a explosivos, la clase 5 a xidos y la 8 a corrosivos. Los buques que se hacen a la mar deben verificar perfectamente cul es el tipo de mercanca qu lleven y si es que existen e recomendaciones especficas para transportarlas.
20 Diario
Oficial de la Federacin de 2 de septiembre de 1983.
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IV. CONVENCIONES INTERNACIONALES EN MATERIA

DE ACCIDENTES CONTAMINANTES EN EL MAR
1. Convencin Internacional Relativa a la Intervencin en Altamar en los Casos de Accidentes que Causen Contaminacin por Hidrocarburos Para la regulacin de la contaminacin por accidentes en los lmites externos de las aguas de jurisdiccin mexicana, Mxico ratific la Convencin Internacional Relativa a la Intervencin en Altamar en los Casos de Accidentes que Causen Contaminacin por Hidrocarburos.21 La Intervention Convention, como es conocida, surgi a raz del desastre del Torrey Canyon en el que el gobierno de Gran Bretaa despus de una tediosa vacilacin, orden el bombardeo de los restos del barco que haba golpeado un arrecife en altamar. Afortunadamente ha sido poco usada por sus pases miembros, el ltimo caso qu se tiene registrado es e la del Christos Bitas en 1978, cuando ningn puerto daba autorizacin de acceso al buque tanque que se encontraba maltrecho y tuvo qu ser hundido e en mar abierto.22 Es as como en virtud de esta convencin, los estados ribereos gozan de un derecho de intervencin por el cual podrn adoptar en altamar las medidas qu estimen necesarias para prevenir o eliminar cualqu peligro e ier contra sus costas, debido al riesgo de contaminacin por hidrocarburos que haya resultado de un inminente accidente que pueda ocasionar un buque. Sin embargo, el Estado ribereo que decida ejercitar el derecho a que se refiere el artculo primero de la Convencin, deber sujetarse al procedimiento que contiene el artculo tercero, segn el cual, deber consultar con otros Estados, qu pu e edan ser afectados en sus litorales por el accidente, las medidas que pretenda adoptar. Asimismo, debe notificar stas a toda persona cuyos intereses puedan resultar afectados por la ejecucin de las mismas. Es as como el Estado ribereo debe, antes de tomar cualquier medida para mitigar la contaminacin, consultar con todo
Oficial de la Federacin de 25 de mayo de 1976. N.J ., Chorley & Giles, Shipping Law eighth edition, Londres, Editorial Pitman, .J , 1988, p. 480.
22 Gaskell, 21 Diario
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aquel que tenga intereses conexos, a no ser que se trate de un caso de extrema urgencia. Las medidas qu tome el Estado ribereo no podrn exceder al dao e causado y debern ser proporcionales al mismo. De acuerdo con el artculo 5, stas se deben aplicar nicamente en tanto sean tiles para lograr el objetivo principal de la convencin, que es mitigar o eliminar los efectos contaminantes causados por el accidente martimo. Una vez que se haya logrado tal meta, dichas medidas dejarn de aplicarse. Es importante hacer notar que de acuerdo con lo estipu lado por la convencin, el Estado ribereo debe prever el alcance de los daos que pueda causar con la adopcin de las medidas que realice, ya que de lo contrario, si llegare a causar daos a terceros en virtud de la aplicacin de las mismas, deber pagar una indemnizacin. Por lo tanto, el Estado afectado en sus costas por la contaminacin debe actuar razonablemente y acorde al dao que se haya causado. De lo anterior resulta que la propia convencin prev las controversias que puedan surgir en virtud de si las medidas qu se adoptaron, contravienen la obligacin del Estado ribereo e de aplicarlas razonablemente. La convencin consta de un anexo, el cual regula los procedimientos de conciliacin y arbitraje a qu se sometan las partes, y de un protocolo e cuya firma tuvo lugar en Londres en 1973, el cual modifica el artculo primero del convenio para inclu el abatimiento o eliminacin de todos ir los aspectos de la contaminacin por sustancias distintas de los hidrocarburos, las cuales de igual manera resultan ser nocivas y entorpecen los usos legtimos del mar. 2. Convenio Internacional sobre Cooperacin, Preparacin y Lucha contra la Contaminacin por Hidrocarburos, 199023 Este convenio propugna por la coordinacin con otras convenciones, como SOLAS y MARPOL 73/ Obliga a los buques a disear planes 78. de emergencia y llevarlos siempre a bordo sujetos a revisin por las autoridades portuarias. Asimismo, el convenio establece procedimientos ad hoc de notificacin, en caso de la existencia de un accidente, as como la cooperacin regional para disminuir los efectos nocivos de un derrame petrolero.
23 Diario
Oficial de la Federacin de 6 de febrero de 1995.
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3. Acuerdos regionales en los que Mxico forma parte: A. Acu erdo Relativo a la Contaminacin Martima por Descargas de Hidrocarburos y otras Sustancias Peligrosas (Mxico-Estados Unidos de Amrica) En materia de contaminacin por accidentes, los acuerdos regionales constituyen un patrn comn. stos son generalmente convenciones bilaterales, suscritas con pases vecinos. Su importancia es mayscula para nuestro pas, sobre todo, tratndose de los acu erdos qu tenemos suscritos e con los Estados Unidos. Es obvio que en caso de un accidente en nuestras costas, una de las principales ayudas que llegaran de inmediato al lugar sera la guardia costera estadounidense. Asimismo, las compaas de salvamento internacionales, normalmente tienen su base en puertos ubicados estratgicamente en aquel pas. El 24 de ju de 1980, Mxico y Estados Unidos firmaron el Acuerdo lio Relativo a la Contaminacin Martima por Descargas de Hidrocarburos y otras Substancias Peligrosas. El artculo 1 de este instrumento estatuye que:
Las partes acuerdan en establecer un plan conjunto de contingencia entre Estados Unidos y Mxico relativo a la contaminacin ambiental por descargas de hidrocarburos y otras substancias peligrosas, con el objeto de desarrollar medidas concernientes con tales incidentes contaminantes y asegurar una adecuada respuesta en cada caso que pueda afectar de manera importante las reas establecidas ms adelante en el artculo VII.
El artcu VII se refiere al rea del mar qu ser cubierta por el acuerdo, lo e la cual inclu la lnea de base adyacente, a lo largo de los lmites ir martimos y a partir de las 200 millas nuticas contadas desde la lnea de base, desde la cual la anchura del mar territorial es medido. B. Convencin para la Proteccin y Desarrollo del Ambiente Marino de la Regin del Gran Caribe Este instrumento regional fue firmado en Cartagena de Indias, Colombia, el 24 de marzo de 1983; Mxico ratific esta convencin el 9 de abril de 1985.
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El artculo 1(2) de la convencin excluye a las aguas interiores de la misma. El artcu 2 define el rea de aplicabilidad: lo
el ambiente marino del Golfo de Mxico, del Mar Caribe y las zonas del Ocano Atlntico adjuntas, al sur 30 grados latitud norte y dentro de las 200 millas nuticas de las costas del Atlntico de los Estados referidos en el artculo 25 de la Convencin.
Un aspecto importante de la convencin es su amplsimo campo de aplicacin: contaminacin causada por vertimientos de los barcos, aviones o estru cturas hechas por el hombre, contaminacin proveniente de fuentes terrestres, contaminacin proveniente de actividades en el lecho del mar y contaminacin por mercanca transportada por aire. En el artculo 11 de la convencin, las partes contratantes asumen la obligacin de proteger y preservar los ecosistemas frgiles, as como los hbitats de especies reducidas, amenazadas o pu estas en peligro mediante el establecimiento de reas especialmente protegidas. En la misma fecha de la convencin recin referida, 24 de marzo de 1983, las partes firmaron el Protocolo Concerniente a la Cooperacin para Combatir Derrames de Hidrocarburos en la Regin del Gran Caribe, el cual entr en vigor a partir del 11 de octubre de 1986. El protocolo se refiere principalmente a los procedimientos para asegu que la informarar cin referente a los incidentes de derrames petroleros se reporte tan rpido como sea posible. V. LA RESPONSABILIDAD CIVIL POR LA CONTAMINACIN DEL MAR 1. Introduccin Los artculos 131 y 132 de la Ley de Navegacin, se refieren a la responsabilidad del armador en caso de accidente. El artculo 131 se refiere a la responsabilidad del armador por su negligencia o culpa que cause o haya causado directamente dao a terceras partes o por el derrame de la carga. La disposicin requ iere qu todos los barcos navegando en aguas e de jurisdiccin mexicana, as como en aguas interiores, cuenten con una cobertura de segu apropiada. ro
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A fin de analizar los esquemas de responsabilidad a cargo del armador o transportista en los casos de contaminacin ambiental por hidrocarburos, considero relevante explicar algunos conceptos de gran importancia y que son aportacin del derecho martimo a otras ramas del derecho. Por una parte, es necesario conocer los diferentes esquemas de limitacin de la responsabilidad, como un beneficio qu la ley otorga a los e transportistas. El principio de la limitacin de la responsabilidad va de la mano con el de responsabilidad absoluta en el derecho martimo. Asimismo, es importante revisar la manera en que la responsabilidad absolu ta del derecho civil opera en esta materia. La limitacin de la responsabilidad del armador es una institucin muy antigua en la transportacin martima de mercancas. El abandono, como una forma de limitacin de la responsabilidad, constituy una manera muy fcil, y hasta cierto punto tramposa, y al final de cuentas errnea del armador para limitar su responsabilidad al valor del buque abandonado ms sus aparejos y carga qu llevare a bordo.24 Los acreedores deban de e conformarse con el valor del buque abandonado. El propietario del bu que asuma la prdida total de su patrimonio, pues normalmente en esos tiempos, el capitn del buque era tambin su propietario o principal quiratario.25 Nuestra Ley de Navegacin y Comercio Martimo, recientemente derogada,26 todava contemplaba al abandono como una forma de limitar la responsabilidad del transportista. El abandono no lo consideramos como una forma de limitar la responsabilidad, es una desgracia para todas las partes, inclu yendo al naviero. Los gobiernos del mundo comprendieron las deficiencias del abandono y los inmensos riesgos que las aventuras martimas acarrean. Por ello, se han ideado diversos mecanismos para que el naviero y su asegurador, tengan certeza, antes del inicio del viaje, de las contingencias mximas que tendran que afrontar en caso de un accidente. En este orden de ideas, por ejemplo, para limitar la responsabilidad por daos que un naviero pudiera ocasionar a la carga que transporta, se han creado reglas especficas que le permiten limitar su responsabilidad. Al
Christopher, Maritime Law third edition, editado por Lloyd s of London Press Ltd, 1989, p. 243. , Vid. artculo 73 Ley de Navegacin. 26 La Ley de Navegacin actual fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin de 18 de diciembre de 1993. Se mantuvieron vigentes las disposiciones relativas al seguro martimo (artculos 222 a 250), de la Ley de Navegacin y Comercio Martimos.
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respecto, se elaboraron las Reglas de La Haya de 1924 y su enmienda de Wisby de 1968, las cuales fueron diseadas por el Comit Maritime International. Por otra parte, ante los excesos cometidos por los navieros en perjuicio de los embarcadores, en 1978 fueron publicadas las Reglas de Hamburgo.27 Las Reglas de La Haya y Wisby son las aplicables en nu estro derecho para aplicar la limitacin de la responsabilidad del transportista. Conforme al artculo 104 de la Ley de Navegacin, la empresa naviera o el operador podr limitar su responsabilidad por la prdida o el dao de las mercancas por una suma equivalente en moneda nacional de 666.67 derechos especiales de giro,28 por bulto o unidad, o a dos derechos especiales de giro por kilogramo de peso bruto de las mercancas perdidas o daadas, cualqu iera que resulte ms alto. Para otros tipos de responsabilidades, como la prdida de vidas humanas, o daos fsicos en personas, y la remocin de derrelictos martimos,29 desde 1924, los pases tradicionalmente martimos, se han ocupado del problema de limitar su responsabilidad, tal y como a continuacin se explica. En 1924, en la ciudad de Bruselas se acord el Convenio Internacional sobre la Unificacin de Ciertas Reglas Relativas a la Limitacin de la Responsabilidad para los Propietarios de Buques, del cual Mxico nunca form parte. En el ao de 1957, una segunda conferencia fue convocada; los pases participantes llegaron a la Convencin Internacional que tuvo el mismo nombre que la de 1924. Nu estro pas tampoco form parte de esta Convencin. Una tercera conferencia fu convocada, resultando la Convencin sobre e la Limitacin de Responsabilidad Nacida de Reclamaciones de Derecho Martimo, fue conclu en el ao de 1976 en Londres. Esta Convencin ida entr en vigor en diciembre de 1986 y fue ratificada por Mxico el 13 de mayo de 1994, como puede verse en el artculo 32 de la Ley de Navegacin. Cabe resaltar que aun no se publica un reglamento especfico que incorpore dicha Convencin a nuestro derecho.
27 Para un anlisis de este tema Vid. Wilson, J ohn F., Carriage of Goods by Sea, Londres, editorial Pitman, 1993 y, Mocatta Alan Abraham et al., Scrutton on Charteparties and Bills of Lading, Londres, editorial Sweet & Maxwell, 1984. 28 Los derechos especiales de giro son la unidad econmica que fija el Fondo Monetario Internacional. Consisten en el promedio de valor de algunas de las monedas ms estables en el mundo. 29 Vid. artculos 129 y 130 de la Ley de Navegacin.
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Esta convencin, si bien de gran importancia por los diferentes conceptos en los que un armador, salvador o asegu rador, pueden limitar su responsabilidad, excluye expresamente en su artculo 3(b), todas las reclamaciones por la contaminacin por petrleo. Por esto, no habr de hacer comentarios adicionales. El mundo del transporte martimo de hidrocarburos cuenta con dos sistemas normativos diseados para determinar la responsabilidad del causante de un accidente contaminante del entorno martimo. Inicialmente, a raz del accidente del Torrey Canyon se contempl la necesidad de redactar una convencin internacional que uniformara el derecho interno de los pases participantes del comercio martimo de hidrocarburos, y que definiera claramente hasta dnde llegaba la responsabilidad del transportista, y hasta dnde poda limitar su responsabilidad. El sistema a que me refiero, que en lo subsecuente nombrar como el sistema europeo (pues fue concebido por los navieros ingleses, los abogados del Comit Maritime International y el apoyo incondicional de la OMI) es complicado, pues como se explicar ms adelante, consta de dos convenciones internacionales, mismas que se acompaan con acu erdos de la industria transportista y petrolera. Este sistema es encabezado por la Convencin Internacional sobre Responsabilidad Civil por Daos Causados por la Contaminacin de las Aguas del Mar por Hidrocarburos y el Convenio Internacional sobre la Constitucin de un Fondo Internacional de Indemnizacin de Daos Causados por la Contaminacin de Hidrocarbu ros, mismas que por conveniencia para su manejo se abrevian como CLC y Fondo.30 El otro sistema es el norteamericano. Obedece al pu ritanismo excesivo de los Estados Unidos, el cual se acentu a raz de la varadura del Exxon Valdez en las costas de Alaska en 1989. Los Estados Unidos dudaron ms de 15 aos en ratificar la CLC y su sistema, en el nterin, mantuvieron en discusin una iniciativa de ley presentada por el senador J ones, misma que jams fue dictaminada por la Cmara de Senadores.31 De hecho, la comunidad integrante del sistema europeo reform en dos ocasiones la CLC, en gran parte con el fin de complacer a los Estados Unidos de que los
30 La CLC fue firmada en Bruselas, Blgica, el 29 de noviembre de 1969. Mxico accedi a ella el pasado 13 de mayo de 1994. El Fondo fue firmado en Bruselas el 18 de diciembre de 1971. Mxico accedi a este convenio, al igual que la CLC, el 13 de mayo de 1994. 31 Smith, Stephen T., An Analysis of the Oil Pollution Act of 1990 and the 1984 Protocols on Civil Liability for Oil Pollution Damage, en Houston Journal of International Law vol. 14, otoo , 1991, nm. 1, p. 128.
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lmites de responsabilidad establecidos eran su ficientes. Nunca se logr convencer a la Cmara de Senadores norteamericana de participar con el resto de la comunidad internacional, pues la presin qu sufrieron por e parte de las entidades federativas de ese pas, no les permitieron acceder al sistema europeo qu hubiera permitido la tan esperada uniformidad e internacional. Como lo veremos ms adelante, la Oil Pollution Act (OPA), es una ley que modifica sensiblemente el camino experimentado por los otros pases. Comprende, desde el aspecto federal, varias leyes de ese pas que se encontraban disgregadas y, debido a la influ encia de los estados, unrespeto a su competencia legislativa. Tanto el sistema eu ropeo como el norteamericano fijan el principio de la responsabilidad objetiva por daos causados du rante la transportacin martima de hidrocarburos. El naviero es responsable absoluto de los daos que cause, si no cu enta con las excepciones permitidas. En caso de qu el e naviero no cuente con ninguna excepcin, suponiendo que no midiere su negligencia o intencin, tiene derecho a limitar su responsabilidad a los montos fijados. El riesgo de perder el derecho a limitar la responsabilidad se da cuando existe la falta concreta o culpa del propietario en la causacin del dao. Aqu radica una de las diferencias ms importantes entre el sistema europeo y el estadounidense, pues este ltimo facilita la prdida del derecho del naviero y de otras personas a limitar su responsabilidad. 2. Sistema Europeo de Responsabilidad Civil por Daos Causados por la Contaminacin de las Aguas del Mar por Hidrocarburos Los objetivos de la CLC fu eron bsicamente dos. Uno, fue el de proveer una adecuada compensacin a las personas que hubieran sufrido algn dao derivado de la contaminacin causada por el escape de petrleo de buques tanque, haciendo obligatorio el seguro por responsabilidad civil.32 El segundo objetivo fundamental fue establecer un sistema normativo uniforme a nivel internacional a efecto de fijar reglas de compensacin y procedimientos de determinacin de la responsabilidad en estos casos.
32 Vid.
artculo 131 de la Ley de Navegacin.
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Por su parte, el Fondo estableci un sistema de compensacin e indemnizacin que permiti a la industria naviera y petrolera compartir los riesgos qu los derrames petroleros representan.33 e La CLC original, es decir, la firmada en 1969, se qu corta en cuanto ed a los montos previstos para la indemnizacin. Las razones de este desfasamiento son bsicamente los cambios econmicos su fridos durante esos aos. Asimismo, la industria transportista aleg que era injusto que tuviera que pagar las contingencias de los daos, cuando los propietarios del agente contaminante, las compaas petroleras, eran las que disfru taban de ganancias sin riesgo. La convencin estableci la creacin de un Fondo Internacional para la Compensacin por Contaminacin por Hidrocarburos. En este Fondo cooperan los pases que tienen exportacin petrolera por va martima. El Fondo se financia por un sistema de pagos y cuotas, los pagos se calculan con base en los ingresos por venta de hidrocarburos y son realizados por los individuos particulares que reciben el petrleo (compaas petroleras), en representacin del Estado contratante. Las reclamaciones se someten al Fondo cuando los lmites de responsabilidad del naviero, de acuerdo con la CLC, resu lten insuficientes o que el naviero 34 sea insolvente. Cabe sealar que con el fin de apoyar a la CLC y el Fondo, se desarrollaron dos acuerdos de las industrias naviera y petrolera para colaborar en el ataque de los problemas causados por los derrames petroleros. Por una parte, los navieros desarrollaron el Acu erdo Voluntario de los Propietarios de los Buques Tanque Concerniente a la Responsabilidad de la Contaminacin por Petrleo, que en lo sucesivo abreviar como Tovalop. Por su parte, las compaas petroleras desarrollaron el Contrato Relativo a un Suplemento Interino para la Responsabilidad de los Navieros por la Contaminacin por Petrleo, mismo que se abrevia como Cristal. La principal innovacin que contiene la CLC, es que reputa al naviero como absolutamente responsable del dao causado por el aceite que escape de su buque tanque, independientemente de que exista o no negligencia de su parte. Por supuesto que cuenta con excepciones qu le permiten en gran e parte de los casos a limitar su responsabilidad.
33 Entr en vigor en octubre de 1978. En 1994, 64 pases formaban parte de esta convencin. 34 Es muy comn el caso de sociedades annimas propietarias de un slo buque tanque. De esta manera el naviero limita su responsabilidad de una manera muy similar al antiguo abandono.
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La CLC ha experimentado varias enmiendas. El Protocolo de 1976 tiene como propsito eliminar como unidad de valor al franco poincar,35 y en su lugar reemplazarlo por los derechos especiales de giro (SDR), fijados por el Fondo Monetario Internacional. En 1969 los lmites de responsabilidad fu eron de 133 SDR por tonelada y como mximo 14 millones de SDR. El Fondo proporcionaba en esos tiempos hasta 60 millones de SDR. El Protocolo de 1984 fue concebido como consecu encia de la problemtica surgida de la varadura del Amoco Cdiz en 1978. La comunidad internacional cuestion los lmites de responsabilidad de la CLC, pues volvi a refutarlos insuficientes para cubrir las contingencias, por otro lado, se plante la problemtica de que en derrames petroleros anteriores, haba sido difcil y costoso, en trminos de honorarios de abogados, que la compensacin llegase a las verdaderas vctimas de la contaminacin, una vez ms a consecuencia de un accidente, la OMI convoc a una nueva conferencia internacional a fin de revisar los lmites de responsabilidad. Esta conferencia acord reunirse en Londres en 1984, con el fin de revisar a la CLC y al Fondo. En esta revisin se busc ampliar el campo de aplicacin del sistema. La concepcin original de 1969 y 1971 fue que la responsabilidad deba quedarse en el mar territorial del Estado ribereo. La enmienda en comento, adopt los desarrollos de la Confemar e incluy en las zonas protegidas a la zona econmica exclusiva. Asimismo, la Conferencia de Londres busc adecuar la compensacin a efecto de fijar montos que fueran razonables para los grupos de inters inmiscuidos en estos tpicos. Por otro lado, la Conferencia de 1984 redefini conceptos qu no haban sido correctamente aplicados por la e CLC y el Fondo. Por ejemplo, defini al buque a fin de incluir en el concepto cualquier embarcacin capaz de hacerse a la mar o nave capaz de navegar en el mar. Resulta interesante comparar este concepto de la Conferencia de 1984, con el artcu segundo de la Ley de Navegacin, lo donde se distingue entre embarcacin y artefacto naval. Por su parte, la Conferencia de 1984 revis los lmites de la CLC y del Fondo, a fin de incrementarlos en bu ques de 5,000 toneladas mximo, a 3 millones de SDR o 420 SDR por tonelada, hasta un lmite de 59.7 millones de SDR.36 El Fondo se dividi en dos etapas. En la primera, la
35 El franco poincar es igual a 65.5 mg de oro de 900/ 1000e. 36 Este lmite se llega con buques tanque de 140,000 toneladas.
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indemnizacin asciende a los 135 millones de SDR y en la segunda, hasta 200 millones de SDR.37 La CLC y el Fondo aplican nicamente a la transportacin de petrleo persistente por mar, no aplica a los vertimientos intencionales de desechos o la cada accidental de los bunkers (carboneras), al mar. Recordemos que para estos casos aplica la MARPOL 1973/ 1978. Como se seal anteriormente, el riesgo de que se refute al naviero como ilimitadamente responsable se materializa en el supuesto de qu se e pru ebe que el dao fu causado por la accin u omisin del naviero e realizados con la intencin de causar dicho dao o de tal manera descuidado, que se saba que el dao podra causarse. El Protocolo a la CLC de 1984 matiz la anterior responsabilidad, aclarando que dentro del concepto naviero, se deban exclu a los ir fletadores, administradores u operadores salvo que a ellos se les compruebe la intencionalidad antes descrita. Mediante el Protocolo de 1984 se torna muy difcil que se refute al naviero, fletadores u operadores como ilimitadamente responsables, pues se debe probar la intencin. A cambio del incremento en los lmites de responsabilidad, se favoreci a la industria con el derecho prcticamente inamovible de siempre poder limitar su responsabilidad.38 En 1990 nuevamente la comunidad internacional reconoci la importancia de atraer a Japn y a los Estados Unidos como estados participantes del sistema europeo. Los cambios que se realizaron consistieron en la aplicacin de un nuevo mecanismo para que los protocolos entraran en vigor sin necesitar la anuencia de Estados Unidos y de Japn. Asimismo, facilitaron la ampliacin de los lmites de responsabilidad.39 De acuerdo con la CLC y el Fondo, no se reputa como responsable al naviero que logra oponer una excepcin de las siguientes. Excepcin de guerra y actividades relativas Esta excepcin ha dado lugar a complicados litigios tanto en la Corte de Almirantazgo Britnica, como en la Americana, referentes al signifi37 Esta segunda etapa nunca entr en vigor, pues se necesitaba que tres pases miembros contribuyeran al Fondo por un total de 600 millones de toneladas de crudo. Los Estados Unidos y Japn teman en su decisin que entrara en vigor la reforma al Protocolo del Fondo de 1984. Nunca accedieron. 38 Supra nota 24, p. 318. 39 Reporte Anual de 1994 del International Oil Pollution Compensation Fund.
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cado de acto de guerra. El concepto acto de guerra se refiere a las actividades hostiles que se realizan entre dos estados beligerantes desde la perspectiva del derecho internacional. No obstante lo anterior, puede comprender insurrecciones y revoluciones. A fin de que esta excepcin prospere, el ju de la causa deber cerciorarse si las partes contendientes ez tienen reconocido algn estatus de derecho internacional y verificar las circunstancias especiales del caso. Los asaltos de piratas y los actos de guerrilla de grupos de bandoleros o los atentados, no se consideran una excepcin para eximir de su responsabilidad absoluta al naviero. Excepcin de fenmenos naturales La CLC en su artculo III, regla 2(a), establece qu existir una e excepcin en favor del naviero, si es que prueba que el accidente se debi a un fenmeno natural de una fuerza excepcional y con carcter inevitable e irresistible, hablamos de la fuerza mayor. A fin de que el responsable oponga esta excepcin, debe probar al juez que el accidente de ninguna manera pudo haber sido evitado a travs del cuidado razonable de acuerdo a la habilidad marinera normal. Accin u omisin de un tercero En la CLC, se excluye de toda responsabilidad al naviero cuando el incidente se debi a la accin u omisin de una tercera persona, realizada con la intencin de causar un dao. En este rubro se incluye a la piratera, la baratera, as como a los actos dolosos de cualqu prestador de ier servicios, como sera el caso de los estibadores del puerto. En el caso de los salvadores, a partir de la resolucin en 1971 del caso del Tojo Maru, la Corte de Almirantazgo Britnica, considera a los salvadores como susceptibles de responsabilidad por actos que causen daos a la aventura martima que pretenden sacar del peligro. Asimismo, de acuerdo con la Convencin Internacional sobre Salvamento Martimo de 1989,40 ratificada por Mxico en 1994, contempla a los salvadores como responsables por los actos intencionales que cometan, que causen daos al medio ambiente.
40 Vid.
artculo 125 de la Ley de Navegacin.
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Error de un gobierno El artculo III (2)(c) de la CLC,41 establece que el naviero podr excluir su responsabilidad si es que prueba que el accidente fue causado por la negligencia o el error de algn gobierno o administracin responsable del mantenimiento de las luces de navegacin o cualquier equipo de ayuda a la navegacin. En este orden de ideas, si hubo un accidente por esta causa, se responsabilizara al gobierno o administracin encargada de esas ayudas a la navegacin. Es discu tible que las vctimas de un derrame petrolero no pudieran demandar a la Secretara de Comunicaciones y Transportes, si se prueba la negligencia en el mantenimiento de los instrumentos de ayuda a la navegacin y que un defecto de stos es la causa inmediata del accidente. 3. Acuerdos de la industria A. Acu erdo Voluntario de los Propietarios de los Buques Tanque Concerniente a la Responsabilidad de la Contaminacin por Petrleo (Tovalop) En la poca en que sucedi el desastre del Torrey Canyon, los propietarios de los buques tanque decidieron integrar un acuerdo para reembolsar a los gobiernos nacionales por los gastos en la prevencin y la limpieza de los derrames qu afectaran sus costas. El acu e erdo diseado por la industria naviera empez a operar en 1969. Estos acuerdos deben interpretarse conjuntamente con la CLC y con el Fondo pu fueron diseados para ser de naturaleza temporal, pero han es servido convenientemente como un complemento eficaz a las convenciones. Originalmente se estipul que bajo Tovalop, los propietarios de los buques tanque, podan limitar su responsabilidad a 100 dlares por tonelada bruta o a 10 millones de dlares por embarcacin, en caso de accidentes. La intencin de Tovalop, era la de alentar a los propietarios de los bu ques tanque a que tomaran voluntariamente medidas en la limpieza de los derrames de petrleo. Para aplicar el acuerdo no es necesario demostrar que los propietarios o los fletadores incurrieron en falta o en no practicar la habilidad marinera
41 Szekely, Alberto (comp.), Instrumentos fundamentales de derecho internacional pblico, Mxico, UNAM, 1981, t. III, p. 1689.
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normal. Las excepciones que analizamos de la CLC y el Fondo, son bsicamente las mismas en Tovalop, por ejemplo, se exime de responsabilidad al naviero que por un acto de guerra haya causado un derrame. En este acuerdo, los demandantes pueden obtener su compensacin sin la necesidad de recurrir a un proceso legal. Sin embargo, el Tovalop no renuncia al derecho a recobrar de un tercero cu lpable los gastos en que incu rri. El Tovalop ha experimentado varias enmiendas, un efecto de ellas ha sido el aumento sustancial del lmite de la responsabilidad, a travs de la adicin de un suplemento. Este acuerdo se aplica cuando el dao por contaminacin o las medidas para eliminar las amenazas de contaminacin sucedieran en un lugar donde no se pudiera establecer la responsabilidad de acuerdo a la CLC y el naviero o fletador a casco desnudo haya asumido responsabilidad como lo establece este acuerdo. Los trminos del suplemento se aplican slo al accidente donde el buque tanque que participa, est transportando carga de petrleo, propiedad de un miembro del acu erdo Cristal, mismo que explicaremos posteriormente. Bajo el acuerdo estndar, el mximo de compensacin para las reclamaciones presentadas es de 160 dlares por tonelada, con un mximo de 16.8 millones de dlares. La Federacin de Propietarios de Buqu es Tanque, que administra el acu erdo, exige qu se contrate un seguro que e cubra la indemnizacin por la contaminacin por petrleo. B. Contrato Relativo a un Suplemento Interino para la Responsabilidad de los Navieros por la Contaminacin por Petrleo (Cristal) Cristal tuvo su origen el 1 de abril de 1971, se conforma por compaas de petrleo que se dedican a la produccin, refinacin, comercializacin y distribu cin de hidrocarburos. Cristal fue concebido originalmente para aportar una compensacin suplementaria a la otorgada a los propietarios de los buquestanqueyfletadores bajo Tovalop. Se aplica el contratode Cristal a un accidente de un buque tanque que transporta una carga de petrleo persistente, qu le pertenece a una parte integrante de Cristal, y el e propietario del buque tanque debe pagar una compensacin ms alta a la establecida en el suplemento lmite de los buques en Tovalop. Bajo los trminos del contrato de Cristal, se pueden aplicar los lmites mximos de responsabilidad determinados por el tonelaje bruto del bu que tanque. En todos los casos, los montos establecidos inclu yen la compen-
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sacin, tal como se ha determinado por los lmites de la responsabilidad en el suplemento de Tovalop se estima que cerca del 80% del total del volumen de la transportacin de petrleo por mar se transporta bajo el esqu ema de Cristal. 4. La legislacin que establece la responsabilidad ambiental por derrames de hidrocarburos en el mar en los Estados Unidos de Amrica. El sistema americano Como se explic anteriormente, los Estados Unidos optaron por crear su propio sistema en esta materia. La comunidad internacional fracas en su esfuerzo por convencerlos. Resulta interesante que el pas que ms impu ls la celebracin de la conferencia que desencaden en los Protocolos de la CLC y del Fondo de 1992, fuera Estados Unidos. En tiempos del accidente del Torrey Canyon, los Estados Unidos contaban con varias leyes que se referan a las responsabilidad de derrame de hidrocarbu en el mar. Cabe mencionar qu en los Estados Unidos ros e existe facultad legislativa concurrente entre la Federacin y los Estados.42 Los Estados Unidos vivan en la heterogeneidad legislativa hasta que sucedi el accidente del Exxon Valdez. Cabe recordar qu en gran parte, e la tardanza de los Estados Unidos en acceder a la CLC y al Fondo, radic en que las entidades federativas propugnaron, y a la larga lo lograron, por mantener la prioridad de sus derechos sobre la federacin, as como la concurrencia legislativa en esta materia. Es preciso recordar que en el sistema eu ropeo, se encausan los procedimientos a travs de la autoridad nacional, por lo qu en los estados federales, las entidades federativas no e tienen competencia judicial ni legislativa. En Estados Unidos la legislacin en materia de contaminacin ambiental se retras tantos aos por discusiones de contenido poltico dentro del sistema federal norteamericano.43 El propsito de la OPA es el de asegurar un fondo ilimitado y fcilmente accesible al que las vctimas de un derrame petrolero tengan derecho. La OPA crea un rgimen de responsabilidad y de compensacin; asimismo, idea planes de prevencin y remocin de los estragos de la contaminacin del mar por hidrocarburos. Tambin crea un programa de investigacin
42 Limitation of Vessel Owners Act de 1851. Oil Pollution Act, de 1924. Clean Water Restoration Act, de 1966. Federal Water Pollution Control ActTrans Alaskan Pipeline Authorization Act Deep Water Ports Act, de 1974. Outer Continental Shelf Lands Act, de 1978. 43 Supra nota 31, p. 120.
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y desarrollo en la materia y establece un fondo fiduciario para la compensacin de las vctimas por contaminacin. De acuerdo a la OPA, no slo el naviero es el responsable de lo que pueda suceder durante el transporte de hidrocarburos por mar, se inclu yen como responsables a los operadores, a los propietarios de instalaciones en tierra, a los arrendatarios o permisionarios de instalaciones, a los concesionarios de puertos en mar adentro (deep water ports), a los propietarios y operadores de oleoductos.44 Con esta adicin, por ejemplo, un piloto que cause un accidente estando al cargo de la nave,45 o una compaa operadora del buqu son considerados absolutamente responsables, a la e, par que los navieros. La OPA distingu dos conceptos que resu muy e ltan tiles, por una parte define costos de remocin y por el otro el de daos. Los costos de remocin son aquellos en que se incurre a partir de que una descarga de petrleo ha ocurrido, asimismo, cuando existe una seria amenaza de un accidente. Son aquellos costos en que se incurre para prevenir, minimizar o mitigar el riesgo de un derrame petrolero. Los daos incluyen el detrimento a los recu rsos naturales, as como a la propiedad privada, los medios de subsistencia, los ingresos, las utilidades, la prdida de la capacidad de generar ingresos y la merma de los servicios pblicos. Otra caracterstica de la OPA es que la carga de la prueba es contra la parte responsable y que el criterio de valoracin del juez, es el de preponderance of evidence, el cual es mucho ms estricto que el criterio normal de balance de probabilidades, que es el requ erido en los procedi46 mientos civiles y mercantiles ordinarios. Las excepciones permitidas por la OPA deben ser probadas de acuerdo con la regla de la preponderance of evidence, en que el derrame o la amenaza de derrame sucedieron por un Act of God,47 un acto de guerra, la accin u omisin intencional de una tercera persona, o cualquier combinacin de las anteriores excepciones.
44 Supra nota 31, p. 137. 45 En nuestro derecho, de acuerdo con el artculo 51 de la Ley de Navegacin, el capitn de un buque no deja de ser el responsable de la navegacin, aun cuando temporalmente tome la navegacin un piloto. 46 Gauci, Gottard, Compensation for Oil Pollution Damage from Ships, en Journal of Maritime Law and Commerce, vol. 25, nm. 1, septiembre 1995, p. 13. 47 Black, Henry Campbell, Blacks Law Dictionary, St. Paul, Minn, editado por West Publishing Co., 1990. Act of God es definido como un suceso ocasionado exclusivamente por las fuerzas naturales y sin que medie la intervencin humana. En los pases civilistas, se le llama vis major, la que tiene un significado sinnimo.
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En el caso de la OPA, el responsable no tiene excepcin alguna, como s es el caso en la CLC, tratndose de la negligencia del gobierno de los Estados Unidos. La guardia costera o cualquier otra agencia, encargadas de las ayudas a la navegacin, la oficina responsable de la elaboracin de las cartas de navegacin o de la elaboracin de las cartas de navegacin o de la informacin sobre niveles de profundidad en canales o las condiciones climticas, no pueden ser llamadas a ju icio por un accidente que contamine las aguas por hidrocarburos.48 Los riesgos de que se repute al responsable ilimitadamente son varios. El derecho de limitar la responsabilidad se pierde si el responsable: a. Causa el accidente por su crasa negligencia o intencionalmente. b. Viola alguna regulacin federal en cuanto a seguridad, construccin u operacin. c. No reporta un incidente que sea potencialmente contaminante, no coopera o, en general, ...deja de cumplir con la ley. Por si lo anterior fuera poco, la OPA otorga al presidente de la Repblica la discrecionalidad de ajustar los lmites de responsabilidad.49 Los buques que excedan de 300 toneladas brutas, que operen en cualqu lugar, sujetos a la ju ier risdiccin de los Estados Unidos, debern obtener una constancia de responsabilidad financiera, su ficiente para hacer frente a los lmites de la responsabilidad. Bajo la OPA un requisito para obtener la constancia de responsabilidad financiera, es el de contar con un segu qu cubra los lmites de la responsabilidad. Corrientemente, los ro e clubes de proteccin e indemnizacin ofrecen 500 millones de dlares de cobertura, y hasta 200 millones adicionales. Sin embargo, estos lmites son bajos si se les compara con las potenciales responsabilidades de un naviero u operador que pierda el derecho de limitar su responsabilidad. En materia de limitacin de la responsabilidad, la OPA fija para buques tanque, la mayor de 1,200 dlares por tonelada bru de capacidad o de ta 2 millones de dlares si la capacidad de la embarcacin es menor de 3,000 toneladas; o 10 millones de dlares si la capacidad de la embarcacin es mayor de 3,000 toneladas. Para otro tipo de embarcaciones, la responsabilidad ser la mayor de 600 dlares por tonelada o 500,000 dlares.
48 Coln Gonzlez, Luis F., La responsabilidad legal por los derrames de hidrocarburos, en Revista del Colegio de Abogados de Puerto Rico, vol. 54, enero-marzo 1993, nm. 1, pp. 114 y ss. 49 Supra nota 31, p. 139.
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La responsabilidad para instalaciones mar adentro (offshore facilities), el costo total del derrame, ms 75 000,000 de dlares. Para puertos de calado profundo (onshore facilities), la cantidad de 350 000,000 de dlares.50 Las sanciones por la violacin de estos requisitos pu eden ser severas. La guardia costera podr revocar la acreditacin requerida a los buqu es si no presentan la constancia de la responsabilidad financiera. La guardia costera podr negar la entrada a buques tanque, en cualquier lugar de los Estados Unidos, en las aguas navegables de su jurisdiccin e incluso detener el buque. La OPA, como resabio de las supuestas razones que causaron el accidente del Exxon Valdez, obliga al secretario de Transporte a investigar a los marinos en cuanto a sus antecedentes de consumo de alcohol y drogas, antes de extender sus certificados y licencias que les permitan navegar. Por ltimo, la OPA sigu iendo los dispu esto en la Confemar, establece una obligacin de revisar los estndares de tripulacin y navegacin de buques mercante extranjeros que entren en sus aguas y requiere de la construccin de bu ques tanque con doble casco para el ao 2015. Resulta entonces, que con la inminencia de no poder limitar la responsabilidad y el consiguiente encarecimiento del seguro, aunado al costo de construccin de dobles cascos en los buque tanque, que la comunidad internacional est muy molesta con la OPA. Por ejemplo, la compaa petrolera Royal Du tch Shell ha amenazado que no iba a transportar petrleo crudo en buques tanque que fletara o fuera propietaria.51 En la OPA, al igual qu en anteriores disposiciones ju e rdicas norteamericanas y el sistema europeo, existe un fondo para la compensacin por la contaminacin causada por hidrocarbu ros. Este fondo fue creado con el propsito de compensar a las vctimas de los derrames de acuerdo con las diversas leyes relativas.52 El fondo recaba cinco centavos de dlar de cada barril nacional o importado qu se transporte por mar hacia los Estados e Unidos. El cobro cesar una vez qu el fondo cuente con mil millones de e dlares de reservas. El fondo, no pagar a los demandantes que por su negligencia o equivocacin, causen una descarga y daos. En los Estados Unidos se
50 Supra nota 49, p. 109. 51 Supra nota 31, p. 148. 52 Supra nota 42.
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presenta un problema potencial de duplicidad, como resultado de la existencia de fondos estatales que reciben las reclamaciones por derrames de petrleo. Si el derrame de petrleo proviene o es ocasionado por un buque extranjero, el fondo puede iniciar una accin contra un gobierno extranjero responsable, para recobrar los costos de remocin o daos que haya pagado. La OPA ha provocado crticas muy serias por parte de la comunidad internacional. Su crtica ms grave es qu no es tan efectiva como se cree e para aquellos buques extranjeros que causen contaminacin. La OPA slo aplica a personas sujetas a la jurisdiccin de los Estados Unidos. Asimismo, un naviero causante de un accidente que no posea bienes en los Estados Unidos y que su bu sea su nico bien, sera prcticamente que imposible de ejecutarlos en ese pas. Por ltimo la complejidad de la ejecucin de sentencias basadas en la OPA en un pas que haya ratificado el sistema europeo se prevn muy complicadas. VI. CONCLUSIONES A lo largo de este trabajo, revisamos el amplio universo jurdico que regula la materia de la responsabilidad ambiental en el transporte de hidrocarbu por mar. Reconocimos que la responsabilidad ambiental se ros asume como un proceso cultural del hombre en el manejo de los hidrocarburos por sus graves consecuencias en la contaminacin del medio marino. Un proceso que se concretiza en una serie de polticas nacionales e internacionales, para prevenir la contaminacin, a travs de medidas tcnicas, jurdicas, econmicas y ambientales. Los responsables de observar y poner en prctica estas medidas, cuentan con un vasto campo normativo, como son las convenciones y conferencias internacionales; las leyes nacionales y los acuerdos internacionales de la industria petrolera, que tienen como propsito fundamental, la lucha contra la contaminacin del mar por hidrocarbu ros. Sin la existencia de este complejo marco ju rdico y tcnico, el esfuerzo que realizan los diferentes grupos para tener un mar limpio, sera infructuoso. La responsabilidad ambiental se asume con el conjunto de todos estos esfu erzos. Si no se establece la responsabilidad de las partes para indemnizar y compensar los daos causados por la contaminacin por petrleo, difcilmente los propietarios de los buques tanque, que
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transportan hidrocarburos, implementaran los dispositivos tcnicos y las medidas de prevencin para disminuir los posibles derrames de petrleo. Sin embargo, si no existiera el concepto de limitacin de la responsabilidad, el desarrollo de la industria naviera se vera seriamente amenazada. Por tanto, una de las conclusiones ms importantes a la que podemos llegar, es la necesaria complementariedad de la aplicacin de las disposiciones normativas en materia de limitacin de la responsabilidad, y a la obligacin de aplicar todas las medidas de prevencin establecidas en las convenciones internacionales para el fortalecimiento de la responsabilidad ambiental. Del anlisis del desarrollo histrico del derecho martimo, podemos conclu que a pesar de los esfu ir erzos de la comunidad internacional por uniformar las disposiciones en la materia y su observancia general, nos encontramos con dos posiciones divergentes, ante la responsabilidad ambiental: la posicin que denomin europea y la posicin actual de los Estados Unidos de Norteamrica. La posicin europea la podemos sintetizar como la defensa del lmite de la responsabilidad, a partir de la CLC 69 y sus Protocolos, y la posicin de los Estados Unidos como la virtual negacin a dicho lmite, y con la presencia inminente en casi todos los casos de la responsabilidad absolu ta, representada en la OPA. Nosotros pensamos que para nuestro pas, la discusin sobre la problemtica de ambas posiciones es trascendental para el fu turo de la responsabilidad ambiental en el transporte de hidrocarburos y sus serias repercusiones qu tiene para Mxico, por su importancia en el desarrollo e nacional de la industria petrolera y naviera. Es urgente revisar el sistema normativo mexicano en esta materia que, como lo vimos en el desarrollo de este trabajo, es vasto y complejo. Asimismo, sera conveniente actualizar las convenciones internacionales de las que Mxico forma parte. Considero importante se adopten reglamentos especficas para cada una de ellas, pues no siempre se puede aplicar directamente una convencin que se disea en trminos genricos. Es trascendente para las institu ciones involucradas en la industria petrolera mexicana, as como para los investigadores interesados en la materia, la revisin de toda la legislacin, tanto nacional como internacional, con el fin de mantener actualizados los tpicos sobre derecho ambiental, qu cambian constantemente en todo el mundo. e
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El derecho martimo internacional ofrece las bases jurdicas para implantar un sistema de prevencin y de responsabilidad ambiental. De su aplicacin depende que la lucha contra la contaminacin tenga xito. Asumir la responsabilidad ambiental es una toma de conciencia necesaria para que el que contamine, pague las consecuencias.
NOTAS PARA EL ANLISIS DE LA RESPONSABILIDAD AMBIENTAL Y EL PRINCIPIO DE QUIEN CONTAMINA PAGA, A LA LUZ DEL DERECHO MEXICANO Mara del Carmen CARMONA LARA
SUMARIO: I. Introduccin. II. El derecho ambiental y la responsabilidad en general. III. Elementos jurdicos de la relacin hombre-naturaleza. IV. La definicin de medio ambiente y la responsabilidad ambiental. V. La responsabilidad ambiental y la responsabilidad extracontractual. VI. La infraccin a la leyyla responsabilidad ambiental. VII. El dao ambiental y la responsabilidad ambiental. VIII. Responsabilidad en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. IX. Reflexin final. X. Bibliografa.
I. INTRODUCCIN En el presente trabajo tiene como objetivo hacer una serie de reflexiones sobre el tema de responsabilidad ambiental a la luz del sistema jurdico mexicano, entendiendo la responsabilidad ambiental como el fundamento del principio de quien contamina paga. El principio quien contamina paga, qu se introduce en 1970 en Japn e como enmienda y es un lema desde 1975 en la Unin Europea,1 ha inspirado en la ltima dcada el desarrollo del derecho ambiental. Su origen en el derecho internacional lo encontramos en los principios 22 de la Declaracin de Estocolmo y 13 de la Declaracin de Ro. En Estocolmo se estableca:
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Tambin conocido como PPP, por sus siglas en ingls Pay Polluter Principle.
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MARA DEL CARMEN CARMONA LARA
Los Estados deben cooperar para continuar desarrollando el derecho internacional en lo que se refiere a la responsabilidad y a la indemnizacin de las vctimas de la contaminacin y otros daos ambientales que las actividades realizadas dentro de la jurisdiccin o bajo control de tales Estados causen a zonas situadas fuera de su jurisdiccin.
En la Declaracin de Ro este principio se expresa de la siguiente manera:

Los Estados debern desarrollar la legislacin nacional relativa a la responsabilidad y la indemnizacin respecto de las vctimas de la contaminacin y otros daos ambientales. Los Estados debern cooperar asimismo de manera expedita y ms decidida en la elaboracin de nuevas leyes internacionales sobre responsabilidad e indemnizacin por los efectos adversos de los daos ambientales causados por actividades realizadas dentro de su jurisdiccin o bajo su control, en zonas situadas fuera de su jurisdiccin.
Como puede apreciarse, estos principios debern ser desarrollados a nivel nacional; en este mbito, el esquema de la responsabilidad ambiental y la obligacin de reparacin del dao ambiental y el principio de quien contamina paga, adquieren un contexto distinto ya que se deben fundamentar en instituciones jurdicas qu se han ido desarrollando para dar e solucin a problemas distintos al ambiental, es por ello que estos temas se deben de abordar primero a la lu de un sistema ju z rdico especfico y posteriormente darle el anlisis el contenido ambiental, esto es lo que se pretende hacer el presente estudio para el caso del derecho mexicano.2 La exigencia del principio quien contamina paga, determina la inclusin de los daos al medio ambiente, que no pueden ser acogidos bajo ninguna de las otras formas de tutela, en el mbito general de la responsabilidad civil extracontractual.3
2 Consideramos al derecho ambiental como un subsistema del sistema jurdico. Como un sistema diferenciado de los sistemas naturales y de los sociales que mantiene con ellos interconexiones, en trminos similares a como todo sistema interacta con su entorno. Para abundar, vid. Serrano Moreno, J Luis, Ecologa y derecho. Principios de derecho ambiental y ecologa jurdica, Granada, Comares, os 1992, p. 63. 3 Moreno Trujillo, Eulalia, La proteccin jurdico-privada del medio ambiente y la responsabilidad por su deterioro, Barcelona, J M. Bosch Editor, 1991, p. 324. .
RESPONSABILIDAD AMBIENTAL: QUIEN CONTAMINA PAGA
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II. EL DERECHO AMBIENTAL Y LA RESPONSABILIDAD EN GENERAL Los principios del derecho ambiental no han sido expresamente diseados para esta perspectiva ju rdica, sino que en la proteccin del medio ambiente se debe de tener en cu enta que todo el sistema jurdico y todos los principios del derecho deben ser aplicables a l. Existen dentro del sistema ju rdico una serie de normas que no deberan ser consideradas parte del derecho ambiental, ya que no fueron diseadas para ser aplicadas a la solucin de problemas ambientales, tal es el caso del rgimen de responsabilidad, qu tiene como origen la teora de las obligaciones y e proviene de principios del derecho civil. Sin embargo, la vigencia de estos principios se extiende para ser aplicados a nuestros problemas contemporneos; como lo establece Ra Braes: son normas que generan efectos l ambientales en tanto que se ocupan de elementos ambientales tales como los recu rsos naturales y contribuyen a definir su rgimen jurdico.4 El campo de aplicacin de estas normas con efectos ambientales es mucho ms amplio: en todo lo no previsto por la legislacin en la materia, la proteccin del medio ambiente queda integrado a este tipo de normas ju rdicas com son las normas civiles, penales, procesales y administrativas o que concurren a disciplinar una serie de materias que interesan al derecho ambiental, como es el caso de la propiedad privada, la responsabilidad extracontractual y la responsabilidad penal y la manera de hacer efectivas tales responsabilidades, los procedimientos administrativos, etctera. Se trata de una legislacin, de normas que tienen una relevancia ambiental casual.5 III. ELEMENTOS JURDICOS DE LA RELACIN HOMBRE-NATURALEZA El vnculo entre la sociedad y la naturaleza se establece a travs de dos grandes tipos de factores: El conjunto de las acciones humanas que inciden sobre el sistema ecolgico natural y el conjunto de efectos ecolgicos generados en la naturaleza y que inciden sobre el sistema social. 6
Braes, Ral, Manual de derecho ambiental mexicano, Mxico, FUNDEA/ FCE, 1994, p. 37. Valenzuela, Rafael ,El derecho ambiental ante la enseanza e investigacin, en Revista de Ciencias Sociales de la Facultad de Ciencias Jurdicas Econmicas y Sociales de la Universidad de Valparaso, nm. 23 segundo trimestre (Chile), 1983, pp. 179 a 220. 6 Gallopn, Gilberto, Ecologa y ambiente, en Los problemas del conocimiento y la perspectiva ambiental del desarrollo, Mxico, Siglo XXI, 1986, pp. 161 a 168.
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El hecho es que la sociedad y la natu raleza son interdependientes y se influyen de manera recproca. Este proceso de interacciones contiene una serie de elementos. Desde la perspectiva de la sociedad dichos elementos son: 1) los sujetos que llevan a cabo tales acciones (quines?); 2) las razones que los indu a realizar esas acciones (por qu cen ?); 3) los sujetos en los que inciden en trminos favorables o desfavorables los efectos de las mismas acciones (a quines?); y 4) la manera como dichos efectos inciden en la sociedad (cmo?). Desde la perspectiva de la naturaleza tales elementos son: 1) la manera como las acciones humanas afectan la naturaleza (cmo?); 2) los elementos naturales afectados por dichas acciones (a cules?); 3) los elementos o funciones ecolgicas afectadas por la eventual transmisin de los efectos generados por dichas acciones (cules?); 4) la manera como se reorganiza la naturaleza de acuerdo con su lgica interna (cmo?), lo que en definitiva la llevar a genera ciertos efectos que incidiran en la misma sociedad de donde nacieron las acciones que condujeron a un transformacin de la naturaleza.7 Si bien desde la perspectiva de la relacin sociedad/naturaleza se puede establecer el objeto de regulacin o el bien jurdico a proteger del derecho ambiental, sta a su vez puede ser el hilo conductor para el anlisis de ciertas instituciones ju rdicas aplicadas al campo ambiental, ya que como nos dice Braes, la proteccin al ambiente no depende slo de la manera como est regu lada directamente la relacin sociedad/naturaleza, sino tambin y de modo principal como estn regu ladas las relaciones sociales en general.8 Para nosotros, en el caso del anlisis de la responsabilidad ambiental delimitaremos ms el objeto de anlisis y de regu lacin en la relacin hombre/naturaleza, para que se aprecien ms ntidamente planteados los elementos que nos permiten explicarnos esta figura. La relacin hombre/naturaleza es una de las guas conductoras para el anlisis de la figu de la responsabilidad ambiental, la aplicacin de una ra institucin ju rdica por excelencia como es la responsabilidad y la teora de la obligaciones que se encuentra detrs de ella puede ser una gua para encontrar posibles soluciones jurdicas a los problemas ambientales contemporneos. Desde el punto de vista jurdico, la relacin hombre/naturaleza aparece en el derecho a un medio ambiente adecuado, que todo hombre o persona
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Braes, Ral, op. cit., pp. 28 y 29. Ibidem, p. 29.
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tiene. Este derecho es la expresin de una relacin jurdica ms personalizada que atiende a una situacin de titularidad del derecho. El elemento hombre es la determinacin del sujeto titular, y el elemento naturaleza, que en la relacin son los bienes o cosas. El binomio hombre/naturaleza, desde el punto de vista ambiental, cobra un sentido diferente. El elemento hombre es el sujeto del derecho, que puede ser o no titular del bien; sin embargo, s es el beneficiario o afectado por lo que le ocurra al otro elemento. Por el otro lado de la relacin, se encuentra el elemento naturaleza, que se ampla y transforma desde la perspectiva ambiental, para convertirse de bienes o cosas susceptibles de apropiacin, a bienes o cosas susceptibles de un disfru colectivo; esto te es, se convierten en bienes ambientales, cuyo aprovechamiento o apropiacin no necesariamente se encuentra vinculada al esquema de su titularidad. La relacin hombre/naturaleza puede ser considerada la relacin jurdica fundamental del derecho ambiental, entendindose como la que se origina por el reconocimiento de la dignidad del hombre, que es consecuencia de su existencia; y ello en cuanto que todo ser humano debe ser respetado por los dems como persona, no ser perjudicado en su existencia (la vida, el cuerpo, la salud) y en un mbito propio del mismo, y qu cada e individuo est obligado frente a cualquier otro de modo anlogo.9 Esta relacin tambin puede ser entendida como una relacin jurdica entre un sujeto y una cosa. Sin embargo, desde el punto de vista jurdico es necesario hacer una serie de puntualizaciones a la relacin hombre/naturaleza-sujeto/ cosa. La primera referida a la relacin persona/ bienes ambientales, la segunda referida a la relacin persona-persona titulares generales o particulares de bienes ambientales. El primer presupuesto de toda relacin jurdica es el presupuesto de hecho, en el caso de la relacin hombre naturaleza, el presupuesto es: el tipo de relacin entre el hombre y la naturaleza o su medio o entorno. En este sentido la naturaleza puede adquirir diversas concepciones, como un bien a tutelar, como un objeto a explotar, como objeto de aprovechamiento, como objeto de proteccin, es decir, algo que es digno de ser tutelado en cuanto sirve a fines humanos. Sin embargo, dentro del mismo presupuesto de hecho se debe tambin reconocer que el punto de conexin de
Larenz, Karl, Derecho civil. Parte general, trad. espaola, Madrid, 1978, pp. 45 y ss.
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la relacin es dinmico y que la relacin es de interdependencia, en la que ambos elementos de la relacin interactan. El segundo presupuesto de la relacin jurdica es la determinacin de la ley o la consecu encia jurdica que recae en la relacin de hecho, en este sentido podemos decir que la relacin hombre/naturaleza se encuentra como contenido de mltiples normas jurdicas, tanto las que pueden ser consideradas normas ambientales, como aquellas normas ju rdicas que slo inciden en ella de manera indirecta o marginal. Existen otros elementos de la relacin ju rdica, qu son: el elemento e subjetivo, el elemento objetivo y el causal.10 En el caso del elemento subjetivo estamos ante un doble sujeto, el sujeto titu del derecho y el su lar jeto obligado a un deber correlativo (sujeto pasivo).
IV. LA DEFINICIN DE MEDIO AMBIENTE

Y LA RESPONSABILIDAD AMBIENTAL
Decir que el medio ambiente es un bien jurdico, es decir muy poco si tal afirmacin no va acompaada de ulteriores precisiones. Por eso es necesario determinar en qu sentido el medio ambiente es un bien jurdico. 1) La primera consideracin que debe realizarse en esta lnea es la de sealar que el medio ambiente es un bien jurdico reconocido como tal en el sistema jurdico. El reconocimiento de que as lo es generalmente se encuentra nivel constitucional.11 En el caso de Mxico el medio ambiente es reconocido como bien ju rdico en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente. En el derecho penal la elaboracin doctrinal sobre el bien jurdico tutelado ha permitido algunos avances en este sentido, entendiendo a la categora de los bienes ju rdicos entendidos como valores qu son objeto e de proteccin por el ordenamiento jurdico penal, el bien jurdico protegido en el delito ecolgico, le dota de un esquema valorativo especial.
10 Vid, Castn Tobeas, Derecho civil espaol, comn y foral, 13a. ed., t. I, vol. 2o., Madrid, Ed. Reus, 1982, pp. 89 y ss., 513 y ss. y 669 y ss. 11 El Tribunal Constitucional Espaol, por ejemplo, ha adoptado esta conceptualizacin del medio ambiente como bien jurdico constitucionalizado en la STC 64/ 1982 de 4 de noviembre (fj 2. y 5.). En Italia, la Sentencia n. 641/ 1987 de 30 de diciembre de la Corte Costituzionale se ha pronunciado sobre una cuestin de legittimit costituzionale del artculo 18 de la Ley n. 349 de 1986.
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2) La segunda consideracin que debe realizarse sobre la nocin de medio ambiente como bien ju rdico es la qu se refiere a que es un bien e ju rdico colectivo que est relacionado con la forma de disfrutar y aprovechar el bien y su titularidad. Cabe aclarar que la configuracin del medio ambiente como bien jurdico colectivo no exclu a la titu ye laridad individual del derecho a un medio ambiente adecuado. Como seala J ess J ordano Fraga: La consecuencia fundamental de la comprensin del medio ambiente como bien jurdico colectivo radica en la ampliacin de la esfera de legitimacin procesal y en la inconstitu cionalidad de las restricciones procesales.12 3) La tercera consideracin va en el sentido de ponderar el carcter complejo del medio ambiente como bien jurdico, ya que puede ser tomado en cuenta como objeto de un derecho y un deber. Un bien que es a la vez nico y compuesto, o como lo seala Morell Ocaa un compositum de res communes omnia.13 El medio ambiente para el caso de la responsabilidad ambiental puede ser definido como el conjunto equilibrado de componentes naturales que conforman una determinada zona en un determinado momento, que representa el sustrato fsico de la actividad de todo ser vivo, y es susceptible de modificacin por la accin humana.14 La Ley General del Equilibrio Ecolgico, en su artcu 3o. fraccin I, lo define al ambiente como el conjunto de elementos naturales y artificiales o inducidos por el hombre que hacen posible la existencia y desarrollo de los seres humanos y dems organismos vivos que interactan en un espacio y tiempo determinados.15 La titularidad del derecho al medio ambiente es de disfru y plu Es te ral. de disfru porque otorga al sujeto nicamente el goce del derecho, pero te se reconoce la titularidad dominical a otra persona (existen bienes ambientales de propiedad privada).16 Es decir como lo consagrala doctrina italiana estamos ante un derecho pblico subjetivo qu se configura al menos como e
12 J ordano Fraga, J ess, La proteccin del derecho a un medio ambiente adecuado, Biblioteca de Derecho Privado, nm. 59, Barcelona, J Mara Bosch, 1995, p. 81. os 13 Morell Ocaa, Luis, Reflexiones sobre la ordenacin del medio ambiente, RDU, nm. 80, octubre-diciembre (Madrid), 1982, p. 34. 14 Moreno Trujillo, Eulalia, La proteccin jurdico-privada del medio ambiente y la responsabilidad por su deterioro, Barcelona, J M. Bosch Editor, 1991, p. 47. . 15 Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, Diario Oficial de la Federacin, 28 de enero de 1988, y reformas en Diario Oficial de la Federacin, 13 de diciembre de 1996. 16 J ordano Fraga, J ess, op. cit., p. 500.
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el derecho de cada uno de disfrutar de un medio ambiente sano y salubre.17 En el anlisis de la responsabilidad ambiental, el medio ambiente, es un bien jurdico a tutelar a travs de su titular y de su carcter de bien colectivo, en el cual si se causa un dao, su reparacin no slo puede exigirse por la va tradicional, cuando existe un afectado directo, sino que todos aquellos que son titulares de un derecho al medio ambiente adecuado pueden ejercitar este derecho. En realidad, tal y como se dijo con anterioridad es unconcepto complejo que salvaguarda uninters colectivo; sin embargo, a nivel procesal hay mucho camino que recorrer. V. LA RESPONSABILIDAD AMBIENTAL Y LA RESPONSABILIDAD
EXTRACONTRACTUAL
La responsabilidad ambiental, si seguimos a la teora de las obligaciones, cae dentro del campo de la denominada responsabilidad extracontractual, por ello es que vamos a hacer un breve anlisis de estas figu ras. En la actualidad, parece existir la tendencia de qu todos los daos que e pudiramos calificar como medioambientales, sean reparados por la va de la responsabilidad civil extracontractual.18 En materia civil, la comisin de hechos ambientalmente ilcitos puede originar daos y perjuicios que deban ser reparados, de acuerdo con las reglas de la llamada responsabilidad extracontractual (en contraposicin a la responsabilidad contractual).19 Los efectos sancionatorios de la responsabilidad, requ ieren de la presencia de requ isitos que necesariamente han de aparecer, en el caso de que se trate, para qu d lugar a la reparacin del evento daoso; stos e son: 1. E1 su jeto de la responsabilidad: el sujeto cuya accin u omisin, antiju rdica, causa un dao.
17 Volpi, Luca, Dirritto all Ambiente: Note Generali su alcuni aspetti procedurali e sostanziali, Miln, Rassegna di Diritto e Tecnica DellAllimentazione, no. 4, 1990, p. 395. 18 Moreno Trujillo, Eulalia, op. cit., p. 187. 19 Braes, Ral, op. cit., p. 709.
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2. La base de la responsabilidad: que en ocasiones se reconoce en la culpa, y que la constituye en uno de los ejes de evolucin de toda la teora de la responsabilidad. 3. Los daos indemnizables: en los que ha de constatarse no slo la existencia de un dao, sino su relacin con la accin u omisin del sujeto. 4. Los sujetos del derecho a la indemnizacin: debido a la presencia de un patrimonio que haya sufrido menoscabo y sea acreedor de la reparacin del mismo.20 Otra forma de esquematizar los elementos necesarios para hacer operativa la institucin de la responsabilidad en relacin con el dao es la que propone Santos Briz, autor espaol qu recoge los elementos de la e ju risprudencia. Los requ isitos necesarios son: a) la accin u omisin productora del acto ilcito extracontractual; b) la antijuridicidad de la misma; c) la culpa del agente; d) la produ ccin de un dao; y e) la relacin de causa-efecto entre la accin u omisin y el dao.21 Por lo general, la responsabilidad extracontractual se hace efectiva mediante el restablecimiento de la situacin anterior a la comisin del hecho ilcito, cuando ello sea posible, o a travs del pago de daos y perjuicios. Esto significa que el medio ambiente debe ser restau rado o, en su defecto, se deben pagar los daos y perjuicios ocasionados. Como se entender, la existencia de esta responsabilidad es un importante mecanismo de disuasin frente a la posibilidad de qu se contine con la comisin e de los hechos ambientales ilcitos que han dado lu a la reparacin, o gar bien, qu se inicie la comisin de otros.22 e Sin embargo, la legislacin ambiental de casi todos los pases de Amrica Latina no se ocupa de regular estos conflictos, dejando la materia en las disposiciones preexistentes de la legislacin comn (los cdigos civiles y de procedimientos civiles). Tales disposiciones, empero, no
Trujillo, Eulalia, op. cit., p. 200. Briz, en el Comentario al artculo 1902, en los Comentarios al Cdigo Civil y las compilaciones forales, dirigidos por M. Albaladejo, Madrid, EDERSA, 1984, pp. 101 y ss. 22 Braes, Ral, op. cit., p. 709.
21 Santos 20 Moreno
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favorecen la aplicacin de la legislacin ambiental en sede jurisdiccional. En efecto, las normas que rigen este aspecto no toman en cuenta las caractersticas del dao ambiental, que difiere mucho de los dems daos civiles. Entre esas caractersticas, nos parece especialmente relevante la naturaleza colectiva y difusa que por lo general presenta el dao ambiental.23 El criterio de imputacin para la exigencia de la responsabilidad o el criterio de imputacin en la responsabilidad extracontractual se apoya en dos pilares bsicos: el subjetivo y el objetivo. De ah qu la antiju e ricidad, entendida como medio para delimitar hasta dnde llega la imputacin de los daos a una persona y, por consiguiente, a su patrimonio, de tal modo que determine la condu cu consecuencia sea que el deber de resarcir cta ya tenga dos variantes, lo que lleva al estudio de la responsabilidad de tipo subjetivo nacida de culpa o negligencia, y al de la responsabilidad de tipo objetivo y/ por riesgo. o En principio, y como punto de partida idneo para abordar la responsabilidad ambiental, est la idea de culpa en el agente del dao. Al determinarse que la obligacin de resarcir slo constrie a aqu ellos que hayan actuado (en su formulacin amplia, como accin u omisin) cu lposa o negligentemente, tenemos que partir de la posicin clsica qu en e, materia de responsabilidad por daos qu u e tiliza como elemento indispensable la omisin de la diligencia exigible en el agente. Dicha postura clsica est hoy sufriendo una acusada transformacin en diferentes sistemas ju rdicos y nos lleva por los caminos de la objetivacin de la responsabilidad. La responsabilidad subjetiva y la teora de la cu o negligencia es un sistema tendente a desaparecer, quedando lpa hoy en una responsabilidad residual. El jurista italiano Alpa resume la tendencia estru cturndola en tres modelos: el tradicional, el innovador y el del futuro. El modelo tradicional, que an hoy se sigue por la jurisprudencia, y que se rige por las reglas ninguna responsabilidad sin cu lpa, ilicitud = lesin de un derecho subjetivo absoluto y dao = mltiples aspectos de clasificacin de los efectos del hecho ilcito; un sistema en el cual los intereses estn colocados idealmente en una jerarqua tendencialmente inmutable, ms favorable a la proteccin de los intereses econmicos (como los que rondan en torno a la institucin de la propiedad) y menos
23
Ibidem, p. 709.
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a los intereses qu dan relieve a los valores de la persona. Con ello, la e responsabilidad civil se entendera como mecanismo sancionatorio. E1 modelo intermedio o innovador, delineado por la doctrina como reaccin frente al modelo antiguo: de la sancin a la reparacin. La responsabilidad civil pierde, o mejor, atena su carcter sancionatorio para asumir el de complejo de mecanismos dirigidos a tutelar a la vctima; se estudian, de esta forma, los medios idneos econmicamente para asegurar el resarcimiento y, por tanto, los criterios de imputacin alternativos a la culpa. Se ampla el nmero de los intereses tutelados; la propia figura del derecho subjetivo se encuentra atemperada con aqulla, ms accesible y fcilmente concretizable, de la situacinjurdica subjetiva, confirindose as proteccin tanto a los derechos de crdito y a los de goce, como a las expectativas o incluso a los intereses legtimos. La nocin de dao se fragmenta: junto al dao a la vida de relacin ----al dao futuro, al dao por lesin moral---- toman cuerpo nuevos tipos de daos, desde el biolgico hasta el meramente econmico, algunos de ellos creados ad hoc, para asegu una ms amplia proteccin a la persona. rar As, en el nmero de los intereses apreciables se intenta superar el mecanismo procesal de sancin reflejado en el modelo individual de accin, para poder admitir la tutela de intereses de categora, de intereses difusos (como son los intereses de los consumidores, al medio ambiente, a la correcta circulacin de las noticias y las informaciones, etctera). La persona ve, por ello, multiplicarse sus privilegios, siendo tu telada de las agresiones externas con la proliferacin de situaciones subjetivas jurdicamente relevantes. Como momentos importantes de este proceso, destaca la legislacin sobre actividades nucleares, sobre el seguro obligatorio de responsabilidad civil, sobre los daos sufridos por consumidores y usuarios, la legislacin de tutela del medio ambiente, etctera. E1 modelo del futuro, que nace del balance ofrecido por estos ltimos veinte aos, qu toma conocimiento del uso que an hoy puede asumir la e disciplina de la responsabilidad civil y que preconiza los modos de evolucin para los aos venideros. Vuelve el sentido sancionatorio de la responsabilidad; como forma impositiva que es de resarcimiento pecuniario, aparece como forma de control de actividades daosas (como ya ha sido suficientemente acreditada
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por la ju risprudencia en materias como tutela del medio ambiente y de los consumidores y usuarios). El aspecto reparatorio aparece como redimensionado, en cuanto a su intensidad, se unifica el propio sentido del dao, asegurndose a la persona un adecuado y cierto resarcimiento; permanece la tendencia a ampliar el nmero de intereses apreciables, elaborndose una forma de inters legtimo, entendindolo como situacin subjetiva en transformacin; se multiplican las posiciones de garanta de los particu lares. La finalidad, la funcin de la responsabilidad tiende a presentarse como sistema preparatorio de la intervencin del legislador. Por ello, la propia fuerza social de los tipos de ilcitos civiles abren camino a la accin legislativa.24 La tendencia que reina en el campo de la responsabilidad, es la objetivacin progresiva de la misma, ya que uno de los campos donde ha tenido mayor eco ----y ha sido ms solicitada por postulados de justicia social---- es en el de los daos al medio ambiente; daos que son producto en la gran mayora de los casos, no de un actuar culposo o negligente del sujeto, sino de situaciones fcticas de riesgo que, independientemente de la conducta del agente, desembocan en la produ ccin de lesiones en el ----llammosle---- patrimonio ambiental del sujeto pasivo.25 VI. LA INFRACCIN A LA LEY Y LA RESPONSABILIDAD AMBIENTAL Las infracciones a la ley se encuentran ntimamente relacionadas con la responsabilidad ambiental. Debe distinguirse entre las infracciones de carcter formal y las infracciones de carcter material. Las infracciones formales (responden al principio general de prevencin) a) Ejercicio de actividades sin licencia municipal o apartndose de las condiciones exigidas en la licencia. b) Ejercicio de actividades sin acta de comprobacin. c) Ejercicio de actividades sin contar con autorizaciones especficas (de vertido, de gestin de residuos...).
24 Alpa,
25 Moreno
G., Compendio del Nuovo Diritto Privato, UTET, Torino, 1985, pp. 409 y ss. Trujillo, Eulalia, op. cit., pp. 227-228.
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d) Ejercicio de actividades sin inscripcin en registros oficiales (ganaderos, gestores de residu os). e) No cumplir con las obligaciones de pasar controles reglamentarios (emisiones) o de facilitar datos sobre sistemas de au tocontrol o no efectuar declaraciones obligatorias (de produccin de residuos peligrosos). f) Impedir u obstaculizar las funciones inspectoras. g) No disponer de planes de emergencia. h) Obras o actividades su jetas a evaluacin de impacto ambiental que no se han sometido a este trmite. Las infracciones materiales Los tipos principales de infraccin que contempla la legislacin son: a) Superar los niveles de emisin de residuos (emisin y residuos en sentido amplio). b) Superar los niveles de emisin de ruidos, vibraciones, radiaciones, temperatura, olores o cualesqu iera otras formas de energa. c) Uso de sustancias o materiales. d) Prctica de procesos, tecnologas o sistemas de gestin prohibidos.26 VII. EL DAO AMBIENTAL Y LA RESPONSABILIDAD AMBIENTAL En materia civil, la comisin de hechos ambientalmente ilcitos puede originar daos y perjuicios que deban ser reparados, de acuerdo con las reglas de la llamada responsabilidad extracontractual (en contraposicin a la responsabilidad contractual).27 La problemtica surgida en cuanto a los daos medioambientales y sus especiales caractersticas son: daos continuados, daos sociales, daos futuros; en cuanto a los sujetos: indeterminacin de los mismos, tanto los agentes del dao como los lesionados, superposicin de acciones daosas; en cuanto al concepto de culpa: la necesidad de obviar el requisito de la
26 Choy Torrs, Antonio, La correccin del ilcito ambiental en las Comunidades Autnomas, material del curso Responsabilidad civil por daos al medio ambiente. Delito ecolgico y sistema jurdico, Madrid, CIEMAT, 1994, pp. 3 y ss. 27 Braes, Ral, op. cit., p. 709.
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culpa a la hora de valorar por los tribunales la obligacin de reparar el dao, tendiendo hacia la responsabilidad objetiva o por riesgo; en cuanto a las indemnizaciones: la dificultad de la reparacin in natura, la prctica imposibilidad de una cuantificacin real de los deterioros causados, y la altsima cuanta econmica que suponen a un determinado particular; en cuanto a las dificultades procesales: respecto, sobre todo, a la necesidad de arbitrar nuevas acciones qu consigan una agilizacin y sobre todo una e total cobertu de los daos, por ejemplo, las acciones de clase anglosara jonas dirigidas a la proteccin de intereses difusos o colectivos, son temas de constante reflexin por parte de la doctrina civilista, de unos aos a esta parte.28 El presupuesto bsico de la responsabilidad civil es la produccin de un dao ya que para que proceda el resarcimiento es indispensable la existencia de un menoscabo en la esfera jurdica del perjudicado. Por ello es necesario establecer qu significa el dao ambiental. Para algunos autores y generalmente para especialistas no juristas, el dao ambiental es cualquier alteracin al medio ambiente, la contaminacin es una forma de dao ambiental. A esta postura se adhiere la legislacin ambiental mexicana. La Ley General de Equ ilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, en su artculo tercero contiene una serie de definiciones, entre ellas no encontramos el concepto de dao; sin embrago, s existen otros conceptos que podramos considerar afines a esta idea, sobre todo en el caso del desequ ilibrio ecolgico qu es el que contiene la idea de alteracin e negativa. Los conceptos relacionados con el de dao son:
XII.- Desequilibrio ecolgico: La alteracin de las relaciones de interdependencia entre los elementos naturales que conforman el ambiente, qu afecta e negativamente la existencia, transformacin y desarrollo del hombre y dems seres vivos; VI.- Contaminacin: La presencia en el ambiente de uno o ms contaminantes o de cualquier combinacin de ellos qu cause desequilibrio ecolgico; e VII.- Contaminante: Toda materia o energa en cualesquiera de sus estados fsicos y formas, que al incorporarse o actuar en la atmsfera, agua, suelo, flora, fauna o cualqu elemento natural, altere o modifique su composicin ier y condicin natural;
28 Moreno
Trujillo, Eulalia, op. cit., p. 187.
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VIII.- Contingencia ambiental: Situacin de riesgo, derivada de actividades humanas o fenmenos naturales, qu pu poner en peligro la integridad de e ede uno o varios ecosistemas;29
El problema jurdico que generan estos conceptos a la lu de la z responsabilidad ambiental, es que el desequ ilibrio ecolgico no es un concepto claramente determinado, definido cuantificable y valorable, sobre todo si tenemos en cuenta el carcter dinmico de este equilibrio. El equilibrio que se rompe, el desequilibrio ecolgico es a la vez el origen de otras reacciones en el ecosistema, y es sucedido por nuevas reestructuraciones. Cmo saber entonces cul es el menoscabo qu se sufre, la e cuanta de la prdida, y el monto de ella. Existe tambin el problema de qu los desequilibrios ecolgicos no e necesariamente tienen una causa humana, la naturaleza reacciona a veces en forma destructiva, aunque esto sea nicamente a la luz de nuestros ojos, ya qu la naturaleza simplemente lleva a cabo sus procesos. Es decir la e naturaleza cae en el supuesto jurdico de la fuerza mayor. A quin es imputable la desaparicin de una especie, a quin causa menoscabo?; el proceso de erosin de los su elos, quin o qu lo causa, quines sufrirn sus efectos? son dos preguntas que deben ser contestadas para poder vislumbrar la complejidad de este tema a nivel jurdico. Para la determinacin del sujeto contaminador, sujeto activo del deber de reparar el dao causado, existen dos consideraciones, a saber:
Cuando una norma legal no la contenga de forma expresa, es decir, una presuncin de responsabilidad que implicara una inversin de la carga de la prueba, ser el lesionado el qu haya de asignar dicha e imputacin de responsabilidad. Cuando la imputacin recaiga en varios sujetos diversos, sern responsables solidariamente del dao causado, a no ser que se pueda demostrar, indudablemente, el quantum participativo en el resultado final daoso de cada uno de ellos. No es sino una manifestacin de la solidaridad por salvaguarda del inters social, atendidas razones de equidad y de garanta en el resarcimiento del dao.
29 El subrayado es nuestro.
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Otro problema que aparece en relacin a los daos ambientales es el relativo al dao colectivo, que designa el eventual involu cramiento de muchas personas, tambin es conocido como dao difuso, con la posible indeterminacin de la totalidad de esas personas. As, la caracterstica del dao ambiental consiste en el inters social qu habitualmente est presente e en su reparacin, en tanto es frecuente que dicho dao afecte no slo a las personas individualmente consideradas en su salud y en su patrimonio, sino tambin a la sociedad en su conjunto como titular del patrimonio ambiental y, adems, a las generaciones que nos sucedern.30 La relacin de causalidad entre los daos ambientales y los hechos que los provocan, cuando concurre un nmero indeterminado de personas a la generacin de esos daos, es otro de los problemas a considerar en el caso del dao ambiental. Aunque es de especial dificultad la determinacin del nexo causal en los litigios promovidos por la accin de resarcimiento, debido al carcter de daos annimos de las lesiones al medio ambiente, por su proyeccin en el tiempo y en el espacio geogrfico, y por la frecuente aparicin de causas coadyuvantes al resultado final, siendo el actor el que ha de soportar la dificultad de prueba de su existencia, se hace difcil que las ventajas conseguidas por la minusvaloracin de la culpa se prolonguen a lo largo del proceso. Por ello sera en extremo til, tanto para el perjudicado como para el juzgador, la creacin de un catlogo de actividades potencialmente lesivas del ambiente, con su correspondiente tabla de daos que suelen producir, si no con fu erza probatoria, cuanto menos orientativa de la investigacin a realizar. Esto ayudara a resolver problemas como: la contaminacin de aguas causada por diversos vertimientos. Otro problema tiene que ver con la idea misma del patrimonio ambiental, que es por completo ajena a la legislacin civil. No menor es el problema que presentan algunos cdigos civiles, que todava siguen aferrados al sistema de la responsabilidad subjetiva, es decir, qu exigen e la existencia de dolo o cu para qu proceda la reparacin del dao.31 lpa e El dao al medio ambiente muestra dos mbitos de incidencia diferenciados: el que afecta al patrimonio o a los bienes personales de un sujeto individualizado, y el que se manifiesta en la lesin del medio ambiente como bien o inters pblico o colectivo, lo qu ataera a la colectividad e
30 Braes, 31
Ral, op. cit., p. 709. Ibidem, pp. 709-710.
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o al Estado (y por lo tanto sera una problemtica a tratar desde el derecho pblico). En el primer aspecto, la manifestacin de la lesin al ambiente con un detrimento o minusvaloracin del patrimonio o de un inters legtimo de un sujeto, entra de lleno en el mbito de accin del derecho privado, y en concreto por la responsabilidad civil extracontractual. Mediando prueba del dao (dificultosa en grado extremo), aunque sea con la mxima aproximacin posible (incluso los fu turos), cabe la reparacin. Como aspecto a destacar en esta materia, est la consideracin de los daos morales por contaminacin, entendidos como el sufrimiento de orden interior o psicolgico causado por la continua amenaza que el dao al medio ambiente supone para la salud fsica o mental de la persona. Y esos daos cabe que sean considerados y valorados. Lo mismo ocurre con el proceso civil, a travs del cual se hace efectiva la responsabilidad derivada de los daos civiles, que tambin est concebido como un proceso entre individuos y en el cual, por ejemplo, est legitimado para accionar slo el qu ha sido personalmente afectado en e sus intereses y en el qu adems, la condena no puede extenderse al dao e, globalmente producido.32 De las dos titularidades diferenciadas y compartidas con qu se confie gura el bien jurdico a tutelar, que en este caso es el ambiente, la primera, de tipo individual, atae a la esfera personal; esta situacin no plantea problemas especficos a la hora de establecer la legitimacin activa para acudir a los tribunales en busca de la realizacin prctica del derecho a la indemnizacin; se regira por la normativa general: el titular del patrimonio o del inters legtimo o el propio perjudicado corporal o moralmente. Respecto al segundo mbito de titularidad, la colectiva, no cabe individualizacin, ni del dao ni de sus consecuencias; es un bien que afecta a todo un colectivo y cualquier lesin es soportada por todos, indistinta y colectivamente: es un inters difuso. Para poder defenderlo judicialmente, abogo por la implantacin de un modelo procesal inspirado en las class actions norteamericanas; la solucin final, atinente slo a los daos al medio ambiente como inters colectivo, beneficiara a toda la comunidad, sinnecesidad de acudir a las tcnicas vinculadas con la proteccin de la propiedad. Quedara a salvo el derecho del individuo concreto para
32
Ibidem, p. 710.
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solicitar la reparacin de los daos causados directamente a su esfera patrimonial, si no vinieran cubiertos por la reparacin impuesta por medio de la accin de clase. En el mbito latinoamericano, sin embargo, ha comenzado una experiencia interesante en Brasil con la Ley nm. 7347, del 24 de julio de 1985, que regula la llamada accin civil pblica de responsabilidad por daos causados al medio ambiente, al consumidor, a los bienes y derechos de valor artstico, etctera. En los trminos de esa ley, la accin civil podr tener por objeto la condena en dinero o el cumplimiento de la obligacin de hacer o no hacer (artcu 3). La misma ley establece tambin la lo posibilidad de interponer una accin cautelar para los fines de la propia ley (artculo 4). Tanto la accin principal como la accin cautelar pueden ser ejercidas por el Ministerio Pblico, la Unin, los estados y municipios, as como por autarquas, empresas pblicas, fundaciones, sociedades de economa mixta o por asociaciones que cumplan con ciertos requisitos (artculo 5). Ya existen casos concretos que se han iniciado con base en esta ley.33 Existen otros mecanismos procesales que se han comenzado a ensayar con xito en este campo, como es el caso del ejercicio de las garantas constitucionales establecidas para la proteccin de los derechos fundamentales, all donde el derecho a un medio ambiente apropiado ha sido reconocido constitucionalmente como uno de esos derechos. ste es el caso, por ejemplo, de Chile donde el llamado recurso de proteccin ha sido empleado con buenos resu ltados en ms de una oportunidad. Este tipo de recurso es en la actualidad, por lo menos en el mbito latinoamericano y tal como se ha dicho grficamente, la mejor carta disponible para la proteccin procesal del medio ambiente, a falta de regulaciones especiales sobre la materia.34 Para el caso de la reparacin del dao hay que hacer notar que se hace indispensable establecer un rgimen especializado qu permita que una e vez apreciada la responsabilidad, y determinada, por lo tanto, la obligacin del agente contaminador de reparar el dao, ste debera, por imperativo legal, ser reparado in natura, restituyendo el ambiente al ser y estado en que se encontraba previa la aparicin de la actividad lesiva. Independientemente de esta obligacin, que cubrira la falta de tu tela del
33 Idem. 34 Idem.
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ambiente (inters difuso), estara obligado a indemnizar los daos concretos patrimoniales del actor y las medidas preventivas (tambin impuestas de forma obligatoria, independientemente de la solicitud presentada en la demanda) tendentes a evitar nuevas lesiones. Otro tema a considerar es el de la prescripcin. Para el caso ambiental, la norma general de prescripcin para el ejercicio de la accin de resarcimiento de daos y perju icios ha de ser interpretada a la luz de las especiales caractersticas que presentan los daos medioambientales.
El cmputo del plazo del ao cuando los daos son continuados, no se iniciar en el momento de producirse el hecho, sino cuando ste se haya verificado en su totalidad, esto es, cuando haya desaparecido la causa determinante del dao. Con ello, el perjuicio lento y persistente que supone la contaminacin puede verse reparado ab initio y no se limita el deber de indemnizar del agente contaminador slo a las lesiones producidas dentro del ao anterior a la presentacin de la demanda. Respecto a los daos fu turos, al ser una consecuencia nueva, aunque sea debida a la misma accin, regir la regla general, o bien la especfica del dao continuado (si esta nueva lesin tiene ese carcter). Su problemtica estar centrada, ms que en el cmputo del plazo de prescripcin, en el reconocimiento de su novedad y en la demostracin de la ignorancia previa del que los reclama.
VIII. RESPONSABILIDAD EN LA L EY GENERAL DEL EQUILIBRIO ECOLGICO Y LA PROTECCIN AL A MBIENTE La Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente (LGEEPA) contiene a la responsabilidad ambiental en diferentes figuras ju rdicas, que regula:
como principio de la poltica ambiental; como un instrumento econmico-objeto de seguros ambientales; como un rgimen a asumir por parte de los prestadores de servicios ambientales; como responsabilidad ambiental propiamente dicha, y como una responsabilidad asociada a otro tipo de responsabilidades.
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1. Como principio de la poltica ambiental Dentro de los principios qu conforme al artculo 15 de la LGEEPA e debern observarse por el Ejecutivo Federal para la formulacin y conduccin de la poltica ambiental y la expedicin de normas oficiales mexicanas y dems instrumentos previstos en ella, en materia de preservacin y restau racin del equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente, se encu entra el que establece la responsabilidad de la proteccin del equilibrio ecolgico a las au toridades y los particulares.35 Esta responsabilidad es transgeneracional considerando lo que seala la misma disposicin en la fraccin V que establece: La responsabilidad respecto al equilibrio ecolgico, comprende tanto las condiciones presentes como las que determinarn la calidad de la vida de las fu turas generaciones. Esta es una responsabilidad que se encuentra en el contenido del concepto de desarrollo sustentable, que desde el punto de vista jurdico le da un valor especfico a la responsabilidad ambiental ya que es una responsabilidad que debe asumirse no slo en funcin de un dao presente o que se actualiza de manera ms o menos inmediata, sino que se proyecta a los posibles efectos en el futuro. Estableciendo a este plazo como ilimitado ya que se actualizar en cada generacin que asuma esta responsabilidad. 2. Como instrumento econmico-objeto de seguros ambientales Conforme a la ley ambiental mexicana, se consideran instrumentos econmicos los mecanismos normativos y administrativos de carcter fiscal, financiero o de mercado, mediante los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales que generen sus actividades econmicas, incentivndolas a realizar acciones qu favorezcan el ambiente.36 e Estos instrumentos son, a decir de Ramn Martn Mateo, figuras cuya asimilacin ha sobresaltado los nimos de los legisladores y alborotado a los estudiosos del derecho, cuyo diseo ha sido pensado para su manejo por los propios operadores econmicos y sociales, ya que se espera de los empresarios que alineen sus conductas con los imperativos de la tutela del medio y que lo hagan por impulso de los incentivos que les transmiten los
35 Fraccin 36 LGEEPA,
III del artculo 15 de la LGEEPA. artculo 22.
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consumidores y ciudadanos en general. A su vez, la administracin es a estos efectos rbitro y socio de los sujetos ambientalmente motivados, a los que ofrece informacin precisa, sometindolos a la estructu racin de su comportamiento.37 Dentro de estos instrumentos se encuentran los denominados financieros, que son: los crditos, las fianzas, los seguros de responsabilidad civil, los fondos y los fideicomisos, cuando sus objetivos estn dirigidos a la preservacin, proteccin, restauracin o aprovechamiento sustentable de los recu rsos naturales y el ambiente, as com al financiamiento de prograo mas, proyectos, estudios e investigacin cientfica y tecnolgica para la preservacin del equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente.38 El instrumento econmico financiero que se vincula con la responsabilidad ambiental es el seguro de responsabilidad civil, que tiene antecedentes decimonnicos, en Francia, concretamente a partir de 1825, el seguro relativo a la responsabilidad derivada de los accidentes ocasionados por caballos y coches, modalidad que en Alemania comenzara a explotarse nicamente a partir de 1890. Ms tarde, el seguro de responsabilidad civil. se presenta vincu lado en una u otra formaal seguro de accidentes laborales. E1 creciente empleo de las mquinas en la industria hacia mediados del siglo pasado, plante la cuestin de asegurar a las vctimas de los accidentes de trabajo una indemnizacin adecuada en todo caso.39 Por iniciativa de la sociedad La Preservatrice, comienza a explotarse el denominado, seguro colectivo combinado; mediante esta modalidad, el empresario concertaba dos tipos de segu ros: un seguro de responsabilidad civil para cubrirse de las consecuencias derivadas de aqu ellos accidentes sufridos por sus obreros de los que fuera responsable o, en todo caso, demandado como tal, y un seguro colectivo de accidentes en favor de aqullos, en virtud del cual se garantizaba a los mismos la percepcin de una determinada suma fijada a priori, en el supuesto de que fueran vctimas de un accidente laboral.40 A partir de entonces la evolucin de esta figura ha sido vertiginosa y ha tomado auge en los ltimos tiempos precisamente cuando se combina
37 Martn Mateo, Ramn, Nuevos instrumentos para la tutela ambiental, Estudios Administrativos, Madrid, Trivium, 1994, p. 13. 38 LGEEPA, artculo 22. 39 Calzada, Conde Mara de los ngeles, El Seguro Voluntario de Responsabilidad Civil, Madrid, Editorial Montecorvo, 1983, p. 26. 40 Idem.
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con la responsabilidad ambiental y la teora del riesgo ambiental. Existiendo en la actualidad el seguro de riesgo ambiental en diversos pases, y la regulacin en esta materia en otros, se ha desarrollado tanto a nivel local como a nivel regional, tal es el caso de directivas de la Unin Eu ropea que pretenden unificar esta figura de segu ambiental para ser aplicada ro en toda la regin.41 3. Como instrumento autorregulatorio (auditora ambiental) En el caso de la ley ambiental mexicana, la auditora ambiental aparece como una figura preventiva por excelencia que, a travs de la definicin de las medidas preventivas y correctivas necesarias para proteger el medio ambiente, permite asumir la responsabilidad ambiental, entendindola como el deber de cumplir con la normatividad ambiental y los parmetros internacionales, la asuncin de buenas prcticas de operacin e ingeniera aplicables. En teora, la auditora ambiental significa aceptar voluntariamente la responsabilidad ambiental, a sabiendas de que los efectos de esta aceptacin son remotos. Por su carcter preventivo y como parte de la estrategia de gestin ambiental de las empresas, es muy improbable que estando bajo el esquema de auditora ambiental ocurran daos. Sin embargo, el carcter voluntario de la auditora ambiental, en lnea con la autorresponsabilidad y autonoma propugnada por las organizaciones empresariales, aunque tiene tras s un amplio consenso, no es algo indiscutible. El riesgo ambiental qu la gestin de muchas empresas supone tiene un trascendene cia social indudable, y tampoco puede ser dejado libremente al arbitrio de las empresas el cumplimiento de las normas ambientales, aunque puede contra argumentarse que para ello estn los controles ordinarios.42 La ley expresamente seala:
Los responsables del funcionamiento de una empresa podrn en forma voluntaria, a travs de la auditora ambiental, realizar el examen metodolgico de sus operaciones, respecto de la contaminacin y el riesgo que generan, as como el grado de cumplimiento de la normatividad ambiental y de los parmetros internacionales y de buenas prcticas de operacin e ingeniera
41 En el caso mexicano, aunque la materia es muy novedosa existen ya algunas empresas aseguradoras que estn brindando ya el seguro ambiental, una de las empresas pioneras es Seguros Interamericana de BITAL. 42 Martn Mateo, Ramn, op. cit., p. 118.
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aplicables, con el objeto de definir las medidas preventivas y correctivas necesarias para proteger el medio ambiente.43
3. Como un rgimen a asumir por parte de los prestadores de servicios ambientales Una de las facetas de la responsabilidad ambiental que contiene la ley ambiental mexicana es la que se vincula con la responsabilidad profesional de los prestadores de servicios ambientales.44 Si bien todo especialista debe tener unesqu ema de responsabilidad como profesionista, en los ltimos aos se ha desarrollado la tendencia en las nuevas figuras de autorregulacin, en las que la responsabilidad ambiental se extiende a quienes llevan a cabo una serie de actividades que permiten la aplicacin efectiva de la regulacin ambiental a travs del autocontrol. Estos especialistas prestan el servicio ambiental de utilizar sus conocimientos para la aplicacin de la legislacin ambiental y de las diferentes figuras que en ella existen y qu sealan una serie de requ e isitos o estudios a cumplir Para ello estos especialistas deben cumplir una serie de requisitos, que exigen generalmente ciertas normas International Standar Organization (ISO), como perfil de quien lleve a cabo algunos estudios o actividades para su aplicacin, o qu la misma legislacin ambiental exige. Estos requisitos e que engloban la tica, y por consecuencia el esquema de responsabilidad ambiental del prestador del servicio ambiental, generalmente son:45 Demostrar la calidad y conocimientos necesarios para llevar a cabo las actividades que se les requieran:

independencia, objetividad, imparcialidad, y conocimiento de la normatividad ambiental.
No tener intereses personales, econmicos o de cualqu otra ndole ier en el caso que participe.
43 LGEEPA,
artculo 38 bis.
44 Consideramos entre ellos a los que realizan estudios de impacto ambiental, auditores ambientales,
peritos, verificadores, certificadores, asesores y consultores ambientales, etctera. 45 Vid. Anexo III. Requisitos relativos a la acreditacin de los verificadores medioambientales y las funciones del verificador. Anexos del Reglamento 1836/ sobre Sistema de Gestin y Auditora 93 Medioambiental del Consejo de 29 de junio de 1993, Diario Oficial Espaol, 10 de julio de 1993.
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Las personas que presten servicios de evaluacin del impacto ambiental, sern responsables ante la secretara de los informes preventivos, manifestaciones de impacto ambiental y estudios de riesgo que elaboren, quienes declararn bajo protesta de decir verdad qu en ellos se incorporan e las mejores tcnicas y metodologas existentes, as como la informacin y medidas de prevencin y mitigacin ms efectivas.46 La responsabilidad que asume actualmente el profesionista ante la secretara se debe a las reformas de diciembre de 1996. Con anterioridad, las autoridades no podan exigir nada a quien realizaba el estudio de impacto, fuera del registro de prestadores de servicios consistentes en la realizacin de estudios de impacto ambiental.47 El registro gener una serie de problemas administrativos y, lo que es ms grave, cotos de poder. No tu el impacto que se haba previsto para vo su creacin, ya que los estudios de impacto fu eron generalmente descriptivos y contaban con informacin que no permita precisamente cumplir con su objetivo, que era establecer cmo la obra o actividad iba a causar impacto al ambiente o al equilibrio ecolgico; sin embargo, la consecuencia de un mal estudio de impacto no repercuta en qu lo haba realizado, ien ya que este contaba con registro para realizarlo, sino que afectaba a quien haba contratado el estudio, con la negacin de la autorizacin o licencia de funcionamiento. Con las reformas de diciembre de 1996, este esquema se transform y se establece responsabilidad de quienes presten servicios ambientales, ante la secretara48 de
los informes preventivos, manifestaciones de impacto ambiental y estudios de riesgo que elaboren.
Para ello suscribirn y declararn bajo protesta de decir verdad qu en e ellos se incorporan: = las mejores tcnicas y metodologas existentes,
46 LGEEPA,
artculo 35 bis 1.
47 El registro en materia de impacto ambiental para quienes realizaban los estudios de impacto se
estableci conforme a lo que sealaba la LGEEPA, artculo 32 y su Reglamento (1988) artculo 43 a 46. 48 SEMARNAP-INE a nivel federal.
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= as como la ms efectiva informacin, = medidas de prevencin, y = medidas de mitigacin La consecuencia jurdica del incumplimiento de esta responsabilidad, es que se considera falsedad de declaracin ante autoridad competente que puede ser constitutiva de una infraccin administrativa y dependiendo de la gravedad del hecho hasta en un delito. Los informes preventivos, las manifestaciones de impacto ambiental y los estudios de riesgo podrn ser presentados por los interesados, instituciones de investigacin, colegios o asociaciones profesionales, en este caso la responsabilidad respecto del contenido del documento corresponder a quien lo suscriba. 4. Como responsabilidad ambiental propiamente dicha a) Responsabilidad ambiental La ley seala expresamente el principio de responsabilidad ambiental en el artculo 203 que establece:
Sin perjuicio de las sanciones penales o administrativas que procedan, toda persona que contamine o deteriore el ambiente o afecte los recursos naturales o la biodiversidad, ser responsable y estar obligada a reparar los daos causados, de conformidad con la legislacin civil aplicable. El trmino para demandar la responsabilidad ambiental, ser de cinco aos contados a partir del momento en que se produzca el acto, hecho u omisin correspondiente.49 Cuando por infraccin a las disposiciones de esta Ley se hubieren ocasionado daos o perjuicios, los interesados podrn solicitar a la Secretara, la formulacin de un dictamen tcnico al respecto, el cual tendr valor de prueba; en caso de ser presentado en juicio.50
49 LGEEPA, artculo 203. 50 Ibidem,artculo 204.
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b) Autorizacin de impacto ambiental Una de las responsabilidades ambientales existentes en la ley ambiental mexicana es la de contar con la au torizacin de impacto prevista en la ley, as como la autorizacin de inicio de obra. La ley seala:
Cuando las obras o actividades sealadas en el artculo 28 de esta Ley requieran, adems de la autorizacin en materia de impacto ambiental, contar con autorizacin de inicio de obra; se deber verificar que el responsable cu ente con la au torizacin de impacto ambiental expedida en trminos de lo dispuesto en este ordenamiento. Asimismo, la Secretara, a solicitud del promovente, integrar a la autorizacin en materia de impacto ambiental, los dems permisos, licencias y autorizaciones de su competencia, que se requieran para la realizacin de las obras y actividades.51
c) Como responsabilidad ambiental por funcin La ley seala algunas responsabilidades ambientales que se derivan de la funcin que ejerce el sujeto, una de ellas es la que se establece para el director de las reas naturales protegidas, quien ser responsable de coordinar la formulacin, ejecu cin y evaluacin del programa de manejo correspondiente, de conformidad con lo dispuesto en la ley y las disposiciones que de ella se deriven.52 Tambin, quienes asuman la administracin de las reas naturales adquieren la responsabilidad de administrar las reas naturales protegidas. Quienes tienen esta responsabilidad por funcin son: gobiernos de los estados, de los municipios y del Distrito Federal, as como ejidos, comunidades agrarias, pueblos indgenas, grupos y organizaciones sociales y empresariales; las dems personas fsicas o morales interesadas estarn obligadas a sujetarse a las previsiones contenidas en la ley, los reglamentos, normas oficiales mexicanas qu se expidan en la materia, as e como a cumplir los decretos por los que se establezcan dichas reas y los programas de manejo respectivos.53
51 Ibidem,artculo 35 bis 3. 52 Ibidem, 53 Ibidem,
artculo 65. artculo 67.
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5. Como responsabilidad ambiental por materia a) Agua En el caso del agua la responsabilidad ambiental se pu resumir en ede tres grandes rubros: la responsabilidad del usuario en todas las actividades relacionadas con su uso y aprovechamiento, la responsabilidad del tratamiento de las aguas residuales y la participacin en la aplicacin de programas para su preservacin. Para el aprovechamiento sustentable del agua y los ecosistemas acuticos se considerar el criterio que consiste en: La preservacin y el aprovechamiento sustentable del agua, as como de los ecosistemas acuticos es responsabilidad de sus usuarios, as como de quienes realicen obras o actividades que afecten dichos recursos.54 Para la prevencin y control de la contaminacin del agua se considerar que el aprovechamiento del agua en actividades productivas susceptibles de producir su contaminacin, conlleva la responsabilidad del tratamiento de las descargas, para reintegrarla en condiciones adecuadas para su utilizacin en otras actividades y para mantener el equilibrio de los ecosistemas.55 La participacin y corresponsabilidad de la sociedad es condicin indispensable para evitar la contaminacin del agua.56 b) Atmsfera Para controlar, reducir o evitar la contaminacin de la atmsfera, la secretara dentro de sus facultades tiene la de requ erir a los responsables de la operacin de fuentes fijas de ju risdiccin federal, el cumplimiento de los lmites mximos permisibles de emisin de contaminantes, su reglamento y en las normas oficiales mexicanas respectivas. Para ello, la autoridad ambiental federal promover ante los responsables de la operacin de fuentes contaminantes, la aplicacin de nuevas tecnologas, con el propsito de reducir sus emisiones a la atmsfera.57
54 Ibidem, 55 Ibidem,
artculo 88 fraccin IV. artculo 117 fraccin III. 56 Ibidem, artculo 117 fraccin V. 57 Ibidem, artculo 111 fracciones VI y XIII.
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En materia de prevencin y control de la contaminacin atmosfrica, los gobiernos de los estados, del Distrito Federal y de los municipios, de conformidad con la distribucin de atribuciones establecida en la ley, as como con la legislacin local en la materia, tienen tambin esta facultad.58 c) Residuos peligrosos Uno de los artculos ms importantes de la ley ambiental mexicana es el artculo 151, que establece la responsabilidad ambiental en materia de residuos peligrosos. Expresamente dice: La responsabilidad del manejo y disposicin final de los residuos peligrosos corresponde a quien los genera. Esta responsabilidad, qu es objetiva, se relaciona directamente con la e peligrosidad de los residu es decir, es una responsabilidad que se inicia os, en el momento en que el residuo es generado y considerado peligroso, y no termina sino hasta que se acaba su peligrosidad. Cabe aclarar que la responsabilidad del generador de residuos peligrosos no termina al transferir a los residuos para su tratamiento o su disposicin final. En este ltimo caso estn los residuos qu no puedan ser tcnica y econmicamente e sujetos de reuso, reciclamiento o destruccin trmica o fsico qumica. La ley seala que en el caso de que se contrate los servicios de manejo y disposicin final de los residuos peligrosos con empresas autorizadas por la secretara y los residuos sean entregados a dichas empresas, la responsabilidad por las operaciones, ser de stas independientemente de la responsabilidad que, en su caso, tenga quien los gener. Existen otro tipo de obligaciones asociadas a los residuos peligrosos: una positiva y otra negativa, la primera es referida a qu ienes generen, reusen o reciclen residuos peligrosos, debern hacerlo del conocimiento de la secretara en los trminos previstos en el reglamento de la ley. Y la segunda que la que se establece en el artculo 151 de no permitir el confinamiento de residuos peligrosos en estado lquido. La responsabilidad ambiental en materia de residuos peligrosos se complementa con el principio de reparacin del dao conforme a los artculos 152 y 152 bis, que sealan:
58 Ibidem,artculo
112 fraccin III.
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Cuando se contamine el suelo, los responsables de ello estn obligados a recuperar y restablecer las condiciones del mismo con el propsito de que ste pueda ser destinado a alguna de las actividades previstas en el programa de desarrollo urbano o de ordenamiento ecolgico que resu aplicable, para el lte predio o zona respectiva.59 Cuando la generacin, manejo o disposicin final de materiales o residu os peligrosos, produzca contaminacin del suelo, los responsables de dichas operaciones debern llevar a cabo las acciones necesarias para recuperar y restablecer las condiciones del mismo, con el propsito de que ste pueda ser destinado a alguna de las actividades previstas en el programa de desarrollo urbano o de ordenamiento ecolgico que resulte aplicable, para el predio o zona respectiva.60
6. Como una responsabilidad asociada a otro tipo de responsabilidades a) Participacin social Una de las responsabilidades ambientales ms importantes que contiene la ley es la que se encuentra relacionada con la participacin social, que puede ser calificada como un derecho, pero que nosotros consideramos una responsabilidad. La ley abre una serie de posibilidades para la participacin social, una de ellas es para la planeacin, ejecucin, evaluacin y vigilancia de la poltica ambiental y de recursos natu rales as como para la elaboracin del establecimiento de declaratorias de reas naturales protegidas y sus programas de manejo. b) Derecho a la informacin El derecho a la informacin ambiental su como principio en Estorge colmo y es un derecho sustantivo de titularidad colectiva genricamente atribuido a todas las personas que deseen ejercitarlo qu no estn obligadas e a probar un inters determinado.61 El derecho a la informacin se encuentra relacionado con la responsabilidad ambiental en tanto quien recibe la informacin de las autoridades
59 Ibidem,
artculo 152. artculo 152 bis. 61 Martn Mateo, Ramn, op. cit., pp. 188-189.
60 Ibidem,
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competentes, es responsable conforme a la ley de su adecuada utilizacin y tiene el deber de responder por los daos y perjuicios que se ocasionen por su manejo indebido.62 IX. REFLEXIN FINAL A travs de estas lneas hemos podido hacer un breve recuento de los temas que de alguna manera tienen que ser profundizados para el anlisis de la responsabilidad ambiental a la luz del derecho mexicano. Para que la responsabilidad ambiental y el principio de quien contamina paga tengan efectividad, ser necesario qu se lleven a cabo una e serie de anlisis para encontrar la constante respecto a los criterios de responsabilidad a travs de: la sistematizacin de la legislacin nacional e internacional en materia de recursos naturales y formas de aprovechamiento de los mismos; la sistematizacin de las diferentes formas de responsabilidad, civil, penal, administrativa y social; la legitimacin procesal para grupos sociales afectados. Y de manera legal, el establecimiento de principios que determinen claramente las bases para que la responsabilidad ambiental brinde todos sus efectos, tanto a nivel sancionatorio como indemnizatorio y fundamentalmente para la reparacin del dao ambiental y social que generan las actividades lesivas al ambiente. Debemos tener la esperanza de que las instituciones jurdicas se actualicen para la defensa del ambiente. X. BIBLIOGRAFA BRAES, Ral, Manual de derecho ambiental mexicano, Mxico, FUNDEA/ FCE, 1994. CALZADA CONDE, Mara de los ngeles, El Seguro Voluntario de Responsabilidad Civil, Madrid, Editorial Montecorvo, 1983. CAPPELLETTI, Mauro, Formaciones sociales e intereses de grupo frente a la justicia civil, en Boletn Mexicano de Derecho Comparado, 1978, XI, nm. 32, Mxico, UNAM.
62 LGEEPA, artculo 159 bis 6.
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LA CRISIS AMBIENTAL: ANLISIS Y ALTERNATIVAS Marcos KAPLAN

SUMARIO: I. La perspectiva histrico-estructural. II. Deterioro y destruccin: tendencias y reacciones. III. Ecologa: ciencia, movimientos, enfoques. IV. Estado nacional, polticas pblicas y regmenes jurdicos, dimensiones internacionales.
El deterioro y la destruccin del medio ambiente; las estrategias y polticas a su respecto, as como las responsabilidades por los daos y su reparacin, son cu estiones a examinar con una perspectiva histrico-estructural y sistmica, con la especial consideracin de los aspectos sociopolticos. El deterioro y la destruccin del medio ambiente, y las reacciones respecto a ellos, resultan de las interrelaciones entre fuerzas estructu y procesos ras de los sistemas sociales y de los subconjuntos que lo constituyen.1 I. LA PERSPECTIVA HISTRICO-ESTRUCTURAL Constante histrica fundamental: la especie humana acta sobre la naturaleza en funcin de sus necesidades virtualmente ilimitadas; la domina y explota, la transforma, depreda y eventualmente destruye. En el mismo proceso, la especie humana se hace a s misma, se transforma, desarrolla capacidades y fu erzas productivas. Todo ello se da en el interior de redes de relaciones entre individuos y entre grupos. La especie humana ejerce un control creciente sobre su entorno, crea o domestica fu erzas de toda
1 Ver Kaplan, Marcos, Aspectos sociopolticos del medio ambiente, en Pemex: ambiente y energa. Los retos del futuro, Mxico, UNAM/ PEMEX, 1995.
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ndole; se convierte en el agente decisivo de la evolucin de la biosfera, y en el principal predador del planeta al que degrada hasta amenazar su propia supervivencia.2 Esta constante histrica se amplifica y acelera a partir y a travs de la constelacin de la modernidad constituida por el capitalismo, la industrializacin, las revoluciones cientfico-tecnolgicas, la hiperurbanizacin, el esprirtu prometeico o fustico, el Estado moderno, la internacionalizacin.3 El capitalismo tiene como motores y reguladores la rentabilidad y la acumulacin de capital, requiere el creciente desarrollo de la tecnologa y la ciencia y las fuerzas productivas en general; el incremento de la productividad y la produ ccin, la expansin de la demanda y el consumo de una produccin virtualmente ilimitada de bienes y servicios. A partir de bases nacionales, el capitalismo trasciende las fronteras y constituye una economa internacional y un sistema poltico interestatal. Al capitalismo han sido y son inherentes la industrializacin, la hiperurbanizacin, la competencia internacional, la transnacionalizacin, el armamentismo, el militarismo y las grandes guerras. La economa mundial se basa en la persecucin ilimitada del beneficio por empresas econmicas dedicadas, por definicin, a este objeto y compitiendo entre s en un libre mercado mundial (Eric Hobsbawm). Para ellas es indispensable el consumo insaciable de recursos y la multiplicidad de actividades deteriorantes o destructivas del medio ambiente (natural y social). Los procesos industriales, el consumo de masas, los daos y destru cciones que conllevan, se vuelven parte fundamental de los costos del crecimiento.4 El neocapitalismo formula e impone un modelo y una praxis de tipo productivista-eficientista-consumista-disipatorio. Los inspira y orienta la idea del crecimiento, como ideologa legitimadora e inspiradora que gu a y evala los comportamientos y sus resultados, adems de que distribuye en consecuencia daos y beneficios, sanciones y recompensas.5
2 Ver Childe, G. Gordon, Man Makes Himself, London, The Rationalist Press Association, 1936, y What Happened in History, London, Penguin Books, 1946; Moscovici, Serge, Essai sur lHistoire Humaine de la Nature, Paris, 1968; Moscovici, S., Flammarion, Hommes Domestiques et Hommes Sauvages, Paris, Coll. 10/ 18, 1970; Laszlo, Ervin, La gran bifurcacin-crisis y oportunidad: anticipacin del nuevo paradigma que est tomando fuerza, Barcelona, Gedisa, 1990. 3 Ver Kaplan, Marcos, Ciencia, Estado y derecho en las primeras revoluciones industriales, t. I de Marcos Kaplan (comp.), Revolucin tecnolgica, Estado y derecho, Mxico, UNAM/ PEMEX, 1993. 4 Barnet, Richard J., and Cavanagh, J ohn, Global Dreams-Imperial Corporations and the New World Order, New York, Simon & Schuster, 1994. 5 Ver Lefebvre, Henri, La Survie du Capitalisme-La Re-production des Rapports de Production,
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El crecimiento es postulado como ilimitado, unidimensional y unilineal, material-econmico, cuantificable, qu se expresa o identifica con el e aumento del beneficio, la productividad, la produccin, el consumo, la abundancia equiparada con el bienestar. El crecimiento es necesario, inevitable, incontrolado e incontrolable, deseable y positivo como nico progreso concebible.6 Las consecuencias de la idea de crecimiento se agrupan y definen en tres grandes rdenes. 1. Por un reduccionismo generalizado, de todo al rendimiento encarnado en la produ ctividad material, el crecimiento econmico, el progreso medido segn la eficiencia, el producto, la acumulacin, la posesin, el consumo, el beneficio, el ingreso, el conocimiento y el poder. 2. El redu ccionismo lleva al fatalismo y al conformismo, al generar o implicar una visin unitaria y paradigmtica del hombre, y la admisin de un solo modelo tcnico-econmico de progreso. El crecimiento por el rendimiento es fin superior que legitima a priori y sin apelacin los costos humanos y sociales, las frustraciones y los sufrimientos. El conformismo individual y social es creado, mantenido y reforzado por la carrera hacia la productividad, la eficiencia, el ingreso, la acumulacin, la posesividad, y por la posibilidad de comunin de clases y grupos en el consumismo frentico. 3. En cuanto a la selectividad destructiva, reduccionismo, fatalismo y conformismo, conflu yen en la prdida de sensibilidad e inters, la reduccin a un estatus subordinado, la negacin o el rechazo, de una amplia gama de fenmenos y alternativas: a. La diversidad de modos de existencia, la especificidad de culturas y civilizaciones. Se impone y legitima el reajuste y la conversin a cualqu costo de lo qu no ier e se adapte a las pautas. b. El potencial cualitativo, que queda fuera de lo cuantitativo imperante. c. Otras alternativas, incluidas las virtuaParis, Anthropos, 1973; Mandel, Ernest, Le Troisime ge du Capitalisme, Paris, Union Gnrale d ditions, Coll. 10/ 3 vols., 1976; Kaplan, Marcos, Modelos mundiales y participacin 18, social, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1974. 6 Sobre la tecnologa contempornea y sus mltiples implicaciones, ver: Winner, Langdon, The Whale and the Reactor-A Search for Limits in an Age of High Technology, The University of Chicago Press, 1989; Postman, Neil, Technology-The Surrender of Culture to Technology, New York, Vintage Books, 1993; Kaplan, Marcos, Ciencia, Estado y derecho en la tercera revolucin, t. IV, de Marcos Kaplan (coord.), Revolucin tecnolgica, Estado y derecho, cit.
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lidades de la tcnica; y d. Los costos humanos y sociales del crecimiento. La destructividad inherente al sistema: el avance tecnolgico incontrolado, la destruccin del mundo natural y social, y de los individuos mismos, la intensificacin y generalizacin de la violencia; la obsolescencia organizada y la fijacin de la esperanza de vida de los productos. Esta constelacin presupone e incluye una concepcin que separa al hombre de la naturaleza y de su propia naturaleza, y opone una naturaleza no humana y un hombre no natural. El ser humano y la sociedad provendran de la naturaleza pero tendran un carcter nico en ella: estaran fuera y por encima de la naturaleza, como extra-natu rales y sobre-natu rales, en oposicin antittica a ella, para conquistarla, dominarla, explotarla, eventualmente destruirla. La resultante contempornea es el deterioro y destrucccin del medio ambiente, la crisis ambiental permanente que es cuantitativa y cualitativamente diferente... el sistema en su conjunto ----no simplemente sus varias partes---- puede estar en peligro, y la existencia misma de la especie humana y sus sociedades se ve amenazada.7 II. DETERIORO Y DESTRUCCIN: TENDENCIAS Y REACCIONES La constelacin constituida por el deterioro y la destruccin del medio ambiente, las estrategias y polticas a su respecto, la evaluacin de los daos y sus indemnizaciones, exhiben una envergadura y complejidad notables en s mismas y en sus entrelazamientos e interacciones. Todo est ligado a todo; los distintos tipos de problemas se incorporan unos a otros, para reforzarse y agravarse mutuamente; las soluciones se vuelven problemas.8 Los principales aspectos y niveles son los sigu ientes. 1. La explosin demogrfica va alcanzando el lmite de la capacidad mundial de la Tierra para mantener la poblacin; dada la irracional e ineficiente economa mundial del crecimiento deja enormes recursos,
Kennedy, Paul, Preparing for the Tw enty-First Century, New York, Random House, 1993. Para una visin panormica de la crisis ambiental, entre la creciente masa de informacin y anlisis ya disponibles, ver: Simonnet, Dominique, Lcologisme, Paris, Presses Universitaires de France, 1979; J Seager (ed.), The State of the Earth Atlas, New York, Simon and Schuster, 1990; oni J L. Allen (ed.), Environment 93/ Annual Editions, Connecticut, The Duskin Publishing Books. ohn 94,
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capacidades y posibilidades de creatividad sin explotar. Al mismo tiempo, se generan y refu erzan fuertes desigualdades entre el Norte y el Sur, y dentro de los pases que componen ambas categoras. La lgica y dinmica de la rentabilidad y la acumulacin, del productivismo y el consumismo, de la industrializacin y la hiperu rbanizacin, de la transnacionalizacin, convergenen la explotacin desenfrenada de los recu rsos, y en el deterioro y destru ccin ambientales. A la concentracin del poder a escala planetaria corresponden la transferencia de enormes recursos del Tercer al Primer Mundo, la marginacin del desarrollo de la mayora de los pases y poblaciones. Las aspiraciones de crecimiento de los pases del Tercer Mundo, van de la mano con su recurso a la industrializacin, la agricultura intensiva y la ganadera extensiva, as como al consumismo frentico, as como su incapacidad para controlar la explosin demogrfica y la hiperurbanizacin. Con ello, las poblaciones de pases pobres rebasan los lmites de viabilidad en el campo y en las ciudades. En una perspectiva global, cada habitante del planeta hace en mayor o menor grado un uso excesivo de los recursos naturales; deposita una carga creciente sobre la naturaleza, y restringe o suprime gran parte de sus capacidades regenerativas. La capacidad de supervivencia del planeta se reduce al tiempo que se lo sigue superpoblando y sobrecargando. As,
Un desarrollo alternativo distingu dos diferentes fuentes de la crisis ecolgica. e Las sociedades opulentas crean desastres ambientales por la promocin, o por lo menos la tolerancia, de patrones dispendiosos de produccin y consumo. Las prcticas dainas del medio ambiente de los muy pobres son ms secundarias y defensivas. All donde realizaron una produccin renovable por generaciones, al ser desplazados o marginalizados, aqullos se ven forzados a adoptar prcticas ms de corto plazo y ms destructivas a fin de sobrevivir de alguna manera. Sera fu culpar a los pobres por una situacin produ til cida primordialmentge desde otra parte. Sin embargo hay aqu una situacin en que ricos y pobres, excepto en el mu corto plazo, tienen los mismos intereses, y porqu los recursos destruidos con frecuencia no pueden ser remplazados.9 e
9 Giddens, Anthony, Beyond Left and Right-The Future of Radical Policies, Stanford California, Stanford University Press, 1994, pp. l60-161.
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2. El laissez faire practicado hacia la tierra y sus usos permite su explotacin a voluntad para la ganancia. El crecimiento poblacional, la industrializacin, la urbanizacin y las infraestructuras, se extienden; ocupan espacios abiertos para la vivienda y las empresas y servicios; incrementan y difunden la congestion, la polucin, el agotamiento de recursos, la destruccin de hbitats naturales. La agricultura intensiva y la ganadera extensiva exponen el su al elo viento y el agua. Se producen as prdidas permanentes de la capa superficial de tierras frtiles y de las extensiones de bosques y selvas tropicales, con crecientes amenazas de desforestacin, erosin y desertificacin. Los contaminantes qumicos tienen graves consecuencias, en algunos casos irreversibles, para el aire, el agua, la tierra, la salud. Bajo el acoso de la explosin demogrfica, la industrializacin, la u rbanizacin, las infraestructuras, la polucin qumica, la desertificacin y el sobreuso de recu rsos acu feros limitados, reducen por minutos la disponibilidad de tierra arable y de bosques tropicales, la biodiversidad de especies animales y vegetales.10 De esa manera,
cada ao en los Estados Unidos continentales, unos 3 billones de toneladas de tierra superficial son lavados hacia lagos, ocanos y ros. En el mundo, desde 1972, unos 500 millones de acres han sido convertidos en desiertos; y los granjeros han perdido 480 millones de tierra superficial, ms que toda la tierra superficial de toda la tierra arable de los Estados Unidos. En aos recientes, el crecimiento en los rendimientos de granos no ha compensado las prdidas en tierras productoras de granos.11
Los lmites a la capacidad para la produccin global de granos y otros alimentos----que crece en progresin aritmtica mientras la poblacin lo hace en progresin geomtrica----, y por lo tanto para alimentar poblaciones crecientes, vuelven ya endmicos el hambre y la desnutricin; refuerzan las grandes desigualdades en la distribucin de recursos alimentarios y en las condiciones de vida de la misma especie en el mismo planeta. Se
10 Sobre los bosques lluviosos tropicales ver Hecht, Susanna, and Cockburn, Alexander, The Fate of the Forest-Developers, Destroyers and Defenders of the Amazon, London/ New York, Verso, 1989. 11 Gardner, Gary, Shrinking Fields: Cropland Loss in a World of Eight Billion, Worldwatch Paper nm. 131, Washington D.C., The Worldwatch Instituye, july 1996; citado por Daniel J Kevles, . Endangered Environmentalists, The New York Review of Books, February 20, 1997.
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crean o refuerzan los peligros de hambrunas, de aumento de la nueva clase de desplazados, los migrantes ambientales, y de guerras por escasez de recursos bsicos como el suelo superficial y el agua. 3. Se ve afectada la biodiversidad, es decir el nmero de especies en hbitats dados, y su crucial contribu cin a la preservacin del balance de la naturaleza. Graves problemasy amenazas se plantean a la plenavariedad de la vida, desde los genes a las especies, los hbitats naturales, incluso la ruptura de las cadenas de alimentacin. Miles de especies de plantas y animales pequeos se encuentran al borde de la extincin o se extinguen, a un ritmo 100 veces ms rpido que antes de la llegada del homo sapiens. Los medio ambientes naturales son desplazados por los artificiales. Con el el empobrecimiento biolgico, se reduce o destruye una herencia biolgica de millones de aos, ya no trasmisible a las generaciones fu turas. Se impide que la evolucin restaure niveles de diversidad anteriores al desastre. A menor nmero de especies en los ecosistemas, ms bajas son su productividad y capacidad para soportar sequ as y otros tipos de tensiones ambientales, para limpiar aguas, enriqu ecer suelos, crear aire, hacer habitable el medio ambiente. Con las especies van desapareciendo fuentes de conocimiento cientfico e instrumentalizacin tecnolgica, de aptitudes de plena adaptacin al medio, de recursos bioqumicos y farmacuticos (medicamentos, antibiticos) para la supervivencia y la reproduccin de organismos. La destruccin de la biodiversidad restringe las posibilidades de renovar y mejorar cosechas resistentes a la peste y de la productividad de la agricultura en general que debe alimentar ms gente. Se redu cen o pierden fuentes de produ ctos que sostienen la vida. Con sustancias actuales relativamente ms reducidas en cantidad y en efectividad, los organismos patgenos adqu ieren resistencia gentica a las drogas, crecen en nmero y en agresividad. La desaparicin de bosques tropicales es parte fundamental del proceso de destru ccin del modo de vida de las tribus aborgenes, de la marginalizacin y destruccin de etnias por aplicacin del modelo occidental dominante, de la cual forman parte las exterminaciones fsicas, el hambre y las enfermedadas importadas. 4. La contaminacin del medio ambiente como resultado de actividades humanas surge o se agrava durante el siglo XX en todas las reas industrializadas (desarrolladas y subdesarrolladas), en aguas interiores y costeras y en extensiones ocenicas. La biosfera pierde capacidad para dispersar, degradar y asimilar los desechos ----muchos de ellos de alta toxicidad---- en tal cantidad qu superan los procesos de dispersin y e
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reciclamiento naturales. Las sustancias sintticas se degradan con extrema lentitud. Basura y qumicos txicos contaminan la tierra y las aguas subterrneas y superficiales, envenenan la vida salvaje. Los efectos de los desechos industriales se extienden a los ocanos y mares (y a la pesca). Desechos de la industria aeronutica crean la llu cida y, junto con las via emisiones de automotores, producen graves problemas de contaminacin del aire, incluso el smog, causando problemas de salud de todo tipo. Lacontaminacin ambiental se nutre con el uso creciente de los recursos energticos. Al corte y quema de bosques se agregan el crecimiento exponencial del uso de grandes cantidades de carbn, petrleo y gas naturales, y con ello un alcance de los lmites de las reservas y la perspectiva de su rpido agotamiento, y el aumento de los costos econmicos y ambientales. El lanzamiento de carbones a la atmsfera agrava la contaminacin ambiental y sus incalculables repercusiones en el clima. La combustin produce gases qu se acumulan hasta formar una manta alrededor del e planeta que reduce la cantidad de calor qu la Tierra puede irradiar hacia e el espacio. Se genera as el efecto invernadero; el ascenso de las temperatu globales ms all de lo normal, en el clima global y sobre todo en ras los trpicos, se vuelve posible y hasta probable hacia el siglo XXI, con veranos ms clidos, inviernos ms templados, el derretimiento de los casquetes polares, el aumento de los niveles ocenicos y el avance de las aguas sobre las costas y planicies, el sumergimiento de ciudades, con diversos y graves impactos sobre las organizaciones y las actividades econmicas y sociales, y la creacin o el refu erzo de conflictos intra- e inter-nacionales. La preparacin y el uso de energa nuclear, para fines militares y blicos, as como de paz, produce efectos negativos sobre el medio ambiente, la salud humana, la agricultura y la ganadera, la econona, las estrategias energticas fu turas y, en general, riesgos e incertidumbres de alto grado, y catstrofes de efectos incalcu lables (Chernobyl).12 La contaminacin y la degradacin del medio ambiente agravan problemas prexistentes de salud y genera otros nu evos. El adelgazamiento del escudo de ozono por la presencia de cloroflu orcarbonos en la atmsfera (aerosoles), y la destruccin de bosques con sus capacidades regenerativas,
12 Ver Jungk, Robert, El Estado nuclear; Haynes, Viktor and Bojcun, Marko, The Chernobyl Disaster, London, 1988; Medvedev, Zhores A., The Legacy of Chernobyl, New York, 1990.
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atenan cada menos las radiaciones u ltravioletas que llegan as en dosis mayores y causan el cncer en la piel.13 Estos aspectos principales del deterioro y destruccin del medio ambiente apuntan a la problemtica de los riesgos y daos y de sus posibles compensaciones, y al debate sobre los criterios para su anlisis y evaluacin. Para ello se debe adems tener en cu enta las contribu ciones que en lasltimas dcadas han hecho, la ecologa como ciencia, y losmovimientos sociales y polticos con ideologa ambientalista o ecologista. Subsiguientemente y para los mismos fines, debe tomarse en cuenta las respuestas a las amenazas y retos ambientales que han dado los Estados y las principales fuerzas e instituciones socioeconmicas, cu lturales y polticas, tanto en lo nacional como en lo internacional. III. ECOLOGA: CIENCIA, MOVIMIENTOS, ENFOQUES Ecologa y ambientalismo o ecologismo son herederos de seculares o milenarias corrientes de defensa de la naturaleza. Desde las sociedades agropastorales, el medio ambiente es objeto de reglamentaciones regu ladoras de la contaminacin acufera y cloacal, la higiene pblica, la deforestacin. En el Siglo de las Luces, los nuevos filsofos como J ean-Jacques Rousseau se preocuparon por el medio ambiente y las amenazas de administradores rgidos. En los Estados Unidos, Thomas J efferson, Ralph Waldo Emerson y Henry David Thoreau intentaron una fundamentacin filosfica del ambientalismo. Desde fines del siglo XIX, en los Estados Unidos y otros pases desarrollados surge y avanza una preocupacin explcita y activa sobre la incidencia de la industrializacin en el agotamiento de los recursos y la destruccin del medio ambiente natu los primeros grupos organizaral, dos, y las primeras medidas gubernamentales.14 Se comienza por reclamar la conservacin como restriccin deliberada y gestin racional ----por razones predominante pero no exclusivamente econmicas---- del uso humano de recursos naturales (madera, pesca, caza, humus, pastajes y minerales), y como preservacin de bosques y vida salvaje, parqu es, aguas, paisajes y monumentos nacionales. Desde la presidencia de Theo13 Un reciente panorama del deterioro y destruccin del medio ambiente se encuentra en State of the Planet, Time, octubre 30, 1995. 14 Simonnet, Lcologisme, cit.
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dore Roosevelt se ha desarrollado el movimiento y la poltica del conservacionismo como parte de un enfoque total respecto al uso de recursos naturales, se originan organizaciones todava hoy activas, y avanza la respectiva legislacin.15 Desde las primeras dcadas del siglo XX, pero sobre todo desde la segunda guerra mundial, el ambientalismo adquiere connotaciones ms especficas y una creciente difusin e influencia, como gama de movimientos sociales y polticos y perspectivas valorativas que comparten la preocupacin por la proteccin o el mejoramiento de la calidad de los contextos ru rales, urbanos, domsticos o laborales de la vida social contempornea. La ansiedad por el deterioro ambiental se vincula con los procesos de industrializacin y urbanizacin, y con las sucesivas oleadas de rechazo sociocultural por sus efectos.16
Se argumenta que el flujo y el reflujo del apoyo popular a los movimientos ambientales est estrechamente ligado a patrones de expansin econmica. Con niveles relativamente altos de afluencia material, la atencin se dirige a cuestiones ----tales como la preservacin de los desiertos, la atraccin esttica del campo y la miseria fsica del medio ambiente urbano---- que reflejan el inters por la calidad de la vida. Esta jerarqua de prioridades de polticas, segn la cual la afluencia material, la seguridad nacional, etc., deben ser aseguradas antes que las cuestiones de prioridad relativamente baja de la poltica ambiental pueda entrar a la agenda pblica, est a su vez estrechamente conectada con la difundida visin de las necesidades humanas como algo tambinjerrquicamente ordenado. Slo cuando las necesidades fsicas y lu ego emocionales o relacionales son satisfechas, es que se busca la autoactualizacin a travs de la experiencia esttica y espiritual.17
La valoracin esttica y espiritual de la natu raleza y una preferencia por el idilio de la vida rural, informan mucho del ambientalismo del siglo XX en los Estados Unidos y otros pases desarrollados. Hasta los aos de 1960 por lo menos, ello establece una profunda brecha entre los conservacionistas ambientalistas, por una parte, y por la otra un amplio espectro de opiniones progresistas que favorecen el avance tecnolgico, el
15 Ver los artculos Conservation of Natural Resources, y Environmentalism, en The Columbia Encyclopedia, New York, Columbia University Press, 1993. 16 Benton, Ted, Environmentalism, en William Outhwaite &Tom Bottomore et al. (eds.), The Blackw Dictionary of Tw ell entieth-Century Social Thought, Oxford, Blackwell, 1993. 17 Benton, op. cit.
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crecimiento y el desarrollo, y un enfoque cientfico-racional para la poltica. El ambientalismo esvisto por mu chos como un intento de proteger a la vez un estilo privilegiado de vida y un conjunto elitista de valores culturales. Sin embargo, a una visin unilateral se contraponen las contribuciones de un ambientalismo progresista que, desde el siglo XIX, denuncia la degradacin ambiental de los distritos residenciales obreros; seala lazos entre la polucin ambiental, la pobreza y la mala salud; y alega en favor de enfoques ambientalmente informados para la arqu itectura y la planificacin urbanas.18 Despus de la segunda guerra mundial, la resistencia de los conservacionistas a las tendencias de deterioro y destruccin, una ms amplia informacin y conciencia del gran pblico, el aumento de los simpatizantes y de la importancia electoral del problema ecolgico, van contribuyendo al surgimiento de lo que se llam nuevo ambientalismo. ste extiende sus preocupaciones a un diagnstico ms crtico y estructural (v. gr. responsabilidad del modelo de crecimiento y de la industrializacin), a un proyecto alternativo ms sistemtico y global del problema (desarrollo sustentable), y a la preservacin de la vida en todo el planeta. De unos 30 a 40 aos atrs data la creciente preocupacin por un aumento poblacional que agote la reserva terrestre de recursos no renovables, y lleve a la destru ccin ambiental. Hasta fines de la dcada de 1970, las discusiones se concentran en cuestiones ambientales en el contexto de fronteras e intereses nacionales. A ello corresponde la posicin del Club de Roma sobre los lmites al crecimiento, y sus crticos que la califican de Malthus con computadora, un mal trabajo cientfico pero de gran influencia. En una segunda oleada ambiental, a las preocupaciones por el agotamiento de recu rsos no renovables se van agregando otras que se enfocan en las amenazas a la biosfera (calentamiento global). Las evidencias son ambiguas o contradictorias, los cientficos no se ponen de acuerdo sobre su interpretacin, y es posible que algunos de los problemas ambientales tengan causas no imputables a grupos humanos y sistemas sociales determinados. Pese a ello, en pocas dcadas las acciones humanas revelan un creciente impacto sobre el mundo natural, superior al de siglos y milenios pasados; dejan de ser preocupacin marginal, y
18 Ibidem.
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generan y difunden las propuestas y demandas para la defensa del medio ambiente, el rescate de la naturaleza, la primaca de los valores verdes.19 En esos contextos y procesos surgen y se desarrollan la ciencia de la ecologa y los movimientos ecologistas, que a su vez integran y refuerzan aqullos. 1. La ciencia ecolgica La ciencia de la ecologa se va elaborando y postu lando desde el siglo a partir de las ciencias fsico-naturales y con significativas contribuciones de las ciencias humano-sociales, como ciencia del hbitat. Pese a las insu ficiencias, incertidumbres y desacuerdos de los especialistas, que han existido y sigu existiendo, la acumulacin y difusin de en evidencias cientficas aumenta la sensibilidad, la toma de conciencia y la preocupacin actuante, respecto de la naturaleza global de los impactos humanos sobre el medio ambiente. En su estudio de los equ ilibrios naturales, la ecologa percibe su degradacin y destruccin crecientes con graves consecuencias, a los que la especie humana no puede ni debe sustraerse. La proteccin de la naturaleza debe ser obligacin y tarea fundamentales. Se tiende a un replanteo radical del modo de ver y juzgar las relaciones e interacciones entre ambos trminos. La naturaleza es, ante todo, la base fsica y el encuadre espacial, el marco delimitador, condicionante y a veces determinante, de toda sociedad. Las relaciones entre la especie humana y sus sociedades, y el medio ambiente natural, no son relaciones externas entre dos entidades cerradas; son relaciones potencial o efectivamente integrativas entre sistemas abiertos donde uno es parte del otro, sin dejar de constitu un todo. Las ir comunidades humanas se ubican en espacios o nichos geofsicos, que en conjunto constituyen unidades globales o ecosistemas. El ecosistema es un conjunto complejo, homogneo y organizado de relaciones recprocas qu vinculan especies vivientes entre s y con el e medio en que habitan. Sistema equilibrado, diverso y complejo, la naturaleza asume dos formas principales. Por una parte, los ecosistemas se encajan unos en otros como muecas rusas, englobadas por el ms grande de ellos, la biosfera (parte del medio ambiente planetario donde reina la vida). Por otra parte, los elementos componentes de los ecosiste19 Ver
XIX,
Giddens, op. cit., pp. 198 y ss.
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mas pasan por ciclos, en s mismos, entre los diferentes medios, y en sus combinaciones y disociaciones. Estn dotados adems de mecanismos homeostticos que crean y mantienen una diversidad de equ ilibrios naturales en el funcionamiento de la naturaleza. En el seno de los ecosistemas parciales y del sistema global, series de coacciones, interacciones e interdependencias constituyen, a travs de azares e incertidumbres, una organizacin totalizadora espontnea. La naturaleza deja de ser desorden o medio ambiente amorfo y pasivo. Se convierte en organismo global, totalidad compleja, a la vez que creacin de los seres humanos y su creadora y reguladora. Mediante sus desorganizaciones y reorganizaciones, la naturaleza opera como actor de la evolucin de los seres y sistemas humanos, entidad modificadora de su praxis, co-productora, co-organizadora y co-programadora de las sociedades que en ella se integran. El ecosistema no ejerce una influ encia rgida; no opera de modo mecnico-linear y automtico, como determinismo omnipotente. Lo humano-social es sistema abierto respecto a la naturaleza, en relacin de autonoma-dependencia con ella; no se nutre slo de energa, sino tambin de entropa negativa (informacin ms organizacin compleja). La tendencia histrico-antropolgica ha sido y es, por una parte, la prdida relativa del gran papel decisorio de la naturaleza. El ecosistema es gama de posibilidades, resistencias y opciones, en funcin de las cuales las actividades humanas accionan y reaccionan, operan, se adaptan a los medios ms diversos, los adaptan a s mismos y los modifican. La naturaleza va resu ltando cada vez ms de la accin del hombre, unconjunto de hechos sociales que se crea y modifica por medio de una sociedad. Por otra parte, la complejidad social establece con el ecosistema natural relaciones cada vez ms amplias, fuertes y elaboradas. Toda economa social depende cada vez ms de la ecologa social. Todo cambio ecolgico repercute sobre la economa, y hace repercu las modificaciones econtir micas sobre la sociedad y la poltica. La relacin ecolgico-social se organiza segn un modo autoproductor de hiper-complejidad social. Cada vez ms duea de la naturaleza, la especie humana en parte se emancipa de las coacciones medioambientales, en parte experimenta relaciones de interdependencia entre el ecosistema y la sociedad. A mayor autonoma de los seres y sistemas humanos, mayor complejidad, y por lo tanto riqueza de relaciones y dependencias respecto al medio ambiente. Autonoma, riqueza, diversidad, se nu tren de dependencias mltiples: de
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la sociedad humana respecto al ecosistema, de la individualidad humana respecto a la sociedad. Para la ecologa, la biosfera se define como
un todo, el sistema total dentro del que el hombre y la naturaleza son elementos fundamentales y agentes interdependientes... La integridad de este sistema es requisito previo para la preservacin de la vida en el planeta. Si su diversidad y su capacidad de regeneracin se ven daadas o son destruidas, las posibilidades de vida se reducen y podran llegar a desaparecer por completo. La humanidad, como otras especies vivientes, slo puede sobrevivir en un medio en el que se mantengan los equilibrios biosfricos bsicos. Muchos de estos equilibrios ya han sido seriamente daados.20
La naturaleza debe ser rehabilitada y el hombre arraigado en ella para una reconciliacin y una integracin ms o menos armoniosa y equilibrada entre ambos trminos de la relacin. Desde la dcada de 1960 en adelante, los trminos del debate sobre el medio ambiente se transforman ms o menos radicalmente. Se intensifica notablemente la presencia de la problemtica ambiental en la vida y en la agenda polticas, por la convergencia y entrelazamiento de varios desarrollos y condiciones principales. La ciencia ecolgica se integra en el pensamiento y el accionar sociales y polticos. Se producen desastres ambientales de alto perfil (Chernobyl, derrame de petrleo del buque tanqu Exxon Valdez en Alaska, inundae ciones ligadas a la desertificaciny la deforestacin). Sectores influyentes, educados y articulados de la poblacin de las sociedades desarrolladas sufren los efectos de la incidencia del rpido desarrollo no regulado de la industria y la agricultu y no pueden eludir hacerse cargo de estos costos ra, tan fcilmente como en fases anteriores. La evidencia cada vez ms publicitada de los impactos ambientales globales de la actividad humana (actual o previsible) no son directamente experimentados pero s cada vez ms comprensibles para pblicos afluentes e influ yentes de los pases desarrollados. Se produce el ascenso de los grupos y movimientos ecologistas.21 Se vuelve ms o menos ineludible el reconocimiento de los impactos globales de las actividades socioeconmicas en el deterioro y la destruccin
20 Laszlo, 21 Cfr.
op. cit., pp. 129 y ss. infra.
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del medio ambiente. Grupos considerables toman conciencia de la dependencia de la especie humana, para su mera supervivencia y para su desarrollo, de una compleja red de interconectadas condiciones y procesos econmicos, sociales y biofsicos, ante la perspectiva de un aniquilamiento global. De este modo, el ecologismo o ambientalismo, en el sentido ms recientemente especfico del trmino, se concentra en
la necesidad de regulacin consciente de la actividad humana con miras a la sustentabilidad de sus condiciones, especialmente las biofsicas. Dependiendo de las otras perspectivas morales y polticas con las cuales el ambientalismo se combina, la percepcin de esta necesidad pu ede ser relacionada con un anlisis de las condiciones de mera supervivencia; con la meta de una vida comunitaria, plena, emancipada y convivial; o con un compromiso profundamente ecolgico con el bienestar de la biosfera como un valor por su propio derecho.22
El ambientalismo en sus diversas formas no deja de encontrar la oposicin de crticas tericas, metodolgicas o empricas, y de reafirmaciones optimistas sobre solu ciones tecnolgicas a los efectos laterales sobre el medio ambiente del crecimiento econmico irrestricto. Pese a ello, las cuestiones ambientales adquieren un lugar central, y contribu yen a que grupos y movimientos ecologistas crezcan en tamao, influencia y diversificacin en todo el mundo. 2. Grupos y movimientos ecologistas Hacia las dcadas de 1960 y 1970 nacen y proliferan grupos y movimientos ecologistas, qu combinan las contribu e ciones cientficas de la Ecologa con la confluencia de aspiraciones y demandas y de experiencias previas de diferentes grupos y movimientos: juveniles, feministas, regionalistas, consumidores y usuarios, antinucleares, pacifistas, democrticos, defensores de derechos humanos, crticos del mal uso de la ciencia y la tecnologa y de la irracionalidad y autoritarismo de la tecnobu rocracia. Esta amplia gama comparte la preocupacin por la defensa de la naturaleza, contra su deterioro y destruccin, a travs de diversas formas de participacin social e institu cional y, en algunos casos, de militancia
22 Benton,
op. cit.
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poltica. Herramientas intelectuales e ideolgicas les son aportadas por la ciencia de la ecologa, los intelectuales de la fu turologa literaria, del anlisis cientfico multidisciplinario y de la prospectiva. Los grupos y movimientos ecologistas pasan por una sucesin de fases y asumen una variedad de formas: gestacin a partir de corrientes sociales e ideolgicas; esfuerzos de informacin y de difusin; lu chas administrativas y acoso a las autoridades gubernamentales; oposicin a lo institucionalizado; iniciativa ciudadana; cabildeo de grupos de presin; participacin en institu ciones pblicas e internacionales; militancia poltica. El ecologismo se manifiesta como proliferacin de grupos y asociaciones autnomas en sus especificidades e iniciativas, con estructuras federativas flexibles, de redes. Comienza por afirmar su independencia frente a las fuerzas y formas polticas tradicionales: partidos, Estado, polos y ejes tradicionales (v. gr. izquierda, centro y derecha). Propugna en cambio una poltica propia, a travs de una representacin multidimensional en sus polos, ejes y espacios. Los movimientos ecologistas comienzan con una doble orientacin estratgica, en parte convergente y en parte contradictoria: actuacin contra el Estado, actuacin sin el Estado y sin una praxis poltica clsica, y con el privilegio a la accin en el terreno local y en las races y bases sociales. La fluidez organizativa y gran dispersin de los grupos autnomos, la insuficiencia de sus apoyos popu lares y de sus prcticas polticas, hacen a la vez su fu erza y su debilidad; lo frustran y estancan; le plantean divergencias estratgicas y tcticas; le imponen la bsqueda de nuevas modalidades de intervencin y experimentacin sociales y polticas. La resu ltante bsqueda de races y bases sociales y de medios de desarrollo suscitan la convergencia con otros movimientos sociales en prioridades y puntos en comn; para reafirmarse como movimiento social, y para su conversin en expresin de la sociedad civil, como polo y eje de un nuevo campo poltico.
Como fuerza social organizada, el movimiento ecologista ha tomado tres formas principales: como... tendencias que presionan por la reforma ambiental dentro de uno u otro de los partidos polticos dominantes; como partidos polticos por propio derecho, que dan un lugar central a la regulacin y la sustentabilidad ambientales en toda la gama de cu estiones polticas; y como grupos de presin polticamente no alineados. Estos ltimos son muy diversos: algunos se concentran en acciones de alto perfil para elevar la conciencia y movilizar la oposicin a los abusos ambientales; algunos buscan un estatus
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interno como expertos consejeros con autoridad en procesos oficiales de planificacin; algunos intentan dar una perspectiva ambiental a la gama completa de campos de poltica tales como agricu ltura, alimentacin, salud, energa, transporte y desarrollo industrial; y algunos tienen un enfoque de cu estin nica tales como acceso rural, preservacin de la vida salvaje o salud ambiental.23
Green Peace y los partidos verdes son dos importantes variedades en este proceso de bsqueda de una identidad y una funcin nuevas para los movimientos ecologistas.24 Green Peace, fundada en 1971, adopta una organizacin pequea, dependiente para su financiamiento de contribuciones voluntarias, con gran capacidad en el uso de los medios de comunicacin masiva. Se define como internacional en lu cha para promover la conciencia ecolgica, enfrentar los abusos ambientales, proteger especies en peligro, detener los depsitos de desechos peligrosos y fortalecer las leyes nacionales e internacionales que regulan estos los asuntos. Notable innovacin en la poltica europea, los partidos verdes han ido surgiendo en las dcadas de 1970 y 1980, en estrecha asociacin con iniciativas de ciudadanos y nuevos movimientos sociales que comienzan a presentar listas electorales, y con la adopcin de programas ecologistas por pequ eos partidos prexistentes.25 Los partidos verdes renen elementos provenientes de los restos de las radicalizaciones estudiantiles de la dcada de 1960, de la izquierda extraparlamentaria, de las iniciativas de ciudadanos locales, y de nuevos movimientos sociales (ecologistas, feministas, pacifistas, antinucleares, homosexuales, comunitaristas...). Los unifica una profunda inqu ietud sobre las consecuencias ambientales del descontrol de la tecnologa y del crecimiento econmico a escala global. El espectro poltico abarca partidos conservadores, de centro-derecha, de centro-izqu ierda y de izquierda. Entre ellos destaca la Alianza Poltica Alternativa de Alemania o Partido Verde Alemn, por su papel innovador en la poltica europea, sus xitos, su influ encia y su conversin en modelo para partidos verdes de otros pases.
23 Ibidem.
cit. Ted, Green Movement, en William Outhwaite & Tom Bottomore (eds.), The Blackw Dictionary of Tw ell entieth-Century Social Thought, Oxford, Blackwell, 1933.
25 Benton,
24 Ver Simonnet, op.
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El programa poltico del Partido Verde Alemn liga las transformaciones econmicas ecolgicamente necesarias con cuestiones de justicia social y democratizacin poltica, sobre todo en lo nacional pero tambin en lo internacional. Los intentos de combinar la accin extraparlamentaria con la electoral lleva al Partido Verde en 1980 al establecimiento como partido poltico al nivel federal de Alemania Federal, y a la ruptura de la barrera del 5% para entrar al parlamento federal en las elecciones de 1983. La base electoral se ampla y complejiza, desproporcionadamente compuesta de sectores jvenes y altamente educados de las clases medias y profesionales. Ubicado a la izquierda del Partido Socialista Alemn, el Partido Verde se propone como organizacin poltica de nuevo tipo, con un control descentralizado de las bases sobre la poltica, la dirigencia, la representacin parlamentaria y la asignacin de recu rsos. La poltica del Partido Verde resulta de compromisos entre diferentes tradiciones y tendencias polticas que se renen en su seno, referidas tanto a la esfera nacional e internacional. Entre aqullas cabe destacar, sin una enumeracin exhaustiva, las siguientes: 1. Pacifismo, antinuclearismo, no alineacin de Europa, apoyo a movimientos de liberacin del Tercer Mundo. 2. Reafirmacin de valores democrticos e igualitarios, demanda de extensin de libertades civiles, sociales y polticas. 3. Feminismo expresado en la propu esta de una plena participacin de las mujeres miembros. 4. Descentralizacin. Reorganizacin de la sociedad con base en comunidades pequeas, autogestionadas y conviviales como responsables de las necesidades bsicas. Apoyo a las luchas defensivas de los trabajadores, reivindicacin de la autogestin obrera. 5. Renuncia a falsas necesidades consumistas del capitalismo, en favor de un modo de vida cualitativamente diferentes, sustentable con un nivel ms bajo de consumo material. 6. Rechazo del crecimiento pu ramente competitivo, y aproximacin selectiva a otro crecimiento, con nuevas bases material-tcnicas, vinculado a la sustentabilidad y la calidad de la vida. 7. Reorientacin de la produccin para la satisfaccin de necesidades armonizadas con los mecanismos autorregu ladores de la naturaleza. 8. Propuestas de fijacin de un ingreso bsico no relacionado con el trabajo.
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9. Economa dual que permitira a los individuos ms libertad para el autodesarrollo, el estudio, el trabajo autnomo.26 Los partidos verdes han ido triunfando en elecciones (locales, regionales, nacionales, internacionales), sobre todo con representacin proporcional, tanto solos como integrando coaliciones, en buen nmero de pases desarrollados. Pese a haber alcanzado el 10% o menos del apoyo electoral, a la organizacin dbil y la baja membresa, los partidos verdes emergen como oposiciones efectivas en niveles parlamentarios y extraparlamentarios, y como participantes en gobiernos; inspiran preocupaciones y debates pblicos sobre el medio ambiente y la crisis ecolgica, y sobre otras grandes cuestiones nacionales e internacionales, las introducen en la cumbre de las agendas polticas y en los asuntos prioritarios para el electorado.27 La proliferacin de grupos y movimientos ecologistas, as como la politizacin del problema ambiental, se expresan y reflejan en los estados nacionales y sus polticas pblicas, y en dimensiones internacionales, con una diversidad de supuestos, enfoques y objetivos que en parte divergen y se oponen, y en parte convergen y se traslapan. Entre su diversidad escojo y tomo en cu enta escu etamente los siguientes. 3. Enfoques 1. Una conceptualizacin adecuada de las nociones de medio ambiente y de naturaleza es indispensable, pero plantea espinosos problemas y da lu a debates hasta ahora sin desenlace concluyente. Ello se manifiesta gar a travs de diferentes interpretaciones con variables grados de precisin y de comprensividad en las definiciones, en su incidencia en las propuestas de estrategias y polticas, y en los grados y alcances de los consensos respecto a unas y otras. Especialistas de la ecologa, y orcu los de movimientos ecologistas, distinguen entre el ambientalismo como ecologa superficial, y la ecologa profunda.
26 Ver Kaplan, Marcos, Modelos mundiales y participacin social, Mxico, Cuadernos del Fondo de Cultura Econmica, 1974. 27 En este punto tengo en cuenta a E.W. Kolinsky, Green Parties, en J oel Krieger (ed.), The Oxford Companion to Politics of the World, New York, Oxford University Press, 1993; Ted Benton, Environmentalism, y Green Movement, en William Outhwaite & Tom Bottomore et al. (eds.), The Blackwell Dictionary of Tw entieth-Century Social Thought, cit., Oxford.
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El ambientalismo calificado como superficial y reformista, trata de remediar los daos ms obvios causados por la sociedad urbano-industrial, sin afectar la continuidad de la afluencia de los pases desarrollados. No se enfoca en la recuperacin de la naturaleza, sino en el control del dao que la especie humana ha creado en el mundo fsico, para promover el uso ahorrativo de los recursos no renovables, y un uso de los renovables que no disminuye su cantidad y calidad. La ecologa profunda o revolucionaria da gran importancia a la naturaleza, con la preocupacin de reducir la contaminacin ambiental y el desperdicio de recursos, pero buscando orientaciones en la tica, la poltica y la cultu qu rechacen la destructividad para alcanzar relaciones ms ra e positivas con la biosfera. Se defiende un igualitarismo biolgico, que rechaza el antropocentrismo, y ubica a los seres humanos como una especie entre millones de otras, sin derecho especial a la conquista, el dominio, la propiedad, la explotacin y la destru ccin de la naturaleza. Una tica ecolgica ve a los seres humanos como socios de las entidades naturales, animadas e inanimadas, todas de estatus ms o menos igual.28 2. Una nueva economa ambientalista rechaza las dudas respecto a la solidez esencial de la civilizacin moderna, en general, y en particular respecto al derecho de los seres y grupos humanos a la apropiacin, la posesin y la disposicin, como les plazca, de los recursos naturales. A los problemas de conservacin de los recursos naturales y de prevencin o recuperacin del deterioro y la destruccin del medio ambiente, reconocidos como retos a una gestin que garantice resultados racionales y eficientes, se intenta responder con modelos econmico-ambientales. stos definen las situaciones ambientales segn un formato de costos y beneficios, oferta y demanda, precios, y una interpretacin de las preferencias que valorizan los recu rsos y bienes segn la satisfaccin del consumidor. Se reconoce y se trata de remediar las limitaciones del paradigma econmico neoclsico y de la concepcin neoliberal, su reduccin a las llamadas externalidades negativas y a las imperfecciones del mercado. Para que el anlisis de costo-beneficio sea realmente racional, se debe contar con costos ambientales de produccin antes no considerados y cuidar que ellos sean equitativamente distribuidos. Ante fallas de los
28 Ver Winner, Langdon, The Whale and the Reactor. A Search for Limits in an Age of High Technology, Chicago, The University of Chicago Press, 1986.
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mercados, la poltica pblica puede intervenir con una variedad de instrumentos. Se plantean y se responden as preguntas sobre cul es el valor para cada uno del aire limpio, el agua limpia, los recursos menguantes, el terreno salvaje...? Cunto se est dispuesto a pagar por ellos? Cun grande es la inversin que se deseara para la prevencin, la preservacin, la recuperacin? Dentro de qu franjas fijadas por qu lmites superiores e inferiores? Las partes involucradas en divergencias y litigios ambientales deberan debatir y negociar las asignaciones de valores, y lu hacer los ego clculos para determinar si se los puede lograr. Las opciones emergentes, que expresan las preferencias de los consumidores, deben ser manejadas como trade offs. Los instrumentos y mecanismos de las polticas pblicas pueden ser convocados para ayudar en la fijacin del valor monetario de las cosas ambientales. La ayuda busca facilitar la opcin entre dos o ms intereses u objetivos ambientales econmicamente valorados que estn en riesgo, y que quizs no todos pu eden ser protegidos y preservados. 3. Otro enfoque adoptado por la ecologa como fu ente de gua moral y poltica. La naturaleza finalmente ju lo qu los seres humanos hacen, zga e sus interferencias destructivas de complejas relaciones entre diferentes formas de vida y condiciones ambientales que pueden llegar a erradicar la vida del planeta. El enfrentamiento a la posibilidad de la extincin priva de sentido la preocupacin por los valores econmicos ambientales y sus trade offs. Los patrones especificados por los modelos de la ecologa terica o doctrinaria son tomados como leyes que deben ser adoptadas como principios de sabidura social. La ecologa pasa as de la ciencia pura a la filosofa de la conducta humana, con una visin que puede adoptar formas benignas de autocoercin o de imposicin coercitiva de soluciones ms o menos opresivas. Ello puede incluir la creacin de guardianes ecolgicos que tomen difciles decisiones de poltica y a travs de ellas reduzcan o supriman los mrgenes de libertad individual y colectiva, todo con la justificacin de impedir el ecocidio y salvaguardar un mundo vivible.29 4. Otro enfoque intenta en parte superar las visiones ms o menos reduccionistas que se vio, y otras similares, y en parte acercarlas e integrarlas. As, existen anlisis, reservas y propuestas del socilogo Anthony Giddens, como los sigu ientes:
29 Ibidem.
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a) La naturaleza ya no puede ser definida de un modo natural. Definida en su sentido ms obvio como objetos o procesos dados independientemente de la intervencin humana, como lo natural o lo predado en nu estras vidas, el medio ambiente fsico no humanizado y la naturaleza han sido profundamente remodelados. En varios de sus dominios ha desaparecido o est desapareciendo, y slo se la puede abarcar en ese punto. b) Se asume que los que han vivido y viven cerca de la naturaleza estn intrnsecamente ms en armona con ella que los modernos. Pero la naturaleza a menudo slo se vuelve fuerza benfica una vez que ha sido ampliamente sometida a control humano. Para muchos que viven cerca de la naturaleza, sta pu ser hostil y temible. ede c) El dominio sobre la natu raleza significa destruirla en el sentido que la naturaleza socializada es por definicin no ms natural. Pero ello no significa ipso facto lo mismo que daar el medio ambiente. Por lo cual la socializacin de la naturaleza puede volverla ms benigna y as permitir efectivamente una armona con ella de la que antes no se dispona. El dominio puede muy a menudo significar tanto la preocupacin por la naturaleza, como tratarla en una manera pu ramente instrumental o indiferente. d) Las fuertes medidas que se debe introducir para controlar el dao ambiental, con frecuencia slo pueden ser tomadas por autoridades globales ms centralizadas que las existentes.
[e)] La ecologa privilegia sistemas que ocurren naturalmente sobre otros, pero es un error. Existe indudablemente una gama de situaciones en las cuales la humanidad debera intentar abstenerse de intervenciones que afectan el medio ambiente; o debera tratar de eliminar efectos laterales. La mayor parte de los modos de vida con los que tenemos que tratar, sin embargo, son sistemas ecosociales; conciernen al medio ambiente socialmente organizados. Ningn llamado a la naturaleza puede ayudarnos a decidir si tal retirada es o no apropiada en cada caso particular. En la mayora de las reas ambientales, no podramos ni empezar a desenredar lo que es natural y lo que es social ----ms comnmente tratar de hacerlo es irrelevante para los intentos de poltica ambiental. Por ello, todos los actuales debates ecolgicos se refieren a una naturaleza manejada o administrada. Ello no significa, por supuesto, que la naturaleza ha pasado totalmente al control humano; los lmites de tal control son expuestos por los mismos intentos para extenderlo indefinidamente. La cuestin de hasta
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dnde deberamos someternos a los procesos naturales no depende, sin embargo, del hecho que algunos de tales procesos son demasiado grandes para que podamos abarcarlos. Ello depende de hasta dnde estamos de acuerdo que algunos fenmenos naturales que hemos influido o podramos influir podran ser reinstalados de mejor manera. Tal reinstlacin es en s, por lo menos oblicuamente, una forma de manejo o administracin ----la creacin de parmetros de proteccin... Actualmente, el manejo de la naturaleza debe ser claramente defensivo en una parte sustancial ----demasiadas amenazas y riesgos de alta consecuencia han sido generados para que ello no sea el caso----. Los criterios para evaluar la naturaleza manejada de modo positivo conciernen no a ella en s misma, sino a los valores que guan tal manejo, no importa si se habla de reas fuertemente urbanizadas o salvajes. [f)] Tan importante para las cuestiones ecolgicas como el manejo del medio ambiente es el manejo de la ciencia y la tecnologa, vistas en el contexto de la industria moderna. No podemos escapar de la civilizacin cientfica y tecnolgica, no importa qu nostalgias verdes ello tiende a provocar. Vivir en una era de riesgo manufacturado significa confronter el hecho que los efectos laterales de las innovaciones tcnicas dejan de ser efectos laterales...30
g) En un sentido similar al de las reflexiones de Giddens, el fsico nuclear Freeman Dyson afirma que
La creciente brecha entre la tecnologa y las necesidades humanas slo puede ser llenada por la tica. Hemos visto en los ltimos 30 aos muchos ejemplos del poder de la tica. El movimiento ambientalista mundial, que basa su poder en la persuasin tica, ha logrado muchas victorias sobre la riqueza industrial y la arrogancia tecnolgica. La victoria ms espectacular de los ambientalistas fue la cada de la industria nuclear en los Estados Unidos y en muchos otros pases, primero en el dominio de la energa nuclear y ms recientemente en el dominio de las armas... La tica puede ser una fuerza ms poderosa que la poltica y la economa. Infortunadamente, el movimiento ambientalista ha concentrado hasta ahora su atencin en los males que la tecnologa ha producido ms que en el bien que ella ha fallado en hacer. Es mi esperanza que la atencin de los verdes se desplazar en el prximo siglo de lo negativo a lo positivo. Las victorias ticas que pongan fin a las locuras tecnolgicas no son suficientes. Necesitamos victorias ticas de un tipo diferente, que involucren el poder de la tecnologa positivamente en la bsqueda de la justicia social...
30 Ver Giddens, Beyond Left and Right..., cit., passim, en especial pp. 160 y ss., 198 y ss., 219-228.
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En las sociedades modernas, el abandono de millones de personas al desempleo y la privacin es una peor contaminacin de la tierra qu las e instalaciones nucleares. Si la fu erza tica del movimiento ambientalista puede derrotar a los fabricantes de las estaciones nucleares, la misma fuerza debe tambin ser capaz de promover el crecimento de tecnologa que satisfaga las necesidades de los pobres a un precio qu puedan asumir. sta es la gran tarea e de la tecnologa en el prximo siglo. El mercado libre no pu por s mismo producir tecnologa amistosa para ede los pobres. Slo una tecnologa positivamente guiada por la tica puede hacerlo. El poder de la tica debe ser ejercido por el movimiento ambientalista y por los cientficos, edu cadores y empresarios involucrados y dispu estos a trabajar juntos...31
IV. ESTADO NACIONAL, POLTICAS PBLICAS Y REGMENES JURDICOS,

DIMENSIONES INTERNACIONALES
La crisis del medio ambiente, sus caractersticas, junto consusmltiples implicaciones y resultados, han ido forzando a los sistemas polticos y estados, sobre todo de los pases desarrollados, a intervenir mediante acciones polticas y reformas jurdicas. La estrategia y las polticas pblicas del medio ambiente resultan ambiguas y contradictorias, como reflejo de conflictos de intereses y restricciones sistmicas. Esta situacin se da en general y con particularidades segn el tipo de pases y de sistemas.32 En los pases desarrollados, el Estado y las grandes empresas estn sometidos a la lgica de la rentabilidad, la acumulacin, la expansin ininterrumpida de la produccin y el consumo, la primaca del modelo productivista-eficientista-consumista-disipatorio-destructivo que antes se caracteriz. El proyecto ecologista choca de frente con los fundamentos y tendencias de las sociedades industriales contemporneas. En la aceptacin de esta lgica, el Estado, sus polticos y administradores, su tecnoburocracia, se asumen en conjunto como portadores del modelo de desarrollo y representantes del inters nacional. El Estado se vu elve gerente y propietario de la naturaleza y de los bienes y espacios pblicos,
31 Freeman Dyson,
Can Science Be Ethical?, The New York Review of Books, April 10, 1997.
32 Una caracterizacin general del Estado y las polticas pblicas de desarrollo, en Kaplan, Marcos,
La empresa pblica en los pases capitalistas avanzados, en Marcos Kaplan (coord.), Crisis y futuro de la empresa pblica, Mxico, UNAM/ PEMEX, 1994.
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sin perjuicio de las privatizaciones. Estado y lites pblicas ven y tratan la naturaleza como objeto de la explotacin irrestricta, fuente de recursos y espacios de produ ccin; y los seres humanos como meros productores y consumidores.33 La necesidad de cambios en el actual sistema, para prevenir o reparar el deterioro y la destruccin ambientales, es rechazada por polticos y gobernantes, empresas, tecnoburocracias pblicas y privadas, cientficos escpticos respecto a la ecologa, economistas del laissez faire. Todos coinciden en la oposicin a la limitacin del crecimiento y a la interferencia estatal en las actividades empresariales y en las existencias sociales e individuales. Los dirigentes polticos y gobernantes no se inclinan a pedir a sus electores sacrificios para propsitos inmediatos, y mucho menos mediatos, teniendo en cuenta el alto costo de nuevos programas ambientales.34 Bajo el condicionamiento de redes intrincadas de fu erzas e intereses, el Estado acepta prioridades econmicas, socioculturales y polticas que reducen las preocupaciones ecolgicas a declaraciones de intencin, o lo condena a actuar sobre las consecuencias de los problemas ambientales sin considerar sus causas. La emergencia y los avances desiguales de polticas ambientales en los pases desarrollados reflejan contradicciones y conflictos en su seno. El deterioro y la destruccin del medio ambiente afectan las condiciones generales de reproduccin y crecimiento de los capitalismos avanzados, y de sus consorcios y conglomerados. Se multiplican los desequilibrios y peligros, dentro de los pases desarrollados y en desarrollo, y en los espacios de la transnacionalizacin. El traumatismo de la naturaleza es reforzado y amplificado, directa e indirectamente, por las tensiones y conflictos en lo social y en lo poltico, que convierten a los movimientos ecologistas y las organizaciones no gubernamentales en nuevos y significativos actores. El aumento de la conciencia de los lmites que la crisis ecolgica fija al crecimiento econmico y al desarrollo social y poltico impone a las grandes empresas y estados la necesidad de acciones al respecto. Con el productivismo y la alteracin de los ecosistemas, la naturaleza deja de ser inagotable y gratuita. La menor disponibilidad de agua, aire y espacio, desde siempre bienes gratu itos, plantea la posibilidad de su mercantilizacin y de su monetizacin que garanticen su reproduccin. Agua, aire,
33 Simonnet, LEcologisme, 34 Ver
cit. Kennedy, Preparing..., cit.
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espacios, materias primas esenciales se vuelven menos accesibles, ms raras y caras. El aumento de costos pone lmites fsicos a los motores/ reproductores esenciales del capitalismo que son la rentabilidad y la acumulacin. Una variedad particular de ambientalismo economicista ve en el medio ambiente (flora, fauna, otros recu rsos), una fu ente de ganancia, riqu eza y crecimiento y estabilidad. Numerosas empresas se dedican a la producciny comercializacin de programas, tecnologas, bienes y servicios para una variedad de actividades que incorporan preocupaciones y orientaciones ecologistas. En una naciente industria de la biodiversidad, compaas farmacuticas contratan con organizaciones privadas y pblicas para la investigacin de la prospectiva qumica de nuevas medicinas en bosques tropicales y otros hbitats. Se exploran las posibilidades de una agricu ltura y una explotacin sustentables, y de un ecotu rismo. Se pretende armonizar posibilidades de beneficios a largo plazo con objetivos de conservacin y de crecimiento.35 Regulacin poltico-jurdica del medio ambiente: El caso de los Estados Unidos El movimiento ecologista contribuye a generar e imponer una extensa legislacin, con variados alcances y logros. En el caso de los Estados Unidos, importantes leyes ambientales son: la Federal Insecticide, Fungicide and Rodenticide Act (FIFRA) de 1947; la Federal Food, Drug, and Cosmetic Act, tal como es modificada en 1954 y en 1958 por la llamada Clusula Delaney; la Environmental Protection Act de 1970; la Safe Drinking Water Act; la Clean Air Act; la Water Pollu tion Control Act; la Toxic Substance Control Act; la Resource Conservation and Recovery Act; la Comprehensive Environmental Response, Comnpensation and Recovery Act. Estas leyes ambientales con frecuencia se traslapan en sus objetivos y ju risdicciones. La National Environment Protection Act (NEPA), promulgada por el presidente Nixon en 1970, declara poltica federal al impacto ambiental. La ley establece el Council on Environmental Quality, qu fija la poltica e ambiental del gobierno federal, y crea la Environmental ProtectionAgency (EPA), para desarrollar y hacer cumplir los patrones federales .
35 Ver
Time, cit.
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Agencia independiente dentro de la rama ejecutiva del gobierno, la NEPA se ocupa de la reduccin y el control de la polucin del aire y el agua, el ru ido, la radiacin, la garanta de seguridad en el manejo y disposicin de sustancias txicas. La EPA asume la investigacin, el control, el establecimiento y el cumplimiento de los patrones nacionales al respecto. La NEPA requiere que el gobierno federal prepare los environmental impact statements, declaraciones sobre la evaluacin de las posibles consecuencias de las operaciones de otras agencias federales o con financiamiento federal, qu resulten en detrimento de la calidad del medio e ambiente. Estas declaraciones deben ser completadas antes qu los proe yectos de desarrollo puedan comenzar. Se autoriza a los ciudadanos para demandar al gobierno y a la industria por el incumplimiento de los patrones gubernamentales. La EPA apoya las actividades anticontaminantes de estados, muncipalidades y grupos pblicos y privados. Tiene poder para imponer el cumplimiento de lo dispuesto por las Clear Air Act y Clean Water Act, y otras leyes ambientales que se aplican tambin a la industria privada: regulacin del ruido, pesticidas, sustancias txicas, desechos ocenicos, proteccin de especies en peligro, zonas desiertas, ros panormicos. Las nuevas leyes contienen disposiciones sobre la investigacin de la contaminacin y el establecimiento de patrones, el monitoreo y la imposicin del cumplimiento. La subsiguiente legislacin abarca la Safe Drinking Water Act (1974), la Resource Conservation and Recovery Act (1976), la Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act o Superfund Act (1980). La complejidad de la legislacin ambiental y la variabilidad de sus alcances y logros en los Estados Unidos se ilustra reveladoramente en dos casos cruciales, de vigencia insuficiente en cuanto a los pesticidas, y de vigencia excesiva en lo referente a las especies en peligro.36 Por una parte, las dificultades en el control de los pesticidas. Desde la segunda gu erra mundial, estos productos han sido usados contra las pestes de todo tipo (al aire libre y en espacios interiores); tambin se han vuelto ingredientes en numerosos productos y materiales. Durante el siglo XX, varios cientos de billones de libras de pesticidas han sido lanzados al medio ambiente global, y unos cinco a seis billones son incorporados cada ao.
36 En estas referencias al caso de los Estados Unidos, sigo especialmente a J. Kevles, Daniel, Endangered Environmentalists, The New York Review of Books, febrero 20, 1997, y la reciente bibliografa all citada.
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Los pesticidas y sus efectos son mucho ms difciles de controlar de lo que se haba anticipado, en su propagacin, su permanencia y sus efectos peligrosos. El control regulatorio de los pesticidas es dbil, y sigue amenazando la salud humana, la diversidad biolgica y los procesos ecolgicos bsicos. Los aspectos adversos de los pesticidas varan con la edad y son considerablemente mayores en los nios que en los adu ltos.37 El control de los pesticidas descansa en una legislacin federal que requiere la clarificacin y registro de cada nu pesticida por el Deparevo tamento de Agricultura, y lu por la EPA, antes de su introduccin al ego uso general. Para este registro se requ iere, no la evaluacin de la seguridad material para la salud pblica, sino el balanceo entre riesgos y costos vs. beneficios; si los primeros exceden a los segundos, el pesticida no puede ser registrado. No se ha llegado a especificar el significado de los trminos riesgo, beneficio, costo, y se ha tratado con gran discrecionalidad el balance de las ventajas econmicas de los pesticidas para granjeros, trabajadores y distribuidores, contra su tendencia a inducir aflicciones como la enfermedad neurolgica, la disfuncin inmunolgica, los defectos de nacimiento y el fracaso reproductivo. La llamada Delaney Clause, que s se preocupa por la salud pblica y prohbe el uso de pesticidas que puedan inducir el cncer, ha sido raramente invocada. El control de los pesticidas ha sido desastrosamente debilitado por una estructu del derecho y la regulacin ambientales que son altamente ra fracturados ...; se lo ejerce sobre los efectos de cada pesticida por separado, y no se presta atencin a sus efectos compu estos. El examen encargado a la EPA de literalmente miles de pesticidas,
fue severamente trabado durante los aos de 1980 cuando la administracin Reagan debilit la regulacin ambiental por una reduccin drstica del presupuesto de la agencia, y los esfuerzos de la EPA para actuar sobre los efectos de la contaminacin siguen siendo inadecuados... La ley no ha dirigido su atencin o sus recursos al examen de las cuestiones mayores, como la acumulacin de riesgos (derivados de) los productos qumicos y medios ambientales ----riesgos qu se enfrentan en la vida cotidiana [ v.gr. la presencia e de los pesticidas en los alimentos y el agua, el envenenamiento de trabajadores agrcolas].
37 Wargo, J ohn, Our Childrens Toxic Legacy: How Science and Law Fail to Protect Us from Pesticides, Yale University Press, 1997, citado por J Kevles, cit. .
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De esta manera, se sostiene que,

mucho de la poltica de pesticidas de los Estados Unidos viola los derechos individuales. Muchos de los costos de salud por el uso de pesticidas son soportados por los que... no cosechan directamente los beneficios de ese uso. Una parte desproporcionada de los costos es impuesta a los nios, qu no e pueden hablar por s mismos, y a trabajadores agrcolas qu no pueden e fcilmente defenderse por s mismos contra sus empleadores... Con frecuencia las personas sufren daos a su saludsin saberlo; y auncuando tengan conciencia de ello, los costos de salud son impuestos a ellos sin su consentimiento.38
Por otra parte, se da la posibilidad que la legislacin regu latoria llegue a tener una vigencia excesiva o efectos contradictorios de sus propsitos, y de los derechos humanos en general.
Algunas polticas ambientales familiares satisfacen nociones de sentido comn de un justo equilibrio entre costos y beneficios... Sin embargo, en aos recientes se ha vuelto cada vez ms evidente que ciertas polticas ambientales que benefician a una mayora puedan tener un efecto adverso para grupos minoritarios... Muchos casos de injusta distribucin de los beneficios surgen cuando la legislacin federal es aplicada para proteger especies en peligro.
Los esfuerzos federales al respecto datan de la Lacey Act de 1900, y son revividos cuando en 1966 una nueva legislacinestimu a las agencias la federales a proteger especies en peligro de todos los efectos de las actividades gubernamentales (v. gr. construccin de represas), aunque slo cuando sean practicables. Los esfuerzos del subsecretario del Interior Curtis Bohlen, con apoyo del presidente Nixon, llevaron a una ley de especies completamente revisada, la Endangered Species Act de 1973. Ella omiti cualquier mencin de practibilidad y cubri a todas las especies en riesgo. Se estableci as un mandato absoluto para preservar todas las especies, cualqu iera que fuera su costo, incluso la proteccin de los ecosistemas de los cuales las vidas en peligro dependen. Ello dio al Fish and Wildlife Service,
oficialmente encargado de determinar las especies en peligro, un enorme poder de facto sobre el 30% del pas que el gobierno federal posee, y sobre cualquier
38 Kevles,
Endangered Environmentalists, cit.
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parte del resto que un proyecto del gobierno pu financiar o regular... La eda ley podra ser invocada por los oponentes de cualqu proyecto federal ----de ier carreteras a desarrollo de viviendas o represas---- que amenacen cualquier especie... Ninguna especie deba tener menos proteccin que cualquier otra.
La Endangered Species Act, interpretada por la Corte Suprema en 1978, coloc la preservacin de las especies fuera de la poltica norteamericana, pues no permiti la afirmacin de otros intereses en competencia. Esta ley,
con su indiferencia por el equilibrio de los intereses de especies salvajes y de la especie humana, otorga m cho ms proteccin a las plantas y animales que la u otorgada por la poltica federal de pesticidas a los nios e incluso adultos. El patrn absolu de esta ley ha irritado o encolerizado a una amplia variedad to de grupos. Ha sido usada no slo para deterner proyectos contra la natu raleza que los residentes locales oponen; tambin ha sido usada para bloqu planes ear locales de desarrollo, incluso modestos, qu la mayora de los residentes locales e apoyan.
Se plantea as un problema de justicia: la carga de salvar la biodiversidad es forzada sobre quienquiera qu viva cerca de especies en peligro, e imponiendo automticamente los costos sobre unos pocos para generar beneficios para muchos...
Se argumenta que debe cuestionarse si cada especie debe ser salvada, cualquiera sea el costo, y para quines... Biodiversidad es un bien pblico valioso, pero... nuestro deber para cada especie no puede ser absolu si compite, como to es frecuente, con otros compromisos ticos ----por ejemplo, nuestra obligacin de asegurar empleo y vivienda adecuados... Cualquiera sea el grado en que mantengamos la biodiversidad, los principales costos del esfuerzo deberan ser soportados por el tesoro pblico, no por desdichados individuos y comunidades... Una slida poltica de las especies requerira mucha ms inversin de la que ahora se hace en investigacin sobre las especies y sus hbitats... Para ser serios, se debera dejar de honrar nu estro deber hacia la natu raleza de modo injusto y barato.39
En la dcada de 1980, los presidentes Reagan y Bush dejaron expirar muchas leyes y restringieron el alcance de la proteccin ambiental. Se
39 Ibidem; Mann, Charles C. and Plummer, Mark L., The Future of Endangered Species, New York, Knopf, 1997, citados por Kevles, cit.
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mantuvieron en cambio activas las asociaciones especializadas en diversas formas de actividad pro-ambientalista, como litigios, difusin de informacin, participacin en audiencias pblicas, cabildeo, demostraciones escnicas, compra de tierra para preservacin, investigacin sobre especies y ecosistemas en peligro.40 Pese a las restricciones y bloqu a los intentos de disear y realizar eos estrategias y polticas protectoras de los ecosistemas,
el ascenso de movimientos verdes ambientalmente conscientes en el mundo desarrollado ----ya sea como un partido poltico distinto en Alemania, o por lo menos en la emergencia de presiones pblicas sobre las autoridades por Amigos de la Tierra y Green Peace---- han retado las viejas polticas de negligencia. Cuerpos respetados como el World Resources Institu anuarios populares te, como State of the World, incontables investigaciones cientficas sobre el cambio ambiental, audiencias parlamentarias, e informes por agencias gubernamentales del medio ambiente, han tenido un impacto significativo sobre la poltica y la legislacin en este campo. Se limpian ros y edificios, se controlan emisiones de fbricas, se lanzan programas de reforestacin, la sobrepesca est cada vez ms prohibida, son tratados los residuos qumicos y nucleares, y es ms comn el reciclado de materiales usados. Como resultado, muchas ciudades y regiones en Europa y Norteamrica son ambientalmente mucho ms agradables y habitables de lo que eran hace un cuarto de siglo.41
Esta constatacin lleva ineludiblemente a preguntarse si pueden los pases en desarrollo, creciente mayora del planeta, imitar a los pases altamente desarrollados en la prevencin y reparacin del dao ambiental, dentro de sus fronteras, y en la contribucin a operaciones a la escala internacional y del planeta. Un considerable nmero de estados han ido tomando conciencia de las consecuencias que el crecimiento produce sobre el medio ambiente; y de la necesidad de proteccin mediante polticas pblicas nacionales y coordinacin internacional. Se va constatando adems la inevitabilidad de trade offs,42 entre la realizacin del primero y la proteccin del segundo,
40 Una sntesis de la legislacin ambiental de los Estados Unidos se encuentra en Findley, Roger W. and Farber, Daniel A., Environmental Law in a Nutshell, third edition, St. Paul, Minn., West Publishing Co., 1992. Sobre la legislacin francesa, ver Morand-Deviller, Jacqueline, Le Droit de lEnvironnement, Paris, Presses Universitaires de France, 1987. 41 Kennedy, Preparing..., cit. 42 El concepto de trade off se refiere al equilibrio de factores y componentes, todos los cuales no son alcanzables al mismo tiempo, que rige las prcticas y relaciones personales, incluso la necesidad de renunciar a una cosa a cambio del logro de otra.
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y entre la persecucin de objetivos de inters nacional con preservacin de la soberana y la segu ridad nacionales, y los acuerdos con miras a las acciones concertadas a escala internacional o supranacional. Los estados varan ampliamente en cuanto al grado de conciencia de estas cuestiones, a la disposicin al avance continuo en la cooperacin, y la institucionalizacin y juridizacin correspondientes.43 La coordinacin de los estados en materia ambiental ha pasado por varias fases. Una primera fase corresponde al establecimiento de agencias internacionales funcionales en la posguerra, hasta la Conferencia Mundial del Medioambiente, Estocolmo, 1972. Se comienza a buscar un consenso internacional sobre la proteccin del medio ambiente, y su interconexin con el desarrollo. Un Plan de Accin sobre el Medioambiente lleva al Programa Ambiental de las Naciones Unidas. La Asamblea General de las Naciones Unidas identifica cuatro requ erimientos o mecanismos institucionales. Primer resultado efectivo de Estocolmo es el Plan Mediterrneo de Accin (1975), creado bajo la gida de la UNEP y firmado por todos los estados ribereos. Una segunda fase va desde 1972 hasta la organizacin de la Comisin Econmica Mundial (1973), planeada para la exploracin de los lazos entre medio ambiente y desarrollo. El resultante Informe de la Comisin Bruntland (1987) identifica el concepto de desarrollo sustentable. La tercera fase va desde el Informe Bruntland, pasando por la Asamblea General de Naciones Unidas que reafirma el concepto y el objetivo del desarrollo sustentable, hasta la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Medioambiente y Desarrollo (UNCED), o Cumbre de la Tierra. Reunida en Ro de Janeiro, en junio de 1992, la Conferencia discute el conflicto global entre desarrollo econmico y proteccin ambiental. Representantes de 172 naciones acuerdan el compromiso de trabajo en favor de un desarrollo sustentable, aunque la mayor parte de los acuerdos no llegan todava a ser legalmente obligatorios. El desarrollo sustentable se refiere a la necesidad que el crecimiento de la poblacin, la industria y la agricu ltura se realice de modo que permita a la presente generacin satisfacer sus necesidades sin daar las de las futuras. Dos declaraciones obligatorias, sobre la minimizacin del cambio climtico (calentamiento global y efectos de invernadero) y sobre el freno al vaciamiento del
43 En este punto tengo en cuenta a Choucri, Nazli, Enviromentalism, en Joel Krieger (ed.), The Oxford Companion to Politics of the World, New York, Oxford University Press, 1993.
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inventario global de la biodiversidad, son firmadas por 156 pases y la Unin Europea, pendiente de la firma de los restantes. Adems, se ha publicado un nmero considerable de otros documentos referidos a la problemtica del medio ambiente. En el ltimo cuarto de siglo, la proliferacin de grupos y movimientos ecologistas de creciente militantismo y la proliferacin en nmero y presencia activista de las organizaciones no gubernamentales, se convierten en importantes actores a la vez nacionales, inter- y trans-nacionales. En el mismo lapso se suscriben 140 tratados multilaterales, acuerdos marco que se vuelven precedentes para ir conformando un nuevo proceso de suscripcin y bases para ir hacia un consenso sobre acuerdos ms especficos y obligatorios. En ellos, se trata de reconciliar los dos objetivos contradictorios, de reafirmacin de los derechos de soberana de los estados, y de restricciones a las actividades nacionales. Los acuerdos van afectando a la poltica global, a las institu ciones internacionales, as como a las estrategias y polticas de naciones y regiones, y de corporaciones transnacionales. La mayor parte de las organizaciones integrantes del sistema de las Naciones Unidas van reconociendo las nu evas demandas de poltica ambiental y desarrollan nuevos programas. La UNEP cumple una funcin catalizadora, de estmu y coordinacin de las acciones especficas de lo diferentes agencias. Instituciones internacionales como el Banco Mundial comienzan a reconocer y valorar ms los problemas de las relaciones entre medio ambiente y desarrollo, incluso en lo referente a las propias actividades (estudios, programas, prstamos). Los resultados globales de la Conferencia de Ro, y en general de similares eventos, decisiones, acuerdos y acciones, desalientan a los especialistas cientficos, activistas organizados en movimientos y organizaciones no gubernamentales, para la proteccin del medio ambiente. Este estado de nimo refleja las contradicciones y conflictos, las ambig edades e incertidumbres que han afectado desde sus orgenes a la sociopoltica del medio ambiente, desde el interior de los estados, y en los espacios internacionales. En la dimensin global, subsisten las dificultades y obstculos para el logro de plenos consensos internacionales con miras a una definicin operatoria de lo que es e implica el desarrollo sustentable, y para acuerdos entre naciones en varios niveles de evolucin y estatus sobre el otorgamiento de prioridad nacional a dicho desarrollo.
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Polticos, administradores, gobernantes perciben evidencias de la difusin del poder de un Estado-nacin respecto al medio ambiente. Su situacin y actuacin se ven cada vez ms influidas y restringidas por fuerzas y procesos en parte ubicados dentro de las fronteras, en parte trascendentes a ellas, en parte con un estatus transnacional. Dado que la fina pelcula de vida es continuamente entera e interconectada, el dao infligido a la atmsfera por la actividad en los trpicos, o en cualquier otra regin crtica del planeta, tienen serios efectos no slo localmente sino en todas partes.44 El manejo y control de la multifactica crisis ambiental presuponen y requieren el reconocimiento de la interdependencia entre pases, de los inevitables trade offs entre aqulla y los principios y prioridades del inters y la soberana nacionales. Acciones consideradas, desde el punto de vista nacional, como normales y legtimas en cuanto a fines y medios, pueden ir en detrimento del medio ambiente, para otros pases o para la humanidad. Este tipo de contradicciones y conflictos plantea complicaciones y dilemas. La prioridad qu se d al inters y la e soberana nacionales, puede restringir la eficacia de las polticas ambientales, y generar graves conflictos entre pases. Los avances en la concertacin internacional, qu afectan la soberana y los intereses de los estados e participantes, conllevan costos y conflictos que pueden contribu a ir restringir su gobernabilidad. As, las cuestiones ambientales van siendo percibidas cada vez ms como cu estiones ineludiblemente polticas, tanto en el interior de los estados-nacin como en el sistema internacional y en los procesos de transnacionalizacin. Son susceptibles por lo tanto de operar como cu estiones que ----en s mismas, en sus implicaciones, y en las respuestas que se les d---- giran en torno a la fundamentales preguntas: quines hacen y consiguen, qu cosas, cando y cmo? El sistema internacional revela grandes desigualdades al respecto. Los pases desarrollados han precedido al mundo de los pases en desarrollo en la toma de decisiones y la realizacin de actividades qu han creado y e reforzado el deterioro y la destruccin del medio ambiente, con sus mltiples consecuencias. As, por ejemplo, los Estados Unidos ante todo y el Norte en general, detentan una desproporcionada participacin porcentual en el consumo mundial de combustibles y en las emisiones globales de los gases causantes del efecto invernadero, y no aceptan
44 Kennedy, Preparing...,
cit.
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avances de la cooperacin internacional mediante acuerdos restrictivos y reformas indispensables. Se plantean as graves cuestiones de equidad. Los diferentes pases no contribu yen igualmente a los desequ ilibrios globales, ni son afectados uniformente por ellos. Esta desigualdad opera como restriccin al desarrollo de respuestas internacionalmente coordinadas. Pese a su gran diversidad de variedades, los pases en desarrollo, mayora del planeta, han pretendido alcanzar a los hoy pases altamente desarrollados, y superar condiciones iniciales de atraso y pobreza, por la adopcin de un modelo de organizacin y funcionamiento y un proyecto de crecimiento qu co-producen y co-refu e erzan el deterioro y la destruccin ambientales. Por razones a la vez demogrficas, socioeconmicas y polticas, los gobiernos de pases en desarrollo no quieren ni pueden instituir verdaderas polticas de reversin o prevencin de la catstrofe ecolgica.45 La bsqueda de un crecimiento para la supervivencia y el progreso al que se pueda razonablemente aspirar, se da en condiciones de explosin demogrfica, atraso, pobreza generalizada, fuertes presiones sociales en favor de ms altos niveles de vida, dficits en la capacidad de produccin de alimentos, aspiraciones industrializantes, insuficiencia de recursos (drenaje financiero hacia el exterior, bajo ingreso medio, insuficiencia del capital). Ello lleva a las actividades y prcticas de sobrexplotacin de recursos naturales y de devastacin del medio ambiente. Las responsabilidades al respecto corresponden ante todo a los consorcios transnacionales, y a grandes empresas nativas que, por ejemplo, desmontan bosques para pastoreo y cultivos comerciales, o incu rren en la explotacin desenfrenada de recu rsos naturales para la exportacin. Tambin, y en grado considerable, corresponden a un campesinado que presiona sobre la disponibilidad de tierras escasas y con frecuencia produ ctivas, para combustible, cultivos comerciales, ganado, forraje; las sobrexplota, deteriora y vuelve menos productivas; acelera su erosin; redu su capacidad ce de sustento de poblacin. Todo ello se revela como parte de un ciclo autorreforzado de degradacin ecolgica y profundizacin de la pobreza. Nuevas y mejores polticas ambientales implicaran a la vez la prevencin y los cambios en los modos de organizacin y vida; la detencin del crecimiento poblacional; el freno y hasta el retroceso del proyecto de
45 Ibidem.
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industrializacin, que se ha vu elto polticamente irrenunciable. Requeriran grandes recu rsos para el financiamiento de programas ambientales muy costosos. Ellos son en efecto necesarios para la compra de tierras de grandes propietarios privados, y para el pago de los costos de proteccin y gestin de reservas ecolgicos. Costosos son tambin los programas educativos destinados a concientizar a poblaciones nativas sobre la importancia de las tierras vrgenes como condiciones adecuadas de preservacin del medio ambiente y de sana vida social e individual. Si una autntica alternativa a la crisis ambiental presupone e incluye el reconocimiento de las interconexiones de los cambios globales y de la responsabilidad variable de todas las naciones en el empeoramiento colectivo del medio ambiente, y por ello la cooperacin en gran escala entre pases ricos y pobres, con un grado variable de redu ccin de la soberana del Estado-nacin, los sacrificios deberan en lo posible ser globales y equitativos. Se debera partir del reconocimiento qu la crisis e ambiental se da en el contexto de un mundo dividido entre ricos y pobres, con enormes diferencias en los niveles de ingresos. Los pases desarrollados deberan dar subsidios adecuados para que los pases en desarrollo remplacen los ingresos qu pierdan por la realizacin de efectivos prograe mas ambientales. No parece ser sta la tendencia predominante. Estados Unidos y los pases desarrollados, con la principal responsabilidad en la crisis ambiental, parecen indiferentes u hostiles a la posibilidad de mayor cooperacin, sobre todo con los pases en desarrollo. A stos les predican un cierto evangelio ambientalista sin dar el ejemplo, y sin aceptar restricciones a lo que definen como intereses nacionales y pleno ejercicio de su soberana. Como consecuencia, se ha suscripto y se sigu subscribiendo acuerdos e internacionales, sobre aspectos puntuales de la cuestin ambiental, que no aseguran la detencin del deterioro y la destruccin ambientales, ni su reparacin o prevencin. Las propuestas y acuerdos de qu ienes toman las grandes decisiones internacionales apuntan ms a la regulacin de los resu ltados que de las causas y condiciones subyacentes, a la curacin de la dolencia ya producida ms que a su prevencin.
LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA DE LOS SERVIDORES PBLICOS Y EL MEDIO AMBIENTE Vctor M. MARTNEZ BULL GOYRI
SUMARIO: I. Introduccin. II. La Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos. III. Sujetos de la responsabilidad administrativa. IV. Obligaciones administrativas de los servidores pblicos. V. Autoridades en materia de responsabilidad administrativa. VI. Sanciones por responsabilidad administrativa. VII. Procedimientos para la aplicacin de sanciones. VIII. El medio ambiente como derecho humano. IX. Bibliografa.
I. INTRODUCCIN Uno de los temas ms importantes con respecto a la aplicacin eficiente del orden ju rdico, en especial por las autoridades administrativas y servidores pblicos, es precisamente el del control de la actuacin de los servidores pblicos y, en su caso, el fincamiento de responsabilidades. El marco normativo de la responsabilidad administrativa lo componen, fundamentalmente, la propia Constitu cin en su ttulo cuarto, denominado De las responsabilidades de los servidores pblicos, creado mediante reforma del 28 de diciembre de 1982 y la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1982, ambos dentro del marco de lo que se denomin en ese momento la renovacin moral de la sociedad, atendiendo a una insistente demanda de la comunidad por terminar con la corrupcin generalizada.
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En ese marco, de la reforma constitucional y la expedicin de la Ley Federal de Responsabilidades, se cre la Secretara de la Contralora General de la Federacin y se dise el nuevo rgimen de responsabilidades de los servidores pblicos, que establece con precisin cuatro tipos de responsabilidad: la poltica (Constitucin, artculo 109, fraccin I), la administrativa (Constitucin, artculos 109, fraccin III y 113), la civil (Constitucin, artculo 111) y la penal (Constitucin, artculo 109, fraccin II). Es de sealarse que el rgimen anteriormente vigente fue respetado en lo general, eliminndose y reformndose slo aquellos puntos en que se prestaba a confusiones, y realizndose un cambio importante en cuanto a la denominacin de los propios sujetos de la responsabilidad, qu antes e era la de funcionarios pblicos, y pas a ser la de servidores pblicos, a fin de que desde la denominacin se estableciera no una idea de privilegio, sino de servicio, as como en el desarrollo de un rgimen especfico y ms detallado de la responsabilidad administrativa. Dentro del amplio marco del rgimen de responsabilidades de los servidores pblicos donde se tipifican con precisin los distintos mbitos de su responsabilidad, la responsabilidad administrativa es la relacionada estrictamente con el servicio pblico, con el cumplimiento de sus funciones y competencias, y surge precisamente del incumplimiento de las obligaciones propias de dicho servicio pblico legalmente establecidas. Ese incumplimiento es el que da ocasin al fincamiento de la responsabilidad y en su caso a la consecu ente aplicacin de las correspondientes sanciones administrativas. Es as la responsabilidad administrativa la directamente referida a la propia actividad del servidor pblico, por actos u omisiones que afecten la legalidad, la honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar en el desempeo de sus empleos, cargos o comisiones, sin importar que la accin afecte o no a un tercero, caso en el cual podrn surgir adems la responsabilidad civil o incluso penal. Es importante resaltar la independencia existente entre los distintos tipos de responsabilidad, ya que cada uno puede surgir sin necesidad de que se den los otros, aunque por lo general siempre se da la responsabilidad administrativa, sin embargo, para que sta surja, no es necesario qu se e den tambin las de tipo civil o penal, como suceda en el rgimen anterior. Uno de los aciertos importantes de la actual regulacin es la de abrir una
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va expedita para prevenir y sancionar las faltas administrativas, como lo seala la exposicin de motivos de la ley. II. LA L EY FEDERAL DE RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PBLICOS Como sealamos arriba, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, que reglamenta al reformado ttulo cuarto de la Constitu cin, fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin el 31 de diciembre de 1982, abrogando a la anterior Ley de Responsabilidades de los Funcionarios y Empleados de la Federacin, del Distrito Federal y de los Altos Funcionarios de los Estados, que databa apenas de 1980. En su exposicin de motivos se reconoci la necesidad de renovar el rgimen de responsabilidades de los servidores pblicos, a fin de facilitar los procedimientos para que los afectados puedan exigir de manera fcil, prctica y eficaz el cumplimiento de las obligaciones de los servidores pblicos, as como para hacer exigibles dichas responsabilidades de manera acorde con el Estado de derecho. Adems, se tuvo como presupuesto la existencia de corrupcin y distintos vicios entre los servidores pblicos: la irresponsabilidad del servidor pblico genera ilegalidad, inmoralidad social y corrupcin; su irresponsabilidad erosiona el Estado de derecho y acta contra la democracia, sistema poltico que nos hemos dado los mexicanos.1 Precisamente con el fin terminar con dichos vicios y corrupcin fue que el licenciado Migu de la Madrid, desde su campaa como candidato a el la Presidencia de la Repblica, tom como una de sus banderas la renovacin moral de la sociedad, con base en el respeto de la legalidad y la consecuente vigencia del Estado de derecho. La Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos est conformada por cuatro ttulos, el primero de ellos con un captulo nico que establece las disposiciones generales. El ttulo segundo est dedicado a los Procedimientos ante el Congreso de la Unin en materia de J icio Poltico u y declaracin de Procedencia, consta de cuatro captulos, el primero sobre Sujetos, causas de ju icio poltico y sanciones; el segundo sobre Procedimiento del juicio poltico; el tercero sobre Procedimiento para
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Cfr., la exposicin de motivos de la ley.
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la declaracin de procedencia, y el cuarto sobre disposiciones comunes a los captulos anteriores. El ttulo tercero est destinado precisamente a las Responsabilidades administrativas y consta de dos captulos, el primero referido a los Sujetos y obligaciones de los servidores pblicos, y el segundo sobre las Sanciones administrativas y los procedimientos para aplicarlas. Finalmente, el ttulo cuarto contiene un slo captulo nico sobre Registro patrimonial de los servidores pblicos. El objeto de la ley queda perfectamente acotado en su artculo 1, al establecer como tal el reglamentar el ttulo cuarto constitu cional en lo que se refiere a: los sujetos de responsabilidad del servicio pblico; las obligaciones del servicio pblico; las responsabilidades y sanciones administrativas en el servicio pblico; el juicio poltico; las autoridades y procedimientos para la aplicacin de sanciones; sobre la declaratoria de procedencia de los servidores pblicos que gozan de fuero y las autoridades y procedimientos para dicha declaratoria, as como del registro patrimonial de los servidores pblicos. Respecto de la materia que nos ocupa, es decir, el derecho del medio ambiente, el rgimen de responsabilidades administrativas a que estn sujetos los servidores pblicos encargados de hacer cumplir las normas ambientales, no es otro que el mismo de cualquier otro servidor pblico, slo qu en su caso la responsabilidad puede surgir precisamente del e incumplimiento de normas ambientales ----adems por supuesto de la faltas propiamente administrativas---- que presentan la particularidad de la complejidad tcnica en muchas de ellas, lo que puede por s mismo dificultar el fincamiento de responsabilidades. III. SUJETOS DE LA RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Son sujetos de responsabilidad administrativa todos los servidores pblicos, pero a quines podemos atribuir tal calidad? Es la propia Constitu cin en el primer prrafo de su artculo 108 la que nos seala que se reconoce la calidad de servidores pblicos a los sigu ientes: ----Los representantes de eleccin popular (en rganos o cargos federales o del Distrito Federal). ----Los miembros del Poder Judicial Federal.
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----Los miembros del Poder Judicial del Distrito Federal. ----Los funcionarios y empleados y en general toda persona que desempee un empleo, cargo o comisin de cualquier naturaleza en la Administracin Pblica Federal o en el Distrito Federal. Igualmente, en el tercer prrafo del mismo artculo 108 se establece la responsabilidad respecto de violaciones a la Constitu cin y a las leyes federales, entre las que se encuentran las ambientales, y por el manejo indebido de fondos federales para: ---- Los gobernadores de los estados. ---- Los magistrados de los tribunales supremos de justicia locales. El prrafo cuarto del mismo artculo establece la obligacin para los constituyentes permanentes de todos los estados de la Federacin de establecer el rgimen de responsabilidades a nivel local en cada estado y municipio. El mismo artculo seala una excepcin a la regla del rgimen de responsabilidades de los servidores pblicos respecto de la responsabilidad administrativa, contenida en el prrafo segundo, y qu consiste en que el e presidente de la Repblica ser responsable nicamente por traicin a la patria y delitos graves del orden comn, por lo tanto no es sujeto de responsabilidad administrativa bajo ningn supuesto. Asimismo, la propia Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos establece su propio mbito personal de validez en su artculo 2, considerando como sujetos a la misma a los servidores pblicos mencionados en el prrafo primero y tercero del artculo 108 constitucional y todas aqu ellas personas que manejen o apliquen recursos econmicos federales. Y el artculo 108 constitucional se refiere a los siguientes funcionarios: los representantes de eleccin popu lar, los miembros del Poder Judicial Federal y del Distrito Federal, los funcionarios y empleados de la administracin pblica federal y del Distrito Federal, los servidores del Instituto Federal Electoral; y respecto de los funcionarios locales se considera a los siguientes: los gobernadores, los diputados locales, los magistrados de los tribunales superiores y los miembros de los consejos de la judicatura locales. La ltima parte del artculo 2 de la ley, que nos permitimos transcribir arriba, ha sido considerada por distintos autores como inconstitucional,
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en cuanto qu va ms all de lo establecido por nuestra Carta Magna, al e extender el carcter de servidor pblico a cualquiera qu maneje o aplique e recursos federales, sin importar la causa de dicha intervencin. No es aqu el lugar para ahondar al respecto, por lo que slo lo dejamos apuntado, resaltando la dificu ltad de aplicacin de la ley a diversos supuestos, como son contratos de obra, o disposicin de recursos del Programa Nacional de Solidaridad. Finalmente, el artculo 46 de la misma ley reitera que: incurren en responsabilidad administrativa los servidores pblicos a que se refiere el artculo 2. Nos parece poco afortunada la redaccin del artculo, ya que presupone que por el hecho de ser servidor pblico se incurre en responsabilidad administrativa, lo qu no es correcto, pues slo incurre e en ella el servidor pblico que incumpla sus obligaciones legalmente establecidas. En este orden de ideas, lo qu el artcu pretendi hacer fue e lo sealar a los sujetos de responsabilidad administrativa. IV. OBLIGACIONES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PBLICOS El propio ttulo cuarto de la Constitucin, en el artculo 109, fraccin III, establece como obligacin general de los servidores pblicos el no cometer actos u omisiones que afecten la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia, que deben observar en el desempeo de su funcin. Y con el fin de dar cumplimiento a esa obligacin en lo general, el artculo 113 establece qu en las respectivas leyes sobre responsabilie dades administrativas se establecern especficamente las obligaciones de los servidores pblicos. Atendiendo al mandato constitucional, la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Pblicos establece en su artculo 47, en veinticuatro fracciones, un amplio catlogo de obligaciones de los servidores pblicos, sin embargo algunas de ellas son repetitivas y algunas ms se refieren a conductas que pueden coincidir con conductas penalmente tipificadas, como es el caso del ejercicio indebido de servicio pblico, el ejercicio abusivo de funciones, el cohecho, el peculado, etctera; casos en que concurrirn tanto la responsabilidad penal como la administrativa, debiendo sustanciarse cada una por sus propios procedimientos. El catlogo de obligaciones contiene resumidamente las sigu ientes:
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1. Cumplir sus funciones con la mxima diligencia, evitando actos u omisiones que impliquen la suspensin o deficiencia del servicio, abuso o ejercicio indebido del mismo. 2. Formular y ejecutar sus planes, programas y presupuestos, de acuerdo con la legalidad. 3. Utilizar los recursos e informacin que tengan asignados exclusivamente a los fines a que estn afectos. 4. Custodiar y cuidar la informacin a su cargo o a qu tenga acceso. e 5. Observar buena conducta en su empleo y dar un trato correcto al pblico. 6. No cometer abusos ni agravios en el trato con sus subordinados. 7. Observar el respeto y sumisin debidas a sus superiores y cumplir sus disposiciones. 8. Informar al titular de la dependencia sobre las dudas qu se presenten e sobre las rdenes qu reciba. e 9. No ejercer funciones que no le correspondan o continuar ejercindolas una vez que ha cesado en sus funciones. 10. Abstenerse de autorizar a sus subordinados a faltar ms de 15 das segu idos o 30 discontinuos en un ao, ni otorgar indebidamente licencias, permisos o comisiones con goce de sueldo. 11. No ejercer algn otro cargo que legalmente sea incompatible. 12. Abstener de autorizar el nombramiento de personas inhabilitadas por resolu cin de la autoridad competente. 13. Excusarse de intervenir en asuntos cuando tenga impedimento para actuar en ellos, como aquellos en que tenga inters personal o en los que intervengan sus familiares o socios. 14. Informar por escrito a su superior sobre los asuntos mencionados en el punto anterior y observar sus instrucciones sobre la resolucin y trmite de los mismos cuando no pueda abstenerse de intervenir en ellos. 15. Abstenerse de recibir dinero o donativos, por s o por interpsita persona, de terceros a los qu beneficie en razn de su funcin, se e refiere a sobornos y cohecho, sealando adems que esta prevencin es aplicable hasta un ao despus de qu se haya separado del e cargo. 16. No pretender beneficios extras a las contraprestaciones qu otorga e el Estado por el desarrollo de la funcin.
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17. Abstenerse de intervenir en la designacin, promocin, suspensin, cese o sancin de cualquier otro servidor pblico, cuando tenga inters particular en el caso. 18. Presentar con oportunidad y veracidad su declaracin patrimonial. 19. Atender las instrucciones, requerimientos y resoluciones qu reciba e de la Secretara de la Contralora. 20. Supervisar el cumplimiento de las obligaciones de sus subordinados y denunciar ante el superior los actos y omisiones qu puedan e constituir responsabilidad administrativa. Bajo el mismo principio, el artcu 57 establece como obligacin de todo servidor pblico, lo la de denunciar por escrito a la contralora interna de su dependencia los hechos cometidos por sus subordinados que considere son causa de responsabilidad administrativa. Asimismo, en los trminos del artculo 50 de la ley, incurre en responsabilidad el servidor pblico que por cualquier medio inhiba la presentacin de quejas y denuncias por parte de los particulares. 21. Proporcionar la informacin que les sea solicitada por las comisiones de derechos humanos. Evidentemente esta es una obligacin recientemente incluida en la ley a raz de la creacin de los organismos nacionales, locales e incluso municipales de derechos humanos. 22. Abstenerse de realizar actos que violen normas jurdicas relacionadas con el servicio pblico. 23. No celebrar pedidos o contratos relacionados con adquisiciones, arrendamientos, enajenaciones, prestacin de servicios, contratacin de obra pblica con otros servidores pblicos, o con empresas donde aqullos tengan intereses, sin la previa autorizacin del titular de la dependencia, y en ningn caso con persona inhabilitada para desempear un empleo, cargo o comisin en el servicio pblico. 24. Las dems que impongan las leyes o reglamentos. Como podemos observar, el listado es largo, sin embargo puede verse incrementado de acuerdo con la funcin especfica qu realice el servidor e pblico, en el marco de la legislacin sobre la materia o reglamentos internos de cada dependencia. Por ltimo cabe sealar qu estas obligaciones de carcter administrae tivo tienen un tratamiento independiente de las cu estiones laborales y las obligaciones emanadas de la relacin laboral, la que en ningn caso podr
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anular la vigencia de dichas obligaciones, razn por la que resu de gran lta importancia la armonizacin entre la legislacin de responsabilidades y la laboral. Finalmente, parte de la doctrina ha considerado como inconstitu cionales aquellas fracciones del artculo 47 que hacen referencia a condu ctas que caben en tipos penales especficos, consideramos esto incorrecto, ya que a una misma conducta pueden recaer responsabilidades de los dos tipos, y en ningn caso el fincamiento de responsabilidad penal anula la existencia de la responsabilidad administrativa, ya que adems los principios de pru eba en el derecho penal son ms estrictos y rgidos que en el derecho administrativo, debiendo, sin embargo, respetarse lo establecido en el prrafo segundo de la fraccin III, del artcu 109 de la Constitucin, lo en el sentido de que los procedimientos para aplicacin de sanciones deben desarrollarse autnomamente y nunca imponerse por una misma conducta dos sanciones de la misma naturaleza. Dicho de otra manera, si la posibilidad de fincar responsabilidad penal impidiera el establecimiento de la responsabilidad administrativa se dejara indefensa a la administracin frente al servidor pblico, ante la posibilidad de que por cualquier causa no procediera la va penal. V. AUTORIDADES EN MATERIA DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Antes de entrar a sealar especficamente quines son las autoridades en materia de responsabilidades administrativas, quisiramos consignar la facu ltad que asiste a los particulares para denunciar cualquier causa de responsabilidad, independientemente del tipo que sta sea, de acuerdo con lo qu establece el ltimo prrafo del artcu 109 constitu e lo cional:
Cualqu ciudadano, bajo su ms estricta responsabilidad y mediante la ier presentacin de elementos de prueba, podr formular denuncia ante la Cmara de Diputados del Congreso de la Unin respecto de las conductas a que se refiere el presente artculo.
Situacin similar se regu en la ley en el artcu 9, y sigu la lo iendo el mismo principio, pero ya en el marco estricto de la responsabilidad adm inistrativa, el artcu 49 de la ley establece que en cada una de las dependencias y lo entidades de la administracin pblica deben establecerse unidades alas que
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el pblico tenga fcil acceso... para presentar quejas y denuncias por incumplim iento de las obligaciones de los servidores pblicos. Es el artcu tercero de la ley el que establece las autoridades lo competentes para la aplicacin de la misma, que son las sigu ientes: ---- Las cmaras de Senadores y Diputados (especialmente en lo qu se e refiere al juicio poltico). ---- La Asamblea de Representantes del Distrito Federal. ---- La Secretara de la Contralora General de la Federacin. ---- Las dependencias del Ejecutivo Federal. ---- El Departamento del Distrito Federal. ---- La Suprema Corte de Justicia de la Nacin ---- El Tribunal Superior de Justicia del Distrito Federal. ---- Los tribunales de trabajo. ---- Los dems rganos ju risdiccionales que determinen las leyes. No obstante que no se menciona especficamente en este artculo, cobra especial relevancia el concepto de superior jerrquico, qu en los trminos e del artculo 48 se corresponde con el titular de la dependencia, y para el caso de las entidades descentralizadas con el coordinador del sector. Tampoco se menciona en este artculo de manera especfica al Tribunal Fiscal de la Federacin, que resu relevante en cuanto que ante l pueden lta recurrirse las resoluciones de la Secretara de la Contralora qu apliquen e sanciones, en los trminos del artculo 70 de la ley. Igualmente son trascendentales, en cuanto que desarrollan un importante papel en los procedimimientos de aplicacin de sanciones por responsabilidad administrativa las contraloras internas de cada una de las dependencias VI. SANCIONES POR RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA Como sealamos arriba, el captulo II del ttu tercero de la ley est lo dedicado precisamente a las sanciones administrativas y los procedimientos para aplicarlas. Es en el artculo 53 donde se establecen las sanciones que corresponden a la responsabilidad administrativa y que son las siguientes: ---- Apercibimiento privado o pblico.
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---- Amonestacin privada o pblica. ---- Suspensin. ---- Destitucin. ---- Sancin econmica. ---- Inhabilitacin temporal. El apercibimiento se concreta en una llamada de atencin, en un hacer ver las fallas u omisiones cometidas al funcionario. La amonestacin en palabras sencillas, es un regao, una llamada de atencin ms fuerte que se hace, como el apercibimiento, generalmente por escrito e implica en cierta forma la amenaza de aplicar sanciones mayores en caso de reincidencia. Estas sanciones, conjuntamente con la suspensin en el empleo por un periodo entre tres das y tres meses, corresponden en su aplicacin al superior jerrqu ico. En el caso de los empleados de confianza, corresponde al superior jerrqu aplicar tanto la suspensin como la destitucin ico en el cargo (artculo 56, fracciones I y II). La destitucin qu conlleva la separacin definitiva del cargo o empleo, e implica necesariamente la temtica del derecho laboral, de ah que sea necesaria la demanda de dicha destitucin por el superior jerrquico ante las autoridades laborales correspondientes, y en los trminos de las leyes respectivas. Tanto en este caso como en los de los prrafos anteriores, si el superior jerrquico no acta, entonces la Secretara de la Contralora puede realizar la demanda y dar segu imiento al procedimiento (artculo 56, fracciones III y IV). En el caso de las sanciones econmicas, las mismas son aplicadas por el superior jerrqu cuando el monto del lucro obtenido o del dao ico causado sea de hasta cien veces el salario mnimo, y por la Secretara de la Contralora cuando excedan dicho monto (artculo 56, fraccin VI); sin embargo, las contraloras internas estn facultades para imponer sanciones econmicas hasta doscientas veces el salario mnimo (artculo 60). El monto de las sanciones corresponder a dos tantos del lucro obtenido y el dao causado, y se tasarn y pagarn con base en el salario mnimo (artculo 55). Al respecto, resultan de gran importancia las reformas a la ley publicadas el 10 de enero de 1994, ya qu abren la posibilidad de que en los e casos en que se hayan causado perjuicios a particulares, stos les sean indemnizados en la propia va administrativa por la dependencia administrativa, que conserva en todo caso el derecho de repetir contra el servidor
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pblico. Esto representa un gran adelanto para la defensa de los intereses y derechos de los ciudadanos, ya que permite ahorrar al particular el acudir a la va judicial para exigir la responsabilidad civil con el consiguiente costo en tiempo y recursos (artculo 77 bis). La inhabilitacin slo procede por resolu cin de la autoridad competente (artculo 56, fraccin V), y ser de entre uno y diez aos cuando el lu y dao causado no excedan de doscientos das de salario mnimo, y cro de diez a veinte aos cuando se exceda dicho lmite o correspondan a responsabilidades graves. Terminado el periodo de inhabilitacin, para poder nombrar o contratar al afectado, se requerir justificar dicho nombramiento ante la Secretara de la Contralora por el titu de la lar dependencia (artculo 53). Los criterios para la imposicin de las sanciones los establece el artculo 54 de la Ley, con base en: ---- La gravedad de la responsabilidad. ---- La conveniencia de suprimir prcticas ilegales. ---- Las circunstancias socioeconmicas del servidor. ---- El nivel jerrquico y los antecedentes del infractor, as como las circunstancias de la infraccin. ---- Las circunstancias externas y los medios de ejecu cin. ---- La antigedad en el servicio. ---- La reincidencia. ---- El monto del beneficio y dao causados.
VII. PROCEDIMIENTOS PARA LA APLICACIN DE SANCIONES
El procedimiento para la aplicacin de sanciones por responsabilidad administrativa lo establece la ley con toda precisin en su artculo 64, para la imposicin de sanciones por parte de la Secretara de la Contralora, pero estableciendo que el mismo se aplicar, en cuanto sea aplicable, en los casos de sanciones impuestas por las contraloras internas de las dependencias (artculo 65). La necesidad de regular el procedimiento con precisin responde al principio bsico de justicia de la garanta de audiencia, que implica el deber de informar al infractor con claridad las causas y razones de la
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responsabilidad que se le imputa, as como el derecho de ser odo en su descargo y defensa. De acuerdo con esto, el procedimiento consiste en un citatorio con expresin de las responsabilidades qu se impu para la audiencia de e tan investigacin administrativa, la que se deber verificar entre los cinco y quince das posteriores a la fecha de notificacin del citatorio. En la audiencia, a la que debe acudir el representante de la dependencia, el servidor pblico tendr la oprtunidad de presentar y desahogar las pru ebas con que cuente en su defensa. Una vez desahogadas las pru ebas, la secretara contar con un plazo de treinta das hbiles para resolver, sea exonerando o imponiendo sanciones administrativas. Su resolucin deber notificarla dentro de un plazo de setenta y dos horas, al interesado, a su jefe inmediato, al representante de la dependencia y al superior jerrqu ico. En caso de que en la audiencia se encontrara con que no se cuenta con los elementos suficientes para resolver, o que existen otras posibles causas de responsabilidad, se podrn ordenar investigaciones y realizar, mediante los correspondientes citatorios, otras audiencias. La Secretara de la Contralora cu enta con facultades para suspender temporalmente al servidor pblico durante el proceso, cuando considere que es necesario para el mejor desarrollo de las investigaciones, sin que esto implique un prejuicio sobre la responsabilidad del servidor, quien en caso de resultar exonerado ser reinstalado en su puesto y se le cubrirn ntegras las percepciones que hubiere debido recibir durante el tiempo que dur la suspensin. De todas las diligencias que se practiquen durante el proceso debe levantarse acta (artcu 66), y las resoluciones de la Secretara de la Conlo tralora constarn por escrito y se llevar registro de las m ismas (artcu 68). lo Finalmente, nicamente sealar que las resoluciones que impongan sanciones podrn ser impugnadas por los servidores pblicos sancionados ante el Tribunal Fiscal de la Federacin o ante la propia autoridad mediante el recu de revocacin (artculos 70 y 71). rso VIII. EL MEDIO AMBIENTE COMO DERECHO HUMANO Si bien en nuestro texto constitucional el medio ambiente no ha sido conceptualizado como un derecho fundamental, en el captu de las lo
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garantas individuales, debe entenderse el mismo implcito en la consagracin general del derecho a la proteccin de la salud, en el prrafo cuarto del artcu cuarto; siguiendo la lgica del artculo 12 del Pacto Internalo cional de Derechos Econmicos, Sociales y Cu lturales de la Organizacin de las Naciones Unidas, firmado y ratificado por nu estro pas, y publicado en Diario Oficial de la Federacin del 12 de mayo de 1981, y por tanto, atendiendo al artcu 133 constitu lo cional, incorporado al orden jurdico nacional, que establece lo siguiente:
Artcu 12. 1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho lo de toda persona al disfrute del ms alto nivel posible de salud fsica y mental: 2. Entre las medidas que debern adoptar los Estados Partes en el Pacto a fin de asegurar la plena efectividad de este derecho, figu las necesarias para: ran ... b) El mejoramiento en todos sus aspectos de la higiene del trabajo y del medio ambiente; ...
Esta conceptualizacin del medio ambiente como un derecho fundamental, nos abre una va ms para poder, en su caso, exigir responsabilidad al servidor pblico ante la falta de atencin a sus obligaciones respecto de la materia, ante los organismos especficos, como son la Procuradura Federal para la Proteccin del Ambiente, la misma Comisin Nacional de Derechos Humanos y las respectivas comisiones estatales. Al respecto, la Comisin Nacional de Derechos Humanos desde 1991, en su acuerdo del consejo nmero 2/ clarific su competencia respecto 91, de la atencin de qu ejas en materia de medio ambiente, conceptualizando al derecho al medio ambiente como un derecho de tercera generacin estrechamente vinculado al derecho a la proteccin de la salud, y estableciendo los siguientes requ isitos para las quejas de su competencia: a) Que la queja no implique que la comisin se pronuncie sobre aspectos cientficos o tcnicos. b) Que antes de la presentacin de la qu ante la Comisin Nacional eja de Derechos Humanos, se haya recurrido a las autoridades competentes conforme lo establecen las leyes y la queja se derive del desacuerdo entre las autoridades correspondientes y los particulares. c) Que la queja se refiera a hechos concretos en los que se haya visto afectada una comunidad y no a personas en particular. Por ltimo, slo resaltar que la conceptualizacin de la Comisin Nacional de Derechos Humanos, del derecho al medio ambiente como un
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derecho de tercera generacin, implica una responsabilidad compartida entre el gobierno y los propios particu lares, adems de que da un contenido y fin general a la proteccin del medio ambiente por parte del Estado, ya que no se trata de la proteccin del medio ambiente por s mismo, sino en su proteccin en razn del ser humano y de la proteccin de la salud de ste.
IX. BIBLIOGRAFA
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LAS EVALUACIONES AMBIENTALES Y LA DELIMITACIN DE LA RESPONSABILIDAD JURDICA Enrique ONGAY DELHUMEAU

SUMARIO: I. Introduccin. II. Estudios ambientales. III. Peritaje y negociacin. IV. Conclusiones.
I. INTRODUCCIN En el presente ensayo se discuten brevemente las teoras de conflictos y de informacin como base para el uso de tcnicas de evaluacin ambiental en la determinacin de la responsabilidad ambiental. Se explora un marco metodolgico para evaluar las posibles consecuencias de una accin de desarrollo a partir de la evaluacin post hoc. sta, a su vez, se ejemplifica mediante el uso de las tcnicas de la evaluacin de impacto ambiental y la evaluacin de riesgo ambiental. Se discuten las bondades y limitaciones de estas herramientas para su uso como elementos para delimitar la responsabilidad del dao ambiental y se propone una estru ctura institucional para su instrumentacin. Cualqu proyecto o actividad econmica genera cambios en los sistemas ier biolgicos o sociales de una regin. A estos cambios se les denomina genricamente como impactos ambientales, mismos que generan conflictos intersectoriales debido a los diferentes valores y percepciones que, sobre la calidad ambiental, tienen los distintos grupos sociales. As, las evaluaciones ambientales, a travs de anlisis interdisciplinarios y ejercicios de gestin ambiental, sirven para tomar decisiones qu prevengan, e minimicen o resu elvan los conflictos ambientales que se generen ante una iniciativa de desarrollo especfica. Esta decisin debe representar para la sociedad una ganancia neta en trminos de calidad ambiental.1
1 Bojrquez-Tapia, L.A. y E. Ongay-Delhumeau, International lending and resource development in Mexico: Can environmental quality be assured, Ecological Economics, Amsterdam, vol. 5, 1992, pp. 197-211.
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ENRIQUE ONGAY DELHUMEAU
En un contexto regulatorio o de responsabilidad legal, la toma de decisiones precisa considerar las percepciones, objetivos y prioridades competitivas originadas en el conflicto ambiental y por la que contienden individuos o grupos. La decisin resultante, al modificar la conducta o la operacin de una actividad econmica, tendr entre sus consecuencias, a manera de ejemplo: el control de una sustancia, la limitacin de una prctica industrial, la restriccin de un uso del su dado o la restauracin elo del dao con las consigu ientes ramificaciones econmicas, polticas y sociales.2 Estas decisiones debern partir de una conceptualizacin del sistema a estudiar donde se definan relaciones causa-efecto objetivas, analticas y con tcnicas de prediccin claras,3 y que puedan ser cientficamente defendibles,4 para lo cual se requiere de informacin. Para redu la incertidumbre que rodea al riesgo de llegar a una cir decisin equivocada, la informacin debe encontrarse disponible o en su defecto generarse. Sin embargo, en el caso de la informacin ambiental, sta tiene deficiencias en cuanto a su disponibilidad (cantidad), confiabilidad (calidad) y accesibilidad (oportunidad que se encuentre dentro de un marco de tiempo definido). Para salvar estas limitaciones de la informacin se requiere el uso de herramientas que permitan evaluarla, organizarla y/ o generarla de modo rpido, enlas escalas temporalesy espaciales adecuadas y con un grado de confiabilidad que pueda ser aceptado por los involucrados. Los estudios de planeacin y evaluacin ambientales pueden ser una herramienta de aproximacin para la generacin de esta informacin dentro de un marco regu latorio o de responsabilidad legal. Este ensayo explora un marco metodolgico para la determinacin de la responsabilidad ambiental de las posibles consecuencias de una accin de desarrollo especfica con base en una evaluacin post hoc (EPH) utilizando tcnicas de la evaluacin de impacto ambiental y la evaluacin de riesgo ambiental. Estas herramientas ms que ser una conjunto de predicciones formales permiten organizar la informacin ambiental y explorar las consecuencias de una decisin dada dentro de un marco de manejo ambiental adaptativo.5
2 La Point, TAW. y J .A. Perry, Use of experimental ecosystems in regulatory decision making, Environmental Management, New York, vol. 13, nm. 5, 1989, pp. 539-544. 3 Hollick, M., Environmental impact assessment: an international evaluation, Environmental Management, New York, vol. 10, nm. 2, 1986, pp. 157-178. 4 Lyndon, M.L., Risk assessment, risk communication and legitimacy: an introduction to the symposium, Columbia Journal of Environmental Law Columbia EU, vol. 14, nm. 2, 1989, pp. , 289-306. 5 Holling, C.S. (ed.), Adaptive environmental Assessment and Management, Chichester UK, J ohn Wiley & Sons, 1978.
EVALUACIONES AMBIENTALES
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La elaboracin de las evaluaciones post hoc recaera en los grupos que sientan afectados sus intereses. Estos grupos tendran, en un principio, la responsabilidad de proveer, o pagar por la generacin de la informacin requerida. Si la autoridad determina la existencia de dao, el que lo caus deber resarcir los costos del estudio y la remediacin o compensacin ambiental correspondiente. II. ESTUDIOS AMBIENTALES La categora de estudios ambientales dirigida a mejorar la planeacin y manejo de un recurso o evaluar las fortalezas o debilidades, responsabilidad o dao de una actividad econmica o proyecto desarrollo se denomina evaluacin post hoc (EPH). Las EPH pueden efectuarse con diferentes aproximaciones, tcnicas y metodologas segn los objetivos especficos del caso. Entre diferentes objetivos pueden enumerarse los impactos ambientales de una planta o proceso industrial, los intereses sectoriales de un desarrollo energtico, los aspectos polticos y culturales de una poltica de manejo ambiental,6 o los cambios en un sistema dado. Todo cambio radical en la estructura o funcionamiento de un sistema y que no permita su recuperacin dinmica en un ciclo temporal del propio sistema se le denomina genricamente dao. Para ello se asume qu los e sectores involucrados conocen: el rendimiento sustentable del sistema (recursos naturales), su estructura y funcionamiento, las estrategias y reglas de apropiacin del sistema y las normas histricas (usos y costumbres) de explotacin. Con el auxilio de las evaluaciones post hoc, el conocimiento inherente del sistema por parte de los actores permitira determinar la capacidad real del sistema (capacidad de carga), monitorear la apropiacin de los recursos o sancionar el cumplimiento de las reglas tcitas y explcitas qu lo gobiernan.7 e Dos aproximaciones metodolgicas para las EPH tienen como base las evaluaciones de impacto ambiental (EIA) y las evaluaciones de riesgo ambiental (ERA). Estos dos casos son de gran u tilidad en la determinacin
6 Serafin R., Nelson G. y R. Butler, Post Hoc assessment in resource management and environmental planning; a typology and three case studies, Environmental Impact Assessment Review , New York, vol. 12, 1992, pp. 271-294. 7 Ostrom, E., Governing the commons; the evolution of institutions for collective action, Cambridge University Press, New York, 1991, 280 pp.
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de la responsabilidad ambiental ya que ocurre qu son las herramientas de e planeacin y evaluacin ambiental ms conocidas y u tilizadas en Mxico, y por ende, permiten minimizar los problemas de comunicacin y manejo de la informacin que se presentan con otros tipos de herramientas. 1. La evaluacin de impacto ambiental La EIA y su manifiesto (MIA) son una herramienta de decisin y en ellas se u tiliza un conjunto de tcnicas qu integradas permiten predecir e y evaluar los probables efectos ambientales de un proyecto determinado. La EIA tiene como objetivo llegar a una decisin balanceada que concilie, los intereses y objetivos del proyecto, con los factores ambientales, socioeconmicos, polticos y tcnicos que intervienen en la construccin y operacin de la obra. Dos elementos de la EIA, de importancia para los fines de determinacin de responsabilidad ambiental y reparacin del dao son: la enunciacin de los impactos ambientales significativos al ambiente (reales y potenciales) en el rea de influencia, y la descripcin general de las medidas para evitar, atenuar o remediar impactos negativos. En Mxico, las metodologas para la realizacin de EIAs tienen su origen en la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente,8 y otros principios metodolgicos de planeacin y evaluacin ambiental de proyectos de desarrollo sustentable. Habitualmente, la presentacin de la MIA correspondiente a una EIA sigue una serie de guiones propuestos en su momento por la Secretara de Desarrollo Urbano y Ecologa segn su modalidad. De modo general dichos guiones cubren una descripcin del proyecto, aspectos generales del medio natural y socioeconmico, la vinculacin de la obra con diversos ordenamientos jurdicos, diversos diagnsticos temticos, la identificacin y evaluacin de impactos ambientales de significancia, posibles escenarios ambientales postproyecto, las medidas de prevencin y mitigacin de los impactos ambientales, una estrategia de gestin para el proyecto y las conclusiones del estudio. Como todo proceso de planeacin ambiental la EIA consta de tres etapas: descriptiva, analtica y propositiva o estratgica. Dichas etapas, comprenden nueve fases, de las cuales, las cinco primeras corresponden a la etapa descriptiva e integran los procesos de recopilacin de informa8 Diario Oficial de la Federacin, Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, 13 de diciembre de 1996.
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cin del proyecto,9 regionalizacin ecolgica10 y la caracterizacin fsica, biolgica y socioeconmica del rea.11 La sexta y sptima fases corresponden a la etapa analtica de la evaluacin. En la sexta fase se lleva a cabo el diagnstico ambiental que encia del incluye los diagnsticos temticos,12 la evaluacin de la congru proyecto con la normatividad ambiental vigente,13 la identificacin de los principales usos del suelo del rea, los ndices e indicadores ambientales para el caso,14 una identificacin y evaluacin de impactos mediante tcnicas matriciales,15 la evaluacin de la aptitud de uso del suelo,16 el modelo conceptual del sistema17 y, por ltimo, los impactos de significancia del proyecto.18 En la sptima fase se lleva a cabo el pronstico ambiental
9 Se da nfasis a los criterios de seleccin de sitio; preparacin y construccin del proyecto; operacin de la obra, y abandono. 10 La regionalizacin ecolgica del rea del proyecto se realiza mediante la identificacin progresiva, a escalas cada vez mayores, de caractersticas geomorfolgicas. Para fines de identificar la responsabilidad, la regionalizacin se realiza en los niveles jerrquicos de paisaje terrestre y unidad Ambiental, cuya definicin, nomenclatura y delimitacin siguen de modo general los criterios establecidos en: SEDUE, Manual de ordenamiento ecolgico, Mxico, SEDUE, 1988, 356 pp. 11 La caracterizacin ambiental de los componentes abiticos, biticos y socioeconmicos se efecta mediante revisiones bibliogrficas, verificaciones de campo y tcnicas de percepcin remota como imgenes de satlite, videografa y fotografa area y digital. Los resultados se transfieren a fichas que pueden ser integradas dentro de un Sistema de Informacin Geogrfica que permite contar con una cartografa temtica digital de la zona de estudio. 12 Con base en la percepcin de los problemas ambientales del proyecto se integra un anlisis especfico de las variables o atributos crticos del sistema. 13 Se identifica la coherencia del proyecto con las distintas leyes y reglamentos de los tres niveles de gobierno. Asimismo, se analizan los acuerdos internacionales de Mxico en las materias concernientes al problema. 14 Los indicadores ambientales son mediciones fsicas, qumicas, biolgicas o socioeconmicas que pueden ser usados para evaluar los recursos naturales y la calidad ambiental a travs del tiempo. En este sentido, se pretende que los indicadores ambientales estn cientficamente validados y que sean sencillos de interpretar para la toma de decisiones. La utilidad de estos indicadores se refleja al integrar los intereses sectoriales sobre el uso y aprovechamiento de los recursos naturales, en la revisin de polticas sectoriales y al medir el desempeo ambiental de una poltica de manejo (monitoreo). 15 Beanlands, G.E. y P.N. Duinker, An ecological framew ork for environmental impact assessment in Canada, Halifax, Nova Scotia, Institute for Resource and Environmental Studies, Dalhause University, 1983. Shopley, J y R.F. Fuggle, A comprehensive review of current environmental .B. impact assessment methods and techniques, Journal of Environmental Management, London, vol. 18, 1984, pp. 25-47. 16 Betters, D.R. y J .L. Rubingh, Suitability analysis and wildland classification: an approach, Journal of Environmental Management, Londres, vol. 7, nm. 1, 1978, pp. 59-72. Bojrquez-Tapia, L.A., Ongay-Delhumeau, E. y Ezcurra, E., A multivariate approach to conflict resolution, Journal of Environmental Management, Londres, vol. 10, 1994. 17 Bojrquez-Tapia, L.A., A methodology for prediction of ecological impacts under real conditions in Mexico, Environmental Management, New York, vol. 13, nm. 5, 1989, pp. 545-551. 18 Shopley, J .B. y R.F. Fuggle, A comprehensive review of current environmental impact assessment methods and techniques, Journal of Environmental Management, London, vol. 18, 1984, pp. 25-47.
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mediante modelos de simu lacin cualitativos19 y cuantitativos20 de las tendencias de los ndices e indicadores ambientales. Por ltimo se alcanza la etapa estratgica. En sta se disean las medidas de prevencin, mitigacin, remediacin21 y manejo ambientales del rea,22 se genera un programa de monitoreo ambiental y seguimiento del proyecto,23 se desarrollan propu estas para la integracin y expedicin de los instrumentos legales, para el monitoreo del proyecto y la generacin de un banco sistematizado de informacin geogrfica y ecolgica acorde con las necesidades de la regin de estudio y la instrumentacin de la estrategia de gestin y monitoreo ambientales. En cada etapa se deben llevar a cabo reuniones interdisciplinarias del grupo y talleres de planeacin participativa como parte de una estrategia de comunicacin de la informacin, gestin y evaluacin del proyecto. En lafigu 1 se aprecia undiagrama de flujo de los mtodos y de las reuniones ra tpicas que se tendran que llevar a cabo con el grupo de trabajo y los distintos sectores involucrados en el desarrollo de la evaluacin. Es preciso sealar que para que la herramienta (EIA) sea til en un marco de deslinde de responsabilidades, sta deber poder identificar de forma clara los impactos ambientales (reales o potenciales) de significancia. Para ello, la definicin de los criterios de significancia por parte de todos los involucrados es de primordial importancia. Esto adems, provee de la informacin qu permitir llegar a una decisin balanceada de e
19 Kane, J A primer for a new cross impact language KSIM, Technological forecasting and ., social change, vol. 4, 1972, pp. 129-142. Kane, J I. Vertinsky y W.W. Thompson, KSIM: A ., methodology for interactive resource policy simulation, Water Resources Bulletin, vol. 9, 1973, pp. 65-79. 20 Estos modelos se construyen de manera ad hoc con el uso de herramientas estadsticas y de clculo. 21 A partir de los resultados obtenidos en las fases anteriores de la evaluacin se proponen las medidas de prevencin o mitigacin de impactos significativos del proyecto. La mitigacin de impactos se realiza mediante tcnicas de ingeniera y remediacin ambientales, as como medidas de compensacin si fuese el caso. Para una discusin ms profunda sobre el tema ver el ensayo correspondiente en este volumen. 22 Las guas de manejo ambiental se desarrollan y clasifican en tres niveles jerrquicos: generales, intermedias y especficas, y estn enfocados a atender los problemas y conflictos ambientales encontrados, as como promover la sustentabilidad de las actividades productivas. Para fines operativos y de seguimiento, cada unidad ambiental encontrada en la regionalizacin se redefine en Unidades de Gestin Ambiental (UGA). Los lineamientos de manejo generales son aplicables a todas las UGAs. Los criterios intermedios son aplicados a subregiones de UGA y usos del suelo o problemas ambientales similares. Los criterios especficos se construyen para aquellas unidades ambientales detectadas con un alto grado de conflicto ambiental o deterioro por el desarrollo de una determinada actividad productiva. 23 El programa de monitoreo se disea a partir de los ndices e indicadores ambientales de significancia encontrados en la etapa analtica del estudio.
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conciliacin de intereses y objetivos de un proyecto sin afectar en forma significativa otros elementos y procesos del sistema.
Figu 1. Diagrama de flujo de las fases metodolgicas a u ra tilizar en una evaluacin de impacto ambiental Etapa Descriptiva No. 1 2 3 4 5 Analtica 6 Fase Proceso de Reuniones ------------1
Recopilacin de Recopilacin informacin informacin
Regionalizacin Regionalizacin ecolgica Caracterizacin Trabajo de gabinete fsica Verificacion de campo es Caracterizacin Trabajo de gabinete biolgica Verificacion de campo es Caracterizacin Trabajo de gabinete socioeconmica Verificacion de campo es Diagnstico Vinculacin del proyecto con normas y usos del suelo Diagnsticos temticos Anlisis de aptitud Identificacin de ndices e indicadores Diagramas de flujo Modelo conceptual Identificacin y evaluacin de impactos Simulacin K Modelos cuantitativos y anlisis de tendencias
2 3 4 5
Pronstico
Estratgica
Mitigacin de Estrategias, polticas y impactos y lineamientos de manejo propuestas de Medidas de mitigacin y manejo remediacin Estrategia de Instrumentos de gestin gestin Monitoreo y segu imiento Sistema de informacin
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2. La evaluacin de riesgo ambiental El riesgo ambiental se define como la probabilidad de dao, enfermedad o muerte resultado de la exposicin de unindividuo, poblacin, comunidad o ecosistema a una o ms sustancias qumicas o situaciones de peligro, accidentales o con algn componente de azar. Dicho de otra manera, el riesgo ambiental es la incertidumbre que rodea la ocurrencia de un evento no deseado, donde la incertidumbre se expresa con la probabilidad de ocurrencia de dicho evento. A travs de distintos procesos de produccin industrial, se pueden emitir compuestos contaminantes que sean causa de riesgo ambiental. Los contaminantes liberados al ambiente son, a su vez, transportados a travs del aire, suelo y agua y pueden ser incorporados y movidos por la biota. Las limitantes fsicas de cada medio, ayudan a determinar el tiempo de residencia y por lo tanto las probabilidades de riesgo y dao de cada uno de estos compuestos en el ambiente.24 Existen condiciones qu pueden llevar a tiempos de cientos a miles de e aos de residencia para ciertos compuestos en un medio como el suelo. Esto tiene dos consecuencias: la primera es que los suelos superficiales tienen un alto potencial de acumulacin de contaminantes persistentes, y la segunda es que los costos de restauracin y remediacin o la tasa de recuperacin de un sitio estn inversamente relacionadas con el tiempo de residencia de un contaminante.25 En trminos de riesgo, los tiempos de residencia largos incrementan la probabilidad de que el o los receptores del riesgo (por ejemplo, usuario del agua, especie con estatus de proteccin o comunidad ecolgica) estn expuestos al contaminante. Por otra parte, la determinacin de la concentracin de qumicos en el medio es un balance entre la tasa a la cual este
24 Por ejemplo, la dispersin o movilidad ambiental de un contaminante es mayor en el aire, sta decrece en el agua y el suelo donde los movimientos de un compuesto son ms limitados; ciertos compuestos txicos en el suelo pueden perderse sea mediante su liberacin a la atmsfera, sea porque estn sujetos a prdidas por infiltracin a los mantos freticos, con la posibilidad subsecuente de efectos negativos en la salud de la poblacin que hace uso de ellos, creando as un riesgo ambiental potencial. Las condiciones fisicoqumicas del suelo afectan la retencin y solubilidad de los contaminantes. Los suelos cidos, contribuyen a la infiltracin de compuestos bsicos y pueden movilizar metales como el aluminio, hierro, manganeso y plomo; es as que entre otros factores se incluye el pH, el potencial redox, el contenido de materia orgnica y carbonato de calcio y la capacidad de intercambio catinico entre otros. 25 White, L.H., S.F. Bock y A.J Englade (eds.), The Livingston derailment, Technical Report, . EUA, Office of Health Services and Environmental Quality, Department of Environmental Health Sciences, Tulane University, 1984, 259 pp.
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contaminante haya sido dispu esto, la tasa con la que se transforma y la tasa a la cual sale de un medio particular. En conclusin, la determinacin del riesgo y posibles medidas de mitigacin o remediacin son juicios basados en la integracin de los efectos de un compuesto qumico dado y la probabilidad de exposicin de este compu esto a la poblacin. De este modo, la evaluacin de riesgo ambiental est asociada al proceso de caracterizacin de los efectos potenciales adversos de la exposicin al ambiente de un agente qumico. De manera tpica, stas evaluaciones involucran aproximaciones sucesivas a travs de una ru crtica en las ta cuales se puede tomar una decisin acerca de si el riesgo de la presencia de un contaminante es aceptable o no. En trminos de responsabilidad esta decisin puede ser tomada segn se vayan describiendo las distintas fases del proceso y si el riesgo est asociado a un componente regulatorio o no. La ru crtica corresponde al desarrollo de esqu ta emas de muestreo para evaluacin y monitoreo, elaboracin de planes de seguridad potencial de efectos a largo plazo por el derrame o desecho de qumicos txicos en cualqu medio, hasta su disposicin en forma ambiental segu Este ier ra. esqu ema de aproximaciones sucesivas reduce considerablemente los costos en pases con restricciones de recursos humanos, tcnicas y financieros. Una evaluacin de riesgo tpica est compu esta de tres etapas que, a su vez cuentan con diversas actividades. La primera etapa de la evaluacin consiste en consignar la informacin ambiental del sitio con mtodos generales similares a los discutidos para las evaluaciones de impacto ambiental. Dentro de esta informacin se incluye una lista de los posibles contaminantes que pudiesen generarse por la actividad o proceso industrial. Esta lista es importante para la delimitacin de la escala y definicin del rea de estudio a considerarse (ver siguiente seccin). Posteriormente, se realiza una caracterizacin preliminar de riesgo en los distintos medios (suelo, agua o aire) en sitios susceptibles de presentar contaminacin. Si no se encuentra un problema ambiental, termina el estudio; si lo hay, se contina con la segunda etapa. La etapa II es una caracterizacin detallada del sitio, con un programa especfico para determinar la residencia de los qumicos en los medios que se traten y evaluar el peligro que representan para el o los receptores de riesgo. Si se considera al hombre como el principal receptor de riesgo los compuestos encontrados se clasifican segn su naturaleza, si son consideradas residuos peligrosos, sustancias peligrosas, contaminantes txicos prioritarios y compuestos mutagnicos y se describen y analizan sus rasgos
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en este sentido. En el caso de qu el receptor se encu e entre en niveles de organizacin mayores el peligro debe evaluarse para cada uno de los elementos o procesos clave del sistema de un modo iterativo ya qu pueden e existir efectos en cascada.26 Si se encu entran riesgos aceptables termina el estudio y si no, contina a la etapa III. En la etapa III se construyen modelos para el desarrollo de las funciones de probabilidad de distribu cin de contaminantes. Finalmente, en esta ltima etapa se evalan y disean las posibles opciones de remediacin de riesgo,27 as como el protocolo de monitoreo. Dada la incertidumbre y poca informacin que existe en este tipo de evaluaciones,28 los niveles aceptables de la presencia de un cierto qumico que haya sido codificado en la evaluacin deber asentarse con base en un modelo de evaluacin de riesgo que integre los datos de los muestreos en un modelo geolgico, hidrogeolgico o atmosfrico (Risk Assessment Model) que permita, adems, predecir los patrones de migracin de los contaminantes y dar seguimiento y evaluar las alternativas de manejo (monitoreo). Por sus caractersticas inherentes, las predicciones de este modelo debern justificarse y adecuarse de una manera concensada a travs de un proceso de negociacin del cual se propone un mecanismo ms adelante. 3. Delimitacin de la escala de trabajo y reas de estudio Uno de los principales problema metodolgicos que enfrentan las evaluaciones post hoc es la definicin clara de la escala temporal y espacial de trabajo y los lmites del rea de estudio. La definicin de la escala est ntimamente relacionada con el problema de disponibilidad y limitaciones de informacin. Por lo general, las fuentes de informacin existentes en bases de datos (sociales o biolgicas) se encuentra en escalas espaciales
26 Los efectos de riesgo de una especies pueden en s mismos representar una fuente de riesgo para otros componentes del ecosistema, generando posibles efectos en cascada o domin. Esto es particularmente relevante cuando una especie es determinante en la estructura o funcionamiento de la comunidad (especies clave). Para una mayor discusin en el tema vease: Lipton, J Galbraith, H., ., Burger, J y Wartenberg, D., A paradigm for ecological risk assessment, Environmental . Management, New York, vol. 17, nm. 1, 1993, pp. 1-5. 27 Las posibilidades de un programa de remediacin van desde la remocin o recuperacin de contaminantes y su confinamiento, pasando por la evaluacin, diseo e instauracin de nuevos procesos industriales, hasta el cierre definitivo del sitio y su restauracin y la compensacin del dao a los involucrados. 28 Sutter II, G.W., Barnthouse, L.W. y R.V. ONeill, Treatment of risk in environmental impact assessment, Environmental Management, New York, vol. 11, nm. 3, 1987, pp. 295-303.
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que varan entre 1:50,000 y 1:250,000. Las estudios para la realizacin de evaluaciones de impacto ambiental fcilmente pueden ubicarse en este rango. Para el caso de las evaluaciones de riesgo ambiental, las escalas por lo general mayores, varan entre 1:20,000 hasta 1:1,000 o mayor. El problema de la clara definicin de lmites de estudio es evidente cuando se trata de un asunto de riesgo ambiental. En contraste con el enfoqu antropocntrico clsico del hombre como receptor de riesgo, la e exposicin de un contaminante dentro de un sistema biolgico puede efectuarse en diferentes niveles de organizacin (individuos, poblaciones, comunidades, ecosistemas o incluso la biosfera).29 La definicin de estos niveles va a influir directamente tanto en la escala y en los mtodos requeridos para la evaluacin,30 como en el grado de incertidumbre de la informacin resultante31 y la delimitacin de la responsabilidad respectiva. Si los estudios post hoc son utilizados con fines probatorios, este problema metodolgico debe de antemano esclarecerse entre los actores en conflicto.32 III. PERITAJE Y NEGOCIACIN La elaboracin de las evaluaciones post hoc recaera en la persona, agencia u organismo que siente afectado sus intereses privados o de grupo a travs de un representante legal. Este representante tendra la responsabilidad de proveer, o pagar por la informacin requerida mediante despachos de consu ltores acreditados en el ramo. Si la autoridad determina la existencia de dao, el que lo caus deber resarcir los costos del estudio y la remediacin o compensacin correspondiente. Sin embargo, este esqu ema general no est libre de obstcu los. Los problemas radican en: 1) Al prcticamente no existir reglamentos y normas oficiales mexicanas en materia ambiental, y debido a que el proceso regulatorio en s en este campo es algo novedoso, todava no existe la experiencia institucional, ni las polticas, ni los lineamientos para la realizacin de los
29 Lipton, J Galbraith, H., Burger, J y Wartenberg, D., A paradigm for ecological risk ., . assessment, Environmental Management, New York, vol. 17, nm. 1, 1993, pp. 1-5. 30 Levin, S.A., Kimball, K.D., Mc Dowell, W.H y S.F. Kimball (eds.), New perspectives in ecotoxicology, Environmental Management, New York, vol. 8, nm. 5, 1984, pp. 375-442. Lipton, J et al., op. cit. . 31 Sutter II, G.W., et al., op. cit. 32 Una aproximacin para resolver este tipo de problemas es integrar la informacin de las reas de inters particular en escalas de 1:20,000 o mayores. En estas reas se podra resumir e integrar la informacin relevante de los indicadores ambientales dentro de sistemas de informacin geogrfica.
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estudios qu conformen una evaluacin post hoc. Por esta situacin existe e el riesgo qu las evaluaciones pudieran ser tendenciosas y poco objetivas. e 2) Los objetivos de las evaluaciones post hoc antes expu estas no incorporan la informacin para, en su caso, mejorar la actividad econmica o proyecto del que se trate. Es decir, no es propositiva, lo cual puede ir en detrimento de todos los involucrados. 3) Hasta el momento, las experiencias de los estudios ambientales en Mxico no han sido promisorias ya qu por lo general son trabajos con e enfoqu enunciativos y no demostrativos. Adems, dichas experiencias es de evaluacin tienen dificultades al tratar de corroborar cambios en las estructu y procesos ecolgicos (problemas metodolgicos), para orgaras nizar la informacin acerca de estos cambios de manera concisa y lgica y al comunicar dicha informacin en forma inteligible.33 4) En sistemas donde se involucra a ms de un sector, un elemento primordial de difcil sistematizacin, es la heterogeneidad de percepcin de estos grupos ante el problema. Esto complica la determinacin y delimitacin de la responsabilidad respectiva. En el contexto anterior, la informacin proporcionada en las evaluaciones post hoc se debe transformar, a travs de un contexto metodolgico, en elementos tcnicos de discusin para dirimir conflictos. Con esta informacin, los grupos de inters en conflicto pudiesen revisar y ponderar los aspectos positivos y negativos de una accin dada en un proceso de negociacin con cnones preestablecidos. Para qu el proceso se mantenga e en este plano, las partes deben ser asesoradas por tcnicos especialistas o rbitros designados de antemano. En el proceso de negociacin ambiental se pueden derivar dos tipos de conclusiones. Por una parte se puede llegar a una negociacin en los criterios u objetivos de los grupos de inters afectados, produ de la cto evaluacin tcnica de los documentos presentados y derivar en un acuerdo que resarza, compense o restaure el dao infligido. El otro escenario posible es qu los grupos de inters dentro del proceso no tengan puntos e de concordancia en los aspectos tcnicos de la evaluacin post hoc.
33 Elkin, T.J y P.G.R. Smith, What is a good environmental statment? Reviewing screening . reports from Canada national parks, Journal of Environmental Managment, London, vol. 26, 1988, pp. 71-89. Gallagher, T.J y W.S. Jacobson, The typography of Environmental Impact Statments: . Criteria, evaluation and public participation, Environmental Management, vol. 17, nm. 1, 1993, pp. 99-109.
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Esto lleva a la necesidad de un arbitraje neutral por parte de una institucin independiente. El objeto de dicha institu cin ser asegurarse de qu el estudio est completo; evaluar la validez y exactitud de la e informacin presentada; familiarizarse con el proyecto o actividad rpidamente, preguntarse y determinar si alguna parte del documento necesita trabajo o reforzamiento adicional y; evaluar la significancia de los efectos de la propuesta.34 Esta organizacin no puede ser parte del sector oficial, debido a que muchas veces es este propio sector el que es uno de los grupos de inters en conflicto, por lo que jugara un papel de juez y parte. Un organismo de arbitraje debe tener una completa integridad acadmica. Esto implica que sea eficaz, resista a presiones de los grupos de inters, utilice tcnicas probadas y cuente con los recursos humanos y materiales necesarios para otorgar un fallo tcnico de la manera en que fue realizada la evaluacin de post hoc, para posteriormente ser sta sancionada por las autoridades competentes. La decisin ltima estara marcada dentro de las instituciones y recursos de ley existentes. IV. CONCLUSIONES Nuestra estru ctura social est sujeta a rpidos cambios tecnolgicos y a fu ertes necesidades de desarrollo que requ ieren de la intervencin pblica en la toma de decisiones. En el contexto ambiental esta evolucin no ha ido a la par con el desarrollo de tcnicas y mtodos qu permitan deslindar e la responsabilidad ante un dao ambiental por la ejecu cin de un proyecto y mucho menos resarcir o compensar dicho dao. Asimismo, los procedimientos y mecanismos para la denuncia popular establecidos en los artculos 190 a 204 de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente son ambiguos.35 En particu las autoridades no lar, han desarrollado los protocolos, la infraestructura ni generado los recursos para la formulacin de dictmenes tcnicos con valor probatorio como lo establecido en el artculo 204 de la citada ley. Las evaluaciones post hoc pueden proveer de un marco de partida para subsanar las deficiencias anteriores. Sin embargo, este campo debe considerar por una parte sus propias limitantes metodolgicas y tcnicas, las deficiencias en la informacin existente, y por la otra, los cambios
34 Elkin, 35 Diario
T.J y P.G.R. Smith, op. cit. . Oficial de la Federacin, cit.
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en las teoras cientficas y sus mtodos. Habr que tener en cu enta entonces, que en medio de los flujos de informacin y su interpretacin, las partes en conflicto que buscan una respuesta nica en la ciencia y la tecnologa pueden encontrarse con nuevos problemas como enunciados que describen una observacin con sesgos personales o de grupo, testimonios de segunda mano, valores de juicio o morales y enunciados especulativos.36 El otro problema mencionado es el de la participacin ciudadana en estos procesos. En los casos de proyectos con conflictos ambientales en Mxico, las expectativas del pblico para influir la toma de decisiones no concu erda con las realidades polticas y de las instituciones. Esto no es un fenmeno nico en Mxico y sucede con frecu encia en pases altamente desarrollados.37 La importancia de la participacin ciudadana en un proceso de planeacin participativa previo a la ejecu cin de un proyecto radica en la prevencin o minimizacin de la posible ocu rrencia de un dao ambiental y as evitar un costoso conflicto u lterior, tanto para determinar la responsabilidad del dao ambiental, como en su caso resarcirlo. Es decir, las acciones precautorias, de entendimiento, comprensin y participacin en el diseo de un proyecto de desarrollo son mucho ms econmicas y redituables que cualquier accin o poltica remedial.
36 Walker, V.R., Evidentiary difficulties with quantitative risk assessments, Columbia Journal of Environmental Law New York, vol. 14, nm. 2, 1989, pp. 469-499. , 37 Fiorino, D.J Environmental risk and democratic process: a critical review, Columbia ., Journal of Environmental Law New York, vol. 14, nm. 2, 1989, pp. 501-547. ,
RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL EN MATERIA AMBIENTAL Loretta ORTIZ A HLF

SUMARIO. I. Introduccin. II. Responsabilidad de los estados por hechos ilcitos. 1. Hecho de un Estado. 2. Violacin de una obligacin internacional. 3. Circunstancias excluyentes de la ilicitud del hecho. 4. Del contenido, formas y grados de la responsabilidad internacional. 5. Solucin de controversias. III. Responsabilidad internacional por lasconsecuencias perjudiciales de actosno prohibidos. IV. Responsabilidad internacional y medio ambiente.
I. INTRODUCCIN La naturaleza compleja del derecho internacional ambiental se manifiesta de manera muy evidente al entrar al terreno de la responsabilidad internacional. En este mbito cabe distingu la responsabilidad internair cional originada por las consecu encias perjudiciales de actos no prohibidos y la que surge por la comisin de un hecho ilcito internacional. El Proyecto de Responsabilidad de los Estados por Hechos Ilcitos (PREHI), cuyos artculos constitu yen una codificacin de normas consuetudinarias existentes en la materia, se inicia en 1949. En 1955, se nombra como relator especial a Garca Amador de 1956 a 1961, periodo en el cual presenta seis informes que abordaban la responsabilidad indirecta del Estado. Posteriormente se nombran como relatores especiales a Roberto Ago, Willem Riphagen y Gaetano Arangio Ru iz. El proyecto consta de tres partes: la primera referente al origen de la responsabilidad internacional; la segunda alude al contenido, formas y grados de la responsabilidad internacional; y la tercera, la cuestin de la
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solucin de las controversias y el modo de hacer efectiva la responsabilidad internacional. La Comisin de Derecho Internacional en su 32o. periodo de sesiones aprob provisionalmente, en primera lectura, la primera parte del proyecto y el 7 de junio de 1996, durante la 2438a, sesin, concluy la primera lectura de la segunda y tercera, solicitndose en la sesin del 26 de julio de 1996, que por conducto del secretario general, se enviara el proyecto a los gobiernos para que stos formularan sus comentarios y observaciones. Por otro lado, el Proyecto de la Responsabilidad Internacional por las Consecu encias Perjudiciales de Actos no Prohibidos por el Derecho Internacional (PRIANP) se restringe a un mbito de aplicacin especfico, por cuanto a que no es aplicable en el caso de violaciones a normas de derecho convencional o consuetudinario. El PRIANP est estructurado en tres captulos: el primero delimita el mbito de aplicacin del proyecto, define los distintos trminos utilizados y enuncia los principios generales; el segundo alude a la aplicacin del principio de prevencin; y el tercero versa sobre la indemnizacin u otras formas de reparacin por los datos que se produzcan. Este trabajo parte del estudio de los dos proyectos mencionados; para posteriormente referirse, a su aplicacin en el mbito del medio ambiente. Ambos instrumentos recogen las normas consuetudinarias vigentes en la materia.
II. RESPONSABILIDAD DE LOS ESTADOS POR HECHOS ILCITOS
La responsabilidad internacional, seala el Proyecto, nace de la realizacin de un hecho ilcito, el cual se compone de los siguientes elementos. 1. Un acto u omisin imputable al Estado; y 2. La violacin de una obligacin de derecho internacional, originada en el acto u omisin del Estado. El primero de ellos, considerado el elemento subjetivo, consiste en el compartimiento impu table a un Estado; el segundo denominado elemento objetivo, implica la violacin de una obligacin internacional del Estado.
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Estos elementos han sido confirmados por la prctica de los estados, la ju risprudencia y la doctrina como requ isitos esenciales para el nacimiento de la responsabilidad internacional. No se incluy el dao como elemento constitu tivo independiente, a ju del relator especial, Roberto Ago, ya que est contenido en las reglas icio primarias y no en las secundarias relativas a la responsabilidad del Estado; por tanto, el elemento dao estar implcito en el primer elemento constitutivo. Por su parte, J imnez de Archega, comentando el informe del proyecto establece:
...el dao no forma parte de las reglas primarias, est vincu lado con las reglas secundarias de responsabilidad del Estado, puesto que se refiere a su implementacin en el plano diplomtico y judicial. El requisito del dao es, en realidad, una expresin de un principio ju rdico fundamental que prescribe, que nadie tiene accin sin un inters de carcter jurdico. El dao sufrido por un Estado es siempre el elemento que autoriza a un Estado en particular, a formular una reclamacinn contra otro y a pedir reparacin.
Esta ltima postura tiene un fuerte apoyo en la doctrina; es difcil pensar en las modalidades de la reparacin internacional sin hacer referencia al dao. As, la determinacin de la forma de reparar depender del tipo del dao y de los bienes daados; de no ser el dao un elemento constitutivo, la base para la determinacin de las sanciones sera inexistente. 1. Hecho de un Estado El proyecto considera hechos del Estado los sigu ientes: a) El comportamiento de cualquiera de sus rganos bien sea Poder Constitu yente, Legislativo, Judicial o cualquier otro en el marco de la estructu orgnica del Estado. ra b) El comportamiento del Estado, realizado a travs de cualquier rgano de una entidad pblica territorial. c) El comportamiento de una entidad que no forma parte de la estructura misma del Estado o de una entidad pblica territorial, pero que est facu ltada por el derecho interno para ejercer prerrogativas del poder pblico. Las organizaciones estatales son mu complejas: por un lado existen y rganos centralizados, y por el otro, entidades descentralizadas que ejercen prerrogativas del poder pblico. stas tambin pueden obligar con
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su comportamiento al Estado, aunque gocen de personalidad jurdica propia. d) Los actos realizados por una persona o grupo de personas a las que no se les ha dado formalmente la investidura de rganos propios del Estado, pero qu de hecho actan por l o ejercen prerrogativas del poder e pblico. Se citan como ejemplo de estas situaciones las que se dieron durante la segunda guerra mundial, cuando las autoridades del Estado en ciertas zonas desaparecieron huyendo del agresor. Ante esta situacin algunos individuos se hicieron cargo provisionalmente de la administracin, realizando actos que implicaban el ejercicio de las prerrogativas del poder pblico. Para atribuir dicho comportamiento al Estado, la comisin considera indispensable: 1. Que las personas de quien se trate ejerzan efectivamente prerrogativas del poder pblico; 2. Qu este comportamiento se haya adoptado en virtud de la ausencia e de las au toridades oficiales, y 3. Que existan circunstancias que justifiqu el ejercicio de dichas en prerrogativas. e) Los actos no autorizados y ultra vires de un rgano del Estado cuando haya actuado en esa calidad. f) El comportamiento de rganos pu estos a su disposicin por otro Estado o por una organizacin internacional, siempre que ese rgano haya actuado en ejercicio de prerrogativas de poder pblico del Estado a la disposicin del cual se encuentra. g) Por ltimo, el comportamiento de un movimiento insurreccional que se convierta en nuevo gobierno de un Estado, o bien el comportamiento de un movimiento insu rreccional qu d lugar a la creacin de nu e evo Estado. Conviene sealar qu si los actos u omisiones que violan una norma de e derecho internacional corresponden a un movimiento insurreccional que no ha alcanzado el triunfo, no son imputables al Estado; al igual qu el e comportamiento de los particulares, siempre qu el Estado haya actuado e con la debida diligencia, es decir, tratando de evitar dichos actos y en caso de no ser esto posible, imponiendo las penas correspondientes a los causantes del dao.
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2. Violacin de una obligacin internacional En su artculo 16, el proyecto seala: Hay violacin de una obligacin internacional por un Estado, cuando un hecho de ese Estado no est de conformidad con lo que de l exige esa obligacin. La obligacin internacional puede derivar de una costumbre, tratado o cualqu otra fu ier ente de derecho internacional, siendo indispensable para fincar responsabilidad internacional, que la obligacin se encuentre en vigor. La comisin distingue dos clases de violaciones: una que implica la comisin de un crimen internacional y otras que constituyen los delitos internacionales.
Un crimen internacional se define como una violacin por un Estado de una obligacin tan esencial para la salvaguarda de los intereses fundamentales de la comunidad internacional, que su violacin est reconocida como crimen por esa comunidad en su conjunto.
Los ejemplos que se indican son violaciones graves de obligaciones internacionales de importancia esencial para: a) El mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, como la que prohibe la agresin; b) La salvaguarda del derecho a la libre determinacin de los pueblos, como la que prohbe el establecimiento o mantenimiento por la fuerza de una dominacin colonial; c) La salvaguarda del ser humano, como las que prohben la esclavitud, el genocidio y el apartheid; d) La salvaguarda y proteccin del medio humano, como los que prohben la contaminacin de la atmsfera o de los mares. Por su parte, los delitos internacionales son ofensas de menor gravedad que los anteriores. Las consecuencias tanto de los crmenes como de los delitos son enunciadas en la segunda parte del proyecto. 3. Circunstancias excluyentes de la ilicitud del hecho La primera parte del proyecto menciona tambin las circunstancias que excluyen la ilicitud de un hecho refirindose al consentimiento, las
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contramedidas, caso fortuito y fuerza mayor, peligro externo, estado de necesidad y legtima defensa. Cabe aclarar que para la comisin, dichas circunstancias exclu yen la ilicitud del hecho de que se trate. Cuando se presenta cualesquiera de las circunstancias mencionadas, el Estado no tiene qu observar la obligacin e internacional que en situacin normal debera cumplir. a) Consentimiento. Para que opere como causa exclu yente de ilicitud se requ iere que se manifieste en forma clara y anterior a la comisin de hecho a que se refiere. No operar como causa exclu yente de ilicitud, en el supuesto de qu sean exigibles obligaciones internacionales que deriven e de normas ius cogens. b) Contramedidas. Son sanciones que el derecho internacional permite sean ejercidas por un Estado afectado por el incumplimiento de una obligacin internacional. Deben guardar proporcin, en razn de que constituyen una sancin por la violacin cometida. En circunstancias normales estas represalias, o contramedidas, constituiran un acto ilcito, pero al convertirse en un medio de sancin pierden su ilicitud. c) Fuerza mayor y caso fortuito. Es necesario, en opinin de la comisin, para que opere como causa excluyente: 1. Que la fuerza irresistible o el acontecimiento exterior imprevisible sean de tal magnitud que hagan que sea materialmente imposible que el Estado adopte un comportamiento acorde con la obligacin internacional. 2. Que el acontecimiento exterior en cuestinn no sea previsible. 3. Que el Estado qu alegue caso fortuito o fuerza mayor no haya e contribuido, intencionalmente o por negligencia, a la realizacin de la circunstancia de que se trate. El caso fortuito o fuerza mayor se diferencia del peligro externo y del estado de necesidad en que en estas ltimas circunstancias, el Estado tiene una opcin entre dos o ms comportamientos, aunque su libertad de elegir est coartada, en el primer caso, por el peligro qu pu e ede sufrir el individuo-rgano del Estado o las personas qu se encuentren a su cuidado; e y el segundo, por el peligro qu puede representar a un inters fundamental e del Estado. Por el contrario, la fu erza mayor y caso fortuito hacen que al Estado le sea materialmente imposible cumplir su obligacin.
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d) Peligro extremo. Slo opera si se encuentra en peligro la vida del individuo-rgano del Estado, o la del conjunto de personas que se encuentran a su cuidado; no operar cuando el propio individuo-rgano del Estado haya provocado dicha situacin de peligro. e) Estado de necesidad. Bajo esta circunstancia el Estado voluntariamente decide no cumplir con su obligacin con el fin de salvar al Estado de un peligro grave e inminente que amenaza algn inters esencial del mismo. La Comisin establece como condiciones necesarias para que pueda operar esta circunstancia exclu yente de ilicitud: a) Que el inters del Estado que se encuentra amenazado por un peligro grave e inminente, sea efectivamente esencial para el propio Estado; b) Que el comportamiento del Estado haya sido el nico medio para salvar el inters esencial amenazado; y c) Que el inters que se sacrifique por la violacin de una obligacin internacional en estas circunstancias, no sea un inters esencial del Estado lesionado. Adems, la Comisin consider conveniente excluir su aplicacin en los casos en qu el comportamiento sea contrario a una norma ius cogens, e cuando mediante un tratado expreso o implcitamente se prohba la aplicacin de la circunstancia y cuando el Estado que alegue el estado de necesidad haya provocado dicha situacin con su comportamiento. f) Legtima defensa. El proyecto exige para que opere como causa excluyente de ilicitud, que se ejercite conforme a la Carta de la Organizacin de las Naciones Unidas. Los requisitos exigidos son: ---- ataque armado por parte de un tercer Estado; ---- las medidas de legtima defensa, impuestas por el Estado atacado, debern comunicarse inmediatamente al Consejo de Segu ridad; ---- lasmedidas adoptadas no deben afectar, de manera algunala autoridad, y responsabilidad del Consejo de Seguridad en materia de mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. En el caso de qu opere el consentimiento, la fuerza mayor o caso e fortuito, el peligro extremo y el estado de necesidad, no se exime a los estados del pago de una indemnizacin correspondiente por los datos causados, aunque opere alguna de las causas exclu yentes sealadas.
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4. Del contenido, formas y grados de la responsabilidad internacional Las consecuencias que se originan por la comisin de un hecho ilcito se regulan en trminos generales por las disposiciones del proyecto, salvo que resulte aplicable una norma especial. Por otro lado, las normas consu etudinarias vigentes sobre la materia segu irn aplicndose independientemente de que resulten aplicables las normas convencionales contenidas en el proyecto, o bien las establecidas en la Carta de la Organizacin de las Naciones Unidas. El Estado lesionado por la comisin de un hecho internacionalmente ilcito tiene derecho a una reparacin ntegra del dao causado mediante una restitucin en especie, o bien, indemnizacin. Adems de obtener las segu ridades y garantas de no repeticin del hecho ilcito. En la determinacin de la reparacin, se considerar la negligencia o dolo del Estado lesionado o del nacional del Estado qu demande cuando e haya contribuido a ocasionar el dao. En ningn caso la reparacin tendr como resultado el privar a la poblacin de un Estado de sus medios propios de subsistencia. Adems de la reparacin del dao en especie o indemnizacin que cubra los datos, cabe mencionar la satisfaccin como un medio de reparacin de los datos de carcter moral, la cual podr otorgarse mediante disculpas, pago de datos y perjuicios o aplicacin de medidas disciplinarias a los funcionarios pblicos responsables en el caso de que se trate de una ofensa grave. El proyecto, con respecto a la restitu cin en especie, seala:
El Estado lesionado podr obtener del Estado qu haya cometido el hecho e internacionalmente ilcito la reparacin en especie, es decir, el restablecimiento de la situacin que exista antes de haberse cometido el hecho ilcito, siempre que y en la medida en que esa restitucin en especie: a) No sea materialmente imposible; b) No entrae la violacin de una obligacin nacida de una norma imperativa de derecho internacional general; c) No entrae una carga totalmente desproporcionada en relacin con la ventaja que se derivara para el Estado lesionado de la obtencin de la restitucin en especie en vez de la indemnizacin; o d) No comprometa gravemente la independencia poltica o la estabilidad econmica del Estado que haya cometido el hecho internacionalmente ilcito,
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siendo as que el Estado lesionado no resu ltar afectado del mismo modo si no obtuviese la restitu cin en especie.1
Ahora bien, si el dao no es reparado mediante restitu cin en especie, se cubrir una indemnizacin por todo el dao econmico valorable que haya sufrido el Estado lesionado, incluyendo intereses y las ganancias que se dejaron de percibir. Adems de las consecuencias antes sealadas, si el hecho internacionalmente ilcito constitu un crimen internacional, las limitaciones imye puestas para obtener una reparacin en especie o satisfaccin, establecidas en los artculos 43 y 45 del proyecto desaparecen. Por otro lado, se establecen como obligaciones de los estados parte en caso de cometerse un crimen internacional, las siguientes: a) No reconocer la legalidad de la situacin creada por el crimen internacional. b) No prestar ayuda, ni asistencia al Estado que haya cometido el crimen internacional a mantener la situacin creada por dicho crimen. c) Cooperar con otros estados en el desempeo de las obligaciones que imponen los apartados a) y b). d) Cooperar con otros estados en la aplicacin de medidas destinadas a eliminar las consecuencias del crimen. 5. Solucin de controversias De conformidad con la Carta de la Organizacin de las Naciones Unidas, el proyecto seala como mecanismos para la solucin de controversias, la negociacin, los buenos oficios, la mediacin, la conciliacin y el arbitraje. En caso de presentarse una controversia a peticin de cualquiera de las partes, tratarn de solu cionar el conflicto en forma amigable. Si no se logra un acu erdo, terceros estados podrn ofrecer sus buenos oficios o mediacin. Tanto los buenos oficios como la mediacin son medios para facilitar el acuerdo entre las partes. Los buenos oficios, como su nombre lo indica, consisten en la participacin con buena voluntad de uno o varios estados a fin de invitar a las partes en conflicto a llegar a un acuerdo. El caso de
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Ver artculo 43, Informe de la Comisin de Derecho Internacional, op. cit., p. 152.
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la mediacin es similar, pero con la diferencia de que adems de invitar a las partes a solu cionar sus diferencias, les son propu estas soluciones especficas que las partes pueden aceptar o no. Los buenos oficios y la mediacin pueden iniciarse a requerimiento de las partes o sin l; en este ltimo supuesto, no debe entenderse que los buenos oficios o la mediacin constituyen actos de intervencin en los asuntos internos de los estados, sino considerarse como actos amistosos, segn lo especifica la Convencin de la Haya para la Solucin Pacfica de los Conflictos Internacionales. Transcurridos tres meses desde la primera solicitud de negociaciones, si la controversia no se ha solu cionado por acuerdo ni se ha establecido una modalidad de solucin por tercero, cualquier parte en la controversia podr someterla a conciliacin de conformidad con el procedimiento establecido en el anexo I del proyecto. Tambin se prev que en caso de no llegar a una solucin a los seis meses, o transcurridos tres meses del informe de la comisin, las partes podrn recurrir para solucionar su controversia al arbitraje, de conformidad con el anexo II del proyecto. III. RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL POR LAS CONSECUENCIAS
PERJUDICIALES DE ACTOS NO PROHIBIDOS
Al lado de la responsabilidad por hechos ilcitos, en los ltimos aos se ha planteado, en un proyecto distinto, la responsabilidad por las consecuencias perjudiciales por actos no prohibidos por el derecho internacional. La Comisin de Derecho Internacional se centr en un principio en las actividades que surgen dentro de la jurisdiccin de un Estado y que son susceptibles de causar un dao ms all de las fronteras de dicho Estado.2 Este rgimen de responsabilidad puede considerarse excepcional en el sentido de que slo se origina cuando las actividades lcitas que se realizan son riesgosas. Debe tenerse en cuenta que la caracterstica de esas actividades es que, por ms rigu rosas que sean las normas de precaucin y de seguridad, no deja de existir la posibilidad de ocasionar daos graves.
2 Anuario de la Comisin de Derecho Internacional, vol. I, 1a. parte, Naciones Unidas, 1981, p. 134.
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En estos supuestos, es el Estado responsable el que debe aportar las pru ebas con el fin de demostrar que su actividad no fu la causa de los e datos ocasionados, ya que de otra forma tendr que reparar los daos y perjuicios. El plan esquemtico incorporado al tercer informe del relator especial Quentin-Baxter contiene, entre otras, una seccin 5 en la que se establece: 1. El fin y el objeto de los presentes artculos es garantizar a los estados autores, en relacin con las actividades realizadas en su territorio o bajo su control, toda libertad de eleccin que sea compatible con una proteccin adecuada de los intereses de los estados afectados. 2. Una proteccin adecuada requiere medidas de prevencin para evitar en lo posible un riesgo de prdida o dao y, cuando ello no sea posible, medidas de reparacin, pero los niveles de proteccin adecuados deben determinarse teniendo debidamente en cuenta la importancia de la actividad y su viabilidad econmica. 3. Cuando ello sea compatible con los artculos anteriores, no deben hacer soportar a una vctima inocente las consecuencias de la prdida o el dao que se le hayan causado; los gastos de una proteccin adecuada deben repartirse teniendo debidamente en cuenta la distribucin de beneficios de las actividades, y los niveles de proteccin deben fijarse teniendo en cuenta los medios de qu disponga el Estado e autor y las normas aplicables en el Estado afectado y en la prctica regional e internacional. 4. Cuando un Estado autor no haya puesto a disposicin de un Estado afectado informacin que sea ms asequible al Estado au relativa tor, a la natu raleza y efectos de una actividad, ni los medios de verificar y evaluar esa informacin, el Estado afectado estar facu ltado para recurrir ampliamente a presunciones de hecho e indicios o pru ebas circunstanciales para determinar si la actividad causa o pu causar ede una prdida o un dao.3
3 Informe sobre la Responsabilidad Internacional por las Consecuencias Perjudiciales de Actos no Prohibidos por el Derecho Internacional, doc. A/ CN. 4/ 346 y Add 1 y 2. Cfr. Informe de la Comisin Derecho Internacional, suplemento nm. 10 (A/ 10), Naciones Unidas, 1994, pp. 288 y 49/ ss.
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En la redaccin del Proyecto de Responsabilidad de los Estados por Actos no Prohibidos, los miembros de la Comisin de Derecho Internacional encontraron dificultad en definir los conceptos de actividades peligrosas, riesgo y dao. As, por ejemplo, algunos miembros de la Comisin de Derecho Internacional proponan elaborar una lista de actividades peligrosas sujetas a este rgimen de responsabilidad. Otros miembros, en cambio, convinieron con el relator especial en qu ciertas actividades qu actualmente se e e consideraban peligrosas, quiz dejaran de serlo en un fu turo cercano, razn por la cual se prefiri definir el concepto de actividades o situaciones. Por lo que se refiere al riesgo, el relator especial seala que a su juicio era necesario introducir el concepto de riesgo y su previsibilidad para limitar el alcance del tema; ya que ste no versa sobre todo tipo de actividad que pueda ocasionar un perjuicio transfronterizo, se requiere que dicha actividad ocasione un riego apreciable. En cuanto al dao, muchos miembros de la Comisin de Derecho Internacional, coincidieron en que faltaban criterios para determinar el grado necesario para aplicar las disposiciones del proyecto. Algunos de ellos manifestaron que la cuestin del umbral del dao todava no se haba resu satisfactoriamente, ya que el concepto de dao sensible ayudaba elto en algo, pero no era su ficiente.4 Al lado del planteamiento de la CDI, encontramos tendencias a unificar en un solo sistema la responsabilidad internacional, es decir, qu no e distinguen la responsabilidad creada por la comisin de un hecho ilcito internacional o por la realizacin de una actividad lcita pero que ocasiona daos a terceros estados ms all de sus fronteras. Al analizar los proyectos de la CDI, Lu Miguel Daz comenta: is
La Comisin debe ver la forma en que la responsabilidad internacional opera y no las causas por las cuales un Estado puede ser internacionalmente responsable. La materia previa al surgimiento de la responsabilidad internacional, consistira en criterios para determinar cundo deben surgir relaciones ju rdicas nuevas como consecuencia de que un Estado haya sido declarado internacionalmente responsable. Esta tarea no se refiere a la propia responsabilidad. En otras palabras, lo que sucede es que dependiendo de la razn que origin la responsabilidad internacional, sta da pauta al tipo de consecuencias
4 Ver Informe de la Comisin de Derecho Internacional, suplemento nm. 10 10 (A/ 10), 49/ Naciones Unidas, 1994, pp. 310 y ss.
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que se siguen. Sin embargo, la Comisin, expresamente ha declarado que fue un error clsico, que haba persistido en los intentos de codificacin de esta materia en prestar demasiada atencin a las normas, cuya violacin origina la responsabilidad internacional. Esto es a lo que la Comisin acertadamente denomina normas primarias.
La comisin destaca el error del pasado, pero con fundamento en ese error: al considerar a la norma primaria, crea dos categoras de reglas sobre responsabilidad. No define a la norma primaria, pero con base en ella establece sistemas de normas secundarias diversas. El objeto de una codificacin sobre responsabilidad internacional debe concentrarse en el contenido y consecuencias de la responsabilidad. Este enfoqu no debe permitir dos categoras de reglas: unas aplicables cuando e el origen es una violacin de la obligacin internacional. Otras reglas cuando el origen de la responsabilidad no presupone violaciones de obligaciones internacionales. Debe conformarse, por el contrario, un sistema unitario que tenga capacidad para explicar todos los casos que el derecho positivo internacional sobre responsabilidad pueda incluir. En todo caso, son normas del mismo sistema ----derecho internacional---- las que estn de por medio.5 Lu Miguel Daz contina sealando que el elemento unificador en la is responsabilidad internacional, es la existencia de un dao. De esta forma, conclu qu nicamente sera responsable un Estado cuando ste ocasione ye e un dao, y que el ms difcil obstculo sera el de ponerse de acuerdo en lo qu significara el dao. e En sentido opuesto, Dupuy afirma, qu las obligaciones en materia de e derecho ambiental no dan lugar a una obligacin de resultado, de la que pudiera deducirse una presuncin absoluta de responsabilidad, con la consigu iente desaparicin de la categora misma de actividades ilcitas, en el sentido de qu todo acto qu cause un dao hara incurrir al Estado en e e responsabilidad.6 De igual forma, Quentin-Baxter seala qu sin discu la autoridad del e tir principio de que es ilcito causar daos a otros estados, se est, en general de acuerdo, en que no es posible atribuir un valor absoluto a un principio tan genrico. Tiene que ser dividido en sistemas de normas casusticas
Daz, Miguel, Responsabilidad y contaminacin, Mxico, Porra, 1982, pp. 35 y ss. Dupuy, La responsabil internationale des tats pour les dammages dorigine technoligique et industriel, Pars, p. 40.
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para adecuarlo a las necesidades de determinadas actividades y compaginar dichas actividades con los intereses de los dems.7 Para la redaccin del Proyecto la Comisin de Derecho Internacional se apoy en la prctica de los estados y en las decisiones judiciales, citndose entre otros, el Asunto del Estrecho de Corf, en el qu la Corte e observ que no haba principios reconocidos de derecho internacional sobre la obligacin de todo Estado de no permitir la utilizacin de su territorio para actos contrarios a los derechos de los dems Estados.8 Otro precedente analizado por la comisin fue el de la Fundicin de Trail, en el cual se lleg a una conclusin anloga al sealar.
De acuerdo con los principios de derecho internacional y la legislacin de los Estados Unidos, ningn Estado tiene el derecho de usar o permitir el uso de su territorio en forma que el territorio de otro Estado o las personas o bienes que all se encuentren sufran daos por efecto del humo, cuando ello tenga consecuencias graves y qu demostrado el dao mediante pruebas claras y ede convincentes.9
Tambin la CDI se apoy en principios y resoluciones en el mbito del derecho internacional ambiental, sealndose por ejemplo, el principio 21 de la Declaracin de Estocolmo sobre el Medio Humano referente
al derecho de los Estados a explotar en forma soberana sus recursos naturales, con arreglo a su normatividad ambiental y con la obligacin de asegurar que las actividades que se lleven a cabo dentro de su jurisdiccin o bajo su control no perjudiquen al medio de otros Estados o zonas situadas fuera de toda ju risdiccin nacional.
Se recurri al principio general del derecho sic utere tuo ut alienum non lae das (usa tus bienes de manera que no causes daos a los bienes ajenos). En relacin con esta mxima seala Lauterpacht que es aplicable a las relaciones entre los Estados no menos que a las relaciones entre individuos.10
7 Informe sobre la Responsabilidad Internacional por las Consecuencias Perjudiciales de Actos no Prohibidos por el Derecho Internacional, Doc. A/ CN. 4/ 346 y Add 1 y 2, Anuario de la CDI, 1981, vol. I, 1a. parte, Naciones Unidas, p. 134. 8 Ver Informe de la Comisin de Derecho Internacional, quincuagsimo primer perodo de sesiones, suplemento nm. 10 (A/ 10), Naciones Unidas, Nueva York, 1996. 51/ 9 Ibidem. 10 Oppenheim, International Law, octava edicin revisada por H. Lauterpacht, vol. I, pp. 346 y 347.
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Como se mencion, el texto del proyecto est dividido en tres partes, con relacin a la primera, referente al mbito de aplicacin, son de especial relevancia los artcu 1o. y el 2o. por cuanto a que delimitan el primero los el mbito material de validez y el segundo, el territorial. De esta forma, seala el artculo 1o.: Los presentes artcu se aplican a: los a) las actividades no prohibidas por el derecho internacional que entraan un riesgo de causar un dao transfronterizo sensible; o b) otras actividades no prohibidas por el derecho internacional que no entraan al riesgo mencionado en el apartado a) pero que causan tal dao por sus consecuencias fsicas.11 As, se distingu dos categoras de actividades no prohibidas por el en derecho internacional; las primeras, que entraan un riesgo de causar un dao transfronterizo sensible y las segundas, que no entraan un riesgo pero que causan tal dao. En lo referente al mbito de validez territorial, ste se delimita en el artculo 2o., al definir los trminos riesgo, dao, estado de origen y estado afectado de la siguiente manera: a) Se entiende por riesgo de causar un dao transfronterizo sensible, el que implica pocas probabilidades de causar un dao catastrfico y muchas probabilidades de causar otro dao sensible; b) Se entiende por dao transfronterizo el dao causado en el territorio, en otros lugares bajo la jurisdiccin o el control de un Estado distinto del Estado de origen, tengan o no fronteras comunes esos estados; c) Se entiende por Estado de origen, el Estado en cuyo territorio o bajo cuya jurisdiccin o control se realizan las actividades a qu se refiere e el artcu 1o.; lo d) Se entiende por Estado afectado, el Estado en cu territorio se yo ha producido el dao transfronterizo sensible o que tiene ju risdiccin o control sobre cualquier otro lugar en que se ha producido el dao.12 Vincu lado con el mbito de aplicacin se seala en el artculo 8o., que si el PRINAP no es aplicable, ello no es obstculo para que se aplique el PREHI si se cometieron hechos ilcitos. Se sealan como obligaciones de los estados parte las siguientes:
11 Informe de la Comisin de Derecho Internacional, suplemento nm. 10 (A/ 10), Naciones 51/ Unidas, Nueva York, 1996, pp. 258-259. 12 Op. cit., p. 259.
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a) Prevenir o minimizar el riesgo de causar un dao transfronterizo sensible (artculo 3o.). b) Si se produce un dao transfronterizo minimizar sus efectos (artculo 4o.). c) Responder por los daos transfronterizos sensibles ocasionados por una de las actividades mencionadas en el artculo 1o. (artculo 5o.). d) Cooperar con los organismos internacionales en la prevencin o minimizacin de daos transfronterizos (artculo 6o.). e) Solicitar si se realiza alguna de las actividades contempladas en el mbito de aplicacin del proyecto una autorizacinn previa (artculo 9o.). f) Antes de otorgar la autorizacin se proceder a determinar el riesgo que entraa la actividad, para lo cual, los estados realizarn una evaluacin de los posibles efectos de la actividad sobre las personas, bienes y el medio ambiente (artcu 10o.). lo g) Si alguna actividad de las mencionadas en el mbito de aplicacin material del Proyecto se realiza sin autorizacin, ordenar el Estado que se cubran los requisitos legales para obtenerla y hasta que se obtenga la misma, el Estado podr permitir qu contine la actividad de que se trate e si se responsabiliza por el riesgo (artculo 11). h) Al adoptar las medidas para prevenir y minimizar el riesgo de daos transfronterizos, los estados velarn por que el riesgo no se traslade de manera directa o indirecta de una zona a otra o se transforme el tipo de riesgo (artculo 12). i) Si la evaluacin ordenada por el Estado indica que existe un riesgo de causar daos transfronterizos sensibles, el Estado de origenlo notificar sin dilacin a los estados que puedan resultar afectados y les transmitir la informacin tcnica disponible, sealando un plazo razonable en que debern responder (artcu 13). lo j) Durante el desarrollo de las actividades riesgosas, los estados interesados debern intercambiar oportunamente toda la informacinn pertinente para prevenir o minimizar todo riesgo (artculo 14). k) En la medida de lo posible y por los medios qu correspondan, los e Estados afectados facilitarn al pblico que pueda resu afectado, por ltar alguna de las actividades sealadas en el artculo 1o., informacin referente al riesgo y los daos que pueden derivarse. Sin embargo, la informacin vinculada con la seguridad nacional del Estado de origen, o para la proteccin de secretos industriales podr no ser transmitida (artculos 15 y 16).
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l) El Estado donde se realice alguna de las actividades mencionadas no discriminar por motivo de nacionalidad o residencia, a las personas que resu lten afectadas por un dao transfronterizo, para tener acceso a los procedimientos judiciales o de otra ndole, o el derecho a solicitar la indemnizacin u otra forma de reparacin (artcu 20). lo Adems de las obligaciones antes sealadas se establecen en el Proyecto mecanismos de solu cin de diferencias, los derechos del Estado afectado y la cuanta de la indemnizacin u otra forma de reparacin. De esta forma, se seala en el artculo 17, que los estados realizarn consultas a peticin de cualquiera de ellos, para adoptar medidas con el fin de minimizar o prevenir el riesgo de daos transfronterizos y buscar soluciones basadas en un equilibrio equitativo de intereses. Si las consultas no conducen a una solucin acordada, el Estado de origen, deber sin embargo, considerar los intereses de los estados que puedan resultar afectados y podr proseguir la actividad por su cuenta y riesgo. El Estado qu solicite las consultas proporcionar una evaluacin e tcnica de las razones en que funde su opinin. Si la actividad corresponde a las previstas en el apartado a) del artculo 1o., el Estado qu solicite las e consultas podr reclamar del Estado de origen el pago de una parte equitativa del costo de la evaluacin. Los factores que deben considerarse para lograr unequilibrio equ itativo de intereses son los siguientes: a) El grado de riesgo de dao transfronterizo sensible y la disponibilidad de medios para impedir o minimizar ese riesgo o reparar el dao. b) La importancia de la actividad, teniendo en cuenta sus ventajas generales de carcter social, econmico y tcnico para el Estado de origen en relacin con el dao potencial para los estados que puedan resultar afectados. c) El riesgo de qu se cause un dao sensible al medio ambiente y la e disponibilidad de medios para prevenir o minimizar ese riesgo o rehabilitar el medio ambiente. d) La viabilidad econmica de la actividad en relacin con los costos de la prevencin exigida por los estados que puedan resu afectados y ltar con la posibilidad de realizar la actividad en otro lugar o por otros medios o de sustituirla por otra actividad. e) El grado en que los estados que puedan resultar afectados estn dispu estos a contribuir a los costos de la prevencin.
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f) Las normas de proteccin que los estados que puedan resultar afectados apliquen a la misma actividad o actividades comparables y las normas impuestas en la prctica regional o internacional comparable. Ahora bien, en caso de ocasionarse daos transfronterizos, el Estado de origen y el Estado afectado negociarn a peticin de uno u otro, la naturaleza y la cuanta de la indemnizacin u otra forma de reparacin por los daos sensibles causados por una de las actividades mencionadas, partiendo del principio de que la vctima de un dao no debe soportar toda la prdida y de acuerdo a los sigu ientes factores de negociacin: a) En caso de actividades del apartado a) del artculo 1o., la medida en que el Estado de origen haya cumplido sus obligaciones de prevencin contempladas en el captu II. lo b) En el caso de actividades del apartado a) del artculo 1o., la medida en que el Estado de origen haya ejercido la debida diligencia para prevenir o minimizar el dao. c) La medida en que el Estado de origen haya sabido, o haya tenido los medios de saber, que una de las actividades a qu refiere el artculo 1o., e se desarrollaba o estaba a punto de desarrollarse en su territorio o de alguna otra manera bajo su jurisdiccin o control. d) La medida en que el Estado de origen participe en los beneficios de la actividad. e) La medida en que el Estado afectado participe en los beneficios de la actividad. f) La medida en que cualquiera de los dos estados haya dispuesto de asistencia de terceros estados o de organizaciones internacionales, o la haya recibido. g) La medida en que las personas lesionadas puedan obtener razonablemente indemnizacin, o la hayan recibido, en virtud de un procedimiento ante los tribunales del Estado de origen o de alguna otra manera. h) La medida en que la legislacin del Estado lesionado disponga el pago de una indemnizacin u otra forma de reparacin por el mismo dao. i) Las normas de proteccin aplicadas en relacin con actividad comparable por el Estado afectado y en la prctica regional internacional. j) La medida en que el Estado de origen haya adoptado medidas para prestar asistencia al Estado afectado para minimizar la prdida o el dao.
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IV. RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL Y MEDIO AMBIENTE
De acuerdo con las consideraciones anteriores, puede concluirse que la responsabilidad por contaminacin o daos al medio ambiente puede originarse por la comisin de un delito internacional, bien sea porque se viole un tratado o una norma consuetudinaria. En este supuesto, nicamente el o los estados afectados podrn exigir responsabilidad internacional. Actualmente hay una multiplicidad de tratados de carcter universal, regional y bilateral en materia ambiental. Al lado de las normas convencionales se encu entran normas consuetudinarias ambientales que presentan en trminos generales perfiles de carcter negativo. Se ubica dentro de las normas convencionales y consuetudinarias, la referente a la obligacin de la debida diligencia, norma que actualmente se considera incluso como un principio general en la materia. Al referirse a dicha norma, Alonso Gmez-Robledo comenta:
La obligacin de debida diligencia es sin lugar a dudas una nocinmuy flexible, susceptible de ser adaptable a las circunstancias en forma muy diversa; sin embargo, estn tambin fuera de toda duda que dicha obligacin impone ineluctablemente a todo Estado el deber de poseer de manera permanente el aparato jurdico y material necesario a fin de asegurar razonablemente el respeto de las obligaciones internacionales, debindose dotar en el terreno de la proteccin del medio ambiente, de la legislacin y reglamentacin administrativa, civil y penal que sean necesarias. As, si la obligacin de no contaminar se reduce a una obligacin de debida diligencia adaptable a las circunstancias del caso, a fin de no producir a terceros daos de carcter sustancial, esto implicar que forzosamente deber de tenerse en cuenta, en la apreciacin de los deberes de vigilancia, la situacin en la cual se encuentran los pases en vas de desarrollo, en particular si se tiene que hacer frente a un alto costo econmico y social para problemas de contaminacin.13
En caso de que se presenten las circunstancias excluyentes de ilicitud, como el caso fortu ito, fuerza mayor, peligro extremo y estado de necesidad, no se exime al Estado, aunque no surja responsabilidad
13 Gmez-Robledo, Alonso, Temas selectos de derecho internacional pblico, 2a. ed., Mxico, UNAM, 1994, pp. 173 y 174.
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internacional, de la obligacin de reparar los daos ocasionados de conformidad con el artculo 34 del proyecto. Vincu lado con las circunstancias excluyentes de ilicitud, ubicamos un incidente reciente dentro de la materia del medio ambiente citado por la Comisin de Derecho Internacional. El 18 de marzo de 1967, el petrolero Torrey Canyon, qu enarbolaba pabelln liberiano y transportaba una carga e de 117,000 toneladas de petrleo crudo, choc contra unas rocas sumergidas frente a la costa de Cornwall, aunque fuera de las aguas territoriales britnicas. Se abri una va de agua en el casco y despus de slo dos das se haban vertido al mar cerca de 30,000 toneladas de petrleo. Era la primera vez que se registraba un incidente tan grave y no se saba cmo remediar las consecuencias qu amenazaban con ser desastrosas para e las costas inglesas y sus habitantes. El gobierno britnico recurri a distintos mecanismos para evitar ms daos de los qu ya se haban ocasionado. Utiliz primero detergentes e para disolver el petrleo que se haba extendido en el superficie del mar, pero sin resultados apreciables; ayud a la compaa de salvamento contratada por el propietario del navo para desencallar el barco, pero en los das 26 y 27 de noviembre, el Torrey Canyon se parti en tres pedazos y otras 30,000 toneladas de petrleo se virtieron en el mar. La compaa de salvamento abandon sus esfuerzos, con lo cual el gobierno britnico decidi bombardear el navo para destruir el petrleo que quedaba a bordo. El gobierno no expuso una justificacin jurdica de su conducta, pero insisti en varias ocasiones de la existencia de un peligro extremo y en el hecho de que la decisin sobre bombardear el navo no haba sido adoptada sino despus de haber fracasado en todos los dems medios utilizados. La Comisin de Derecho Internacional estim que aunque el propietario del navo no hubiera abandonado los restos del naufragio e incluso, aunque hubiera tratado de oponerse a su destruccin, se habra reconocido la licitud internacional de la accin realizada por el gobierno britnico en virtud del estado de necesidad.14 La reparacin de los daos ocasionados al medio ambiente podra darse en las modalidades antes sealadas, puesto que los principios bsicos de
14 Ver Fernndez, Toms Antonio, Derecho internacional pblico. Casos y materiales, 3a. ed., Madrid, Tirant lo Blanch, 1995, pp. 279-280.
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la reparacin fueron establecidos por el Tribunal Permanente de Justicia en el asunto de Chorzow, de la sigu iente manera:
...la reparacin debe, hasta donde sea posible, borrar todas las consecuencias del acto ilcito y restablecer la situacin que con toda probabilidad habra existido si no se hubiera cometido dicho acto. Restitu cin en especie o, si ello no es posible, pago de una suma equivalente al valor que tendra la Restitucin en especie; atribucin si procede de daos y perjuicios por las prdidas sufridas que no hayan sido cubiertas por la Restitu cin en especie o por el pago sustitutorio; tales son los principios que deben servir para determinar el importe de la indemnizacin debida por un hecho contrario al derecho internacional.15
En lo referente al rgimen establecido para los crmenes internacionales, en especial el referente al qu ebrantamiento de una obligacin internacional de importancia esencial para la salvaguardia y preservacin del medio ambiente, presenta dificultades de orden terico y prctico que impiden a cualquier Estado de la comunidad internacional exigir dicha responsabilidad. Dichas dificultades fu eron sealadas por varios estados al presentar sus observaciones al proyecto, destacan las de la Repblica Federal Alemana y las de Bulgaria: ---- Repblica Federal Alemana
... Sin embargo, la distincin entre crmenes y delitos puede hallar su justificacin en el tratamiento de las consecuencias jurdicas. La idea de que la gravedad de la violacin de una obligacin determinar la gravedad de las consecuencias jurdicas est generalmente admitida. Pu verse otra justifiede cacin para distinguir entre crmenes y delitos internacionales en la posibilidad de qu los terceros estados adopten una posicin diferente respecto de un delito e internacional y respecto de un crimen internacional. Como ha expuesto la delegacin de la Repblica Federal de Alemania en el debate sobre el informe presentado por la Comisin a la Asamblea General en su trigsimo quinto periodo de sesiones, parece que en el mundo actual hay circunstancias, por excepcionales qu sean, en las que un tercer Estado puede tener derecho a e adoptar una posicin no neutral respecto de un hecho internacionalmente ilcito, aunque ste no le cause un perjuicio inmediato y no vaya dirigido contra l. Si se violan normas de derecho internacional, cuya observancia es de inters para la comunidad de estados en su totalidad, los terceros estados pueden
15 Affaire relative a IUsine de Chorzw (demande en indemnit) (fond), Recueil des arrts, avis consultatifs de la CPJI (RAAOCPJ serie A, nm. 17, 13 de septiembre de 1928, pp. 5 y 18. I),
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tener perfecto derecho, aunque no se vean inmediatamente afectados, a adoptar contramedidas o a participar en ellas. ...Independientemente de cmo se definan las normas cuya violacin constituye un crimen internacional, hay qu poner objeciones al apartado d) e del prrafo 3 del artcu 19. La idea de salvaguardia y proteccin del medio lo humano como deber jurdico es relativamente nueva. Comprende un vasto complejo de normas y obligaciones caracterizadas, hasta ahora, por una manifiesta falta de precisin y definicin. En muchos casos, hay una constante interaccin entre la aplicacin de las normas bsicas ms generales del derecho internacional y las normas qu tienen e un carcter ms especficamente ecolgico. Parece que es ir demasiado lejos incluir todo este sector de las relaciones jurdicas internacionales en la esfera en que un hecho ilcito es por su naturaleza misma un crimen ms que un delito. Se recomienda vivamente que se estudie de nuevo el apartado d) del prrafo 3 del artculo 19.
---- Bulgaria
...La Comisin no slo ha elaborado una definicin general de crimen internacional en el prrafo 2 del artculo 19 del proyecto, sino qu adems ha e sealado las categoras de crmenes internacionales de especial peligrosidad como la agresin, el mantenimiento por la fuerza de una dominacin colonial, el genocidio, el apartheid y la esclavitud. El gobierno b lgaro se muestra, sinembargo, escptico respecto del acierto de considerar a la contaminacin masiva como crimen internacional de la misma magnitud que la agresin, el genocidio, el apartheid y la esclavitud. Se suma, desde luego, a la idea de calificar a la contaminacinn masiva como hecho internacionalmente ilcito y opina que la Declaracin de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Humano no puede colmar la laguna ju rdica qu todava existe en esta materia a pesar de algunos principios y e normas de derecho internacional en vigor. En opinin del gobierno blgaro no existe una marcada tendencia a tratar a la contaminacin per se como un crimen internacional. En la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, por ejemplo, en donde la Tercera Comisin ha discutido durante muchos aos el problema de la contaminacin del medio marino, nunca se ha presentado ninguna propuesta de reconocer la contaminacin de los mares por barcos o de otras procedencias como un crimen internacional. Por consiguiente, el texto del apartado d) del prrafo 3 del artculo 19 suscita cuestiones que han de ser objeto de nuevos debates para determinar si no sera ms procedente definir
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la contaminacin como un delito internacional en vez de como un crimen internacional. 16
Las dificultades a las que se aludi, se centran en que la mayora de las normas que recoge el proyecto, hasta en tanto no se adopte como tratado y se someta a la ratificacin de los estados, no se podr exigir responsabilidad internacional a stos por la comisin de crmenes internacionales, nicamente si la norma convencional del proyecto (artcu 19), genera lo la norma consuetudinaria con el paso del tiempo. Tambin puede originarse responsabilidad internacional cuando en el territorio de los estados o en zonas bajo suju risdiccin o control se realicen actividades peligrosas o riesgosas cuyos efectos contaminantes trascienden sus fronteras. En tal supuesto, se deber probar que la actividad no fue la causa del dao, ya que de otra forma se tendrn que reparar los daos y perjuicios ocasionados, a pesar de que la conducta fu lcita. Partiendo e del principio de que la vctima no debe soportar la prdida o dao.
16 Ibid.,
p. 279.
LA RESPONSABILIDAD PENAL EN MATERIA AMBIENTAL Ral PLASCENCIA VILLANUEVA

SUMARIO: I. Introduccin. II. Los delitos contra el ambiente. III. La responsabilidad penal. IV. Los tipos penales en materia de proteccin al medio ambiente. 1. Las leyes penales en blanco. 2. La estructura de los tipos penales en materia ambiental. 3. Los tipos agravados. 4. Algunas consideraciones sobre los delitos ambientales en los Estados Unidos de Amrica. V. Las consecuencias jurdicopenales. 1. La pena. 2. Las medidas de seguridad. VI. Reflexin final. VII. Bibliografa.
I. INTRODUCCIN En laltima dcada, el gobierno federal se ha visto sumamente preocupado por la proteccin del ambiente, en virtud de considerarla vital para orientar un desarrollo sustentable qu permita el bienestar a la poblacin sin e afectarlo, muestra de dicha tendencia es la proteccin otorgada al ambiente a travs de las reformas de las leyes penales, las cuales comprenden a dicho bien jurdico como objeto de proteccin. En diciembre de 1996 se realizaron una serie de reformas a la Ley General del Equ ilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, las cuales se proyectaron sobre el ttu sexto, captulo VI, al eliminar del contenido lo de la ley el aspecto relativo a los tipos penales, o bien, delitos ambientales, e integrar en el Cdigo Penal Federal el ttulo vigsimo quinto, captulo nico, el cual incluye una nueva gama de tipos penales enfocados a la proteccin del ambiente. Sin embargo, debemos recordar que los preceptos penales se plantean como opciones de comportamiento, qu indudablemente no son suficiene
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tes, por s mismos, para atemperar la comisin de delitos, sino qu es e necesario vigilar y exigir en su caso su respeto; si la intencin es proteger el ambiente, entonces es necesario meditar sobre la respuesta de la Ley Penal pues la afectacin que ste ha sufrido en los ltimos aos es muy grave, en consecuencia el derecho administrativo al parecer ha resultado insuficiente. Actualmente, uno de los problemas que el derecho penal trata de resolver es delimitar si las personas fsicas son las nicas que pueden ser consideradas sujetos activos del delito, o bien, si existe la posibilidad de que las personas jurdicas tambin tengan dicho carcter, sobre todo, a partir de las modernas tendencias adoptadas en los pases del primer mundo, en donde la idea de una responsabilidad penal atribu ible a las personas ju rdicas se presenta da a da con mayor fu erza. En torno al contenido de los tipos penales referidos a la materia ambiental, la doctrina discute ampliamente su modalidad de tipos abiertos que los traducen en tipos penales dependientes de preceptos administrativos, y por ende, en lo que la doctrina identifica como leyes penales en blanco en las que el juzgador juega un papel importante para rellenar su contenido sobre la base de aspectos administrativos, lo cual pone de relieve el anlisis de los bienes jurdicos protegidos a fin de evaluar la conveniencia de protegerlos bajo la esfera del derecho penal. El contenido del presente trabajo tiene por objeto analizar los nuevos tipos penales en materia ambiental, as como el margen de responsabilidad que puede serle atribuido a las personas fsicas y ju rdicas que ocasionen lesiones o pongan en peligro bienes jurdicos de tales caractersticas, as com las tendencias de algunos preceptos legales de los Estados Unidos de o Norteamrica en materia de proteccin de bienes jurdicos similares. II. LOS DELITOS CONTRA EL AMBIENTE Para entender a los llamados delitos contra el medio ambiente, resulta prudente analizar el objeto de proteccin de los tipos penales de los que derivan, en consecuencia, es ineludible abordar la temtica del bien ju rdico desde una perspectiva de la dogmtica penal. Desde el origen del trmino bien jurdico se hablaba de la necesidad de distinguir entre bienes morales, religiosos y jurdicos. En pocas pasadas se discu la distincin de lo jurdico y otras reas para delimitar ta
RESPONSABILIDAD EN MATERIA AMBIENTAL
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el conocimiento del bien ju rdico, cuestin ya superada, pues hoy en da no es tema de discusin si debe considerarse como tal, o bien, si pertenece a la moral o a la religin. El dilema actual en materia de bienes jurdicos es identificar desde una perspectiva penal, cules pueden y deben ser considerados importantes para ser tu telados por ste y cules otros merecen ser protegidos por otra rama del derecho, como pudiese ser el derecho administrativo, el familiar, el fiscal o cualqu otro. ier A manera de ejemplo: una persona enciende una fogata en el campo y se ocasiona un incendio qu destruye un bosque. Aqu es necesario e determinar, por un lado, la materia de dicho acto, y por el otro, la naturaleza de la consecuencia ju rdica que se aplicar (penal, administrativa o civil). Al respecto, la dogmtica penal considera al bien ju rdico como un elemento bsico integrante de la estructura de los tipos penales que justifica la existencia de la norma jurdico-penal.1 En consecuencia, lo relevante del bien ju rdico es su carcter penal, por lo qu es recomendable generalizar el e uso del trmino bien ju rdico penal y eliminar su manejo sin dicho calificativo para precisar la esfera de proteccin otorgada a ste, pues ese mismo bien ju rdico, en ocasiones resulta objeto de proteccin de otras reas del derecho. Respecto de las definiciones planteadas por la doctrina penal, coinciden plenamente en atribuir al bien jurdico penal2 los siguientes elementos: a) un inters jurdico; b) individual o colectivo; c) jurdicamente protegido; d) con valor como para lograr la sana convivencia humana.3
1 Recientemente en la doctrina penal encontramos la denominacin de bien jurdico penal, propuesta con argumentos que nos parecen lo suficientemente vlidos, vase Mir Puig, Santiago, Derecho penal, parte general, Barcelona, PPU, 1990, pp. 137 y ss. En cuanto a su caracterstica de elemento bsico Muoz Conde, considera al sujeto activo, accin y bien jurdico, como elementos que de modo constante estn siempre presentes en la composicin de todos los tipos penales, vase, Teora del delito, Bogot, Temis, 1990, p. 46. 2 A nuestro entender es un inters individual o colectivo, de valor social, protegido por un tipo penal cuya existencia justifica, Plascencia Villanueva, Ral, Los delitos contra el orden econmico, UNAM-IIJ 1995, pp. 60 y ss. , 3 Olga Islas lo define como el concreto inters individual o colectivo, de orden social, protegido en el tipo legal, argumentando que lo que se trata de proteger en los tipos penales son precisamente bienes jurdicos, de ah que cada tipo penal atienda a la proteccin de determinados intereses individuales o colectivos, jurdicamente protegidos, siendo de valor para lograr la convivencia humana (Anlisis lgico de los delitos contra la vida, Mxico, Trillas, 1986, p. 29). Santiago Mir Puig considera que la proteccin de los bienes jurdicos penales depende de los intereses y valores del grupo social que en cada momento detenta el poder poltico (Derecho penal..., op. cit., p. 137); Mientras que J escheck lo entiende como aquellos intereses de la vida de la comunidad a los que presta proteccin el derecho penal, Tratado de derecho penal, parte general, vol. I, Barcelona, Bosch, p, 350; en tanto
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Delitos ambientales o delitos contra el medio ambiente Con frecu encia encontramos la denominacin delitos ambientales, tal y como se presenta el ttulo vigsimo quinto del Cdigo Penal Federal, cuestin que nos obliga a reflexionar en torno a lo adecuado de dicha denominacin, pues resu incuestionable qu el delito es un hecho lta e material y concreto, en oposicin a la ley que tiene la caracterstica de ser abstracta y temporal. En principio de cuentas es dable afirmar que no existen delitos ambientales, pues el delito es una situacin de hecho, en la cual inciden factores sociales, econmicos, ambientales, polticos, fiscales, etctera, los cuales nos aportarn los elementos a tomar en consideracin para la construccin ----por parte del legislador---- de los tipos, pero dicha circunstancia no significar que necesariamente deban recibir la denominacin a partir de algn o alguno de los elementos que contenga. El delito se debe analizar como hecho material y no como circunstancia formal, es decir, analizar el tipo por un lado y el delito como hecho por el otro, pues si bien es cierto qu la separacin es clara, tambin lo es que el e delito implica la materializacin del mismo, siendo conveniente recordar la distincin entre el mundo real y el mundo formal a efecto de entender los elementos y caractersticas del hecho delictuoso y del tipo penal. En consecu encia, pretender otorgarle una denominacin especial a los delitos, resulta conveniente hacerlo en atencin al bien jurdico penal protegido en el tipo penal, siendo ms apropiado hablar de delitos contra el ambiente, delitos contra el orden fiscal, delitos contra el orden poltico, etctera, pues los delitos son situaciones de hecho, por lo qu al identifie carlos conviene hacer referencia al bien jurdico penal protegido con el fin de no propiciar confusiones. Los delitos que atentan contra el ambiente, generalmente se han construido sobre la base de leyes penales en blanco, lo cual significa que los tipos penales exigen la satisfaccin de requisitos previstos en leyes o disposiciones de carcter administrativo a fin de que puedan ser concretados.
que Ral Zaffaroni lo entiende como la relacin de disponibilidad de una persona con un objeto, protegida por el Estado, que revela su inters mediante normas que prohben determinadas conductas que les afectan, las que se expresan con la tipificacin de esas conductas, Tratado de derecho penal, parte general, vol. 3, Buenos Aires,
Ediar, p. 240.
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Lo anterior nos remite a la tan debatida cu estin relativa a si el derecho penal es la materia idnea para englobar la proteccin del ambiente, o bien si es la materia administrativa la que debe tutelar dichos bienes jurdicos, mxime si por tradicin la proteccin jurdica del ambiente, as como de la flora, la fauna, las aguas y en general los ecosistemas han sido materia de leyes eminentemente administrativas. III. LA RESPONSABILIDAD PENAL Al abordar el tema de la responsabilidad penal es preciso atender al sujeto del delito, respecto del cual, la doctrina hace referencia a las personas participantes en su consumacin y es acorde en considerar que ante la presencia de un delito, generalmente encontraremos a un sujeto activo desplegando un comportamiento daino o peligroso para los intereses de la sociedad, y un sujeto pasivo, entendido como la persona receptora del dao dirigido por el sujeto activo. Los tipos penales recientemente incorporados al CPF en diciembre de 1996, no establecen prescripcin en el sentido de estar dirigidos a un crculo determinados de sujetos, sino qu deja totalmente abierta la e posibilidad de ser concretados por cualquiera, lo cual despierta interrogantes en torno a quines pu eden ser considerado su jetos activos del delito, y establecer si slo la persona fsica o tambin las personas jurdicas. La respuesta a las interrogantes anteriores es unnime en el sentido de que la persona fsica es aceptada como sujeto activo del delito, empero respecto de la posibilidad de responsabilizar penalmente a las personas ju rdicas, se enfoca a diversos sentidos, sobre todo a partir de las tendencias adoptadas en los sistemas ju rdicos del mundo, lo cual se reproduce en la legislacin federal y estatal mexicana. En nuestro pas, existen tres tendencias al respecto, la primera admite plenamente la posibilidad de aplicar consecuencias jurdico penales a las personas jurdicas, la segunda ignora la problemtica al no sealar nada al respecto, y la tercera tmidamente refiere consecuencias jurdico penales en su contenido aun cuando rechaza la posibilidad de responsabilizarlas penalmente, circunstancia que provoca una clara contradiccin al negar, por un lado, la posibilidad de responsabilizar penalmente a las personas ju rdicas, y por el otro, establecer consecuencias ju rdico penales para el caso de qu se cometan delitos bajo el amparo de ella. e
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Lo anterior nos obliga a revisar algunas breves ideas en materia de los sujetos activos del delito qu por tradicin se considera a las personas e fsicas pero que cada da con mayor fu erza se demuestra la necesidad de incorporar a las personas jurdicas como sujetos activos del delito y fijar consecuencias jurdico penales. De igual manera, trataremos de explicar si los tipos penales en materia ambiental se dirigen de manera exclusiva a las personas fsicas o bien si las personas jurdicas pueden ser responsabilizadas penalmente por su comisin. Los sujetos activos del delito Desde los inicios del derecho penal se consider al ser humano como sujeto del delito. Grandes discusiones se dieron en pocas histricas de nuestra ciencia del derecho penal, cuando algunos hablaban de responsabilizar a todo lo qu ocasionaba un dao a la sociedad siendo el caso de: e perros, cerdos, elefantes, topos, etctera.4 Otros, pugnaban por la defensa de la idea del ser humano como nico sujeto de responsabilidad penal. El ser humano por tradicin ha sido el obligado a acatar las normas contenidas en los diversos ordenamientos regu ladores de la vida del hombre en sociedad. Tambin en la medida del desarrollo del Estado moderno y del surgimiento de entes ju rdicos, como las personas jurdicas, empresas, corporaciones, sociedades o asociaciones, se han realizado innovaciones tendentes a regular precisamente su actividad en la sociedad, la cual desemboc en aspectos incluso de ndole penal. Lo anterior en virtud de que para la consumacin de un tipo penal se requ la confluencia iere de un comportamiento humano lesivo a los intereses de la sociedad, y si la persona humana es la nica reconocida con capacidad para exteriorizar una voluntad daosa, entonces, ni las cosas inanimadas ni los animales pueden ser considerados sujetos activos del delito, sin embargo, la persona
4 Durante la Edad Media se presentan ejemplos de numerosos procesos contra animales. Addosio ha podido reunir 144 de dichos procesos relativos a caballos homicidas, cerdos infanticidas, perros acusados de crimen bestialitis, topos, langostas y sanguijuelas, etctera. Chassan y Bally ganaron celebridad como abogados defensores de tales absurdos sujetos. Aun en el siglo pasado, J imnez de Asa registra ms ejemplos: en Troyes (1845) fue sentenciado un perro por cazador furtivo; en Leeds (1861), un gallo por haber picoteado el ojo de un nio, y en Londres (1897) un elefante llamado Charlie a quien el jurado absolvi por legtima defensa. Los revolucionarios bolcheviques fusilaron en Ekaterimburg (1917) por burgus, al caballo Krepich, pensionado por su dueo, el Zar, despus de haber ganado el derby, vase Carranc y Trujillo, Ral, Derecho penal mexicano. Parte general, Mxico, Porra, 1991, pp. 263-264.
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ju rdica funciona a travs de voluntades de personas fsicas, y por ende, resu plausible pensar en responsabilidad penal atribuible a stas. lta Sin embargo, la dogmtica penal tradicional ha desdeado plenamente el tema relativo a considerar sujetos del delito a las personas jurdicas, entes jurdicos, corporaciones sociales o como qu iera que se les denomine, sobre la base de una falta de capacidad de culpabilidad, lo cual a nuestro ver amerita un replanteamiento. Aun cuando se ha discutido ampliamente lo relativo a si es o no responsable penalmente la persona jurdica, la polmica surge cuando tratamos de determinar el carcter de las medidas o sanciones, ms adecuadas para las personas jurdicas y el procedimiento para hacerlas efectivas. Por un lado, encontramos opiniones que apoyan la aplicacin de medidas penales en contra de las personas ju rdicas, siempre y cuando no posean ningn carcter represivo, posicin arcaica sobre la responsabilidad de las personas jurdicas, pues contrara una de las finalidades primordiales del derecho penal, consistente en fijar una pena o una medida de seguridad para el caso de conductas contrarias al orden social. Para otros autores, la responsabilidad a afrontar una persona jurdica, para el caso de delitos, es netamente civil, y por consecuencia, slo son aplicables sanciones de esta ndole, postura que en todo caso deja abierta la posibilidad para una actuacin ilcita de las personas jurdicas, pues podramos pensar en el supuesto de individuos que escudndose en una persona jurdica pudiesen cometer todo tipo de tropelas en contra de los miembros de la sociedad, las cuales quedaran impunes por el hecho de no poder responsabilizar penalmente a la persona jurdica. Tambin existen autores qu atribuyen una responsabilidad administrae tiva a las personas ju rdicas y no una responsabilidad penal. Situacin discutible, en atencin a que garantizan un comportamiento ilcito de los miembros de la sociedad, y deja de aplicar una sancin penal para el caso de lesin de bienes jurdicos. Por ltimo, es posible ubicar posturas eclcticas, las cuales consideran a la responsabilidad de la persona jurdica desde un punto de vista civil y penal, opinin que nos parece la ms acertada, en el sentido de responsabilizar a la persona jurdica, por un lado de manera civil por la responsabilidad que pudiese desprenderse de la actuacin de sus miembros y, por el otro, admite la posibilidad de sancionar penalmente a los miembros de la sociedad, qu escudndose en ella cometen algn tipo de ilcito. e
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En este tenor, la opinin de que slo el individuo puede delinquir, queda rebasada, demostrndose cada da con mayor fuerza la necesidad de responsabilizar penalmente a las personas jurdicas, situacin derivada de la incidencia de delitos de corporaciones en materia econmica, por lo cual es factible localizar con mayor frecuencia, dentro de las disposiciones legales en materia penal, prescripciones sancionadoras de las actividades ilcitas de las personas jurdicas.5 Con las ideas planteadas en torno a la responsabilidad penal de las personas jurdicas, podemos entender la complejidad del tema para el derecho penal, pues ste se enfoca bsicamente a las personas fsicas; no obstante esto, pensamos que bien puede responsabilizarse penalmente a la persona jurdica estipulndose sanciones econmicas como las multas, entre las cuales seran las menos grave, o bien, la disolucin entendida como la medida ms grave para una persona jurdica, comparable con la pena de muerte en una persona fsica. Por ltimo, basta agregar que la responsabilidad penal de las personas jurdicas debe entenderse en el sentido de solidaria6 con los miembros de la sociedad, agrupacin o corporacin. En lo referente a las personas jurdicas, sus actividades pueden sancionarse mediante reglas de responsabilidad penal solidaria, pues su actuacin es a travs de personas fsicas. Por consecuencia, los daos o perjuicios causados por una persona fsica a travs de una persona jurdica debern ser afrontados por ambas. En tal sentido, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin ha reiterado la siguiente postura.
PERSONAS MORALES, RESPONSABILIDAD PENAL DE LOS REPRESENTANTES DE LAS. No puede admitirse qu carezcan de responsabilidad e quienes actan a nombre de las personas morales, pues de aceptarse tal argumento los delitos que llegaran a cometer los sujetos que ocupan los puestos de los diversos rganos de las personas morales quedaran impunes, ya que las sanciones deberan ser para la persona moral, lo cual es un absurdo lgica y jurdicamente hablando, pues las personas morales carecen de voluntad
5 En lo referente a nuestro pas, en los artculos 11 y 252 del CPF se establecen sanciones para las personas morales que van desde la suspensin temporal hasta la disolucin de la sociedad, y en los ms de los cdigos penales estatales se considera la posibilidad de aplicarles consecuencias jurdicas a las personas jurdicas o morales. 6 El Cdigo Penal italiano establece que en caso de responsabilidad de algn miembro de una persona moral, si se declara insolvente, la persona moral est obligada a pagar la cantidad que resulte, vase Bricola, Francesco, Il Problema dela societ commerciale nel diritto italiano, Milano, Facolt di Giudisprudenza, Universit degli studi di Messina, p. 238.
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propia y no es sino a travs de las personas fsicas como actan. Es por esto que los directores, gerentes, administradores y dems representantes de las sociedades, responden en lo personal de los hechos delictuosos qu cometan e en nombre propio o bajo el amparo de la representacin corporativa.7
En la resolucin anterior, se resolvi en cuanto a los directores, gerentes, administradores y dems representantes de las sociedades, su obligacin de responder en lo personal de los hechos delictu osos que cometan en nombre propio o bajo el amparo de la representacin corporativa, siendo posible, en un momento determinado, aplicar a la persona ju rdica la consecuencia prevista en el artculo 11 del CPF, sin implicar esto impedimento alguno para sancionar a la persona fsica miembro de la persona jurdica que despleg un comportamiento lesivo a los intereses de la sociedad. Atento a lo anterior, resulta acertado el comentario de Gonzlez de la Vega, sobre el artculo 11 del CPF, en el sentido siguiente:
No se contrara la tesis de que slo las personas fsicas pueden ser en nu estro derecho posibles sujetos activos del delito, pues la redaccin del mismo establece claramente que es algn miembro o representante de la persona ju rdica el que comete el delito y no la entidad moral; ello sin perjuicio de que se apliquen las reglas de participacin y de que se decrete la suspensin o disolu cin de la agrupacin.8
La opinin anterior, resulta acorde con la expresada por Carranc y Trujillo al afirmar: en nuestro Cdigo s se considera en casos concretos como posibles sujetos activos a las personas jurdicas, y al hacerlo, en preceptos modelo de timidez, cumple a un primer ensayo legislativo en Mxico sobre tan debatida cuestin,9 sin embargo, conforme a lo dispu esto por el CPF, se adoptan como sanciones para la persona ju rdica la suspensin y la disolucin, dejndose por un lado algunas de gran trascendencia, como las pecuniarias y las dirigidas a la repu tacin. Tambin, conviene hacer patente que no obstante la existencia del artculo 11 del multicitado CPF, el procedimiento correspondiente para
7 Suprema Corte de Justicia de la Nacin, Semanario Judicial de la Federacin, sptima poca, vols. 151-156, 2a. parte, primera sala. Amparo directo 1042/ 30 de septiembre de 1981. Unanimidad 81, de 4 votos, p. 74. 8 Gonzlez de la Vega, Francisco, Derecho penal mexicano. Los delitos, t. II, Mxico, Porra, 1977, p. 19. 9 Carranc y Trujillo, Ral, Derecho penal mexicano, op. cit., pp. 267 y ss.
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hacer efectiva la responsabilidad de las personas jurdicas no se ha establecido a la fecha en nuestro cdigo adjetivo, adems de comprender exclusivamente a la suspensin, o bien, la disolu cin, como sanciones, lo cual resulta altamente deficiente y obsoleto, al no existir en el cdigo adjetivo de la materia la reglamentacin para hacer efectivas las sanciones aludidas, por lo cual resultan inoperantes. En lo que atae a la tendencia que siguen los cdigos penales en nu estro pas, la mayora establecen la posibilidad de aplicarles consecuencias ju rdicas,10 sin embargo, algunos las consideran en el carcter de sanciones,11 en tanto para otros son medidas de seguridad12 lo que debe serles aplicadas. Slo para el caso del Cdigo Penal de los estados de Baja California Sur, Estado de Mxico y Jalisco, no se contempla la posibilidad de aplicar consecuencias penales a las personas ju rdicas. La situacin en otros pases guarda una notable diferencia, por ejemplo: en los Estados Unidos la responsabilidad penal atribuible a las personas ju rdicas se enfoca en la idea de cualqu persona que viole la ley, ier entendido el concepto de persona en el ms amplio sentido, es decir, dando cabida tanto a la fsica como a la jurdica. Lo anterior, provoca que las personas ju rdicas, para efectos penales, sean comnmente incluidas en la idea de persona, para efecto penales dentro de la legislacin ambiental, en tal virtud, la ley enfoca su contenido al control de la compaa respecto de la violacin legal13 o la extensin a la que la administracin de la persona jurdica ciertamente difiera de las exigencias ambientales previstas en la ley.14
10 Para el caso del cdigo penal del estado de Zacatecas se contempla la posibilidad de aplicar sanciones y medidas de seguridad. 11 En este sentido los cdigos penales de los Estados de Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Michoacn, Nuevo Len, Oaxaca, Puebla, Quintara Roo, Sonora, Tamaulipas, Tlaxcala, Veracruz, y Yucatn. 12 En los mismos trminos los cdigos penales de Aguascalientes, Baja California, Campeche, Chiapas, Coahuila, Chihuahua, Hidalgo, Morelos, Nayarit, Quertaro, San Luis Potos, Sinaloa, Tabasco. 13 En tal caso se han utilizado argumentos de defensa en el sentido de que el acto se realiz por un contratista ajeno del control de la persona jurdica, Muchnicki, Dennis, and Paul J Covan, . Countering Corporate Obstruction in the investigation and prosecution of environmental crime, National environmental enforcement J. National Association of Attorneys General, USA, J ly 1986, u at 3-9. 14 Las personas jurdicas han sido consideradas penalmente responsables no obstante que han logrado acreditar que hubo error en sus operaciones en virtud de contar con un permiso u autorizacin equivocada, United states vs. Mc Donald and Watson Waste Oil Co., 983, F. 2d., 35, 46 (1st. Cir. 1991). Curran, Steve, Gary di Bianco, Andrew Hurst, Melanie J imnez, Nona Liegeois, Enviromental crimes, American Criminal Law Review, USA, vol., 32, Winter 1995, No. 2., Georgetown University Law Center, p. 253.
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De conformidad con lo anterior, la responsabilidad penal a ttulo particular es generalmente utilizada como base para responsabilizar a aquellos que tengan facu ltades o atribuciones para prevenir o corregir la violacin, en comparacin de los que realizan fsicamente la actividad contaminante. Los tribunales en los Estados Unidos se han pronunciado respecto de la responsabilidad penal de las personas jurdicas desde aspectos como la posicin que ocupa el empleado, llegando incluso a presumir el conocimiento y/ control de los delitos ambientales sobre la base de pru o ebas circunstanciales referidas a la responsabilidad de los directivos de las personas ju rdicas. En tal sentido, la persona jurdica puede ser materia de imputacin por sus empleados en los siguientes casos: a) si directa o indirectamente supervisan ilegalmente el manejo de deshechos realizados por empleados; b) si los empleados o agentes actuaron bajo la esfera o mbito de sus actividades laborales, o c) si actuaron los empleados para el beneficio de la persona jurdica. Lo anterior, nos permite concluir al respecto, que es necesaria una profunda revisin a nivel de las leyes penales, a fin de establecer nuevos parmetros de responsabilidad penal para las personas ju rdicas, pues en el actual estado de cosas, la impunidad de los actos realizados detrs de una persona jurdica es una problemtica que no se ha enfrentado de la manera adecuada por la ley y en consecuencia incrementa los mrgenes de impunidad. IV. LOS TIPOS PENALES EN MATERIA DE PROTECCIN
AL MEDIO AMBIENTE
En materia de proteccin penal del ambiente, en 1996 apareci publicado en el Diario Oficial de la Federacin una reforma por adicin al Cdigo Penal para el Distrito Federal en materia del fuero comn y para toda la Repblica en materia del fuero federal (CPF), con motivo de la adicin se incorporaron los llamados delitos ambientales, los cuales guardan un contenido que trataremos de abordar en lneas subsecuentes.
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1. Las leyes penales en blanco Una de las mayores crticas que se han vertido en torno a los delitos contra el ambiente es que su estructura se encuentra dependiendo de otras leyes, lo cual se ha tachado como poco tcnico, as como totalmente ajeno al derecho penal, en virtud de que el juez penal debe rellenar el tipo penal mediante la calificacin de la infraccin administrativa que se encuentra como elemento del tipo. El reenviar el contenido de los tipos penales a leyes administrativas, lejos de proporcionar mayor claridad genera un desconocimiento, pues la regulacin administrativa, especficamente la relativa al ambiente, se caracteriza por ser un sector difuso, es decir, integrado por diferentes normas que van desde leyes hasta circulares, pasando por las normas tcnicas y los reglamentos. En cuanto a la tendencia de las leyes penales mexicanas en materia de delitos contra el ambiente, se enfoca a una plena dependencia de las leyes administrativas, lo cual puede apreciarse en el texto de los artculos 414, 415, 416, 418, 419 y 420, al prever la proteccin del ambiente, la salud pblica, la flora, los recursos naturales y los ecosistemas, pero en un nivel derivado de la esfera administrativa, es decir que slo resu ltan protegidos cuando, por ejemplo: la autoridad administrativa no hubiese autorizado previamente su afectacin, o bien cuando resulte contrario al contenido de una norma oficial mexicana. Veamos cada uno de ellos. En materia de bienes jurdicos protegidos, los nuevos tipos penales se enfocan a la flora (silvestre y acutica); fauna (silvestre y acutica); recursos forestales y maderables; rboles, vegetacin natural, ecosistemas, recursos naturales, salud pblica, calidad del agua de las cuencas, cambios de uso de suelo, especies acuticas declaradas en veda.
Bien jurdico La flora La flora silvestre Flora acutica Fauna Fauna Silvestre
Precepto legal 414, 415 fracciones I, II, III, 417, 418, 416 fraccin I 418, 420, fraccin IV y V, 417 420 fraccin II 414, 415 I, II, III, 416 y 417 417, 418, 420 fraccin II, IV y V
RESPONSABILIDAD EN MATERIA AMBIENTAL Fauna Acutica15 Recursos Forestales Recursos maderables rboles Vegetacin natural Ecosistemas Recursos naturales Salud pblica Calidad del agua de las cuencas Cambios de uso de suelo Especies acuticas declaradas en veda 420 fraccin I y II 417, 418 y 419 419 418 418
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414, 415 fraccin I, II y III, 416 fraccin I y 418 414, 415 fraccin I, II y III, 416 fraccin I y 418 414, 415 fraccin I, II y III, 416 fraccin I y 418 416 fraccin I 418 420 fraccin II
En cuanto a los medios utilizados se comprenden en la reforma a los materiales peligrosos, residu peligrosos, humos, aguas residuales, lquios dos qumicos, lquidos bioqumicos, desechos y contaminantes. A. Artculo 414 En lo que se refiere al contenido del artcu 414, se prev una lo punibilidad para aquel qu sin contar con las autorizaciones respectivas o e violando las normas oficiales mexicanas a que se refiere el artculo 147 de la Ley General del Equ ilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, realice, au torice u ordene la realizacin de actividades que conforme a ese mismo ordenamiento se consideren altam ente riesgosas y ocasionen daos a la salud pblica, los recursos naturales, la flora, la fauna o los ecosistemas. El mencionado tipo penal contempla dos posibilidades: no contar con las autorizaciones respectivas o violar las normas oficiales mexicanas a que se refiere el artculo 147 de la Ley General del Equ ilibrio Ecolgico y la Proteccin al Ambiente, lo cual supone, por un lado, la necesaria revisin de aspectos eminentemente administrativos a fin de esclarecer el tipo de autorizacin, as como su origen y, lo ms delicado, el aspecto
15 En materia de fauna acutica destaca la proteccin de los quelonios marinos, los mamferos marinos, los productos de los quelonios marinos, productos de los mamferos marinos, los subproductos de quelonios marinos y los subproductos de mamfero marino.
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relativo a su vigencia; por el otro, acreditar la violacin del contenido de normas oficiales mexicanas referidas por el artculo 147 de la LGEEPA. B. Artculo 415 En lo que atae al artcu 415, la problemtica comentada en el artculo lo 414 se reprodu la fraccin primera establece como elementos: a) no ce; contar con autorizacin de la autoridad federal competente, o b) contravenir los trminos que se haya concedido; en la segunda y tercera, se contempla la violacin del contenido de disposiciones legales o normas oficiales mexicanas aplicables, lo cual da muestra de la clara ambigedad de su contenido, as como la caracterstica eminentemente abierta de los tipos penales. Respecto de las labores prohibidas, contempla la realizacin de cualquier actividad con materiales o residuos peligrosos que ocasionen o puedan ocasionar daos a la salud pblica, los recursos naturales, la fauna, la flora o los ecosistemas, lo cual presenta dos niveles de proteccin del bien ju rdico; el primero, en caso de dao y el segundo, tratndose de peligro de dao, siendo este ltimo caso lo que podramos definir como un tipo penal de peligro para el bien jurdico, en los cuales la distancia con la tentativa qu muy corta y no obstante, la sancin que se aplica eda es en el mismo sentido de los tipos de dao. La fraccin segunda refiere actos como emitir, despedir, descargar en la atmsfera o autorizar u ordenar su realizacin en materia de gases, humos o polvos qu ocasionen daos a la salud pblica, a los recursos e naturales, la fauna, la flora o los ecosistemas, con la condicin de que dichas emisiones provengan de fuentes fijas de ju risdiccin federal, conforme a lo previsto en la LGEEPA. El dao que sufre el bien jurdico en este caso debe ser acreditable a fin de estar en posibilidades de concretar su contenido, pues de otra manera se abre la posibilidad de la tentativa, ante la mera puesta en peligro del bien jurdico sin daarlo. La fraccin tercera supone la contravencin de las disposiciones legales o normas oficiales mexicanas, mediante la generacin de emisiones de ruido, vibraciones, energa trmica o lumnica, provenientes de fuentes emisoras de ju risdiccin federal, que ocasionen daos a la salud pblica a los recursos naturales, la flora, la fauna o los ecosistemas.
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C. Artculo 416 El artculo 416 contempla a los que sin contar con la autorizacin que en su caso se requ iera, o en contravencin con las disposiciones legales reglamentarias y normas oficiales mexicanas, realicen actividades encaminadas a la descarga, depsito o infiltracin, o bien autoricen u ordenen su realizacin, tratndose de aguas residuales, lquidos qu micos o bioqumicos, desechos o contaminantes, en los suelos, aguas marinas, ros, cuencas, vasos y dems depsitos o corrientes de agua de jurisdiccin federal, qu ocasionen o puedan ocasionar daos a la salud pblica, a los e recursos naturales, la flora, la fauna, la calidad del agua de las cuencas o los ecosistemas. La fraccin segunda, por su lado, supone su concrecin mediante actividades de destru ccin, desecamiento, relleno de humedales, manglares, lagunas, esteros o pantanos, con violacin a las disposiciones legales reglamentarias y normas oficiales mexicanas o sin contar con la autorizacin que se requiera. D. Artculo 417 El artculo 417 supone la prohibicin de actividades como la introduccin al territorio nacional, o comercializacin de recursos forestales, flora, fauna silvestre viva, sus produ ctos o derivados o sus cadveres que padezcan o hayan padecido, segn corresponda alguna enfermedad contagiosa que ocasione o pueda ocasionar su diseminacin o propagacin o el contagio a la flora, la fauna, los recursos forestales y los ecosistemas, o daos a la salud pblica. E. Artculo 418 En el artculo 418 se establece la prohibicin de desmonte o destruccin de vegetacin natu corte, arranque, derribo o tala de rboles, a fin de ral, realizar aprovechamientos de recursos federales o cambios de suelo, sin contar con la autorizacin conforme a la Ley Forestal. De igual manera, se prohbe ocasionar incendios en bosqu selvas o es, vegetacin natural qu daen recursos naturales, la flora o la fauna e silvestre o los ecosistemas, el artculo precisa la prohibicin de dichos comportamientos de manera dolosa; sin embargo, nos parece ociosa dicha
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prescripcin pu en atencin a la tendencia del Cdigo Penal Federal a es partir de 1994 existe un numerus clausus en torno a los tipos penales que al momento de ser concretados de manera culposa admiten la posibilidad de una sancin, los tipos penales ambientales no se encu entran previstos dentro de tal supuesto, lo cual nos permite inferir que son punibles slo los dolosos y por ende resulta innecesaria la inclusin del trmino doloso en dicho artculo. F. Artculo 419 El artcu 419, por su parte, establece la prohibicin de actos en materia lo de transporte, comercio, acopio o transformacin de recursos forestales maderables en cantidades superiores a cuatro metros cbicos rollo o su equivalente, para los cuales no se haya autorizado su aprovechamiento conforme a la Ley Forestal, con excepcin del aprovechamiento de recursos forestales para uso domstico, de acuerdo a lo previsto en la Ley Forestal. G. Artculo 420 El artculo 420 incluye en cinco fracciones tipos penales que protegen la flora y la fauna acutica, as como la flora y la fauna silvestre, respectivamente; la primera fraccin prohbe la captura, dao o privacin de la vida, de manera dolosa, de algn mamfero o quelonio marino o la recoleccin o comercializacin en cualquier forma de sus productos o subproductos, sin contar con la autorizacin correspondiente. La fraccin segunda prohbe la captura, transformacin, acopio, transporte, destruccin o comercializacin de especies acuticas declaradas en veda, sin contar con la autorizacin correspondiente, con la aclaracin de que sean dolosas. La fraccin tercera se refiere a la prohibicin de la caza, pesca o captura de especies de fauna silvestre mediante la utilizacin de medios prohibidos por la normatividad aplicable o amenazar la extincin de las mismas. La fraccin cuarta se refiere a la realizacin de cualqu actividad con ier fines comerciales con especies de flora o fauna silvestre consideradas endmicas, amenazadas, en peligro de extincin, raras o sujetas a proteccin especial, as como sus productos o subproductos y dems recursos
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genticos, sin contar con la autorizacin o permiso correspondiente o que, en su caso, estn declaradas en veda. La fraccin qu inta supone el dao a especies de la flora o fauna silvestres, sealadas en la fraccin cuarta. 2. La estructura de los tipos penales en materia ambiental En general los tipos penales recientemente incorporados en el CPF nos remiten a disposiciones como: a) autorizacin de la autoridad federal competente; b) disposiciones legales ambientales; c) normas oficiales mexicanas en materia ambiental; d) disposiciones legales reglamentarias en materia ambiental; e) la Ley Forestal, y f) permisos previstos en las leyes y reglamentos. Lo anterior nos muestra la ambigedad de los elementos normativos previstos en el tipo, los cuales se muestran con un contenido eminentemente administrativo, y en clara ria con el principio de legalidad, al no precisar con claridad el tipo de comportamiento y tampoco el medio, permiso, autorizacin, norma oficial, disposicin legal o disposicin reglamentaria a la que se hace referencia sino que deja plenamente abierta su consideracin. Otro problema derivado de la estru ctura actual de los tipos en materia ambiental, es el relativo a sus posibilidades de concrecin. Recordemos que a partir de 1994 se reform el artculo 60 del CPF a fin de introducir una nueva orientacin en cuanto a los delitos culposos, es decir, un numerus clausus, de aquellos tipos que de manera exclusiva admiten la sancin en caso de ser consumados de manera culposa. Con la reforma de 1994 al CPF se estableci un sistema de punibilidad restringida de la culpa, pues de lo establecido por el artculo 60 se desprende que slo sern sancionados los casos en que se concrete el contenido de los tipos antes mencionados, siendo altamente discutible el hecho de si slo y nicamente los tipos sealados sern los que pueden ser consumados de manera culposa. El establecimiento de una lista limitativa de los tipos penales que admiten una aplicacin de sanciones a partir de la culpa, se adecua al principio de legalidad y de ltima ratio del derecho penal, pues el enunciar limitativamente la posibilidad culposa para ciertos tipos, permite conocer
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con la debida certeza cundo es punible la culpa, siendo dudoso en un sistema de incriminacin abierta determinar si un delito admite la posibilidad cu lposa o no. El criterio que utilizaba el cdigo sustantivo antes de la reforma, orill a la doctrina y jurisprudencia a elaborar calificaciones especficas en algunos tipos rehuyendo la posibilidad de ser consumados de manera culposa, clasificacin que en trminos actuales resulta plenamente inoficiosa. Los tipos previstos no comprenden a los ambientales, en consecuencia la nica posibilidad de sancin es cuando se realicen de manera dolosa, lo cual despierta serias dudas, pues la mayora de los tipos penales en contra del ambiente se concretan mediando la culpa como factor preponderante, lo cual supone en el estado actual de la legislacin mexicana, que estos comportamientos no son punibles. En atencin a lo anterior, resulta ocioso que en el artculo 418, ltimo prrafo, y 420, fracciones primera, segunda y quinta, se incorpore la frase de manera dolosa o bien dolosamente, pues la actual tendencia del Cdigo Penal se apega a una clara posicin finalista, en tal virtud establece como nica posibilidad de sancin los comportamientos dolosos y por excepcin los cu lposos. Por ltimo, es conveniente reflexionar en torno a la factibilidad de la presencia de la culpa ante comportamientos como realizar, ordenar o autorizar la realizacin de actividades altamente riesgosas y ocasionar daos al ambiente, realizar actividades con residuos peligrosos qu puedan e ocasionar daos al ambiente, emitir, despedir o descargar en la atmsfera gases, humos o polvos que ocasionen daos al medio ambiente, al existir la posibilidad de la cu y en ausencia de la sancin en el artculo 60 del lpa Cdigo Penal Federal, entonces dichos comportamientos quedan impunes. 3. Los tipos agravados Con motivo de la reforma por adicin al Cdigo Penal Federal, se introdujeron dos tipos penales agravados en materia ambiental, los cuales se encu entren vinculados a los artcu 414 y 416. El artculo 414, en su los prrafo final, refiere la agravacin en caso de actividades riesgosas y que ocasionen daos a la salud pblica, los recu rsos naturales, la flora, la fauna o los ecosistemas, realizadas en un centro de poblacin, siendo factible en tal supuesto, incrementar hasta en tres aos la pena privativa de libertad.
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En torno al bien jurdico, refiere la posibilidad de lesin o pu esta en peligro como requerimiento, as como la circunstancia d lugar al exigir la realizacin de dichas actividades en un centro de poblacin. En el caso del artcu 416, se prev al igual una agravacin de la pena lo privativa de libertad con tres aos ms en los casos de aguas para ser entregadas en bloque a centros de poblacin. 4. Algunas consideraciones sobre los delitos ambientales en los Estados Unidos de Norteamrica La proteccin al ambiente otorgada en los Estados Unidos de Norteamrica, desde el punto de vista penal, deriva de ocho diversos ordenamientos legales (statutes): The Clean Air Act (CAA), la cual prev penas para aqullos que con pleno conocimiento violen disposiciones legales federales o locales en materia de mejoramiento ambiental de la calidad de aire en trminos de lo previsto por la Agencia de Proteccin Ambiental de los Estados Unidos (United States Enviromental Protection Agency (EPA). The Federal Water Pollution Control Act (FWPCA), The Clean Water Act (CWA), The River and Horbors Act de 1899 (Refuse Act) y The Safe Drinking Water Act, las cuales en conjunto protegen la calidad del su y subsuelo. Tambin destaca la Resource Conservation and elo Recovery Act (RCRA), las enmiendas en materia de Federal Solid Waste Disposal Act (SWDA), las cuales establecen sanciones penales para los que de manera inapropiada transporten, almacenen o manejen residuos peligrosos. The Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act (CERCLA), la cual dispone la eliminacin de sustancias peligrosas y de sitios contaminados. The Toxic Substances Control Act (TSCA), la cual refiere la fabricacin, procesado y distribucin o desecho de sustancias qumicas que encierran un riesgo de dao a la sociedad o al ambiente, y la fabricacin, registro, transporte, venta y uso de pesticidas, insecticidas y raticidas txicos regulados por la Federal Insecticide, Fungicide and Rodenticide Act (FIFRA). La tendencia que se ha presentado en los Estados Unidos, ha sido la de aumentar la gravedad de las sanciones y dejar de considerar lo que hasta hace aos se entenda como un delito menor a lo que ahora refiere como un delito grave, as como incrementando las penas de privacin de libertad y las de multa. A continuacin analizaremos someramente el contenido de dichos preceptos legales.
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A. RCA En el caso del Resource Conservation Act (RCA), contempla sanciones para el caso de transportar residuos peligrosos en medios de transporte prohibidos o no autorizados o a los qu con pleno conocimiento negocien, e almacenen o dispongan de residuos peligrosos sin permiso o en violacin del permiso. En los supuestos anteriores la punibilidad prevista es de ms de cinco aos de prisin y multa de cincuenta mil dlares por da. En el caso de delitos cometidos por personas que sean acusadas de provocar peligro inminente de muerte o de daos corporales a otras personas, la multa pu ser de ms de doscientos cincuenta mil dlares, ede prisin por ms de 15 aos, o ambas, y en caso de personas jurdicas una multa no menor de un milln de dlares.16 B. TSCA Por su parte, The Toxic Substances Control Act (TSCA) prev sanciones penales adicionales a cualquier medida civil o administrativa, para cualqu persona que con conocimiento o de una manera intencional viole ier su contenido. Generalmente, se consideran delitos menores; en consecuencia, las sanciones que prev no son tan drsticas como las contenidas en otros ordenamientos legales. En estos casos los infractores pueden hacerse acreedores a una multa de no ms de veinticinco mil dlares diarios, por el tiempo que dure la violacin o prisin mayor a un ao o ambas.17
16 En el asunto United States vs. Vanderbilt Chemical Corp., 20 Envt., res., Cas (BNA) 334, (D. coon. May 31 1989), se encontr culpable al inculpado de haber participado con conocimiento en el manejo de 150 a 200 cilindros de residuos peligrosos y haberlos ocultado a la agencia de proteccin ambiental. El vicepresidente de la compaa fue condenado a tres aos de prisin, tres aos de libertad a prueba (probation) diez mil dlares de multa y 300 horas de trabajo en favor de la comunidad. La compaa, por su parte fue condenada al pago de un milln de dlares por concepto de multa y a la reparacin del dao. Por otra parte en el asunto U.S. vs. Cuyahoga Wrecking Co., 19 envit. Rep. Cas. (BNA) 1782 (D. Cal. Dec. 5 1988), el propietario de una compaa dedicada al manejo de residuos peligrosos fue encontrado culpable de dos cargos de conspiracin para transportar residuos peligrosos en violacin de la RCRA y un cargo por almacenar y disponer de residuos peligrosos sin el permiso correspondiente, en tal caso, se le sentenci a cuatro aos en prisin, ser puesto en libertad a prueba (probation) por cuatro aos y una multa de mil dlares. 17 En el asunto U.S. vs. Plantan 19 envt. Rp. Cas. (BNA) 614 (SD Ohio. July 25 1988), el directivo de una persona jurdica, fue condenado a pagar la insercin en un diario local, del delito cometido, as como a comunicar a sus socios comerciales respecto de su culpabilidad, como pena adicional a dos aos de prisin suspendida, dos aos de libertad a prueba y una multa. En este caso, el directivo confes sus responsabilidad en el manejo ilegal de equipo elctrico contaminado con PCBS en violacin a la TCSA.
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C. FIFRA En el caso de la Ley Federal en materia de Insecticidas, Fungicidas y Raticidas (FIFRA) los tipos penales contemplados, se dirigen bsicamente a comerciantes, detallistas y otros distribuidores que violen su contenido, prev sanciones a nivel de multa por un mximo de veinticinco mil dlares por cada violacin, prisin de ms de un ao o ambas. En el caso de marcadores o productores, las sanciones previstas son una multa de hasta cincuenta mil dlares por violacin, prisin de ms de un ao o ambas. En el caso de la sancin prevista es a nivel de multa de hasta diez mil dlares por violacin, prisin de 30 das o ambas. D. CERCLA The Comprehensive Environmental Response, Compensation and Liability Act (CERCLA), constituye un ordenamiento legal propiamente enfocado a la reparacin del dao, cuestin por la que sus prescripciones guardan un contenido enfocado a la materia civil, relativos a costos de limpia y reciclaje realizados por el gobierno. Comprende los gastos para remover o indemnizar a los afectados por los daos ocasionados a los recursos naturales, en el caso de la remocin de los residuos peligrosos, la cuantificacin deriva de las acciones efectuadas por el gobierno. Por otra parte, CERCLA establece penas por ms de tres aos en prisin para los delincuentes primarios,18 y ms de cinco aos para el caso de reincidentes, as como multa de doscientos cincuenta mil dlares en el caso de particulares y de qu inientos mil dlares para las personas jurdicas, por conocer falsas reclamaciones o por no notificar a la au toridad correspondiente la liberacin de sustancias o residuos peligrosos. La falta de notificacin a la Agencia Especial de Proteccin Ambiental respecto de la existencia de un tiradero de residuos peligrosos no autorizado contempla una multa no mayor a diez mil dlares o prisin por ms de un ao, o ambas. La misma sancin se aplica para el caso de destruccin con conocimiento o la falsificacin de los archivos de transportadores. En apego a las provisiones relativas a premios a los ciudadanos del Superfund Amendments Reauthorization Act (SARA) de 1980, la Agencia
18 Los que delinquen por primera ocasin en dicho gnero de delitos.
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de Proteccin Ambiental est autorizada para pagar ms de diez mil dlares a ttu de recompensa,19 a cualquier inidividuo que provea informacin lo til para la detencin y procesamiento de personas por la violacin del contenido de CERCLA. De igual manera, se contemplan sanciones penales en ordenamientos legales como: The Clean Air Act, National Ambient Air Quality Standars (NAAQS), National Uniform Emission Standars for Hazardous Air Pollutants (NESHAP), Safe Drinking Water Act (SDWA), Rivers and Harbors Act of 1899 (RHA), Federal Water Pollution Control Act (FWPCA), los cuales se combinan desde la perspectiva penal, con las sanciones oponibles en la perspectiva civil y administrativa. V. LAS CONSECUENCIAS JURDICO-PENALES 1. La pena Desde los tiempos ms remotos de nu estra historia, las sociedades han establecido un sistema de penas, algunas con carcter de pblicas y otras ms con carcter de privadas, pero con el claro objetivo de lograr una convivencia armnica de la sociedad. En el sentido anterior, la idea de penas o medidas de seguridad hacen imposible la existencia de una sociedad sin la presencia de un orden coactivo limitador de la actividad de los particu lares; por lo cual, Maurach considera que el imperio de las leyes penales es el reconocimiento de las necesidades sociales.20 En la teora de la pena coinciden diversas reas del conocimiento, ubicndose su surgimiento en la historia de las religiones, la sociologa, la psicologa, la etnologa, el derecho, etctera, sin embargo, nosotros centraremos la atencin en la concepcin jurdica de la pena. La palabra pena, procede del latn poena, su significado est plenamente identificado con la idea de castigo y de sufrimiento. Esta idea, surge a partir de la evolucin de la humanidad, pues tal y como en lneas
19 Los criterios establecidos para el otorgamiento de las recompensas incluyen factores como la seriedad de la delacin y el monto de la reclamacin que se realice. En tal sentido, el captulo 42 del US Code, section 9609, sujeta el otorgamiento de recompensas a la delacin de actos que impliquen responsabilidad penal, as como el pago con el superfondo establecido en el subcaptulo A, captulo 98, ttulo 26 del US Code. 20 Maurach, Reinhart, Tratado de derecho penal, Barcelona, Ariel, 1962, p. 63.
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antes comentbamos, la idea del castigo ha estado presente desde los orgenes de nuestra civilizacin, atribuyndosele a dioses, o bien, a entes supremos la facultad de imponer penas a los hombres. La doctrina penal le ha otorgado distintos tratamientos al concepto de pena, durante siglos se le entendi como un mal que la autoridad pblica le inflinge al culpable por causa de su delito. En este caso, las teoras absolutas en materia de penas defendieron, y an hoy, algunos au tores siguen defendiendo, el fin de la pena como pura compensacin, entendida como retribucin o reparacin, en tal sentido, el que la pena se encuentre en situacin de alcanzar, como efecto reflexivo o accesorio, determinados fines, como la readaptacin social carece de sentido.21 Por otra parte, existen ----en claro contraste con las teoras absolutas de la pena---- las llamadas teoras relativas, las cuales admiten a la pena como unmal inflingido al delincuente, a fin de lograr la prevencin de eventuales ataques a bienes jurdicos, con el claro objetivo de lograr la readaptacin social del delincuente, de tal manera que cuando este fin no se puede lograr, entonces la pena deber ser pospuesta. La concepcin actual de la pena podemos orientarla desde una postura relativa es la privacin o restriccin de bienes ju rdicos, impuesta con apego a la ley por los rganos ju risdiccionales competentes, al culpable de la comisin de un delito,22 siendo inadmisible cualquier postura que la entienda como mera retribucin o compensacin, toda vez que dichos asertos se contraponen a la tendencia de las leyes en nuestro pas, as como al avance del derecho penal. A. La prisin Respecto de las punibilidades contempladas en los recientes tipos penales del ttulo vigsimo quinto del CPF, es destacable qu en todos los e casos se recu a la pena privativa de libertad en un margen de tres meses rre a seis aos de prisin. Utilizar la pena de prisin para todos los tipos es criticable, pues la posicin del individuo que dirige un ataque contra el ambiente, en los ms
21 A decir de Maurach, el origen de esta frmula convertida en lema, no debe ser buscada entre los partidarios de la justificacin absoluta del derecho penal. Procede de Protgoras, uno de los padres de la doctrina griega del derecho natural, y fue acogida por Grocio a modo de Nam, tu Plato ait, nemo prudens punit, quia peccatum est, sed ne peccetur. Revocari enim praeterita non possunt, futura prohibentur, idem, pp. 64 y ss. 22 Plascencia Villanueva, Ral, op. cit., p. 55.
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de los casos es tendente a la obtencin de fines econmicos y en una sociedad tan moderna como la actual, este tipo de actividades se realiza por lo general a travs de asociaciones, empresas, corporaciones, sociedades, etctera, bajo la modalidad de lo qu conocemos como personas e ju rdicas, circunstancia que provoca la necesidad de meditar sobre el tipo de penas y, en su defecto, si es conveniente continuar con la tendencia de deslindar responsabilidad penal nicamente a los directivos de las empresas, con lo cual se atiende a la regla derivada de la imputacin personal por el hecho y dejar impune a la persona ju rdica. Tambin es oportuno analizar la ineficacia de la pena privativa de libertad, si la analizamos a la luz de los beneficios que pueden otorgarse a los delincuentes. Por ejemplo: la condena condicional se otorga a todos aquellos sentenciados por la comisin de un delito a los qu se les imponga e una pena menor de cuatro aos, lo cual supone qu en los ms de los casos e la pena prevista simplemente no es lo suficientemente eficaz mediante la simple invocacin del artcu 90 del CPF, o bien la sustitu lo cin de sanciones prevista en el artcu 76 del CPF en las siguientes modalidades: lo a) los casos que la pena privativa de libertad no exceda de cinco aos; por trabajo en favor de la comunidad; b) cuando la pena privativa de libertad no exceda de cuatro por tratamiento en libertad, y c) por multa, si la pena privativa de libertad no excede de tres aos. Lo anterior, nos da una clara muestra de que la nica posibilidad de que la pena privativa de libertad pueda ser aplicada sera en los casos de sentencias superiores a los cinco aos de prisin. B. La multa En lo que se refiere a la multa, salvo lo previsto en el artculo 417, el cual prev un margen de cien a veinte mil das multa, los restantes preceptos la contemplan con un margen de mil a veinte mil das multa. El da multa a partir de la reforma de 1994, se plantea como resultante del monto total de los ingresos diarios que perciba el su jeto activo, lo cual es excesiva, pues el margen de la multa se traduce en el caso de mil das a dos punto siete aos, y tratndose de veinte mil das multa a cincuenta y cuatro aos del monto total de los ingresos obtenidos por el delincu ente, lo cual hace difcil de lograr su pago, adems de que la transforma en inaplicable.
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En relacin con lo anterior, nos parece que lo ideal hubiera sido incrementar el catlogo de medidas aplicables a las personas ju rdicas y prever para el caso de la mu cantidades en mltiplos a las corresponlta dientes a las personas fsicas y en el caso de stas revertir su monto a mltiples del lucro obtenido. Recordemos que en el estado de la legislacin penal, aun cuando existen consecuencias penales para las personas jurdicas, la doctrina mexicana, as como los tribunales penales, no admiten la posibilidad de responsabilizarlas penalmente, no obstante que en infinidad de ocasiones se cometen delitos bajo el amparo o utilizando como medio una persona jurdica. Los delitos contra el ambiente generalmente se concretan con el fin de obtener beneficios econmicos, en consecu encia, la pena idnea debera ser en proporcin al beneficio obtenido, pues en caso de no tomarse en consideracin a dicho parmetro se puede perder el efecto de la multa y tornarse en una sancin de bagatela, o bien, transformarse en una sancin tan excesiva, que haga imposible su cumplimiento. Por otra parte, para algunos autores introdu en la esfera penal el cir principio comnmente conocido como el que contamina paga, es considerado como un desincentivador econmico que responde al ms antiecolgico de los principios, en virtud que resulta indudable que el dao ecolgico no es pagable,23 en virtud de que en ocasiones ni siqu iera se puede cuantificar. Por ejemplo, los gases arrojados a la atmsfera, la emisin de ru idos fuera de las normas, etctera..., mayor efecto tendra la incorporacin de consecu encias jurdicas penales para las personas ju rdicas como lo sera la inhabilitacin, la suspensin o la intervencin, as como para las personas jurdicas en el sentido de la inhabilitacin y la suspensin de los permisos, autorizaciones o licencias para ejercicio profesional o bien para realizar determinado tipo de actos. Finalmente, resulta de inters la incorporacin en el artculo 423 de la pena consistente en trabajo en favor de la comunidad enfocada a actividades relacionadas con la proteccin del ambiente o la restauracin de los recursos naturales, medida que seguramente presentar la misma problemtica observada a la fecha, pues no existe dentro del sistema de ejecucin de penas los recu rsos humanos y materiales suficientes qu permitan dar e
23 Este principio puede ser vlido para efectos de responsabilidad civil, pero en materia penal, el objetivo no es simplemente resarcir el dao ocasionado, sino, ms bien, prevenir la comisin, Terradillo Basoco, Juan, El ilcito ecolgico. Sancin penal-sancin administrativa, en El delito ecolgico, Madrid, Trottra, 1992, pp. 93 y ss.
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segu imiento al trabajo que debe prestar una persona en favor de la comunidad y verificar su efectivo cumplimiento. C. La reparacin del dao El tema de la reparacin del dao ha sido objeto de mltiples reformas, as como de innumerables reclamos por parte de la sociedad en general, muestra de ello fu la reforma de 1994 en que se le otorg el carcter de e pena pblica y en consecuencia se oblig al agente del Ministerio Pblico a solicitar la condena en lo relativo a la reparacin del dao y al juez a resolver lo conducente. Sin embargo, uno de los problemas mayores en materia de reparacin lo ha sido el cuantificarlo, sobre todo cuando el dao es intangible pero perceptible, por ejemplo: en caso de la emisin de gases a la atmsfera, cmo cuantificar el dao que se ha ocasionado a efecto de exigir su reparacin? Recordemos que en trminos del artculo 32 del CPF estn obligados a la reparacin del dao: a) los dueos de empresas o encargados de negociaciones o establecimientos mercantiles de cualquier especie, por los delitos que cometan sus obreros, jornaleros, empleados, domsticos y artesanos, conmotivo y en el desempeo de sus servicios; b) las sociedades o agrupaciones, por los delitos de sus socios o gerentes directores, en los trminos en que, conforme a las leyes, sean responsables por las dems obligaciones qu los segundos contraigan; c) el Estado solidariamente por e los delitos dolosos de sus servidores pblicos realizados con motivo del ejercicio de sus funciones y, subsidiariamente, cuando aqullos fueren culposos. Ante cualquier ataque al ambiente, las personas jurdicas se encuentran obligadas a reparar el dao ocasionado por sus dependientes, empleados, jornaleros, domsticos, artesanos, socios, gerentes, directores y el Estado por los delitos que cometan sus servidores pblicos, de lo que se desprende la posibilidad de responsabilizar a las personas jurdicas para efectos de la reparacin del dao, que aun cuando es una consecuencia de carcter eminentemente civil, cobra importancia su anlisis para el derecho penal cuando el dao es como consecuencia de la comisin de un delito. En materia de delitos ambientales se plantea de manera adicional a nivel de reparacin del dao, la realizacin de las acciones necesarias para restablecer las condiciones de los elementos naturales que constituyen los
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ecosistemas afectados al estado en que se encontraban antes de realizarse el delito, y la reincorporacin de los elementos naturales, ejemplares o especies de flora y fauna silvestre, a los hbitat de qu fueron sustrados, e aspecto de toral importancia, qu slo resu aplicable cuando exista la e lta posibilidad de restaurar un determinado dao, as como evitar un mayor dao a estos bienes jurdicos. Tambin se prev el trabajo en favor de la comunidad en el artculo 423 del Cdigo Penal Federal, enfocado a acciones relacionadas con la proteccin al ambiente o la restauracin de los recursos naturales. Sin embargo, para efectos de qu dicha reparacin pueda efectuarse, es e necesario a nivel de presupuesto la evaluacin de la magnitud del dao, as com de las posibilidades de qu ste pueda ser remediado, pues no todo tipo o e de daos tienen remedio, sino que existen algunos totalmente irremediables. A fin de realizar dicha evaluacin, la reforma al Cdigo Penal Federal en su artculo 422 establece la obligacin a cargo de las dependencias de la Administracin Pblica competente, de proporcionar al juez que conozca del asunto los dictmenes tcnicos o periciales que se requieran conmotivo de las denuncias presentadas en relacin con delitos qu atentan e contra el ambiente, lo cual es de gran importancia. Lo anterior constituye un aspecto medular en la investigacin y procesamiento de esta clase de delitos, pues el juzgador requiere del auxilio de perito, en todo caso expertos en cu estiones ambientales, flora, fauna, ecosistemas y recursos naturales, que le pueda dar noticia respecto del dao o peligro en que ha sido expu esto y de esa manera establecer si se da la concrecin del particu tipo penal, o bien, si no existe tal, y en su lar defecto graduar la pena y establecer las medidas de seguridad, as como las actividades a ttulo de reparacin del dao a cargo del responsable. 2. Las medidas de seguridad Dentro del derecho penal encontramos, adems de las penas las llamadas medidas de segu ridad, trmino interesante, en atencin a los reiterados pronunciamientos doctrinales en el sentido de afirmar que no son propiam ente medidas de segu ridad, debiendo otorgrseles una denominacin ms apropiadaconsunaturaleza, como sera el caso de las llamadas medidas de defensa social, de proteccin, de educacin o de prevencin.24
24 Ya desde 1951 se hablaba de la inconveniencia del trmino medida de seguridad, toda vez que se encontraba totalmente rebasado.
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En la reforma al Cdigo Penal Federal, el artculo 420, fraccin segunda, plantea la posibilidad de que el juez imponga de manera adicional: la suspensin, modificacin o demolicin de las construcciones, obras o actividades, segn corresponda, que hubiere dado lugar al delito ambiental respectivo, lo cual resulta un avance interesante, pues la fu ente de peligro hacia el ambiente se elimina a fin de evitar eventuales ataqu es al bien ju rdico, lo cual guarda importancia, pues aun cuando las sanciones por lo general se imponen a los sujetos, existen tambin ciertas medidas orientadas hacia las fuentes de peligro, que como en el presente caso se plantean a nivel de vitales para su proteccin, siendo el caso de las llamadas medidas de seguridad. En el mismo sentido, se encuentra lo dispuesto en la fraccin cuarta, del artculo en cita, al sealar la posibilidad de imponer el retorno de los materiales o residuos peligrosos o ejemplares de flora y fauna silvestres amenazados o en peligro de extincin, al pas de origen, considerando lo dispu esto en los tratados y convenciones internacionales de qu Mxico e sea parte. Estas actividades, aun cuando se acercan al carcter de reparacin del dao, su proyeccin est ms enfocada a la proteccin del eventual dao que pueda ocasionarse al ambiente.
VI. REFLEXIN FINAL
En torno a los tipos penales enfocados a la proteccin al ambiente, es conveniente desterrar el uso del trmino delitos ambientales, pues recordemos que el delito es un hecho material qu slo existe como tal a e consecuencia de la tipicidad; por ende, una denominacin sustentada en alguno de los elementos del tipo debe poner en relieve tal circunstancia y no pretender atribuir al delito un calificativo inadmisible, pues ms que delito ambiental lo que se trata de referir es el ataque al bien jurdico consistente en el ambiente. Es conveniente meditar sobre la tcnica empleada en la construccin de los tipos relativos a la proteccin del ambiente, pues resulta discutible que se contine con la tendencia a utilizar tipos abiertos dependientes de leyes administrativas.
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La responsabilidad penal en materia de delitos contra el ambiente tal y como se precisa en el Cdigo Penal Federal contempla tanto a la persona fsica como a la persona jurdica, con la clara observacin de que en el caso de stas las consecuencias ju rdicas son a nivel de la suspensin o la disolucin que el juez penal pu decretar en su contra. Lo cual resulta ede congruente con la responsabilidad atribu ible a las personas jurdicas en pases como los Estados Unidos de Norteamrica, en donde incluso se contempla la posibilidad de qu la pru circunstancial sea definitiva para e eba deslindar este tipo de responsabilidad y en su caso aplicar las consecuencias ju rdico penales previstas. En materia de los recientes tipos penales en materia ambiental, resulta altamente criticable qu no obstante los ms graves ataques ambientales e se realizan a travs de su comportamientos culposos, stos no resulten punibles y slo se sancionen los casos dolosos, lo cual limita la vigencia de dichos tipos penales a los casos dolosos en que el sujeto activo deliberadamente con conocimiento, acepte y quiera ocasionar el dao al medio ambiente. De igual manera, los tipos penales en mencin contemplan como penas a la prisin, de tres meses a seis aos de prisin, en un margen difcilmente congruente con el ataque al bienjurdico protegido, en total desproporcin, con las previstas en las leyes de los Estados Unidos, pues mientras en ese pas pueden ser superiores a los quince aos de prisin, en el nuestro tan slo pueden llegar a seis aos como trmino mximo. Finalmente, cabe mencionar que la multa prevista en los tipos penales en materia ambiental se traducen en excesivas, pues el cmputo del mnimo se traduce en el total de los ingresos obtenidos por el delincuente en dos punto siete aos, mientras que el mximo se eleva hasta los cincuenta y cuatro aos, lo cual se tradu en algo ineficaz por lo inasequible. Hubiera ce resu ltado ms conveniente utilizar determinados montos proporcionales al valor de los daos ocasionados o bien del lucro obtenido, pues de otra manera la sancin se traduce en un simple agregado cosmtico qu por su e gravedad permite su propio sacrificio, pues ante la pu gna entre la libertad del sentenciado y el pago de la multa debe preferirse la libertad en sacrificio de sta.
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VII. BIBLIOGRAFA BETTIOL, Giussepe, Diritto penale. Parte generale, Padova, Reivedu ta Eagionata, 1958. BRICOLA, Francesco, Il Problema dela societ commerciale nel diritto italiano, Milano, Facolt di Giudisprudenza, Universit degli studi di Messina. CARRANC Y TRUJILLO, Ral y CARRANC Y RIVAS, Ral, Derecho penal mexicano. Parte general, Mxico, Porra, 1991. CONDI PUMPIDO, Cndido, El delito ecolgico, Madrid, Trottra, 1992. CUELLO CALON, Eu genio, La moderna penologa, Barcelona, Bosch, 1980. CURRAN, Steve, Gary DI BIANCO, Andrew HURST, Melanie J IMNEZ, Nona Liegeois, Enviromental Crimes, American Criminal Law Review USA, Vol., 32, Winter 1995, No. 2, Georgetown University , Law Center, p. 253. GONZLEZ DE LA VEGA , Francisco, Derecho penal mexicano. Los delitos, t. II, Mxico, Porra, 1977. GREGORI, Giorgio y Paulo DA COSTA, Problemi generali del diritto pernale dell ambiente, Padova, CEDAM, 1992. ISLAS DE GONZLEZ MARISCAL, Olga, Anlisis lgico de los delitos contra la vida, Mxico, Trillas, 1985. J ESCHECK, Hans H., Tratado de derecho penal, parte general, 3 ed., vol. I, Barcelona, Bosch, 1981. MAURACH, Reinhart, Tratado de derecho penal, Barcelona, Ariel, 1962. MIR PUIG, Santiago, Derecho penal, parte general, Barcelona, PPU, 1990. MUCHNICKI, Dennis and Pau J COVAN, Countering Corporate Obsl . truction in the investigation and prosecution of environmental crime, National environmental enforcement J. National Association of Attorneys General, USA, J ly 1986, at 3-9. u MUOZ CONDE, Teora del delito, Bogot, Temis, 1990. PLASCENCIA VILLANUEVA, Ral, Los delitos contra el orden econmico, UNAM-IIJ 1995. , TERRADILLO BASOCO, Juan, El ilcito ecolgico. Sancin penal-sancin administrativa, en El delito ecolgico, Madrid, Trottra, 1992.
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LA REPARACIN DEL DAO. ASPECTOS TCNICOS: REMEDIACIN Y RESTAURACIN Susana SAVAL BOHRQUEZ
SUMARIO: I. Introduccin. II. Remediacin y restauracin. III. El suelo como recurso natural. IV. Materiales y residuos peligrosos. V. Impactos ambientales de la industria petrolera. VI. Evaluacin del dao. 1. Anlisis del sitio y sus alrededores. 2. Anlisis geohidrolgico. 3. Anlisis qumico del (los) contaminante (s). 4. Anlisis fisicoqumico. VII. Alternativas tcnicas para la reparacin del dao. 1. Medidas de mitigacin. 2. Remediacin. 3. Confinamiento. 4. Restauracin. VIII. Procedimiento administrativo para la limpieza de sitios contaminados. 1. Acreditacin de la tecnologa. 2. Evaluacin del plan de remediacin. 3. Establecimiento de los niveles de limpieza. IX. Marco legal para la limpieza de sitios contaminados. X. Instrumentos legales de apoyo. XI. Conclusiones. XII. Bibliografa.
I. INTRODUCCIN La industria petrolera en Mxico tiene un significado estratgico de primera magnitud, que se manifiesta por los niveles de contribucin a la economa nacional. La necesidad de satisfacer, da con da, una mayor demanda de energticos ha ocasionado el crecimiento de esta industria, y con ello el impacto sobre los recursos naturales, los ecosistemas y las zonas urbanas. Ante las reformas de la Ley Federal del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, donde se camina hacia la responsabilidad por dao ambiental, se requieren elementos tcnicos que faciliten la interpre209
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SUSANA SAVAL BOHRQUEZ
tacin de las causas que ocasionaron el dao y de las posibles formas para la reparacin del mismo, que sirvan de apoyo en el campo jurdico. El objetivo del presente captu es precisamente aportar los elementos lo tcnicos que puedan servir como base para evaluar el dao que ha sufrido un sitio debido a la presencia de contaminantes de la industria petrolera y la manera como debe proceder la reparacin del mismo. Entendiendo al dao, no solamente como lo qu se aprecia a simple vista, sino tambin e los efectos que ocu rren en el subsuelo. II. REMEDIACIN Y RESTAURACIN En el artculo 3 fraccin XXXIII de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente (LGEEPA), restauracin se define como el conjunto de actividades tendentes a la recuperacin y restablecimiento de las condiciones que propician la evolucin y continuidad de los procesos naturales. De acuerdo al Diccionario de la Lengua Espaola (1992) restaurar es reparar, renovar o volver a poner algo en el estado que antes tena; reparar una pintura, escultura o edificio del deterioro que ha sufrido. Esta definicin aplica perfectamente en la Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqu eolgicos, Artsticos e Histricos, cuando se refiere a la proteccin, conservacin, restauracin y recuperacin de monumentos arqueolgicos, artsticos e histricos. En las reformas hechas a la LGEEPA,1 no se aprovech la oportunidad para dar ms precisin a las definiciones, y desafortunadamente se corre el riesgo de interpretar la restauracin de sitios contaminados, como una actividad meramente cosmtica, ms que de saneamiento o limpieza. El trmino remediacin no est registrado en los diccionarios de la lengua espaola, es por eso que en nuestro pas no ha sido incluido en documentos oficiales. Se ha vuelto del dominio pblico como una traduccin de remediation que en Estados Unidos, Canad y otros pases de lengua inglesa, se ha venido usando para referirse a todas aquellas actividades de limpieza de sitios contaminados. Un trmino que s aparece en los diccionarios de la lengua espaola es el verbo remediar, cuya definicin es poner remedio al dao; corregir o
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Diario Oficial de la Federacin, 1997.
REPARACIN DEL DAO: ASPECTOS TCNICOS
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enmendar una cosa; socorrer una necesidad o urgencia; librar, apartar o separar de un riesgo; evitar que suceda algo de que pueda derivarse algn dao o molestia. Si nos ubicamos dentro del terreno ambiental, esta definicin es precisamente lo que se busca una vez que se detecta un dao por contaminacin. En una propuesta de anteproyecto de norma,2 se hizo un intento para definir remediacin de la siguiente forma: conjunto de acciones necesarias para llevar a cabo la limpieza de cualquier descarga o sospecha de descarga de contaminantes, incluyendo mas no limitado, a la realizacin de una evaluacin preliminar, investigacin del sitio, determinacin del alcance del problema, estudio de factibilidad y acciones correctivas. La definicin es muy completa, pues contempla la limpieza de un sitio contaminado en todo su concepto. Con base en lo anterior, se puede decir qu los trminos, restaurar y e remediar, aplican en el terreno ambiental slo si son empleados en el contexto de su definicin. Para ilustrar lo anterior, se presentan tres casos: 1. nicamente restaurar, es el hecho de hacer crecer plantas en un sitio daado sin haber eliminado o destru los contaminantes previaido mente. Esto su ena extrao, sin embargo, se hace depositando una importante capa de desechos agroindustriales y de suelo limpio encima de derrames de petrleo o de descargas de lodos aceitosos, de tal forma que stos quedan enterrados y encima se siembran pastos y especies vegetales de raz corta. Cuando estas especies se desarrollan y crecen, se restablecen condiciones para la evolucin de procesos natu rales, a pesar de que no se haya limpiado el su Otro elo. ejemplo que no se relaciona con la industria petrolera se presenta en los rellenos sanitarios, donde todos los desechos slidos quedan enterrados y en la superficie se construyen alamedas y lugares de recreacin, sin importar el efecto de materiales contaminantes en la profundidad. 2. nicamente remediar, es decir, limpiar el suelo sin devolverle su funcin biolgica. Esto se practica principalmente dentro de instalaciones industriales en operacin o qu van a ser desmanteladas, que e son sitios en donde no se observaba el desarrollo de especies vegetales o animales antes de ser contaminados.
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INE, 1996.
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3. Remediar y restaurar, esto es, limpiar y demostrar qu el suelo e recobra su actividad biolgica. Un ejemplo de este caso es cuando se logra la eliminacin de contaminantes o su transformacin en compuestos menos dainos, y posteriormente se permite el crecimiento y proliferacin de especies vegetales y/ animales. Esto se o aplica a suelos y cuerpos de agua que antes de ser contaminados cumplan con una funcin biolgica. Para ser congru entes con el ttulo y el contenido del presente trabajo, as como con las definiciones correctas, se har distincin entre los dos conceptos: remediacin y restauracin. III. EL SUELO COMO RECURSO NATURAL Un recu natu es un elemento natural que se presenta sin la rso ral induccin del hombre y es susceptible de ser aprovechado en beneficio de ste. El suelo entra en esta definicin de recu natural, y adems tiene rso la caracterstica de ser no renovable. Tiene diversas funciones, como servir de filtro amortiguador al limpiar el agua de lluvia que recarga los acu feros, es un medio productor de alimentos, es hbitat biolgico y de reserva gentica, es el medio fsico para la construccin, adems de fuente de materias primas y herencia cu ltural.3 En la LGEEPA, la importancia del su est ms bien dirigida hacia elo actividades agrcolas y forestales, esto es, a la capa superficial del suelo. Para ser una ley federal, es mu poco el nfasis que se hace en relacin y al subsuelo y llama la atencin qu en ninguno de los artculos referidos e a la Prevencin y Control de la Contaminacin del Suelo (ttulo IV, captulo III) se menciona el trmino subsuelo. En la Consulta Nacional sobre Legislacin Ambiental que llev a cabo la Comisin de Ecologa de la Cmara de Diputados en ju de 1995, se present una propuesta de lio modificaciones al captulo citado.4 Uno de los aspectos principales de dicha propuesta era dejar asentado suelo y subsuelo cada vez que en la redaccin de la ley original se hablara de suelo en casos especficos de prevencin y control de la contaminacin, pero desafortunadamente sta
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Saval, 1995. Saval, 1995a.
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no fue tomada en cuenta. La Ley Ambiental del Distrito Federal en cambio, s refiere a los dos trminos en conjunto, suelo y subsuelo, incluso, en muchas ocasiones menciona tambin a los acuferos, cuando se habla prevencin y control de la contaminacin. Por otra parte, cuando se habla del uso que se le va a dar al suelo, comnmente se cita el trmino de vocacin natural. Este concepto, por definicin, se refiere a las condiciones que presenta un ecosistema para sostener una o varias actividades sin que se produzcan desequilibrios ecolgicos. La aplicacin correcta de este trmino, debe enfocarse a suelos de uso agrcola y forestal, cuando se estudian las especies vegetales que pueden desarrollarse en sitios especficos, cu material geolgico posee yo caractersticas fisicoqu micas particulares. En el caso de sitios contaminados, su aplicacin se debe referir a las actividades que se van a desarrollar en el sitio despus de la limpieza del sitio, como suelo recreativo, residencial, comercial, industrial o de conservacin. IV. MATERIALES Y RESIDUOS PELIGROSOS De acuerdo a la LGEEPA, un material o residuo peligroso por sus caractersticas representa un peligro para el ambiente, la salud o los recursos naturales. Para calificar a un material o residuo como peligroso se debe aplicar el anlisis conocido como CRETIB. El nombre de este anlisis lo conforman las siglas que corresponden a cada una de las caractersticas del material como sigue: Corrosividad, Reactividad, Explosividad, Toxicidad, Inflamabilidad y Biolgico-Infeccioso. Dicho anlisis se debe practicar de acu erdo a la normatividad5 y se considera confiable nicamente cuando se realiza en los laboratorios reconocidos por el Sistema Nacional de Laboratorios de Pru eba.6 Cualquier material o residuo cuyo resultado sea positivo para alguna de las caractersticas citadas, se considera peligroso. Los suelos contaminados con hidrocarbu se consideran materiales ros peligrosos, por lo que anteriormente se solicitaba el anlisis CRETIB. Sin embargo, el INE, a travs de la Direccin General de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas, se ha dado a la tarea de rescatar al su como elo
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NOM CRP-052-ECOL/ 1993 y NOM CRP-053-ECOL/ 1993. SINALP, 1997.
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recurso natural y establecer nuevos criterios basados en anlisis qumicos. En la actualidad, lo que procede es identificar el tipo y concentracin de los contaminantes, lo cual constituye el punto de partida para estudiar las alternativas que permitan su tratamiento.7 Lo anterior tambin est fundamentado en que la informacin que aportan los anlisis CRETIB en relacin con los compuestos orgnicos voltiles y semivoltiles, no es representativo en el caso de hidrocarbu intemperizados, porqu stos ros e segu ramente se volatilizaron du rante la toma de muestra. Adems, algunas de las caractersticas natu rales de los suelos pu eden dar reacciones positivas y generar interpretaciones equivocadas. Lo que s se sigue aplicando para muestras de suelo y agua contaminados, es la cuantificacin de metales pesados de acuerdo con la normatividad,8 el cual se debe practicar simultneamente con una muestra de suelo limpio, para saber si se trata de una caracterstica natural del su o de una contaminacin. elo Los resultados qu se obtengan formarn parte de la caracterizacin de e los contaminantes, como se ver ms adelante, y servirn para evaluar las alternativas de tratamiento. V. IMPACTOS AMBIENTALES DE LA INDUSTRIA PETROLERA El impacto ambiental ocasionado por la industria petrolera comprende los efectos de todas y cada una de las fases involucradas en las etapas que son: exploracin, explotacin, transformacin, distribucin y comercializacin. Las actividades en cada una de ellas han afectado los recursos naturales, representados bsicamente por agua, aire, suelo y biota.9 Durante la exploracin terrestre, se habla de desmontes para la construccin de ru de acceso y eliminacin de la cubierta vegetal y edfica tas para la instalacin de campamentos, que trae como consecuencia el desplazamiento de especies animales. Se presentan problemas de contaminacin por derrames y explosiones. En la exploracin marina, adems de la alteracin de los ecosistemas marinos, existen mayores posibilidades de dispersin de contaminantes que en el medio terrestre. En la explotacin terrestre, la perturbacin de los ecosistemas se da por los asentamientos irregulares que se instalan a las orillas de las vas de
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Snchez, 1997. NOM CRP-053-ECOL/ 1993. SEDUE-INE, 1994.
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acceso, deforestacin por la construccin de caminos y cambios en la dinmica del flujo de las aguas superficiales. Se presenta una mayor acumulacin de desechos industriales como recortes y lodos de perforacin, lodos aceitosos, aditivos qumicos y aceites gastados, las posibilidades de derrame de crudo son mayores y se observa tambin la emisin de contaminantes a la atmsfera. El establecimiento de asentamientos humanos genera aguas negras qu tambin tienen impacto sobre los ecosistemas. e Una situacin similar se presenta en la exploracin marina, adems de la acumulacin de los sedimentos de dragado. Una gran parte de terrenos localizados cerca de las zonas de explotacin, en el pasado albergaban abundante flora y fauna, cuyo desarrollo se vea favorecido por el clima clido-hmedo. La destruccin de estos ambientes naturales se inici hace varias dcadas, cuando tom auge la actividad petrolera. La industria de refinacin requ de grandes espacios para la instalaiere cin de tanques de almacenamiento. Su actividad es bsicamente la separacin de los productos del petrleo, en diferentes fracciones de acu erdo con sus caractersticas qu micas y usos. Los principales productos que se procesan son: crudo pesado, ligero, superligero y reconstituido, gas seco y licuado, gasolinas, qu erosenos, dsel, gasleos, combustleo, asfaltos, grasas y lubricantes. Las actividades de proceso requieren lneas de distribucin para fluidos, vapores y gases, se tiene un importante consumo de agua de enfriamiento y el vertimiento de aguas residuales conteniendo compu estos txicos. Aumentan las posibilidades de fugas, derrames y explosiones. La actividad de la industria petroqumica requiere instalaciones de proceso ms sofisticadas que la refinacin, dado que es bsicamente una industria de transformacin. Produ una gran variedad de sustancias ce complejas entre las qu destacan: anhdrido carbnico, amonaco, metae nol, etileno, dicloroetano, polietileno, acetaldehdo, cloru de vinilo, ro xilenos, tolueno, benceno, etilbenceno, estireno, acrilonitrilo, propileno, dodecilbenceno y pentano. Dentro de las instalaciones se tienen tambin riesgos de fugas, derrames y explosiones, as como descarga de aguas residuales muy contaminadas, tal como ocurre en refinacin, pero en petroqumica los compuestos que se manejan son an ms txicos. Por lo general, los residuos de la petroqu mica estn considerados peligrosos y en una importante mayora no son susceptibles de ser sometidos a tratamiento. Se tienen adems, emisiones gaseosas que afectan la calidad
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del aire de los alrededores, e incluso, ocasionan corrosin de materiales metlicos empleados en la construccin de viviendas. La distribucin de productos a travs de ductos y pipas, as como su almacenamiento en grandes tanques, presenta un alto riesgo por las posibilidades de fugas y derrames qu afectan principalmente el suelo y e los cu erpos de agua aledaos al sitio de trabajo.
VI. EVALUACIN DEL DAO
La evaluacin del dao es realmente un diagnstico que debe ser mu y preciso, ya que de aqu se genera la informacin que ser utilizada, tanto para la definicin de responsabilidades, como para la planeacin de las medidas de mitigacin, limpieza y, en su caso, restauracin. Es una actividad en la que necesariamente confluyen diversas disciplinas, las cuales deben interactuar para arrojar resultados completos. Cuando ocurre un derrame en suelo o en cuerpos de agua, los contaminantes inmediatamente tienden a dispersarse hacia donde el medio fsico lo permite. Las caractersticas fisicoqumicas del contaminante, as como las propias del sitio, determinan su permanencia o migracin. Esta es la razn por la qu derrames subterrneos que ocurrieron en el pasado, e aos despus se detectan fuera del predio donde acontecieron, y alejados varios metros o incluso kilmetros, en direccin de la corriente de agua subterrnea. Ejemplos de lo anterior se presentan comnmente en zonas aledaas a poliductos, centros de almacenamiento y distribucin de combustibles, as como en estaciones de servicio. En estos casos se pone en riesgo la salud de los habitantes de la zona, debido a qu el agua de los e pozos por estar contaminada con hidrocarburos deja de ser apta para consumo humano. Todos los hidrocarburos del petrleo son insolubles en agua y por ser menos densos que sta tienden a flotar, esta caracterstica es importante porque marca la estrategia del diagnstico en un sitio contaminado. Los combustibles no siempre se ven, pero tienen la ventaja de que huelen y de que su olor es fcilmente reconocido. Otros productos qumicos no se ven, tampoco huelen, nicamente son detectados por anlisis qu micos. Los derrames de petrleo crudo y de residu de perforacin tienen la os caracterstica de ser completamente visibles por su color y aspecto. Tal
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vez stos son los que ms dao han ocasionado a los ecosistemas, y el dao puede empezar a ser estimado por las claras evidencias. PEMEX tiene bien identificados los sitios afectados en las zonas de exploracin y explotacin, de hecho, ha realizado muchos estudios para cuantificar los daos. Especficamente en Tabasco, se han reportado daos a los ecosistemas, que incluso han afectado otras actividades econmicas de la regin. Los daos han afectado zonas de cultivo, de caza y de pesca, se dice incluso que se han violado zonas decretadas como reserva ecolgica y de amortiguamiento, donde se concentra la mayor parte de las especies de flora y fauna protegidas, por lo que es necesario redefinir dichas reas. Desafortunadamente, la situacin no ha podido ser controlada, y en la actualidad se manejan tantos intereses polticos que dejan poco espacio para la toma de decisiones bien fundamentadas. La evaluacin del dao constituye un estudio completo de caracterizacin que incluye: un anlisis del sitio y sus alrededores, un anlisis geohidrolgico, un anlisis qumico de los contaminantes y un anlisis fisicoqumico de su o agua contaminados. elo 1. Anlisis del sitio y sus alrededores Para esta actividad es indispensable visitar el lugar, una parte importante de la informacin se puede obtener cuando se entrevista a los trabajadores y a los pobladores del lugar, pero tambin es necesario recurrir a los acervos bibliogrficos. A continuacin se enlistan los conceptos que deben ser investigados:
Ubicacin geogrfica del sitio afectado Tipo de instalacin que dio origen a la contaminacin (sitio de exploracin o explotacin, industria de proceso, centro de almacenamiento, terminal martima, centro de abastecimiento, estacin de transferencia o ducto de transporte, entre otros) Plano de las instalaciones superficiales y vas de acceso (terrestre, fluvial y martimo) Plano de instalaciones subterrneas con identificacin Ubicacin de las zonas urbanas aledaas Resultados de estudios previos que se hayan realizado (auditoras ambientales, gasometras, mediciones de la profundidad del nivel fretico)
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Apariencia del material contaminante (materia prima, producto o residu de proceso) o Ubicacin de la(s) fu ente(s) de contaminacin (obra subterrnea o superficial) Antig edad de la contaminacin Precipitaciones plu viales (frecuencia y nivel) Escorrentas Ubicacin de los cuerpos de agua aledaos Clima y temperatura ambiente del sitio Pozos de extraccin de agua aledaos (en uso, clausurados y planeados) Uso del su afectado (agrcola, forestal, recreativo, residencial, elo comercial, industrial o de conservacin) Topografa Tipo de vegetacin
Como su cede en todo trabajo de investigacin, las evidencias documentadas, como las fotografas con un mismo punto de referencia, o bien, fotografas areas o imgenes de satlite tomadas tiempo atrs, son de gran utilidad. En este ltimo aspecto, el Instituto Nacional de Geografa, Estadstica e Informtica (INEGI), as como Petrleos Mexicanos a travs de su propio sistema de informacin geogrfica (SICORI) constituyen un gran apoyo para conocer aspectos muy generales de las zonas en estudio. 2. Anlisis geohidrolgico La importancia del anlisis geohidrolgico del sitio, es que aporta elementos para entender la forma en la que se han movido los contaminantes, del punto especfico donde ocurri un derrame y hacia dnde se tienen zonas afectadas. Esta investigacin ayuda a conocer si la migracin de los contaminantes ha sido producto de un proceso natural, o bien, ocasionado por la accin del hombre. Du rante la caracterizacin geohidrolgica se debe obtener la siguiente informacin:
Profundidad del nivel fretico Direccin y velocidad del flujo del agua subterrnea Espesor de produ libre (cuando ste ha alcanzado el nivel fretico) cto
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Definicin tridimensional de la mancha de contaminacin subterrnea Perfiles estratigrficos
Cuando se trata de un derrame antigu esta informacin es til para o, entender cmo se ha desplazado la mancha de contaminacin hacia fuera del predio de las instalaciones, o bien, en el caso de derrame recientes, se puede predecir hacia dnde migrarn los contaminantes y el tiempo en que alcanzarn pozos de abastecimiento o zonas urbanas. Durante la recopilacin de la informacin se debe definir un sitio que servir como control cuyas caractersticas fsicas, qu micas y biolgicas, se considere sean similares a las del sitio, antes de que haya sido afectado. Este sitio control debe estar libre de contaminacin, de ah debern tomarse muestras, las cuales sern procesadas simultneamente a las muestras del sitio contaminado. a. Diagnstico de la contaminacin in situ El diagnstico in situ permite obtener informacin de una manera relativamente rpida y simple. Se puede conocer la ubicacin de la mancha de contaminacin en el suelo, sobre un plano y a profundidad, con estas tcnicas se pueden detectar varios niveles de concentracin de contaminantes. Existen varios mtodos para el diagnstico in situ, dos de los ms comunes son los geoelctricos y la gasometra, de ah se derivan otros. Lo que es importante es saber cul es el mtodo ms adecuado para cada caso. Los mtodos geoelctricos crean muy poco distu rbio en el sitio, porque solamente se encajan los electrodos a una profundidad no mayor a 20 cm, mientras se toman las lecturas. A travs de estos electrodos se hace pasar una seal elctrica y en cada punto se toman lectu para medir la ras conductividad o resistividad. Aparentemente, el mtodo se puede aplicar con xito a diversos tipos de derrames y tiene la ventaja de dar informacin sobre el tipo de material geolgico que se encuentra en el subsuelo. La toma de lecturas en campo es relativamente sencilla, pero la interpretacin de los resultados requ de personal mu especializado. iere y Las gasometras se aplican exitosamente cuando los contaminantes son compuestos voltiles y semivoltiles, bsicamente combustibles. Para esta determinacin es necesario hacer perforaciones someras, de un dimetro
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reducido, que puede ser incluso de 2.5 cm, y pueden llegar hasta 3 m de profundidad. Las lecturas se toman con gasmetros porttiles que cuantifican la concentracin de hidrocarburos voltiles. Simultneamente, se pueden tomar lecturas de explosividad, con explosivmetros tambin porttiles. En los puntos donde se presenta una alta concentracin de hidrocarbu voltiles corresponde a un alto grado de explosividad. El ros trabajo en campo es un poco ms laborioso qu en el mtodo geoelctrico, e pero la interpretacin es ms sencilla, incluso en el momento de las lecturas se pu eden ubicar las manchas de contaminacin ms importantes, en las que es conveniente tomar muestras para realizar los anlisis pertinentes. b. Muestreo directo Las muestras de suelo y agua que se tomen deben ser inalteradas y representativas del problema qu se est analizando. Una vez que stas se e toman, deben protegerse de la intemperie para conservar sus caractersticas originales, si es posible, se mantienen en refrigeracin durante su traslado al laboratorio, y deben procesarse lo ms pronto posible. 3. Anlisis qumico del (los) contaminante(s) Los anlisis qumicos se practican en muestras de suelo y agua, para identificar el tipo de contaminantes y suconcentracin. Los resu ltados que se obtengan sern complementarios al diagnstico in situ, as se podr conocer la forma en cmo estn distribuidos entre la zona no saturada y la saturada en el caso de suelo, as como la concentracin de contaminantes disueltos cuando es agua. Para el anlisis qumico de los contaminantes se utilizan mtodos que son del dominio pblico. Algunos de los ms utilizados son:
Compuestos monoaromticos voltiles: benceno, tolueno, etilbenceno y xilenos (BTEX), mtodo EPA 8020 por cromatografa de gases o mtodo EPA 8060 o EPA 8240 por espectrometra de masas Hidrocarbu totales de gasolina y dsel, mtodo EPA 8015 ros Hidrocarbu totales del petrleo (HTPs), mtodo EPA 418.1 M ros Hidrocarbu polinucleoaromticos: naftaleno, antraceno, fenanros treno, benzopireno y otros, mtodo EPA 8310 Bifenilos policlorados, mtodo EPA 8080
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Metales pesados: arsnico, bario, cadmio, cromo VI, nquel, mercurio, plata, plomo y selenio, de acuerdo con la NOM-052ECOL/ 1993 y NOM-053-ECOL/ 1993 Plagu icidas de acuerdo con la NOM-052-ECOL/ 1993 y NOM-053ECOL/ 1993
La decisin de los mtodos a u tilizar est en funcin de cada caso en particular, por ejemplo, el anlisis de plaguicidas se realiza simultneamente al anlisis de hidrocarburos o de metales pesados, cuando se dice que un terreno cultivable ha dejado de serlo por la presencia de hidrocarburos contaminantes. En este caso en particular conviene probar si hay presencia de plagu icidas y si stos han afectado la fertilidad del suelo. 4. Anlisis fisicoqumico El anlisis fisicoqumico del suelo se realiza para conocer qu tan afectado se encu entra un suelo por la presencia de contaminantes. Este anlisis se practica simultneamente a una muestra de suelo no contaminado que sirva como control, con la finalidad de hacer comparaciones. La muestra control se toma de una zona no contaminada, cercana a la zona daada para asegurar que comparta sus caractersticas. Las determinaciones que se realizan son:

pH humedad capacidad de retencin de agua concentracin de materia y carbono orgnicos contenido de materia inorgnica (slidos fijos) contenido de carbono inorgnico (carbonatos y bicarbonatos) porosidad permeabilidad tipo de suelo (tamao de partculas)
Los tres ltimos parmetros se practican nicamente en la muestra del suelo control, porque la presencia de algunos contaminantes, como el aceite crudo, no permiten la realizacin del anlisis. Su utilidad es bsicamente para evaluar las alternativas de limpieza del sitio.
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Cuando se tienen muestras de agua las determinaciones a realizar son:

pH demanda qumica de oxgeno demanda bioqumica de oxgeno alcalinidad concentracin de slidos (totales, fijos y voltiles) concentracin de bacterias coliformes totales y fecales
La determinacin del ltimo parmetro se realiza para descartar una contaminacin por aguas residuales, debida a descargas en cu erpos de agua o infiltraciones hacia los acuferos. VII. ALTERNATIVAS TCNICAS PARA LA REPARACIN DEL DAO Desde el punto de vista tcnico, la estrategia para la reparacin del dao es nica para cada caso, y debe estar bien soportada en todos los resultados de caracterizacin. Se debe hacer una muy buena planeacin para evitar que el tratamiento pu afectar an ms el ambiente que ya se encuentra eda daado. Se pu ede hablar de varios niveles de reparacin del dao, que son: mitigacin, remediacin y restauracin. La reparacin del dao se debe realizar de manera inmediata a su evaluacin, de lo contrario la informacin obtenida pu ede ser poco confiable, dado que los mismos eventos naturales, como las llu vias, modifican las caractersticas del sitio contaminado. 1. Medidas de mitigacin Las medidas de mitigacin son todas aquellas acciones inmediatas que se toman para evitar un dao mayor. Ejemplos de stas son: la clausura de pozos de extraccin de agua que estn contaminados, la extraccin de combustibles en pozos de abastecimiento de agua, la coleccin de aceite crudo derramado en cuerpos de agua, o bien, la excavacin de zanjas o introduccin de cortinas para evitar la dispersin de los contaminantes. Con estas acciones se pu retirar la mayor cantidad de contaminantes, ede pero queda una fraccin asociada a la estructu del suelo, o bien, disuelta ra
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en el agua, por lo que es necesario aplicar tratamientos de remediacin ms avanzados. 2. Remediacin En el mercado ambiental existen diversas tecnologas para la limpieza de suelos, acuferos y cuerpos de agua. La opcin tecnolgica ms conveniente, se define de acu erdo a criterios tcnicos establecidos para cada caso particular. De las opciones tecnolgicas de remediacin que se ha comprobado su efectividad en sitios contaminados con hidrocarburos se pueden citar: biorremediacin, extraccin, fijacin, incineracin y filtracin. En la literatura se han descrito gran cantidad de opciones tecnolgicas, pero no han sido llevadas a gran escala en campo. No todas las tecnologas son aplicables a todos los casos, por lo que siempre se recomienda la realizacin de estudios de tratabilidad a nivel de laboratorio, con el fin de obtener informacin relacionada con su efectividad, su aplicacin a gran escala en campo, la estrategia de operacin, as como tiempo y costo de operacin. Para ello, se requiere que la escala a la que se realizan los estudios de tratabilidad sea representativa de la superficie que se pretende tratar, y que los modelos experimentales representen el comportamiento fsico del sitio. El costo de aplicacin de una tecnologa es un punto muy importante en la toma de decisiones, pero es conveniente hacer un balance, ya que por lo general, la mejor opcin econmica no corresponde a la mejor alternativa tcnica. La aplicacin de cualquier tipo de tratamiento a un sitio contaminado implica un riesgo que debe ser evaluado de manera muy particular. Es muy importante llevar un registro peridico durante el tratamiento para confirmar su efectividad, es decir, que la superficie de la mancha de contaminacin y las concentraciones de contaminantes se estn reduciendo. La aplicacin de los mtodos de diagnstico in situ y los anlisis qumicos en el laboratorio son la herramienta principal. Los aspectos referentes al establecimiento de los niveles de limpieza se discutirn en el inciso VIII, debido a que esta actividad se realiza en conjunto con las autoridades ambientales.
224
a. Biorremediacin La biorremediacin ha surgido recientemente como una alternativa tecnolgica para la limpieza de suelos, acuferos y cuerpos de agua contaminados con hidrocarburos, ya que en su mayora stos son biodegradables. Los contaminantes son transformados en compuestos qumicamente ms simples, por ejemplo, en bixido de carbono cuando hay una completa mineralizacin. Uno de los retos de las tecnologas de biorremediacin es acelerar la actividad microbiana para reducir los tiempos de biodegradacin de contaminantes en suelo y agua. El xito de la biorremediacin obedece a la capacidad metablica de los microorganismos involucrados. La opcin ms segu es aprovechar ra la flora autctona, y su actividad se estimula mediante la adicin de nutrientes. A pesar de que la biorremediacin toma tiempo, tiene la ventaja de que el suelo tratado puede recuperar su actividad biolgica natural. Entre las opciones qu existen para la limpieza de sitios contaminados con e hidrocarbu la biorremediacin es de las mejores desde los puntos de vista ros, ambiental y econmico, no obstante, las altas concentraciones de hidrocarburos o la presencia de otros contaminantes como metales pesados y compuestos clorados pueden limitar el tratamiento. La biorremediacin es muy verstil, existen opciones para tratar suelo y agua, subterrnea o retenida en presas, lagos y lagunas. El tratamiento puede aplicarse in situ o fuera de l, y la adicin de nutrientes y microorganismos exgenos est en funcin de las caractersticas del material geolgico. En el caso de agua subterrnea, la biorremediacin se aplica mediante la tcnica de bombeo-tratamiento-inyeccin, con ayuda de reactores en donde se proporciona a los microorganismos condiciones que estimulan su actividad. En otros cuerpos de agua se suministra oxigenacin a travs de aereadores, y concentraciones limitadas de nutrientes, tambin se aplica recirculacin para favorecer la homogeneidad del sistema. Una tecnologa de biorremediacin seria debe contar con un respaldo cientfico, sin embargo, en el mercado ambiental se comercializan productos microbianos y aditivos qumicos de composicin desconocida, que no son efectivos e incluso pueden aumentar el riesgo de un problema de contaminacin, ms que remediarlo.
225
b. Extraccin Se han desarrollado diversas tecnologas para la extraccin de hidrocarburos pesados que se asocian a la estructura del su elo, como el aceite crudo. Mediante estas tecnologas se puede separar el producto para reciclarlo, si en el suelo queda hidrocarburo residual puede aplicarse otro tratamiento para alcanzar los niveles de limpieza. c. Fijacin Los mtodos de microencapsulacin y solidificacin son ejemplos de tecnologas para la fijacin de los hidrocarburos a las partculas de suelo. Mediante stas se pretende inmovilizar los contaminantes en la estructura del suelo, de tal forma qu no puedan migrar. Algunas tecnologas de este e tipo aseguran qu despus del tratamiento, se puede proceder a la siembra e de especies vegetales. Otra opcin de fijacin es la incorporacin de asfalto a suelos contaminados con petrleo, y su utilizacin en la construccin de caminos. En ambos casos es necesario hacer un seguimiento posterior al tratamiento para asegu rarse de que los contaminantes permanecen retenidos a travs del tiempo y que no estn lixiviando. d. Incineracin Se recomienda nicamente para suelos con mu altas concentraciones y de contaminantes que no puedan ser sometidos a otro tipo de tratamiento, pero se tiene la desventaja de que junto con los contaminantes, el suelo tambin se destruye. e. Filtracin Algunos hidrocarburos pu eden solubilizarse en el agua, por lo qu no e pueden ser separados de sta durante la extraccin de la capa de producto libre. En el caso de aguas subterrneas se aplica el bombeo-tratamientoinyeccin, el tratamiento consiste en filtrar a travs de carbn activado, en el cual se quedan retenidos los hidrocarburos solubles y se obtiene agua libre de ellos. Los filtros tienen una cierta capacidad de retencin, por lo que deben ser renovados peridicamente. El carbn activado con hidro-
226
carburos puede someterse a tratamiento biolgico para transformar los contaminantes, o bien, llevarse a confinamiento. Aspectos ms detallados sobre tecnologas de remediacin fueron descritos previamente.10 3. Confinamiento Cuando los suelos estn contaminados con altas concentraciones de metales pesados, bifenilos policlorados o compuestos altamente clorados, generalmente se recomienda su confinamiento. En estos casos, se requ iere aplicar un pretratamiento para eliminar la fase lquida, en virtud de que no se permite el confinamiento de materiales peligrosos en estado lquido. 4. Restauracin Acordes con las definiciones establecidas en el primer inciso de este captulo, la restauracin de un suelo viene despus de su remediacin, cuando los niveles de contaminantes permiten el desarrollo de especies vegetales propias del lugar. En cuerpos de agua, se depositan especies acuticas propias de la regin, las cuales tambin cumplen la funcin de indicadores. Cuando se observa el restablecimiento de los procesos natu rales, se puede comprobar la restauracin de un sitio. VIII. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO PARA LA LIMPIEZA
DE SITIOS CONTAMINADOS
En los trminos de la legislacin vigente, el responsable de un derrame o fuga de materiales peligrosos, debe realizar las actividades enfocadas a la limpieza del sitio. Para ello, generalmente los contaminadores recurren a empresas prestadoras de servicios ambientales. Debido a las diversas alternativas qu existen para la limpieza de sitios contaminados, es de vital e importancia evaluar y analizar las diferentes tecnologas qu pu e eden ser aplicadas a problemas especficos. Con base en lo anterior, la Direccin General de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas del Instituto Nacional de Ecologa, en febrero de
10 Saval, 1995.
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este ao, dio a conocer formalmente la nu eva poltica a seguir para la limpieza de sitios contaminados. En dicha reunin, a la que asistieron representantes de todos los sectores involucrados, se entreg un documento donde se describe de manera detallada cada uno de los pasos que deben segu las empresas para cumplir con los requisitos tcnico-administrativos ir (INE, 1997). Bsicamente, se habla de dos trmites, qu son los sigu e ientes. 1. Acreditacin de la tecnologa Para este trmite es necesario llenar los formatos correspondientes a la Solicitud de acreditacin para la empresa y la(s) tecnologa(s) que ofrece servicios de restauracin de sitios, a la cual se debe anexar la informacin correspondiente a la tecnologa y a la empresa, es decir, la descripcin detallada de la tecnologa propu esta, los documentos que avalen su certificacin o aplicacin satisfactoria en el extranjero, un listado de experiencias previas y los datos curriculares de la empresa prestadora de servicios y de su personal. Con esto se conforma un expediente que deber ser evaluado por un rgano colegiado reconocido en la materia, el cual ser designado por la direccin general citada. Cuando se ha cumplido con este trmite se pasa al siguiente. 2. Evaluacin del plan de remediacin Para este trmite se debe integrar un documento que lleva el ttu de lo Presentacin del plan de restauracin de sitios contaminados por materiales y residuos peligrosos, el cual debe contener los estudios de caracterizacin del sitio, el programa de trabajo calendarizado, el protocolo de pru ebas a nivel laboratorio y en campo, y el estudio de riesgo a partir del cual se definen los niveles de limpieza a alcanzar. En este caso, el protocolo de pruebas deber estar avalado por un rgano colegiado reconocido en la materia. Las empresas que con anterioridad iniciaron trabajos de remediacin, debern ajustarse a los nuevos procedimientos, de lo contrario, no se les permitir continuar con la aplicacin de las tecnologas en campo. Con los dos procedimientos descritos, se abren las puertas para realizar la reparacin del dao a la luz de las au toridades ambientales, quienes tendrn que realizar muchos ajustes no slo con las empresas de servicios ambientales, sino tambin con las empresas contaminadoras. La prctica
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cotidiana ha dejado ver qu otros instrumentos administrativos, como la e Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas, limitan el desarrollo de trabajos confiables y de buena calidad, que en general, no cumplen con los compromisos ambientales establecidos. Bajo el esquema de las licitaciones pblicas, se debe tener claro que las mejores ofertas econmicas, no siempre corresponden a las mejores alternativas tcnicas, y una manera de abatir costos es maquillar los problemas de contaminacin. Otros dos ejemplos de lo que ocurre en las licitaciones pblicas y que desde el punto de vista ambiental requiere algunos ajustes, son: cuando se establece que la empresa que realiza la caracterizacin del sitio, no puede encargarse de la restauracin, o bien, cuando se solicitan ofertas de la aplicacin de tecnologas de remediacin especficas de las cuales no se tienen buenos antecedentes. 3. Establecimiento de los niveles de limpieza El INE es qu fija los niveles de limpieza por alcanzar, en acuerdo ien con la empresa contaminadora y con la empresa de servicios ambientales.11 Los elementos que sirven como referencia para establecer estos niveles de limpieza son estudios de riesgo, pero es necesario contar con la caracterizacin completa del sitio. En los estudios de riesgo se consideran dos aspectos bsicos qu son: e la peligrosidad de la contaminacin y el tipo de exposicin. Para ello es necesario conocer los componentes txicos del producto contaminante, el cual se considera un parmetro indicador. Por ejemplo, el benceno es el indicador de contaminacin con gasolinas porqu tiene caractersticas e de persistencia, bioacumulabilidad y riesgos de cncer, por lo que se recomienda reducir a un mnimo la exposicin humana. De manera similar, el naftaleno se utiliza como parmetro indicador de contaminacin con dsel. La base para la realizacin de los estudios de riesgo es un anteproyecto de norma,12 el cual empieza a ser utilizado con el fin de realizar los ajustes pertinentes antes de hacerlo oficial. En algunas ocasiones se manejan estndares oficiales extranjeros, pero es conveniente conocer la base de razonamiento que llev a esas cifras con la finalidad de tener elementos que permitan definir su aplicabilidad
11 Snchez, 1997. 12 INE, 1996.
229
a otro sitio. Por ejemplo, en los Estados Unidos de Norteamrica cada gobierno estatal tiene sus propios estndares, los cuales fueron definidos despus de una evaluacin de los riesgos especficos. Las cifras que se utilizan para el benceno estn dentro de un intervalo qu va de 0.005 a 50 e mg/ para suelo, y de 0.2 a 71 mg/ para agua subterrnea.13 La amplitud kg l de estos intervalos indica qu cada regin se maneja de manera particular e en funcin de sus propias caractersticas. Un instrumento que puede servir de apoyo para el caso de aguas son los Criterios Ecolgicos de Calidad del Agua (CE-CCA-001/ 89). Estos criterios establecen el uso que se le puede dar al agua en funcin de su calidad, la cual est en funcin de los compu estos qumicos qu en ella se e encuentren. Los usos del agua estn clasificados como: agua potable, agua para actividades recreativas de contacto primario, agua para riego agrcola, agua para usos pecuarios y agua para la proteccin de la vida acutica en agua dulce y agua marina. Si se toma nuevamente el benceno como parmetro indicador, el lmite permisible para agua potable es de 10 mg/ l, de 50 mg/ para vida acutica en agua dulce y de 5 mg/ para especies de l l agua marina en reas costeras. Algunas otras cifras de inters para este trabajo, se presentan en la tabla 1, en la qu tambin se incluyen intervalos e de lmites permisibles qu manejan gobiernos estatales en los Estados e Unidos de Norteamrica.
Tabla 1. Lmites permisibles de algunos compuestos txicos en agua Parmetro indicador Concentracin (mg/ l) Criterios ecolgicos de calidad del agua CE-CCA-001/ 89 Agua potable Proteccin de la vida acutica Intervalos permisibles En Estados Unidos de Norteamrica agua subterrnea 5 - 50 0.2 - 71 790 - 1000 74 - 700 ----
agua dulce BTEXa Benceno Tolu eno Etilbenceno HPNA

b
reas costeras ---5 60 500 100
---10 14 300 1 400 0.03
---50 200 -------
13 Saval, 1995.
230 Naftaleno Acenafteno Flu oranteno B i f e ni l o s policlorados

a b
SUSANA SAVAL BOHRQUEZ ---20 40 0.0008 20 20 40 0.01 20 10 0.4 0.03 100 - 143 ---370 ----
BTEX: benceno, tolu eno, etilbenceno y xilenos en mezcla. HPNA: mezcla de hidrocarburos polinucleoaromticos de la familia del naftaleno.
IX. MARCO LEGAL PARA LA LIMPIEZA DE SITIOS CONTAMINADOS El marco legal dentro del cual se realizan las actividades de limpieza de sitios contaminados est conformado por: artculo 1 fracciones III y V; artculo 5 fraccin II; artcu 98 fraccin V; artculo 134 fraccin V; lo artculo 136, fracciones I a IV; artculo 151 bis, fracciones I a III y artculo 152 bis, de la nu eva Ley General del Equ ilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente.14 Adicionalmente, el artculo 10 y artculo 42 fraccin VI del Reglamento en Materia de Residuos Peligrosos.15 El artculo 134 fraccin V de la LGEEPA dice que en los suelos contaminados por la presencia de materiales o residuos peligrosos, debern llevarse a cabo las acciones necesarias para recuperar o restablecer sus condiciones, de tal manera que puedan ser utilizados en cualquier tipo de actividad prevista por el programa de desarrollo urbano o de ordenamiento ecolgico que resulte aplicable. La redaccin del artculo 152 bis es similar, pero hace referencia a que los responsables de la contaminacin del suelo ocasionada por el manejo de materiales o residuos peligrosos deben llevar a cabo las acciones de limpieza. En el artculo 139 se involu cra a la Comisin Nacional del Agua, mencionando que toda descarga, depsito e infiltracin de sustancias o materiales contaminantes en los suelos se sujetar a lo que disponga esta ley (LGEEPA), la Ley de Aguas Nacionales, sus disposiciones reglamentarias y las normas oficiales mexicanas. Respecto a la Ley de Aguas Nacionales, ttulo sptimo, captulo nico, Prevencin y Control de la Contaminacin de las Aguas, en su contenido de 12 artculos, hace referencia principalmente a la descarga de aguas residuales que pueden
14 Diario
Oficial de la Federacin, 13 de diciembre de 1996.
15 INE, 1997.
231
contaminar cuencas hidrolgicas y acuferos. Por lo que respecta a la contaminacin por hidrocarburos, interpretados como materiales peligrosos, nicamente en el artculo 86, fraccin VI, se menciona que la Comisin Nacional del Agua tendr a su cargo: promover y realizar las medidas necesarias para evitar que basura, desechos, materiales y sustancias txicas, y lodos producto de los tratamientos de aguas residuales, contaminen las aguas superficiales o del subsuelo. De la misma forma el Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales, en su artculo 150 reafirma lo anterior diciendo que en el caso de que el vertido o infiltracin de materiales y residuos peligrosos que contaminen las aguas superficiales o del subsuelo, la Comisin Nacional del Agua determinar las medidas correctivas que deban llevar a cabo personas fsicas o morales responsables o las que, con cargo a stas, efectuar la comisin. Cabe mencionar que estos dos documentos legales referidos a aguas nacionales, consideran que el vertimiento de aguas residuales es el factor ms importante de la contaminacin del subsuelo y acuferos. Finalmente, la participacin del sector acadmico en las actividades de limpieza y restau racin de sitios contaminados se enmarca en el artculo 59 fraccin VIII, del Reglamento Interior de la Secretara del Medio Ambiente, Recursos Naturales y Pesca (SEMARNAP), el cual cita que una de las atribuciones de la Direccin General de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas es promover la celebracin de convenios con universidades y centros de investigacin, para la realizacin de estudios sobre tecnologas y sistemas de manejo de residuos peligrosos. X. INSTRUMENTOS LEGALES DE APOYO Existen otros instrumentos legales de apoyo para la limpieza de sitios contaminados, como son:
el Reglamento para Prevenir y Controlar la Contaminacin del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, qu data de 1979. e el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente en Materia de Residuos Peligrosos, de 1988. el Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente en Materia de Impacto Ambiental, de 1988.
232
No obstante, estos reglamentos requieren ser actualizados para estar acordes con la nueva legislacin ambiental. Un aspecto que llama la atencin es que prcticamente todos los documentos hablan de residuos y materiales peligrosos en trminos generales, pero en especial el Reglamento para Prevenir y Controlar la Contaminacin del Mar, en su anexo I, inciso 5, s es muy especfico respecto a los derrames de la industria petrolera (petrleo crudo, fuel-oil, aceite pesado dsel, aceites lubricantes, flu idos hidrulicos y mezclas que contengan hidrocarbu ros). Sin embargo, no es muy comn hacer referencia a este reglamento cuando se tratan aspectos ambientales. Por otro lado, se ha venido insistiendo en la necesidad de contar con un Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente en Materia de Suelo, el cual no existe. Si ste se tu viera, se podra establecer un verdadero espritu sobre la prevencin y control de la contaminacin. Adems, se podran instrumentar procedimientos para tener un control sobre su limpieza y restauracin en trminos mu y especficos y reforzar la vinculacin con otros instrumentos legales como la Ley de Aguas Nacionales y su respectivo reglamento, en los que hace falta un mayor nfasis en lo referente a la contaminacin de acu feros por derrame de hidrocarburos y compuestos qumicos. XI. CONCLUSIONES La evaluacin del dao causado por derrames de contaminantes es una actividad que debe realizarse con mucha seriedad y una muy buena planeacin. La informacin que se integra con el anlisis qumico de los contaminantes, la dinmica del sitio afectado y las evidencias encontradas durante la caracterizacin, servir como respaldo para la definicin de responsabilidades. Dicha informacin ser tambin til para establecer la estrategia de limpieza del sitio, qu es parte de la reparacin del dao. e Con las reformas a la LGEEPA, donde se camina hacia el reconocimiento de la responsabilidad ambiental, esindispensable el establecimiento de una vinculacin entre el campo jurdico y el tcnico. Tal vez en un futuro cercano, los jueces qu atiendan demandas ambientales soliciten e opiniones de acadmicos expertos en la materia, las cuales sern determinantes en la resolucin de responsabilidades y obligaciones. En este sentido, conviene resaltar que los contaminantes no son estticos, migran
233
de acu erdo a lo que les permite el medio fsico y cada da crece la zona afectada, por lo que la definicin de responsabilidades se debe realizar en tiempos cortos. Por otro lado, hay muchos sitios que han servido como escenario de actividades petroleras, y estn tan afectados, que no es fcil establecer estrategias de recuperacin en el corto plazo. Los estudios de impacto ambiental o auditoras ambientales tradicionales en las zonas donde a simple vista se observa una afectacin, no son suficientes, se requieren estudios mu completos qu sean tiles para la toma de decisiones. y e Se sabe que la industria petrolera cuenta con tecnologa de punta y personal especializado para la extraccin de petrleo, sin embargo, no hay evidencias de una conciencia ecolgica en los trabajos de campo. Tambin se sabe que gran parte de los derrames accidentales son resultado de una falta de mantenimiento de instalaciones qu tiene una relacin muy directa e con lo referente a segu ridad industrial. Tal vez algo qu ha fallado es una e verdadera vincu lacin entre la toma de decisiones detrs de un escritorio ejecutivo y la supervisin de las actividades que se realizan en campo. Para finalizar, conviene resaltar que la evaluacin de un dao ambiental no es un requisito administrativo, es una verdadera necesidad tcnica en la que no se deben escatimar recursos. La proteccin del ambiente y la salud deben ser compromisos ticos de todo ser humano.
XII. BIBLIOGRAFA
Criterios Ecolgicos de Calidad de Agua, CE-CCA-001/ Diario Oficial 89, de la Federacin, 2 de diciembre de 1989. INE, 1996. Propu esta de Anteproyecto de Norma Oficial Mexicana Restau racin de suelos contaminados: metodologa para la determinacin de criterios de limpieza en base a riesgos, Instituto Nacional de Ecologa, Direccin General de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas. INE, 1997. Requisitos tcnico-administrativos que deben cumplir los promoventes de servicios para la restauracin de sitios contaminados por materiales y/ residu peligrosos, Instituto Nacional de Ecologa, o os Direccin General de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas. Febrero 1997.
234
Ley de Aguas Nacionales, Diario Oficial de la Federacin, 1 de diciembre de 1992. Ley de Adquisiciones y Obras Pblicas, Diario Oficial de la Federacin, 30 de diciembre de 1993. Norma Oficial Mexicana NOM-052-ECOL-1993, que establece las caractersticas de los residuos peligrosos, el listado de losmismos y los lmites que hacen a un residu peligroso por su toxicidad al ambiente. o Norma Oficial Mexicana NOM-053-ECOL-1993, que establece el procedimiento para llevar a cabo la prueba de extraccin para determinar los constituyentes que hacen a un residu peligroso por su toxicidad al o ambiente. Real Academia Espaola, 1992. Diccionario de la Lengua Espaola, Madrid. Reformas a la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente, Diario Oficial de la Federacin, 1996, diciembre 13. Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente en Materia de Residu Peligrosos, Diario Oficial de la os Federacin, noviembre 23 de 1988. Reglamento para Prevenir y Controlar la Contaminacin del Mar por Vertimiento de Desechos y Otras Materias, Diario Oficial de la Federacin, enero 11 de 1979. Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente en Materia de Impacto Ambiental, Diario Oficial de la Federacin, junio 6 de 1988. Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales, Diario Oficial de la Federacin, enero 12 de 1994. SNCHEZ GMEZ, J 1997. Comunicacin personal durante la reunin ., informativa sobre los Requisitos tcnico-administrativos que deben cumplir los promoventes de servicios para la restauracin de sitios contaminados por materiales y/ residu peligrosos, Direccin Geneo os ral de Materiales, Residuos y Actividades Riesgosas, Instituto Nacional de Ecologa, Mxico. SAVAL BOHRQUEZ, S., 1995. Remediaciny restauracin, enPEMEX Ambiente y energa. Los retos del futuro, Mxico, UNAM-Petrleos Mexicanos. SAVAL BOHRQUEZ S., 1995a. Propuesta de cambios a la Ley del Equilibrio Ecolgico y Proteccin al Ambiente en lo referente al Ttulo IV, Captulo III: Prevencin y Control de la Contaminacin del Suelo.
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Consulta Nacional sobre Legislacin Ambiental, Comisin de Ecologa, Cmara de Diputados, Mxico, julio de 1995. SEDESOL-INE, 1994. Industria Petrolera, en Informe de la situacin general en materia de equilibrio ecolgico y proteccin al ambiente. Secretara de Desarrollo Social, Institu Nacional de Ecologa, Mxito co, captulo 13. SINALP, 1997. Relacin de laboratorios acreditados y en proceso de acreditamiento en caracterizacin de residuos peligosos CRETIB, Sistema Nacional de Laboratorios de Pru ebas, Departamento de Acreditamiento de Laboratorios de Pruebas Qumicas, enero 21 de 1997.

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Universidad Nacional Autnoma de Mxico Petrleos Mexicanos

LA RESPONSABILIDAD J URDICA EN EL DAO AMBIENTAL

INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURDICAS Serie E: Varios, Nm. 87

LA RESPONSABILIDAD JURDICA EN EL DAO AMBIENTAL

UNIVERSIDAD NACIONAL AUTNOMA DE MXICO PETRLEOS MEXICANOS MXICO, 1998

139 153 177

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Nombre del buque

Petrleo derramado (tons.) 300,000 255,000 250,000 237,000 223,000 140,000

Torrey Canyon Sea Star Irenes Serenada Urquiola

18/ 67 III/ 19/ 72 XII/ 23/ 80 II/ 12/ V/76

120,000 115,000 102,000 101,000

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Oficial de la Federacin de 23 de noviembre de 1988.

14 Publicado en Diario Oficial de la Federacin el 29 de marzo de 1973, y abrogado por el artculo

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Oficial de la Federacin el 8 de enero de 1986.

TRANSPORTE DE HIDROCARBUROS POR EL MAR

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Rojina Villegas, Rafael, Derecho civil mexicano, Mxico, Porra, 1975.

TRANSPORTE DE HIDROCARBUROS POR EL MAR

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Oficial de la Federacin de 9 de mayo de 1977.

TRANSPORTE DE HIDROCARBUROS POR EL MAR

Oficial de la Federacin de 2 de septiembre de 1983.

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IV. CONVENCIONES INTERNACIONALES EN MATERIA

TRANSPORTE DE HIDROCARBUROS POR EL MAR

Oficial de la Federacin de 6 de febrero de 1995.

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TRANSPORTE DE HIDROCARBUROS POR EL MAR

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artculo 131 de la Ley de Navegacin.

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TRANSPORTE DE HIDROCARBUROS POR EL MAR

artculo 125 de la Ley de Navegacin.

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