SERVICIOS PBLICOS Y TARIFAS: UNA MIRADA DE LARGO PLAZO

Por Julin Galles

Introduccin Proveer energa a una sola persona es una cuestin relativamente simple: se le brinda una garrafa de gas, una pila o una vela; pero cuando se necesita proveer a una comunidad, a una ciudad o a un pas entero la solucin ya no es tan simple. El sector energtico, en especial el de energas no renovables, requiere de soluciones pblicas dotadas de una mirada estratgica pensadas a largo plazo. Slo de esta manera se logra que tanto la produccin como el consumo de energa sean realmente sustentables. Y esto no se obtiene de otra forma que no sea mediante un esquema de servicios pblicos con tarifas que tengan en cuenta consideraciones de eficiencia y equidad. Este modelo ideal de poltica pblica dista de ser el que impera en nuestro pas. Las empresas privadas durante los ltimos 10 aos amparados en las medidas contra la emergencia econmica comenzaron un grave proceso de desinversin en infraestructura (y en prospeccin para el caso de los recursos energticos), repercutiendo directamente en la calidad de los servicios pblicos, pero nunca en el monto de las tarifas, que se mantuvieron constantes la ltima dcada. Es decir, nos encontramos ante un escenario de servicios pblicos provistos de forma deficiente a precios desactualizados o distorsionados. La crisis econmica de 2001, los cambios en los precios relativos que gener la devaluacin de 2002 y el descontento social que la misma produjo gener la decisin poltica de congelar las tarifas de los servicios pblicos, especialmente aquellos considerados ms sensibles para los consumidores (precios minoristas). Es importante destacar que mantener precios irreales a lo largo del tiempo genera distorsiones en la economa que pueden ser muy perjudiciales a largo plazo. An as ello no despert preocupacin alguna en la dirigencia poltica gobernante, ya que en los aos 2004 y 2005, durante la renegociacin de los contratos de servicios pblicos y en un contexto de bonanza macroeconmica, el Estado Nacional desaprovech la oportunidad de corregir los mencionados desvos y trabajar en pos de la sustentabilidad de la provisin de los mismos. Y si a ello le sumamos la improvisacin, la visin de corto plazo, el desaliento a la inversin, el manejo de los operadores del sector mediante subsidios, amenazas y concesiones arbitrarias, las licitaciones poco claras diseadas para favorecer a empresarios afines, y la discrecionalidad en la toma de decisiones, caractersticas que signaron los ltimos de gestin pblica en la materia bajo anlisis, las posibilidades de revertir el cuadro de situacin vigente se reducen considerablemente. Actualmente, la Argentina importa ms del 25% del gas que consume a un precio 4 veces mayor al producido en el pas. Y ni siquiera ello es suficiente para suplir la demanda nacional durante la poca invernal, ya que tal como se evidenci en junio de este ao ocurri un faltante

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diario de 15 millones de centmetros cbicos. En el sector elctrico en el panorama no es muy diferente, en lo que va del ao 2011 el crecimiento del consumo elctrico registra un alza del 5% respecto del ao anterior, mientras las inversiones en infraestructura disminuyen de modo constante. Pero el consumo no es lo nico que aumenta, sino tambin los subsidios y la deuda de las empresas pblicas de energa. Segn la Asociacin Argentina de Presupuesto y Administracin Financiera Pblica (ASAP), la Argentina destinara durante el 2011 ms de 40 mil millones de pesos en subsidios para mantener las tarifas domiciliarias. Slo el sector elctrico muestra un gasto diario promedio de subsidios de 73,3 millones de pesos, a lo que se le debe sumar la deuda pblica de $ 52.391 millones que actualmente tiene la Compaa Administradora del Mercado Mayorista Elctrico (Cammesa). Esta empresa pblica, responsable de comprar cada Mwh (Megawatt-hora) a $577 y venderlo a $120, es segn el Banco Central y la Consultora Ecolatina- la mxima empresa deudora del sistema financiero argentino. Esta marcada tendencia a la descapitalizacin del sector y al crecimiento indiscriminado de subsidios no deja tener su tinte electoral, ya que los excesivamente onerosos esfuerzos pblicos de congelar las tarifas se centran mayoritariamente en la regin metropolitana donde se concentra el 43% del electorado nacional. Si centramos la mirada en el interior del pas, es evidente que nos encontramos, en la gran mayora de los casos, ante tarifas de servicios pblicos ms altas; es decir, menos subsidiadas. Las leyes de la fsica nos ensean que la energa pocas veces se pierde, mayormente se transforma, pero eso s, casi nunca se renueva. Lo mismo ocurre con el gasto pblico ineficaz. Por ello es necesario abandonar la visin cortoplacista, limitada por intereses electorales, que pretenden abordar un problema estructural como el de la energa en la Argentina- con respuestas eminentemente coyunturales. An estamos a tiempo de adoptar una conducta responsable y promover las inversiones que recuperen la sustentabilidad del sector antes de que manera irreversible hayamos comprometido el futuro de las generaciones venideras. Los subsidios En este sentido, se destacan las recientes medidas del Gobierno Nacional de eliminacin de subsidios a las tarifas que abonan los vecinos que residen en barrios de alto poder adquisitivo. Los subsidios funcionan contrariamente a los impuestos, es decir, son transferencias (directas o indirectas) que el Sector Pblico puede hacer a la sociedad general o a un sector especfico en particular. En el caso bajo estudio, consisten en que el Estado transfiera recursos a las empresas privadas, con el fin de evitar que posibles aumentos de tarifas lleguen a los consumidores finales de los servicios que ellas proveen. Un subsidio es la diferencia entre el precio real de un bien o servicio y el precio real cobrado al consumidor de estos bienes o servicios. Es decir, los subsidios reducen lo que paga el usuario, por debajo del costo del bien o servicio. Se clasifican en 1. 2. Subsidios a la oferta (otorgados a los productores de bienes y servicios). Subsidios a la demanda

Como mencionamos anteriormente, el kirchnerismo aplic una poltica de gasto pblico de 1 subsidiar los servicios pblicos, utilizndose recursos pblicos para la provisin de este servicio. La dimensin y composicin del gasto pblico (siendo este un instrumento de la Poltica Fiscal del gobierno) surge de valoraciones y procesos polticos. Entendemos que existe una valoracin social, aunque no pueda medirse con exactitud la misma, de mantener a un precio bajo los servicios pblicos.

Definimos a los recursos pblicos como aquellos medios monetarios que ingresan al Estado, en virtud de actos contractuales o bien coercitivos, para ser destinados a la satisfaccin de necesidades sociales o pblicas (Martin, 2005).

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Dentro de los dos tipos de subsidios que pueden otorgarse, el Gobierno Nacional aplic lo que conocemos como subsidios a la oferta. Es por ello que nos encontramos con tarifas subsidiadas, las cuales se caracterizan por estar fijadas a un nivel inferior al del costo medio de produccin del servicio provisto, incurrindose en un dficit deliberado, el cual es financiado por el Gobierno Nacional mediante subsidios a las empresas prestadoras del servicio (subsidios a la oferta). Pero como deca Milton Friedman, there ain't no such thing as a free lunch. Estas transferencias de fondos generan dficits en las cuentas pblicas as como serias inconsistencias desde un punto de vista de la eficiencia y la equidad. De hecho, la poltica actual de subsidiar los servicios pblicos est generando serias dificultades financieras para el Gobierno Nacional. Se entiende, en este contexto, que se hayan decidido los recortes en los subsidios. Si el Gobierno Nacional eliminara los subsidios a la energa y el transporte, que hace 10 aos no existan, el gasto pblico nacional bajara en aproximadamente 4,5% del PBI. El Gobierno Nacional pasara as de un dficit de 2.5%, financiado por medio de la devaluacin y la emisin monetaria, a un supervit de 2%. Sin embargo, al momento estas acciones han sido limitadas. Al momento, se anunciaron recortes de $4.600 millones sobre los cerca de $70.000 millones que se gastarn este ao Consideraciones de eficiencia y equidad La eficiencia asignativa en el gasto pblico implica una distribucin presupuestaria de los gastos pblicos entre sus diferentes usos, aplicaciones o funciones (educacin, servicios pblicos, sanidad, defensa, seguridad, administracin general, seguridad social, etc.) de modo que las utilidades marginales sociales derivadas de la satisfaccin de cada una de dichas finalidades sean equivalentes entre s (principio de equimarginalidad social del gasto pblico) no incurriendo en derroches o mal aprovechamiento de los recursos financieros estatal (Martin, 2005). En relacin con este punto, es difcil considerar que la utilidad marginal social derivada del financiamiento parcial de ciertos servicios pblicos sea menor a la que otorga el gasto pblico en otras reas. Sin embargo, la forma en que el Gobierno Nacional financia a travs de subsidios a la oferta es cuestionable. Desde un anlisis basado en el marco terico de la Economa del Bienestar, la situacin tarifaria actual resulta en ciertas ineficiencias asignativas. El nivel tarifario genera una merma en la calidad del servicio que prestan las empresas de servicios pblicos, las cuales disminuyen en intensidad en zonas perifricas o alejadas de los grandes centros urbanos. Esto ltimo genera una clara ineficiencia asignativa porque se utiliza la calidad del servicio como un mecanismo de asignacin de recursos en lugar del sistema de precios; es decir, las personas 2 que reciben un servicio pblico deficiente pagan un precio, pero nadie recibe ningn beneficio del precio que pagan generndose una prdida irrecuperable de eficiencia. Respecto a cuestiones de equidad, puede considerarse positivo el mantener subsidiado el precio de los servicios pblicos. Suponiendo para simplificar que existen tres tipos de consumidores, el pobre, el medio y el rico, puede decirse que los servicios pblicos son mayormente consumidos por los dos primeros, y asumiendo que el valor social de la utilidad marginal del ingreso de un individuo decrece al aumentar su riqueza, puede esperarse que la caracterstica distributiva de subsidiar servicios pblicos sea elevada. Esto es, incorporando cuestiones de equidad, quiz no sea socialmente indeseable mantener tarifas que no cubran los costos.

Sobran ejemplos de esto: personas que viajan en muy malas condiciones, cortes de energa, baja presin de agua corriente, entre otros.

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Impedir el aumento del precio de un bien consumido mayormente por los sectores de menores ingresos (lo cual no equivale a decir que recibe una alta ponderacin en la canasta de consumo 3 de dichos sectores ), contribuye a mejorar la distribucin del ingreso. Subsidios a la demanda El caso del Transporte Pblico Actualmente, nos encontramos con la existencia de subsidios a la oferta por la prestacin de servicios pblicos, realizados por el Gobierno Nacional. Este esquema produce efectos indeseados. Es probable que las empresas traten de sealar que tienen costos mayores para, en el margen, justificar un nuevo subsidio o un aumento de los subsidios actuales. Si se destina todo el gasto pblico designado para la provisin de servicios pblicos a los operadores del sistema (es decir, las empresas concesionarias), es probable que ao tras ao sea frecuente el aumento de costos para seguir justificando el subsidio a mediano plazo. Una opcin ante este sistema perverso es subsidiar a la demanda. En el caso del transporte 4 pblico, puede realizarse a travs de la tarjeta magntica SUBE y, de esta forma, ir reduciendo el subsidio a la oferta. Asimismo, podra considerarse dar un subsidio especial a los beneficiarios de la Asignacin Universal por Hijo, el cual es un padrn de 4 millones de personas. Para el caso concreto del servicio de transporte pblico y en un esquema de subsidios a la demanda, los usuarios podran recibir todo o una parte del subsidio que hoy se 5 llevan las empresas de transporte . Un subsidio a la demanda eficiente y equitativo debera considerar los ingresos del beneficiario, 6 los costos de viaje, el tiempo empleado y el lugar de origen . Las disparidades en el tipo de transporte, la demora y el pasajero deberan ser evaluadas. Asimismo, un anlisis demogrfico y socioeconmico de los distintos hogares sera necesario. Asimismo, debe considerarse que las empresas tambin se ocupen de la evasin del sistema de transporte pblico. En un esquema de subsidios a la oferta, al tener la seguridad de recibir peridicamente fondos del Gobierno Nacional las empresas estn, en cierta forma, desligadas del cobro del pasaje. Esta situacin se revierte en un esquema de subsidios a la demanda. Pese a que puede transformarse en una importante herramienta electoral y ms all del uso poltico que pueda tener, siempre es ms eficiente dar subsidios a la demanda que a la oferta. Un subsidio a la demanda implica transferir el subsidio pblico directamente a la sociedad y no a las empresas. A diferencia de lo que ocurre con un subsidio a la oferta, un subsidio a la demanda permite focalizar los recursos en los ms pobres. Asimismo, la experiencia reciente del pas vecino de Chile puede ser un indicio de la conveniencia de aplicar un esquema de subsidios a la demanda. Un importante dato a tener en cuenta es que en dicho pas, en el caso del servicio de transporte pblico, los quintiles de mayores ingresos no reciben subsidios a la demanda. Concretamente, los quintiles 1 y 2 (los de menores ingresos) reciben el 48% y el 52% de los subsidios a la demanda, respectivamente.

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ver Porto A., Navajas F.

La Secretara de Transporte de la Nacin y el Banco de la Nacin Argentina han desarrollado el Sistema nico de Boleto Electrnico (SUBE), un servicio integral que permite abonar con una sola tarjeta viajes en colectivos, subtes y trenes de la Regin Metropolitana de Buenos Aires. El SUBE fue pensado como una solucin para el problema

de la escasez de monedas, el cual fue eje de debate en la opinin pblica ltimamente. Con este sistema, los boletos se pagaran con una tarjeta prepaga, como ya sucede con el sistema Monedero, de Metrovas, que tiene 3 millones de usuarios o el de TBA, que opera 70.000 tarjetas. Sin embargo, el sistema SUBE puede tener nuevas utilidades en un esquema de subsidios a la demanda. 5 En el ao 2009, estos subsidios totalizaron $13.400 millones. 6 No podra compararse a alguien que vive lejos, en un barrio pobre y que gasta una elevada cantidad de dinero entre varios servicios de transporte para llegar a su lugar de trabajo, con otra persona que va en tren desde San Isidro a Retiro y llega en poco tiempo y erogando una menor cantidad de dinero.

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Por otra parte, en Chile el esquema de subsidios a la demanda resolvi el problema de regresividad que exista en el anterior sistema de subsidios cruzados, en los cuales, por ejemplo, usuarios adultos de sectores socioeconmicos bajos subsidiaban tarifas rebajadas de 7 estudiantes de todos los sectores socioeconmicos (incluyendo grupos de altos ingresos) . Por ltimo, es probable que este nuevo esquema de subsidios mejore la calidad del servicio. Desde el punto de vista de los usuarios, la mejora en la calidad del servicio se mide sobre la base de la disminucin de tiempos de viaje (tiempos de caminata, espera, transbordos y viajes), as como en los niveles de comodidad y el precio del pasaje. Ello implica establecer mecanismos de incentivos, tales como el pago por demanda real y la entrega de mayor poder de decisin a los empresas en el manejo de las variables de gestin de operaciones, de modo de hacerlas responsables de la calidad del servicio y del costo asociado a ello, lo que permitira optimizar el sistema con la ayuda de quienes mejor conocen el mercado del transporte pblico y reducir los costos y aumentar los ingresos, al incorporar a las empresas en la induccin de demanda y control de la evasin. Conclusiones Desde un punto de vista de eficiencia econmica y de sinceramiento de precios, la poltica anunciada de eliminacin de subsidios puede considerarse como positiva. Es decir, empieza a devolver racionalidad a un cuadro tarifario de energa que careca de ella. Sin embargo, al aplicarse la misma, deben tenerse en cuenta consideraciones de eficiencia y equidad. La poltica de subsidios universales y a la oferta claramente ha mostrado ser cortoplacista e inconsistente.

Ver Ley N 20.378, Gobierno de Chile. Los beneficiarios de este aporte fiscal son aquellos usuarios de los servicios de transporte, que residan en comunas pertenecientes a las zonas no concesionadas, y que cumplan con los requisitos de pertenecer al grupo de personas que reciban alguno de las siguientes prestaciones entregadas por el Estado: Subsidio nico Familiar, Asignacin Familiar Maternal o Chile Solidario. La Ley N 20.378 transform un subsidio cruzado en uno de carga fiscal, eliminando irregularidades y distorsiones. El pago de una tarifa reducida por parte de los estudiantes era financiada indirectamente por los usuarios que no gozan de este beneficio, incrementando la tarifa del pasaje regular, y perjudicando a sectores de menores ingresos que son los que ms utilizan el transporte pblico. Adems de desincentivar el uso del transporte pblico (i.e., con una tarifa del pasaje regular ms alta que los costos de operacin, por el subsidio cruzado), este esquema tiene un efecto distributivo regresivo, ya que muchas veces el estudiante de educacin superior cuenta con ms recursos que el trabajador que paga su pasaje regular. Una de las recomendaciones de expertos para el Transantiago consista precisamente en separar el subsidio a la tarifa de estudiantes, y que ste fuera cubierto directamente por el Estado mediante subsidios a la demanda, lo que se logra con la Ley N 20.378 de Chile.

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Bibliografa: Martin Julio, Temas de Finanzas Pblicas, Quinta Edicin, UNR Editora, Ao 2005. http://www.leychile.cl/Consulta/Exportar?radioExportar=Normas&exportar_formato=pdf&nombre archivo=DTO-2_19-MAR2010&exportar_con_notas_bcn=True&exportar_con_notas_originales=True&exportar_con_not as_al_pie=True&hddResultadoExportar=1011865.2010-03-19.0.0%23 Porto A., Navajas F.; Tarifas pblicas y distribucin del ingreso. XXII Reunin anual AAEP. Crdoba.1987. Viscusi W., Vernon J. y Harrington J.; Economics of regulation and antitrust. Gobierno de Chile, Secretara Regional Ministerial de Transportes y Telecomunicaciones de la Regin de Valparaso, Aspectos Generales - Ley N 20.378 que crea un subsidio nacional para el transporte pblico remunerado de pasajeros. http://www.usachaldia.cl/index.php?option=com_content&view=article&id=2611, Experto Usach propone subsidio a la demanda para el Transantiago. Diario La Nacin: Los colectivos y los subsidios se concentran en pocas manos, http://www.lanacion.com.ar/nota.asp?nota_id=936133 http://www.sube.gov.ar/ Diario Clarn: Los subsidios a la energa impiden polticas mejores, artculo de opinin por Jorge Lapea, 16 de febrero de 2011. http://www.clarin.com/opinion/subsidios-energia-impiden-politicas-mejores_0_428357255.html