ANALIZA FOR nr 7/2011

Wiktor Wojciechowski wsppraca: Jakub Banaszewski Warszawa, 6 wrzenia 2011 r.

Jak ograniczy w Polsce liczb umw na czas okrelony i wzmocni tempo rozwoju gospodarki?
Synteza
W 2010 roku w Polsce odsetek pracownikw zatrudnionych na czas okrelony (cznie z osobami pracujcymi na podstawie umw cywilnoprawnych) wynosi 27,3 proc. i by najwyszy w UE. O ile w latach 2000-2010 w wikszoci krajw UE odsetek pracownikw czasowych utrzymywa si na wzgldnie staym poziomie, to w Polska wzrs on ponad czterokrotnie. W latach 2003-2010 wzrost liczby pracownikw czasowych stanowi a 75 proc. cakowitego wzrost liczby pracownikw najemnych. Gwn przyczyn wzrostu odsetka pracownikw czasowych w krajach rozwinitych, jaki obserwuje si od poowy lat 80., byo wprowadzenie uatwie w zatrudnianiu i zwalnianiu pracownikw czasowych, przy jednoczesnym utrzymaniu znaczcych barier w rozwizywaniu staych umw o prac na dotychczasowym, niezmienionym poziomie. Reformy rynku pracy ograniczajce si do deregulacji umw czasowych przyczyniy si do wyksztacenia tzw. dualnego rynku pracy, obserwowanego obecnie np. w Polsce, Hiszpanii i Portugalii. Pracownicy zatrudnieni na czas okrelony to najczciej osoby mode, z krtkim staem oraz niskimi kwalifikacjami zawodowymi. W krajach, ktre cechuj si dualnym rynkiem pracy obserwuje si wysok zmienno stp bezrobocia, niskie prawdopodobiestwo przeksztacenia umw czasowych w stae umowy o prac, niskie prawdopodobiestwo uczestniczenia w szkoleniach zawodowych przez pracownikw czasowych oraz nisze wynagrodzenia pracownikw czasowych ni osb zatrudnionych na stae. Cho pracodawcy rzadziej inwestuj w podnoszenie kwalifikacji zawodowych pracownikw czasowych ni zatrudnionych na stae, to jednak osoby zatrudnione czasowo maj wiksze szanse na podjcie staej pracy ni osoby bezrobotne. Prawdopodobiestwo zdobycia staej umowy o prac przez pracownikw czasowych ronie wraz z poziomem ich wyksztacenia. Im pracownicy s lepiej wyksztaceni, tym w wikszym stopniu umowy na czas okrelony stanowi dla nich jedynie przejciowy etap w karierze zawodowej. Czciowa deregulacja umw czasowych w latach 90. w krajach rozwinitych przyczynia si do wzrostu liczby pracujcych, w szczeglnoci wrd kobiet i osb modych. Korzyci z tych reform byyby jednak znaczco wiksze, gdyby towarzyszyy im uatwienia w rozwizywaniu staych umw o prac. W krajach z dualnym rynkiem pracy obserwuje si niszy wzrost produktywnoci ni w krajach, gdzie pracodawcy maj du atwo w rozwizywaniu nie tylko czasowych, ale i staych umw o prac. Wysoki odsetek pracownikw czasowych w Polsce wynika przede wszystkim z (i) wysokich pozapacowych kosztw, ktre prowadz do wzrostu popytu na pracownikw czasowych przy jednoczesnym ograniczaniu zatrudnienia pracownikw na podstawie staych umw o prac oraz (ii) z barier prawnych w rozwizywaniu staych umw o prac. Gdyby jednak w Polsce regulacje dotyczce zatrudniania pracownikw na czas okrelony nie zostay zliberalizowane na pocztku ostatniej dekady, to dzisiaj mielibymy nie tylko wysze bezrobocie osb modych, ale take wikszy udzia bezrobocia dugookresowego Aby ograniczy dualizm na rynku pracy w Polsce konieczne jest uelastycznienie warunkw rozwizywania staych umw o prac. Ta deregulacja jest niezbdna, aby firmy zaczy chtniej ni obecnie zatrudnia nowych pracownikw na czas nieokrelony. Konieczne jest take wprowadzenie identycznego, krtkiego okresu wypowiedzenia niezalenie od rodzaju umowy o prac. Proponujemy, aby w przypadku zatrudnienia u danego pracodawcy trwajcego nie duszej ni rok, ustawowy okres wypowiedzenia wynosi 2 tygodnie, czyli tyle ile obecnie stosuje si w Polsce w przypadku umw na czas okrelony. W przypadku duszego stau pracy okres wypowiedzenia powinien wynosi 1 miesic, analogicznie jak np. w Bugarii, Rumunii, Australii, jak rwnie

ANALIZA FOR nr 7/2011

w krajach, gdzie w ogle nie ma ustawowych terminw wypowiedzenia, czyli w USA i Danii. Do likwidacji dualizmu na rynku pracy w Polsce potrzebne jest take zmniejszenie pozapacowych kosztw pracy, ktre zachca firmy do zastpowania umw o prac przez umowy cywilnoprawne. Proponowana deregulacja kodeksu pracy poprawi warunki do prowadzenia dziaalnoci gospodarczej w Polsce, zwikszy atrakcyjno inwestycyjn naszego kraju, a w efekcie przyczyni si do wzrostu popytu na prac i wzmocni tempo rozwoju gospodarki.

1.
W 2010 r. w Polsce odsetek osb pracujcych na czas okrelony by najwyszy w UE.

Wprowadzenie W 2010 roku w Polsce odsetek osb pracujcych na czas okrelony wynosi 27,3 proc. i by najwyszy w UE (Wykres 1). Do tej grupy wlicza si zarwno osoby z umowami o prac na czas okrelony, jak i osoby wykonujce prac na podstawie umw cywilnoprawnych, czyli umw o dzieo i umw zlecenia.1 Przecitny udzia pracownikw czasowych w UE wynosi 14 proc., a zatem jest dwukrotnie niszy ni w naszym kraju. Po Polsce, w 2010 roku najwyszy odsetek pracownikw zatrudnionych na czas okrelony w UE odnotowano kolejno w Hiszpanii (25 proc.), Portugalii (23 proc.), Holandii (18,5 proc.), Sowenii (17 proc.), Finlandii (15,5 proc.) oraz Szwecji (16 proc.).

Wykres 1. Udzia pracownikw zatrudnionych na czas okrelony w zatrudnieniu ogem (w proc.).

rdo: opracowanie wasne na podstawie danych Eurostat. W latach 2000-2010 odsetek osb zatrudnionych na czas okrelony wzrs w Polsce z 6 do 27 proc.

W latach 2000-2010 w wikszoci krajw UE odsetek pracownikw czasowych utrzymywa si na wzgldnie staym poziomie. Znaczcym wyjtkiem jest jednak Polska, gdzie udzia pracownikw zatrudnionych na czas okrelony wzrs w tym okresie z 6 do 27 proc., a zatem ponad czterokrotnie. Istotny spadek udziau pracownikw czasowych wystpi z kolei w Hiszpanii, przy

W dalszej czci analizy, o ile nie zaznaczono inaczej, okrelenia pracownicy czasowi lub zatrudnienie na czas okrelony dotyczy cznie osb posiadajcych umowy o prac na czas okrelony i osoby z umowami cywilnoprawnymi (umowy o dzieo lub zlecenie).

ANALIZA FOR nr 7/2011

czym mia on miejsce w latach 2008-2010, a zatem w okresie silnej zapaci na tamtejszym rynku pracy, wynikajcym gwnie z pknicia baki na rynku nieruchomoci. 2. Dlaczego odsetek pracownikw zatrudnionych na czas okrelony tak bardzo rni si pomidzy krajami UE? Wzrost odsetka pracownikw czasowych w krajach rozwinitych obserwuje si od poowy lat 80. Zdecydowanie najwikszy przyrost tego typu kontraktw odnotowano w Hiszpanii, gdzie w latach 1985 1995 odsetek pracownikw czasowych wzrs z 15 do 35 proc. Znaczce przyrosty pracownikw zatrudnionych na czas okrelony cho wyranie mniejsze ni w Hiszpanii - odnotowano take w Portugalii (wzrost z 11 do 21 proc. w latach 1992-2002), we Francji (wzrost z 5 do 15 proc. w latach 1985-2000) oraz w Holandii (wzrost z 7 do 14 proc. w latach 1985-2000). Gwn przyczyn wzrostu udziau pracownikw czasowych w zatrudnieniu ogem w powyszych krajach byo wprowadzenie uatwie w zatrudnianiu i zwalnianiu pracownikw czasowych, przy jednoczesnym utrzymaniu znaczcych barier w rozwizywaniu staych umw o prac na dotychczasowym, niezmienionym poziomie. Takie czciowe reformy rynku pracy wprowadzono w szczeglnoci w krajach Europy kontynentalnej. Gwn przyczyn braku deregulacji umw na czas nieokrelony by sprzeciw zwizkw zawodowych, ktrych czonkowie w wikszoci mieli wanie umowy bezterminowe, dajce im siln gwarancj utrzymania zatrudnienia. Reformy rynku pracy ograniczajce si do deregulacji umw czasowych przyczyniy si do wyksztacenia tzw. dualnego rynku pracy (Wykres 2). Dualny rynek pracy to sytuacja, w ktrej wystpuj dwie grupy pracownikw:
Wskutek liberalizacji wycznie umw czasowych wytworzy si tzw. dualny rynek pracy.

Wrd krajw rozwinitych najwikszy wzrost odsetka pracownikw czasowych zanotowano w Hiszpanii, Portugalii i Francji.

Wzrost ten by moliwy dziki uelastycznieniu rynku pracy w zakresie zawierania rozwizywania kontraktw na czas okrelony.

Pracownicy ze staymi umowami o prac: cechuj si wysok ochron przed zwolnieniem, a w efekcie take nisk rotacj; Pracownicy zatrudnieni na czas okrelony: cechuj si nisk ochron przed zwolnieniem, a w efekcie pracodawcy mog atwo ich zwolni, co przyczynia si do wysokiej ich rotacji na rynku pracy (czste okresy zatrudnienia, ale take bezrobocia). W krajach, ktre cechuj si dualnym rynkiem pracy obserwuje si m.in.:

W krajach z dualnym rynkiem pracy obserwuje si:

ANALIZA FOR nr 7/2011

wysoki odsetek pracownikw zatrudnionych na czas okrelony,

Wysoki odsetek pracownikw zatrudnionych na czas okrelony, przy czym tego typu umowy s najczciej stosowane wrd osb modych. W 2010 r. przecitny udzia osb zatrudnionych na czas okrelony w wieku 15-64 lata w krajach UE wynosi 14 proc., z kolei wrd osb w wieku 1524 lata przekracza 40 proc. W 2010 r. w Polsce i Hiszpanii odsetek zatrudnionych na czas okrelony wrd osb modych wynosi odpowiednio a 62 i 55 proc. (dane: Eurostat). Wysoki odsetek osb, ktre rozpoczynaj zatrudnienie na podstawie umw czasowych. Przykadowo, w latach 2000-2009 w Hiszpanii, Portugalii i Polsce udzia umw czasowych wrd osb o stau pracy krtszym ni 1 rok wynosi przecitnie od 60 do 80 proc. Dla porwnania, w krajach, gdzie ochrona pracownikw zatrudnionych na stae jest relatywnie niska (np. w Wlk. Brytanii, Danii), odsetek umw czasowych wrd pracownikw o krtkim stau pracy wynosia w tym czasie ok. 20 proc. (zob. European Commission, 2010). Wysok zmienno stopy bezrobocia: W latach 70. i 80. w krajach OECD, w ktrych wystpowaa wysoka ochrona przed zwolnieniem pracownikw zatrudnionych na stae obserwowano przecitnie mniejsze zmiany stp bezrobocia ni w krajach, gdzie ta ochrona bya niska. Jednak w latach 90. ta zaleno odwrcia si. Obecnie, z powodu rozpowszechnienia umw czasowych, w krajach, w ktrych wystpuje jednoczenie silna ochrona przed zwolnieniem staych pracownikw odnotowuje si wiksz zmienno stp bezrobocia ni miao to miejsce w przeszoci (zob. np. Sala i in., 2011). Cho liberalizacja umw czasowych zwikszya wraliwo poziomu stp bezrobocia na zmiany aktywnoci gospodarczej, to jednoczenie znaczco przyczynia si do wzrostu liczby pracujcych. Przykadowo, posugujc si szeciostopniow skal prawnej ochrony zatrudnienia (EPL) opracowywan przez OECD, Bassanini i Duval (2006) dowodz, e obnienie stopnia tej ochrony o 1 pkt. skutkuje przecitnie wzrostem stopy zatrudnienia kobiet w penym wymiarze czasu o 1,5 pkt. proc. i spadkiem stopy bezrobocia osb modych o ponad 2 pkt. proc. Niskie prawdopodobiestwo przeksztacenia umw czasowych w stae umowy o prac. W krajach o relatywnie niskiej ochronie staych pracownikw przed zwolnieniem pracownicy, ktrzy podejmuj prac na podstawie umowy czasowej maj wiksze szanse na przeksztacenie swoich umw na stae kontrakty ni w krajach z silnie dualnymi rynkami pracy. Przykadowo, w Hiszpanii i we Francji ok. 1/3 pracownikw czasowych zostaje zatrudnionych na stae w okresie dwch lat od momentu rozpoczcia pracy. Ten odsetek jest jednak a dwukrotnie wyszy

wysoki odsetek osb rozpoczynajcych zatrudnienie na podstawie umw czasowych,

du wraliwo poziomu bezrobocia na zmiany aktywnoci gospodarczej,

niskie prawdopodobiestwo przeksztacenia umw czasowych w umowy stae,

ANALIZA FOR nr 7/2011

w Holandii i Wlk. Brytanii, gdzie obowizuj bardziej liberalne warunki rozwizywania staych umw o prac (zob. np. European Commission, 2010).
niskie prawdopodobiestwo uczestniczenia w szkoleniach zawodowych przez pracownikw czasowych

Niskie prawdopodobiestwo uczestniczenia w szkoleniach zawodowych przez pracownikw czasowych. W krajach o relatywnie niskiej ochronie staych pracownikw przed zwolnieniem pracownicy, ktrzy podejmuj prac na podstawie umowy czasowej uczestnicz w szkoleniach niemal z tak sam czstotliwoci jak pracownicy ze staymi umowami o prac. W krajach z dualnymi rynkami pracy odsetek pracownikw czasowych uczestniczcych w szkoleniach jest o ponad poow niszy ni wrd pracownikw zatrudnionych na stae (Boeri, 2010).

Wykres 2. Udzia pracownikw zatrudnionych na czas okrelony i ochrona staych pracownikw przed zwolnieniem w wybranych krajach rozwinitych w 2008 r.

rdo: opracowanie wasne na podstawie danych OECD. nisze wynagrodzenia pracownikw czasowych ni osb zatrudnionych na stae.

Nisze wynagrodzenia pracownikw czasowych ni osb zatrudnionych na stae. Pracownicy czasowi maj sab pozycj negocjacyjn, a w efekcie ich wynagrodzenia mog by nisze od 15 do 45 proc. ni pracownikw zatrudnionych na stae (OECD, 2002). Pracownicy czasowi to jednak najczciej osoby mode, z krtkim dowiadczeniem zawodowym i dodatkowo, pracujcy w sektorach usug nie wymagajcych wysokich kwalifikacji, gdzie przecitne wynagrodzenia s znaczco nisze ni w przemyle lub usugach finansowych. Uwzgldniajc powysze cechy, rnice w poziomie wynagrodze pomidzy pracownikami czasowymi i staymi nie znika, jednak zmniejsza si do ok. 15 proc. (zob. European Commission, 2010). Istotn przyczyn wyszych wynagrodze osb

ANALIZA FOR nr 7/2011

zatrudnionych na stae ni pracownikw czasowych jest to, e ci pierwsi maj silniejsz pozycj negocjacyjn i w efekcie wywieraj wiksz presj pacow ni pracownicy czasowi, ktrych mona atwo i szybko zwolni. 3. Co wpywa na wysoko odsetka pracownikw zatrudnionych na czas okrelony? wnioski z dowiadcze midzynarodowych Badania midzynarodowe (zob. np. Jaumotte, 2011) pokazuj, e odsetek pracownikw zatrudnionych na czas okrelony zaley istotnie od:
Odsetek pracownikw z umowami na czas okrelony zaley od: poziomu zasikw dla bezrobotnych i pozapacowych kosztw pracy,

Poziomu zasikw dla bezrobotnych oraz pozapacowych kosztw pracy, czyli tzw. klina pacowego. Im wysze s zasiki dla bezrobotnych, tym take silniejsza jest presja pacowa w gospodarce, a w efekcie firmy staj si mniej konkurencyjne i zmniejszaj wielko popytu na prac. Koszty pracy, ograniczajce konkurencyjno firm i wielko zatrudnienia, zwikszaj si take wraz ze wzrostem pozapacowych kosztw pracy. W takiej sytuacji pracodawcy staraj si obniy cakowite koszty zatrudnienia i w konsekwencji chtniej zatrudniaj pracownikw na czas okrelony ni na stae umowy o prac. Umowy czasowe s relatywnie tasze, bo w przypadku koniecznoci ograniczenia zatrudnienia, przedsibiorcy mog: o szybko rozwiza tak umow, o zwalniani pracownicy nie otrzymuj adnych odpraw lub s one znacznie nisze ni w przypadku staych umw o prac, o w przypadku umw cywilnoprawnych pracodawcy ponosz zazwyczaj nisze obcienia ni w przypadku umw o prac (np. z tytuu braku urlopw).

zakresu swobody gospodarczej,

Zakresu swobody gospodarczej. Im atwiejsze jest powstawanie nowych przedsibiorstw, tym silniejsza staje si konkurencja rynkowa, a w efekcie: o Pracodawcy czciej wybieraj umowy o prac, ktre zapewni im wysok elastyczno w dostosowywaniu si do dynamicznie zmieniajcego si otoczenia gospodarczego. Pracodawcy wybieraj umowy czasowe chcc zaoszczdzi na przyszych kosztach zwalniania tych pracownikw w przypadku pogorszenia koniunktury. o Odnotowuje si szybki rozwj sektora usug (np. gastronomii, handlu, usug osobistych), w ktrym zatrudnianie pracownikw na czas okrelony jest czstsze ni w pozostaych sektorach gospodarki.

ANALIZA FOR nr 7/2011

o Spada rentowno przedsibiorstw, ktre dotychczas byy chronione przed konkurencj ze strony nowopowstajcych firm lub importu. To zmusza firmy do poszukiwania oszczdnoci i w konsekwencji zwiksza wykorzystanie umw o prac na czas okrelony, ktrych rozwizywanie jest zazwyczaj tasze ni staych umw o prac. Zmniejszenie barier dla rozwoju przedsibiorczoci uatwia wchodzenie na rynek nowym firmom, a w efekcie wzmacnia bodce do podnoszenia wydajnoci wrd ju dziaajcych przedsibiorstw. W warunkach silnej konkurencji firmy o niskiej wydajnoci s zamykane, ale jednoczenie powstaj nowe przedsibiorstwa, w ktrych wykorzystuje si nowoczesne technologie produkcji. Ten proces tzw. twrczej destrukcji sprzyja podnoszeniu produktywnoci caej gospodarki, a w efekcie przyczynia si do wzrostu liczby pracujcych (Griffith i in., 2006). Korzyci z usuwania barier dla rozwoju przedsibiorczoci w postaci przyspieszenia tempa wzrostu liczby pracujcych i PKB s tym wiksze, im w wikszym stopniu towarzysz im reformy obniajce ochron pracownikw przed zwolnieniem (Berger, Danninger, 2005).
ogranicze i kosztw zwalniania pracownikw zatrudnionych na stae oraz

Ogranicze i kosztw zwalniania pracownikw zatrudnionych na stae. Im wiksza jest ochrona przed zwolnieniem pracownikw zatrudnionych na stae, tym przedsibiorcy maj silniejsze bodce do zatrudniania pracownikw na czas okrelony. Udzia pracownikw czasowych ronie w szczeglnoci, gdy sztywne prawo pracy znaczco utrudnia zwalnianie staych pracownikw. Te problemy wynikaj najczciej z warunkw, jakie musz zosta spenione, aby pracodawca mg zgodnie z prawem zwolni osoby zatrudnione na stae. Dotyczy to m.in. nieprecyzyjnie okrelonych kryteriw uzasadniajcych rozwizanie umowy o prac, wysokoci odpraw dla zwalnianych osb lub ryzyka podwaenia przez sd pracy decyzji o zwolnieniu pracownika i nakazanie przywrcenia go na dotychczasowe stanowisko pracy. Dowiadczenia midzynarodowe dowodz, e odsetek pracownikw czasowych ronie wraz ze wzrostem restrykcyjnoci rozwizywania staych umw o prac, z kolei wpyw regulacji dotyczcych rozwizywania umw czasowych jest niewielki lub nieistotny statystycznie. (zob. European Commission, 2010)
Zakresu niepewnoci gospodarczej. Due ryzyko w prowadzeniu dziaalnoci gospodarczej wynikajce np. z niepewnych perspektyw rozwoju, mog wzmacnia bodce przedsibiorcw do zatrudniania pracownikw na podstawie umw na czas okrelony, ktre zapewniaj im wysok elastyczno i niskie koszty w przypadku koniecznoci redukcji wielkoci zaogi .

niepewnoci gospodarczej.

ANALIZA FOR nr 7/2011

4. W jaki sposb zwikszenie swobody pracodawcw pracownikw wpywa na tempo wzrostu gospodarki? w zwalnianiu

Wpyw powszechnego wykorzystywania umw czasowych na dugookresowe tempo rozwoju gospodarki zaley od przyczyn, dla ktrych przedsibiorcy stosuj ten rodzaj kontraktw. Umowy na czas okrelony mog suy jako bufor kadrowy, ktrego wielko podlega silnym wahaniom wraz ze zmianami aktywnoci gospodarczej lub jako sposb oceny przez pracodawcw kompetencji nowozatrudnionych pracownikw,
Umowy na czas okrelony mog stanowi bufor kadrowy ,ktrego wielko podlega silnym wahaniom w cyklu koniunkturalnym.

Bufor kadrowy: przedsibiorstwa zatrudniaj pracownikw na czas okrelony, aby stworzy sobie bufor kadrowy, ktry zwiksza ich elastyczno w dostosowywaniu si do zmieniajcych si warunkw rynkowych. W przypadku pogorszenia koniunktury mog oni szybko i relatywnie tanio zmniejszy liczb pracownikw do poziomu, ktry jest niezbdny do realizacji mniejszej liczby zamwie. Gdy gwn przyczyn stosowania umw czasowych jest zapewnienie wanie tak rozumianej elastycznoci, to efektem jest wysoka zmienno wielkoci zatrudnienia: znacznych zwolnie w okresie pogorszenia koniunktury i licznych przyj do pracy w czasie oywienia gospodarczego. O ile w takiej sytuacji pogorszenie koniunktury prowadzi do szybkiej redukcji zatrudnienia i wzrostu bezrobocia, to jednak w przypadku oywienia gospodarczego osoby bezrobotne maj szanse na szybkie podjcie pracy, co zmniejsza ryzyko dugotrwaego pozostawania bez pracy. Gdy taka praktyka jest dominujc strategi firm, niechtnie inwestuj one w podnoszenie kwalifikacji swoich pracownikw, jak rwnie sami pracownicy maj sabe bodce do podnoszenia swojej wydajnoci. W efekcie, traktowanie pracownikw czasowych jako bufora elastycznoci moe osabia wzrost produktywnoci i dugoterminowe tempo wzrostu gospodarczego. Dobr kadr: przedsibiorstwa zatrudniaj pracownikw na czas okrelony take w celu doboru odpowiednich kadr. Umowy czasowe oferuj firmom bezpieczny sposb sprawdzenia kwalifikacji oraz potencjau do rozwoju zawodowego przyjmowanych pracownikw. Wykorzystywanie umw czasowych do testowania kadr zwiksza prawdopodobiestwo dobrego dopasowania kwalifikacji zatrudnianych pracownikw do rzeczywistych potrzeb pracodawcw. W efekcie, utrwala to relacje pomidzy pracownikami i firm, zachca obie strony do podnoszenia kwalifikacji. W konsekwencji przyczynia si to do wzrostu produktywnoci pracy i poprawia perspektywy dugoterminowego tempa rozwoju gospodarki.

Umowy czasowe oferuj firmom bezpieczny sposb sprawdzenia kwalifikacji przyjmowanych pracownikw.

ANALIZA FOR nr 7/2011

Gdy taka praktyka jest dominujc strategi firm, mona oczekiwa wyszego prawdopodobiestwa zastpowania umw czasowych staymi kontraktami ni w sytuacji, gdy umowy czasowe su wycznie stworzeniu bufora kadrowego, ktrego mona si atwo pozby w przypadku pogorszenia koniunktury.
Dualizm na rynku pracy hamuje tempo rozwoju gospodarki

Badania empiryczne prowadzone dla krajw rozwinitych dowodz, e zwikszenie swobody pracodawcw w zwalnianiu pracownikw przyczynia si do wzrostu tempa produktywnoci, a w efekcie do przyspieszenia tempa wzrostu PKB (zob. np. Bassanini i in, 2008). Tego pozytywnego wpywu deregulacji prawa pracy na tempo rozwoju nie obserwuje si jednak, gdy reformy ograniczaj si wycznie do deregulacji umw czasowych. Co wicej, niektre badania wskazuj, e czciowe reformy, prowadzce do powstania dualizmu na rynku pracy, mog nawet zwiksza poziom bezrobocia. Przykadowo, Blanchard i Landier (2002) dowodz, e wysoka ochrona przed zwolnieniem moe bowiem zniechca staych pracownikw do ograniczania presji pacowej w przypadku negatywnego wstrzsu i w konsekwencji trwale ogranicza zdolno gospodarki do tworzenia nowych miejsc pracy. Ponadto, restrykcyjna ochrona pracownikw zatrudnionych na stae hamuje restrukturyzacj firm i w efekcie spowalnia tempo wzrostu produktywnoci. W krajach z silnie dualnym rynkiem pracy przedsibiorstwa czciej wykorzystuj umowy czasowe, aby zapewni sobie bezpieczestwo atwego zwolnienia pracownikw zatrudnionych w tej formie w przypadku pogorszenia koniunktury.

W krajach z silnie dualnym rynkiem pracy, przedsibiorstwa czciej korzystaj z umw czasowych.

Cho pracodawcy rzadziej inwestuj w podnoszenie kwalifikacji zawodowych pracownikw czasowych ni zatrudnionych na stae (zob. np. Micco i Pags, 2008, Cingano i in., 2010, Boeri i Garibaldi, 2007), to jednak osoby zatrudnione czasowo maj wiksze szanse na podjcie staej pracy ni osoby bezrobotne (Scarpetta i in., 2010). Wrd osb zatrudnionych na czas Prawdopodobiestwo okrelony, prawdopodobiestwo zdobycia staej umowy o prac ronie wraz zawarcia umowy na z poziomem ich wyksztacenia. Im pracownicy s lepiej wyksztaceni, tym stae przez osob w wikszym stopniu umowy na czas okrelony stanowi dla nich jedynie zatrudnion na czas okrelony ronie wraz przejciowy etap w karierze zawodowej. Upowszechnienie umw na czas z poziomem jej okrelony zwiksza szanse osb sabo wyksztaconych na uniknicie wyksztacenia. bezrobocia (zob. np. Alesina i Zeira, 2006).

ANALIZA FOR nr 7/2011

5. Dlaczego odsetek pracownikw czasowych w Polsce jest najwyszy w Europie? W 2010 roku w Polsce odsetek pracownikw zatrudnionych na czas okrelony wynosi 27,3 proc. i by najwyszy w porwnaniu do wszystkich pozostaych krajw UE. W latach 2003-2010 wzrost liczby pracownikw czasowych stanowi a 75 proc. cakowitego wzrost liczby pracownikw najemnych. Przedsibiorstwa chtnie zatrudniay pracownikw czasowych zwaszcza w pocztkowej fazie ostatniego oywienia gospodarczego. W latach 2002-2007, kiedy roczne tempo wzrostu PKB w Polsce wzroso z 1,4 do 6,8 proc., roczna dynamika liczby pracownikw czasowych stopniowo malaa, przy czym towarzyszya temu stopniowo rosnca dynamika zatrudnienia pracownikw na czas nieokrelony (Wykres 3). Zjawisko to miao co najmniej dwie przyczyny: Po pierwsze, zgodnie z przepisami kodeksu pracy, jakie obowizyway w latach 2004-2009, trzecia kolejna umowa na czas okrelony zawarta z tym samym pracownikiem automatycznie przeksztacaa si w umow na czas nieokrelony, o ile odstp midzy rozwizaniem poprzedniej a nawizaniem kolejnej umowy nie przekracza 1 miesica. W okresie odnotowywanego w tym czasie silnego popytu na prac, wielu pracodawcw chcc utrzyma dotychczasowych pracownikw musiao przeksztaci umowy czasowe w stae umowy o prac. Po drugie, w okresie wysokiego wzrostu gospodarczego, jaki mia miejsce w Polsce w analizowanym okresie, firmy odczuway narastajce problemy ze znalezieniem pracownikw o odpowiednich kwalifikacjach. W efekcie, chcc utrzyma dotychczasowych pracownikw lub zwikszy zatrudnienie, pracodawcy oferowali stae umowy o prac znacznie czciej ni w pierwszych latach oywienia.

W 2010 r. odsetek pracownikw zatrudnionych na czas okrelony w Polsce by najwyszy w caej UE.

Rosnca dynamika zatrudnienia osb na czas nieokrelony w latach 2002-2007 wywoana bya koniecznoci przeksztacenia 3 kolejnej umowy na czas okrelony w umow na czas nieokrelony oraz polityk zatrudnienia prowadzon przez przedsibiorstwa, chcce zachowa dotychczasowych pracownikw.

10

ANALIZA FOR nr 7/2011

Wykres 3. Roczna dynamika liczby pracownikw zatrudnionych na czas okrelony i ze staymi umowami o prac w Polsce w latach 2002-2010.

rdo: opracowanie wasne na podstawie danych Eurostat. Gdyby w Polsce regulacje dotyczce zatrudniania pracownikw na czas okrelony nie zostay zliberalizowane na pocztku ostatniej dekady, to dzisiaj mielibymy nie tylko wysze bezrobocie osb modych, ale take wikszy udzia bezrobocia dugookresowego

Na podstawie wynikw bada empirycznych dla krajw rozwinitych mona przypuszcza, e gdyby w Polsce regulacje dotyczce zatrudniania pracownikw na czas okrelony nie zostay zliberalizowane na pocztku ostatniej dekady, to dzisiaj mielibymy nie tylko wysze bezrobocie osb modych, ale take wikszy udzia bezrobocia dugookresowego. W krajach o wysokim stopniu prawnej ochrony przed zwolnieniem odnotowuje si bowiem przecitnie wyszy odsetek bezrobotnych, ktrzy pozostaj bez pracy przez okres duszy ni rok ni w krajach, gdzie pracodawcy mog atwo zwalnia swoich pracownikw (Wykres 4). Restrykcyjna ochrona zatrudnienia zniechca pracodawcw do zatrudniania nowych osb nawet w okresach dobrej koniunktury, a w efekcie hamuje przepywy na rynku pracy i wydua przecitny okres pozostawania poza zatrudnieniem.

11

ANALIZA FOR nr 7/2011

Wykres 4. Stopie prawnej ochrony pracownikw zatrudnionych na stae i udzia bezrobocia dugookresowego w bezrobociu ogem w krajach OECD w 2008 r.

rdo: Opracowanie wasne na podstawie danych OECD

Czynniki, ktre determinuj udzia pracownikw czasowych w zatrudnieniu ogem w krajach rozwinitych, pozwalaj take wyjani przyczyny wysokiego odsetka tych osb w Polsce. Wrd tych czynnikw szczeglnie istotne s:
Wysokie pozapacowe koszty pracy zmniejszaj popyt na prac osb modych i o najniszych kwalifikacjach.

Wysokie pozapacowe koszty pracy, ktre zwikszaj cakowite koszty zatrudnienia i w efekcie zmniejszaj popyt na prac, zwaszcza osb modych i o niskich kwalifikacjach zawodowych. Cho klin pacowy w Polsce w 2010 r. dla osb osigajcych przecitne wynagrodzenie w gospodarce wynosi 34,3 proc. i by zbliony do przecitnego poziomu w krajach OECD, to jednak w opinii pracodawcw obcienia te stanowi istotn barier w zwikszaniu zatrudnienia osb modych i o niskich kwalifikacjach zawodowych. Wysokie pozapacowe koszty zwizane z zatrudnianiem pracownikw na podstawie umw o prac przyczyniaj si do czstego wykorzystywania w Polsce umw cywilnoprawnych, czyli umw o dzieo lub umw zlecenia. Tego typu kontrakty pozwalaj na obnienie kosztw ponoszonych przez pracodawcw, ale take na zwikszenie dochodw na rk uzyskiwanych przez pracownikw. Te oszczdnoci wynikaj m.in. z tego, e:

Pracodawcy mog obniy koszty zwizane z zatrudnianiem pracownikw , oferujc im umowy cywilnoprawne (umow o dzieo, umow zlecenia).

12

ANALIZA FOR nr 7/2011

o osoby pracujce na podstawie umw cywilnoprawnych nie maj prawa do urlopu wypoczynkowego i ubezpieczenia chorobowego, a w efekcie s tasi dla pracodawcw ni pracownicy etatowi, o od umw cywilnoprawnych nie odprowadza si skadek na ubezpieczenie spoeczne. W efekcie, pracownik otrzymuje wysze dochody ni gdyby pracowa na podstawie umowy o prac. Dzieje si to jednak kosztem m.in. nie odprowadzania skadek emerytalnych, co powoduje, e o ile pracownik sam nie gromadzi oszczdnoci, to w przyszoci nie bdzie w ogle mia prawa do emerytury (do tego niezbdne jest posiadanie minimalnego okresu zatrudnienia na podstawie umw o prac - czasowej lub staej). o firmy, ktre przekraczaj pewne poziomy zatrudnienia ponosz dodatkowe obcienia w porwnaniu do mniejszych podmiotw. Przykadowo, gdy przedsibiorstwo zatrudnia na umow o prac (czasow lub sta) co najmniej 25 osb, a udzia pracownikw niepenosprawnych jest niszy ni 6 proc., to musi one paci skadk na PFRON. Znaczce bariery w zwalnianiu pracownikw zatrudnionych na stae. W przeciwiestwie do pozostaych krajw UE, gwn przyczyn problemw w rozwizywaniu staych umw o prac w Polsce nie s wysokie odprawy (Wykres 5). Pracownicy w Polsce nie s uprawnieni do adnych odpraw w przypadku wypowiedzenia umowy o prac. Wyjtek stanowi odprawy w przypadku zwolnie grupowych, ktre dotycz firm zatrudniajcych nas umow o prac co najmniej 20 osb. Wwczas wysoko odprawy w zalenoci od dugoci stau pracy pracownikw stanowi rwnowartoci od 1 do 3-miesicznego wynagrodzenia. Pewne ograniczenie w rozwizywaniu staych umw moe stanowi minimalny okres wypowiedzenia, ktry w Polsce naley do jednych z najwyszych w UE (Wykres 6). Dla osb, ktre maj 5-letni sta pracy okres wypowiedzenia w Polsce wynosi 3 miesice. W wikszoci krajw okres wypowiedzenia dla osb o 5-letnim stau pracy wynosi od 1 do 2 miesicy.

13

ANALIZA FOR nr 7/2011

Wykres 5. Wysoko odprawy w przypadku rozwizania umowy o prac w zalenoci od dugoci stau pracy (ekwiwalent liczby patnych tygodni).

rdo: opracowanie wasne na podstawie Doing Business 2011. Wykres 6. Ustawowy okres wypowiedzenia w zalenoci od dugoci stau pracy w krajach UE (liczba tygodni) w 2010 r.

rdo: opracowanie wasne na podstawie danych z Doing Business 2011.

Wysoka niepewno oceny przyczyn zwolnienia przez sdy pracy. Kodeks pracy w Polsce nie precyzuje przyczyn, ktre mog stanowi wystarczajce uzasadnienie do rozwizania umowy o prac za wypowiedzeniem ze strony pracodawcy. W efekcie, istnieje powane ryzyko, e zwalniany pracownik skutecznie podway otrzymane wypowiedzenie w sdzie pracy. W efekcie, pracodawca moe otrzyma od sdu nakaz przywrcenia pracownika na dotychczasowe miejsce pracy.

14

ANALIZA FOR nr 7/2011

Uzasadnienie przyczyn zwolnienia z pracy musi zawiera konkretne przyczyny bdce podstaw podjcia tej decyzji .

Uzasadnienie wypowiedzenia musi by konkretne i rzeczywiste, gdy w przeciwnym razie sd moe uzna je za bezzasadne. Co wane, w przypadku wniesienia przez pracownika takiej sprawy do sdu, ciar dowodu zasadnoci wypowiedzenia spoczywa na pracodawcy. Praktyka wskazuje, e wystarczajcym uzasadnieniem rozwizania staych umw o prac w Polsce nie jest np. utrata zaufania do pracownika. Uzasadnienie to musi zawiera konkretne faktu lub okolicznoci wrczenia pracownikowi wypowiedzenia z pracy. Niestety, ten aspekt nie jest odzwierciedlony w porwnywalnych pomidzy krajami wskanikach prawnej ochrony zatrudnienia opracowywanych przez instytucje midzynarodowe (OECD, Bank wiatowy). Nieliczne, dostpne badania empiryczne w tym zakresie wskazuj jednak, e ryzyko podwaenia rozwizania umw o prac stanowi znaczc barier w zwikszaniu zatrudnienia. Bertola i in. (1999) pokazuj, e im wyszy jest udzia bezrobocia dugookresowego w bezrobociu ogem, tym czciej zwalniani pracownicy prbuj podway przyczyny ich zwolnienia w sdach pracy. W krajach, w ktrych pracownicy czsto kwestionuj zasadno swojego zwolnienia w sdach pracy odnotowuje si take wysoki odsetek spraw, ktre zostaj rozstrzygnite na korzy pracownikw. Przykadowo, w 1995 r. w Irlandii tylko w 16 proc. przypadkw sdy pracy uznaway racj pracownikw, z kolei w Hiszpanii i Francji ten odsetek wynosi ponad 70 proc. We Francji skuteczne zwolnienie staego pracownika jest praktycznie niemoliwe w sytuacji, gdy przedsibiorstwo osiga zyski (Bentolila i in, 2010). Niskie bariery w zatrudnianiu i zwalnianiu pracownikw czasowych. W latach 2003-2009 pracodawcy mogli zawiera z tym samym pracownikiem nieograniczon liczb kolejnych umw czasowych. Od sierpnia 2009 roku po wejciu w ycie tzw. ustawy antykryzysowej pracodawca wci mog zawiera z pracownikami nieograniczon liczb kolejnych umw czasowych, jednak maksymalny okres zatrudnienia w takiej formie zosta ograniczony do 2 lat. Po tym okresie umowa czasowa automatycznie zostaje przeksztacona w sta umow o prac. Przepisy tej ustawy maj obowizywa do koca grudnia 2011 r. W wyniku wprowadzenia tych zmian, Polska cechuje si obecnie relatywnie wysokimi ograniczeniami w stosowaniu umw czasowych na tle pozostaych krajw rozwinitych. W 7 pastwach UE w ogle nie ma adnych ogranicze w zakresie dugoci okresu, na ktry zawierane s umowy na czas okrelony (Wykres 7).

Ryzyko podwaenia przed sdem rozwizania umowy o prac stanowi istotn barier hamujc wzrost zatrudnienia.

15

ANALIZA FOR nr 7/2011

Wykres 7. Maksymalny okres zatrudniania pracownika na czas okrelony w wybranych krajach UE (liczba miesicy) w 2010 r.

rdo: opracowanie wasne na podstawie danych z Doing Business 2011.

6.

Jak zreformowa prawo pracy, aby zmniejszy odsetek pracownikw czasowych i jednoczenie wzmocni fundamenty rozwoju gospodarki? Przedstawione w niniejszej analizie wyniki bada midzynarodowych pokazuj, e wysoka ochrona staych pracownikw nie tylko zwiksza udzia pracownikw czasowych, ale take - hamujc wzrost produktywnoci - obnia tempo rozwoju gospodarki. Gwnym kierunkiem reform, ktre mogyby zmniejszy obserwowany w Polsce dualizm na rynku pracy powinna by znaczca deregulacja staych umw o prac oraz zmniejszenie pozapacowych kosztw pracy. Wyniki omawianych bada wskazuj bowiem, e powysze czynniki w najwikszym stopniu przyczyniaj si do powstawania dualnego rynku pracy. Pod koniec 2010 r. Komisja Europejska zaproponowaa wprowadzenie tzw. jednolitych umw o prac, ktre miayby na celu zmniejszenie dualizmu na rynku pracy w niektrych krajach UE (zob. European Commission, 2010). Wczeniej podobne propozycje przedstawiali niektrzy ekonomici, np. Blanchard i Tirole (2003). Gwnym celem takiej reformy prawa pracy jest: Likwidacja rnic w stopniu ochrony pracownikw przed zwolnieniem niezalenie od tego czy s zatrudnieni na podstawie staej czy czasowej umowy o prac, przy czym to ujednolicenie powinno wynika z deregulacji

16

ANALIZA FOR nr 7/2011

umw staych, a nie na zwikszeniu ochrony pracownikw czasowych; Uzalenienie gwarancji zatrudnienia jedynie od dugoci stau pracy u danego pracodawcy niezalenie od rodzaju zawartej umowy. Chcc ograniczy dualizm na rynku pracy w Polsce, przy zagwarantowaniu wystarczajco duej elastycznoci firm w dostosowywaniu wielkoci zatrudnienia do aktualnych potrzeb proponujemy:
Ograniczenie skali dualizmu rynku pracy w Polsce mona osign poprzez uelastycznienie warunkw rozwizywania staych umw o prac,

Gruntowne uelastycznienie warunkw rozwizywania staych umw o prac. Reformy w tym zakresie powinny polega przede wszystkim na zmniejszeniu kodeksowych restrykcji nakadanych na firmy w zwalnianiu pracownikw zatrudnionych na stae. Jedn z ich istotnych przyczyn jest brak precyzyjnie okrelonych warunkw, ktre dla pracodawcw stanowi uzasadnion przyczyn rozwizywania staych umw o prac. Obecnie zwalniani pracownicy mog podway zasadno otrzymanego wypowiedzenia w sdzie pracy, przy czym co wane - ciar dowodu w takim procesie spoczywa na pracodawcy. Deregulacja rozwizywania staych kontraktw jest konieczna, aby firmy w Polsce chtniej ni obecnie zaczy zatrudnia nowych pracownikw na czas nieokrelony. To powinno ograniczy dualizm na rynku pracy w Polsce, w tym w szczeglnoci wyeliminowa obserwowan w wielu przedsibiorstwach patologiczn rotacj kadr. Polega on na tym, e po dwch latach cigego zatrudnienia na czas okrelony pracodawcy rozwizuj umowy o prac ze swoimi pracownikami, aby nie przeksztaciy si one w umowy bezterminowe. Ponowne zatrudnienie tego samego pracownika na czas okrelony moe nastpi dopiero po trzech miesicach przerwy. Wprowadzenie identycznego, krtkiego okresu wypowiedzenia niezalenie od rodzaju umowy o prac. Proponujemy, aby w przypadku zatrudnienia u danego pracodawcy trwajcego nie duszej ni rok, ustawowy okres wypowiedzenia wynosi 2 tygodnie, czyli tyle ile obecnie stosuje si w Polsce w przypadku umw na czas okrelony. Porwnywalnie krtkie okresy wypowiedzenia dla pracownikw z rocznym staem pracy wystpuj np. w Wlk. Brytanii (1 tydzie) i Irlandii (2 tygodnie), z kolei w Danii i w USA w ogle nie ma ustawowych okresw wypowiedzenia. W przypadku stau pracy duszego ni rok, ustawowy okres wypowiedzenia nie powinien przekracza 1 miesica, analogicznie jak np.

wprowadzenie krtkiego okresu wypowiedzenia, niezalenie od rodzaju umowy o prac oraz

17

ANALIZA FOR nr 7/2011

w Bugarii, Rumunii, Australii, jak rwnie w krajach, gdzie w ogle nie ma ustawowych terminw wypowiedzenia, czyli w USA i Danii. Pracownicy i pracodawcy mogliby oczywicie ustala ze sob dusze okresy wypowiedzenia, jednak powinno to by okrelone indywidualnie pomidzy stronami w umowach o prac.
obnienie pozapacowych kosztw pracy.

Obnienie pozapacowych kosztw pracy. Wysokie pozapacowe koszty zwizane z zatrudnieniem pracownikw etatowym zachcaj pracodawcw do zastpowania umw o prac przez umowy cywilnoprawne. Niezbdnym warunkiem trwaego obnienia kosztw pracy jest ograniczenie wydatkw publicznych. W przeciwnym razie, zmniejszenie klina pacowego pogorszy jedynie saldo sektora finansw publicznych. Uelastycznienie rozwizywania umw o prac niezalenie od rodzaju zawartego kontraktu poprawi warunki do prowadzenia dziaalnoci gospodarczej w Polsce, zwikszy atrakcyjno inwestycyjn naszego kraju, a w efekcie przyczyni si do wzrostu popytu na prac i wzmocni tempo rozwoju gospodarki. Utrata pracy nie jest znaczcym problemem dla zwalnianego pracownika, jeli tylko podjcie nowego zatrudnienia jest relatywnie atwe. Prawo pracy powinno by na tyle elastyczne, aby sprzyjao bezpieczestwu szybkiego podjcia pracy, a nie dugotrwaego zatrudnienia w jednym przedsibiorstwie. W krajach rozwinitych, ktre cechuj si du elastycznoci w zwalnianiu pracownikw, jak np. w USA, Irlandii i Wlk. Brytanii, odnotowuje si przecitnie wysze tempo wzrostu liczby pracujcych ni w gospodarkach, ktre nadmiernie chroni pracownikw przed zwolnieniem.

Bibliografia Alesina A., J. Zeira, 2006, Technology and labor regulation, NBER Working Paper No. 12581. Bassanini A., R. Duval, 2006, Employment Patterns In OECD Countries: Reassessing the Role of Policies and Institutions, Social, Employment and Migration Working Paper No. 35. Bassanini A., L. Nunziata, D. Venn, 2008, Job Protection Legislation and Productivity Growth in the OECD Countries, IZA Discussion Paper No. 3555. Bentolila S., T. Boeri, P. Cahuc, 2010, Ending the scourge of dual labour markets in Europe, VoxEU.org, 12 July.

18

ANALIZA FOR nr 7/2011

Berger H., S. Danninger, 2005, Labor and Product Market Deregulation: Partial, Sequential, or Simultaneous Reform?, IMF Working Paper No. 277. Bertola G. T. Boeri, S. Cazes, 1999, Employment protection and labour market adjustment in some OECD countries, maszynopis, ftp://ftp.igier.uni-bocconi.it/homepages/boeri/empadj.pdf Blanchard O., J. Tirole, 2003, Contours of Employment Protection reform, MIT Department of Economics Working paper No. 35 Blanchard O., A. Landier, 2002, the Perverse Effects of Partial Labour Market Reform: Fixed-Term Contracts in France, Economic Journal No. 112. Boeri T., Garibaldi P., 2007, Two-tier reforms of Employment Protection Legislation: A Honeymoon Effect, Economic Journal 117. Boeri T., 2010, Dualism, the Crisis and Beyond, Presentation at Workshop on Beyond Dual Labor Markets. The Time of Legislation, Fondazione Rodolfo De Benedetti, Universit Bocconi, Milan, March 17th 2010. Cingano F, M. Leonardi, J. Messina, G. Pica, 2010, The Effect of Employment Protection Legislation and Financial Market Imperfections on Investment: Evidence from a FirmLevel Panel of EU Countries, Economic Policy No. 25. European Commission, 2010, Employment in Europe 2010, Directorate-General for Employment, Social Affairs and Equal Opportunities. Griffith R., R. Harrison, R. Macartney, 2006, Product market reforms, labour market institutions and unemployment, IFS Working Paper No. 6. Micco A., C. Pags, 2008, The Economic Effects of Employment Protection: Evidence from International Industry-Level Data, Inter-American Development Bank Working Paper No. 495. OECD, 2002, Employment Outlook, Paris. Sala H., J.I. Silva, M. Toledo, 2011, Flexibility at the margin and labor market volatility in the OECD countries, Scandinavian Journal of Economics. Scarpetta S., A. Sonnett, T. Manfredi, 2010, Rising youth unemployment during the crisis: how to prevent long-term consequences on a generation, OECD Social , Employment and Migration Papers, No. 106.
Forum Obywatelskiego Rozwoju (FOR) Al. J.Ch. Szucha 2/4 lok. 20, 00-582 Warszawa tel. +48 22 427 40 10, fax +48 22 213 37 85 e-mail: info@for.org.pl www.for.org.pl

19