Politica Comercial e Crescimento Economico

A C3 / POLTICA COMERCIAL, INSTITUIES E CRESCIMENTO ECONMICO NO BRASIL
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POLTICA COMERCIAL, INSTITUIES E CRESCIMENTO ECONMICO NO BRASIL
Honorio Kume1 Guida Piani2 Pedro Miranda3
1 Do Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (IPEA) e da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ). E-mail: honorio.kume@ipea.gov.br 2 Do IPEA. E-mail: guida.piani@ipea.gov.br 3 Do IPEA. E-mail: pedro.miranda@ipea.gov.br
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POLTICA COMERCIAL, INSTITUIES E CRESCIMENTO ECONMICO NO BRASIL
1. INTRODUO
O Brasil efetuou um programa unilateral de liberalizao comercial que reduziu a tarifa mdia de 57,5%, em 1987, para 13,5%, em 1993 e eliminou as barreiras no-tarifrias em quase sua totalidade. Em 1995, com a aprovao da tarifa externa comum (TEC) do MERCOSUL, a tarifa mdia caiu para 12% (Kume, Piani e Souza, 2003). Apesar de um pequeno retrocesso no perodo 1995-1998, as tarifas mantiveram uma trajetria levemente decrescente, alcanando 10,7%, em 2004, permanecendo nesse nvel nos anos seguintes. De acordo com a teoria tradicional, a abertura comercial favorece uma alocao mais eficiente dos recursos e permite o acesso a novas tecnologias atravs da importao de mquinas, equipamentos e insumos, propiciando um aumento na produtividade dos fatores. Assim, a liberalizao das importaes, junto com o programa de privatizao das empresas e de medidas destinadas ao ajuste fiscal, gerou a expectativa de que o Brasil passaria a desfrutar de um crescimento econmico vigoroso e sustentvel. A variao anual do PIB, de apenas 2,1% no perodo 1990-2004, frustrou essas expectativas. Entretanto, como h outros fatores determinantes do produto, no fcil isolar os efeitos da liberalizao comercial e verificar sua contribuio efetiva ao crescimento econmico. Alm disso, recentemente, tem-se fortalecido o argumento de que a poltica comercial contribui favoravelmente para o crescimento econmico mas somente se complementada por polticas macroeconmicas apropriadas em um ambiente institucional favorvel, que assegure os direitos de propriedade, o cumprimento de contratos e a qualidade e independncia do sistema judicirio, bem como um sistema regulatrio adequado (Rodrik, 2007).
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O objetivo desse captulo descrever e avaliar a poltica comercial brasileira no perodo 1990-2006, ressaltando as limitaes impostas pelas condies macroeconmicas e pelo ambiente institucional, e verificar seus possveis impactos sobre o desempenho do comrcio, a produtividade da indstria e o diferencial de salrios entre trabalhadores qualificados e no-qualificados. Alm desta breve introduo, o trabalho est dividido em cinco sees. Na Seo 2, apresenta-se a evoluo dos indicadores macroeconmicos, com destaque para os diversos planos de estabilizao de preos e as reformas estruturais efetuadas. Na Seo 3, descreve-se o programa de liberalizao comercial, o papel desempenhado pelos instrumentos de defesa comercial, a importncia dos regimes especiais de importao e avalia-se a TEC sob a tica brasileira. Na Seo 4, sero apresentados os indicadores de governana para verificar se as mudanas nas organizaes e no ambiente institucional contriburam para fortalecer os efeitos positivos da liberalizao das importaes. Na Seo 5, so analisados, com base em trabalhos j publicados, os impactos da abertura comercial sobre o desempenho do comrcio exterior, destacando-se a decomposio entre o comrcio intra-indstria e inter-indstria, a produtividade da indstria e a estrutura de salrios. Finalmente, a Seo 6 resume as principais concluses.
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2. EVOLUO MACROECONMICA
2.1 Os planos de estabilizao econmica4

Desde o incio dos anos 1980, o Brasil passou por um longo perodo de descontrole inflacionrio e, a partir de meados daquela dcada, por sucessivas tentativas frustradas de estabilizao macroeconmica. Mesmo em anos de recesso, como no trinio 1981-1983, a taxa de inflao5 variou, em termos anuais, entre 100% e 211%, mantendo-se pouco superior a esses valores nos anos seguintes de crescimento do PIB (5,4%, em 1984 e 7,8%, em 1985). Havia um consenso mnimo quanto s causas do comportamento persistente das altas taxas inflacionrias e que apontava para o regime de indexao da economia brasileira, introduzido pela correo monetria no mbito do Plano de Ao Econmica do Governo, em 1964. No entanto, o diagnstico relativo forma de desindexao da economia era um tema em torno do qual prevaleciam grandes divergncias. As trs correntes mais influentes no debate acadmico eram a do Choque Ortodoxo segundo o qual a inflao derivava de uma poltica monetria expansionista, necessria ao financiamento dos gastos excessivos do governo , a do Choque Heterodoxo pela qual o componente de realimentao da inflao passada (componente inercial) era a principal causa da inflao e, finalmente, a proposta de reforma monetria de Andr Lara Resende e Prsio Arida (Proposta Larida), pela qual a desindexao se faria pela adoo de uma moeda indexada, que circularia paralelamente moeda oficial (na poca, o Cruzeiro). Desde 1986, vrios planos foram implementados. O primeiro deles Plano Cruzado , seguido por outras duas tentativas de corrig-lo (Plano Bresser e Plano Vero) inspirou-se na viso heterodoxa, defendida pelo economista Francisco Lopes, e teve como principal fundamento um congelamento de preos. O Plano Collor I, de maro de 1990, bem como sua reedio com algumas modificaes (Plano Collor II, fevereiro de 1991), tambm se baseou em um congelamento de preos, atrelado a uma mudana no padro monetrio. Finalmente, o Plano Real, lanado em 1994, promoveu uma desindexao pela introduo de uma nova unidade de conta a Unidade Real de Valor (URV)
4 Essa seo baseada em Castro (2005a e 2005b). 5 Medida pelo ndice Geral de Preos da Fundao Getlio Vargas (IGP-FGV).
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que, por quatro meses, foi usada como padro de valor monetrio, ao passo que permanecia em circulao o cruzeiro real, como meio de pagamento. 2.1.1 O Plano Cruzado O Plano Cruzado foi lanado em fevereiro de 1986, aps a inflao ter alcanado o nvel de 235%, ao final do ano anterior. Foi estabelecido um novo padro monetrio a nova moeda, o cruzado (CZ$) em substituio ao cruzeiro (CR$), convertida paridade de CR$ 1.000 = CZ$ 1. Os preos de todos os produtos foram congelados aos valores de 28 de fevereiro e a taxa de cmbio fixada pela cotao vigente no dia anterior. As obrigaes financeiras continuaram a ser denominadas em cruzeiros, sofrendo desvalorizaes dirias em relao ao cruzado, atravs de uma tabela de converso Tablita. As Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional foram substitudas pelas Obrigaes do Tesouro Nacional, cujos valores ficariam congelados por um ano. Ficava proibida a indexao de contratos com prazos inferiores a um ano. Os salrios em cruzados passaram a ser calculados pela mdia dos ltimos seis meses e ficaram oficialmente congelados. Foi concedido, a ttulo de abono, um aumento de 8% para todos os assalariados e de 16% para o salrio mnimo. Para assegurar alguma proteo aos trabalhadores, instituiu-se um gatilho salarial, pelo qual os salrios tinham direito a uma correo imediata sempre que a inflao acumulasse 20%. De incio, houve uma substancial queda da inflao; os ndices de preos ao consumidor, que estavam em torno de 15% ao ms, em fevereiro de 1986, baixaram para prximo a zero nos meses subseqentes. Houve uma expanso do emprego e do consumo. No entanto, o nvel de utilizao de capacidade na indstria j estava elevado (chegou a 86% no quarto trimestre de 1986). Diante de uma economia aquecida, comearam a surgir os primeiros sinais de desabastecimento. Por outro lado, a situao fiscal do governo se deteriorava, tanto como resultado da reduo de receitas resultante do fim da senhoriagem, como devido queda de arrecadao derivada do congelamento de algumas tarifas pblicas. Para enfrentar os desequilbrios ocasionados pelo superaquecimento da economia, foi adotado, em julho de 1986, um pacote fiscal o Cruzadinho , insuficiente, porm, para desaquecer o consumo. Por outro lado, o rpido crescimento da economia, associado ao congelamento do cmbio, levou ao aumento das importaes e reduo das exportaes. Em
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outubro, foi decretada uma desvalorizao do cruzado (1,8%) e anunciada uma poltica de minidesvalorizaes. Outras correes foram implementadas com o Cruzado II, com o objetivo de aumentar a arrecadao em 4% do PIB. Alguns produtos e tarifas tiveram seus preos reajustados, abrindo o caminho para o fim do congelamento. Em janeiro de 1987, a taxa mensal de inflao j atingia 16,8%; o fim do Plano Cruzado ocorreu no ms seguinte, com a extino do congelamento de preos. 2.1.2 Os Planos Bresser, Vero e Collor Os Planos Bresser (junho de 1987) e Vero (janeiro de 1989) baseavam-se em uma combinao de elementos heterodoxos e ortodoxos. Entre estes ltimos, identificava-se a necessidade de reduzir a demanda agregada, em particular o controle dos gastos pblicos. Os juros foram mantidos elevados mas, especialmente no caso do Plano Vero, lanado em um ano eleitoral, no foi possvel implementar uma poltica fiscal contracionista. Do lado heterodoxo, ambos apelaram para o congelamento de preos e salrios. Inicialmente, o Plano Bresser logrou reduzir a taxa de inflao de cerca de 26%, em junho, para 3,1%, em julho e 6,4%, em agosto. Em dezembro, o ndice j havia subido para 14%. Sob este aspecto, o Plano Vero teve um desempenho sofrvel, e no comeo de 1990 a taxa mensal de inflao ultrapassava 80%. O Plano Collor I (maro de 1990) pretendeu, como os dois antecessores, combinar medidas de controle de preos com um ajuste fiscal, este ltimo enfatizando o aumento de arrecadao, em detrimento de um corte de gastos. O cruzeiro foi reintroduzido como padro monetrio e anunciado um novo congelamento de preos de bens e servios ( exceo do regime cambial, que se tornou flutuante). A medida de maior impacto, porm, foi tomada na rea financeira: o seqestro da liquidez, pelo qual foram bloqueadas todas as aplicaes financeiras superiores a cerca de US$ 1.200 ao cmbio da poca. Na prtica, ocorreu uma queda temporria nas taxas de inflao mas tambm uma forte retrao no nvel de atividade econmica (as taxas de crescimento do PIB foram 4,3%, 1% e 0,5%, respectivamente, em 1990, 1991 e 1992). Um ano aps o lanamento do Plano Collor I, foi feita nova tentativa de controle da inflao (Plano Collor II), com base no corte de despesas e na eliminao de qualquer tipo de indexao da economia. Para tanto, foi extinto o indexador de impostos e fundos de investimento de curto-prazo e criada uma Taxa Referencial baseada na mdia das taxas do mercado interbancrio, o que acabou por
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introduzir um vis de indexao futura. Os escndalos polticos que culminaram com o impeachment do presidente da Repblica acabaram por inviabilizar qualquer ao de poltica econmica que dependesse da credibilidade do governo. 2.1.3 O Plano Real O Plano Real (maro de 1994) foi concebido para desenvolver-se em trs etapas. A primeira deveria promover um ajuste fiscal; a segunda previa a criao de um padro de valor monetrio estvel, a URV e, por fim, a adoo do Real como unidade de valor e o estabelecimento das regras de emisso e de lastreamento dessa nova moeda, para que fosse garantida sua estabilidade. As iniciativas visando o ajuste fiscal restringiram-se, de fato, ao Programa de Ao Imediata (PAI) e ao Fundo Social de Emergncia (FSE), ambos anteriores implementao do Plano Real. O PAI, lanado em maio de 1993, redefinia a relao da Unio com os estados e municpios e do Banco Central com os bancos estaduais e federais, alm de estabelecer novos tributos e promover um amplo combate sonegao. O FSE, como sugere o nome, deveria vigorar por um perodo de dois anos 1994 e 1995. Tinha como objetivo desvincular uma parte das receitas federais, excessivamente engessadas pela Constituio de 1988. Contudo, o Fundo foi sendo renovado nos anos seguintes, com nomes diferentes: Fundo de Estabilizao Fiscal e depois Desvinculao de Receitas da Unio (Castro, 2005b). Os formuladores do Plano Real consideravam, porm, que tais medidas eram suficientes apenas para um ajuste de curto-prazo.6 Segundo Castro (2005b, p. 154), em contrapartida, a desindexao promovida pela URV teve papel fundamental para o combate inflao. A URV vigorou de 1o. de maro a 30 de junho de 1994. No lugar do congelamento de preos, a introduo de uma quase-moeda a URV assegurava uma neutralidade distributiva 7 , na medida em que toda a indexao passava a ser feita com referncia a uma mesma unidade de conta, esta sujeita correo monetria.8
6 De fato, as mudanas introduzidas pelo PAI e pelo FSE no asseguravam sequer o ajuste fiscal de 1995. 7 Ver Franco (1999). 8 Com base no IGP-FGV, no ndice de Preo ao Consumidor Ampliado Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IPCA-IBGE) e no ndice de Preo ao Consumidor Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (IPC-FIPE).
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Quanto poltica salarial, a partir de 1o. de maro de 1994, foi determinada a converso dos salrios em geral, do salrio-mnimo e dos benefcios da Previdncia pela mdia dos valores em cruzeiros reais dos ltimos quatro meses, convertidos em URV da data do pagamento.9 Todos os novos contratos deveriam ser feitos em URV e aos j existentes foi facultada a converso conforme a vontade das partes.10 A terceira fase do Plano consistia do seguinte conjunto de medidas11 : i) o lastreamento da oferta monetria domstica (base monetria) em reservas cambiais, no valor de R$ 1 por US$ 1, ainda que esta medida pudesse ser alterada pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN); ii) a fixao de limites mximos para o estoque de base monetria por trimestre (at maro de 1995), podendo as metas serem revistas em at 20% e iii) a introduo de mudanas institucionais no funcionamento do CMN, no sentido de dar maior autonomia ao Banco Central. Em princpio, a fixao simultnea de uma ncora monetria (limite para a emisso de moeda) e de uma ncora cambial (paridade de R$ 1 por US$ 1), em uma economia com mobilidade internacional de capitais, poderia ter resultado no insucesso do Plano Real. No entanto, a liquidez no mercado financeiro internacional, poca, era muito grande; apenas no primeiro semestre de 1994, a entrada de fluxos externos alcanou pouco mais de US$ 12 bilhes. Esse fato, associado elevao da taxa real de juros no incio do programa de estabilizao, fez com que as primeiras compras de dlares feitas pelo Banco Central fossem realizadas a uma taxa inferior fixada e, adicionalmente, seguissem uma trajetria declinante (apreciao do real). Em poucos dias ficou claro que se operaria com uma taxa de cmbio flexvel, dentro de uma banda assimtrica, livre para oscilar para baixo, mas com um teto fixo em R$ 1 por US$ 1. Em 1994, a economia cresceu 5,9%, que se seguiu a um aumento de 4,9% no ano anterior, puxado pelo bom desempenho da agropecuria, que ficou conhecido como ncora verde do real. A forte expanso da demanda interna s comeou a ser contida a partir da crise mexicana, em dezembro de 1994, por uma elevao dos juros que se prolongou at 1998. Quanto inflao, o Plano Real foi bastante exitoso12 , como pode ser observado no Grfico 1.
9 Como observa Franco (1999), os salrios expressos em URV e pagos em cruzeiros reais tinham reajuste mensal pleno, como se fossem pagos em dlares, conquista indita para o movimento sindical. 10 No entanto, no momento da primeira emisso do Real e da conseqente desmonetizao do cruzeiro real todas as obrigaes pecunirias seriam convertidas em Real. 11 Ver Castro (2004b). 12 Nos primeiros 12 meses entre julho de 1994 e junho de 1995 , a taxa de inflao, medida pelo INPC, foi de 33%.
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Grfico 1 Taxa de inflao mensal ndice Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) perodo 1985-1996
Fonte: IBGE, IPEADATA.
2.2 Reformas estruturais

No final da dcada de 1980, a estratgia de crescimento econmico adotada por muitos pases em desenvolvimento j dava sinais evidentes de seu esgotamento. Pases como o Brasil, Mxico e Argentina haviam baseado suas estratgias de desenvolvimento em modelos de industrializao voltados para a substituio de importaes, o que era garantido por uma economia fechada competio de produtos importados contribuindo para o acirramento de um vis anti-exportao. Ademais, a presena do Estado nessas economias assumia propores gigantescas, estendendo-se a setores produtivos que poderiam ser geridos pelo setor privado. O conjunto de medidas voltadas s mudanas que buscavam atingir a estabilizao macroeconmica e um crescimento sustentado na dcada de 1990 conhecido como recomendaes do Consenso de Washington, apoiadas pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) enfatizava a liberalizao da economia em geral, tanto sob o aspecto da poltica de comrcio exterior como dos fluxos financeiros, a privatizao de empresas, o fim dos monoplios estatais nos setores de petrleo e comunicaes, a criao de agncias reguladoras de servios de utilidade pblica, bem como uma srie de medidas voltadas realizao de um ajuste fiscal.13
13 Estas compreendiam, principalmente, a reforma da Previdncia Social, a aprovao da Lei de Responsabilidade Fiscal e a negociao das dvidas dos estados.
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2.2.1 A Nova Repblica: 1985-1989 At 1990, a economia brasileira permaneceu extremamente fechada. Havia um rigoroso controle das importaes, sobre as quais incidiam tarifas elevadssimas e um conjunto de incentivos s exportaes, principalmente para manufaturados. Em 1987, o governo apresentou uma proposta de reforma aduaneira com o objetivo de eliminar toda a parcela redundante da tarifa nominal, a incidncia de tributos adicionais sobre as importaes e a supresso dos regimes especiais de tributao nas compras externas, exceo dos vinculados aos acordos internacionais, s atividades de exportao drawback , ao desenvolvimento regional e Zona Franca de Manaus (ZFM). Sob a presso de grupos que teriam seus privilgios reduzidos, o governo optou, em junho de 1988, por uma reforma menos abrangente: fixou tarifas menores, mas superiores s de sua proposta inicial, mantendo-se ainda uma parcela redundante substancial, extinguiu a cobrana do Imposto de Operaes Financeiras e da Taxa de Melhoramento de Portos e eliminou apenas alguns poucos regimes especiais de importao. As barreiras no-tarifrias, administradas na poca pela Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil (CACEX) provavelmente mais eficazes na conteno das importaes , no sofreram modificaes. Em sntese, a reforma implementada no foi bem sucedida na tentativa de eliminar a maioria dos regimes especiais. No entanto, logrou uma certa racionalizao do instrumento tarifrio, embora sem efeitos significativos sobre o elevado grau de proteo indstria local (Kume, 1988). A poltica cambial continuava sujeita s instabilidades dos planos de estabilizao. Assim, o cmbio fixado no final de fevereiro de 1986 permaneceu inalterado at outubro do mesmo ano, quando comeou a sofrer pequenas desvalorizaes, que se intensificaram nos dois anos seguintes. As exportaes assumiram valores crescentes at 1989, fazendo com que os saldos comerciais passassem de US$ 8,3 bilhes, em 1986, para quase US$ 20 bilhes, em 1989. Por outro lado, em fevereiro de 1987, o governo brasileiro decretou a moratria dos juros da dvida externa, provocando uma piora acentuada na entrada de capitais para emprstimos e financiamentos de curto e longo-prazo e de investimentos externos em carteira. Em meados de 1988, o Brasil concluiu um acordo preliminar, em termos modestos, que praticamente no viabilizou a entrada de dinheiro novo. Um programa mais ambicioso o Plano Brady , lanado em maro de 1989, contemplou a reduo da dvida externa de 32 pases, condicionando o aumento da
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oferta de recursos externos realizao de reformas estruturais em suas economias, que lhes permitisse trilhar uma trajetria de crescimento econmico sustentvel. O Brasil iniciou a renegociao de sua dvida externa nos termos do Plano Brady apenas em 1992, concluindo-a em 1994. No entanto, as primeiras medidas relacionadas ao conjunto de reformas (Consenso de Washington) comearam a ser implementadas em 1990, com a chegada ao poder do presidente Collor. O perodo da Nova Repblica (1985-1989) ficara definitivamente marcado por sucessivas tentativas frustradas de estabilizar a economia; apenas no incio da dcada de 1990 foi possvel traar as diretrizes de uma agenda de mais longo prazo, ainda assim visando conquistas mais ambiciosas do que efetivamente foi realizado. 2.2.2 A fase aps 1990 Dentre as recomendaes de reformas do Consenso de Washington, foi dada prioridade s privatizaes e, especialmente, liberalizao do comrcio exterior14 . As razes do processo de privatizao esto explicitadas no Programa Nacional de Desestatizao (PND), lanado em 1990, com os seguintes objetivos fundamentais: reordenar a posio estratgica do Estado na economia, transferindo iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor pblico; contribuir para a reduo da dvida pblica...; permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que vierem a ser transferidas iniciativa privada; contribuir para a modernizao do parque industrial do pas...; permitir que a administrao pblica concentre seus esforos nas atividades em que a presena do Estado seja fundamental para a consecuo das prioridades nacionais; e contribuir para o fortalecimento do mercado de capitais (artigo 1 da Lei n. 8.031 de Abril de 1990 apud Giambiagi, 2005, p. 186). Entre 1990 e 1994, foram privatizadas 33 empresas federais, a maior parte delas da indstria de transformao, principalmente nos setores de siderurgia, petroqumica e fertilizantes. As empresas selecionadas tinham como caracterstica comum o fato de pertencerem a segmentos relativamente competitivos ou propcios a se tornarem competitivos aps a liberalizao comercial (Pinheiro, 1996). No primeiro governo do presidente Fernando Henrique Cardoso (FHC), iniciado em 1995, a lgica das privatizaes esteve associada tambm necessidade de atrair capital estrangeiro, j que o perodo 1995-1998 caracterizou-se por dficits primrios das contas pblicas e por dficits em conta corrente expressivos. Nessa fase, o alcance da privatizao seria enormemente ampliado, tanto pela deciso de acabar com monoplios do setor pblico na rea de infra-estrutura, como pelo envolvimento dos
14 Outros pontos importantes da agenda foram: o fim de alguns monoplios estatais, tais como o setor de petrleo e de telecomunicaes, o saneamento do sistema financeiro, a privatizao de bancos estaduais e a criao de agncias reguladoras de servios pblicos.
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governos estaduais em seus prprios programas de privatizao. Ao todo, foram 80 as privatizaes entre 1995 e 1998, concentradas em empresas prestadoras de servios pblicos, especialmente em telecomunicaes e distribuio de energia. A partir de 1999, ocorre uma perda significativa na fora dos programas de privatizaes, diante das novas prioridades surgidas aps a crise cambial que eclodiu no incio daquele ano. Em relao poltica de comrcio exterior, o governo Collor, ao tomar posse em maro de 1990, anunciou medidas que implicaram profundas mudanas em sua orientao. Como resultado, praticamente todas as restries no-tarifrias foram extintas e as importaes sujeitas apenas ao pagamento das tarifas. Na seo seguinte, descreve-se detalhadamente a nova poltica comercial brasileira.
2.3 Indicadores macroeconmicos

O cenrio macroeconmico do perodo iniciado em 1990, o qual deveria ser dedicado implementao de uma srie de reformas estruturais na economia, foi marcado por ciclos de avanos e retrocessos. De acordo com a anlise desenvolvida anteriormente, pode-se identificar ao longo dos anos transcorridos entre 1990 e 2004, trs fases distintas: i) 1990-1994 Nessa primeira metade da dcada foram iniciadas as principais reformas estruturais: a liberalizao da poltica de comrcio exterior, que submeteu a indstria nacional a um ambiente indito de competio; e o PND, tendo sido realizadas as primeiras privatizaes. O desempenho macroeconmico foi negativo, especialmente o baixo crescimento da economia nos trs primeiros anos, inicialmente, devido poltica de contrao da liquidez, promovida pelo Plano Collor I e agravado, posteriormente, pelo ambiente poltico adverso gerado pelo impeachment do presidente da Repblica. Em 1993 e 1994, as taxas de crescimento foram altas, devido recuperao da indstria e s boas condies que favoreceram a agricultura. A trajetria inflacionria foi de deteriorao contnua, aps um curto perodo inicial de sucesso em 1990. A reverso dessa tendncia s ocorreu em meados de 1994, com o Plano Real. Esses nmeros podem ser observados na Tabela 1, onde os dois primeiros indicadores expressam vividamente o cenrio de baixo crescimento e de total descontrole inflacionrio.
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Tabela 1 Economia brasileira Indicadores selecionados
Fonte: IBGE, Secretaria de Comrcio Exterior/Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (SECEX/MDIC), Secretaria da Receita Federal/Ministrio da Fazenda (SRF/MF) e Banco Central do Brasil, IPEADATA.
ii) 1995-1998 Em contraposio, no perodo seguinte 1995-1998 , a taxa mdia de inflao cai a 9,5%, como resultado da implementao do Plano Real; a partir de 1995, a trajetria de queda acelerou-se at 1998, quando atingiu 2,5% (INPC). Por outro lado, a evoluo do crescimento econmico foi irregular, passando de 4,2%, em 1995, a praticamente zero, no ltimo ano. Internamente, para manter a poltica econmica vigente, houve necessidade de elevao da taxa de juros real, a partir de 1995, qual se seguiram crises externas importantes, em 1997 e 1998. iii) 1999-2004 No final de 1998, o Brasil apresentava um quadro de desequilbrios externo e fiscal, que no pode continuar a ser administrado nas bases anteriores depois da desvalorizao do Real, no incio de 1999. O retorno de taxas elevadas de inflao foi impedido atravs da adoo de uma poltica monetria rgida (elevao da taxa de juros real) e da introduo de um forte ajuste fiscal, com o estabelecimento de metas de supervit primrio (3,1% do PIB, em 1999, e 3,25% do PIB, respectivamente, nos trs anos seguintes). Esta ltima medida cumpria o papel de garantir o pagamento da dvida pblica.15
15 Segundo Giambiagi (2005), entre 1994 e 2002 no houve um nico ano no qual a relao dvida pblica/PIB no tenha aumentado em relao ao ano anterior.
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Quanto aos indicadores de comrcio exterior, observa-se, no perodo 19901994, uma elevao significativa no quantum das importaes totais (20,6%), refletindo a queda nas tarifas de importao e a forte reduo das barreiras no-tarifrias, em geral. A partir de 1993, as compras externas contaram tambm com o estmulo do crescimento econmico domstico. J a recesso no incio da dcada de 1990, contribuiu para a retrao das exportaes; estas, especialmente as de manufaturados, voltariam a registrar um bom desempenho no trinio 1992-1994. Nos anos de consolidao do Real 1995-1998, a apreciao do cmbio real atuou igualmente no sentido de manter um forte crescimento das importaes (18,5%)16 . Apenas depois da forte desvalorizao do Real iniciada em janeiro/fevereiro de 1999 ocorre uma reverso do comportamento dos volumes importados e exportados. Por ltimo, ao longo das trs fases, a formao bruta de capital em relao ao PIB no variou significativamente, mantendo-se em torno de 19%.
16 Em seguida adoo do Plano Real, as tarifas de alguns produtos em particular, automveis foram rebaixadas, com o objetivo de apoiar o controle da inflao, em um momento de forte recuperao da demanda domstica. No ano seguinte (fevereiro e maro de 1995), as tarifas de importao de automveis e de produtos eletroeletrnicos de consumo foram elevadas, em vista da rpida deteriorao da balana comercial brasileira.
112 3. DESCRIO E AVALIAO DA POLTICA COMERCIAL

Nessa seo sero examinadas as principais caractersticas da poltica de importao no Brasil com destaque para a evoluo da poltica tarifria, o papel desempenhado pelos instrumentos de defesa comercial para neutralizar importaes que acarretassem danos importantes indstria nacional e a importncia dos regimes especiais de importao, destinados a reduzir os custos de bens de capital e insumos importados. A seo finaliza com uma avaliao da TEC sob a tica brasileira e sugestes para uma eventual reforma.17
3.1 A poltica tarifria

As principais caractersticas da poltica de importao no Brasil sero examinadas em trs subperodos. i) 1990-1993 Em maro de 1990, a nova poltica de importao eliminou barreiras no-tarifrias, estabeleceu o pagamento integral das tarifas salvo as beneficiadas por regime especial de tributao e procedeu a uma flexibilizao do regime cambial, cabendo tarifa aduaneira o papel principal no estabelecimento de uma proteo adequada indstria local. Em janeiro de 1991, foi anunciada uma reforma tarifria englobando todos os produtos, cujas alquotas sofreriam redues graduais ao longo de quatro anos. A primeira foi efetuada em fevereiro daquele ano e as demais no incio de cada ano subseqente, ao final dos quais seria atingida uma tarifa modal de 20%, dentro de um intervalo de variao de zero a 40%. Fixou-se como meta, para a atividade industrial, uma tarifa efetiva em torno de 20%, a vigorar a partir de janeiro de 1994. O cronograma de desgravao tarifria, previamente anunciado, acabou tendo suas duas ltimas etapas antecipadas em trs meses cada uma, encerrando-se em julho de 1993. Apesar da crise poltica que provocou a substituio do Presidente da Repblica, a reforma tarifria foi cumprida em sua totalidade.
17 Os principais incentivos s exportaes foram eliminados em 1990. Assim, o apoio exportao passou a depender fundamentalmente da taxa de cmbio, do financiamento s exportaes e do acesso aos insumos importados sem o pagamento de impostos sob o regime de drawback.
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ii) 1994-1998 Aps a introduo do Plano Real, a abertura comercial foi intensificada em funo da necessidade de impor maior disciplina aos preos domsticos dos produtos importveis. Neste sentido, foram tambm antecipadas as quedas nas alquotas do imposto de importao, decorrentes da implementao da TEC do MERCOSUL. As modificaes promovidas em 1994 podem ser resumidas da seguinte forma (Kume, 1998): a) diminuio das alquotas do imposto de importao para 0% ou 2%, sobretudo nos casos de insumos e bens de consumo com peso significativo nos ndices de preos, como mecanismo auxiliar no combate inflao; b) antecipao para setembro de 1994 da implementao da TEC do MERCOSUL18 , que vigoraria a partir de janeiro de 1995. Como regra geral, nos casos em que ocorreria uma elevao da tarifa, foi mantida a menor. Quando as redues tarifrias foram aplicadas em setembro de 1994, j se podia perceber que as importaes vinham em trajetria crescente desde janeiro de 1993 e que a entrada de capitais externos, aps a implantao do Plano Real, provocara uma forte valorizao cambial. Assim, se de um lado o instrumento tarifrio foi considerado importante para assegurar a estabilidade dos preos, principalmente no incio do programa de estabilizao, por outro os riscos de um eventual desequilbrio nas contas externas foram claramente percebidos, devido exposio em demasia da indstria nacional competio externa, em um momento em que os resultados da abertura comercial do perodo 1991-1993 ainda no estavam totalmente consolidados. De fato, o surgimento de dficits comerciais no ltimo bimestre de 1994, pela primeira vez desde janeiro de 1987, conjugado fuga de capitais ocasionada pela crise mexicana no final daquele ano, acentuou as preocupaes quanto aos riscos de financiar continuamente dficits elevados e crescentes em conta corrente. Alm disso, as redues significativas nas tarifas de automveis, de eletroeletrnicos de consumo e de um grupo de insumos e matrias-primas em um perodo de forte valorizao cambial conduziram a uma exposio mais intensa concorrncia externa, fortalecendo as presses protecionistas que permaneciam latentes desde o incio da abertura comercial no final dos anos 1980. Para atender s demandas por maior proteo e manter as importaes em nveis compatveis com um saldo comercial mais equilibrado, o governo, no primeiro semestre de 1995, elevou as alquotas do imposto de importao de
18 Para um grupo de produtos, principalmente agrcolas, matrias-primas e bens de capital, a TEC do MERCOSUL apresentava alquotas levemente inferiores s vigentes no Brasil. Para bens de capital, inclusive informtica e telecomunicaes, foi criada uma Lista de Exceo, que permitiria uma convergncia mais gradual entre as tarifas nacionais e a TEC.
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automveis,19 motocicletas, bicicletas, tratores, eletroeletrnicos de consumo, tecidos e tnis, produtos responsveis pelas altas taxas de crescimento das importaes. Ao mesmo tempo, para impedir aumentos nos preos domsticos considerados abusivos, foram rebaixadas as alquotas de um grupo de insumos. Dada a perda de autonomia na conduo da poltica tarifria decorrente do MERCOSUL, o governo, para implementar estas medidas, teve que incluir uma parte dos produtos na Lista de Exceo Nacional do MERCOSUL. Adicionalmente, conseguiu uma autorizao dos pases-scios para a criao de uma nova lista, na qual as alquotas eram fixadas em nveis superiores ou inferiores aos da TEC, pelo prazo de um ano. exceo das alteraes citadas, a TEC do MERCOSUL impediu outras mudanas na estrutura tarifria. No entanto, o governo recorreu novamente a medidas administrativas para conter as importaes, dentre as quais a exigncia de pagamento vista (depsito no Banco Central) nas importaes financiadas com prazo inferior a um ano, o atendimento a requisitos fito-sanitrios, a licena prvia na importao de um grupo extenso de produtos e a aplicao de salvaguardas nas importaes de produtos txteis e brinquedos. Finalmente, em novembro de 1997, o governo aumentou temporariamente as tarifas em 3 pontos de percentagem, exceo basicamente de bens de capital. A previso era de que essa medida seria revertida com redues anuais futuras de meio ponto de percentagem. iii) 1999-2004 Em janeiro de 1999, aps um forte ataque especulativo contra a moeda brasileira e uma rpida tentativa de efetuar uma desvalorizao cambial controlada, o governo passou a adotar um sistema de taxa de cmbio flutuante, o que levou a uma desvalorizao real da moeda brasileira de 43,6%, naquele ano. A adoo do novo regime cambial viabilizou novamente uma poltica de importao mais estvel, com eventuais problemas setoriais de competitividade sendo solucionados atravs dos instrumentos de defesa comercial. No incio de 1999, ocorreu, como previsto, a primeira queda de 0,5 ponto de percentagem, como parte da compensao pelo aumento de trs pontos no final de 1997. As demais redues, porm, foram executadas, respectivamente, em janeiro de 2002 (um ponto percentual) e em 2004 (1,5 ponto percentual). Em abril de 2004, atravs da Emenda Constitucional no. 42/2003, passaram a incidir sobre as importaes a Contribuio para Financiamento de Seguridade Social
19 O governo aplicou tambm cotas s importaes de automveis, que foram retiradas quando a medida foi condenada pela Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Posteriormente, foi estabelecida uma srie de incentivos para o complexo automotivo.
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(COFINS), com uma alquota de 7,65%, e o Programa de Integrao Social-Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS-PASEP), com uma alquota de 1,65%20 . Como esses tributos incluem na base de clculo o Imposto sobre Circulao de Mercadorias e Servios (ICMS) e a prpria contribuio, a alquota efetiva do bem tornou-se substancialmente maior. No entanto, como anteriormente as taxas j eram aplicadas sobre a produo domstica, o impacto lquido do novo regime de tributao da COFINS e do PISPASEP sobre a proteo nominal depende das caractersticas da estrutura de mercado interno para cada produto.21 O Grfico 2 ilustra todas as mudanas ocorridas na poltica tarifria.
Grfico 2 Tarifa nominal e efetiva no perodo 1990-2004
Fonte: Tarifas nominais e efetivas, 1990-1999, Kume, Piani e Souza (2003). Tarifas nominais, 2000-2004, elaborao prpria. Como no houve modificaes significativas na estrutura de proteo em 2000, a tarifa efetiva manteve-se constante nesse ano. Entre 2001 e 2004, em funo de uma queda reduzida da tarifa nominal, a proteo efetiva deve ter sofrido pequenas alteraes, porm, os clculos no esto disponveis.
20 A Constituio Federal estabelecia o faturamento da empresa como base de clculo da COFINS e do PIS-PASEP, com alquotas, respectivamente, de 0,65% e 3%. Uma vez que a importao no era considerada faturamento, esses impostos incidiam somente sobre a produo domstica. 21 A incidncia econmica depende da capacidade da firma em repassar o imposto aos compradores, o que, por sua vez, depende das elasticidades de oferta e demanda e da estrutura do mercado interno.
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3.2 A defesa comercial
Como, at o momento, as instituies de defesa comercial no foram unificadas no MERCOSUL, a aplicao desse instrumento por um pas membro gera uma perfurao da TEC. A seguir, mostra-se, em 1. lugar, a evoluo dessas medidas no Brasil e, posteriormente, em comparao com outros pases usurios. No Brasil como nos demais grandes usurios , a defesa comercial concentra-se nas aes antidumping (AD), com um total de 277 contra 25 de anti-subsdios e apenas cinco de medidas de salvaguardas, no perodo 1990-2006 (Grfico 3).
Grfico 3 No. de aes antidumping (AD), anti-subsdios e de salvaguardas iniciadas pelo Brasil: 1990-2006
Fonte: Relatrio DECOM, SECEX, MDIC, diversos aos. Edies Aduaneiras, 2005. Resolues da CAMEX. Elaborao prpria.
Os pedidos de reviso, que expressam a reivindicao de manuteno do instrumento de proteo vigente, merecem destaque, uma vez que tm grandes chances de serem aprovados22 . As aes de reviso tiveram incio em 1997 e atingiram 67, relativas a dumping, e trs a salvaguardas. A demanda por proteo atravs de medidas contra um suposto comrcio desleal intensificou-se com o incio do cronograma de reduo tarifria, em
22 Em mdia, 73,9% dos pedidos de reviso foram aceitos, contra 55,4% dos apresentados pela primeira vez.
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1991; neste ano foram abertas 13 investigaes, oito, em 1992 e 27, em 1993. O nmero de processos abertos caiu para 10 em 1994 e para apenas cinco, no ano seguinte. No perodo 1996-99, exceo de 1997, o nmero de aes retoma a trajetria ascendente, atingindo um pico de 27 pleitos, em 1999. Este resultado pode ser justificado pela valorizao da taxa de cmbio ocorrida no incio do Plano Real, que permaneceu significativa nesse perodo23 . No perodo 2000-2003, sob o novo regime de cmbio flexvel, o nmero de aes AD, excluindo-se as aes de reviso, diminuiu substancialmente. No entanto, devido valorizao do cmbio a partir de 2004, o nmero de pedidos de investigao aceitos para anlise, exclusive reviso, tiveram novamente uma tendncia crescente, passando de oito, em 2004, para 12, em 2006. Quanto s aes para aplicao de direito compensatrio, o nmero significativo apenas em dois anos: 13, em 1992, e sete, em 1994. As medidas de salvaguarda foram em menor nmero ainda, abrangendo apenas dois produtos: brinquedos, com duas renovaes, e coco ralado, cujos produtores, ao invs de pedirem a renovao do direito compensatrio, optaram por uma ao de salvaguarda, tendo solicitado reviso em 2006. De acordo com as notificaes feitas ao Comit de Prticas Antidumping da OMC, o Brasil 24 ocupava o oitavo lugar no ranking dos pases que mais intensamente haviam aplicado medidas dessa natureza, entre 1995 e 2006, sendo superado pela ndia, Estados Unidos, Unio Europia, Argentina, frica do Sul, Austrlia e Canad (Tabela 2). O Brasil, junto com a ndia, Argentina, frica do Sul, China, Coria do Sul e Turquia, pertence ao grupo de pases que iniciaram a aplicao de medidas AD recentemente, nos anos 1990. Diferentemente do Brasil, porm, impressiona a velocidade com que esses pases, especialmente ndia, China e Turquia, aumentaram o recurso a esse mecanismo em um prazo de tempo to exguo. Por ltimo, segundo Zanardi (2003), no perodo 1981-2001, do total de aes AD iniciadas na UE, nos EUA, no Canad e na Austrlia, as propores das que receberam determinao final positiva foram, respectivamente, de 73,7%, 59,3%, 58,4% e 41%. Dentre os new-comers, tais como a ndia, a Coria do Sul, o Mxico e a Turquia, o percentual de aceitao atinge, respectivamente, 71,9%, 65,1%, 65% e 52,5%. No Brasil, quase a metade das aes (49,6%) tem resultado final positivo, superando apenas a Austrlia (41%).
23 Apesar de a mudana no regime cambial ter ocorrido em janeiro de 1999, possvel que os pleitos, apresentados com base em dados de perodos anteriores, no tenham considerado a desvalorizao real como permanente. 24 Para efeito de comparao com outros pases, foram mantidos os nmeros de aes conforme registrados na OMC.
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Tabela 2 Nmero de aes antidumping iniciadas no perodo 1995-2006, por pases importadores
Fonte: OMC, 2006. Elaborao prpria.
Conclui-se, enfim, que o Brasil no foi um dos pases que utilizaram as medidas AD de forma muito intensa. possvel conjecturar, portanto, que as perfuraes da TEC produzidas por essas aes no tenham tido maior importncia, em termos de desvio de comrcio.
3.3 Os regimes especiais de importao25

Os regimes especiais de tributao na importao proporcionam uma reduo na tarifa em contrapartida ao cumprimento de determinados requisitos, tais como a venda ao exterior, a localizao regional do importador ou a atividade econmica exercida. Essa diferena entre a tarifa legal e a tarifa efetivamente paga provoca tambm uma perfurao da TEC, tornando-se uma das dificuldades para a implementao de uma poltica comercial comum no MERCOSUL.
25 Baseada em Piani e Miranda (2006).
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Historicamente, esses regimes tm sido um instrumento fundamental de poltica industrial e de promoo das exportaes nos pases em desenvolvimento, apesar da reduo da sua importncia devido liberalizao das importaes adotada por quase todos os pases. A Tabela 3 mostra a evoluo das importaes dos regimes especiais de importao no Brasil, no perodo 1999-200626 . Observa-se que sua participao no total das importaes passou de 27%, em 1999, para 29,1%, em 2006, devido ao crescimento das importaes dos regimes especiais vinculados atividade exportadora, como o drawback e o Regime Aduaneiro Especial de Entreposto Industrial sob Controle Informativo (RECOF industrializao para exportao) e ZFM. Em 2006, do total das importaes, 11,8% foram efetuadas sob o regime de drawback, 6,5% pela ZFM, 2,8% sob o regime automotivo27 , 2,9% pelo RECOF e 4,1% pelos demais regimes especiais.
Tabela 3 Importaes (FOB) brasileiras segundo os regimes especiais de tributao e totais (Em US$ milhes) 1999-2006
Fonte: SRF/MF (diversos anos). Elaborao prpria.
Entre os regimes especiais classificados em outros, destacam-se as importaes realizadas pelos governos (federal, estadual e municipal), as compras de partes, peas e componentes para reviso e manuteno de avies e embarcaes e
26 A partir de junho de 1999, os relatrios de importao da SRF/MF passaram a incluir as importaes com redues tarifrias proporcionadas por acordos comerciais, tais como a ALADI, MERCOSUL e GATT-OMC junto com aquelas efetuadas com o pagamento integral das tarifas. 27 O valor das importaes feitas sob o regime automotivo cresceu rapidamente a partir de sua implementao no final de 1995. A participao deste total nas importaes foi de 5,8%, em 1996, 6,4%, em 1997, e 7%, em 1998.
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para a indstria aeronutica, as efetuadas pelas instituies de pesquisa e ensino, as destinadas impresso de livros, jornais e revistas e a entrepostos industriais e as aquisies de ministrios militares. As demais importaes foram efetuadas com pagamento integral das tarifas ou atravs de acordos comerciais como o da ALADI, do MERCOSUL e da OMC, cujas preferncias propiciaram uma renncia fiscal de US$ 1,5 bilho. A ZFM foi estabelecida como uma zona de livre-comrcio de exportao e importao em 1967, com durao prevista de 30 anos28 , com o objetivo de integrar a Amaznia ao restante da economia do pas. Os insumos destinados industrializao dentro da ZFM e posterior venda no mercado interno brasileiro beneficiam-se de uma reduo da tarifa de cerca de 88%. Alm disso, as importaes so isentas do PIS-PASEP e da COFINS e usufruem de uma reduo parcial do ICMS, esse ltimo de natureza estadual. A partir do final da dcada de 1960, o Brasil passou a favorecer a rentabilidade de suas exportaes distorcida pelo elevado grau de proteo indstria domstica com a introduo do regime de drawback. Esse regime concede iseno ou suspenso da tarifa, do IPI, do ICMS, do Adicional de Frete para Renovao da Marinha Mercante e do PIS/COFINS nas importaes de matrias-primas, insumos e partes e peas incorporados a produtos destinados exportao. Em 1997, foi institudo o RECOF, regime que concede as mesmas isenes de tributos e imposto de importao que o drawback. Porm, como o nome sugere, permite uma tramitao mais rpida usa o canal verde do Sistema Integrado de Comrcio Exterior (SISCOMEX) e a obteno de ganhos financeiros e logsticos, graas aos menores custos de armazenamento e a um melhor gerenciamento de estoques. Em 1995, devido ao dficit crescente na balana comercial, com contribuio significativa proporcionada pelas importaes de automveis, o governo instituiu um novo regime automotivo no pas29 . Este contemplava medidas para atrair novos investimentos externos, como a diminuio da tarifa de bens de capital, matrias-primas e peas para as empresas do setor montadoras e de autopeas , condicionada a requisitos de contedo nacional e de comrcio compensado.
28 Em 1988, o prazo de vigncia da ZFM foi estendido at 2013. Posteriormente, em 2003, foi prorrogada at 2023. 29 Atravs do programa de Benefcios Fiscais a Programas Especiais de Exportao, a indstria automobilstica contava at 1990 com um duplo benefcio: tinha acesso importao de bens de capital e insumos, em um perodo em que a economia brasileira era praticamente fechada ao exterior, a um custo significativamente reduzido, quando normalmente as tarifas eram muito elevadas, o que tornava as importaes inviveis fora do programa.
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Em 2000, um importante benefcio do regime automotivo foi renovado, com a reduo da tarifa de autopeas em 40%, com um cronograma de aumento progressivo at atingir, em 2005, a alquota fixada na TEC. Para uma lista de autopeas no produzidas no MERCOSUL, a tarifa foi estabelecida em 2%. As importaes de automveis, caminhes e nibus no-originrias do MERCOSUL ficaram sujeitas a uma tarifa de 35%; e as de tratores e mquinas agrcolas, de 14%. Em 2006, aps duas prorrogaes, o regime automotivo foi renovado at junho de 2008. As principais modificaes esto centradas nos requisitos para a liberalizao do comrcio intra-regional de automveis e em um acordo para a elaborao de uma Poltica Comum de Autopeas at dezembro de 2006. At que essa medida seja aprovada, ser cobrada a TEC nas importaes extrazona de autopeas. O mecanismo de ex-tarifrio exceo dentro da classificao de um bem de capital na antiga Nomenclatura Brasileira de Mercadorias, para a reduo da tarifa a zero foi institudo em 199030 , como forma de isentar do pagamento de tarifa as mquinas e os equipamentos sem similares nacionais. As listas contendo os produtos assim definidos eram publicadas atendendo a pedidos das empresas interessadas e sua importncia aumentou significativamente at meados da dcada. As redues tarifrias proporcionadas pelas importaes de bens de capital sob esse mecanismo no so registradas como perda fiscal, pois efetivamente tm uma alquota legal de 4%, equivalente tarifa paga. Em 2006, a tarifa legal mdia (ponderada pelas importaes) atingiu 8,4%, enquanto a tarifa efetivamente arrecadada alcanou apenas 4,2%, o que corresponde a uma reduo de aproximadamente 50% na alquota legal (Tabela 4). Dentre os produtos com valores de importao mais significativos, os mais beneficiados foram alimentos e bebidas (71,9%) e equipamentos de transporte (70,1). Os bens de capital e insumos industriais tiveram uma reduo tarifria de, respectivamente, 45% e 43,6%. Por ltimo, como esperado, a menor reduo ocorre em bens de consumo, apenas 20%.
30 Ver Dalston (2005).
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Tabela 4 Importaes (US$ milhes), tarifas legal e paga (%) e reduo percentual, por categoria de uso 2006
(1) As importaes (valor tributrio) em reais foram transformadas em dlares pela taxa de cmbio de compra mdia de 2006. (2) A tarifa legal corresponde alquota estabelecida na legislao. (3) Calculada como quociente entre a arrecadao tarifria e o valor tributrio da importao. (4) Reduo percentual entre a tarifa paga e legal. Fonte: SRF/MF. Elaborao prpria.
3.4 A TEC e a perspectiva brasileira

Outra fonte de descumprimento da TEC, desde sua aprovao no MERCOSUL na Reunio de Ouro Preto, no final de 1994, foi o reconhecimento tanto das especificidades das economias dos quatro pases-membros especialmente os menores,
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Uruguai e Paraguai como tambm das dificuldades macroeconmicas enfrentadas por cada um, que no poderiam ser previstas no incio da implementao da Unio Aduaneira. A estrutura tarifria comum surgida de um consenso nas negociaes entre os quatro pases apresentava uma configurao prxima daquela adotada pelo Brasil, a partir de 1993. O valor mdio da TEC foi fixado em 12%, tendo uma amplitude que ia de zero a 20% e apresentava alquotas crescentes em dois pontos de percentagem, de acordo com o grau de elaborao do bem ao longo da cadeia produtiva. Assim, as alquotas dos insumos variavam entre zero e 12%, as de bens de capital entre 12% e 16% e as de bens de consumo entre 18% e 20%. Para os produtos que geravam maior controvrsia, em decorrncia de interesses nacionais muito dspares, a soluo foi aceitar, temporariamente, tarifas diferenciadas. Assim, a TEC permitiu excees para dois grupos de produtos: o primeiro, composto de bens de capital (900 itens tarifrios) e produtos de informtica e telecomunicaes (200 itens tarifrios), para os quais as tarifas nacionais eram bastante distintas. O segundo grupo, denominado Lista de Exceo Nacional, era constitudo pelos produtos para os quais cada pas considerava inapropriada uma mudana repentina na tarifa nacional, por motivos protecionistas ou para evitar um impacto abrupto sobre os custos de produo ou investimento. Para o setor de bens de capital, cuja produo geograficamente muito concentrada no Brasil, a tarifa externa modal foi fixada em 14%, inferior em seis pontos de percentagem tarifa modal brasileira para o setor, mas bastante superior s efetivamente pagas nos pases scios (as tarifas nacionais so atenuadas por isenes proporcionadas por regimes especiais de importao). Para os produtos de informtica e telecomunicaes, a tarifa externa foi estabelecida em 16%, contra tarifas de 35% e 40%, no Brasil, nico produtor regional. Um programa de convergncia linear foi elaborado para atingir a TEC em 2001, no caso de bens de capital, e em 2006, no caso de bens de informtica e telecomunicaes. Para o segundo grupo, cada pas selecionou produtos cujas alquotas convergiam linearmente TEC no prazo de cinco anos. A cota de bens para a Argentina, idntica do Brasil, foi de 300 itens tarifrios, enquanto o Paraguai e o Uruguai puderam selecionar 399 produtos cada um. No entanto, logo se constatou que a flexibilizao que permitiu essa soluo de compromisso no seria suficiente. Os pases-membros passaram a tomar iniciativas que perfuravam a TEC, baseados em argumentos macroeconmicos. Para tal, mais tarde, buscavam a aprovao de seus parceiros, os quais acabavam cedendo ao fato consumado31 .
31 Algumas vezes as medidas adotadas afetavam tanto as importaes provenientes dos pases-membros como as de terceiros pases.
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Alguns exemplos, abaixo mencionados, revelam que tal prtica foi disseminada entre todos os pases-membros. Em fevereiro de 1995, a Argentina voltou a aplicar32 uma taxa de estatstica de 3% nas importaes extra-MERCOSUL, por motivos fiscais. Em seguida, o governo brasileiro elevou as tarifas de 109 bens de consumo durveis, tais como automveis, televisores, radio-gravadores e toca-discos a laser, incluindo-os na Lista de Exceo Nacional, que no tinha sido totalmente preenchida em dezembro de 199433 . Ademais, solicitou e obteve o apoio de seus parceiros para reduzir as tarifas34 de 150 produtos por um perodo mximo de um ano. Este movimento procurava conciliar dois objetivos: reverter o crescente desequilbrio na balana comercial brasileira e impedir, atravs da concorrncia maior de produtos importados, uma deteriorao no quadro inflacionrio. O Paraguai tambm procurou manter o acesso a importaes de matrias-primas nos casos de insuficincia de oferta regional. Em conseqncia, decidiu-se permitir a importao pelos pases scios de at 50 produtos (Lista de Exceo para Abastecimento), sob a aprovao da Comisso de Comrcio do MERCOSUL, com uma diminuio da TEC, mantendo tambm uma margem mnima de preferncia e com prazo mximo de um ano. Essa medida foi sistematicamente prorrogada, variando apenas o nmero de produtos permitidos. Em maro de 2001, o governo argentino, com o objetivo de estimular o crescimento econmico aps dois anos e meio de uma sria recesso, reduziu unilateralmente as tarifas de bens de capital de 14% para 0% e aumentou as de bens de consumo de 20% para 35%. A livre entrada de mquinas e equipamentos produzidos por pases fora do bloco regional provocou fortes reaes do governo brasileiro, em decorrncia da perda de preferncia tarifria que favorecia as exportaes brasileiras ao mercado argentino. Diante do fato consumado, o MERCOSUL sancionou essa modificao com vigncia at 2002. Em junho de 2001, o Conselho do Mercado Comum (CMC), percebendo a dificuldade crescente para a implementao plena da TEC aprovada em 1994, criou um Grupo de Alto Nvel para acelerar a avaliao da consistncia e da disperso da TEC e obter propostas para uma reforma tarifria. No entanto, no ms seguinte, o governo uruguaio tambm reduziu para zero as tarifas de bens de capital e imps uma alquota adicional de trs pontos de percentagem para as importaes restantes, inclusive as provenientes do MERCOSUL. O Paraguai elevou em 10 pontos de percentagem as tarifas de 330 produtos. As economias dos dois pases foram fortemente impactadas pela recesso argentina, especialmente a do Uruguai.
32 A taxa de estatstica havia sido extinta com a vigncia da TEC. 33 A Lista de Exceo Nacional, cujo fim estava previsto para 2000, tambm tem sido prorrogada, com a possibilidade, inclusive, de aumento do nmero de produtos. 34 Para 2%, quando a TEC fosse igual ou inferior a 10% e para 4% ou 6%, quando a TEC fosse superior a 10%, preservando assim uma margem mnima de preferncia regional.
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No final de 2003, foram iniciados os entendimentos para a elaborao de um Regime Comum para as importaes de produtos de informtica e telecomunicaes e autorizada, temporariamente, a aplicao de uma tarifa de 0% para uma lista desses bens, desde que aprovados por todos os membros. Nessa oportunidade, tambm foi aprovado o Regime Comum para bens de capital no-produzidos na regio. Em dezembro de 2003, o Paraguai e o Uruguai receberam autorizao para aplicar uma tarifa de 2% nas importaes extrazona de bens de capital e de informtica e telecomunicaes at 2010. As propostas para reviso das tarifas de bens de capital e produtos de informtica e telecomunicaes no foram apresentadas at o momento. Diante disso, a manuteno de tarifas diferenciadas para esses grupos de bens para a Argentina, o Paraguai e o Uruguai tem sido sistematicamente prorrogada, constituindo-se no foco de mais alto grau de dissenso acerca da TEC no MERCOSUL. 3.4.1 O problema da tarifa de bens de capital A fixao de uma tarifa aduaneira de 12% e 14% nas importaes de mquinas e equipamentos sempre foi motivo de grande controvrsia, tanto no Brasil como entre os pases-membros do MERCOSUL. De um lado, esto os que se preocupam unicamente em estimular os investimentos privados para favorecer as exportaes e a taxa de crescimento econmico, e de outro os que, apesar de concordarem com esses objetivos, querem evitar que isso seja viabilizado atravs da eliminao da produo regional de bens de capital. O argumento em favor da aplicao de uma tarifa reduzida para bens de capital foi fortalecido com os estudos de Long e Summers (1991) e Jones (1994), que mostraram que diferenas nas taxas de crescimento entre pases esto mais associadas ao diferencial no preo relativo de bens de capital do que a diferenas nas taxas de poupana. Hsieh (2000) tambm mostra que o preo relativo de bens de capital est negativamente associado participao das importaes no investimento total em mquinas e equipamentos, dificultando o acesso a novas tecnologias. Quanto s principais caractersticas do comrcio e da produo de mquinas e equipamentos no mercado internacional, Eaton e Kortum (2001) apresentaram a seguinte descrio: a) a especializao na produo de mquinas e equipamentos ocorre principalmente em pases desenvolvidos;35
35 Na amostra de pases utilizada por Eaton e Kortum (2001), apenas a Coria do Sul, a Hungria e a Iugoslvia apresentavam uma produo mais significativa de mquinas e equipamentos.
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b) entre os pases da OCDE, a especializao na produo de mquinas e equipamentos, medida pela participao do valor adicionado dessa atividade sobre o PIB, est fortemente associada aos gastos das empresas em pesquisa e desenvolvimento (P&D) como proporo do PIB; c) as vendas externas de mquinas e equipamentos so dominadas por sete pases Estados Unidos, Japo, Alemanha, Reino Unido, Frana, Itlia e Sucia , cuja participao nas exportaes mundiais daquela indstria atingiu 60,4% em 1997. Este resultado mostra que a produo de mquinas e equipamentos est concentrada em um pequeno nmero de pases e que a difuso de novas tecnologias feita atravs do comrcio. No entanto, a participao desse grupo de pases tem declinado gradualmente, desde 1967, quando atingiu 75,7% uma queda de 15 pontos de percentagem em 31 anos. Outros pases principalmente os asiticos vm ocupando um espao cada vez maior nesse mercado; e d) as importaes de mquinas e equipamentos so substancialmente menos concentradas, embora a participao dos sete principais importadores mundiais tenha aumentado de 37,4%, em 1967, para 47,2%, em 1997. Os principais pases exportadores tambm so os importadores mais relevantes, exceo do Canad. Esse diagnstico sinaliza que dificilmente o Brasil pertencer, a curto ou mdio prazo, ao grupo de pases produtores e exportadores de mquinas e equipamentos. Assim, para o MERCOSUL, o acesso a inovaes tecnolgicas continuar dependendo fundamentalmente das importaes desses bens. 3.4.2 Descrio e estrutura vigente A Tabela 5 mostra a estatstica descritiva da TEC, por seo do SH, vigente em 2006. A tarifa mdia simples atinge 10,6%, mas tanto a tarifa mediana como a modal so superiores, alcanando, respectivamente, 12% e 14%. O desviopadro de 6,4%, notando-se a maior disperso em material de transporte (6,9%), seguido por instrumentos de tica e de preciso (6,7%) e mquinas e equipamentos e prolas e metais preciosos (6,2%). Essas maiores disperses ocorrem devido a tarifas crescentes ao longo da cadeia produtiva, denominada escalada tarifria. Do total de 9.714 itens (NCM-8), o Brasil mantm atualmente 158 produtos com tarifas diferentes daquelas fixadas na TEC, sendo 84 na Lista de Exceo Nacional, 2 na Lista de Exceo para fins de abastecimento e 72 na Lista de Exceo de Bens de Informtica e de Telecomunicaes (Tabela 6). Desse total, 30 produtos tm tarifa nacional superior TEC, com predominncia de
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Tabela 5 Estatstica descritiva da TEC, 2006 (%)
Fonte: SECEX/MDIC. Elaborao prpria
produtos agrcolas como leite, alho, arroz e algodo e bens de consumo, como vinho e calados. O restante teve sua tarifa reduzida para conter os preos de matrias-primas, como produtos qumicos e siderrgicos. O pequeno nmero de produtos nas listas de exceo TEC indica que a estrutura tarifria vigente adequada para a atual poltica governamental de proteo indstria brasileira.
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Tabela 6 Lista de exceo da TEC Brasil, 2006
Fonte: SECEX/MDIC. Elaborao prpria.
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3.4.3 Reforma tarifria Apesar da atual TEC no ser conflitante com os objetivos do governo brasileiro, a manuteno das listas de exceo, principalmente, em bens de capitais e em produtos de informtica e telecomunicaes por parte dos demais pases scios indica que a implementao efetiva da TEC exigir a sua reviso. Se uma reforma inevitvel, qual seria a estrutura tarifria mais apropriada? A teoria econmica mostra que uma tarifa nominal uniforme tima, na medida em que gera protees efetivas idnticas para todos os setores, o que resulta em uma alocao eficiente de recursos produtivos. No entanto, sua validade est condicionada s suposies de que as externalidades so nulas, ou, pelo menos, insignificantes, de que inexistem bens exportveis e de que os efeitos sobre o consumo so desprezveis (Corden, 1971). Quando essas hipteses no so aceitas, a determinao de uma estrutura tarifria tima torna-se uma tarefa extremamente complexa, requerendo um conjunto de dados que usualmente no so disponveis. Na ausncia dessas informaes, alguns autores, como Corden (1971), ainda recomendam uma tarifa uniforme, indicando duas vantagens adicionais: a) simplifica a administrao aduaneira e b) reduz as presses polticas em favor de determinados segmentos produtivos. Panagariya e Rodrik (1991) concluem que possivelmente o regime de tarifa uniforme apresenta um nvel de bem-estar maior que um regime de tarifas diferenciadas, pois minimiza o desvio de recursos para atividades improdutivas. Apesar dessa recomendao, os pases geralmente adotam uma tarifa discriminatria, aplicando tarifas menores para bens de capital e bens intermedirios em relao s de bens de consumo. O Chile uma exceo, praticando uma tarifa uniforme. No MERCOSUL, mantida a atual disperso tarifria, mostrada anteriormente na Tabela 6, dificilmente haveria condies polticas para implementar uma tarifa uniforme, pois isto requereria uma reduo nos graus de proteo nominal de bens de consumo e um aumento no de bens intermedirios. Essas mudanas causariam uma forte realocao de recursos, a qual, ainda que adequada a longo prazo, provocaria custos de ajustamento substanciais a curto e mdio prazos. Uma poltica alternativa seria aplicar o mtodo concertina (Corden, 1997), em vrias etapas. Segundo essa abordagem, em cada perodo seriam reduzidas todas as tarifas nominais que fossem superiores a um percentual fixado arbitrariamente. Por exemplo, no primeiro momento, as tarifas nominais acima da mdia seriam reduzidas at atingir esse valor. No segundo momento, uma nova tarifa nominal mdia seria calculada e repetido o procedimento anterior e, assim sucessivamente. O ponto final alcanado seria uma determinada tarifa efetiva com baixa
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disperso. No entanto, os setores com tarifas inferiores mdia final teriam suas alquotas mantidas, durante todo o processo. Nesse caso, as dificuldades estariam concentradas na escolha da tarifa mdia final para a qual convergiriam todas as tarifas superiores a esse nvel e no nmero de etapas que seriam cumpridas. Evidentemente, possvel reduzir gradualmente apenas as tarifas superiores mdia atual, o que conduziria a uma maior uniformidade na estrutura tarifria e prpria queda na tarifa mdia. Finalmente, no caso provvel de ser mantida uma estrutura tarifria diferenciada, um estudo mais aprofundado sobre a adequao das tarifas de bens de capital deveria ser realizado. Certamente, uma proposta radical de tarifa nula no apropriada, at porque os grandes pases produtores e exportadores de bens de capital no a aplicam. Esses mesmos pases so tambm importadores, o que sugere a existncia de um comrcio intra-indstria. Uma alternativa interessante poderia ser a combinao de uma tarifa menos elevada com um subsdio produo domstica.
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4. O PAPEL DAS ORGANIZAES E DAS INSTITUIES

Segundo as teorias tradicionais, a estrutura de comrcio determinada pelas diferenas na dotao de fatores e na tecnologia, enquanto as teorias modernas destacam a estrutura de mercado e as economias de escala como fatores explicativos. No entanto, ambas ignoram o papel das instituies (Greif, 1992). O comrcio no ocorre em um ambiente de trocas annimas e impessoais, como assumido nesses modelos. Todas as transaes envolvem trs etapas: contato, contrato e controle. Na primeira, buscam-se os parceiros comerciais e avaliam-se as oportunidades. Na segunda, negociam-se as condies da transao: preo, quantidade, qualidade, prazo, etc. Na terceira, verifica-se o cumprimento do contrato. Nas transaes externas, esses fatores assumem elevada importncia devido ao maior grau de incerteza decorrente de informao assimtrica e comportamentos oportunistas (Butter e Mosch, 2003). Alm disso, diferenas nos sistemas legais e polticos elevam os custos de transao (Rodrik, 2002). Por exemplo, a escolha do local do equacionamento das demandas judiciais (sejam as do exportador, sejam as do importador) pode no ser considerada apropriada por uma das partes e a justia internacional no pode exigir que suas decises sejam acatadas. De acordo com North (1991), h uma diferena importante entre instituies e organizaes. Instituies so regras, formais ou informais, que restringem e influenciam o processo decisrio dos agentes econmicos. Organizaes so rgos, tais como associaes de classe, tribunais de justia e agncias governamentais. Assim, para esse autor, como as instituies influenciam os custos, isto , a rentabilidade das atividades econmicas, a natureza das instituies afeta a magnitude e a direo do comrcio. Sob essa tica, h uma complementaridade entre a evoluo do processo institucional e a expanso do comrcio. Diferentemente dos pases desenvolvidos onde prevalece uma grande estabilidade das organizaes, especialmente governamentais , nos pases em desenvolvimento o organograma das agncias pblicas pode variar com freqncia. No Brasil, como se ver a seguir, as mudanas nos rgos governamentais, bem como em suas atribuies, foram freqentes nos ltimos 15 anos, no mbito da gesto da poltica de comrcio exterior. Parte delas era inevitvel, uma vez que a primeira metade da dcada de 1990 foi dedicada liberalizao daquela poltica, o que implicava a necessidade de perda de poder dos rgos mais atuantes na manuteno do modelo anterior de substituio das importaes e a troca por outros mais comprometidos com a abertura da economia. Nesse sentido, indispensvel uma descrio das mudanas organizacionais na gesto governamental do comrcio exterior brasileiro, antes de prosseguir com uma anlise institucional.
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4.1 Evoluo recente das organizaes
Antes de 1990, a poltica de comrcio exterior era formulada pelo MF e executada por dois rgos, a CACEX e a Comisso de Poltica Aduaneira (CPA). A primeira, uma diretoria do Banco do Brasil, tinha como atribuies a emisso dos documentos de exportao e o financiamento das exportaes. A segunda era responsvel pela tarifa aduaneira e pela investigao e determinao dos instrumentos de defesa comercial. Ambos os rgos eram formalmente subordinados ao MF, mas dada a importncia da CACEX, a nomeao para a sua direo muitas vezes era feita sua revelia, aumentando a independncia desse rgo. Ao contrrio, a CPA era um rgo colegiado, presidido por um secretrio-executivo, designado pelo MF, e composto por seis representantes de ministrios ligados rea econmica, sete de agncias governamentais e trs representantes do setor privado. Essa estrutura institucional provocava conflitos e incertezas. Se por orientao do MF a CPA reduzisse as tarifas, a CACEX poderia resistir a essa medida dificultando a liberao do documento de importao. Da mesma forma, a CACEX, ao suspender a emisso do documento de importao de um bem para atender aos interesses do produtor interno, proporcionava uma proteo elevada, independente da tarifa vigente. Assim, a CACEX manteve, at o final dos anos 1980, o domnio total sobre as importaes. Em 1990, no incio do governo Collor, foi realizada uma reforma administrativa que, entre outras medidas, criou o Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento, unificando os antigos Ministrios da Fazenda, do Planejamento e da Indstria e Comrcio. O novo ministrio era composto por uma secretaria-executiva com cargo equivalente ao de vice-ministro e por quatro secretarias, entre as quais a Secretaria Nacional de Economia, qual ficou subordinado o Departamento de Comrcio Exterior (DECEX). Permaneceram ligadas ao DECEX a Coordenao Tcnica de Tarifas (CTT, antiga CPA) e a Coordenao Tcnica de Intercmbio Comercial (CTIC, antiga CACEX), com as mesmas atribuies anteriores. A subordinao dos dois rgos ao DECEX buscava unificar o comando sobre a poltica de comrcio exterior, em um contexto potencialmente conflituoso, que requeria a diminuio do poder da antiga CACEX, em contraposio ao fortalecimento da atuao da antiga CPA. Em outubro de 1992, com a posse do presidente Itamar Franco, foi reintroduzido, em parte, um vis de maior proteo ao mercado interno. Recriou-se o MICT, ao qual ficou subordinado o DECEX, renomeado de SECEX. Nessa secretaria permaneceram as antigas coordenaes, agora elevadas categoria de departamentos (Departamento Tcnico de Tarifas DTT e Departamento Tcnico de Intercmbio Comercial DTIC, respectivamente). Como as questes relativas a alteraes de
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tarifas constituam uma atribuio do MF, de acordo com a Constituio Federal, as decises tomadas tecnicamente pelo DTT e aprovadas pela SECEX passaram a ser submetidas apreciao da Secretaria de Poltica Econmica, para posterior assinatura do MF. Intensificava-se novamente a descoordenao da poltica comercial, com o MF mais preocupado em utilizar a poltica tarifria como instrumento de estabilizao dos preos domsticos, enquanto o MICT preocupava-se com a proteo indstria domstica. Em 1995, o governo FHC criou a CAMEX, rgo colegiado, composto pelos Ministros de Estado Chefe da Casa Civil, das Relaes Exteriores, da Fazenda, do Planejamento e Oramento, da Indstria, do Comrcio e do Turismo, da Agricultura, do Abastecimento e da Reforma Agrria36 . O objetivo da CAMEX era o de formular as polticas e coordenar as atividades relativas ao comrcio exterior de bens e servios. Atravs dessa instituio buscou-se novamente uma maior uniformidade nas decises de poltica comercial. Foi mantido o MICT, com a SECEX, com a seguinte estrutura: o Departamento de Operaes de Comrcio Exterior (DECEX), que, na prtica, absorveu as atribuies do antigo DTIC (exclusive a elaborao de estatsticas de comrcio exterior), o Departamento de Negociaes Internacionais (DEINTER), encarregado das questes relacionadas a negociaes no MERCOSUL, na OMC, entre outros, e pela anlise dos pleitos de alteraes de alquotas do imposto de importao, o Departamento de Defesa Comercial (DECOM), responsvel pelos processos AD, de subsdios e de salvaguardas. importante notar a criao de um departamento especfico para cuidar das questes de defesa comercial, refletindo a importncia que esses instrumentos assumiram na poltica brasileira. Essas novas mudanas no eliminaram os conflitos decorrentes de atribuies legais. As alteraes tarifrias passaram a ser decididas pelo Grupo Mercado Comum do MERCOSUL e implementadas no Brasil por meio de decreto presidencial. Ao MF competia apenas assinar os atos legais relacionados a mudanas nos extarifrios, mas manteve forte influncia nas mudanas tarifrias junto Presidncia da Repblica. As decises de defesa comercial (tecnicamente analisadas pelo DECOM, ligado ao MICT) passaram a ser sancionadas conjuntamente pelo MICT e pelo MF, por meio de portarias interministeriais. Finalmente, em fevereiro de 2001, o Presidente da Repblica transferiu para a CAMEX o poder de alterar as tarifas (inclusive ex-tarifrios), de fixar os direitos AD e os direitos compensatrios e de adotar medidas de salvaguardas. A CAMEX passou a ser presidida pelo Ministro do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC)37 , sendo composta pelos Ministros das Relaes Exteriores (MRE),
36 Posteriormente, dividido em dois: Ministrio da Agricultura, da Pecuria e do Abastecimento e Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. 37 O MDIC substituiu o MICT.
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da Fazenda, da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (MARA), Chefe da Casa Civil da Presidncia da Repblica e do Planejamento, Oramento e Gesto (MPO), mas com decises baseadas em consenso. Em outubro do mesmo ano, o governo decidiu que a deliberao da CAMEX passasse a ser feita pelo voto da maioria dos membros. Em junho de 2003, ficou assegurado ao MIDIC o voto de minerva. Do ponto de vista institucional, esta ltima mudana significou um enorme enfraquecimento do MF no processo decisrio da poltica comercial, uma vez que sua representatividade foi reduzida a um voto entre seis membros, e um fortalecimento do MDIC, tradicionalmente com uma viso mais protecionista. Alm disso, apesar dos parmetros das negociaes comerciais serem aprovados na CAMEX, o MRE, por conduzir as delegaes brasileiras nessas negociaes, tem um papel preponderante nos resultados. Em resumo, apesar da CAMEX, a diversidade de rgos intervenientes nas operaes de comrcio exterior distribudos entre os vrios ministrios e os interesses especficos de cada um deles no permitiram ainda uma coordenao efetiva da poltica comercial no Brasil, gerando incerteza aos agentes econmicos.
4.2 Indicadores de governana

bastante conhecida a dificuldade em medir a qualidade das instituies, dada a complexidade do conceito e seu carter multidimensional. Assim, qualquer medida sempre apresentar erros importantes de mensurao (Kaufman, Kraay e Mastruzzi, 2007). A seguir, so apresentados dois grupos de indicadores, ambos baseados nas percepes das firmas e indivduos, obtidas atravs de questionrios, incluindo as agncias especializadas em mensurao de risco, organizaes no-governamentais e agncias multilaterais de fomento. Cada fonte fornece uma nota que uma avaliao imperfeita e subjetiva da noo de governana, que difcil de observar diretamente. Essas notas so agregadas em seis indicadores com valores normalizados entre 2,5 e 2,5, sendo atribudo maior valor melhor governana (Kaufman, Kraay e Mastruzzi, 2007). O primeiro grupo de indicadores reflete a capacidade do governo na formulao e implementao de polticas pblicas. A eficincia do governo mede a qualidade dos servios pblicos, a competncia dos servidores, o grau de independncia frente s presses polticas, a capacidade na formulao e implementao de polticas e sua credibilidade. A qualidade regulatria reflete a habilidade do governo em formular e implementar polticas adequadas de controle e regulao do sistema de mercado.
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O segundo grupo avalia a capacidade das instituies em estabelecer regras e procedimentos apropriados para consolidar as transaes de mercado e o direito de propriedade. O estado de direito mede o grau de confiabilidade e de aceitao pelos agentes das regras estabelecidas e, em particular, o cumprimento dos contratos e das decises do sistema judicirio. O controle da corrupo afere a apropriao dos rgos pblicos para gerar ganhos privados, tais como a corrupo na poltica e a necessidade de oferecer pagamentos para obter ou acelerar os procedimentos do servio. A Tabela 7 apresenta os indicadores de governana do Banco Mundial para anos selecionados no perodo 1996-2006. Apesar da reduo do desvio-padro ao longo do perodo, indicando um aumento de confiana, sua magnitude ainda muito elevada para permitir comparaes entre anos. Assim, mudanas no indicador geralmente no so estatisticamente significantes ao nvel de 10%.
Tabela 7 Indicadores de governana do Brasil: anos escolhidos
Fonte: Kaufmann, Kraay e Mastruzzi, 2007.
O Brasil situa-se acima do 50o. lugar entre os 213 pases da amostra nos indicadores de eficincia governamental, qualidade regulatria e controle da corrupo. Na avaliao do estado de direito, situa-se abaixo da 50o. posio.
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Esses resultados indicam que no perodo 1996-2006 no houve mudana significativa no ambiente institucional que pudesse contribuir para um melhor desempenho do comrcio exterior.
4.3 Custos de exportao e importao

O Banco Mundial estima, para 178 pases, os custos38 envolvidos entre o momento da assinatura do contrato de exportao (importao) de um lote de mercadorias e a entrega (recebimento) do produto. Para permitir a comparao entre pases, o clculo baseado em uma determinada empresa com um conjunto de caractersticas similares39 , que exporta certos produtos40 em um continer de seis metros cbicos. Foram obtidas as seguintes informaes: a) o nmero de documentos necessrios para a execuo de uma operao de comrcio exterior: documentos bancrios, declarao aduaneira, licena de importao entre outros; b) o nmero de dias decorridos entre a data da assinatura do contrato de exportao e a entrega do produto. Caso a entrega possa ser acelerada a um custo adicional, contado o menor tempo. Quando os procedimentos burocrticos podem ser executados simultaneamente, so registrados somente uma vez. O tempo de espera para o embarque (desembarque) da mercadoria contabilizado; c) os custos correspondentes s taxas cobradas sobre um continer de seis metros, incluindo as despesas para elaborao dos documentos, taxas aduaneiras para liberao e movimentao de mercadorias no porto, exceto os impostos de importao e domsticos. A Tabela 8 apresenta os custos operacionais de exportao e importao do Brasil e de um grupo de pases escolhidos. Na posio geral entre 178 pases, o Brasil situa-se em 93o. lugar, abaixo de pases em desenvolvimento como o Chile
38 As informaes so obtidas de despachantes aduaneiros, empresas de navegao e autoridades porturias. 39 A firma tem que ser privada, com capital 100% nacional, empregar pelo menos 200 pessoas, estar localizada na cidade mais populosa do pas, no operar em reas com tratamento fiscal privilegiado e vender mais de 10% da sua produo para o mercado externo. 40 Os produtos exportados, classificados na Classificao Uniforme do Comrcio Internacional (CUCI) a dois dgitos, so: 07 caf, ch, cacau, especiarias e seus manufaturados; 65 fios txteis, tecidos e artigos manufaturados; 84 artigos de vesturio e acessrios.
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(43o.), China (42o.) e ndia (79o.), superando apenas a Argentina (107o.). A Coria do Sul e os pases desenvolvidos Alemanha e Estados Unidos encontram-se entre os 15 primeiros41 .
Tabela 8 Custos operacionais de exportao e importao - 2007
Fonte: Doing Business, Banco Mundial.
Observa-se que, no Brasil, os procedimentos burocrticos, medidos pelo nmero de documentos exigidos e o tempo necessrio para cumprir esses requisitos, no diferem muito dos demais pases em desenvolvimento. No entanto, as taxas aduaneiras para a liberao de mercadorias e as despesas porturias tornam o custo por continer superior ao dos demais pases, exceo da Argentina. Para reduzir o nmero de documentos e informatizar os procedimentos burocrticos nas operaes de comrcio exterior, o Brasil implementou o SISCOMEX, em 1993, para a exportao e, em 1997, para a importao, pelo qual um documento nico on-line exigido, sendo administrado pela SECEX/MDIC, pela SRF/MF e pelo Banco Central. As operaes registradas no SISCOMEX so analisadas online pelos rgos gestores citados e, quando necessrio, pelos rgos anuentes
41 Infelizmente, essas informaes so disponveis apenas a partir de 2003, o que impede uma avaliao adequada da evoluo temporal desses indicadores que, por sua natureza, exige perodos longos.
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MARA, Ministrio da Defesa, Departamento de Polcia Federal e Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis, segundo a competncia de cada um. No entanto, os resultados mostrados pelo Banco Mundial indicam que o Brasil tem um longo caminho a percorrer, no sentido de reduzir os custos operacionais das atividades de comrcio exterior.
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5. IMPACTOS DA LIBERALIZAO COMERCIAL
Nessa seo procura-se avaliar o impacto da liberalizao das importaes sobre o volume de comrcio, a produtividade da indstria e o diferencial de salrios entre trabalhadores qualificados e no-qualificados.
5.1 Desempenho e estrutura do comrcio total, inter e intra-indstria

As exportaes brasileiras passaram de US$ 34,4 bilhes, em 1989, para US$ 127,9 bilhes, em 2006, enquanto, no mesmo perodo, as importaes aumentaram de US$ 19,5 bilhes para US$ 82,5 bilhes. No entanto, o desempenho das exportaes e importaes como proporo do PIB nesse perodo no foi uniforme. No perodo 1989-1998, a participao das exportaes no PIB caiu de 8,9%, em 1989, para 6,5%, em 1998, tendo aumentado somente no binio 1991-1992, quando atingiu 9,2%, em 1992, o maior percentual desse subperodo. A partir de 1999, passou a apresentar uma tendncia crescente, alcanando 16%, em 2004, quando comeou novamente a se reduzir, caindo para 14,8%, em 2006. A parcela das importaes sobre o PIB mostrou uma tendncia crescente, passando de 4,4%, em 1989, para 10,9%, em 2001. A partir de 2002, a tendncia tornou-se levemente decrescente, alcanando 9,8%, em 2006. A balana comercial mostrou supervits no perodo 1989-1994, dficits no perodo 1995-2000 e novamente supervits a partir de 2001 (Grfico 4). A composio do comrcio brasileiro por setor da CUCI, no perodo 19892006, no sofreu mudanas significativas. Nas exportaes, destacou-se o aumento de participao de mquinas e material de transporte e combustveis e lubrificantes que passaram, respectivamente, de 19,5% para 25,4% e 2,4% para 7%, entre os binios 1989-1990 e 2005-2006. Outra constatao importante a queda de artigos manufaturados, classificados segundo a origem da matria-prima, e mercadorias diversas, respectivamente, de 26% para 18,6% e 6,5% para 3,9% (Tabela 9). Quanto s importaes, os aumentos mais significativos ocorreram na participao de mquinas e material de transporte e produtos qumicos, passando, respectivamente, de 28,3% para 37,6% e 15,4% para 18,9% entre os binios 19891990 e 2005-2006. Quanto s redues, as mais relevantes foram em produtos
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Grfico 4 Evoluo da participao da exportao e da importao no PIB Brasil: 1989-2006
Tabela 9 Composio das exportaes brasileiras, por setor da CUCI 1989-2006, perodos selecionados
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alimentcios, de 8,9% para 3,8%, matrias primas no comestveis, de 6,6% para 3,5% e combustveis e lubrificantes, de 25,2% para 18,6% nos mesmos perodos (Tabela 10).
Tabela 10 Composio das importaes brasileiras, por setor da CUCI 1989-2006, perodos selecionados
Quanto estrutura do comrcio brasileiro com os demais pases do MERCOSUL, ocorreu, de maneira geral, uma queda generalizada na participao das exportaes brasileiras de produtos de origem agropecuria, de 6,8% para 3,7% em produtos alimentcios e animais vivos, de 1,4% para 0,3% em bebidas e fumo e de 10,9% para 5,1%, em matrias primas no comestveis entre os perodos 19891990 e 2005-2006. Em relao aos produtos industrializados, tambm ocorreu uma reduo, exceo de mquinas e equipamentos de transporte, cuja participao apresentou uma tendncia crescente, passando de 30,2%, em 1989-1990, para 48,8%, em 20052006, desconsiderando 2001-2002, perodo de forte queda no nvel de atividade da Argentina, Paraguai e Uruguai (Tabela 11). Nas importaes, nos mesmos binios, merecem destaque os aumentos nas participaes de combustveis e lubrificantes, de 1,1% para 14,5%, produtos qumicos, de 10,9% para 17,6% e de mquinas e material de transporte, de 8,3% para 25,5% (pico de 33,4% em 1997-1998). Os produtos de origem agropecuria tive-
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Tabela 11 Composio das exportaes brasileiras do MERCOSUL, por setor da CUCI 1989-2006, perodos selecionados
Tabela 12 Composio das importaes brasileiras do MERCOSUL, por setor da CUCI 1989-2006, perodos selecionados
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ram quedas substantivas, de 46,6% para 25,4%, em produtos alimentcios e animais vivos e de 11,3% para 3,6%, em matrias primas no-comestveis (Tabela 12). No comrcio intra-MERCOSUL sempre houve uma expectativa de que predominasse o comrcio intra-indstria em detrimento do comrcio inter-indstria, principalmente nas transaes entre a Argentina e o Brasil, em decorrncia da maior similaridade das estruturas industriais. Tal esperana refletia uma preocupao relativa a dois fatores: primeiro, o custo social do ajustamento requerido no programa de integrao bastante inferior quando prevalece o comrcio intra-indstria, pois os deslocamentos dos trabalhadores ocorreriam na mesma atividade ou na prpria firma, enquanto a expanso do comrcio inter-indstria provocaria mudanas dos trabalhadores entre setores; segundo, a predominncia de trocas do tipo trigo por mquinas inevitavelmente provocaria conflitos regionais, sempre que um dos pases-membros se considerasse prejudicado pela mudana na composio setorial de sua produo domstica. O coeficiente de comrcio intra-indstria de um pas - usualmente denominado ndice de Grubel-Lloyd - foi medido como a proporo de comrcio intra-indstria no comrcio total. Como bastante conhecido, a medida sensvel definio de indstria. Quanto mais restrito o conceito de indstria, menor o coeficiente. O ndice de comrcio intra-indstria tambm viesado na presena de desequilbrios no saldo comercial do pas. Grubel e Lloyd (1971) e Aquino (1978) propuseram correes na frmula que procuravam evitar este erro de medida. No entanto, a falta de fundamentos que justificassem estes procedimentos de ajuste acentuou a preocupao quanto introduo de novas distores. Assim, trabalhos mais recentes utilizam a expresso original, sem correes, opo escolhida nesse estudo (Greenaway e Milner, 2004). O coeficiente de comrcio intra-indstria do Brasil foi calculado em relao aos 11 principais parceiros comerciais: MERCOSUL (3 pases), Unio Europia (25 pases), NAFTA (3 pases), demais pases da ALADI (7 pases), China, Japo, Coria do Sul, Taiwan e Rssia, por binio, atingindo, em mdia, 77% do comrcio brasileiro, em 2005-2006. As estimativas de comrcio intra-indstria foram feitas com base nos fluxos de comrcio bilateral e agregados, no caso dos blocos econmicos. As estimativas foram feitas para todos os bens da CUCI - quatro dgitos - e os dados foram obtidos da SECEX-MDIC. A Tabela 13, na ltima linha, mostra que o ndice de comrcio intra-indstria total do Brasil aumentou entre os binios 1989-1990 e 1997-1998, passando, respectivamente, de 9,1 para 14,9. Em 2001-2002, devido recesso da economia argentina, caiu para 13,3, com uma pequena recuperao em 2005-2006, mas ainda inferior ao verificado em 1997-1988.
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Tabela 13 Evoluo do comrcio intra-indstria: Brasil e principais parceiros comerciais 1989-2006, perodos selecionados
Entre 1989-1990 e 2001-2002, o comrcio intra-indstria do Brasil com seus principais parceiros comerciais aumentou, exceo da Argentina. No entanto, em 2005-2006, a participao do comrcio intra-indstria diminuiu em relao ao Paraguai, Uruguai, demais pases da ALADI, China e Taiwan devido ao aumento importante ocorrido nos fluxos de comrcio brasileiro do tipo inter-indstria. Em relao ao comrcio intra-indstria com o MERCOSUL, conforme esperado, o indicador da Argentina quase duplicou, passando de 21,5, em 1989-1990, para 40,4, em 2005-2006. Com o Paraguai, o aumento tambm foi substantivo, embora a parcela seja ainda pouco significativa. Quanto ao Uruguai, o ndice de comrcio intra-indstria elevou-se de 11,5, em 1989-1990, para 15,4, em 2005-2006. Considerando a evoluo do ndice de comrcio intra-indstria total brasileiro, por setor da CUCI, houve um aumento em todas as atividades ao longo do perodo analisado (Tabela 14). No entanto, importante destacar que, na maioria dos setores, o ndice mximo foi atingido em 1997-1998, exceo de combustveis e lubrificantes, produtos qumicos e conexos e artigos manufaturados diversos. Provavelmente, a mudana do regime cambial brasileiro e a grave recesso econmica nos demais pases do MERCOSUL geraram efeitos negativos sobre o comrcio intra-indstria, que ainda no foram totalmente revertidos. A Tabela 15 mostra a composio setorial do comrcio intra-indstria com o MERCOSUL. Cabe mencionar que antes da formao do bloco j havia um comr-
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Tabela 14 Evoluo do comrcio intra-indstria total do Brasil, por setor da CUCI 1989-2006, perodos selecionados
Tabela 15 Evoluo do comrcio intra-indstria: Brasil e MERCOSUL, por setor da CUCI 1989-2006, perodos selecionados
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cio intra-indstria importante entre os pases-membros, em setores produtores de manufaturados: produtos qumicos e conexos (ndice de 38,2) e mquinas e material de transporte (29,8). A comparao entre os binios 1989-1990 e 2005-2006 indica uma elevao desse tipo de comrcio em todos os setores, com destaque para combustveis e lubrificantes (de 9,2 para 34,2), artigos manufaturados, segundo matria-prima (14,5 para 29,8), mquinas e material de transporte (29,8 para 47,6) e artigos manufaturados diversos (18,2 para 28,1).
5.2 Produtividade
Segundo o argumento esttico tradicional, a liberalizao das importaes provoca uma realocao dos recursos segundo as vantagens comparativas, aumentando a eficincia produtiva e elevando o produto. Alm disso, a produtividade total dos fatores tambm afetada favoravelmente, devido possibilidade de importar bens de capital e insumos com tecnologia avanada a preos menores e eliminao das firmas menos eficientes, resultante da maior competio externa. No entanto, no h evidncias empricas que confirmem que a abertura comercial tem um impacto positivo sobre a produtividade. Segundo Pack (1988), a comparao entre as produtividades totais dos fatores do setor manufatureiro de pases com diferentes regimes comerciais no revela diferenas sistemticas, tanto em estudos cross-section como em sries de tempo para pases especficos. A seguir, sero apresentadas duas resenhas sucintas de estudos que procuram determinar se a abertura comercial nos anos 1990 contribuiu para o crescimento da produtividade da indstria brasileira. Inicialmente, Ferreira e Rossi (2003) estimaram a produtividade total dos fatores 42 de 16 setores da indstria brasileira no perodo 1985-1997, com base nos dados da Pesquisa Industrial Mensal Produo Fsica e Dados Gerais do IBGE. A comparao entre as variaes da produtividade e da tarifa revelou que os setores com maiores incrementos na produtividade foram aqueles que sofreram as maiores redues tarifrias (Tabela 16). Para testar esse resultado, os autores estimaram a taxa de crescimento anual da produtividade total dos fatores em funo das redues tarifrias, nominal e efetiva, controladas pelas caractersticas especficas de cada ativi42 Foi utilizada uma funo Cobb-Douglas do produto em relao ao capital e ao trabalho.
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Tabela 16 Taxa de crescimento anual da produtividade total dos fatores e tarifa nominal no Brasil, por setor (%)
Fonte: Ferreira e Rossi (2003, Tabela 3, p. 1.189)
dade (efeito fixo), pelos fatores macroeconmicos (dummy de tempo e taxa de inflao) e pela poltica de privatizao ocorrida no mesmo perodo (excluso dos setores de metalurgia e siderurgia e qumica). Concluram que a reduo tarifria no perodo contribuiu para o aumento de 8% a 12% na taxa de crescimento da produtividade total dos fatores. Schor (2006) avaliou o impacto da liberalizao comercial sobre a produtividade setorial da indstria brasileira, considerando um modelo tipo Melitz, onde h grande heterogeneidade das firmas em uma mesma atividade. Nesse modelo, a reduo tarifria eleva a produtividade do setor devido maior concentrao da produo nas empresas mais eficientes, decorrente da sada das demais firmas.
148
Inicialmente, Schor (2006) estimou a produtividade total dos fatores por firma43 , com base nos dados da PIA/IBGE no perodo 1986-1998, exceo de 1991, quando a coleta de dados no foi realizada. Em seguida, calculou a densidade de Kernel44 da produtividade de cada setor e os quatro primeiros momentos: produtividade mdia, desvio-padro e os coeficientes de assimetria de curtose. Essas medidas foram relacionadas reduo tarifria (tarifa nominal e efetiva), com a incluso da varivel tempo para controlar os efeitos macroeconmicos que poderiam influenciar a produtividade, do efeito-fixo para capturar as caractersticas especficas de cada atividade e do uso de varivel instrumental45 para evitar problemas de endogeneidade. Os resultados mostraram que somente o desvio-padro foi influenciado negativamente pela reduo tarifria. Portanto, apesar da reduo da disperso, como a reduo tarifria no afetou a produtividade mdia, ao contrrio do esperado, as firmas menos produtivas continuaram a produzir mesmo com a maior concorrncia externa. Para testar se o aumento da participao das firmas mais eficientes foi provocado pela liberalizao comercial, a autora estimou a relao entre a participao setorial das firmas mais produtivas (maior do que 75o. percentil da distribuio setorial) e menos produtivas (menor do que o 25o. percentil da distribuio) com a reduo da tarifa nominal e efetiva. Os resultados mostraram uma relao positiva para as mais produtivas e negativa para as demais. Assim, as estimativas de Schor (2006) indicaram que a liberalizao das importaes no perodo 1986-1998 aumentou a produtividade total dos fatores em cada setor, mas que esse movimento foi devido ao aumento na parcela das firmas mais produtivas em cada setor, sem a sada das firmas menos eficientes. Esse resultado ressalta a importncia de se considerar a heterogeneidade das firmas em cada setor da indstria brasileira para explicar a evoluo da produtividade setorial e agregada.
5.3 Estrutura de salrios

Dada a abundncia relativa da mo-de-obra no-qualificada no Brasil, usual esperar que a liberalizao das importaes aumente o salrio relativo desses tra43 Calculada entre a produo observada e a produo estimada atravs de uma funo tipo Cobb-Douglas, em que o produto da firma depende da quantidade de trabalho, na administrao e na produo, da quantidade de matrias-primas e do estoque de capital. 44 A densidade de Kernel estimada de forma semelhante a um histograma nmero de observaes por faixa de produtividade com cada observao ponderada pela diferena da produtividade em relao produtividade mdia da faixa. 45 A tarifa nominal de 1986 por setor utilizada como instrumento devido a sua elevada correlao com as tarifas dos demais anos.
149
balhadores, o que conhecido como Teorema de Stolper-Samuelson. Os trabalhos descritos a seguir procuraram testar essa hiptese. Arbache e Corseuil (2004)46 estimaram inicialmente o prmio salarial, definido como o diferencial de salrio de um setor em relao mdia setorial, atravs de uma equao tradicional em que o salrio-hora de cada trabalhador estimado em funo das suas caractersticas especficas, tais como o grau de escolaridade, a experincia no emprego, o gnero, a raa, o tipo de contrato de trabalho (com e sem carteira), a posio familiar (chefe ou no) e a localizao geogrfica (estado, rea urbana ou rural e regio metropolitana) e de uma varivel binria (dummy) para cada um dos setores. Esta ltima mede o prmio salarial que corresponde diferena percentual entre o salrio mdio de um setor em relao ao salrio mdio de todas as atividades, corrigido pelas caractersticas individuais dos trabalhadores, isto , capta fatores especficos do setor na determinao dos salrios, tais como a estrutura de mercado e o poder de barganha dos trabalhadores. Os dados foram obtidos da Pesquisa Nacional por Amostras de Domiclio (PNAD) efetuada pelo IBGE no perodo 1987-1998. As informaes selecionadas correspondem aos trabalhadores entre 18 e 65 anos, com salrio positivo no emprego principal. Em seguida, foi estimada a influncia da liberalizao das importaes sobre o prmio salarial de cada setor, corrigida pelos fatores econmicos que variam ao longo dos anos, mas afetam igualmente todas as atividades (dummy de ano) e pelas caractersticas especficas de cada setor que no se alteram ao longo do tempo. Como medida do grau de abertura comercial de cada setor foram utilizadas a tarifa legal, a tarifa efetiva, a penetrao das importaes (parcela das importaes na oferta interna valor da produo menos o valor da exportao mais o valor da importao) e a intensidade das exportaes (valor das exportaes sobre valor da produo). Os resultados obtidos, contrrios aos esperados, assinalaram uma relao inversa e significativa, embora de pequena magnitude, com as tarifas legais e efetivas. Alm disso, a penetrao das importaes no apresentou efeito significativo. No entanto, a intensidade das exportaes influenciou negativamente o prmio salarial47 .
46 Pavcnik e outros (2004) adotaram uma metodologia similar e chegaram s mesmas concluses. 47 Para evitar problemas de endogeneidade entre salrios e variveis de fluxos de comrcio, as estimativas foram refeitas utilizando-se como instrumento os preos industriais norteamericanos, mas os resultados no sofreram alteraes importantes.
150
Assim, os autores concluram que, no perodo 1987-1998, a liberalizao comercial no Brasil no teve impactos significativos sobre a estrutura de salrios de modo que a desigualdade salarial entre trabalhadores qualificados e no-qualificados no foi reduzida pela maior presso decorrente da competio internacional. Gonzaga, Menezes e Terra (2006), com base na PNAD-IBGE, no perodo 19812001, selecionaram os indivduos com remunerao positiva (salrio-hora) em sua atividade principal (emprego formal ou informal e por conta prpria) no setor manufatureiro e calcularam para cada ano o diferencial de salrios entre os trabalhadores classificados em dois grupos: qualificados, com pelo menos o grau secundrio (11 anos de escolaridade) e no-qualificados. Os resultados mostraram que esse diferencial de salrio se manteve aproximadamente constante no perodo 1981-1988, mas caiu fortemente no perodo 19891995, quando as tarifas aduaneiras sofreram as maiores redues. No perodo 19952001, a queda continuou, mas de forma bem menos acentuada. Para avaliar o papel da liberalizao comercial na diminuio do diferencial de salrio entre trabalhadores qualificados e no-qualificados, os autores adotaram trs passos iniciais. Primeiro, foi estimada a relao entre a variao do preo relativo e a proporo do nmero de trabalhadores qualificados no total de trabalhadores, para 60 setores, no perodo 1988-1995. O resultado mostrou que os setores mais intensivos em mo-de-obra qualificada tiveram uma queda no preo relativo. Segundo, foi verificado se as maiores redues nas tarifas ajustadas pelo grau de penetrao das importaes48 quanto da variao da tarifa repassado ao preo domstico ocorreram nos setores intensivos em trabalho qualificado. O resultado mostrou que os setores mais intensivos em trabalho qualificado sofreram maiores redues tarifrias. Terceiro, estimou-se uma relao positiva e significante entre o preo relativo domstico e as variaes na tarifa ajustada pelo grau de penetrao das importaes, mantendo-se sob controle o preo internacional. Finalmente, com base nos resultados obtidos, testou-se a hiptese de que as mudanas nos preos relativos decorrentes da reduo das tarifas estariam associadas com o diferencial de salrios entre trabalhadores qualificados e no-qualificados49. Os resultados mostraram que a liberalizao das importaes provocou uma queda nos salrios relativos de 25,5%, conforme previsto pelo Teorema de StolperSamuelson.
48 Medida pela participao das importaes na produo total em 1988. 49 Medido pela parcela dos gastos com os trabalhadores qualificados na despesa total com salrios.
151
6. CONSIDERAES FINAIS
O programa de liberalizao unilateral das importaes no Brasil teve um desempenho notvel: as tarifas mdias caram de 57,5%, em 1987, para 13,5%, em 1993, e a as restries no-tarifrias foram praticamente eliminadas. A implementao da TEC do MERCOSUL, em 1995, gerou uma reduo adicional, para 12% e manteve uma trajetria levemente decrescente, alcanando, a partir de 2004, 10,7%. As medidas de defesa comercial e de salvaguardas introduzidas no final dos anos 1980 pelo Brasil foram utilizadas de forma moderada, comparativamente s experincias de outros pases, principalmente os desenvolvidos e alguns pases em desenvolvimento, como a ndia e a China. No entanto, a abertura comercial junto ao programa de privatizao das empresas e o fim dos monoplios estatais consideradas mudanas estruturais fundamentais de acordo com o Consenso de Washington , no foram suficientes para conduzir a economia brasileira a uma trajetria de crescimento econmico sustentvel, dada a variao anual mdia do PIB de 2,1%, no perodo 1990-2004. Certamente, h outros fatores determinantes do crescimento econmico. No perodo 1990-1993, a liberalizao das importaes foi realizada junto com as medidas mal sucedidas de estabilizao de preos. No perodo 1994-1998, a inflao foi controlada, mas as polticas de cmbio valorizado e de taxa de juros real elevada no contriburam para propiciar um crescimento vigoroso da economia. Em 1999, aps a mudana do regime cambial, a implementao bem sucedida de uma nova ncora para os preos metas de inflao e o ajuste fiscal geraram um ambiente favorvel ampliao do PIB, mas o resultado frustrou essas expectativas. Nos anos 1990, as vrias mudanas na estrutura das organizaes governamentais de comrcio exterior, apesar de algum retrocesso em relao fase inicial, permitiram alcanar uma coordenao mais equilibrada na formulao da poltica comercial levando-se em conta a persistncia de demandas protecionistas. Entretanto, entre 1996 e 2006, no foram registrados avanos no ambiente institucional considerados importantes para incentivar o aumento dos fluxos de comrcio, de acordo com a metodologia adotada pelo Banco Mundial, eficincia do governo, qualidade regulatria, estado de direito e controle da corrupo. Alm disso, os custos das atividades de comrcio exterior no Brasil que englobam o nmero de documentos, tempo de entrega da mercadoria e despesas por continer , tambm calculados pelo Banco Mundial para 2006, so mais elevados tanto em relao aos pases desenvolvidos (Alemanha e EUA) como em relao a diversos pases em desenvolvimento (Chile, China, Coria e ndia). Outra forma de avaliar os impactos de uma abertura comercial consiste em analisar seus efeitos sobre a produtividade dos fatores e a distribuio de renda queda no diferencial de salrios entre trabalhadores qualificados e no qualifica-
152
dos. O trabalho de Ferreira e Rossi (2003) mostra que as redues tarifrias contriburam para um aumento entre 8% e 12% da produtividade total dos fatores da indstria brasileira no perodo 1985-1997. No entanto, Arbache e Corseuil (2004) e Gonzaga, Menezes Filho e Terra (2006) apresentam resultados contraditrios sobre o aumento do salrio relativo do trabalho no-qualificado no Brasil. Por ltimo, a TEC, cuja implementao plena estava prevista para 2006, apresenta diversas perfuraes que permitem aos pases membros manterem tarifas nacionais diferenciadas. Entre estas, merecem destaque a tarifa de 0% para bens de capital e produtos de informtica e telecomunicaes, aplicada pela Argentina, Paraguai e Uruguai, e os regimes especiais de importao, que propiciam aos importadores privilegiados uma tarifa substancialmente inferior. Para o Brasil, a TEC vigente em 2006, apesar de apresentar variaes elevadas entre setores, parece atender aos objetivos do governo quanto ao nvel de proteo indstria nacional, mantendo apenas 158 produtos nas listas de exceo, do total de 9.714 itens da NCM. No entanto, para a vigncia efetiva da TEC, fundamental para a consolidao do MERCOSUL, ser necessria uma reforma tarifria que contemple, pelo menos, um acordo em torno de uma nova tarifa para bens de capital e produtos de informtica e telecomunicaes. Neste sentido, deveriam ser conciliadas a minimizao dos custos do desvio de comrcio e a adoo de um nvel de proteo que permita uma produo regional desses bens. Alm disso, devero ocorrer uma harmonizao dos regimes especiais de tributao nas importaes e a elaborao de um regime nico para a defesa comercial.
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REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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Honorio Kume1 Guida Piani2 Pedro Miranda3

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2.1 Os planos de estabilizao econmica4

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Fonte: IBGE, IPEADATA.

2.2 Reformas estruturais

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2.3 Indicadores macroeconmicos

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112 3. DESCRIO E AVALIAO DA POLTICA COMERCIAL

3.1 A poltica tarifria

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Grfico 2 Tarifa nominal e efetiva no perodo 1990-2004

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Fonte: OMC, 2006. Elaborao prpria.

3.3 Os regimes especiais de importao25

25 Baseada em Piani e Miranda (2006).

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Fonte: SRF/MF (diversos anos). Elaborao prpria.

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30 Ver Dalston (2005).

3.4 A TEC e a perspectiva brasileira

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Tabela 5 Estatstica descritiva da TEC, 2006 (%)

Fonte: SECEX/MDIC. Elaborao prpria

Fonte: SECEX/MDIC. Elaborao prpria.

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4. O PAPEL DAS ORGANIZAES E DAS INSTITUIES

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4.2 Indicadores de governana

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Tabela 7 Indicadores de governana do Brasil: anos escolhidos

Fonte: Kaufmann, Kraay e Mastruzzi, 2007.

4.3 Custos de exportao e importao

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Tabela 8 Custos operacionais de exportao e importao - 2007

Fonte: Doing Business, Banco Mundial.

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5. IMPACTOS DA LIBERALIZAO COMERCIAL

5.1 Desempenho e estrutura do comrcio total, inter e intra-indstria

Fonte: SECEX/MDIC. Elaborao prpria.

Fonte: SECEX/MDIC. Elaborao prpria.

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Fonte: SECEX/MDIC. Elaborao prpria.

Fonte: SECEX/MDIC. Elaborao prpria.

Fonte: SECEX/MDIC. Elaborao prpria.

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Fonte: SECEX/MDIC. Elaborao prpria.

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Fonte: SECEX/MDIC. Elaborao prpria.

Fonte: SECEX/MDIC. Elaborao prpria.

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Fonte: Ferreira e Rossi (2003, Tabela 3, p. 1.189)

5.3 Estrutura de salrios

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