Ao Civil Pblica e Ao Popular 1. Ao Popular 1.1.

Conceito Ao constitucional posta disposio de qualquer cidado para a tutela do patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, da moralidade administrativa, do meio ambiente e do patrimnio histrico cultural, mediante a anulao do ato lesivo. Conclumos ento que a ao popular trata-se de um remdio constitucional extraordinrio que possibilita ao cidado brasileiro, no gozo de seus direitos polticos, tutele em nome prprio interesse da coletividade para prevenir ou reparar ato efetuado por seus agentes pblicos ou a eles equiparados por lei (ou por delegao) na proteo do patrimnio pblico ou entidade custeada pelo Estado, ou ainda, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico cultural. 1.2. Origem Ao procurarmos na histria a origem da ao popular vemos que sua criao confunde-se com o prprio surgimento, em Roma, do habeas corpus, sendo, portanto, um dos primeiros instrumentos de garantia do cidado contra os abusos do administrador arbitrrio. Na Inglaterra, quando a burguesia comeou a limitar o poder dos monarcas, com base nos princpios de no poder legislar sem o Parlamento (Case of Proclamations, de 1611), na busca de controlar os agentes do estado para que os mesmos no promovessem desmandos, criouse a possibilidade do cidado levar apreciao do judicirio, ofensa que aqueles dessem origem. No direito anglo-americano, ao lado das aes ordinrias, surgiram remdios extraordinrios que, aps a independncia dos EUA, passaram a integrar o seu prprio direito. Vemos, portanto que esses institutos influenciaram nosso direito, que a partir deles desenvolveu o habeas corpus, o mandado de segurana, o habeas data, o mandado de injuno, a ao popular, enfim, quase que todos os instrumentos constitucionais de garantia dos direitos individuais e coletivos. A ao popular encontrou, pela primeira vez, assento constitucional no Brasil, atravs da Carta de 1934, art. 113, n 38: "Qualquer cidado ser parte legtima para pleitear a declarao de nulidade ou anulao dos atos lesivos do patrimnio da Unio, Estados ou dos Municpios". Vindo a ser suprimida na Constituio de 1937. Reintroduzida pela Constituio de 1946, foi mantida em todas as Cartas Magnas posteriores. Sendo que s veio a ser regulamentada, muito mais tarde, pela Lei n 4.717, de 29.06.65. Este instrumento constitucional foi, sem dvida, o primeiro remdio processual concebido pelo direito positivo brasileiro com ntidas feies de tutela dos interesses difusos. 1.3. Finalidade O interesse defendido na ao o da coletividade visando a preveno ou correo de nulidade de ato lesivo de carter concreto (quando afeta negativamente ao patrimnio pblico ou entidade que o Estado participe e ao meio-ambiente) ou abstrato (quando inferisse moralidade administrativa e ao patrimnio histrico cultural). Havendo na prpria lei (arts. 2 e 4 da Lei n. 4.717, de 29 de julho de 1965) uma ampla relao de atos nulos em detrimento do patrimnio pblico, sendo que tal relao no restritiva. Vemos ento que a ao popular uma garantia coletiva e no poltica. 1.4. Objeto Visa impugnar o ato ilegal e/ou imoral lesivo coletividade. A doutrina classifica como ato os decretos, as resolues, as portarias, os contratos, os atos administrativos em geral, bem como quaisquer outras manifestaes que demonstrem a vontade da administrao sendo estas danosas aos interesses da sociedade. Na defesa do patrimnio pblico tais atos nulos

no se referem somente aos praticados pelas administraes pblicas centralizadas e descentralizadas da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios, mas tambm atos de sociedades mtuas de seguros, nas quais a Unio represente os segurados ausentes, empresas pblicas, servios sociais autnomos, instituies ou fundaes para cuja criao e custeio o tesouro pblico haja ocorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimnio da receita anual, empresas incorporadas ao patrimnio pblico e os de quaisquer pessoas jurdicas ou entidades subvencionadas pelos cofres pblicos. 1.5. Partes Diferentemente das outras aes excepcionais como o mandado de segurana e o habeascorpus cuja especialidade se encontra no rito e no comando mandamental, a ao popular ganha sua caracterstica especial quanto a legitimao, pois h a possibilidade de qualquer cidado no gozo de seus direitos polticos (cidadania mnima) poder intentar, litisconsorciar ou dar prosseguimento a este remdio constitucional. Tal direito poltico garantido pela Constituio Federal de 1988 em seu art. 1, pargrafo nico. A lei determina que fica a critrio do autor quais as entidades e agentes administrativos que, por ao ou omisso, praticaram ou se beneficiaram do ato impugnado, sero citados. Sendo dado prazo comum para a resposta destes. J as pessoas (fsicas ou jurdicas, nacional ou estrangeira) favorecidas pelo ato impugnado sero citados por edital, havendo nomeao de curador especial para os favorecidos revis, com o intuito que os efeitos da sentena recaiam sobre todos. Os responsveis que no forem includos na ao popular sero responsabilizados por ao regressiva. Ressaltemos ainda que a pessoa jurdica de direito pblico lesada que fora citada pode abster-se de contestar, podendo colocar-se do lado do autor popular, voltando-se contra o agente que praticou o ato, de ao ou omisso, que causou ou deu oportunidade leso, bem como em relao aos beneficirios do fato. O papel do Ministrio Pblico alm de fiscal da lei, pode atuar, na fase probatria, podendo requerer novas provas na busca da verdade real, proferindo parecer pela procedncia ou improcedncia da ao conforme seu entendimento, no entanto sem assumir a defesa pretenso das partes. Nosso ordenamento jurdico ainda prev que quando o autor popular abandonar, perder seus direitos polticos em carter permanente ou temporrio (aquisio de nova nacionalidade, suspenso dos direitos polticos, perda parcial ou total de suas capacidades mentais) ou der causa a extino do processo sem julgamento do mrito, o Ministrio Pblico intimado aps as publicaes editalcias poder prosseguir a ao, assim como na execuo quando no promovida pelo autor popular, por qualquer outro legitimado ou, ainda, pela entidade lesada no prazo de sessenta dias, o parquet ter o prazo de trinta dias para promover a execuo da sentena obrigatoriamente (legitimao extraordinria subsidiria). 1.6. Competncia A ao popular sempre ser interposta na justia comum de primeiro grau no foro do lugar da ocorrncia do dano ficando o juzo prevento. Se a origem do ato impugnado afetar interesse do patrimnio, moralidade ou atribuio exclusiva ou concorrente da Unio a ao popular tramitar na justia federal. No havendo interesse da Unio caber ao juiz de primeiro grau conforme atribuio do regimento interno do tribunal a que pertena. 1.7. Procedimento A ao popular segue subsidiariamente ao rito ordinrio do processo civil ptrio, tendo a lei especial (Lei n. 4.717, de 29 de julho de 1965) previsto procedimentos e prazos diferenciados: tais como a citao editalcia e nominal dos beneficiados, a participao do ministrio pblico, prazo comum para contestao de vinte dias prorrogveis por igual perodo, conforme apreciao do magistrado quanto dificuldade da defesa, cabe o provimento liminar quando pressentes os pressupostos da aparncia do bom direito e do perigo da demora. Ressaltamos tambm que no tem curso nas frias, no entanto os atos urgentes podero ser praticados.

Outro ponto interessante que neste tipo de ao nosso ordenamento jurdico ptrio no aceita a reconveno. Quanto ao litisconsrcio ou a denunciao lide quando o magistrado detectar que tal incluso no ir influenciar na deciso, tornando a concluso do processo mais demorada ou que tal participao no seja oportuna na reparao do dano, indeferir tal figurao. Pois os efeitos da sentena procedente da ao popular ora intentada atingiro queles que no integraram o polo passivo atravs de ao regressiva. 1.8 Sentena Sendo julgada procedente a ao o ente da administrao pblica ser compelido a corrigir o ato anulado voltando para o estado anterior, ou quando no for possvel responder patrimonialmente pelos danos causados, havendo a possibilidade de ao regressiva para com seus agentes administrativos e favorecidos que se beneficiaram do ato ora impugnado. Por ter como finalidade o bem social, pois trata-se de interesses metaindividuais, e que o ente pblico na maioria das vezes iria pagar s expensas da fazenda pblica que receberia tal indenizao o legislador previu a possibilidade de tal indenizao reverter para um fundo prprio criado por lei para subvencionar no somente a leso ora causada mas a maioria dos interesses difusos de nossa sociedade. Citamos, ainda, a finalidade supletiva deste remdio constitucional que a de compelir o ente pblico omisso a atuar. Quando a ao popular receber sentena final desfavorvel pretenso dela havendo o trnsito em julgado e no comprovada a m-f ou autor popular ficar isento de custas, emolumentos e honorrios. Tal provimento judicial surtir efeito para todos, no podendo ser intentada nova ao pelos mesmos motivos a no ser no caso do seu indeferimento ter ocorrido por falta de provas (no fazendo coisa julgada). 1.9. Recursos Vale ressaltar que todos os tipos de recursos e aes incidentais quer para o juzo a quo ou para o ad quem admitidas no processo civil ptrio quando apropriadas so utilizveis. Recebendo o recurso da sentena procedente apenas o efeito devolutivo. A sentena improcedente s tem eficcia aps confirmao do recurso ordinrio, portanto as partes no recorrendo cabe o recurso de ofcio. Indicamos como exceo a impossibilidade do Ministrio Pblico recorrer de sentena favorvel ao autor. 1.10. Execuo A execuo pode ser promovida pelo autor popular, por qualquer outro legitimado, bem como pela entidade lesada tendo o prazo de sessenta dias aps a publicao da sentena ou acrdo favorvel. Discorrendo o prazo sem que os colegitimados citados promovam a execuo parquet ter o prazo de trinta dias para promover a execuo da sentena obrigatoriamente, sob pena de falta grave. A execuo promovida contra as pessoas que compuseram o polo passivo da ao popular, excluindo-se a entidades lesadas. 2. Ao Civil Pblica 2.1. Conceito Segundo Vigliar ao civil pblica: "nada mais que o instrumento processual criado pela Lei n. 7.347/85 para se postular a tutela jurisdicional dos interesses transindividuais.". O professor Nelson Nery analisa-o, de forma mais ampla, primeiramente, asseverando o prprio conceito de ao para depois diferenci-la da ao pblica prevista na lei penal, e finaliza concluindo que: "... Isto senhores, porque para o conceito de ao civil pblica no se leva em considerao o direito substancial discutido em juzo, mas to somente, a qualidade da parte legitimada para agir. Ainda nesta seara, da conceituao de ao civil pblica, preciso fazer uma ressalva. No qualquer rgo do poder pblico que, legitimado a agir, confere natureza pblica ao civil. Deve ser um rgo distinto das pessoas jurdicas de direito pblico, dado que, no caso de haver propositura de ao por elas, o prprio Estado

que estar em juzo, no servindo tal parmetro para nossos conceitos. Nesta considerao, somente quando o rgo legitimado a agir for o Ministrio Pblico que se configurar hiptese de ao civil pblica.". 2.2. Origem Mesmo havendo em nosso ordenamento jurdico a Lei da Ao Popular os doutrinadores ptrios instigavam o tema em que a proibio de algum pleitear em juzo em nome prprio direito alheio deveria ser flexibilizada quanto a defesa do meio ambiente. Nelson Nery registra que um dos primeiros a elaborar um trabalho cientfico sobre o tema fora o Prof. Waldemar Mariz de Oliveira Junior (Tutela jurisdicional dos interesses coletivos, in Estudos sobre o Amanh (Ano 2000), Caderno 2, 1978). Veio ento um projeto elaborado pelos renomados professores Ada Pellegrini Grinover, Cndido Rangel Dinamarco, Kazuo Watanabe e Waldemar Mariz de Oliveira Junior que apresentaram suas concluses no 1 Congresso Nacional de Direito Processual, realizado na cidade de Porto Alegre-RS em 1983. Deste anteprojeto inicial, outros estudiosos e colaboradores ampliaram a incidncia da proteo jurisdicional para outros interesses difusos (consumidor, patrimnio histrico e outros, bem como a incidncia da cautelar, a competncia absoluta do local do dano, bem como a criminalizao da conduta atacada na lei), vindo a ser regulamentado pela Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985. Com o advento da Constituio Federal de 05 de outubro de 1988 alargou-se o alcance desses institutos protegidos enumerando-se a proteo do patrimnio pblico em geral e tornando meramente exemplificativa uma enumerao que era taxativa, quando colocou no texto constitucional a previso de outros interesses difusos ou coletivos. Essa tendncia de fortalecer a ao civil pblica como instrumento de defesa metaindividual foi consagrado abrindo possibilidade para a proteo e interesses indisponveis do indivduo e da sociedade. Ressaltemos ainda que outras leis de carter especiais citam outros interesses tutelados por este remdio jurdico tais como: interesses dos investidores no mercado imobilirio (Lei n 7.913/89); de crianas e adolescentes (Lei n 8.069/90); de pessoas portadoras de deficincia (Lei n 7.853/89), contra descumprimento da engenharia gentica (Lei n 8.974/95, em razo da prtica de improbidade administrativa (Lei n 8.429/92) com real destaque ao cdigo do consumidor (Lei n 8.078/90) que acrescentou a defesa dos interesses coletivos homogneos. 2.3. Finalidade O interesse defendido na ao o da proteo jurisdicional ao meio ambiente; consumidor; bens e direitos de valor histrico, artstico, esttico, turstico e paisagstico; qualquer outro interesse ou direitos difusos coletivos ou individuais homogneos; bem como a defesa da ordem econmica. Entende-se por interesses difusos a espcie do gnero interesses metaindividuais interesses coletivos latu sensu - e ocupam o topo da escala de indivisibilidade e falta de atributividade a um determinado indivduo ou grupo determinado, sendo a mais ampla sntese dos interesses de uma coletividade, verdadeiro amlgama de interesses em torno de um bem da vida. A conceituao normativa dos interesses difusos foi introduzida no direito positivo brasileiro atravs da Lei 8.078/90, artigo 81, pargrafo nico , inciso I, que os definiu como os interesses ou direitos "transindividuais, de natureza indivisvel, de que sejam titulares pessoas indeterminadas e ligadas por circunstncias de fato". Quanto aos interesses coletivos (stricto sensu) sabe-se que so a espcie de interesse metaindividual referente a um grupo ou coletividade como veculo para sua exteriorizao e todo grupo pressupe um mnimo de organizao, sendo que o carter organizativo trao bsico distintivo desta espcie de interesse, como se verifica da leitura do art. 81, inc. II da Lei 8.078/90, que os define como "os transindividuais de natureza indivisvel de que seja titular grupo, categoria ou classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrria por uma relao jurdica bsica". J os interesses Individuais Homogneos so aqueles que so espcie de interesse metaindividual muito prximo dos interesses coletivos, a que se refere o artigo 81, inciso II do

CDC, uma vez que a doutrina, em geral, considera esta espcie de interesse metaindividual apenas como um interesse individual exercido de forma coletiva. 2.4. Objeto Visa defender um dos direitos tutelados pela Carta Magna e leis especiais, podendo ter por fundamento a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo bem como o ato ilegal lesivo coletividade sendo responsabilizado o infrator que lesa: meio ambiente, consumidor, bens e direitos de valor artstico, interesses coletivos e difusos. Especifiquemos um pouco mais as definies de interesses coletivos e difusos. Por interesses coletivos, entendemos aqueles que so comuns coletividade, desde que presente o vnculo jurdico entre os interessados, como o condomnio, a famlia, o sindicato, entre outros. Por outro lado, os interesses so chamados de difusos quando, muito embora se refiram igualmente coletividade, no obrigam juridicamente as partes envolvidas, por exemplo, a habitao, o consumo, entre outros. 2.5. Partes A ao civil pblica ganha sua caracterstica especial quanto a legitimao, que extraordinria por pleitear em juzo em nome prprio direito alheio sendo legitimados: o ministrio pblico; as pessoas jurdicas de direito pblico interno (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), bem como suas entidades paraestatais com personalidade jurdica (autarquias, empresas pblicas, sociedades de economia mista) e as associaes civis, constitudas a mais de um ano, que tenham por finalidade a proteo de interesses difusos e coletivos. A legitimao passiva estende-se a todos os responsveis pelas situaes ou fatos ensejadores da ao, sejam pessoas fsicas ou jurdicas, inclusive as estatais, autarquias ou paraestatais, porque tanto estas como aquelas podem infringir normas de direito material de proteo aos bens tutelados nesta ao, expondo-se ao controle judicial de suas condutas. O papel do Ministrio Pblico alm de fiscal da lei, pode atuar, na fase probatria, podendo requerer novas provas na busca da verdade real, proferindo parecer pela procedncia ou improcedncia da ao conforme seu entendimento. Nosso ordenamento jurdico ainda prev que quando o autor abandonar ou der causa a extino do processo sem julgamento do mrito, o Ministrio Pblico dever (princpio da indisponibilidade) prosseguir a ao se manifestamente infundados, ou poder nos outros casos, assim como na execuo quando no promovida pelo autor, por qualquer outro legitimado no prazo de sessenta dias, o parquet ter o prazo de trinta dias para promover a execuo da sentena obrigatoriamente (legitimao extraordinria superveniente). 2.6. Competncia A ao civil publica sempre ser interposta na justia comum de primeiro grau na comarca em que ocorrer o dano ou o perigo de dano, havendo vara federal e interesse manisfesto da Unio a ao tramitar na justia federal. Nos demais casos caber ao juiz de primeiro grau conforme o regimento interno do tribunal a que pertena o Estado onde se originou o ato a ser impugnado, mesmo que o recurso seja para o Tribunal Regional Federal que abrange quela comarca. Ressaltamos as excees nas leis especiais tais como a Lei n. 8.069/90, que determina o foro competente ser o local da ao ou omisso, e a Lei n. 8.078/90, que discrimina como competente a justia federal quando os danos forem de mbito nacional ou regional. 2.7. Procedimento A ao civil pblica pode ser proposta subsidiariamente sob o rito ordinrio ou sumrio do processo civil ptrio, cabe o provimento liminar quando pressentes os pressupostos da

aparncia do bom direito e do perigo da demora (no sendo possvel ex-officio) ou ainda de tutela antecipada (quando no vedada por lei). Devemos destacar, ainda, que foi acrescido um pargrafo nico, no artigo 1 da Lei 7.347/85, alterao realizada pela MP 1.984-24, de 24 de novembro de 2000, determinando que, in verbis: No ser cabvel ao civil pblica para veicular pretenses que envolvam tributos, contribuies previdencirias, o Fundo de Garantia do Tempo de Servio - FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficirios podem ser individualmente determinados." Portanto vedando a apreciao do poder judicirio de ao civil pblica para estas finalidades quando em proteo coletividade. Outro ponto interessante que neste tipo de ao nosso ordenamento jurdico ptrio no aceita a denunciao lide ou o litisconsrcio quando o magistrado detectar que tal incluso no ir influenciar na deciso, tornando a concluso do processo mais demorada ou que tal participao no seja oportuna na reparao do dano, indeferir tal figurao. Pois os efeitos da sentena procedente da ao ora intentada atingiro queles que no integraram o polo passivo atravs de ao regressiva. Vemos ainda a possibilidade do Ministrio Pblico atuando apenas como fiscal da lei agravar da deciso interlocutria favorvel ao autor. 2.8. Sentena Sendo julgada procedente a ao o ente da administrao pblica ser compelido a corrigir o ato anulado voltando para o estado anterior, ou quando no for possvel responder patrimonialmente pelos danos causados, havendo a possibilidade de ao regressiva para com seus terceiros responsveis solidrios do ato ora impugnado. Por ter como finalidade a defesa dos interesses meta individuais, e que o ente pblico na maioria das vezes iria pagar s expensas da fazenda pblica que receberia tal indenizao o legislador previu a possibilidade de tal indenizao reverter para um fundo prprio criado por lei para subvencionar no somente a leso ora causada mas a maioria dos interesses difusos de nossa sociedade. Citamos, ainda, a finalidade supletiva deste remdio constitucional que a de compelir o ente pblico omisso a atuar. Tendo a sentena eficcia somente no territrio da competncia do juzo proferidor. Quando a ao receber sentena final desfavorvel pretenso dela havendo o trnsito em julgado e no comprovada a m-f a associao que figurou como autor ficar isento de custas, emolumentos e honorrios. Tal provimento judicial surtir efeito para todos, no podendo ser intentada nova ao pelos mesmos motivos a no ser no caso do seu indeferimento ter ocorrido por falta de provas (no fazendo coisa julgada). 2.9. Recursos Vale ressaltar que todos os tipos de recursos e aes incidentais quer para o juzo a quo ou para o ad quem admitidas no processo civil ptrio quando apropriadas so utilizveis. Recebendo o recurso da sentena procedente caber o efeito suspensivo caso o magistrado atribua na inteno de evitar efeitos irreparveis parte, tendo ainda o efeito devolutivo. A sentena improcedente s tem eficcia aps confirmao do recurso ordinrio, portanto as partes no recorrendo cabe o recurso de ofcio. Indicamos como exceo a possibilidade do Ministrio Pblico recorrer ou no da sentena. 2.10. Execuo A execuo pode ser promovida pelo autor, por qualquer outro legitimado tendo o prazo de sessenta dias aps a publicao da sentena ou acrdo favorvel. Discorrendo o prazo sem que os colegitimados citados promovam a execuo parquet ter o prazo de trinta dias para promover a execuo da sentena obrigatoriamente, sob pena de falta grave. A execuo promovida contra as pessoas que compuseram o plo passivo da ao, excluindo-se a entidades lesadas.