Słabe Ogniwa

Osoby ubiegajce si w Polsce o nadanie statusu uchodcy znajduj si w skomplikowanej sytuacji prawnej i faktycznej.
Przyjedaj do naszego kraju z bagaem trudnych dowiadcze. Nie znaj swoich praw i obowizkw oraz polskich procedur. Bariera jzykowo-kulturowa dodatkowo powoduje, e czuj si bezradni w kontaktach z urzdnikami i czasem samodzielnie nie potrafi zaatwi nawet prostych spraw. Ze wzgldu na fakt, i w Polsce nadal brakuje systemowej pomocy prawnej oraz integracyjnej wiadczonej migrantom, mog oni liczy jedynie na pomoc wyspecjalizowanych w tym zakresie organizacji pozarzdowych. Tego rodzaju podmiotw jest w kraju mao i dysponuj one zbyt szczupymi zasobami kadrowymi, by wiadczy pomoc prawn wszystkim potrzebujcym. Niniejsza publikacja stanowi gos w debacie nad zaoeniami do systemu pomocy prawnej dla osb ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy. Zawiera zbir tekstw opisujcych rnorakie problemy, z jakimi zmagaj si uchodcy dla migrantw przymusowych, dostpu do pomocy integracyjnej oraz dowiadcze Wielkiej Brytanii i Hiszpanii w sferze przyjmowania uchodcw. w Polsce. Dotycz one m.in. funkcjonowania systemu poradnictwa prawnego
Sabe ogniwa
WyzWania dla funkcjonoWania systemu ochrony uchodcW W polsce
pod redakcj justyny frelak i Witolda klausa
O ISP: Fundacja Instytut Spraw Publicznych (ISP) jest jednym z wiodcych

polskich think tankw, niezalenym orodkiem badawczo-analitycznym. ISP powsta w 1995 roku. Poprzez prowadzenie bada, ekspertyz i rekomendacji dotyczcych podstawowych kwestii ycia publicznego Instytut suy obywatelowi, spoeczestwu i pastwu. ISP wsppracuje z ekspertami i badaczami z polskich i zagranicznych orodkw naukowych. Wyniki projektw badawczych prezentowane s na konferencjach i seminariach oraz publikowane w formie ksiek, raportw, komunikatw i rozpowszechniane wrd posw i senatorw, czonkw rzdu i administracji, w rodowiskach akademickich, a take wrd dziennikarzy i dziaaczy organizacji pozarzdowych.
Publikacja powstaa w projekcie realizowanym w partnerstwie organizacji pozarzdowych oraz rodowisk akademickich: Instytut Spraw Publicznych (lider) Instytut na rzecz Pastwa Prawa Polskie Forum Migracyjne Helsiska Fundacja Praw Czowieka Orodek Praw Czowieka Uniwersytet Jagielloski Stowarzyszenie Interwencji Prawnej Wydzia Prawa i Administracji, Uniwersytet Warszawski (Klinika Prawa UW)
Instytut Spraw Publicznych jest Org ani z a c j P o y t k u P u b l i c z n e g o ISBN : 978-83-7689-023-4
Sabe ogniwa
Sabe ogniwa
Sabe ogniwa
Warszawa, 2011
INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH

Program Migracji i Polityki Rozwojowej Projekt: Prawnicy na rzecz Uchodcw IV, wspfinansowany ze rodkw Europejskiego Funduszu na Rzecz Uchodcw oraz budetu pastwa.
Za tre publikacji odpowiada Instytut Spraw Publicznych, pogldy w niej wyraone nie odzwierciedlaj oficjalnego stanowiska Komisji Europejskiej. Raport Odmowa przyznania pomocy integracyjnej prawo i praktyka zosta przygotowany ze rodkw Biura Wysokiego Komisarza Narodw Zjednoczonych do spraw Uchodcw (United Nations High Commissioner for Refugees, UNHCR).
Kierownik Projektu: Justyna Frelak Redakcja jzykowa: Marta Dolecka Zdjcie na okadce: Adam Rostkowski Copyright by Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2011 Przedruk materiaw Instytutu Spraw Publicznych w caoci lub czci jest moliwy wycznie za zgod Instytutu. Cytowanie oraz wykorzystywanie danych empirycznych jest dozwolone z podaniem rda. ISBN 978-83-7689-023-4
Wydawca: Fundacja Instytut Spraw Publicznych 00-031 Warszawa, ul. Szpitalna 5 lok. 22 tel. 22 556 42 60, fax 22 556 42 62 e-mail: isp@isp.org.pl www.isp.org.pl Skad, druk i oprawa: WEMA Wydawnictwo-Poligrafia Sp. z o.o. 02-729 Warszawa, ul. Rolna 191/193 tel. 22 828 62 78, fax 22 828 57 79 e-mail: wema@wp-wema.pl www.wp-wema.pl nawietlanie: studioctp.pl
Spis treci
Wstp (Justyna Frelak, Witold Klaus) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7 Irena Rzepliska Wprowadzenie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Anna Bergiel, Katarzyna Kubin Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych opis dziaalnoci organizacji pozarzdowych. Wyniki bada jakociowych . . 13 Kamila Fiakowska, Jakub Winiewski Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii wobec uchodcw . . . . . . . . 43 Alicja Gajewska Integracja uchodcw w Polsce. Podstawy prawne na tle porwnawczym z Hiszpani . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77 Alicja Gajewska Znaczenie informacji o kraju pochodzenia w postpowaniu o nadanie statusu uchodcy . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103 Agnieszka Gutkowska Ewaluacja funkcjonowania poradnictwa prawnego dla uchodcw analiza prawna i praktyczna . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131 Witold Klaus, Katarzyna Makaruk, Katarzyna Wencel, Justyna Frelak (wsppraca) Odmowa przyznania pomocy integracyjnej prawo i praktyka . . . . . 151 Kinga Wysieska Dowiadczenia integracyjne uchodcw plany, aspiracje, potrzeby . . 177 Witold Klaus Propozycja uregulowania nieodpatnej pomocy prawnej dla cudzoziemcw ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy w RP . 197 Noty o autorach . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201
Wstp
Projekt Prawnicy na rzecz uchodcw IV realizowany by w szerokim partnerstwie organizacji pozarzdowych oraz rodowisk akademickich. Skupi on organizacje zajmujce si na co dzie udzielaniem nieodpatnej pomocy prawnej i integracyjnej cudzoziemcom objtym ochron midzynarodow oraz starajcym si o jej przyznanie (Helsisk Fundacj Praw Czowieka, Fundacj Instytut na rzecz Pastwa Prawa, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Klinik Prawa dziaajc na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego), instytucje badawcze zajmujce si analiz prawa i praktyki w zakresie udzielania pomocy uchodcom (Fundacj Instytut Spraw Publicznych oraz Uniwersyteck Poradni Prawn na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagielloskiego), wreszcie organizacj skupiajc si na udzielaniu cudzoziemcom informacji o ich sytuacji prawnej i faktycznej (Fundacj Polskie Forum Migracyjne). Tak szeroki skad organizacji partnerskich podyktowany by chci poczenia si instytucji dysponujcych rn wiedz, umiejtnociami i dowiadczeniem w celu jak najlepszego i najbardziej efektywnego zaprojektowania dziaa umoliwiajcych pomoc uchodcom w Polsce. Podstawowym celem projektu byo zapewnienie dostpu do nieodpatnego poradnictwa i informacji prawnej dla uchodcw, cudzoziemcw z ochron uzupeniajc oraz osb, ktre ubiegaj si o jakkolwiek form ochrony midzynarodowej w Polsce. Std w czterech organizacjach partnerskich odbyway si dyury prawnikw wyspecjalizowanych w prowadzeniu spraw azylowych, dostpnych codziennie dla cudzoziemcw. W okresie od stycznia 2009 do wrzenia 2011 roku z pomocy wszystkich organizacji pracujcych na rzecz projektu skorzystao cznie okoo 6500 osb. Warto podkreli wysok jako pomocy wiadczonej przez organizacje pozarzdowe. Prawnicy zatrudnieni przy realizacji projektu posiadaj wieloletnie dowiadczenie w zakresie udzielania pomocy prawnej cudzoziemcom, nierzadko s aplikantami adwokackimi czy radcowskimi, wadaj najczciej przynajmniej dwoma jzykami obcymi. O wysokiej jakoci oferowanego przez nich wsparcia wiadczy to, e sprawy wnoszone przed sdy administracyjne byy niejednokrotnie wygrywane przez organizacje reprezentujce interesy klientw w postpowaniu sdowym. Wanym uzupenieniem poradnictwa prawnego bya pomoc integracyjna. W dwch organizacjach (Stowarzyszeniu Interwencji Prawnej oraz Fundacji
Wstp
Instytut na rzecz Pastwa Prawa) cudzoziemcy mogli dodatkowo liczy na wsparcie w zakresie rozwizania problemw w dostpie do mieszkalnictwa, edukacji, pomocy socjalnej etc. Wyspecjalizowani doradcy pomagali cudzoziemcom odnale si w polskiej rzeczywistoci, speniajc jednoczenie funkcj tumacza, przewodnika midzykulturowego oraz poniekd pracownika socjalnego. Ponadto dziaajce w Stowarzyszeniu Interwencji Prawnej Centrum Wolontariatu oferowao cudzoziemcom asyst tumacza w trakcie wizyt lekarskich czy w kontaktach z polskimi urzdami. Doradcy i wolontariusze wspierali swoj prac dziaania prawnikw, ktre mogy by skuteczniejsze, gdy inne wane problemy yciowe uchodcw byy rozwizywane. Kolejnym elementem projektu byo przygotowanie przez Fundacj Polskie Forum Migracyjne filmu Integracja w Polsce. Pokazuje on w unikalnej formie krok po kroku, jak wygldaj rne aspekty ycia cudzoziemcw w naszym kraju, jakie s ich prawa i obowizki. Seria krtkich filmw mwi o tym, jak dziaa polski rynek pracy, system edukacji, ochrona zdrowia, pomoc integracyjna i spoeczna, wreszcie czego cudzoziemiec moe si spodziewa, starajc si odnale w rodowisku obcym kulturowo. Informacja przekazana w filmie jest atrakcyjna, ale take wiarygodna w nagraniach wykorzystano dowiadczenia i refleksje samych cudzoziemcw, a take Polakw-ekspertw rnych dziedzin, ktrzy udzielaj praktycznych informacji i rad. Cay nakad filmu (1000 egzemplarzy) rozszed si w zaledwie kilka miesicy. Film jest te dostpny w serwisie YouTube pod hasem Forum Migracyjne. Fundacja Instytut na rzecz Pastwa Prawa oraz Klinika Prawa UW prowadziy w ramach projektu seminaria dla studentw powicone problematyce szeroko pojtego prawa uchodczego, majce na celu przygotowanie ich do pracy z osobami starajcymi si o nadanie statusu uchodcy w Polsce. Na pocztkowych zajciach analizowane byy szczegowo zagadnienia zwizane z midzynarodowym i polskim prawem uchodczym. W dalszej kolejnoci omawiana bya polska procedura w zakresie nadawania statusu uchodcy i innych form ochrony, a take inne zagadnienia zwizane z sytuacj cudzoziemcw ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy, m.in. problematyka pomocy socjalnej w trakcie procedury i po procedurze. Odbyway si take zajcia powicone europejskim regulacjom dotyczcym statusu uchodcy, polskiemu prawu imigracyjnemu oraz szczeglnemu statusowi maoletnich bez opieki w postpowaniu uchodczym. Uzupenieniem powyszych dziaa byy badania nad poradnictwem prawnym dla migrantw przymusowych. Zbadane zostay m.in. organizacja i zakres dziaania punktw poradniczych dla cudzoziemcw oraz prawne uwarunkowania dziaa poradniczych. W trakcie realizacji projektu zbierano rwnie informacje na temat wsparcia integracyjnego oferowanego osobom objtym ochron midzynarodow w wybranych pastwach czonkowskich
Wstp
Unii Europejskiej. Za t cz odpowiadaa Fundacja Instytut Spraw Publicznych. Dziaania badawcze objy rwnie samych uchodcw. W celu okrelenia poziomu kompetencji i kwalifikacji zawodowych osb objtych ochron midzynarodow i przyjrzenia si indywidualnym historiom edukacji respondentw analizie poddane zostay ich dowiadczenia zwizane z nabywaniem umiejtnoci zarwno w kraju pochodzenia, jak i w Polsce. Uchodcw pytano take o postawy wobec ksztacenia ustawicznego. Dziki wykorzystaniu techniki wywiadw czciowo ustrukturalizowanych, moliwe byo uzyskanie, z jednej strony, porwnywalnych danych dotyczcych edukacji, motywacji i kompetencji migrantw przymusowych, z drugiej za strony moliwa bya pogbiona analiza indywidualnych cieek integracji ekonomicznej rozmwcw, co w rezultacie pozwolio na zdefiniowanie gwnych obszarw problemowych i moliwych dziaa interwencyjnych. Niniejsza publikacja stanowi gos w debacie nad zaoeniami do systemu pomocy prawnej dla osb ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy. Zawiera zbir tekstw opisujcych rnorakie problemy, z jakimi zmagaj si uchodcy w Polsce. Dotycz one m.in. funkcjonowania systemu poradnictwa prawnego dla migrantw przymusowych, dostpu do pomocy integracyjnej oraz dowiadcze Wielkiej Brytanii i Hiszpanii w sferze przyjmowania uchodcw. Justyna Frelak, Witold Klaus
Irena Rzepliska
Wprowadzenie
Uchodcy migranci przymusowi przymuszeni okolicznociami, zagroeniem ycia, przeladowaniami do ucieczki ze swojego kraju, ze swojej ojczyzny przyjedaj do nas. Konwencja Genewska dotyczca statusu uchodcw zobowizuje nas, pastwa strony Konwencji, do ich przyjcia: odpowiednie organy przyjmuj i rozpatruj wnioski, wydaj decyzje o nadaniu statusu uchodcy (lub innej formie ochrony midzynarodowej) i uchodca zderza si z nami, ze spoeczestwem kraju, w ktrym wyldowa. Zderza si ze spoeczestwem, z ludmi, wrd ktrych musi y, z systemem prawnym, w ktrym bdzie musia funkcjonowa, z obyczajami, stylem ycia, religi (czy religiami), systemem edukacji, rynkiem pracy, na ktry musi wkroczy, eby zarobi na ycie, z obcym jzykiem, ktrym mwi miejscowi, a ktrego przybysz nie rozumie i ktry jawi mu si jako piekielnie trudny. A my? Dyskutujemy o integracji migrantw przez ca Europ przetacza si fala rozwaa o tym, jak ma wyglda owa integracja, co oznacza w rzeczywistoci, jakimi dziaaniami naley wspiera sytuowanie si migrantw w spoeczestwie. Mamy my, europejskie spoeczestwa lata dowiadcze z przyjedajcymi do nas obcymi i moemy dzi dokona ewaluacji dotychczasowych przedsiwzi. I o tym i na ten temat jest ta ksika. Formalnie stanowi podsumowanie projektu Prawnicy na rzecz uchodcw IV, w ktrym kilka organizacji pozarzdowych prowadzio bezpatne poradnictwo prawne oraz integracyjne na rzecz migrantw przymusowych, a dziaalno ta bya finansowana ze rodkw funduszy europejskich. W ksice znajduj si dwa teksty dotyczce poradnictwa prawnego dla uchodcw. Pierwszy z nich, autorstwa Anny Bergiel i Katarzyny Kubin opisuje i ocenia dziaalno organizacji pozarzdowych wiadczcych bezpatn pomoc prawn dla migrantw przymusowych, drugi Agnieszki Gutkowskiej przedstawia ewaluacj funkcjonowania poradnictwa prawnego dla uchodcw. Zwrc uwag na kilka poruszanych w tych artykuach kwestii: zagwarantowanie pynnoci finansowania programw pomocy prawnej; specyficzno pomocy prawnej dla uchodcw, wymagajcej od prawnikw specjalnej wiedzy, znajomoci jzykw obcych, wiedzy o innych kulturach i sposobach komunikacji z migrantami; problemy z pomoc prawn dla migrantw przymusowych w detencji; wypalenie zawodowe prawnikw udzielajcych porad prawnych. Dobrze funkcjonujca pomoc prawna dla uchodcw to pierwszy krok do dobrze przebiegajcej pniejszej integracji albo inaczej: usytuowania si migranta w spoeczestwie przyjmujcym. Dlatego nie tylko naley (z racji przepisw prawa) organizowa pomoc prawn dla migranta od pocztku,
12
Irena Rzepliska
tzn. od momentu zoenia wniosku o nadanie statusu, prowadzi j przez cae postpowanie (cznie z sdowym), ale kontynuowa take po wydaniu decyzji, na etapie, ktry okrelamy procesem integracji. Dostp do bezpatnej pomocy prawnej nie moe by ograniczany i winien by tak zorganizowany, aby migranci pozbawieni wolnoci (osadzeni w orodkach detencyjnych) mogli take, na tych samych warunkach co przebywajcy na wolnoci, z poradnictwa prawnego skorzysta. Cudzoziemiec poinformowany o stanie prawnym swojej sprawy, majcy kontakt z prawnikiem j prowadzcym oraz majcy moliwo porozmawiania i wyjanienia swojej sprawy, rozumiejcy postpowanie dowodowe daje gwarancj, e lepiej zrozumie swoj przyszo i spoeczestwo kraju, w ktrym przyszo mu y. Jak wana jest pomoc prawna w postpowaniu o nadanie statusu uchodcy wskazuje tekst Alicji Gajewskiej o znaczeniu informacji o kraju pochodzenia w postpowaniu o nadanie tego statusu bdy w pracy organw prowadzcych postpowanie dostrzec moe i wskaza tylko prawnik specjalista, prowadzcy sprawy uchodcze, zorientowany w sposobie zbierania i znaczeniu rnych specyficznych dowodw, sam znajcy informacje o kraju pochodzenia cudzoziemca. Okresu integracji, a wic tego, ktry nastpuje po, kiedy czowiek wie, e tutaj zostaje i ma zacz normalne, zwyczajne ycie, dotycz dwa artykuy. Kinga Wysieska przedstawia wyniki bada nad poziomem kompetencji i kwalifikacji zawodowych osb objtych ochron midzynarodow, historii ich edukacji oraz ich postaw wobec ksztacenia ustawicznego. Szczeglnie ta ostatnia kwestia chci ksztacenia si przez cae ycie, zmiany zawodu, wyuczania si nowych umiejtnoci w yciu uchodcy i dla jego integracji w nowym spoeczestwie jest jedn z najwaniejszych kategorii. Witold Klaus, Katarzyna Makaruk, Katarzyna Wencel i Justyna Frelak opisuj i oceniaj Indywidualne Programy Integracji, z ktrych uchodca korzysta w Polsce i ktre s pierwsz i podstawow furtk do dobrego funkcjonowania w dalszym yciu. Autorzy zwracaj uwag na z regulacj prawn, zupenie nieuzasadnione pozbawianie uchodcw pomocy integracyjnej, dyskwalifikowanie cudzoziemcw w zakresie pomocy integracyjnej z powodu nielegalnego przekroczenia granicy. Susznie autorzy pisz, e odmawianie uchodcom pomocy integracyjnej, stanowice swoist sankcj, moe prowadzi tylko do wikszej marginalizacji i wykluczenia tych osb. A przecie w programach integracyjnych chodzi o co zupenie przeciwnego: o inkluzj i przeciwdziaanie marginalizacji. Program integracyjny ma towarzyszy uchodcy niezalenie od jego zachowania: zgodnego z prawem bd nie, mniej lub bardziej dewiacyjnego bd nie. wietnym materiaem uzupeniajcym nasz wiedz na temat integracji uchodcw w spoeczestwach jest artyku Kamili Fiakowskiej i Jakuba Winiewskiego dotyczcy polityki integracyjnej wobec uchodcw w Wielkiej Brytanii oraz tekst Alicji Gajewskiej powicony integracji uchodcw w Polsce na tle porwnawczym z Hiszpani. Oba daj nam orientacj, jak wspczenie, w cigu ostatnich dwudziestu lat, w dwch europejskich, bardzo wanych, a troch innych krajach przyjmujcych migrantw prowadzi si dziaania integracyjne, jakie s koncepcje polityki integracyjnej, ktra staje si elementem polityki migracyjnej, jakie s identyfikowane trudnoci w procesie integracji, ale te jak prbuj sobie w Wielkiej Brytanii i Hiszpanii z tymi trudnociami radzi. Warto przeczyta, eby wiedzie, jakich bdw unikn, a jakie rozwizania warto przyswoi. Z analiz i bada zamieszczonych w niniejszej ksice, take tych pokazujcych obce rozwizania, wynika, moim zdaniem, jeden wniosek: wszystkie dziaania na rzecz integracji migrantw przymusowych, a wic polityka integracyjna, s czci polityki migracyjnej, a dziaania integracyjne winny rozpocz si jak najwczeniej, sdz, e ju w orodkach dla uchodcw.
Anna Bergiel, Katarzyna Kubin
Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych opis dziaalnoci organizacji pozarzdowych. Wyniki bada jakociowych
Wprowadzenie
Liczba wnioskw o nadanie statusu uchodcy zoonych do Urzdu ds. Cudzoziemcw w Polsce nie jest maa: na przykad w 2010 roku zoono 6534 wnioski, w 2009 10 590, a w 2008 roku byo ich 85171. Co roku cz zoonych wnioskw otrzymuje pozytywn decyzj (tzn. przyznany status uchodcy, pobyt tolerowany lub od 2008 roku ochron uzupeniajc) 523 osoby otrzymay tak decyzj w 2010 roku, a 2591 osb w 2009 roku2. W sytuacji, kiedy wniosek otrzymuje negatywn decyzj, czsto skadane jest odwoanie. Uchodcy3 potrzebuj fachowej pomocy, aby mc porusza si w procedurach prawnych, zarwno bezporednio zwizanych z procedur uchodcz, jak i w innych sprawach dotyczcych pobytu w Polsce. Organizacje pozarzdowe peni kluczow funkcj nie tylko przez udzielanie pomocy integracyjnej i spoecznej uchodcom (np. pomoc psychologiczna, nauka jzyka polskiego), ale rwnie w zakresie udzielania profesjonalnych porad prawnych i edukacji prawnej.
1 Strona internetowa Urzdu ds. Cudzoziemcw www.udsc.gov.pl/Zestawienia,roczne, 233.html [dostp 26.10.2011]. 2 Ibidem. 3 W tekcie termin uchodcy obejmuje osoby z przyznanym statusem uchodcy, ochron uzupeniajc oraz osoby bdce w procedurze. Uzasadnienie terminologii w: A. Gutkowska, Ewaluacja funkcjonowania poradnictwa prawnego dla uchodcw analiza prawna i praktyczna, [w niniejszym tomie] s. 131.
14
Liczba i za so by or ga ni za cji udzie lajcych po rad pra wnych s jed nak skromne w porwnaniu z liczb klientw uchodcw potrzebujcych pomocy. Wynika to midzy innymi z braku rodkw finansowych, ktre zabezpieczyyby dugofalowe dziaanie instytucji trzeciego sektora. Jest to szczeglnie istotne w zwizku z czasem trwania procedur uchodczych, ktre tocz si czsto kilka lat, a zatem udzielanie porad prawnych wie si z dugoterminowym zobowizaniem w stosunku do klientw. Sprawa finansowania dziaalnoci organizacji pozarzdowych nie ogranicza si jednak do kwestii utrzymania caego biura i zaplecza instytucjonalnego, ktre mog stanowi wany punkt odniesienia dla uchodcw poszukujcych wsparcia. Zasoby finansowe przekadaj si take na moliwo zatrudnienia wysoko wykwalifikowanej kadry. Udzielanie porad prawnych wymaga bowiem specjalistycznej wiedzy i przygotowania od pracownikw organizacji. Oprcz wiedzy stricte prawniczej przydatne s inne umiejtnoci (np. znajomo jzykw obcych, wiedza psychologiczna, umiejtno komunikacji midzykulturowej), ktre pozwalaj obsuy specyficznego klienta, jakim jest uchodca. Dla organizacji pozarzdowych zajmujcych si sprawami cudzoziemcw osoby z odpowiednimi kwalifikacjami s trudne do pozyskania i zachowania w zespole. Dziaanie, ktre mogoby polepszy dostp do bezpatnych porad prawnych, podjto w 2005 roku, kiedy to powstaa pierwsza propozycja ustawy o dostpie do nieodpatnej pomocy prawnej przyznanej przez pastwo osobom fizycznym4. Organizacje wiadczce porady prawne uchodcom aktywnie udzielay si w konsultacjach i opinioway kolejne projekty tej ustawy. Jednak wsplne prace organizacji pozarzdowych i przedstawicieli administracji publicznej nad ustaw nie do pro wa dziy je sz cze do jej uchwa le nia, mi mo e Dyrektywa Rady 2005/85/WE od 1 grudnia 2008 roku nakada na Polsk obowizek wprowadzenia systemu bezpatnej pomocy i reprezentacji prawnej osobom ubiegajcym si o nadanie statusu uchodcy5. W tym czasie podjte zostay rwnie inne dziaania majce na celu wzmocnienie i zwikszenie skutecznoci funkcjonowania organizacji pozarzdowych udzielajcych bezpatnych porad prawnych, ktre w sposb poredni dotyczyy te porad i pomocy, z ktrej korzysta mogli uchodcy. Jedno z waniejszych to powstanie w 2006 roku Standardw udzielania informacji prawnej oraz prowadzenia poradnictwa prawnego i obywatelskiego, ktre dzisiaj stanowi punkt
. Bojarski, G. Wiaderek, Starania o ustawow regulacj dostpu do nieodpatnej pomocy prawnej historia i stan obecny, [w:] A. Winiarska (red.), Obywatel i Prawo Raport z realizacji czwartej edycji programu, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2009. 5 Art. 15 Dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczcych procedur nadawania i cofania statusu uchodcy w Pastwach Czonkowskich, Dziennik Urzdowy L 326, 13/12/2005 P. 0013 0034.
4
Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych...
15
odniesienia dla stworzenia standardw pracy w poszczeglnych organizacjach udzielajcych porad prawnych6. Organizacje udzielajce porad prawnych uchodcom oraz innym grupom cudzoziemcw s do zrnicowane. Istnieje kilka organizacji wysoko sprofesjonalizowanych, z wieloletnim dowiadczeniem, zajmujcych si kwestiami uchodczymi nie tylko w wymiarze obsugi indywidualnych klientw, ale take w wymiarze rzecznictwa (np. w celu uksztatowania ustawodawstwa we wsppracy z administracj publiczn). Cz organizacji od niedawna zajmuje si poradnictwem prawnym dla cudzoziemcw, dla niektrych porady prawne stanowi uzupenienie innych dziaa pomocowych. Blisze poznanie ich sposobu dziaania, potrzeb i trudnoci moe pomc okreli, jak poprawi ich skuteczno i wesprze funkcjonowanie na korzy klientw-uchodcw. Niniejszy raport jest podsumowaniem wynikw badania przeprowadzonego w ramach projektu Instytutu Spraw Publicznych Prawnicy na rzecz uchodcw IV, ktre miao na celu opisanie i dokonanie oceny dziaalnoci polskich organizacji pozarzdowych udzielajcych bezpatnie porad prawnych uchodcom. Raport rozpoczyna si od przedstawienia metodologii wykorzystanej w badaniu. W kolejnej czci przedstawiony jest profil organizacji zajmujcych si poradnictwem prawnym: zakres ich dziaania, wewntrzne zarzdzanie zespoem i koordynacja pracy oraz zasoby instytucjonalne. Nastpnie zostay one opisane na tle szerszego rodowiska instytucjonalnego zajmujcego si kwestiami uchodcw. Omawiana jest wsppraca midzy organizacjami oraz ich relacje z podmiotami administracji publicznej rnych szczebli (z Urzdem ds. Cudzoziemcw ze zwrceniem szczeglnej uwagi na orodki dla cudzoziemcw jak i z lokalnymi placwkami pomocy spoecznej). Ostatnia cz raportu powicona zostaa kwestii obsugi klienta-uchodcy przez organizacje w dwch obszarach: organizacja pracy z klientem a profil klienta-uchodcy oraz relacje pracownikw organizacji z klientem-uchodc. Zebrane informacje pozwoliy na wysunicie wnioskw i przedstawienie rekomendacji, jak wesprze proces profesjonalizacji organizacji udzielajcych bezpatnych porad prawnych uchodcom.
Opis metodologii
W ramach badania przeprowadzono dwadziecia sze wywiadw pogbionych. Dziesi z nich przeprowadzono z prawnikami udzielajcymi porad, dziewi z koordynatorami projektw poradnictwa prawnego lub
6 Peny tekst na stronie: www.edukacjaprawnicza.pl/index.php?mod=m_artykuly&cid= 12&id=539 [dostp 26.10.2011].
16
osobami zarzdzajcymi badan organizacj. Pozostae wywiady zostay zrealizowane ze specjalistami w dziedzinie prawa i administracji oraz sektora organizacji pozarzdowych zajmujcych si uchodcami i szerzej cudzoziemcami. Badaniem objte zostay organizacje dziaajce w Warszawie, Biaymstoku, Lublinie oraz w Krakowie. Rozmowy z koordynatorami pozwoliy na uchwycenie instytucjonalnego wymiaru funkcjonowania organizacji, zwizanego z moliwoci dugofalowego finansowania i rozwijania bezpatnych porad prawnych dla uchodcw, a take kwestii zwizanych ze wspprac midzyinstytucjonaln (np. midzy organizacjami lub midzy administracj publiczn i organizacjami). Z kolei wywiady z prawnikami umoliwiy wgld w kwestie zwizane z obsug klienta, w zakresie zarwno potrzeb uchodcw i obowizujcego ustawodawstwa, jak i poziomu satysfakcji z pracy w trzecim sektorze. Rozmowy ze specjalistami i z ekspertami byy szczeglnie cenne z perspektywy ewaluacji rozwoju sektora organizacji udzielajcych porad prawnych uchodcom. W badaniu uwzgldnione zostay due, dziaajce od wielu lat organizacje (np. Helsiska Fundacja Praw Czowieka, Stowarzyszenie Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nie czy Stowarzyszenie Interwencji Prawnej) oraz organizacje dopiero rozpoczynajce dziaania (np. Stowarzyszenie Pro Humanum). Cz badanych organizacji koncentruje swoj aktywno gwnie na poradnictwie prawnym. Dla innych dziaania tego typu s komplementarne z innymi formami wsparcia skierowanymi do uchodcw. Cho badanie nie obejmowao wszystkich organizacji udzielajcych porad prawnych dla uchodcw (np. Uniwersytecka Poradnia Prawna KUL), to zebrane dane i informacje stanowi obszerny materia umoliwiajcy przedstawienie oglnej sytuacji organizacji dziaajcych w tym zakresie.
Wyniki badania
Profil organizacji wiadczcych porady prawne dla uchodcw Badanie skupio si na trzech aspektach funkcjonowania organizacji pozarzdowych udzielajcych bezpatnych porad prawnych dla uchodcw: 1. Jakie jest miejsce poradnictwa prawnego w dziaalnoci danej organizacji? 2. Jak wyglda wewntrzna struktura i zarzdzanie zespoem w danej organizacji? 3. Jakie zasoby ma dana organizacja (finansowe, techniczno-biurowe)? Poniej przedstawiony zosta opis badanych organizacji pod ktem kadego z wyej wymienionych obszarw.
Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych... Zakres wiadczonych usug
17
Organizacje zajmujce si udzielaniem porad prawnych uchodcom mona podzieli na dwa rodzaje: specjalizujce si w poradach prawnych oraz oferujce porady prawne jako cz szerszego wsparcia integracyjnego i spoecznego (np. zajcia z jzyka polskiego, wsparcie psychologa, informacje o kulturze polskiej). Wrd organizacji objtych badaniem do pierwszej kategorii mona zaliczy: Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nie, Fundacj Instytut na rzecz Pastwa Prawa, Helsisk Fundacj Praw Czowieka, Klinik Prawa Studencki Orodek Pomocy Prawnej przy Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego oraz Stowarzyszenie Interwencji Prawnej (SIP). Porady prawne najczciej dotycz klientw, ktrzy maj ju rozpoczt procedur uchodcz, i wi si z przygotowaniem np.: odwoa od decyzji wydanych w pierwszej instancji, skarg do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego, skarg na bezczynno organu czy przeduajce si postpowanie, zaale na decyzj w sprawie umieszczenia cudzoziemca w strzeonym orodku lub zastosowania aresztu, odwoa od odmownej decyzji Urzdu ds. Cudzoziemcw w zakresie zwolnienia cudzoziemca ze strzeonego orodka lub z aresztu. Istotna cz prowadzonych spraw zwizana jest take z zabezpieczaniem pomocy socjalnej i opieki medycznej w trakcie trwania procedury oraz przygotowaniem wnioskw o wydanie zawiadczenia umoliwiajcego podjcie pracy (w wypadku osb, ktrych procedura trwa duej ni 6 miesicy). Prawnicy rzadko maj styczno z klientem przed jego wejciem w procedur uchodcz. Ze sprawami w pocztkowym stadium tej procedury maj do czynienia nieliczne organizacje, przewanie te, ktre wsppracuj z orodkami strzeonymi. Potrzeby uchodcw w zakresie pomocy prawnej nie ograniczaj si jednak wycznie do spraw zwizanych z procedur uchodcz. Potrzebuj oni wsparcia prawnego take po jej pozytywnym zakoczeniu i uzyskaniu jednej z form ochrony na terytorium RP. Sprawy te dotycz gwnie Indywidualnych Programw Integracji (IPI), wymiany kart pobytu, uzyskania polskiego dokumentu podry. Ponadto uchodcy zwracaj si do organizacji z problemami w yciu codziennym w Polsce: dotyczy to np. pozyskiwania mieszka komunalnych czy socjalnych, zakadania i prowadzenia dziaalnoci gospodarczej, uzyskania wiadcze rodzinnych, zawierania umw cywilnoprawnych np. umowy najmu mieszkania, umowy z pracodawc. Uchodcy poszukuj pomocy prawnej take przy zawieraniu zwizkw maeskich, najczciej z obywatelami Polski, co wie si z potrzeb uzyskania sdowego zwolnienia z koniecznoci przedoenia wymaganych przez prawo polskie dokumentw do zawarcia maestwa. Z prawem rodzinnym zwizane s ponadto kwestie uznania dziecka. Inne sprawy dotycz m.in. obowizku szkolnego, pomocy
18
przy uzyskiwaniu indywidualnego toku nauczania dla dziecka. Zdarza si take, e klienci maj sprawy karne wystpuj w nich zarwno w roli oskaronego, jak i pokrzywdzonego. Cho wyej wymienione organizacje specjalizuj si w poradach prawnych, to w praktyce udzielaj czsto pomocy w szerszym zakresie. Jak stwierdza jeden z badanych: Z zaoenia jest to pomoc prawna ale tak naprawd pomagamy we wszystkich sprawach, z ktrymi si do nas cudzoziemcy zgosz (R13). Czsto zatem prawnicy organizacji pozarzdowych zajmuj si np. tumaczeniem w urzdach, towarzyszeniem w wypadku wizyty u lekarza, pomoc w oglnej orientacji w Polsce. Czsto zgaszan i bardzo wan kwesti, ktra wykracza poza zakres porad prawnych, jest potrzeba pomocy w poszukiwaniu mieszka do wynajcia, w cenach bdcych w zasigu cudzoziemcw. Niektrzy prawnicy postrzegaj angaowanie si w tego rodzaju sprawy yciowe klientw jako warto dodan ich pracy, wielu jednak uwaa, e jest to czynnik zwikszajcy poziom stresu i powodujcy wypalenie zawodowe. Odpowiadanie na potrzeby oglnoyciowe uchodcw oznacza bowiem wykonywanie pracy, ktra nie mieci si w zakresie ich obowizkw lub kompetencji. Gos jednego z badanych prawnikw potwierdza ten problem w wypadku potrzeby wsparcia psychologicznego: Dla mnie najwikszym brakiem jest brak osoby psychologa [] to powinno by nawet tak, e zanim osoba [uchodca] przyjdzie do prawnika, powinna porozmawia z psychologiem, to by byo optymalne [] czasami jest tak, e prawnik nie ma tam nic do roboty [] wszystko dotyczy emocji, a nie problemu prawnego (R15). Do drugiej grupy organizacji, ktre oferuj rne formy wsparcia, od wsparcia integracyjnego i spoecznego po porady prawne mona zaklasyfikowa np.: Caritas, Fundacj Edukacji i Twrczoci oraz Fundacj Ocalenie. Dla wszystkich tych instytucji porady prawne s tylko jedn z oferowanych uchodcom form wsparcia. Na przykad, Fundacja Edukacji i Twrczoci prowadzi porady prawne jako uzupenienie dziaa integracyjnych, ktre polegaj np. na prowadzeniu zaj dla dzieci uchodcw w orodku dla cudzoziemcw, oferowaniu zaj z jzyka polskiego, dziaaniach promujcych kultury pochodzenia uchodcw. Jak powiedziaa koordynatorka dziaa skierowanych do uchodcw w jednej z organizacji: Pomoc prawna jest te takim dziaaniem, ktre prowadzimy w kadym projekcie, o ile jest to moliwe [...] dlatego, e ta pomoc cieszy si niezmiernie duym zainteresowaniem wrd uchodcw i jest taka potrzeba bardzo dua (R9). Innym przykadem jest Fundacja Ocalenie, ktra traktuje potrzeby psychologiczne i spoeczne klientw nierozcznie z potrzeb porad prawnych. Zrozumienie przepisw prawa przez klientw i poprowadzenie sprawy przed urzdami s rwnie istotne jak nauka jzyka polskiego, kwestie zwizane z odnajdywaniem si w nowym otoczeniu, poszukiwanie mieszkania, potrzeba zdobycia podstawowych dbr
19
materialnych. Zatem dla organizacji oferujcych rne formy wsparcia nadrzdnym celem jest zapewnienie staego dostpu uchodcom do rnych form pomocy, z kolei rwnowag midzy poradnictwem prawnym, a innymi formami wsparcia rozstrzyga dostpno rodkw finansowych. Co wane, czsto organizacje te stanowi wsparcie dla instytucji z pierwszej grupy, dziki temu, e oferuj inne formy wsparcia, komplementarne do porad prawnych.
Kadra i zarzdzanie zespoem
Wielko zespou w badanych organizacjach bya rna: w najwikszych organizacjach pracuje do trzech prawnikw zajmujcych si uchodcami, w wikszoci za jeden pracownik7. Wysokie kwalifikacje prawnikw organizacji pozwoliy jednemu respondentowi oceni organizacje jako: specjalici najwyszej klasy (R20). Prawnikami s mode osoby (redni wiek respondenta to 35 lat), z wyszym wyksztaceniem, znajce czsto dwa jzyki obce. Cz z nich kontynuuje ksztacenie na studiach doktoranckich lub ju uzyskaa stopie doktora. To, jak cenni s pracownicy dla organizacji, tumaczy jeden z respondentw-koordynatorw: Kiedy szukalimy prawnikw do pomocy cudzoziemcom, osoby, ktre si zgosiy, adne z nich nie miay kompetencji i dowiadczenia w pracy z cudzoziemcami. Mymy woyli duo pracy w to, eby ich przygotowa i wyszkoli, nauczy prawa cudzoziemskiego, nauczy pracy z klientem [cudzoziemcem]. [...] Nie ma tych osb po prostu na rynku (R5). Maa liczba prawnikw oznacza, e wiele spraw przypada na jednego specjalist rednio respondenci zajmowali si sprawami 50 klientw w skali miesica. Wypowiedzi badanych pracownikw wiadcz o duym stresie oraz ryzyku wypalenia zawodowego. Jak uja to jedna z respondentek: Wydaje mi si, eby ta pomoc bya efektywna to musi by jej wicej, wicej osb jej wiadczcych czy podmiotw [...]. Specyfik tej pracy jest to, e jest wyczerpujca psychicznie i nie mona tego robi cae ycie, pojawia si wypalenie, zmczenie, kady kto zaczyna tu pracowa ma idealistyczne wyobraenie, ktre si styka z rzeczywistoci [...] to jest praca, ktrej nie mona wykonywa zbyt dugo (R16). Gos prawnika z picioletnim staem potwierdza to spostrzeenie: Ja kiedy miaem co dwa tygodnie dwa dyury. Teraz mam tylko jeden, a wic jak jestem po jednym dyurze, to mam jeszcze tydzie, eby si wyciszy i by przygotowanym na nastpny dyur [...] chyba dwch dyurw ju bym nie wytrzyma (R15). Zatem dla badanych organizacji due wyzwanie
7 Wyjtkowo na tle innych organizacji wypada Klinika Prawa UW, ktra angauje w udzielanie porad czternacioro studentw prawa oraz jednego prawnika wspierajcego studentw. Jednak praca Kliniki Prawa UW jest zalena czasowo od roku akademickiego i od dyspozycyjnoci studentw.
20
stanowi nie tylko znalezienie tak wysoko wykwalifikowanych kandydatw do pracy, ale rwnie zapewnienie im moliwie dobrych warunkw pracy i ich utrzymanie w organizacji. W organizacjach specjalizujcych si w poradach prawnych czsto czonkiem zespou jest asystent prawnikw, ktry wspomaga ich prac poprzez przygotowanie pism, weryfikacj przepisw prawa lub wykonanie innych czynnoci formalnoadministracyjnych zwizanych bezporednio z obsug prawn klientw. W niektrych organizacjach dziaaj take doradcy midzykulturowi, ktrzy pomagaj m.in. cudzoziemcom troch si odnale w tej polskiej rzeczywistoci [...] gwnie tym nowo przybyym, ktrzy nie znaj jeszcze tego kodu kulturowego (R8). W skad zespow organizacji, ktre cz wsparcie z zakresu porad prawnych ze wsparciem integracyjnym i spoecznym, wchodz take psycholodzy, trenerzy midzykulturowi oraz doradcy zawodowi. W niektrych badanych organizacjach pracuj dodatkowo wolontariusze, ktrzy pomagaj m.in. przy tumaczeniach lub jako asystenci wspieraj uchodcw w rnych sytuacjach (np. w kontaktach z urzdami, w trakcie wizyt u lekarza, w poszukiwaniu mieszka). Maj oni w ten sposb odciy prawnikw z obowizku angaowania si w prac z klientem inn ni porady prawne. W wikszoci badanych organizacji nie s stosowane formalne mechanizmy wspierajce przepyw informacji i nadzr nad prowadzeniem spraw klientw przez prawnikw, chocia wydawaoby si, e istnieje potrzeba wymiany danych, wzajemne konsultowanie spraw, aby usprawni proces koordynacji pracy, szczeglnie w tych instytucjach, w ktrych dziaa kilkuosobowy zesp. Jeeli organizowane s zebrania zespou, najczciej dzieje si to spontanicznie w celu omwienia szczeglnie skomplikowanych spraw klientw. Powodw braku formalnych kanaw przepywu informacji i zebra, ktre mogyby funkcjonowa jako forma nadzoru nad prac prawnikw, jest kilka. Najbardziej prozaiczny z nich to fakt, e wikszo organizacji ma mae zespoy i sformalizowane metody przekazywania informacji uwaane s za zbyteczne. Zdaniem jednej respondentki: U nas prawnikw od uchodcw jest trzech, a wic nie ma problemw, eby wymienia si informacjami, jeli kto ma trudniejsz spraw [...] ta konsultacja odbywa si czsto na bieco (R8). Inna respondentka uja to nastpujco: pracujemy w jednym pomieszczeniu, wic to nie jest trudne [wymienia si informacj] (R13). Respondenci czsto wskazywali take brak czasu na zebrania zespoowe w zwizku z licznymi sprawami klientw, ktre wymagaj czsto zaangaowania poza godzinami pracy. Ponadto struktura zarzdzania w organizacjach jest stosunkowo paska. Osoby zarzdzajce projektami porad prawnych pracuj take bezporednio przy udzielaniu porad klientom, a prawnicy czsto angauj si w sprawy klientw, ktre wykraczaj poza porady stricte prawne. W rezultacie, pracow-
21
nicy maj szeroki ogld spraw klientw i nie czuj potrzeby powicenia dodatkowego czasu na wymian informacji. Wrd badanych organizacji wyjtkiem pod wzgldem regularnoci zebra, ktre miay te peni funkcj nadzoru pracy, bya Klinika Prawa UW, w ktrej raz w tygodniu odbywaj si spotkania zespou. S one konieczne, poniewa klinika opiera si na pracy czternastu studentw, ktrych dziaania na rzecz uchodcw musz by nadzorowane. Kwestia monitorowania jakoci pracy prawnikw jest jednak bardzo istotna dla respondentw, zarwno w wypadku wasnej pracy, jak i jakoci pracy samych organizacji pozarzdowych udzielajcych porad prawnych. Wysoki poziom odpowiedzialnoci prawnikw wynika nie tylko z wagi spraw, w jakie s zaangaowani, ale take z racji czstego wystpowania w roli penomocnika przed organami administracji publicznej. Jak to uj jeden z respondentw: organizacja spoeczna oparta [jest] na oddolnym dziaaniu ludzi, ktrzy chc co zrobi. W poradnictwie prawnym wymaga si duego stopnia profesjonalizacji, bo jeden malutki bd moe zaway na ludzkim losie. [] Bo cudzoziemiec przyjdzie do organizacji pozarzdowej, kto mu poradzi: zrb tak i tak. Okae si, e nie wyszo i porada bya za, a ta osoba poniosa szkody i kto odpowiada za to i kogo po zwa, bo pra wnik, ad wo kat jest ube z pie czo ny od odpo wiedzial no ci prawnej. [] Tutaj nie ma tej odpowiedzialnoci (R15). Badani prawnicy take odczuwali brak autorytetw, ktrzy mogliby potwierdzi jako ich pracy dotyczyo to zarwno trafnoci porad, jak i moliwoci dyskusji o niejednoznacznych aspektach etycznych zwizanych z udzielaniem wsparcia prawnego uchodcom. Niektrzy z nich znaleli mentorw poza wasn organizacj, z ktrymi konsultowali sprawy klientw oraz bardziej oglne kwestie zwizane z poradnictwem prawnym.
Zasoby organizacji pozarzdowych
Najbardziej istotn kwesti z perspektywy zasobw organizacji jest problem finansowania staego dostpu do poradnictwa prawnego. Znakomita wikszo podmiotw trzeciego sektora objtych badaniem korzysta z Europejskiego Funduszu na rzecz Uchodcw (EFU). Wyniki pierwszych lat dziaania tego funduszu oceniane s jako pozytywne z perspektywy rozwoju organizacji zajmujcych si uchodcami. Pozwoli on na profesjonalizacj usug i wsparcia oferowanego cudzoziemcom. Jednak respondenci wskazywali na powane problemy zwizane z funkcjonowaniem EFU w ostatnich latach. Najwikszym problemem, wedug nich, s opnienia w patnociach rodkw przez grantodawc. Jeden z badanych opisa ten problem w sposb nastpujcy: O dziwo, [problemem] nie [jest] to, e nie ma rodkw na rynku, bo one s, natomiast to, e granty europejskie, ktre dostalimy, s przelewane z takim opnieniem, e my cay czas jestemy w doku finansowym (R5).
22
Opnienia w wypatach rodkw oddziauj negatywnie nie tylko na pynno finansow organizacji, ale take na wyej opisan kwesti utrzymania pracownikw: Nie jestem w stanie powikszy kadry, ktra obsuguje klientw, bo ju nie jestem w stanie rozcign, jakby zagwarantowa tego bufora, kiedy nie ma pienidzy, eby finansowa ten system (R5). Dla niektrych respondentw utrudnieniem w korzystaniu ze rodkw EFU jest take obowizek wnoszenia wkadu finansowego do budetu realizowanych projektw. Poza funduszami unijnymi badane organizacje otrzymuj rodki na finansowanie dziaa od wadz lokalnych (np. miasto lub wojewoda) lub od innych grantodawcw (np. Instytut Spraw Publicznych w ramach programu Obywatel i Prawo, Fundacja im. Stefana Batorego). Takie rda rodkw finansowych s zazwyczaj bardziej przewidywalne i stabilne ni EFU, ale z drugiej strony pokrywaj mae projekty (dotyczy to wysokoci budetu i dugoci trwania projektu). Nie s one zatem alternatywnym rdem finansowania poradnictwa prawnego w perspektywie dugoterminowej, a raczej rdami uzupeniajcymi. W wypowiedziach responden ci zwracali uwag take na inne problematyczne aspekty finansowania porad prawnych. Na pierwszym miejscu naley wspomnie niedostosowanie systemu konkursowego do realiw pracy z uchodcami. Respondenci tumaczyli, e grantodawcy okrelaj grupy docelowe i ich potrzeby wedug wasnych definicji, a nie zgodnie z realnymi potrzebami czy sytuacj yciow potencjalnych beneficjentw. Jednoczenie dla niektrych respondentw-koordynatorw problematyczny by fakt, e obecne mechanizmy finansowania nie oferuj rodkw na dziaania z zakresu konsultacji i rzecznictwa (np. opiniowanie dokumentw i projektw rzdowych, uczestnictwo w konferencjach), a zatem na dziaania, ktre mogyby sprzyja deniom do systemowych zmian na korzy uchodcw. Kolejn trudnoci, na ktr respondenci czsto zwracali uwag, jest brak dostpu do pimiennictwa, w tym przede wszystkim orzecznictwa, ktre umoliwioby sprawniejsze i trafniejsze pod wzgldem argumentacji prawnej dziaania na rzecz klientw. Jedynym sposobem na dostp do aktualnej wiedzy prawniczej dla niektrych organizacji byo zatrudnianie prawnikw, ktrzy dziki osobistym kontaktom maj moliwo uzyskania potrzebnych informacji. Jednak nawet w wypadku dostpu do aktualnej wiedzy prawniczej faktem jest, e zasoby wiedzy s oglnie ograniczone w Polsce. Jedna z respondentek tumaczya t kwesti w sposb nastpujcy: Wyksztaconej literatury takiej teoretycznej i o ile do kodeksu karnego mamy dziesitki komentarzy, publikacji, to tutaj wszystko si dopiero wyksztaca []. Czasami wiadomo, zagraniczne publikacje te si przydaj, do tego sigamy (R16). Inny respondent odnis si do tego problemu z perspektywy potrzeby wymiany informacji midzy organizacjami: Analiz orzecznictwa czy rnych problemw nie musi si zajmowa
23
tylko Rada [ds. Uchodcw], mog si tym rwnie zajmowa organizacje pozarzdowe. Nie ma takiego pola dyskusji [midzy organizacjami] na temat stosowania ustaw, na temat praktyki dziaania urzdw (R2). Z kolei ekspert biorcy udzia w badaniu podkreli, e problem dostpu do wiedzy dotyczcej poradnictwa prawnego polega take na tym, e same organizacje nie przetwarzaj danych i informacji zebranych przez lata pracy z klientem na materiay, ktre mogyby posuy rozwojowi sektora: Jedna rzecz, ktra mnie boli, to e u organizacji pozarzdowych jest zgromadzona niezwyka wiedza prawnicza, ale take o charakterze socjologicznym, ta wiedza nie jest przerabiana na raporty, ktre mogyby posuy polepszeniu dziaania sektora (R20). Analizy statystyczne dotyczce klientw mog by istotnym uzupenieniem obrazu sytuacji cudzoziemcw, stworzonym na podstawie analiz prawnych i mog by przydatne nie tylko dla samych organizacji w procesie poprawy oferowanego wsparcia, ale take dla administracji publicznej rnych szczebli, w zakresie tworzenia polityki spoecznej dotyczcej cudzoziemcw w Polsce. Jednak naley podkreli, e takie badania wymagaj metodologii, ktr nie kada organizacja zorientowana na udzielanie porad prawnych musi dysponowa. W kocu, jeli chodzi o zasoby techniczno-biurowe badanych organizacji, respondenci najczciej wspominali o zbyt maej powierzchni biurowej w stosunku do liczby przyjmowanych klientw: Jest problem tego rodzaju, e porad prawnych udziela si wsplnie z poradami socjalnymi, z poradami psychologicznymi (R6). Problemem by take brak podstawowych zasobw biurowych. Wedug jednego respondenta: Jest czternastu studentw obsugujcych klientw i jeden telefon mamy (R1). Kilka badanych osb wspomniao o potrzebie lepszego zaopatrzenia w sprzt komputerowy i poprawie dostpu do Internetu. Braki te bezporednio wynikaj z ograniczonych rodkw finansowych, o ktrych pisano powyej. Cho respondenci wskazywali na konkretne braki w zasobach techniczno-biurowych, ktre sprawiaj trudnoci lub pewien dyskomfort w pracy, to nie pogbiali tego tematu, gdy inne problemy zwizane z obsug klientw od strony merytorycznej byy dla nich waniejsze. Podsumowujc kwesti zasobw organizacji pozarzdowych, na pierwszy plan wysuwa si problem finansowania porad prawnych. Ograniczony dostp do rodkw finansowych wpywa negatywnie na warunki pracy wewntrz organizacji. Organizacje inwestuj rodki w przygotowanie prawnikw do pracy z klientami-uchodcami, ale maj ograniczone moliwoci utrzymania specjalistw. Niestabilna sytuacja finansowa wpywa negatywnie take na klientw. Respondenci przytaczali przykady, gdy organizacje zmuszone byy zakoczy swoj dziaalno lub zmniejszy zakres dziaania, co negatywnie wpywao take na inne organizacje, ktre przejmoway pozostawionych
24
w ten sposb klientw. Jak to uja jedna z respondentek: Pamitam, e bya taka fala, e jaka jednostka wiksza si zamkna [...] i my to odczuwalimy przez to, e pojawio si klientw nagle z tymi karteczkami [o wypowiedzeniu penomocnictwa], wic byo duo wicej roboty (R8). Biorc pod uwag ma liczb organizacji dziaajcych w badanym zakresie oraz ma liczb prawnikw w kadej z nich, odejcie nawet jednego prawnika moe istotnie wpyn na stabilno i jako dostpnego wsparcia dla uchodcw. rodowisko instytucjonalne W poniszej czci raportu omawiana jest wsppraca midzy organizacjami pozarzdowymi udzielajcymi porad prawnych oraz to, jak z punktu widzenia organizacji wyglda wsppraca z administracj publiczn rnych szczebli, w tym z orodkami dla cudzoziemcw, Urzdem ds. Cudzoziemcw oraz lokalnymi podmiotami administracji publicznej (np. orodki pomocy spoecznej). Uwagi w niniejszej czci raportu skupiaj si nie tylko na dziaaniach organizacji pozarzdowych w zakresie biecej obsugi klientw-uchodcw, ale take ich roli jako podmiotw opiniujcych projekty i dokumenty rzdowe, a zatem instytucji starajcych si wsptworzy polityk dotyczc kwestii uchodczych.
Wsppraca midzy organizacjami pozarzdowymi zajmujcymi si poradnictwem prawnym dla uchodcw
Respondenci wskazywali, e cho wsppraca midzy organizacjami oglnie jest dobra, to mona by si spodziewa wikszego jej zakresu, wikszej skutecznoci i wzajemnych korzyci. Obecna wsppraca midzy instytucjami polega w duej mierze na wzajemnym konsultowaniu si w sprawach dotyczcych poszczeglnych klientw. Kontakty midzy podmiotami trzeciego sektora czsto wynikaj z faktu, e klienci korzystaj jednoczenie z porad prawnych rnych organizacji. Jak mwia jedna respondentka: Te nasze kontakty, one maj charakter kontaktw roboczych na zasadzie: my mamy waszego klienta, wy macie naszego, a nie ma takiej tak naprawd wymiany myli midzy organizacjami, e mamy taki problem prawny i sobie tak i tak z nim radzimy (R1). Jeli wsppraca ma charakter bardziej merytoryczny, to opiera si ona w duym stopniu na relacjach osobistych. Oznacza to, e sprawy klientw lub zagadnienia zwizane z zastosowaniem przepisw prawa konsultowane s w trybie nieformalnym. W obszarze wsppracy midzy organizacjami w Warszawie (gdzie jest najwicej organizacji oraz znajduje si Urzd ds. Cudzoziemcw) a instytucjami w innych miastach podmioty pozawarszawskie czsto pozostawiay uchodcom decyzj o wyborze organizacji, do ktrej
25
mog si zwrci w stolicy: przewanie pokazuj list takich organizacji i [uchodcy] maj pen swobod [wyboru] (R6). Wsppraca midzy organizacjami polega rwnie na przekazywaniu klientw innym podmiotom trzeciego sektora, gdy wsparcie, ktre one oferuj, jest komplementarne. Na przykad w kwestiach adaptacji kulturowej lub wsparcia psychologicznego, organizacje udzielajce porad prawnych w Warszawie czsto kieruj uchodcw do Fundacji Ocalenie, a w kwestiach pomocy rzeczowej lub finansowej do Caritasu lub Polskiego Czerwonego Krzya. Jedna z respondentek, szczeglnie zadowolona ze wsppracy z innymi organizacjami, wyrazia si w nastpujcy sposb: Wiemy, e ta pomoc jest niewystarczajca, wic uzupeniamy ich [innych organizacji] dziaania. Jakby, myl, e to na tym te polega. Razem organizujemy rnego rodzaju wydarzenia, typu dzie uchodcy. No i myl, e to jest normalne i naturalne (R9). W opinii wielu respondentw dotychczasowe prby usystematyzowania wsppracy midzy organizacjami (np. spotkania wszystkich organizacji udzielajcych porad prawnych uchodcom) byy nieefektywne. Wedug nich, problem lea po czci w braku czasu na takie spotkania. Sowa jednej z respondentek tumacz ogln ocen badanych o wsppracy midzy organizacjami w nastpujcy sposb: Mi si wydaje, jednym z powodw, e my [organizacje] nie wsppracujemy, jest to, e wszyscy mamy za duo roboty i osoby, ktre pracuj w tych organizacjach czsto robi wiele innych rzeczy. [...] Organizujemy wsplnie projekty, ale praktycznie kady robi swoje (R16). Bardziej dotkliwy powd, dlaczego wsplne dziaania nie byy oceniane pozytywnie, wynika z tego, e w opinii osb badanych wsppraca ta nie przekadaa si na rozwizania konkretnych problemw. Spotkania i wymiana informacji s cenne, jednak jeli nie przekadaj si na konkretne zmiany w sytuacji uchodcw, powoduj poczucie frustracji i straty czasu uczestnikw. Ograniczona wsppraca midzy organizacjami wie si rwnie w pewnym stopniu z brakiem wiedzy o dziaalnoci poszczeglnych organizacji. Problem ten wymieniany by przede wszystkim przez respondentw pracujcych w organizacjach poza Warszaw oraz przez tych o najkrtszym stau pracy. Istotn przeszkod we wsppracy midzy organizacjami moe by rwnie deklarowana przez niektrych respondentw wzajemna nieufno i konkurencja. Jedn z przyczyn moe by sposb funkcjonowania systemu konkursowego, na ktrym opiera si finansowanie dziaa organizacji pozarzdowych. Aby pozyska ograniczone rodki, organizacje musz wykaza, e s wyjtkowe, co moe by w pewnym stopniu sprzeczne z zasadami wsppracy. Inn przyczyn nieufnoci jest niekiedy negatywna (wzajemna) ocena jakoci oferowanego wsparcia. W tym miejscu warto zacytowa kilka wypowiedzi respondentw: Zdarza si, e taki klient do nas przychodzi, ktry by w innej organizacji i tam zrobiono wicej szkody ni poytku (R15). Zda-
26
rzaa si krytyka take w stosunku do wikszych organizacji o duszej historii dziaania. Zgodnie ze sowami jednej z badanych: Takie organizacje pozarzdowe [] molochy, oni maj inny tryb, inny rodzaj dziaania [...] automatem pisz odwoania na przykad i do nas trafiaj ludzie. My to ju prostowalimy (R3).
Wsppraca organizacji z podmiotami administracji publicznej
Poniej omawiana jest wsppraca organizacji pozarzdowych z podmiotami administracji publicznej. Skupiamy si na Urzdzie ds. Cudzoziemcw, z ktrym wsppraca ma charakter zbiurokratyzowany. Osobno zostaa opisana wsppraca z orodkami dla cudzoziemcw. Mimo e ich prowadzenie naley do Urzdu ds. Cudzoziemcw (pozostajc w kompetencji Departamentu Pomocy Socjalnej8), zasadne wydao si omwienie wsppracy organizacji z kierownictwem i pracownikami orodkw, z ktrymi kontakt jest bardziej bezporedni i przebiega na nieco innej paszczynie. W ostatniej kolejnoci omawiana jest wsppraca z lokalnymi podmiotami administracji publicznej (w tym orodki pomocy spoecznej, urzdy pracy, powiatowe centra pomocy rodzinie), dla ktrych kwestie uchodcw s tylko jednym z wielu obowizkw. Oczekiwania organizacji w stosunku do podmiotw na rnych szczeblach administracji publicznej oraz ich ocena jakoci wsppracy zaley, z jednej strony, od ustawowo okrelonego zakresu obowizkw tych instytucji, a z drugiej od sposobu dziaania pracownikw, ktrzy w codziennej pracy i kontaktach z organizacjami pozarzdowymi te instytucje reprezentuj.
Urzd ds. Cudzoziemcw
Respondenci wyrazili wysoki poziom frustracji w stosunku do Urzdu ds. Cudzoziemcw (dalej UdsC). W swoich wypowiedziach podkrelali przede wszystkim systemowy charakter problemw, ktrych dowiadczaj w kontaktach z UdsC, np.: brak etosu suby publicznej wrd pracownikw administracji publicznej (R15), przesadny formalizm urzdnikw (R6), zbyt maa liczba urzdnikw obsugujcych sprawy i ze warunki pracy urzdnikw jeeli w UdsC jedna osoba prowadzi kilkadziesit spraw, to jak to ma funkcjonowa dobrze (R15) z czego wynika m.in. przeduanie procedury uchodczej. W najbardziej krytycznej wypowiedzi podniesione zostay kwestie podstawowe dotyczce sposobu funkcjonowania UdsC: [Niska] jako pracy urzdnikw UdsC [] brak prawnikw, przypadkowe osoby, gupie interpretacje przepisw, gupie interpretacje materiaw, ktre sami zbieraj z kraju pochodzenia, a potem nie bior pod uwag albo rozpatruj na opak (R5).
8 18 Zarzdzenia nr 2 Szefa Urzdu do spraw Cudzoziemcw z dnia 27 wrzenie 2010 r. w sprawie ustalenia regulaminu organizacyjnego Urzdu do Spraw Cudzoziemcw.
27
Tylko jedna z badanych pozytywnie ocenia wspprac organizacji pozarzdowych z UdsC, ale w ujciu poprawy funkcjonowania UdsC w duszym okresie: Pamitam tamte czasy i w porwnaniu z czasami dzisiejszymi naprawd jest duo pozytywnych zmian, te zmiany polegaj przede wszystkim na tym, e UdsC zacz wsppracowa z organizacjami pozarzdowymi (R3). Wiele problemw omawianych przez respondentw w kontaktach z UdsC dotyczyo sposobu stosowania przepisw prawnych i wynikajcych z tego konsekwencji dla sytuacji uchodcw. Poniej wymieniamy najwaniejsze i najczciej przytaczane w trakcie badania. Z perspektywy osb badanych, jednym z najbardziej problematycznych aspektw dziaania UdsC jest nieprzewidywalno decyzji administracyjnych. Problem ten wynika z kilku czynnikw, m.in. bdnej niekiedy wykadni prawa w argumentacji przyjmowanej w decyzjach, powoywania si na niedostpne szerszemu krgowi odbiorcw informacje z Wydziau Informacji o Krajach Pochodzenia, czy na nieaktualne tezy orzecze sdowych. Ponadto organ administracyjny moe, na podstawie art. 107 4 Kodeksu postpowania administracyjnego (dalej KPA)9, odstpi od uzasadnienia decyzji, gdy uwzgldnia w caoci danie strony. Praktyka ta powoduje, e trudno przeprowadzi studium porwnawcze motyww pozytywnych decyzji i wycign wnioski na przyszo. Decyzje UdsC okrelane byy zatem przez respondentw jako uznaniowe. Zwracano jednoczenie uwag, e uznaniowo decyzji wynika take z konstrukcji samej ustawy10 (w przeciwiestwie np. do ustawy o cudzoziemcach, ktra zawiera wicej szczegowych podstaw, na ktrych dziaaj i podejmuj decyzje organy administracyjne). Zatem problem uznaniowoci de facto daje szersze pole do swobodnego dziaania dla urzdnikw i, jak podsumowa jeden z badanych, skutkuje to tym, e: decyzje zmieniaj si jak w kalejdoskopie [...] nie moemy powiedzie klientom czego si spodziewa, bo my tego nie wiemy (R5). Respondenci zarzucali take, e pracownicy UdsC nie wywizuj si z obowizku informowania uchodcw o ich prawach. Zdaniem badanych, UdsC powinien czuwa nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczce w postpowaniu nie ponosiy szkody z powodu nieznajomoci prawa, i w tym celu powinien udziela niezbdnych wyjanie i wskazwek, a take budowa zaufanie do organw pastwa. Jest to zreszt spjne z naoonym na organy administracji publicznej obowizkiem informowania strony o jej prawach
9 Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postpowania administracyjnego, tekst jedn.: Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z pn. zm. 10 Ilekro w raporcie mowa jest o ustawie, rozumie si przez to ustaw z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, tekst jedn.: Dz.U. z 2009 r., Nr 189, poz. 1472 z pn. zm.
28
w trakcie postpowania11. Jeden z badanych przytoczy przykad klienta, ktry majc zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony i zezwolenie na prac, zoy wniosek o status uchodcy, co skoczyo si decyzj odmown i nakazem opuszczenia Polski. Zdaniem respondenta, UdsC zaniedba swj obowizek poinformowania klienta o konsekwencjach skadania wniosku. Inny przykad ilustrujcy negatywne skutki braku zaangaowania UdsC w przekazywanie informacji prawnych dotyczy osoby, ktra po zoeniu pierwszego wniosku o nadanie statusu uchodcy nie bya wiadoma, e przysuguje jej pomoc socjalna w zwizku z dugim okresem trwania procedury. Podobne zarzuty zostay przedstawione w badaniach przeprowadzonych przez Agencj Praw Podstawowych Unii Europejskiej, w ktrych uwzgldniona bya perspektywa uchodcw na procedur ubiegania si o status. Wedug opinii uchodcw przebywajcych w Polsce, oglny brak informacji jest jednym z najbardziej powanych problemw, ktrych dowiadczaj12. Badania pokazay, e wiele osb starajcych si o status nie ma podstawowej informacji o pojciu uchodstwa ani o zasadach ubiegania si i przyznawania statusu. W wymiarze praktycznym problem polega m.in. na tym, e uchodcy nie otrzymuj informacji o swojej sprawie, gdy ju jest w toku, a ponadto nie maj wiedzy o organizacjach lub innych podmiotach, w ktrych mogliby zweryfikowa informacje, jakie uzyskuj od podmiotw administracji publicznej13. Szczeglnie wany jest dostp do informacji w momencie podjcia decyzji w sprawie. Wedug danych zebranych przez Agencj Praw Podstawowych Unii Europejskiej, uchodcy w Polsce czsto nie otrzymuj decyzji w jzyku, ktry jest dla nich zrozumiay14.
11 Obowizek prawidowego informowania uchodcw o procedurze uchodczej oraz o ich sytuacji prawnej na rnych etapach procedury, a take obowizek dogbnego wyjanienia sprawy wynika wprost z art. 7, 8 i 9 KPA. Artyku 8 mwi o tym, e: organy administracji publicznej powinny prowadzi postpowanie w taki sposb, aby pogbia zaufanie obywateli do organw Pastwa oraz wiadomo i kultur prawn obywateli; art. 7, wedug ktrego organy administracji publicznej powinny sta na stray praworzdnoci i podejmowa wszelkie kroki niezbdne do dokadnego wyjanienia stanu faktycznego oraz do zaatwienia sprawy, majc na wzgldzie interes spoeczny i suszny interes obywateli; oraz art. 9 zgodnie z ktrym, organy administracji publicznej obowizane s naleycie i wyczerpujco informowa strony o okolicznociach faktycznych i prawnych, ktre mog mie wpyw na ustalenie ich praw i obowizkw bdcych przedmiotem postpowania administracyjnego. 12 European Union Agency for Fundamental Rights, The duty to inform applicants about asylum procedures: The asylum-seeker perspective. Thematic report, The European Union Agency for Fundamental Rights, Belgium, 2010. 13 Ibidem, s. 18. Por. rwnie: European Union Agency for Fundamental Rights, Access to effective remedies: The asylum-seeker perspective. Thematic report, The European Union Agency for Fundamental Rights, Belgium, 2010, s. 28. 14 European Union Agency for Fundamental Rights, Access to effective remedies: The asylum-seeker perspective. Thematic report, The European Union Agency for Fundamental Rights, Belgium, 2010, s. 1617, 22.
29
Kolejnym obszarem problematycznym, czsto wspominanym przez respondentw, by fakt nierwnomiernego rozoenia ciaru dowodowego midzy uchodcami a organami administracji publicznej w procedurze uchodczej. Jak tumaczy jedna z badanych: Z przepisw nie wynika dokadnie to, jak si powinien ksztatowa ciar dowodu. W doktrynie mwi si, e ten ciar dowodu powinien by podzielony midzy uchodc a pastwo (R1). Wedug respondentw, w praktyce w Polsce ciar dowodowy przerzucony jest czsto w caoci na uchodcw. Przykadem takiej sytuacji jest metoda sporzdzania protokou z przesuchiwania. Badani wskazywali, e przyjte procedury przesuchiwania stawiaj uchodc w nieuprzywilejowanej sytuacji: Przesuchanie prowadzone jest w jzyku, w jakim zayczy sobie tego cudzoziemiec tyle, e pniej protok z przesuchania sporzdzany jest tylko i wycznie w jzyku polskim. Cudzoziemiec musi si pod tym protokoem podpisa i zgodzi z zawartoci protokou, ktry jest odczytywany z jzyka polskiego15. [...] Dlatego trudno potem ustali, czy zostao to przede wszystkim odpowiednio zrozumiane, co cudzoziemiec chcia przekaza (R6). Taka praktyka ma daleko idce konsekwencje, gdy uchodcom trudno jest przedstawi wiarygodne dla UdsC dokumenty czy inne dowody potwierdzajce ich zeznania albo zakwestionowa zapis dokonany w protokole. Zatem de facto wtpliwoci rozstrzyga si na niekorzy wnioskodawcy (R1). Problem przepywu informacji midzy organizacjami pozarzdowymi a UdsC by take wymieniany jako podstawowe utrudnienie w obsudze uchodcw. Wynika to z przepisw ustawy o ochronie danych osobowych16, ktre uniemoliwiaj udzielanie przez pracownikw UdsC telefonicznych informacji o toczcej si sprawie. Respondenci wykazywali zrozumienie dla koniecznoci nieudzielania informacji osobom nieuprawnionym do reprezentowania klienta i prowadzenia sprawy. Podkrelali jednak, e jedyny alternatywny sposb uzyskiwania informacji na temat sprawy klientw (tj. korespondencja pocztowa) jest nieskuteczny. Zgodnie ze sowami jednego z respondentw: Co przydaoby si zaatwi w jeden dzie, [a] trwa to caymi miesicami (R6). Naley podkreli, e wiele z badanych organizacji brao aktywny udzia w rnego rodzaju konsultacjach, majcych na celu rozwizanie wyej opisanych problemw. Na przykad, poowa badanych podmiotw uczestniczya w konsultacjach dotyczcych integracji uchodcw prowadzonych przez Ministerstwo Spraw Wewntrznych i Administracji w grudniu 2009 roku. Cho organizacje doceniay moliwo wypowiedzi, to jednak nie dostrzegay
Koresponduje to z zasad wyraon w ustawie z dnia 7 padziernika 1999 r. o jzyku polskim, Dz.U. Nr 90, poz. 999 z pn. zm., zgodnie z jej art. 4 i 5, jzyk polski jest jzykiem urzdowym dla organw administracji publicznej i w tym jzyku wykonuj one swoje czynnoci urzdowe oraz skadaj owiadczenia woli, chyba e przepis szczeglny stanowi inaczej. 16 Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych, tekst jedn.: Dz.U. z 2002 r., Nr 101, poz. 926 z pn. zm.
15
30
w niej realnych szans na popraw funkcjonowania instytucji administracji publicznej w bliszej przyszoci.
Orodki dla cudzoziemcw ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy
Wrd badanych organizacji dziaajcych poza Warszaw wikszo wsppracuje z otwartymi orodkami dla cudzoziemcw przez udzielanie porad w orodku (cztery z piciu). Z kolei z piciu warszawskich organizacji objtych badaniem dwie udzielaj porad w otwartych orodkach dla cudzoziemcw. Wedug respondentw, jako wsppracy z orodkami dla cudzoziemcw zaley od osobistych kontaktw i znajomoci oraz od przychylnego nastawienia pracownikw orodkw. Jak stwierdza jedna respondentka: Jeeli chodzi o orodki otwarte, to nie miaam problemw komunikacyjnych. Jest problem szerszy: jest rnie, zaley od kierownictwa (R16). Niektre organizacje udzielajce porad prawnych na miejscu w orodku doceniay te fakt, e miay tam zapewnione odpowiednie warunki do prowadzenia porad prawnych: one zawsze maj takie pomieszczenie przeznaczone na wiadczenie tej pomocy prawnej, gdzie mog [prawnicy] si spotyka z osobami zainteresowanymi (R9). Oglna ocena jakoci wsppracy bya pozytywna. Wynikaa ona jednak z tego, e orodki nie utrudniaj organizacjom kontaktu z uchodcami: Oglnie w orodkach cudzoziemcy mog korzysta z faksu, z poczty, z telefonu, wic mog do nas dzwoni i to robi. My te moemy si kontaktowa (R7). Wiele wypowiedzi za wskazywao na to, e wsppraca ta mogaby by lepiej zorganizowana i skoordynowana. Jedna respondentka wymienia trudnoci w obsugiwaniu klientw-uchodcw w wyniku tego, e my jedzimy w soboty, kiedy nie pracuje nikt z tych pracownikw socjalnych (R1). Respondenci podkrelali fakt, e wielu uchodcw nie ma dostpu do porad prawnych w zwizku z utrudnionym dostpem do orodkw dla cudzoziemcw w odlegych miejscowociach. Otwarte orodki, z ktrymi organizacje wsppracuj, wybierane s wedug pooenia geograficznego: musz by wystarczajco blisko danej organizacji, aby prawnicy mogli do nich dotrze i obsuy uchodcw w cigu jednego dnia. Wedug jednej z badanych: Tak systemowo, problem jest tego rodzaju, e orodki dla uchodcw s umieszczane na cianie wschodniej i eby tam mie dostp to po prostu [...] to jest taka bardzo dua trudno (R1). Podobny problem poruszany by w stosunku do uchodcw przebywajcych w orodkach strzeonych lub w aresztach w celu wydalenia. Z organizacji objtych badaniem tylko dwie maj sta wspprac z takimi orodkami. Respondenci czsto wskazywali brak rodkw finansowych na pokrycie przejazdw jako podstawow przeszkod w docieraniu do odizolowanych orodkw.
Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych... Lokalne podmioty administracji publicznej
31
W niniejszym raporcie termin lokalne podmioty administracji publicznej dotyczy orodkw pomocy spoecznej (OPS), urzdw pracy oraz powiatowych centrw pomocy rodzinie (PCPR). Mimo e instytucje te maj cile okrelone prawem obowizki w stosunku do uchodcw, to z perspektywy badanych organizacji kontakty z nimi wygldaj podobnie: przebiegaj za porednictwem pism i wnioskw skadanych w celu uzyskania wsparcia nalenego uchodcom, za ktre odpowiada dana jednostka administracji publicznej. Badane organizacje maj regularny kontakt z lokalnymi podmiotami administracji publicznej w sprawach dotyczcych przede wszystkim wiadcze pieninych, moliwoci uzyskania mieszkania komunalnego oraz Indywidualnych Programw Integracji (IPI)17. Relacje z pracownikami lokalnej administracji publicznej byy rnie oceniane przez respondentw. Jeden z badanych pozytywnie oceni pracownikw OPS-w i PCPR-w: Z OPS-ami czy PCPR-ami te jest o tyle fajnie, e oni podsuwaj nam sprawy, z ktrymi sobie jako nie radz, maj spraw trudn prawnie, niezwizan z ich dziaalnoci, w sensie z pomoc integracyjn, tylko z jak, nie wiem, np. nazwisko, zarejestrowanie dziecka co, z czym oni ju sobie nie radz, potrzebuj prawnika. I wtedy jakby odsyaj do nas i my im pomagamy (R5). Jego sowa mog wskazywa na to, e ksztatuje si standard wsppracy midzy organizacjami pozarzdowymi a podmiotami administracji publicznej. Respondenci wspominali o istniejcych problemach w specyficznych sytuacjach obsugi klientw. Najczciej mwili o braku zrozumienia pracownikw jednostek systemu opieki spoecznej i rynku pracy dla szczeglnej sytuacji uchodcw oraz ograniczonej wiedzy o prawach regulujcych ich sytuacj. Problemy te mog wynika z faktu, e dla pracownikw tych podmiotw (zwaszcza OPS-w i urzdw pracy) sprawy uchodcw stanowi niewielk cz pracy. Wikszo z nich ma rzadki kontakt z cudzoziemcami i brakuje im przygotowania do radzenia sobie ze specyficznymi potrzebami uchodcw, zarwno od strony formalnej, jak i interpersonalnej (np. rnice kulturowe, rnice jzykowe). Jedna respondentka przytoczya przykad braku empatii po stronie pracownikw lokalnej administracji publicznej: Miaam kilka spraw, e OPS-y nie chciay wypaca becikowego z rnych powodw [...] to bya rodzina czeczeska, Pani do nas przychodzi [...] przysza
Wicej na temat oceny dziaania poszczeglnych podmiotw lokalnej administracji publicznej w ramach ich wsppracy z cudzoziemcami, w tym te o perspektywie pracownikw tych instytucji na kontakt z cudzoziemcami, mona przeczyta w: J. Frelak, W. Klaus (red.), Ewaluacja funkcjonowania instytucji spoecznego wsparcia Miasta Stoecznego Warszawy w zakresie waciwej realizacji praw przymusowych migrantw, Instytut Spraw Publicznych, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2009.
17
32
pobita. Urodzia trzecie dziecko, pierwsze nie podlegao becikowemu, przy drugim dostaa je bez problemu, bo oni maj ochron. Przy trzecim dziecku zaczy si problemy czysto formalne, sztucznie stwarzanie, gdzie zoya wniosek, ale nie taki by podpis, tu nie takie ksero byo. To byo czepianie si (R17). Tego rodzaju problemy we wsppracy z przedstawicielami lokalnych podmiotw administracji publicznej mona oceni w kategoriach braku zrozumienia rnic kulturowych, o czym wspominao kilkoro respondentw. Inny z badanych poda przykad sytuacji, ktra wskazuje na kolejnego rodzaju problem. Dotyczy on sytuacji, kiedy pracownik OPS-u nie przyzna klientce-uchodczyni wiadczenia z tytuu samotnego wychowywania dziecka z tej przyczyny, e nie bya ona w stanie przedstawi aktu zgonu ma, ktry zgin na wojnie. Tego rodzaju problemy wynikaj ze zwizania urzdnikw przepisami prawnymi nakazujcymi spenia cile okrelone przesanki, podczas gdy cudzoziemiec nie ma moliwoci spenienia wymaga ustawowych. Najbardziej jednoznaczne uwagi respondentw dotyczyy kwestii IPI, za ktre odpowiedzialne s PCPR-y. Respondenci w pierwszej kolejnoci wskazywali na to, e IPI jest za krtki, aby skutecznie pomc uchodcom zintegrowa si z polskim spoeczestwem. Tak o efektywnoci IPI wypowiadaa si jedna respondentka: My tym uchodcom nie pomagamy naprawd, tylko przetrzymujemy [ich] przez rok. To jest lekka wegetacja ze wzgldu na to, e roczny program nie rozwizuje tutaj wszystkich kwestii (R9), a take inny z badanych: To, co nie dziaa, to integracja [...]. Nie ma pienidzy, nie ma pomysw, nie ma programw, ktre by zadziaay (R5). Respondenci opowiadali, e IPI s tylko pozornie zindywidualizowane, co jest zwizane m.in. z brakiem rodkw finansowych, niedostateczn liczb pracownikw zajmujcych si uchodcami czy niedostatecznym uwzgldnieniem osobistej sytuacji cudzoziemca (np. kursy polskiego w terminach niedostosowanych do potrzeb osb pracujcych, uczcych si, matek z dziemi itp.). S to zarzuty podnoszone od dawna w literaturze przedmiotu18. Mimo ograniczonych i zrnicowanych wypowiedzi respondentw na temat wsppracy z lokalnymi podmiotami administracji publicznej, warto wspomnie o dwch przykadach prby zinstytucjonalizowania wsppracy. Instytut na rzecz Pastwa Prawa zainicjowa Lubelsk Regionaln Sie Wsparcia Imigrantw, do ktrej wchodz przede wszystkim podmioty lokalnej administracji publicznej (w tym Wydzia Spraw Obywatelskich i Cudzo18 Na przykad: A. Jasiakiewicz, Pomoc integracyjna dla uchodcw, [w:] W. Klaus (red.), Prawne uwarunkowania integracji uchodcw w Polsce. Komentarz dla praktykw, Warszawa 2008; T. Kamierczak, Ramowy program integracji uchodcw, Praca Socjalna 2007, nr 4 (lipiec-sierpie); J. Frelak, W. Klaus, Integracja uchodcw w Polsce. Rekomendacje i dobre praktyki, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007; A. Maciejko, Z. Olszewska, Preintegracja i integracja Czeczenw w Polsce. Rzeczywisto i rekomendacje, Analizy, Raporty, Ekspertyzy, 5/2007, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2007.
33
ziemcw Lubelskiego Urzdu Wojewdzkiego, Miejski Orodek Pomocy Rodzinie), ale take Wysza Szkoa Stosunkw Midzynarodowych i Komunikacji Spoecznej w Chemie oraz Urzd Miasta Lublin. Drugim przykadem jest dziaajce w Warszawie Forum Cudzoziemcw przy Mazowieckim Urzdzie Wojewdzkim, ktre spotyka si kilka razy w roku i gromadzi przedstawicieli organizacji pozarzdowych zajmujcych si cudzoziemcami (nie tylko uchodcami i nie tylko w zakresie poradnictwa prawnego) oraz przedstawicieli rnych podmiotw administracji publicznej. Dziaanie obu struktur mona traktowa jako przykad dobrych praktyk wsppracy midzysektorowej, ktre stanowi prb poprawy skutecznoci dziaania i przepywu informacji midzy rnymi instytucjami zajmujcymi si cudzoziemcami. Jednak struktury te s nowymi przedsiwziciami i trudno przewidzie, jaki bdzie ich dalszy rozwj oraz ostateczny wpyw na jako dziaania administracji publicznej i (lub) wsppracy midzy organizacjami a podmiotami administracji publicznej.
Organizacje pozarzdowe a uchodcy

Wanym aspektem dziaa organizacji pozarzdowych udzielajcych bezpatnych porad prawnych uchodcom jest relacja pracownikw organizacji z klientem-uchodc. To, w jaki sposb ksztatuj si relacje z klientem, moe wynika z rnych czynnikw: od postaw pracownikw po system organizacji pracy wewntrz instytucji oraz misj i wartoci, jakie propaguje organizacja. W ostatniej czci raportu analizujemy dwa aspekty pracy z klientem-uchodc. Na pocztku omawiamy organizacj pracy w badanych podmiotach w zalenoci do specyfiki klienta. Nastpnie opisujemy najwaniejsze aspekty relacji pracownikw organizacji pozarzdowych z klientem-uchodc. Organizacja pracy z klientem a profil klienta-uchodcy Wikszo osb zgaszajcych si po porady prawne do badanych organizacji pochodzi z republik nalecych do Federacji Rosyjskiej, w przewaajcej mierze z Czeczenii, Inguszetii i Dagestanu. Inne kraje pochodzenia klientw badanych instytucji to Armenia, Gruzja (zwaszcza w 2008 i 2009 roku), Irak, Biaoru oraz pastwa afrykaskie. Jeli za chodzi o podzia klientw pod wzgldem pci, to respondenci mieli kontakt w rwnej proporcji z kobietami i mczyznami. W kwestii struktury wiekowej klientw, s to gwnie osoby penoletnie, midzy 25. a 50. rokiem ycia. Osoby maoletnie zdarzaj si rzadko (w takich wypadkach osoby udzielajce porad prawnych nieraz peni
34
funkcj ich kuratorw), zazwyczaj s to klienci, ktrym do osignicia penoletnoci brakuje 2 lub 3 lat. Pochodzenie uchodcw wpywa bezporednio na sposb organizacji pracy z nimi, przede wszystkim ze wzgldu na rnice jzykowe i kulturowe. Wiele badanych organizacji znalazo rozwizanie problemu komunikacji jzykowej przez zatrudnienie pracownikw znajcych jzyki obce (poza jzykiem angielskim, wikszo badanych zna jzyk rosyjski). W wikszych organizacjach, zatrudniajcych wicej ni jednego prawnika, wprowadzono specjalizacj prawnikw ze wzgldu na znajomo jzykw. Ponadto cz instytucji stworzya take zespoy wolontariuszy znajcych rne jzyki i penicych funkcj tumaczy, nie tylko jako pomoc dla prawnikw w obsudze klientw, ale take w zwizku z potrzeb udzielenia wsparcia w sprawach wykraczajcych poza porady prawne. W wypadku rnic kulturowych respondenci jako najwiksze utrudnienie wskazywali relacje damsko-mskie w rnych kulturach. Uwagi dotyczce trudnoci w obsugiwaniu klientw w zwizku z pci danej osoby czciej pochodziy od prawniczek, dla ktrych praca z mczyznami pochodzenia czeczeskiego bya wyzwaniem. Respondentki stosoway rne rozwizania w takich sytuacjach od dostosowania si do kultury klienta (np. przez ubir) po sposb organizacji procesu przyjmowania klienta, ktry zabezpiecza komfort i poczucie bezpieczestwa prawniczki (np. obecno dodatkowych osb przy konsultacji). Dla wikszoci respondentw udzielajcych porad prawnych rnice kulturowe nie s utrudnieniem w pracy. Moe to wiadczy o dobrym przygotowaniu do pracy z klientem pochodzcym z innej kultury lub o fakcie, e rnice te nie wpywaj istotnie na proces udzielania porad prawnych. W aspekcie organizacji pracy badane organizacje oferuj pomoc prawn na kilka rnych sposobw: telefonicznie, w trybie konsultacji indywidualnych w biurze organizacji, w trybie konsultacji prowadzonych na terenie orodkw dla cudzoziemcw oraz (w nielicznych wypadkach) konsultacje udzielane poczt elektroniczn. Procedura przyjmowania klientw jest mao sformalizowana i przebiega podobnie w rnych organizacjach: osoba penica dyur przyjmuje klienta, podczas wstpnej rozmowy okrela jego sytuacj i potrzeby w zakresie poradnictwa prawnego. W niektrych organizacjach rozmow t przeprowadza osoba inna ni prawnik (np. asystent midzykulturowy), co umoliwia zdiagnozowanie szerszego zakresu potrzeb klienta ni kwestie prawne (np. potrzeba skorzystania z pomocy psychologa, kwestie mieszkaniowe etc.). W jednej z badanych instytucji stopie sformalizowania procedury przyjmowania klientw jest wyjtkowy, poniewa polega na systemie wydawania numerkw. Zdaniem respondenta reprezentujcego t organizacj, system wydawania numerkw pozytywnie wpywa na wszystkich zaanga-
35
owanych w porady prawne: Klient dostaje [poczucie] spokoju: z numerkw wie, ktry jest w kolejnoci [na spotkanie z prawnikiem] [] balimy si troch, e bdziemy jak urzd, a si okazao, e to bardzo usprawnio nam prac i usprawnio te jakby relacje midzy klientami, bo si oni ju nie kc o miejsce w kolejce (R5). Tego typu rozwizania formalizujce przebieg przyjmowania klientw maj na celu przede wszystkim radzenie sobie z problemem niewielkich pomieszcze, w ktrych obsuguje si wzgldnie du liczb klientw. Dziki takim procedurom udaje si zabezpieczy prywatno klienta. Relacje z klientem-uchodc Mimo stwierdzonych trudnoci w pracy z klientami-uchodcami, ktre zostay opisane poniej, respondenci podkrelali, e sytuacja uchodcw jest obiektywnie trudna: brak im poczucia bezpieczestwa i stabilnoci w wyniku przewlekej procedury uchodczej, w ktrej co wicej decyzje urzdnikw nie zawsze s przewidywalne (wicej o tym problemie w podrozdziale Wsppraca z orodkami dla cudzoziemcw ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy). Jedna z respondentek uja ten problem nastpujco: Ciko jest pracowa dugofalowo z poszczeglnymi rodzinami, w ogle z uchodcami ze wzgldu na to, e oni sami nie potrafi zaplanowa swojej przyszoci w Polsce i to jest ju uwarunkowane wieloma bardzo czynnikami, czyli brak poczucia bezpieczestwa i takiej stabilizacji (R9). Jedn z najwikszych trudnoci w pracy respondentw z klientami by sposb zachowania si klientw w zakresie ich sytuacji prawnej oraz obowizkw formalnych. Chodzio na przykad o nieterminowo i zwracanie si po porad w ostatniej chwili przed upywem terminu wymaganego na dokonanie okrelonej czynnoci albo po jego upywie. Respondenci wspominali rwnie o trudnociach w ocenie rzeczywistej sytuacji klientw. Jedna z respondentek przedstawia to w nastpujcy sposb: Bardzo jest trudno wsppracowa, jeli kto oszukuje i kombinuje. Ja jako prawnik nie mog udzieli takiej rzetelnej porady prawnej w oparciu o stan taki pseudo, jakby troch przekamany (R8). Inn specyfik relacji z klientami-uchodcami, wymienian przez respondentw, s postawy roszczeniowe. Wedug respondentw, uchodcy czsto maj wygrowane oczekiwania w stosunku do moliwoci rozwizywania sytuacji przez organizacje. Jednak podstawowym powodem dla nadmiernych oczekiwa ze strony uchodcw jest, zdaniem badanych, brak wiedzy o swoich prawach oraz przebiegu procedury uchodczej. Zgodnie z wypowiedzi respondentki-koordynatorki: Problem roszczeniowej postawy klienta [] wynika, myl, z rnic kulturowych, systemw prawnych i spoecznych, z ktrych osoby pochodz, niektrzy myl, e pastwo im
36
wszystko da, nie panuj nad sob (R16). Wedug innego respondenta-prawnika: Ta [postawa roszczeniowa] wynika z wielu wzgldw: z traumatycznych przey, z tego, e napywaj ludzie, ktrzy nie potrafi czasem pisa, nie rozumiej podstawowych elementarnych zasad dziaania administracji (R15). Z tego wzgldu wielu respondentw wprost stawiao oczekiwanie, e UdsC powinien bardziej angaowa si w udzielanie podstawowych informacji dotyczcych praw klientw (wicej w podrozdziale Wsppraca organizacji z podmiotami administracji publicznej). wiadomo trudnej sytuacji uchodcw bya najwaniejszym czynnikiem ksztatujcym relacje respondentw z klientami-uchodcami. Badani czsto wprost porwnywali podejcie do klientw-uchodcw stosowane przez pracownikw organizacji z podejciem praktykowanym przez urzdnikw. Odczuwali potrzeb dziaania w sposb bardziej elastyczny i empatyczny w stosunku do uchodcw ni urzdnicy. Zgodnie ze sowami jednej z respondentek: Raczej jest tak, e osoba, ktra jest na dyurze, przyjmuje tych wszystkich klientw, ktrzy s na dyurze [...]. Oczywicie to si czy z tym, e nie pracujemy od 10 do 15, tylko jak o 14 dowali ile tam osb jeszcze, no to nie mwimy, jak oni s z orodkw... prosz przyjecha za dwa dni na dyur... i czsto jest tak, e siedzimy do 1718 (R4). Takie podejcie jest stosowne, poniewa w zakresie spraw, z ktrymi zwracaj si uchodcy do badanych organizacji, mieszcz si take kwestie wykraczajce poza porady prawne. Na przykad wsparcie w poszukiwaniu mieszkania jest tak podstawowym zagadnieniem, e wiele organizacji stara si pomc w tym zakresie uchodcom, mimo e nie jest to element deklarowanej oferty wsparcia. Zdarza si take, e prawnicy osobicie angauj si w sprawy niezwizane cile z poradnictwem prawnym i staraj si pomc. Przykadowo, jedna z respondentek opowiedziaa o tym, jak osobicie wozia uchodc do zaprzyjanionego lekarza psychiatry. Kilku respondentw stwierdzio, e czsto peni de facto funkcj psychologa, gdy aby mc udzieli efektywnie pomocy, musz najpierw rozadowa nagromadzone w klientach pokady frustracji. Ponadto w sprawach, w ktrych wyczerpane zostay moliwoci prawne rozwizania sytuacji klienta, respondenci staj przed trudnym zadaniem zakomunikowania tego faktu uchodcy. Skutkiem wyej opisanego podejcia do obsugiwania klientw jest duy poziom stresu i znaczne oboenie prac. Z kolei badani koordynatorzy postrzegali ten problem jako ograniczajcy dla moliwoci podjcia dziaa w innych niemniej wanych aspektach pracy na rzecz uchodcw, np. udziau w konsultacjach, rozwijania wsppracy instytucjonalnej. Jeden z respondentw-koordynatorw wysnu nastpujcy wniosek co do czenia dziaa bezporednio na rzecz uchodcw i dziaa w charakterze rzecznictwa: Mamy do wyboru: albo zaj si swoim klientem, albo pj na konferencj, albo
37
konsultowa dokument kolejny. Wszystko jest wane czsto, bo moe wpyn na jak zmian. To tak na dusz met nie jest dobre rozwizanie, myl, e bdziemy musieli si z tego [konsultacji/rzecznictwa] powoli wycofywa (R4). W odpowiedzi na wymagajc prac z klientem-uchodc niektre organizacje zapewniaj pracownikom wsparcie psychologiczne oraz dodatkowe przygotowanie osb udzielajcych porad prawnych do pracy z uchodcami. Respondenci, ktrzy mogli skorzysta z takich moliwoci, pozytywnie je oceniali: Kady przechodzi warsztaty z technik komunikacji, gdzie uczymy si np. asertywnoci [...], szczeglnie jeli chodzi o odmow, sposoby, powiedzmy, jasnego wyraania swojego zdania. Wydaje mi si, e mi si to przynajmniej przydao (R2). Wrd dziesiciu organizacji objtych badaniem respondenci z trzech wspominali o takiej formie wsparcia oferowanej przez pracodawc.
Wnioski i rekomendacje
Organizacje pozarzdowe s obecnie jedynymi instytucjami w Polsce, ktre aktywnie podejmuj si systematycznego udzielania bezpatnych porad prawnych uchodcom. Wyniki badania na temat sytuacji i sposobu dziaania tych organizacji wskazuj, e na ten rodzaj usug jest wielki popyt wrd uchodcw, ktrzy zgaszaj si nie tylko po pomoc prawn w sprawach zwizanych z procedur uchodcz, ale rwnie w wielu innych kwestiach zwizanych z ich pobytem w Polsce19. Mimo e w badanych organizacjach pracuje niewielu prawnikw, to jednak dziki wysokim kompetencjom zawodowym obsuguj du liczb klientw, czstokro doradzajc im w sprawach trudnych oraz wykraczajcych poza kwestie zwizane stricte z sytuacj prawn uchodcw. Poza udzielaniem porad prawnych organizacje maj swoich przedstawicieli w ciaach konsultacyjnych oraz opiniuj projekty rzdowe. Uczestniczenie w tego rodzaju przedsiwziciach moe wiadczy o umacniajcej si pozycji instytucji trzeciego sektora w relacjach z administracj publiczn. Wrd dziesiciu badanych organizacji pozarzdowych kilka mona uzna za wyspecjalizowane w poradnictwie prawnym dla uchodcw. Wikszo prowadzi poradnictwo prawne w ograniczonym zakresie, a jednym z najwikszych problemw, niezalenie od ich wielkoci czy stopnia profesjonalizacji organizacji, jest brak stabilnoci finansowej, co czsto przekada si na trudne warunki pracy prawnikw oraz innych pracownikw. Ograniczone rodki finansowe na prowadzenie dziaa z zakresu poradnictwa prawnego dla uchodcw oznaczaj, e maa liczba prawnikw obsuguje ogrom spraw, w ktrych
Por. rwnie: The duty to inform applicants about asylum procedures: The asylum-seeker perspective. Thematic report, The European Union Agency for Fundamental Rights, Belgium, 2010, s. 30.
19
38
uchodcy potrzebuj wsparcia. Sytuacja ta powoduje wysokie ryzyko wypalenia zawodowego wrd nielicznej kadry specjalistw posiadajcych odpowiednie kompetencje i dowiadczenie do pracy w tym zakresie. Respondenci odczuwali rwnie brak satysfakcji ze wsppracy i z wymiany informacji midzy organizacjami, a take w relacjach z administracj publiczn. Wiele ustale i wsplnych dziaa jest podejmowanych w trybie nieformalnym i zaley wycznie od dobrej woli oraz relacji interpersonalnych midzy pracownikami rnych instytucji. Mimo duego zaangaowania organizacji pozarzdowych w udzielanie uchodcom porad prawnych oraz innych form wsparcia, jak rwnie prowadzenia wsppracy z podmiotami publicznymi, trudno jest mwi o istnieniu systemu bezpatnego poradnictwa prawnego w Polsce. Jest to raczej luna sie organizacji, ktre dziaaj w sposb coraz bardziej profesjonalny. Niniejsze rekomendacje dotycz zatem tylko wybranych aspektw dziaania organizacji pozarzdowych udzielajcych porad prawnych uchodcom.
Rekomendacje
Konieczne jest opracowanie i wdroenie mechanizmw finansowania organizacji pozarzdowych zajmujcych si udzielaniem porad prawnych dla uchodcw, ktre zapewni im wiksz stabilno. Stabilno finansowa oraz wiksze rodki finansowe pozwol organizacjom na zatrudnienie liczniejszej kadry prawnikw i co za tym idzie obsuenie wikszej liczby uchodcw i szerszego zakresu ich potrzeb. W tym miejscu naley podkreli, e art. 15 Dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 roku20 nakada na wadze pastwa polskiego obowizek zabezpieczenia bezpatnej pomocy i reprezentacji prawnej m.in. take osobom ubiegajcym si o nadanie statusu uchodcy. Trzeba doda, e system bezpatnych porad prawnych, ktry zgodnie z wyej wymienion dyrektyw powinien ostatecznie zosta wprowadzony, musi obejmowa odrbny system udzielania porad dla uchodcw, odpowiadajcy na ich specyficzn sytuacj w Polsce. Organizacje pozarzdowe, ktre od lat wiadcz poradnictwo prawne dla uchodcw, maj znaczny potencja, aby suy jako podstawa systemu porad prawnych tej grupy cudzoziemcw. Stae wsparcie ze strony pastwa moe take uatwi organizacjom korzystanie z innych rde finansowych, ktre dostpne s w ograniczonej wysokoci lub stawiaj specyficzne wymagania formalne i (lub) administracyjne (np. Europejski Fundusz na rzecz Uchodcw, ktry wymaga od organizacji wniesienie wasnego wkadu finansowego).
Dyrektywa Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 r. w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczcych procedur nadawania i cofania statusu uchodcy w Pastwach Czonkowskich.
20
39
Poza udzielaniem porad prawnych organizacje angauj si w inne wane obszary dziaania na rzecz uchodcw, np. prowadzenie rzecznictwa interesw uchodcw, prac badawczych, publikowanie analiz i raportw na temat sytuacji uchodcw w Polsce. Wszystkie te dziaania wymagaj systematycznego gromadzenia wiedzy i informacji o stosowaniu przepisw prawa oraz oglnie o warunkach ycia uchodcw w Polsce. Z raportw i analiz tworzonych na podstawie tak unikalnych zasobw wiedzy i informacji moe korzysta szerokie grono badaczy, ekspertw, przedstawicieli rzdu, ktrych zadaniem jest tworzenie rzetelnej polityki spoecznej dotyczcej uchodcw. Powinny funkcjonowa specjalne mechanizmy finansowania, ktre pozwol organizacjom przeznacza zasoby finansowe i kadrowe niezbdne do prowadzenia tego rodzaju dziaa, ktre istotnie uzupeniaj biece i bezporednie porady prawne. Wielu respondentw, zwaszcza osoby odpowiedzialne za zarzdzanie projektami wiadczenia porad prawnych i koordynacj, wskazywao na konieczno zainwestowania czasu i zasobw finansowych w doksztacanie prawnikw. Kandydaci do pracy i nowi pracownicy nie znaj bowiem specyfiki przepisw prawnych regulujcych sytuacj cudzoziemcw i uchodcw, a poza tym nie maj praktycznej wiedzy i dowiadczenia ani w stosowaniu przepisw prawa, ani w bezporedniej pracy z uchodcami. Wan form podnoszenia kompetencji prawnikw s studia podyplomowe dla absolwentw studiw prawniczych, dla ktrych przykadem mog by studia podyplomowe Prawa i wolnoci czowieka, prowadzone przez Helsisk Fundacj Praw Czowieka i Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk w latach 2008200921. Studia takie powinny trwa minimum jeden rok i wiza si z moliwoci uzyskania dyplomu. Ich program powinien obejmowa szeroki zakres zagadnie prawnych zwizanych z funkcjonowaniem cudzoziemcw (nie tylko uchodcw) w Polsce i przede wszystkim ksztatowa umiejtno stosowania prawa w praktyce. Integraln czci studiw powinny by praktyki organizowane w instytucjach, ktre maj bezporedni kontakt z uchodcami (np. organizacje pozarzdowe, instytucje publiczne). Studia takie powinny take uzyska odpowiednie wsparcie finansowe, s bowiem gwnym sposobem na przygotowanie kandydatw do udzielania porad prawnych uchodcom. W realizacji takich studiw konieczna jest wsppraca nie tylko z organizacjami pozarzdowymi, ale take wydziaami prawa, ktre mog prowadzi
21 Studia te prowadzone byy od 1991 roku, jako kurs przez Helsisk Fundacj Praw Czowieka, a w latach 20082009 program ten zosta przeksztacony w studia podyplomowe prowadzone wsplnie przez Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk i Helsisk Fundacj Praw Czowieka. Wicej informacji mona znale na stronie Helsiskiej Fundacji Praw Czowieka: http://www.hfhrpol.waw.pl/Nprogram-32.html.
40
odpowiednie kampanie informacyjne wrd studentw, aby zwiksza wiadomo moliwoci rozwoju kariery zawodowej w organizacjach pozarzdowych. Kolejnym rozwizaniem, ktre przyczyni si do wikszej profesjonalizacji pracy organizacji pozarzdowych zajmujcych si udzielaniem bezpatnych porad prawnych uchodcom, jest wprowadzenie systemu superwizji dla prawnikw. Dylematy etyczne oraz niepokj o jako wiadczonych usug to dla niektrych prawnikw bardzo trudne dowiadczenia zawodowe. Wyraali oni potrzeb konsultacji z innymi, bardziej dowiadczonymi prawnikami po to, aby trafnie rozpoznawa sytuacj klienta i udziela mu waciwej porady prawnej. Dotyczy to zwaszcza niejednoznacznych sytuacji, kiedy ocena prawnika moga mie istotne znaczenie dla dalszych losw klienta. Problem ten wystpuje take w wypadku klientw, ktrych sytuacja ulega pogorszeniu na skutek zaniedbania lub bdnej porady uzyskanej od innego prawnika (z innej organizacji lub od osoby prywatnej dziaajcej jako penomocnik). System superwizji zapewniby prawnikom organizacji pozarzdowych moliwo uzyskania informacji zwrotnych an temat ich pracy oraz moliwo konsultowania szczeglnie trudnych spraw. Mgby rwnie peni funkcj monitorowania jakoci pracy prawnikw. System taki wymagaby jednak okrelenia, wedug jakich zasad superwizor miaby wspiera prawnikw oraz kto moe odgrywa tak rol. Punktem wyjcia opracowania standardw prowadzenia superwizji mog by przygotowane ju przez organizacje pozarzdowe Standardy udzielania informacji prawnej oraz prowadzenia poradnictwa prawnego i obywatelskiego22. Z kolei superwizorzy powinni wyrnia si wysok znajomoci prawa w praktyce i w teorii, dbaoci o uwzgldnianie zasad etyki pracy, chci podnoszenia swoich kwalifikacji (nie tylko w dziedzinie prawa), skutecznoci dziaania, umiejtnoci wsppracy z innymi osobami, pracownikami zarwno organizacji pozarzdowych, jak i innych sektorw. Obecnie nieliczne grono osb peni funkcj nieformalnych mentorw dla wielu prawnikw pracujcych w organizacjach pozarzdowych, a zatem istniej ju naturalni kandydaci na superwizorw. Wola wzmocnienia wsppracy midzy organizacjami bya wymieniana przez wielu respondentw badania. Ich wypowiedzi wskazuj, e wspW standardach funkcjonuj nastpujce, do oglne zapisy w kwestii nadzoru jakoci i profesjonalizmu porad prawnych: w razie potrzeby, a w zwaszcza w trudnych lub skomplikowanych sprawach, osoba udzielajca porady prawnej i obywatelskiej konsultuje si z innym prawnikiem lub specjalist w danej dziedzinie, z zachowaniem zasady poufnoci, student prawa oraz osoba bez dowiadczenia w danej dziedzinie ma obowizek konsultacji z dowiadczonym pracownikiem; organizacja zapewnia nadzr merytoryczny na jasno okrelonych warunkach, znanych osobom udzielajcym porady. System superwizora mgby funkcjonowa jako konkretna struktura przy wdraaniu tych zapisw w praktyce.
22
41
praca ta powinna by bardziej aktywna i mie wymiar bardziej praktyczny ni obecnie, istniejce ju bowiem platformy do spotka i wymiany dowiadcze nie wystarczaj. Aktywna wsppraca midzy organizacjami pozarzdowymi mogaby nie tylko zwikszy skuteczno wymiany informacji midzy prawnikami, ale take wzmocni pozycj organizacji jako instytucji reprezentujcych interesy uchodcw przed organami administracji publicznej. Wsppraca mogaby polega na tworzeniu wsplnej bazy zawierajcej informacje i wiedz praktyczn na temat biecej pracy z uchodcami. Baza taka zawieraaby informacje, np. dane kontaktowe tumaczy, zwaszcza posugujcych si jzykami obcymi, ktre s rzadko uywane w Polsce, list orzecze oraz ekspertyz prawnych. Istnienie takiego zbioru danych przyczyniaoby si do przeksztacenia obecnej, czsto nieformalnej wymiany informacji w systematyczn wspprac wszystkich podmiotw udzielajcych porad prawnych uchodcom. UNHCR lub inna organizacja parasolowa, ktra cieszy si zaufaniem organizacji pozarzdowych, a jednoczenie ma autorytet wrd podmiotw rzdowych, mogaby przej gwn rol w prowadzeniu takich zasobw informacji. Co wane, rola administratora powinna polega na aktywnym rozwijaniu bazy, a nie jedynie na zbieraniu informacji od organizacji. W badanych instytucjach obserwuje si tendencj do poszerzania zakresu oferty wsparcia dla cudzo ziemcw. Prawnicy, ktrzy udzielaj porad prawnych, czuj si odpowiedzialni za klienta-uchodc. W zwizku z tym czsto w swojej pracy wykraczaj poza poradnictwo stricte prawne i angauj si w organizowanie pomocy socjalnej lub przedsiwzicia suce integracji spoecznej (np. asysta i tumaczenie, szukanie mieszka). Ponadto wielu respondentw tumaczyo, e uchodcy czsto nie mog w peni skorzysta z porady prawnej, poniewa potrzebuj take opieki psychologicznej. Wskazane jest zatem, aby rwnolegle do porad prawnych dostpne byy profesjonalne formy wsparcia, szczeglnie psychologicznego. Jest to jednak rodzaj wsparcia, ktry wymaga wysokiej specjalizacji i nie zawsze organizacje pozarzdowe specjalizujce si w poradach prawnych chc lub mog te w takim kierunku rozwija swoj ofert. Niezbdna jest zatem wsppraca z instytucjami, ktre specjalizuj si w udzielaniu wsparcia spoecznego i psychologicznego. Jednoczenie konieczny jest rozwj takich instytucji w Polsce, ktre mogyby oferowa profesjonalne komplementarne wsparcie, zwaszcza psychologiczne. Proces profesjonalizacji organizacji pozarzdowych udzielajcych porad prawnych wymaga te przeksztacenia ich relacji z administracji publiczn. Jednak w tej kwestii wiele zaley od zmian po stronie administracji publicznej. Poprawa relacji organizacji z instytucjami publicznymi wymaga od pracownikw UdsC i Stray Granicznej przynajmniej wikszego zaangao-
42
wania w udzielanie uchodcom podstawowych informacji prawnych oraz znacznie szybszego przekazywania informacji o uchodcach prawnikom, ktrzy prowadz poradnictwo prawne. Zmiany takie wymagaj jednak poprawy warunkw pracy pracownikw administracji publicznej oraz sformuowania jednoznacznych standardw pracy, dotyczcych m.in. takich kwestii, jak kwalifikacje niezbdne do obsugi klientw-uchodcw, o czym mowa w wielu innych badaniach23. Rozwj relacji organizacji z UdsC powinien prowadzi do sytuacji, w ktrej jest wiksza rwnowaga si midzy organizacjami i UdsC. Moe to si odbywa np. przez przeprowadzanie przez organizacje niezalenej ewaluacji funkcjonowania UdsC, w tym ze szczeglnym uwzgldnieniem specyfiki dziaania orodkw dla cudzoziemcw24.
Por. np.: W. Klaus (red.), Przyjazny Urzd. Ewaluacja funkcjonowania Wydziau Spraw Cudzoziemcw Mazowieckiego Urzdu Wojewdzkiego. Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2009; J. Frelak, W. Klaus (red.), Ewaluacja funkcjonowania instytucji spoecznego wsparcia Miasta Stoecznego Warszawy w zakresie waciwej realizacji praw przymusowych migrantw, Instytut Spraw Publicznych, Stowarzyszanie Interwencji Prawnej, Warszawa 2009. 24 Por. np.: The duty to inform applicants about asylum procedures: The asylum-seeker perspective. Thematic report, The European Union Agency for Fundamental Rights, Belgium, 2010, s. 2930.
23
Kamila Fiakowska, Jakub Winiewski
Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii wobec uchodcw

Wstp
Wielka Brytania jako jeden z pierwszych krajw Starego Kontynentu staa si krajem docelowym dla rzeszy migrantw. Mozaika narodowociowa oraz religijna tego kraju jest dla wielu ludzi przedmiotem afirmacji, esencj wielokulturalizmu i tolerancji wobec odmiennoci. S jednak i tacy, dla ktrych mnogo narodowych, etnicznych i religijnych mniejszoci symbolizuje zanikanie tradycyjnych brytyjskich wartoci, ktrych znaczenie maleje w zderzeniu z wieloci kultur wystpujcych obecnie w kraju. Midzy tymi dwoma ekstremami znajduje si szeroki zakres interakcji i zachowa ludzkich, ktre w duej mierze decyduj o tym, czy spoeczestwo zdaje sprawdzian z umiejtnoci ycia w pastwie wielokulturowym. Przez dekady na Wyspach Brytyjskich obecno przedstawicieli narodw caego wiata bya szczeglnie widoczna w wielkich metropoliach. Obserwatorzy zauwaaj, e rozszerzenie Unii Europejskiej w 2004 i 2007 roku znacznie wpyno na pojawienie si imigrantw w dotychczas mniej naznaczonych przez nich regionach kraju, chociaby w sabiej zurbanizowanej Walii, lub rolniczych terytoriach hrabstw, takich jak Herefordshire (West Midlands), Lincolnshire (East Midlands) i Cambridgeshire (East of England)1. Wysiki podejmowane na rzecz podtrzymania, czy te budowania spjnoci spoecznej (social cohesion) coraz bardziej heterogenicznego spoeczestwa s obecnie nieodcznym elementem polityki, a zarazem wyzwaniem. Niewtpliwie
A8 migrant workers in rural areas. Briefing Paper 2007, Commission for Rural Communities, http://crc.staging.headshift.com/files/A8%20migrant%20workers%20in%20rural%20areas2.pdf [dostp 17.11.2011].
1
44
w centrum tych dziaa znajduj si uchodcy, ktrzy nale do grupy migrantw najszczelniej objtych opiek pastwa, jednoczenie s obdarzeni najmniejszym zaufaniem spoecznym. Polityka integracyjna jest czci szerszej polityki migracyjnej i podlega dugofalowym procesom ksztatowania. W wypadku Wielkiej Brytanii, na obecny ksztat polityki migracyjnej oraz integracyjnej i jej wyjtkowo na tle innych pastw europejskich decydujcy wpyw miaa kolonialna historia i zwizki z pastwami nalecymi do Wsplnoty Narodw. Jest to widoczne zarwno w kolejnych aktach regulujcych kwestie formalnoprawne, jak i w tak zwanych stosunkach rasowych2 oraz powstaniu wielokulturowego spoeczestwa. Niniejszy tekst jest prb analizy polityki integracyjnej uchodcw w Wielkiej Brytanii, z uwzgldnieniem ta historycznego oraz skali napywu migrantw przymusowych, procesu ksztatowania si polityki integracyjnej a take oceny jej skutecznoci i przedstawieniem niektrych rozwiza integracyjnych. Jest on rwnie refleksj nad tym, ktre brytyjskie rozwizania integracyjne mogyby by skutecznie wprowadzone na gruncie polskim. Dysproporcja w liczbie uchodcw przyjmowanych przez oba kraje oraz w skali dowiadcze zwizanych z radzeniem sobie z du liczb migrantw przymusowych jest wyranie widoczna, co w oczywisty sposb jest powodowane choby histori czy kondycj gospodarcz Wielkiej Brytanii i Polski. Poniewa Polska jest na etapie ewolucji z kraju typowo emigracyjnego do przyjmujcego imigrantw, dowiadczenia krajw imigracyjnych (w tym m.in. Wielkiej Brytanii) powinny stanowi rdo inspiracji i nauki w tworzeniu efektywnych narzdzi integracji uchodcw. Majc to na uwadze, naley rwnie pamita o rnicach midzy oboma krajami, choby takich, jak odmienne zobowizania midzynarodowe, w tym obecno Polski w strefie Schengen, czy te fakt istnienia w Polsce jednej z najduszych wschodnich granic zewntrznych Unii Europejskiej. W oczywisty sposb zmienia to pozycj geopolityczn pastwa, nakadajc zobowizania, ktre Wielkiej Brytanii w tym wymiarze nie dotycz, a co porednio zwizane jest z napywem azylantw i ich pniejszej integracji. Przez dugi czas migranci humanitarni traktowali Polsk jako przymusowy przystanek na szlaku prowadzcym do Europy Zachodniej, m.in. do Wie l kiej Bry tanii. To, czy ta sytuacja ulegnie zmianie, zaley od wielu czynnikw. Bez wtpienia jednym z nich jest perspektywa moliwoci uoenia sobie ycia w Polsce.
2 Stosunki rasowe (race relations) to termin uywany w Wielkiej Brytanii od lat 60. XX wieku, okrelajcy stosunki i relacje midzy reprezentantami nowych grup migranckich a obywatelami brytyjskimi. Kolejne akty eliminujce dyskryminacj w sferze publicznej, a take regulujce dostp migrantw do opieki spoecznej, zdrowotnej, edukacji, mieszka komunalnych, nosz nazw Ustaw o stosunkach rasowych (Race Relations Acts).
45
W olbrzymiej mierze zaley to od faktu, czy integracja uchodcw zostanie poprowadzona tak, by wyjazd na mityczny Zachd nie by dla nich jedyn moliwoci.
To historyczne napywu imigrantw do Wielkiej Brytanii

Nie sposb podj rozwaa na temat imigracji do Wielkiej Brytanii i problemw integracji cudzoziemcw bez odwoania si do jej bogatych dowiadcze w tej dziedzinie. Nie ulega bowiem wtpliwoci, e funkcjonujce obecne spoeczestwo wielokulturowe, ksztat polityki migracyjnej i wyzwania zwizane z integracj s ich pochodn. Ustawa o obywatelstwie brytyjskim (British Nationality Act) z 1948 roku ustanowia szerok definicj obywatelstwa dla mieszkacw terytorium Wielkiej Brytanii i kolonii oraz niepodlegych pastw Wsplnoty Narodw (Single Citizenship of the United Kingdom and the Colonies (CUKC) and Citizenship of Independent Commonwealth Countries (CICC)). Akt prawny, majcy podtrzyma jedno Wsplnoty Narodw pod przywdztwem Wielkiej Brytanii, w istocie pozwoli mieszkacom tych terytoriw na osiedlenie si w Wielkiej Brytanii. Od tego momentu, do pocztku lat 60., Wielka Brytania przyja okoo p miliona migrantw z byych kolonii, co dla kraju osabionego wojn i nieprzygotowanego mentalnie na duy i gwatowny napyw obcej kulturowo ludnoci byo sporym wyzwaniem3. Do momentu wprowadzenia w ycie ustawy o obywatelach Brytyjskiej Wsplnoty Narodw (Commonwealth Immigrants Act) w 1962 roku Wielka Brytania syna z bardzo liberalnej polityki imigracyjnej. Na zaostrzenie tego kursu wpyn sprzeciw spoeczestwa brytyjskiego. Jednym z jego wyrazw byy zamieszki na tle rasowym w 1958 roku w Notting Hill. Mimo e prbowano podj si rozwizania tej kwestii ju wczeniej, to jednak delikatne stosunki z krajami nalecymi do Wsplnoty Narodw nie pozwalay na definitywne rozwizanie problemu. Kiedy jednak warto Wsplnoty zacza male wobec powstajcych ugrupowa regionalnych, Wielka Brytania zdecydowaa si na uregulowanie kwestii postkolonialnych imigrantw, nawet za cen porzucenia ideaw imperium, nad ktrym soce nigdy nie zachodzi. Naley rwnie pamita o tym, e imigracja ze starych krajw Wsplnoty Narodw (dotyczyo to gwnie Australii i Kanady) nie budzia kontrowersji, w tym te wymiarze ustawa z 1962 roku miaa na celu gwnie powstrzymanie napywu ludnoci z nowych krajw Wsplnoty, zwaszcza z Indii i Pakistanu.
3 Ch. Joppke, Immigration and the Nation-State; United States, Germany and Great Britain, Oxford University Press, Oxford 1999, s. 105.
46
Kolejne posunicia skupiay si na odbieraniu mieszkacom byych kolonii praw, ktre przyznawaa im ustawa z 1948 roku. Tradycyjnie Partia Pracy bya postrzegana jako prowadzca bardziej liberaln polityk migracyjn. Mona byo jednak zaobserwowa zmian tego kursu, gdy okazao si, e twarda polityka kontroli migracji przynosi politykom wymierne rezultaty wzrost gosw wyborczych. W obliczu walki o wyborc sentymenty liberalne czsto byy odkadane na bok i Partia Pracy w niczym nie ustpowaa Partii Konserwatywnej we wprowadzaniu restrykcyjnych przepisw kontroli imigracji. O ile imigracja do Wielkiej Brytanii w latach 50. i 60. bya napdzana gwnie czynnikami ekonomicznymi, o tyle w pniejszych dekadach mona zauway silny wpyw czynnikw politycznych, jak choby kryzysu w Kenii4, gdzie na fali polityki afrykanizacji osoby posiadajce obywatelstwo brytyjskie zostay zmuszone do zrezygnowania z niego, co byo cen pozostania w kraju. Alternatyw bya emigracja do Wielkiej Brytanii, co te dua grupa uczynia, powodujc kryzys, przesilenie w rzdzie, gwatowny sprzeciw wobec napywu imigrantw i w konsekwencji wprowadzenie kolejnego aktu prawnego ograniczajcego swobody osiedlania si w Wielkiej Brytanii przez obywateli Wsplnoty Narodw posiadajcych brytyjski paszport. W latach 70. przybyo okoo 27 tysicy uchodcw z Ugandy pochodzenia indyjskiego, jak rwnie uchodcw z Wietnamu, Chile i Argentyny5. Naley pamita, e Wielka Brytania do szybko zdaa sobie spraw z potencjalnych problemw, jakie moe powodowa w yciu spoeczestwa napyw przedstawicieli innych kultur. Egzemplifikacj tego stwierdzenia mona znale w sowach Roya Hattersleya, podsekretarza stanu w Ministerstwie Spraw Wewntrznych (Home Office): integracja bez kontroli jest niemoliwa, ale kontrola bez integracji jest mrzonk (integration without control is impossible, but control without integration is indefensible)6. Te sowa na dugo zapisay si w polityce migracyjnej Wielkiej Brytanii, tworzc jej dwa filary: z jednej strony, cisa kontrola i coraz bardziej restrykcyjne przepisy imigracyjne, z drugiej za wikszy nacisk na integracj i dobre stosunki rasowe (good race relations), co miaa zapewni odpowiednia legislacja. Kamieniem milowym bya ustawa o stosunkach rasowych (Race Relations Act) z 1965 roku, ktra miaa eliminowa dyskryminacj w miejscach publicznych. Idea dobrych stosunkw rasowych, czyli pokojowej koegzystencji ludnoci napywowej oraz obywateli brytyjskich w duchu tolerancji oraz integracji imigrantw z brytyjskim spoeczestwem, wcielano w ycie nie bez
Ibidem. R. Miles, P. Cleary, Britain: Post-Colonial Migration in Context, in Europe A New Immigration Continent. Policies and Politics in Comparative Perspective, Dietrich Thranhardt, Mhnster 1996, s. 168. 6 A. Favell, Philosophies of Integration. Immigration and the Idea of Citizenship in France and Britain, Palgrave, London 1998, s. 104.
5 4
47
oporw. W wymiarze walki wyborczej, ju w latach 60. polityka imigracyjna zostaa uyta jako instrument walki z przeciwnikiem politycznym, o czym moe wiadczy choby synna mowa Enocha Powella o rzekach krwi, ktre popyn, jeli imigranci nie zdecyduj si przyj wartoci spoeczestwa brytyjskiego, oraz o potrzebie wydalania opornych na integracj. Rwnie slogan wyborczy Petera Griffitsa, kandydata Partii Konserwatywnej: if you want a nigger for a neighbour vote for Labour (jeli chcesz mie czarnucha za ssiada, gosuj na labourzystw)7 oddaje atmosfer tamtych czasw, kiedy poprawno polityczna nie bya ceniona. Era imperialnego obywatelstwa zostaa zakoczona w 1981 roku, kiedy zostaa uchwalona ustawa o obywatelstwie brytyjskim (British Nationality Act). Od tego momentu obywatele byych kolonii zostali zrwnani w prawach z innymi cudzoziemcami starajcymi si o wjazd do Wielkiej Brytanii. Generalizujc, mona powiedzie, e uwaga politykw z imigrantw z byych kolonii przeniosa si na migracj czonkw rodzin migrantw. Chodzio m.in. o powstrzymanie ich masowego osiedlania si na terytorium Wielkiej Brytanii oraz postawienie tamy rosncej liczbie uchodcw. Istotny jest fakt, e Wielka Brytania z konsekwencj realizowaa postulat cisej ochrony granic, z naciskiem na integracj imigrantw. Przez wiele lat jej polityk charakteryzowa pewnego rodzaju konsensus gwnych aktorw politycznych co do cisej kontroli imigracji i nacisku na integracj. Kwestia szczelnoci granic jest obecnie problemem mniej kontrowersyjnym, uywa si nawet czsto okrelenia twierdza w wypadku do Wielkiej Brytanii (fortress Britain). W zasadzie dopiero od lat 90. ten stan rzeczy zacz ulega zmianie, w zwizku ze zmian polityki migracyjnej prowadzonej przez Parti Pracy i jej gwnych zaoe, wedug ktrych imigracja zacza by czciowo podana, a nie postrzegana tylko jako zagroenie. Dziaania integracyjne, w takim wydaniu, w jakim widzimy je obecnie, s norm dopiero od niedawna. Okazao si bowiem, e wczeniej praktykowana polityka antydyskryminacyjna nie doprowadzia do efektywnej integracji imigrantw ze spoeczestwem brytyjskim, cho oczywicie kolejne posunicia w tej dziedzinie byy niezwykle wane. Czsto uywane w literaturze migracyjnej okrelenie path dependency8 pozwala wiele wyjani, jeeli chodzi o obecne problemy Wielkiej Brytanii w kwestii migracji i integracji. Imperialna przeszo pastwa pooya cie na pniejszy rozwj i dynamik imigracji oraz odpowiedni legislacj w tym zakresie. Przekonanie o skutecznoci legisJ. Hampshire, Citizenship and Belonging. Immigration and the politics of Demographic governance in post-war Britain, 2006, s. 32. 8 Zaleno od szlaku (path dependency) w tym wymiarze oznacza, e wczeniejsze wybory polityczne w zakresie polityki migracyjnej w pewien sposb zawaj stosowanie moliwych opcji w przyszoci. Poniewa cakowita zmiana kursu polityki jest kosztowna i ryzykowna politycznie, kolejne decyzje wpisuj si w logik wczeniejszych postanowie w tej dziedzinie.
7
48
lacji antydyskryminacyjnej jako budulca stosunkw rasowych i multikulturalizmu okazao si zudne i obecnie to wanie integracja, ktra przez lata bya rozumiana jako tworzenie ram polityki antydyskryminacyjnej, jest jedn z najbardziej kontestowanych sfer polityki migracyjnej.
Napyw uchodcw do Wielkiej Brytanii. Ewolucja regulacji prawnych z uwzgldnieniem problematyki UE

W drugiej poowie lat 80. w centrum politycznych dyskusji znaleli si uchodcy i azylanci, ktrych liczba, w stosunku do dekad wczeniejszych, znacznie wzrosa. Chcc ograniczy napyw migrantw po wybuchu wojny domowej na Sri Lance w 1985 roku, naoono na ten kraj obowizek wizowy. Wkrtce zacz on rwnie dotyczy Bangladeszu, Ghany, Indii, Nigerii i Pakistanu, a zatem krajw, ktrych mieszkacy stanowili wysoki procent migrantw humanitarnych przybywajcych do Wielkiej Brytanii9. Ramy prawne brytyjskiego systemu imigracyjnego powstaway na tle toczcej si debaty publicznej. W latach 19851990 liczba wnioskw o status uchodcy wzrosa bowiem z okoo 4 tys. rocznie do 38 tys. w 1990 roku10. W polityzacji tego problemu ogromn rol odegray media, umiejtnie wykorzystujc fakt, e spoeczestwo odczuwao pewien dysonans co do tego, czy rzeczywistym uchodc moe by osoba, ktra przemierzya tysice kilometrw, czsto z naraeniem ycia, aby dotrze wanie do Wielkiej Brytanii. Poddajc intencje uchodcw w wtpliwo, zwracano wwczas uwag, e istniej inne bezpieczne kraje, pooone duo bliej kraju, z ktrego migranci przybywali, ni Wielka Brytania. Jak zauway Will Sommerville11, odpowied politykw na wzmoony napyw uchodcw bya bardziej pragmatyczn reakcj ni strategicznym planowaniem, czego przykadem s cztery kolejne ustawy powstae w cigu dekady (midzy 1985 a 1997 rokiem), regulujce napyw migrantw z Hongkongu. Okazao si, e polityka migracyjna w wypadku tego problemu nie odpowiadaa zmieniajcym si szybko realiom wspczesnego wiata. W latach 90. procedury azylowe i uchodcze przeszy wiele reform i zostay poddane rygorystycznemu nadzorowi. Ustawa o procedurach odwoawczych z zakresu azylu i imigracji z 1993 roku (Asylum and Immigration Appeals Act)
9 R. Miles, P. Cleary, Britain: Post-Colonial, op. cit., s. 169; Ch. Boswell, European migration policies in flux, 2003, s. 57. 10 Z. Lay ton-Henry, Britain: from immigration control to migration management in Wayne, [w:] A. Cornelius, Controlling Immigration. A global perspective, 2004, s. 326. 11 W. Somerville, Immigration under New Labour, 2007, s. 19.
49
inkorporowaa do porzdku prawnego Wielkiej Brytanii konwencj genewsk z 1951 roku. Potwierdzia ona tym samym prawo do politycznego azylu, jednoczenie przyspieszya proces podejmowania decyzji, eliminujc z niego wnioski uznane za bezpodstawne, wprowadzia nowe rozwizania majce na celu zminimalizowanie moliwoci oszustwa oraz zlikwidowaa niektre z moliwoci apelacji12. Uznano rwnie za uzasadnione ograniczenie wolnoci azylantw w trakcie rozpatrywania ich wnioskw. Stao si to przedmiotem krytyki take po kolejnych nowelizacjach ustawy o azylu, azylanci byli bowiem zatrzymywani na czas nieokrelony, czsto bez dostpu do odpowiedniej opieki medycznej, w tym do pomocy psychologicznej. Krytykowano rwnie dyskrecjonalno i nieweryfikowalno decyzji urzdnikw13. W drugiej poowie lat 90. zauwaono gwatowny wzrost liczby aplikacji o azyl. Odpowiedzi byy kolejne akty prawne, sprawiajce, e uzyskanie statusu uchodcy stawao si coraz bardziej skomplikowan procedur. Ustawa o azylu i imigracji z 1996 roku wprowadzia nowe mechanizmy majce zmniejszy liczb osb dostajcych status uchodcy, przede wszystkim wprowadzajc automatyczn odmow rozpatrywania aplikacji od osb z krajw postrzeganych jako bezpieczne. Odmwiono dostpu do rodkw opieki spoecznej tym wnioskodawcom, ktrzy zoyli swoje aplikacje, bdc w Wielkiej Brytanii (in country applicants), w odrnieniu od osb, ktre wnioski zoyy w miejscach takich, jak lotniska czy porty morskie14. W wielu wypadkach rozwizanie takie stawiao uchodcw w sytuacji bez rodkw do ycia, co spowodowao, e wkrtce przeniesiono odpowiedzialno za los tych osb na wadze lokalne15. Wiele wskazywao na to, e wczesne systemy kontroli migracji oraz azylowy byy coraz bardziej podatne na erozj i mniej wydolne. Na fali krytyki tego stanu, obiecujc zmiany, w 1997 roku do wadzy dosza Partia Pracy. Jak ju wspomniano, lata 90. to okres, kiedy system azylowy musia sprosta wyzwaniu zwikszonego napywu imigrantw. To take czas szybkiego rozwoju gospodarczego i poprawy sytuacji na rynku pracy. Aby sprosta wyzwaniom gospodarczym i konkurencji na globalnym rynku, Wielka Brytania musiaa zreformowa swoj polityk migracyjn, aby przyciga tzw. brain power, przecie w gospodarce i ekonomii opartej na wiedzy nie sposb bazowa tylko na rodzimych zasobach. Nieodzowna bya szersza rekrutacja specjalistw z rnych dziedzin, a take pracownikw z sektora usug, suby
12 J. Money, Fences and Neighbors. The political geography of immigration control, N.Y. Cornell University Press, Ithaca 1999, s. 71. 13 Briefing on the Governments Immigration and Asylum White Paper, lipiec 1998, Refugee Council, www.refugeecouncil.org.uk/policy/briefings [dostp 19.11.2011]. 14 A. Geddes, The Politics of Migration and Immigration in Europe, Sage Publications, London 2003, s. 42. 15 W. Somerville, Immigration, op. cit., s. 20.
50
zdrowia, edukacji, komunikacji i innych. Dochodzc do wadzy w 1997 roku, Partia Pracy wielokrotnie podkrelaa denie do zmian i reform dotychczasowego systemu. Pewnego rodzaju novum w ramach polityki migracyjnej bya koncepcja zarzdzania migracjami, co oznaczao zorganizowany i przede wszystkim wykonalny system kontroli imigracji oraz monitorowanie procesw integracji imigrantw, jak rwnie edukacj obywateli o potrzebie wsparcia imigrantw w procesie ich adaptacji do nowych warunkw. Byo to kluczowe haso reform polityki imigracyjnej za rzdw Partii Pracy i wpisywao si w nurt programu modernizacji kraju. Podstawowe problemy zidentyfikowane przez rzd Tonyego Blaira to przede wszystkim problematyka uchodcw i reforma polityki azylowej, rekrutacja wysoko wykwalifikowanych pracownikw, ktrzy mieli wypeni luki w brytyjskim rynku pracy, a take kwestie wsplnej polityki migracyjnej Unii Europejskiej i jej przysze rozszerzenie (oraz zwizane z tym otwarcie brytyjskiego rynku pracy). W wietle tych reform polityka migracyjna zostaa w duej mierze podporzdkowana reguom ekonomii, kwestie azylowe stanowiy za pewnego rodzaju element zagroenia dla uporzdkowanej koncepcji zarzdzania migracjami16. Innymi sowy, zarzdzanie migracjami miao regulowa mechanizmy napywu ludnoci do kraju w taki sposb, aby przynie mu jak najwicej korzyci ekonomicznych, zatem w tym wymiarze uchodcy nie miecili si w skali wymiernych korzyci dla Wielkiej Brytanii. Pierwszym dokumentem programowym zapowiadajcym zmiany w polityce migracyjnej bya biaa ksiga na temat imigracji: Sprawiedliwiej, szybciej, bardziej zdecydowanie: nowoczesne podejcie do kwestii imigracji i azylu (Fairer, Faster and Firmer: A modern approach to immigration and asylum), ktra zostaa opublikowana przez nowy rzd w 1998 roku. Owo nowe podejcie zakadao cilejsz wspprac rnych agend rzdowych, bardziej rygorystyczn kontrol oraz ulepszenie przepywu informacji przez skomputeryzowanie systemu baz danych17. Byo to preludium do wejcia w ycie w 1999 roku nowelizacji ustawy o azylu i migracji, ktra zaszkodzia liberalnej dotychczas reputacji nowego rzdu. Nowe prawo miao ulepszy mechanizmy zarzdzania migracjami i wyj naprzeciw wyzwaniom globalnego rynku, a tym samym rosncej liczbie migrantw. Ustawa wprowadzia zasad rozmieszczenia azylantw na terytorium Wielkiej Brytanii w miejscach cile do tego wyznaczonych oraz zastpia wsparcie finansowe bonami na ywno18. Zadecydowano o powoaniu Agencji
D. Flynn, New Borders, New Management. The dilemmas of modern immigration policies, Vol 28, no 3, 2005, s. 464. 17 White Paper, Fairer, Faster and Firmer, Chapter 4 The way Ahead-An Integrated Approach, http://www.archive.official-documents.co.uk/document/cm40/4018/4018.htm [dostp 19.11.2011]. 18 Tekst ustawy dostpny jest pod adresem: Immigration and Asylum Act of 1999: http://www.opsi.gov.uk/acts/acts1999/ukpga_19990033_en_1 [dostp 19.11.2011].
16
51
Krajowego Wsparcia Azylowego (NASS National Asylum Support Service), majcej wspiera azylantw i suy im pomoc w znalezieniu mieszkania oraz ewentualnym wsparciem finansowym. Niedugo potem media zaczy prezentowa rezultaty wprowadzonej legislacji. Nieodpowiednie wsparcie reform w postaci niewystarczajcych funduszy oraz braku konsultacji ze spoecznociami lokalnymi spowodowao, e na lokalnym gruncie rozmieszczenie azylantw przynioso wiele problemw spoecznych, jak choby ataki na tle rasistowskim, zwaszcza w miejscach, ktre wczeniej nie dowiadczay napywu azylantw i uchodcw19. Rok 2000 przynis Wielkiej Brytanii wicej wnioskw o azyl ni jakiemukolwiek innemu pastwu UE, co wywoao wraenie, e prowadzi ona zbyt liberaln polityk azylow. Znaczenia nabrao zjawisko tak zwanych faszywych azylantw (bogus asylum seekers), silnie nagonione w mediach, ktre okrelay nim osoby aplikujce o status uchodcy w Wielkiej Brytanii. Naley zaznaczy, e w wietle obowizujcego prawa (konwencja genewska dotyczca statusu uchodcw z 1951 roku), kada zagroona przeladowaniem lub bdca jego ofiar osoba ma prawo ubiega si o ochron w wybranym przez siebie bezpiecznym kraju, dlatego te nazywanie aplikantw f aszywymi azylantami nie ma uzasadnienia prawnego (mwimy tu o sytuacji przed wydaniem ostatecznej decyzji o przyznaniu ochrony) oraz jest etycznie niewaciwe i ma konsekwencje w kreowaniu negatywnego wizerunku uchodcw przez media. Kraje, z ktrych uchodcy docierali do Wielkiej Brytanii, to Irak, Sri Lanka, bya Jugosawia, Afganistan i Iran. W 2002 roku liczba zoonych wnioskw wyniosa okoo 110 tys., co oznaczao, e restrykcyjna ju wtedy legislacja nie powstrzymaa napywu uchodcw20. W tym samym roku wprowadzono kolejn nowelizacj ustawy o imigracji, w ktrej cilejszemu nadzorowi poddano kwestie azylu, proponujc wprowadzenie systemu dowodw osobistych dla uchodcw oraz pobieranie odciskw palcw aplikujcych po to, by zminimalizowa moliwo oszukania systemu. Ponadto zaczto si posugiwa list krajw uznanych za bezpieczne, na ktrej znalazy si takie pastwa jak Albania, Jamajka, Macedonia, Modawia, Mongolia, Serbia, Nigeria (tylko mczyni) i Ghana (tylko mczyni), Boliwia, Brazylia, Ekwador, RPA, Indie i Ukraina, uznajc wnioski o azyl obywateli wyej wspomnianych krajw jako oczywicie bezzasadne21. Postanowiono rwnie, e wyywienie i schronienie zostanie odmwione kademu, kto nie zdoa zoy stosownych dokumentw o azyl tak szybko, jak to jest moliwe, od momentu przyjazdu do Wielkiej Brytanii. Maksymalny czas na
I. Burrell, Knifings and knuckledusters: the problems of dispersal, http://www.independent. co.uk/news/uk/this-britain/knifings-and-knuckledustersthe-problemsof-dispersal-665633.html [dostp 19.11.2011]. 20 D. Flynn, New Borders, op. cit., s. 447. 21 K. Bennett, T. Heath, R. Jeffries, Asylum Statistics, United Kingdom, 2006, s. 9, http://www.homeoffice.gov.uk/rds/pdfs07/hosb1407.pdf [dostp 19.11.2011].
19
52
wykonanie tych czynnoci okrelono jako 3 dni. Ju wkrtce po wprowadzeniu kontrowersyjnego przepisu prasa donosia, e nie tylko ci, ktrzy nie zdoali dokona formalnoci w 3 dni po przyjedzie, byli zmuszeni do egzystencji na ulicach, ale take ci, ktrzy zoyli wnioski w wymaganym urzdowo czasie, ale wskutek bdw systemowych nie dostali odpowiedniego wsparcia22. Niemniej jednak decyzj sdu apelacyjnego w 2004 roku uznano, e wsparcie nie moe by wycofane do momentu, kiedy osoba nie zoy stosownych dokumentw potwierdzajcych jej zdolno do samodzielnego utrzymania si23. Wynikiem powyszych zmian by wyrany spadek liczby wnioskw o azyl w 2005 roku otrzymano ich ju tylko 25 710. Jednoczenie wzrosa liczba deportacji osb, ktre nie zdoay zalegalizowa pobytu w Wielkiej Brytanii, z 7165 w 1997 roku do 13 730 w 2005 roku24. Wyran zmian w formuowaniu polityki migracyjnej Wielkiej Brytanii spowodowa zamach terrorystyczny na Stany Zjednoczone w 2001 roku. Od tego czasu rzd skupi si na sprawach bezpieczestwa pastwa i ochrony granic. Uchwalona w 2001 roku ustawa o antyterroryzmie, zapobieganiu przestpstwom i bezpieczestwie (Anti-terrorism, Crime and Security Act) mwia o tym, e imigranci podejrzani o udzia w organizacjach terrorystycznych mog zosta poddani detencji. Kwestie polityki azylowej s w tym wymiarze istotne, choby ze wzgldu na to, e tu po zamachach bombowych w Londynie w lipcu 2005 roku Tony Blair przyzna, e nie otrzyma azylu kady, kto zaangaowa si w dziaalno organizacji terrorystycznych lub te nakania innych do przystpienia do takich organizacji25. Ostatnio wprowadzon zmian, ktrej wpyw jak na razie trudno oceni, jest ustawa o granicach, obywatelstwie i imigracji z 2009 roku (Borders, Citizenship and Immigration Act). Jej zadaniem jest uproci przepisy prawa imigracyjnego, wzmocni ochron granic i zreformowa proces naturalizacji. W wypadku naturalizacji najwaniejsze przepisy dotycz przede wszystkim wprowadzenia okresu prbnego dla potencjalnego przyszego obywatela Wielkiej Brytanii, w trakcie ktrego nie tylko musiaby si wykaza, jak to enigmatycznie okrelono w dokumencie, dobrymi cechami charakteru, ale take aktywnym udziaem w yciu lokalnej spoecznoci i prac na jej rzecz. Jest to egzemplifikacja koncepcji wypracowanego obywatelstwa (earned citizenship) zaproponowanej rok wczeniej w zielonej ksidze cieka do obywatelstwa (Path to Citizenship), w myl ktrej jest ono nagrod za podjcie okrelonych wy22 BBC News, Head to head: Asylum policy, Thursday, 28 August, 2003, http://news. bbc.co.uk/1/hi/uk/3189263.stm [dostp 19.11.2011]. 23 K. Bennett, T. Heath, R. Jeffries, Asylum Statistics, op. cit., s. 9. 24 T. Heath, R. Jeffries, S. Pearce, Asylum Statistics United Kingdom 2005, Home Office, 22.08.2006, http://www.homeoffice.gov.uk/rds/pdfs06/hosb1406.pdf) [dostp 19.11.2011]. 25 Wkrtce te sowa znalazy egzemplifikacj w ustawie o imigracji, azylu i narodowoci (IAN Immigration, Asylum and Nationality Act of 2006).
53
sikw na rzecz spoeczestwa. Ponadto w niektrych warunkach, co ma okreli dodatkowa legislacja, praca na rzecz spoecznoci lokalnych mogaby skrci czas oczekiwania na obywatelstwo. Ustawa ta zostaa szybko poddana krytyce ze wzgldu na fakt, e nie zmienia ona polityki wobec maoletnich azylantw, dotyczcej czasu i warunkw ich detencji, co zostao zauwaone przez Towarzystwo ds. Dzieci (Childrens Society), oraz nie okrelaa form pomocy subsydiarnej (tj. nadania statusu innego ni status uchodcy, np. ochrony humanitarnej) kwalifikujcych si do minimalnego okresu pobytu w celu uzyskania obywatelstwa. Wielka Brytania, jako czonek Unii Europejskiej, podlega procesom europeizacji prawa, zwaszcza w zakresie wypracowania szerszej platformy wspdziaania w ramach tworzenia wsplnej polityki migracyjnej. Proces harmonizacji polityki migracyjnej UE, niewtpliwie skomplikowany, jest dla Wielkiej Brytanii tym bardziej trudny ze wzgldu na fakt, e pastwo to przez dugi czas cieszyo si relatywn autonomi w tym wzgldzie. Od chwili, kiedy na mocy traktatu amsterdamskiego polityka migracyjna przesza do tzw. pierwszego filaru UE (a wic wesza w zakres kompetencji wsplnotowej), Wielka Brytania zdawaa si nawet bardziej zdeterminowana, aby nie dopuci do erozji wypracowanego przez dekady systemu kontroli migracji. Naturaln konsekwencj tego niechtnego stanowiska bya po czci decyzja o nieprzystpieniu do porozumienia z Schengen (1985). W odrnieniu od innych pastw czonkowskich UE, ktre raczej preferoway ucieczk do Europy, w sensie dzielenia si ciarem odpowiedzialnoci w przyjmowaniu imigrantw, Wielka Brytania pozostaa jakby w opozycji26. Naley jednak zaznaczy, e o ile bya ona niechtna wsplnej polityce imigracyjnej i raczej dya do zachowania dotychczasowych kompetencji w kreowaniu tej polityki, o tyle w kwestii polityki azylowej naciskaa na wiksz solidarno krajw, co pozwolioby zharmonizowa regulacje dotyczce azylu i unikn sytuacji, w ktrych dane pastwo jest postrzegane jako prowadzce liberaln polityk azylow. Lk bycia postrzeganym w taki wanie sposb oraz poczucie zagroenia zalewem imigrantw z kontynentalnej Europy by podsycany zwaszcza przez media, alarmujce o moliwych katastrofalnych skutkach erozji systemu kontroli imigracji i szczelnoci granic.
Wielka Brytania, jako pastwo przywizane do swojej niezalenej pozycji w kwestii kreowania polityki migracyjnej, niechtnie odnioso si do przesunicia kompetencji polityki imigracyjnej z wczesnego trzeciego do pierwszego filaru UE, co nastpio w traktacie amsterdamskim. Preferujc midzyrzdow wspprac, bya raczej sceptyczna wobec uwsplnotowienia kwestii swobody przepywu osb wewntrz UE, polityki migracyjnej, w tym azylowej oraz wcielenia w ycie porozumienia z Schengen i poddania ich pod proces decyzyjny tam obowizujcy. W obliczu tych zmian wynegocjowano protok opt in/out, ktry umoliwi Wielkiej Brytanii opowiedzenie si za tymi decyzjami, ktre jej odpowiadaj (A. Geddes, The Politics of Migration and Immigration in Europe, op. cit., s. 137; D. Flynn, New Borders, op. cit., s. 472).
26
54
Wymierne rezultaty w harmonizacji polityki migracyjnej UE przyniosa konwencja dubliska z 1990 roku, ktra wesza w ycie dopiero w 1997 roku. Zniosa ona moliwo aplikowania o azyl w wicej ni jednym kraju (asylum shopping) oraz zobowizaa waciwe pastwo do rozpatrzenia wniosku o azyl, likwidujc sytuacj, w ktrej azylant mg by przekazywany z jednego pastwa czonkowskiego do drugiego (refugees in orbit). Porozumienie Dublin II (2003) ucilao, ktre pastwo czonkowskie powinno zaj si rozpatrzeniem wniosku o azyl27. Mimo e powcigliwo wobec uwsplnotowienia polityki migracyjnej bya a nadto widoczna, to, jak podaje Will Somerville28, od 1999 (kiedy traktat amsterdamski wszed w ycie) do 2004 roku Wielka Brytania opowiedziaa si za wszystkimi siedmioma proponowanymi reformami w polityce azylowej, pozostajc niechtna zmianom we wasnym systemie kontroli granic i polityce wizowej (przyja tyko 6 na 21 proponowanych zmian). Rwnie w dyskusji nad miejscem polityki migracyjnej w traktacie lizboskim Wielka Brytania zachowaa moliwo wyboru metod opt in/out29. Od momentu wejcia w ycie traktatu amsterdamskiego Unia Europejska uzyskaa prawne kompetencje w tworzeniu polityki integracyjnej, z kolei od 2004 roku Rada Europejska adaptowaa program haski, ktry podkrela potrzeb szerszej kooperacji narodowych programw integracyjnych z polityk unijn, po to, by stworzy tak zwane wsplne podstawowe zasady integracji imigrantw (Common Basic Principles)30. Rada Sprawiedliwoci i Spraw Wewntrznych (Justice and Home Affairs Council) przyja w 2005 roku te zasady jako baz dziaa integracyjnych w pastwach czonkowskich UE, podkrelajc ich wag w kreowaniu holistycznego podejcia do kwestii integracji31. Na dugo przed wejciem w ycie traktatu lizboskiego (grudzie 2009), w 1999 roku, na spotkaniu w Tampere oraz nieco pniej w Hadze, zapocztkowano tworzenie Wsplnego Europejskiego Systemu Azylowego (CEAS), majcego na celu harmonizacj polityki azylowej UE, ktry wykraczaby poza minimalne standardy wyznaczane dyrektywami. Tworzenie systemu miao si
27 J. Balicki, P. Stalker, Polityka imigracyjna i azylowa. Wyzwania i dylematy, UKSW, Warszawa 2006, s. 179. 28 W. Somerville, Immigration, op. cit., s. 71. 29 BBC News EU-wide migration policy needed, March 26, 2008, http://news.bbc.co.uk/1/ hi/uk_politics/7314300.stm [dostp 19.11.2011]. 30 Commission on the European Communities (2007), Third Annual Report on Migration and Integration, http://ec.europa.eu/justice_home/fsj/immigration/docs/com_2007_512_en.pdf, s. 4 [dostp 19.11.2011]. 31 European website on Integration. About Us http://ec.europa.eu/ewsi/en/about_us.cfm, [dostp 19.11.2011]; Komunikat Komisji do Rady, Parlamentu Europejskiego, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Spoecznego oraz Komitetu Regionw, Wsplna agenda na rzecz integracji Ramy integracji obywateli pastw trzecich w Unii, 01.09.2005 COM (2005) 389, s. 3.
55
odbywa w dwch fazach, z ktrych pierwsza, zakoczona w 2007 roku, wdroya cztery instrumenty standaryzujce polityk azylow czonkw UE: regulacja dubliska (343/2003/EC), dyrektywa recepcyjna w sprawie minimalnych standardw przyznawania tymczasowej ochrony (2003/9/EC), dyrektywa kwalifikacyjna (2004/83/EC) oraz proceduralna, okrelajca przebieg postpowania w sprawie przyznawania azylu (2005/85/EC). Podczas realizowania drugiej fazy tego procesu Komisja Europejska zaproponowaa w 2008 roku modyfikacj dotychczasowych narzdzi, proponujc m.in. poprawki do regulacji dubliskiej oraz do dyrektywy dotyczcej warunkw przyjmowania osb ubiegajcych si o azyl32. Wkrtce te zarysoway si potencjalne problemy pynce ze standaryzacji prawa brytyjskiego z przepisami UE. Przede wszystkim uznano, e Wielka Brytania nie wprowadzi proponowanej zmiany dyrektywy recepcyjnej i utrzyma j w dotychczasowo zaakceptowanej formie (nie zgodzono si zatem na nowelizacj przepisw o dostpie azylantw do rynku pracy, wikszego wsparcia finansowego uchodcw oraz okrelenia maksymalnego czasu przetrzymywania osoby wnioskujcej o azyl)33. W sprawie rozporzdzenia dubliskiego przyjto z kolei proponowan zmian, aby rozszerzy jego zasig na osoby ubiegajce si o udzielenie ochrony subsydiarnej (forma pomocy osobom nierozpoznanym jako uchodcy w wietle przepisw konwencji genewskiej z 1951 roku) oraz wczy pozostajcych na utrzymaniu krewnych do regulacji prawnych dotyczcych czenia rodzin34. W debacie politycznej i medialnej wiele mwiono o tym, e harmonizacja polityki azylowej UE spowoduje spadek atrakcyjnoci Wielkiej Brytanii wrd azylantw, dlatego te frustracj powodowa do wolny proces ksztatowania tej polityki. Niemniej jednak nie jest oczywiste, czy decyzje azylantw o przyjedzie do danego kraju s podejmowane wanie na bazie informacji o dostpnym zabezpieczeniu socjalnym czy dostpie do rynku pracy. Bardziej prawdopodobne jest, e o wielu regulacjach azylanci dowiaduj si dopiero, bdc na miejscu. Poniewa Wielka Brytania od wielu dekad stanowi cel imigracji ludzi z licznych dotknitych konfliktami i ubstwem krajw, teza, e to wanie sieci migranckie, jak rwnie wyobraenia na temat kraju docelowego, wpywaj na wybr kraju migracji, wydaje si uzasadniona.
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiajca minimalne normy dotyczce przyjmowania osb ubiegajcych si o azyl (wniosek o przeksztacenie): COM(2008) 815, Bruksela, 3.12.2008: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2008:0815: FIN:PL:PDF [dostp 19.11.2011]. 33 7th Report of Session 200809 The United Kingdom opt-in: problems with amendment and codification, House of Lords, European Union Committee, http://www.publications.parliament.uk/pa/ld200809/ldselect/ldeucom/55/55.pdf, s. 6 [dostp 21.11.2011]. 34 Ibidem, s. 7.
32
56
Wydaje si, e Wielka Brytania dugo analizowaa wszelkie za i przeciw cilejszej kooperacji z UE w zakresie polityki migracyjnej i azylowej. Mimo pocztkowej niechci wobec harmonizacji prawa krajowego z przepisami unijnymi, okazuje si jednak, e UE jest partnerem godnym rozwaenia w podjciu cilejszych dziaa w dziedzinie polityki azylowej. Dzielenie si odpowiedzialnoci za przyjmowanie uchodcw z innymi krajami czonkowskimi UE, poza oczywistymi korzyciami pyncymi ze wsppracy, ma ponadto niebagatelne znaczenie w dobie krytyki rzdu za przyjmowanie jakoby zbyt liberalnej postawy wzgldem azylantw i uchodcw. Nie bez znaczenia jest rwnie fakt, e w Wielkiej Brytanii polityka kontroli migracji prowadzona bya pod wikszym ni gdziekolwiek indziej w Europie naciskiem opinii publicznej. Wpywao to na coraz bardziej restrykcyjne przepisy, czsto niebdce w zgodzie z prawem midzynarodowym. Zintensyfikowanie dziaa integracyjnych jest z kolei koniecznoci wynikajc przede wszystkim z faktu, e dua cz imigrantw, w tym uchodcw, zamierza na stae osiedli si w Wielkiej Brytanii, a stopie ich integracji i poczucia przynalenoci do Wielkiej Brytanii pozostaje kwesti dyskusyjn.
Skala i charakter napywu azylantw i uchodcw

Jak wczeniej wspomniano, Wielka Brytania jest tradycyjnym krajem imigracyjnym, do ktrego trafiaj wszystkie kategorie imigrantw pracownicy, krewni osb mieszkajcych na Wyspach, a take azylanci. W grupie rezydentw dugoterminowych najwiksz kategori stanowi imigranci zarobkowi (okoo 44,3% w 2006 roku). Obywatele pastw trzecich (tj. nienalecych do Europejskiego Obszaru Gospodarczego) przebywajcy legalnie na terytorium Wielkiej Brytanii stanowi okoo 3,5% ludnoci tego kraju (okoo 2 mln 145 tys. osb). Ponadto szacuje si, e okoo 9,3% obywateli brytyjskich to osoby urodzone poza Wielk Brytani35. W ostatnich latach liczba osb wnioskujcych o azyl podlegaa istotnym fluktuacjom. Jeszcze w 2002 roku do Wielkiej Brytanii trafiao 84 tys. azylantw wraz z rodzinami. W wyniku zwikszenia rodkw bezpieczestwa na granicach (wzrost liczby patroli morskich i zaostrzenie polityki wizowej) liczba wnioskw azylowych spada w 2008 roku do poziomu 26 tys. (23 tys. wnioskodawcw w 2006 roku). Spadek by w duej mierze zwizany take z sytuacj midzynarodow (zakoczeniem lub wyciszeniem konfliktw zbrojnych generujcych masowe przemieszczenia ludnoci, np. w Iraku). W ostatnich dwch latach liczba wnioskw zacza jednak ponownie wzra35
W. Somerville, Immigration, op. cit., s. 88.
57
sta, do czego przyczyniy si narastajce problemy spoeczne, takie jak oglnowiatowy kryzys gospodarczy czy problemy lokalne (kryzys w Zimbabwe). Spadek liczby wnioskw azylowych umoliwi Ministerstwu Spraw Wewntrznych uporanie si z nadwyk 450 tys. nierozpatrzonych wnioskw (niektrych zoonych jeszcze w poowie lat 90.). Stanowio to sched po rzdach konserwatystw, w trakcie ktrych system przeywa swego rodzaju apogeum niewydolnoci. Byo to przedmiotem krytyki w czasie kampanii wyborczej przed wyborami w 1997 roku. Blisko p miliona nierozpatrzonych aplikacji stanowio widomy znak uomnoci brytyjskiego systemu azylowego. Warto doda, e owa nadwyka, ze wzgldu na koszty utrzymania azylantw (ktrzy w czasie oczekiwana na decyzj nie mog podejmowa zatrudnienia), obciya budet brytyjski w okresie od kwietnia 2007 do marca 2008 na sum 600 mln funtw. W 2008 roku udao si wyeliminowa 150 tys. wnioskw ze wspomnianej nadwyki. Nadrabiane zalegoci ma potrwa, wedug wadz, do 2011 roku. Naley przyj te zapowiedzi z rezerw, biorc pod uwag, e cz wnioskw nie moe zwykle zosta rozpatrzona z przyczyn obiektywnych, takich jak ograniczenia budetowe. W wyniku reformy przeprowadzonej przez rzd Partii Pracy stosuje si zasad, e wniosek jest rozpatrywany przez jednego funkcjonariusza imigracyjnego. W 1997 roku proces decyzyjny (od zoenia wniosku do wydania decyzji) trwa przecitnie 22 miesice, w 2007 roku 7 miesicy. Niestety, wiele innych problemw nie zostao wyeliminowanych. W 2008 roku, po przejciowej poprawie, liczba zalegajcych wnioskw znowu zacza wzrasta. Obowizkw zwizanych z procesowaniem wnioskw systematycznie przybywa ze wzgldu na wprowadzony w 2005 roku przepis, mwicy, e ochrona midzynarodowa udzielana jest tylko na okres 5 lat (jesieni 2010 roku 8 tys. wnioskw uchodcw bdzie podlegao takiemu przegldowi). Ponadto narasta problem osb, ktrych wnioski zostay odrzucone, przy czym nie zostay one wydalone z kraju. W styczniu 2009 roku raport Krajowego Biura Obrachunkowego (National Audit Office) wskazywa, e liczba odrzuconych wnioskw jest rokrocznie wysza ni liczba osb deportowanych w danym roku. Wedug Home Office, problemy wynikay z niedostatecznej liczby miejsc w orodkach deportacyjnych, gdzie w pierwszym rzdzie starano si umieszcza obcokrajowcw, ktrzy koczyli odsiadywanie wyrokw w brytyjskich zakadach karnych. Od 2009 roku wadze zaczy intensywnie inwestowa w nowe orodki. Przyjmuje si, e do 2013 roku zostanie oddanych nowych 1626 miejsc, co stanowi bdzie wzrost o 64%. W czerwcu 2009 roku brytyjski system azylowy zosta poddany druzgoccej krytyce w raporcie parlamentarnej Komisji Wydatkw Publicznych. W raporcie zwracano uwag na bdy w bazach danych (przekamania, bdy w zapisach nazwisk, niepene informacje), przestarzay sprzt informatyczny i niekompatybilno systemw teleinformatycznych.
58
Wykres 1. Liczba odrzuconych wnioskw azylowych w Wielkiej Brytanii i liczba osb deportowanych w latach 20032009
Wnioski o status Uchodcy (w tysicach)
Odrzucone
Wycofane
Przewidywane dane rdo: The Economist, 18.06.200936.
Podsumowujc, procesowanie wnioskw azylowych stanowio w ostatnich latach ogromny wysiek organizacyjny dla brytyjskiej administracji. Nie bez znaczenia by take problem wysokich kosztw, zwizany midzy innymi z komputeryzacj systemu.
Integracja uchodcw programy integracyjne

W ostatnich latach rzd Partii Pracy skoncentrowa sw energi na zapewnieniu rynkowi pracy odpowiednio wykwalifikowanej siy roboczej. Zarzdzanie migracjami zostao podporzdkowane potrzebom gospodarki, dlatego te krytycy zarzucaj mu niedopilnowanie kwestii integracji imigrantw, brak efektywnoci w zwalczaniu nielegalnej imigracji oraz zbyt liberaln postaw w stosunku do liczby przyjmowanych uchodcw. Mona zauway take, e instrumenty, ktre miay w przejrzysty i klarowny sposb regulowa procesy migracyjne, doprowadziy w istocie do zwikszenia skali migracji, otwierajc wicej moliwoci dla potencjalnych migrantw, choby na rynku pracy.
36
www.economist.com/node/13863415 [dostp: 4.11.2011].
59
Jak ju zostao powiedziane, Wielka Brytania szybko uwiadomia sobie wag procesu integracji migrantw z otoczeniem. Seria aktw prawnych regulujcych sprawy stosunkw rasowych (race relations) zostaa zapocztkowana ju w 1965 roku, stanowic, obok systemu kontroli migracji, drugi filar brytyjskiej polityki migracyjnej, skupiony na przeciwdziaaniu dyskryminacji. Szybko te zaczto okrela integracj na wzr brytyjski modelem multikulturalizmu, w ktrym migrantom pozostawia si swobod kultywowania rodzimych wartoci, religii, jzyka, w ograniczonym stopniu ingerujc w relacje panujce midzy rnymi grupami etnicznymi oraz w ich miejsce w dominujcej kulturze kraju przyjmujcego. Ponadto ju w 1967 roku powoano do ycia Komisj na rzecz Rwnoci Rasowej (CRE Commission for Racial Equality), ktra miaa sta na stray rwnoci szans i zapobiega aktom dyskryminacji na tle rasowym37. Integracja oficjalnie dotyczy wszystkich migrantw osiedlajcych si w Wielkiej Brytanii. Integracja uchodcw dopiero od niedawna zacza si jednak wyania jako odrbna sfera polityki integracyjnej, z waciwymi jej wyzwaniami. Naley zaznaczy, e wszelkie dziaania integracyjne zaczynaj si od momentu uzyskania statusu uchodcy, co niejednokrotnie jest poddawane krytyce ze wzgldu na to, e okres oczekiwania na ten status moe by dugi, a uchodcy bardziej ni inni migranci podatni s na wykluczenie spoeczne. Polityka integracyjna wobec uchodcw ma swoje centrum decyzyjne w Ministerstwie Spraw Wewntrznych (Home Office), odpowiedzialnym midzy innymi za imigracj. Prominentn agend w Home Office jest Stra Graniczna Zjednoczonego Krlestwa (UKBA UK Border Agency), ktra midzy innymi kreuje polityk migracyjn, wpywa na jej zmiany i implementacj. Ponadto proces decyzyjny jest poddany aprobacie parlamentu oraz konsultacji z wadzami lokalnymi i przedstawicielami spoeczestwa, gwnie reprezentowanymi przez instytucje pozarzdowe, charytatywne oraz sektor prywatny. W Wielkiej Brytanii gwn rol w przyjmowaniu uchodcw i procesie ich adaptacji odgrywa sektor pozarzdowy dotowany z rzdu centralnego, z gwnymi organizacjami, takimi jak Rada Uchodcw (Refugee Council), Ruch na rzecz Uchodcw (Refugee Action), Ockenden Venture (obecnie Ockenden International), Projekt Przyjazd Uchodcw (Refugee Arrivals Project), Fundacja Medyczna (Medical Foundation)38. Inne gwne organizacje, finansowane przez rzd centralny i z nim wsppracujce, to: Scottish Refugee Council, Northern Refugee Centre, North of England Refugee Service, Refugees into Jobs, Welsh Refugee Council oraz Midlands Refugee Council.
Ch. Boswell, European migration, op. cit., s. 78. R. Zetter, Survey on policy and practice related to refugee integration, Oxford Brookes University, Oxford 2002, s. 49.
38 37
60
Za formuowanie polityki integracyjnej na szczeblu lokalnym odpowiada Ministerstwo ds. Spoecznociowych i Samorzdu Lokalnego (CLG Communities and Local Government). Skupia si on na problemach mniejszoci etnicznych i imigrantw, zajmuje si kwesti wpywu migracji na sektor usug39 oraz propaguje spjno spoeczn (odrbny Dzia Spjnoci Spoecznej Cohesion Directorate). Kolejne agendy rzdu biorce czynny udzia w dziaaniach integracyjnych to: Ministerstwo ds. Dzieci, Szk i Rodzin (DCSF Department of Children, Schools and Families), ktre zajmuje si sprawami dotyczcymi edukacji modego pokolenia, kondycji szk i wspierania rwnoci rasowej40. Ministerstwo ds. Biznesu, Innowacji i Umiejtnoci (BIS Department for Business, Innovation and Skills), ktre zajmuje si edukacj dorosych, a take jest odpowiedzialne za wskazwki dotyczce kursw angielskiego ESOL (English for Speakers of Other Languages), program zaj na temat obywatelstwa przygotowujcy do zdania egzaminu z ycia w Wielkiej Brytanii oraz zachca pracodawcw do partycypowania w kosztach kursu ESOL. Dziaalno tego ministerstwa obejmuje midzy innymi podnoszenie wiadomoci na temat pacy minimalnej oraz warunkw zatrudnienia, co porednio dotyczy wielu migantw, w tym uchodcw, niewiadomych czsto praw, jakie im przysuguj. Z kolei Ministerstwo Pracy, Emerytur i Rent (DWP Department for Work and Pensions) odpowiada za sprawy zwizane z Numerem Ubezpieczenia Spoecznego (NIN National Insurance Number) i dostpem do zasikw oraz podnoszenia zatrudnienia wrd uchodcw. Komisja ds. Rwnoci i Praw Czowieka (EHRC Equality and Human Rights Commission) jest rzdow instytucj majc na celu implementowanie prawa o rwnoci i niedyskryminacji, a take wpywanie na polityk, propagowanie dobrych praktyk w dziedzinie integracji uchodcw oraz prowadzenie kampanii na rzecz rwnoci i lepszych stosunkw rasowych41. Mimo istnienia wielu podmiotw biorcych udzia w integracji uchodcw, do momentu przedstawiania strategii Penoprawni i rwni obywatele: strategia integracji uchodcw (Full and equal citizens: A strategy to integrate refugees) nie istniaa oglna, skoordynowana i wszechstronna strategia integracyjna42. Podkrelaa ona wag kooperacji regionalnej midzy aktorami rzdowymi a organizacjami pozarzdowymi, charytatywnymi i lokalnymi
39 The Governments Response to the Commission on Integration and Cohesion, Communities and Local Government, 2008, http://www.communities.gov.uk/documents/communities/ pdf/681624.pdf [dostp 17.11.2011]. 40 Ibidem. 41 Who we are, What we do booklet, Equality and Human Rights Commission, http://www. equalityhumanrights.com/our-job/what-we-do/ [dostp 17.11.2011]. 42 Full and equal citizens: A strategy to integrate refugees, Home Office 2000.
61
radami uchodczymi oraz zapowiadaa przydzielenie specjalnych funduszy z budetu na dziaania integracyjne (Refugee Community Council). Druga, obszerniejsza strategia, Integracja ma znaczenie: narodowa strategia integracji uchodcw (Integration matters: The national refugee integration strategy), zostaa zaprezentowana w 2005 roku, tworzc system opiekunw spoecznych pracujcych z uchodcami oraz tak zwanych poyczek integracyjnych, ktre miayby wspiera proces integracji. W 2009 roku rzd wyda dokument Idc Dalej Razem: Zobowizanie Rzdu do Wspierania Uchodcw (Moving on Together: Government Recommitment to Supporting Refugees), ktry jest kolejnym narodowym planem integracji uchodcw. Znaczenie tej strategii jest wane w wymiarze przyszych zmian w procesie zdobywania obywatelstwa. cieka do Obywatelstwa (Path to Citizenship) zostaa nakrelona w 2008 roku i zakadaa, e osoba ubiegajca si o obywatelstwo brytyjskie powinna zda test z ycia w Wielkiej Brytanii, oparty na podrczniku ycie w Wielkiej Brytanii: Podr do Obywatelstwa (Life in the United Kingdom: A Journey to Citizenship), oraz uczszcza na tzw. zajcia o obywatelstwie (citizenship classes), a w sytuacji nieznajomoci jzyka, zda egzamin ESOL. Zmiany idce nieco dalej znalazy si w ustawie o granicach, imigracji i obywatelstwie z 2009 roku. W 2006 roku ustanowiona na okrelony czas Komisja na rzecz Integracji i Spjnoci (CIC Commission on Integration and Cohesion) zajmowaa si tym, w jaki sposb spoecznoci lokalne mog czerpa korzyci z rosncej rnorodnoci spoeczestwa brytyjskiego oraz w jaki sposb najlepiej sprosta wyzwaniom stawianym przez rnorodno43. Podsumowujc opisane wyej aspekty instytucjonalne brytyjskiego systemu imigracyjnego, utrudnieniem w prowadzeniu spjnej polityki integracyjnej jest brak silnego orodka decyzyjnego w rzdzie oraz w ministerstwach i agendach odpowiedzialnych za integracj, ktry byby odpowiedzialny za spjn strategi integracyjn we wszystkich aspektach ycia spoecznego, ekonomicznego i politycznego. Wielka Brytania przez dugi czas nie miaa strategii integracyjnej. Zamiast tego integracja zostaa pozostawiona rnym instrumentom i normom, ktre miay propagowa rwno szans na rynku pracy, edukacji, rynku mieszkaniowym, opiece zdrowotnej i spoecznej, czyli wszystkich aspektach ycia. Innymi elementami potencjalnie utrudniajcymi integracj s m.in. brak wiedzy o prawach i obowizkach oraz nieznajomo jzyka angielskiego wrd imigrantw, brak rozpoznania ich kwalifikacji zawodowych, problemy w dostpnoci do kursw ESOL, ograniczone kontakty imigrantw z ludmi
Wicej informacji pod adresem: http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:// www.communities.gov.uk/archived/general-content/communities/commissionintegration/ [dostp 28.11.2011].
43
62
z najbliszego ssiedztwa oraz wrogo i ignorancja Brytyjczykw wobec problemw uchodcw. W kolejnych paragrafach czytelnikowi zostan zaprezentowane niektre pozytywne przykady dziaa integracyjnych w newralgicznych sferach ycia. Jeeli chodzi o uznanie kwalifikacji zdobytych poza Wielk Brytani, to nie ma sformuowanej polityki w tym zakresie, a rozpoznanie kwalifikacji migrantw jest pozostawione odpowiednim sektorom zatrudnienia44. Wedug dyrektywy UE 2005/36/EC, rozpoznanie kwalifikacji jest automatyczne wobec obywateli pastw czonkowskich, z kolei obywatele pastw trzecich niejednokrotnie podlegaj dugiej procedurze. UK National Academic Recognition Centre (UK NARIC) jest odpowiedzialne za akredytacj kwalifikacji zawodowych osignitych poza terytorium Wielkiej Brytanii, a duym uatwieniem jest uruchomiona infolinia z informacjami dla osb ksztaconych w innych krajach, chccych pracowa w Wielkiej Brytanii. W tej sytuacji uznawanie kwalifikacji zawodowych uchodcw moe nastrcza trudnoci. Mimo posiadania przez wielu z nich umiejtnoci, na ktre w Wielkiej Brytanii panuje popyt, wielu uchodcw nie zdaje sobie sprawy ze cieki formalnej, ktr jako obywatele pastw trzecich musz przej, aby mc pracowa w swoim zawodzie. Projekty prowadzone przez organizacje pozarzdowe, czsto we wsppracy z rzdem (oraz z jego wsparciem finansowym) d do zwikszenia wiadomoci uchodcw na temat wymaga formalnych prowadzcych do uznania ich kwalifikacji bd te umoliwiaj przekwalifikowanie. W latach 20072008 DCSF sponsorowa projekt Otwieramy Drzwi dla Uchodcw Pracujcych w Edukacji (Opening Doors for Refugees Working in Education), prowadzony przez Forum Zdolnoci Zatrudnienia (Employability Forum), ktry umoliwia uchodcom z wyksztaceniem pedagogicznym powrt do zawodu nauczyciela. Celem programu bya pomoc uchodcom-nauczycielom w kontynuowaniu pracy w sektorze edukacji przez dostp do kursw jzyka angielskiego, przekwalifikowanie oraz pomoc w znalezieniu pracy. Inn inicjatyw, majc na celu umoliwienie uchodcom prac w zawodzie, prowadzi Ministerstwo Zdrowia. Ma ona na celu umoliwienie uchodcom z kwalifikacjami medycznymi kontynuacj kariery w brytyjskiej Pastwowej Subie Zdrowia (NHS National Health Service). Dziaania obejmuj kursy jzykowe odpowiednie do potrzeb sektora opieki zdrowotnej i egzaminy zawodowe. Ministerstwo Pracy, Emerytur i Rent oraz Urzd Pracy (Jobcentre Plus) rwnie wsppracuj nad wsparciem jzykowym dla uchodcw, pomagaj im pozna specyfik brytyjskiego rynku pracy i procesu aplikacyjnego oraz uatwiaj dostp do odpowiedniego szkolenia zawodowego.
T. Leney, A. Ponton, OECD Thematic Review on Recognition of Non-formal and Informal Learning: Background Report, Wielka Brytania, 2007, http://www.oecd.org/dataoecd/19/4/ 41782373.pdf [dostp 18.11.2011].
44
63
Wanym programem zainicjowanym przez brytyjsk Stra Graniczn, skoncentrowanym na dostpie uchodcw do rynku pracy, opieki spoecznej i ewentualnych zasikw przysugujcych osobom zatrudnionym, lecz o niskich dochodach, jest Serwis dla Integracji i Zatrudnienia Uchodcw (RIES Refugee Integration and Employment Service). Program zapewnia wsparcie osobom, ktre uzyskay status uchodcy lub inn form ochrony, w dziedzinach takich, jak opieka zdrowotna, edukacja, zatrudnienie, dostp do pomocy spoecznej oraz mieszkaniowej przez 12 pierwszych miesicy. Warto pamita, e RIES zosta stworzony na bazie dowiadcze programu pilotaowego SUNRISE (Strategic Upgrade of National Refugee Integration Services), w ktrym wolontariusze pracowali bezporednio z uchodcami wedug tzw. indywidualnego planu integracyjnego. Ponadto, we wsppracy z Ministerstwem Pracy, Emerytur i Rent (Department for Work and Pensions), Stra Graniczna (UKBA) wprowadzia system poyczek integracyjnych (2007). Uchodcy mog o nie aplikowa w celu pokrycia kosztw zwizanych z integracj, takich jak opaty za porednictwo w wynajciu mieszkania, koszty edukacyjne (kursy zawodowe i przekwalifikowanie zawodowe) bd inne koszty zwizane z podjciem zatrudnienia. W wikszoci wypadkw wnioskodawca musi mie konto bankowe albo tzw. building society account (rodzaj ksieczki mieszkaniowej), ktre powinno by otworzone przed zoeniem aplikacji. Dla wielu osb ten warunek minimalny jest jednak przeszkod trudn do pokonania. W integracj ekonomiczn wczyy si rwnie zwizki zawodowe, prowadzc aktywn polityk informowania pracownikw o ich prawach pracy i warunkach zatrudnienia. Jest to szczeglnie wane zwaszcza w sektorze usug, gdzie wielu pracownikw to wanie migranci i uchodcy45. Integracja polityczna uchodcw jest o tyle istotna, e pomaga rozwin sens przynalenoci do danego pastwa i spoecznoci lokalnej. Logiczne wydaje si rwnie, e uzyskanie obywatelstwa pomaga w szerszej integracji ekonomicznej, zwaszcza osobom spoza UE. Przed 2009 rokiem proces naturalizacji by wzgldnie szybki, zajmujc migrantom pierwszej generacji okoo 3 lat i obejmujc warunek zdania testu z jzyka angielskiego, systemu politycznego i praw cywilnych46. Ustawa o granicach, obywatelstwie i imigracji z 2009 roku wcielia w ycie now ciek do obywatelstwa, ktrej dugo w duej mierze zaley od indywidualnego zaangaowania migranta. Znaczenie aktu dla polityki integracyjnej jest znaczne, o ile bowiem wczeniej migrant musia wykaza si znajomoci
45 Vulnerable Workers Project, http://www.vulnerableworkersproject.org.uk [dostp 16.11.2011]. 46 Access to Nationality, MIPEX, http://www.mipex.eu/access-to-nationality [dostp 21.11.2011].
64
jzyka angielskiego i podstawow wiedz o historii i kulturze Wielkiej Brytanii musia zda test Life in the UK (ycie w Wielkiej Brytanii)47, o tyle obecnie musi wykaza osobiste zaangaowanie w proces integracji, innymi sowy, udowodni, e jest tego wart. Jest wiele sposobw aktywnego uczestnictwa w yciu publicznym Wielkiej Brytanii poza partycypacj polityczn, na przykad wolontariat, aktywno w zwizkach zawodowych lub organizacjach pozarzdowych. Nowa ustawa uznaje, e tego typu dziaalno zostanie nagrodzona przy ubieganiu si o prawo do osiedlenia bd uzyskania obywatelstwa48. Warunkiem uzyskania obywatelstwa brytyjskiego jest zdanie egzaminu z jzyka angielskiego na podstawowym poziomie. Aby pomc migrantom, zwaszcza uchodcom, organizowane s liczne bezpatne kursy jzykowe. Naley zaznaczy, e takie dziaania s domen sektora pozarzdowego, czsto jednak angauj si w nie rwnie szkoy, do ktrych uczszczaj uczniowie z rnych grup etnicznych i dzieci uchodcw. Od kilku lat priorytetowo traktowane s rwnie dziaania majce na celu podnoszenie kompetencji kulturowych uchodcw i s warunkiem sine qua non procesu naturalizacyjnego. Wielu dziaaczy praw czowieka uznaje zasadno takiego postpowania w procesie integracji uchodcw, zwraca jednak uwag na inny jego aspekt, mianowicie fakt, e obywatele UE nie s poddani tego typu wymaganiom. Jest to odczytywane jako dyskryminujcy zapis, majcy porednio wpyn na ograniczenie napywu obywateli pastw trzecich, lub uchodcw. Kontakty midzy migrantami a spoecznoci lokaln, ich intensywno i rozwj inicjatyw zrzeszajcych osoby o rnym pochodzeniu kulturowym i religijnym, s uznawane za jeden ze wskanikw integracji. Poniewa propagowania spjnoci spoecznej jest trzonem polityki integracyjnej rzdu, wszelkie inicjatywy skupiajce ludzi rnych kultur, religii i etnicznoci s widziane jako niezmiernie podane. Uchodcy z wielu przyczyn maj wiksze trudnoci ni inni migranci w ksztatowaniu relacji ze spoecznoci lokaln, dlatego te programy tego typu najlepiej odpowiadaj ich potrzebom. Wsplny Czas (Time Together) jest jednym z takich efektywnych programw, ktry uatwia uchodcom nawizanie kontaktw ze spoecznoci lokaln. Projekt jest prowadzony przez organizacj charytatywn Time Bank. Wolontariusze z organizacji pracuj ze swoimi podopiecznymi w sferach najbardziej dla nich problematycznych, pomagajc w uzyskaniu zatrudnienia lub podnoszeniu kompetencji kulturowych. Czasem moe to by przejadka autobusem bd metrem po miecie w celu zapoznania si z systemem komunikacji miejskiej, wypenienie aplikacji o prac bd pomoc w otworzeniu
47 Review of Migrant Integration Policy in the UK, CLG, 2008, http://www.communities. gov.uk/documents/communities/pdf/681624.pdf [dostp 16.11.2011]. 48 Citizenship Points Plans Launched, BBC 2009, http://news.bbc.co.uk/1/hi/uk_politics/8180749.stm [dostp 16.11.2011].
65
konta w banku. Potrzeby uchodcw s rne, zalet programu jest wic indywidualna praca z wolontariuszem. Znanym i rozpowszechnionym w Wielkiej Brytanii wydarzeniem jest zainicjowany w 1998 roku Tydzie Uchodcy (Refugee Week), ktry odbywa si co roku na terenie caego kraju. Celem inicjatywy jest zwalczanie negatywnych stereotypw dotyczcych uchodcw oraz przyblienie ich dowiadcze mieszkacom Wielkiej Brytanii. W wielu miejscach odbywaj si spotkania oraz imprezy kulturalne i sportowe z udziaem uchodcw, studentw, wolontariuszy i mieszkacw. Jak pokazuje kady kolejny Tydzie Uchodcy, jest to inicjatywa niezwykle cenna w przeamywaniu barier midzy uchodcami a ich otoczeniem. Uchodcy mog mie trudnoci w dostpie do opieki zdrowotnej, potgowane przez barier jzykow. Ponadto wielu z nich moe cierpie na choroby powszechne w ich regionach pochodzenia, w tym rwnie na problemy natury psychologicznej, powodowane stresem, a nierzadko traumatycznymi przeyciami z krajw pochodzenia. Zdajc sobie spraw z tego typu trudnoci, Ministerstwo Zdrowia (Department of Health) zainicjowao i ufundowao portal Zdrowie dla Azylantw i Uchodcw49 (HARP Health for Asylum Seekers and Refugees Portal) majcy informowa o problemach zdrowotnych uchodcw i azylantw, bdcy rwnie cennym rdem informacji dla lekarzy i organizacji zajmujcych si uchodcami i ich kondycj zdrowotn50. Opiek psychologiczn, wsparcie i konsultacje medyczne zapewnia rwnie Fundacja Medyczna Opieki nad Ofiarami Tortur (MF Medical Foundation for the Care of Victims of Torture), dziaajca w Londynie, Manchesterze, Newcastle i Glasgow. Ponadto organizacja ta upowszechnia wiedz na temat tortur i ich konsekwencji dla uchodcw wrd opinii publicznej oraz politykw51. Jest to o tyle wane, e wiedza o przeyciach wielu osb ubiegajcych si o azyl w Wielkiej Brytanii moe pomc w zwalczaniu czsto obecnego w mediach, negatywnego wizerunku uchodcy. Ponadto Centrum Terapii dla Uchodcw (Refugee Therapy Centre) w Londynie52 prowadzi zajcia z psychoterapii oraz oferuje inne usugi dla uchodcw, takie jak zajcia z poradnictwa dla uchodcw (Course of Counselling Refugees), stworzone dla uchodcw i azylantw zainteresowanych rozwijaniem pomocy w swoich spoecznociach.
HARP Health for Asylum Seekers and Refugees Portal, http://www.rcis.org.uk/resources/ pages/Health+resources/Health+for+Asylum+Seekers+and+Refugees+Portal. 50 R. Zetter, Survey on policy, op. cit., s. 53. 51 The Medical Foundation for the Care of Victims of Torture, http://www.freedomfromtorture.org/ [dostp 17.11.2011]. 52 Refugee Therapy, www.refugeetherapy.org.uk [dostp 17.11.2011].
49
66
Sytuacja mieszkaniowa i dostp uchodcw do mieszka komunalnych pozostaje kwesti kontrowersyjn ze wzgldu na podejrzenia, jakoby korzystali oni ze specjalnych przywilejw podczas przydzielania tego typu lokali. Prbujc pokona istniejce przeszkody i problemy zwizane z kwesti mieszkaniow, organizacja Charytatywne Powiernictwo Spdzielni Mieszkaniowych (HACT Housing Associations Charitable Trust) zainicjowaa projekt Zakwaterowa (Accommodate) w ramach mieszkaniowego programu integracji uchodcw (Refugee Housing Integration Programme). W tym celu zawizane zostao partnerstwo z picioma miastami w Anglii i organizacjami reprezentujcymi uchodcw, agencjami mieszkaniowymi, lokalnymi wadzami i organizacjami pozarzdowymi po to, by pomc uchodcom znale odpowiednie mieszkanie53. Innym przykadem wsparcia mieszkaniowego jest organizacja StreetWork z Edynburga, ktra pomaga bezdomnym mieszkacom miasta, szczeglnie migrantom i uchodcom, ktrych dostp do mieszka komunalnych i do zasikw spoecznych jest ograniczony54. Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii bya tworzona wok legislacji antydyskryminacyjnej, propagowania spjnoci spoecznej i ostatnio rwnie strategii zarzdzania migracjami. Dyrektywy europejskie dotyczce integracji zdaj si mie mniejsze uznanie w Wielkiej Brytanii ni gdziekolwiek indziej, dlatego te zbieno obu polityk jest raczej incydentalna. Obecna polityka migracyjna zostaa podporzdkowana idei zarzdzania migracjami, a nowy system punktowy zosta ustanowiony przede wszystkim po to, by wyj naprzeciw wymaganiom rynku pracy. Dlatego te w wymiarze integracji system zarzdzania migracjami naley postrzega bardziej jako maksymalizujcy korzyci pynce z migracji, ni umoliwiajcy szybk adaptacj migrantw do ycia w brytyjskim spoeczestwie. Z dowiadcze Kanady i Australii55, krajw o wysoce selektywnej polityce migracyjnej, wynika, e taka polityka jest korzystna o tyle, e obok oczywistych korzyci dla rynku pracy migranci wysoko wykwalifikowani dowiadczaj mniejszych problemw adaptacyjnych. Niemniej jednak uchodcy, cho czsto wysoko wykwalifikowani, nie s podanymi na rynku pracy migrantami i jako tacy stanowi nie lada wyzwanie dla tak prowadzonej polityki. W zdecydowanej wikszoci migranci maj rwny dostp do dbr publicznych, wyjtkiem s okresy przejciowe (czyli np. minimalny okres zatrudnienia, by otrzyma okrelon pomoc finansow) w dostpie do zasikw
53 Wicej informacji o dziaalnoci HACT pod adresem: www.hact.org.uk/downloads. asp?PageId=109 [dostp 18.11.2011]. 54 Wicej informacji o dziaalnoci Streework pod adresem: www.streetwork.org.uk [dostp 21.11.2011]. 55 Por.: J. Winiewski, Programy integracyjne dla uchodcw w Australii i Kanadzie [w:] J. Frelak, W. Klaus, J. Winiewski (red.), Przystanek Polska. Analiza programw integracyjnych dla uchodcw w Polsce, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007.
67
i mieszka komunalnych oraz ograniczenia w dostpie do podstawowej opieki zdrowotnej dla azylantw. Sporo krytyki spado na rzd rwnie za zamknicie azylantom dostpu do rynku pracy, jako zatrzymanie procesu integracji na bardzo wczesnym etapie, rzutujcym na wiele innych aspektw ycia aplikujcego. Plan integracji spoecznej migrantw, w tym uchodcw, zosta nakrelony w Narodowym Planie Inkluzji Spoecznej (NAP National Plan on Social Inclusion)56. Rzd jest odpowiedzialny za propagowanie integracji, spjnoci spoecznej i rwnoci oraz ich implementacj na szczeblach lokalnych. W praktyce ta praca jest czsto zepchnita na barki organizacji pozarzdowych i charytatywnych, rzdw lokalnych oraz organizacji migranckich, i pozostaje poza gwnym nurtem polityki wszystkich agend rzdowych zajmujcych si wyej wspomnianymi problemami. Podsumowujc, mimo bogatej bazy organizacyjnej i szerokiej gamy rodkw oraz instrumentw podejmowanych w celu integracji uchodcw ze spoeczestwem brytyjskim, najwikszym obecnie problemem jest brak silnego czoowego orodka, ktry spajaby dziaania rnych agend rzdu. Ministerstwo Spraw Wewntrznych (Home Office) i Stra Graniczna (UKBA) tworz polityk imigracyjn i obywatelsk, Ministerstwo ds. Spoecznoci Lokalnych i Samorzdu Lokalnego (CLG Communities and Local Government) zajmuje si dziaaniami integracyjnymi na gruncie lokalnym, a ministerstwa musz rozwizywa rne aspekty integracji migrantw, zalene od aktualnych priorytetw polityki i dostpnych funduszy. Wskazuje si wobec tego na potrzeb silniejszej wsppracy midzy poszczeglnymi aktorami, by przyspieszy i ulepszy proces tworzenia oraz wdraania instrumentw polityki integracyjnej. Nie ulega wtpliwoci, e midzy poszczeglnymi aspektami polityki integracyjnej istnieje due podobiestwo, a niektre z nich mog si nawet czciowo pokrywa. Niemniej jednak zasadne jest rozpatrzenie polityki integracyjnej pod ktem integracji ekonomicznej, edukacji, dostpu do obywatelstwa, opieki zdrowotnej i sytuacji mieszkaniowej, bdcymi niezwykle wanymi aspektami ycia w spoeczestwie.
Debata polityczna
Debata publiczna w Wielkiej Brytanii, dotyczca integracji cudzoziemcw, trwa nieprzerwanie od lat 60. W latach 90. nabraa ona nowego charakteru wskutek wydarze zewntrznych, takich jak pierwsza wojna w Zatoce Perskiej,
56 Working Together United Kingdom National Action Plan on Social Inclusion 20082010, Department of Work and Pensions, London 2008.
68
konflikt w Boni czy inwazja na Irak, oraz wewntrznych, takich jak publikacja ksiki Szataskie wersety Salmana Rushdiego, ktra wzbudzia protesty i krytyk po stronie spoecznoci muzumaskich w Wielkiej Brytanii. Debaty polityczne na temat napywu imigrantw nie s zjawiskiem nowym. Ju w 1714 roku Francis Atterbury, biskup Rochester, zyma si, e stara, uczciwa angielska rasa traci swj wartociowy charakter przez napyw cudzoziemcw obcej natury, pochodzcych z Nadrenii-Palatynatu. W ostatnich latach temperatura dyskusji na temat statusu uchodcw i dziaa pastwa w tym zakresie systematycznie ronie. Pokazuj to badania opinii publicznej, mwice o tym, e spoeczestwo brytyjskie, obok amerykaskiego i kanadyjskiego, naley do najbardziej sceptycznie nastawionych do imigracji pastw rozwinitych. Brytyjczycy nie tylko s skoni uwaa, e na terytorium Zjednoczonego Krlestwa przebywa zbyt wielu imigrantw, ale take maj wysoce krytyczn opini na temat sposobu zarzdzania imigracj przez wadze krajowe. Postrzegaj oni imigrantw przez pryzmat zagroe zwizanych z miejscami pracy oraz naduywania hojnoci systemu zabezpieczenia spoecznego. Tego rodzaju postawy z pewnoci wpywaj na charakter i przebieg debaty publicznej. Stosunek spoeczestwa brytyjskiego wobec wadz jest nieufny w reformach doszukuje si braku spjnoci i konsekwencji. Samo spoeczestwo jest zreszt niekonsekwentne, reagujc emocjonalnie na wypadki dramatw wydale rodzin, wobec ktrych stosowano w sposb surowy przepisy prawa imigracyjnego. W ostatnich latach zdecydowane reformy systemu azylowego podejmowa labourzystowski minister David Blunkett, co stanowio element oglnego wizerunku Partii Pracy, starajcej si prezentowa elektoratowi jako ugrupowanie walczce z wszelkimi naduyciami i zagroeniami dla bezpieczestwa publicznego. W 2003 roku Blunkett zapowiedzia, e imigranci, ktrym zostanie udowodnione, e wiadomie zniszczyli swoje dokumenty, bd trafia do wizienia. Politycy wielokrotnie werbalizowali wol daleko idcych zaostrze w prawie imigracyjnym, majc wiadomo, e nie s one zgodne z prawem midzynarodowym wicym Wielk Brytani. W latach 20012003 rosncej liczbie odmw w sprawie nadania statusu uchodcw towarzyszy wzrost liczby skutecznych odwoa od decyzji wadz imigracyjnych. Tego rodzaju twarda retoryka po stronie rzdu Partii Pracy miaa na celu osignicie dwojakich rezultatw: z jednej strony, chodzio o utwierdzenie brytyjskiej opinii publicznej w przekonaniu, e napyw cudzoziemcw jest pod kontrol, z drugiej za o wysanie stanowczego sygnau do potencjalnych imigrantw, zwaszcza faszywych uchodcw. Jeli chodzi o drugi z wymienionych celw, wadzom nie udao si osign zamierzonych rezultatw. Badanie zrealizowane przez Home Office w 2002 roku pokazao, e azylanci, podejmujc swoj decyzj o przyjedzie, nie wiedzieli
69
nic lub prawie nic o Wielkiej Brytanii, a ju z pewnoci nie znali szczegowych przepisw prawnych dotyczcych imigracji. Na przeomie 2009 i 2010 roku dodatkowego znaczenia nabra fakt, e rzd laburzystw po dwunastu latach u wadzy znalaz si w widocznym kryzysie i w debacie publicznej mona byo odnotowa zbliajc si kampani przed wyborami w czerwcu 2010 roku. Biorc pod uwag oczekiwania spoeczne, nie jest dziwne, e torysi w swoich zapowiedziach przedwyborczych zapowiadali wzmocnienie kontroli granicznych i zaostrzenie polityki skierowanej do azylantw. Szczeglne znaczenie w debacie imigracyjnej odgryway w Wielkiej Brytanii media, a zwaszcza gazety (np. Daily Mail lub Daily Mirror), ktre lubi eksplorowa wtki naduy (take faszywych azylantw) i przestpstw popenianych przez imigrantw. W takim ujciu nie dziwi fakt, e nawet jeli odsetek cudzoziemcw mieszkajcych na Wyspach to 10% w odczuciu spoecznym jest ich okoo 27%. Istotnym wtkiem debaty publicznej o integracji cudzoziemcw w Wielkiej Brytanii jest propozycja wprowadzenia do brytyjskich szk zaj dotyczcych wartoci. Rzdowe dokumenty zwracay uwag, e nie chodzi tutaj tylko o uniwersalne wartoci, takie jak demokracja, tolerancja czy prawa czowieka, ale take inne, charakterystyczne dla Wielkiej Brytanii57 zwyczaje i normy. Media prezentoway w wikszoci pogldy argumentujce na rzecz rozwiza asymilacyjnych: dziaalno spoecznoci etnicznych jest krytykowana jako wiaty rwnolege i powodujca powane zagroenie dla spjnoci spoecznej58. W rodowiskach intelektualnych pojawiay si take inne gosy, mwice o koniecznoci rezygnacji z nauczania w szkoach o dziedzictwie kultury brytyjskiej na rzecz pluralizmu, otwierania si na inne kultury i tradycje. Wadze edukacyjne sygnalizoway nawet, e nauczyciele nie powinni przedstawia okrelonych zwyczajw i wartoci jako waciwych lub niewaciwych. Co interesujce, postulat ten spotka si z poparciem zwizkw zawodowych nauczycieli. W 2000 roku raport Runnymede Trust, instytutu naukowo-badawczego, sformuowa opini, e brytyjsko ma konotacje rasowe. Podsumowujc, w ostatnich latach debata o integracji spoecznej cudzoziemcw w Wielkiej Brytanii ewoluowaa w kierunku koncepcji spoeczestwa postetnicznego59. Pojcia dotyczce tosamoci narodowej w coraz wikszym stopniu traktowane byy jako przejaw antropocentryzmu.
57 F. Anthias, M. Cederberg, A. R. Torre, Mapping of Policies and Policy Analysis the UK case, www.femipol.uni-frankfurt.de/docs/working_papers/wp1/UK.pdf [dostp 21.11.2011]. 58 J. Balicki (red.), Integracja kulturowa imigrantw. Wyzwania i dylematy, Instytut Politologii UKSW, Fundacja Konrada Adenauera, Warszawa 2007, s. 99. 59 Ibidem, s. 98.
70
Ewaluacja polityki integracyjnej (ujcie caociowe)

Za korzystny naley uzna fakt, e w ostatnich dziesicioleciach polityka integracyjna Wielkiej Brytanii ewoluowaa w kierunku modelu pluralizmu kulturowego (wczeniej dominowaa logika asymilacji). Jednoczenie, jak pokazuj dokumenty strategiczne Home Office, wadze zdefinioway podstawowe zasady wspycia spoecznego, takie jak monogamia, prawna i moralna rwno wszystkich ludzi, rwno pci i podstawowe swobody obywatelskie. Integracja jest susznie rozumiana jako dwustronny proces nakadajcy obowizki i prawa po stronie zarwno przybyszw, jak i przyjmujcej imigrantw spoecznoci. W ostatnich latach wadze brytyjskie usioway czerpa z pozytywnych dowiadcze innych krajw imigracyjnych, w ktrych integracja cudzoziemcw przebiega stosunkowo harmonijnie. Przykadem inicjatywy zapoyczonej od Stanw Zjednoczonych jest ceremonialny akt nadania obywatelstwa, uwzgldniajcy przysig wypeniania obywatelskich zobowiza wobec nowej ojczyzny. Wczeniej Home Office traktowao nadanie obywatelstwa jako biurokratyczn procedur. Jednoczenie, w dobie zagroenia terroryzmem, mona spodziewa si powrotu tradycyjnego postrzegania problematyki imigracyjnej opartej na logice asymilacyjnej. Wspomniany trend znajduje potwierdzenie w debacie publicznej, zwaszcza medialnej, gdzie przykady atakw terrorystycznych zdaj si potwierdza zbyt daleko idcy permisywizm moralny w stosunku do podstawowych wartoci wspycia spoecznego. Naley pamita, e model multikulturalizmu nie sprawdzi si w wielu wymiarach ycia spoeczno-politycznego Wielkiej Brytanii, prowadzc do tego, e niektre grupy etniczne wiody ycie rwnolege do spoeczestwa brytyjskiego. Po zamieszkach na tle rasowym w 2001 roku, a tym bardziej, gdy okazao si, e w zamachach bombowych w Londynie w 2005 roku wzili udzia urodzeni w Wielkiej Brytanii muzumanie, debata na temat integracji oraz tak zwanej brytyjskoci pojawia si na ustach wszystkich. Krytyce zosta poddany model multikulturalizmu jako nieprzystajcy do wyzwa obecnych czasw, a kroki podjte przez rzd, takie jak implementacja systemu punktowego do koncepcji zarobienia na obywatelstwo, silnie wskazuj na fakt, e odchodzi si od starej idei. W ostatnich latach wadze brytyjskie susznie podkrelaj rol organizacji pozarzdowych, take tych reprezentujcych mniejszoci etniczne i rasowe, w procesie integracji spoecznej, zawodowej i kulturowej imigrantw, w tym uchodcw. Epokowym wydarzeniem w tym zakresie byo powoanie w 1997 roku Rady Muzumanw (Muslim Council of Britain), ktra skupia okoo 250 instytucji islamskich rnego szczebla. Cele statutowe rady obej-
71
muj wyrwnywanie szans, walk z dyskryminacj (w tym islamofobi) oraz promowanie pozytywnego wizerunku islamu. Papierkiem lakmusowym polityki integracyjnej Wielkiej Brytanii mog by take nastroje i odczucia osb ze rodowisk imigranckich. Poniej przedstawiono wycinek bada zrealizowanych w okresie od lipca 2006 do stycznia 2007 roku na grupie przeszo tysica muzumanw w Wielkiej Brytanii60. Jak wida z poniej przedstawionego wykresu, pogldy na temat podejcia wadz do kulturowej odmiennoci muzumanw s zrnicowane. To samo badanie wskazao jednoczenie na niepokojce zjawisko w spoeczestwie brytyjskim: coraz wiksza grupa muzumanw nie utosamia si z brytyjskoci. Wiele modych osb zwraca si ku religii, szukajc w niej rde identyfikacji. Szczeglnie wyrany jest trend poszukiwa zwizkw z globaln wsplnot islamsk ummah.
Wykres 2. Czy wadze angielskie przesadzaj z obaw obraenia uczu muzumanw, czy robi wszystko, aby zapobiec obraaniu uczu muzumanw, czy zachowuj rwnowag?
Zachowuj rwnowag Nie robi wszystkiego Przesadzaj Nie wiem
rdo: J. Balicki (red.), Integracja kulturowa imigrantw. Wyzwania i dylematy, Instytut Politologii UKSW, Fundacja Konrada Adenauera, Warszawa 2007, s. 178.
Nastroje spoeczne wrd mniejszoci etnicznych i religijnych w Wielkiej Brytanii mona zegzemplifikowa opini jednego z jej przedstawicieli, Abu Hafsy z Leicester: Stwierdzenie, e jeste brytyjskim muzumaninem jest jak powiedzenie, e jeste chrzecijaskim muzumaninem. rdem naszych wartoci jest tylko Koran i sunna nic innego. Brytyjskie wartoci obejmuj akceptacj homoseksualizmu oraz tego, e czowiek moe ustanawia prawo niezaBadanie nosio tytu Living apart together. British Muslims and the paradox of multiculturalism i zostao zrealizowane w Londynie, Birmingham, Rochdale i Manchesterze. Por. J. Balicki (red.), Integracja kulturowa imigrantw, op. cit., s. 161.
60
72
lenie od Allaha. Islam i Kufr (nie-Islam) nie moe by mieszany. Jestemy muzumanami, to gdzie zamieszkujemy nie ma nic wsplnego z nasz tosamoci61. Dokonujc ewaluacji polityki integracyjnej skierowanej do uchodcw w Wielkiej Brytanii, warto przyjrze si sytuacji najwikszej grupy uchodcw przebywajcych w tym kraju Somalijczykom. Spis powszechny przeprowadzony w 2001 roku wykaza, e w Zjednoczonym Krlestwie przebywa okoo 43 tys. osb pochodzenia somalijskiego, przy czym, wedug bada opinii publicznej, rzeczywista liczba siga 100 tys. W debacie publicznej spoeczno somalijska funkcjonuje raczej jako rdo problemw (przestpczo, terroryzm, zaleno od wiadcze systemu zabezpieczenia spoecznego). Problematyka integracji spoecznej imigrantw z Somalii jest nieodcznie powizana z zawiymi uwarunkowaniami kulturowymi. Spoeczestwo to jest patriarchalne, co rzutuje na status ekonomiczny i spoeczny kobiet somalijskich, ktrym trudno jest znale zatrudnienie. Zasiki zabezpieczenia spoecznego stanowi czsto jedyn szans ekonomicznego uniezalenienia si od maonkw lub ojcw. Bezrobocie dotyka take mczyzn, co z reguy ma zwizek z niskim poziomem wyksztacenia (tylko 10% migrantw legitymuje si wyszym wyksztaceniem). W spoeczestwie brytyjskim negatywne stereotypy zostay ugruntowane po kilku gonych przestpstwach popenionych przez obywateli Somalii, takich jak zabjstwo policjanta Sharona Beshenivskiego w 2005 roku. W wiadomoci zbiorowej wci obecne s wspomnienia zamieszek na tle rasowym z londyskiej dzielnicy Toxteth, zamieszkiwanej w duej mierze przez Somalijczykw. Problemem tej spoecznoci jest rwnie brak znajomoci jzyka angielskiego. Badania przeprowadzone w 1999 roku pokazay, e jedynie 3% studentw pochodzenia somalijskiego uzyskuje pi dobrych ocen na wiadectwie (na poziomie GCSE). Naley zaznaczy, e rednio w spoeczestwie brytyjskim wskanik ten wynosi 48% (wrd studentw wywodzcych si z rodzin uchodcw 21%). Ten stan rzeczy wynikn po czci z niedostatecznej opieki edukacyjnej zapewnianej przez wadze brytyjskie uchodcom i ich rodzinom, wywoanej z kolei zwikszonym napywem azylantw w kocu lat 90. Kiedy w kolejnych latach liczba wnioskw o azyl spada, jako usug edukacyjnych wzrosa i w rezultacie w 2005 roku 24% Somalijczykw zamieszkujcych londysk dzielnic Camden otrzymao pi pozytywnych ocen na wiadectwie. Negatywne stereotypy potguje take praktyka imigrantw ekonomicznych z obszaru Afryki Wschodniej, ktrzy aby zwikszy swoje szanse na uzyskanie statusu uchodcy podaj si czsto za obywateli Somalii.
61
Ibidem, s. 159.
73
W midzynarodowych badaniach porwnawczych dotyczcych integracji imigrantw Wielka Brytania wypada stosunkowo niekorzystnie na tle innych krajw, o czym mwi m.in. raport MIPEX62 (Indeks Polityki Integracji Imigrantw), przedstawiajcy wyniki analizy 28 krajw, przeprowadzonej w 2007 roku przez organizacj Migration Policy Group. Naley przy tym pamita, e ewaluacja polityk integracyjnych dotyczy w tym wypadku wszystkich kategorii imigrantw, take pracownikw migrujcych i krewnych osb z prawem pobytu w Wielkiej Brytanii. Wadze byy krytykowane za mao korzystne, z punktu widzenia imigrantw, uregulowania dotyczce dostpu do rynku pracy, moliwoci uzyskania pozwolenia na pobyt stay, czenia rodzin, a take dostpu do obywatelstwa. Za umiarkowanie korzystne dla imigrantw uznano z kolei brytyjskie przepisy prawne dotyczce udziau w yciu politycznym, za zdecydowanie korzystne prawo antydyskryminacyjne. Warto podkreli fakt, e spord pastw nalecych do Unii Europejskiej, Wielka Brytania jest krajem, gdzie prawo skutecznie chroni cudzoziemcw przed dyskryminacj na tle rasowym, etnicznym, religijnym lub przekona czy obywatelstwa. Osoby wystpujce na drog sdow (skarcy) otrzymuj pomoc finansow ze strony pastwa, przy czym ciar dowodu przesunity jest w stron pozwanego. Za niekorzystne naley jednak uzna przepisy uniemoliwiajce wyspecjalizowanym agencjom ds. rwnoci reprezentowania poszkodowanych w sdach. Wielka Brytania jest krytykowana za zmiany w ustawie o imigracji, azylu i obywatelstwie, wprowadzone w 2006 roku, ktre daj sekretarzowi stanu ds. imigracji moliwo odebrania obywatelstwa, jeli taka decyzja sprzyja dobru publicznemu. Dotyczy to tylko osb majcych obywatelstwo innego kraju, gdy prawo brytyjskie zabrania wycofania obywatelstwa, jeli prowadzioby to do bezpastwowoci. W wypadku integracji zawodowej za niekorzystny uzna naley fakt, e wadze nie ustanowiy adnych oglnokrajowych celw czy zaoe prowadzcych do poprawy dostpu do szkole zawodowych czy kursw doszkalajcych dla osb objtych ochron midzynarodow. Krytyczna ocena polityki integracyjnej musi uwzgldnia szersze uwarunkowania, takie jak sytuacja midzynarodowa, zarwno polityczna (intensywno wystpowania konfliktw zbrojnych na wiecie, generujca zjawisko uchodstwa), jak i spoeczno-gospodarcza (recesja po 2008 roku). Nie bez znaczenia jest take kalendarz wyborczy w samej Wielkiej Brytanii, temperatura i charakter debaty dotyczcej imigracji oraz decyzje podejmowane na szczeblu europejskim (zwaszcza zobowizania zwizane z Europejsk Konwencj Praw Czowieka i czonkostwem w Unii Europejskiej).
62
Migrant Integration Policy Index, www.mipex.eu.
74
Biorc pod uwag wspomniane uwarunkowania pozostajce w pewnej mierze poza kontrol wadz brytyjskich, skuteczna i pena integracja nie moe zosta zrealizowana tylko na podstawie programw integracyjnych zrealizowanych pod auspicjami Home Office. Za gwne przeszkody w aktywnym uczestnictwie imigrantw humanitarnych w spoeczestwie brytyjskim naley uzna niski poziom znajomoci jzyka angielskiego i brak poczucia przynalenoci do spoeczestwa brytyjskiego (proces opanowywania nowego jzyka jest szczeglnie trudny dla imigrantw humanitarnych). W tym kierunku powinny pj zatem dalsze reformy programw integracyjnych. Naczelnym, jakby spinajcym poszczeglne programy zadaniem powinno by przygotowanie imigrantw do stania si obywatelami.
Rekomendacje
Z dowiadcze brytyjskich mona wysnu nastpujce rekomendacje dla instytucji odpowiedzialnych za realizacj polskiej polityki integracyjnej. Po pierwsze, potrzebny jest caociowy system zbierania danych o cudzoziemcach objtych ochron w Polsce. Nie pomaga fakt, e dane o integracji uchodcw i migrantw s zazwyczaj niepene, niekonsekwentnie zbierane i nieporwnywalne. Czsto brakuje danych zagregowanych na poziomie kraju informacje zbierane s w odmienny sposb w rnych wojewdztwach, co uniemoliwia uzyskanie spjnego obrazu sytuacji. Naley inicjowa szerok debat publiczn w celu eliminowania negatywnych stereotypw, zarwno po stronie integrujcych si mniejszoci, jak i biernej wikszoci spoeczestwa. Media i politycy powinni przesta traktowa uchodcw (dotyczy to szczeglnie muzumanw) jak potencjalnych terrorystw. Warto zwrci uwag, e o ile niemal wszyscy imigranci radz sobie, lepiej lub gorzej, z procedurami administracyjnymi, o tyle wyobcowanie kulturowe moe trwa latami. Ponadto potrzebne s dziaania informacyjne dotyczce dostpnych moliwoci uzyskania wsparcia. Oczywicie trudno w tym miejscu bezporednio czerpa dowiadczenia z Wielkiej Brytanii. Jedynie bowiem maa cz cudzoziemcw rzeczywicie pragnie pozosta w Polsce. Jeli wierzy statystykom, ronie liczba osb objtych ochron midzynarodow, ktrzy chc uczy si jzyka polskiego czy uczestniczy w kursach zawodowych. Papierkiem lakmusowym pozwalajcym stwierdzi wol integracji po stronie uchodcw jest ch uczestnictwa w kursach jzyka polskiego. Nauczanie jzyka polskiego powinno mie bardziej zindywidualizowany charakter, dostosowany do poziomu wiedzy kursantw i ich potrzeb zawodowych. Nacisk powinien by kadziony na praktyczne aspekty jzyka mwienie, pisanie i czytanie w zakresie spraw codziennych.
75
Dowiadczenia brytyjskie pokazuj take, e wsparcie dla imigrantw powinno i bardziej w kierunku ich aktywizacji na rynku pracy. Obecnie w Polsce mao jest propozycji szkole, z ktrych mog oni rzeczywicie skorzysta (gwnie z powodu ograniczonej znajomoci jzyka oraz braku ofert takich szkole ze strony instytucji zajmujcych si rynkiem pracy). Osobnym problemem wymagajcym rozstrzygnicia s trudnoci mieszkaniowe. Brak zapewniajcego podstawowe poczucie bezpieczestwa miejsca do zamieszkania to w przeciwiestwie do imigrantw w Wielkiej Brytanii podstawowy problem cudzoziemcw objtych ochron w Polsce. Trudnoci z uzyskaniem mieszkania odbijaj si na statusie spoecznym i eko no mi cznym, zwaszcza rodzin wielo dziet nych i niepenych, ktre nie maj moliwoci uzy skania dochodw pozwalajcych na wynajcie mieszkania 63. Procedury administrowania programami powinny by bardziej transparentne. Aby ten cel zosta osignity, naley obarczy jedn instytucj obowizkiem koordynacji usug i wiadcze wobec cudzoziemcw. Peniaby ona funkcj swoistego punktu kontaktowego. Cudzoziemcy mogliby tam nie tylko zdobywa informacje, ale take skada wnioski o wiadczenia spoeczne czy zgasza akces do finansowanych przez budet pastwa programw integracyjnych i szkoleniowych. Informacje powinny dotyczy warunkw ycia i pracy zarwno w Polsce, jak i w danym regionie lub miecie. Instytucja poredniczyaby w uzyskaniu numerw ewidencji ludnoci PESEL i ewidencji podatkowej NIP, uzyskaniu krajowych dokumentw tosamoci oraz pomagaaby inicjowa bardziej skomplikowane procedury (np. nostryfikacja dyplomw czy powiadczenie kwalifikacji zawodowych). Cz obowizkw z tym zwizanych mogyby przej organizacje pozarzdowe. Polityka informacyjna wadz, co byo rwnie sygnalizowane we wczeniejszych publikacjach64, nie moe ogranicza si do stworzenia strony internetowej czy publikacji kilku broszur informacyjnych.
Por. K. Wysieska, N. Ryabinska, Bezdomno uchodcw w Polsce. Wyniki badania pilotaowego, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2010. 64 J. Frelak, W. Klaus, J. Winiewski (red.), Przystanek Polska, op. cit.
63
Alicja Gajewska
Integracja uchodcw w Polsce. Podstawy prawne na tle porwnawczym z Hiszpani

Celem raportu jest przedstawienie zarysu polityki integracyjnej Polski w porwnaniu z polityk integracyjn Hiszpanii. W niniejszym opracowaniu zostan skrtowo zaprezentowane podstawy prawne przyznania statusu uchodcy, ochrony subsydiarnej oraz udzielenia zgody na pobyt tolerowany zawarte w ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej1 oraz w prawie hiszpaskim, w ustawie z dnia 30 padziernika 2009 roku regulujcej prawo azylu i ochron subsydiarn2. Nastpnie przedstawiony zostanie zarys polityki integracyjnej w obu krajach, skala migracji osb objtych ochron midzynarodow oraz tendencje wystpujce w polityce integracyjnej. Obecnie polityka integracyjna pastwa stanowi niezwykle wan cz jego polityki wewntrznej, ze wzgldu na jej znaczenie dla rynku pracy i dziaa na rzecz zaspokajania potrzeb i rozwizywania problemw spoecznych. Stanowi ona take wyznacznik tolerancji i umiejtnoci wczenia osb pochodzcych z innych pastw w krg kultury pastwa przyjmujcego. Jej efektywna realizacja pozwala na udzielenie realnej pomocy cudzoziemcom, z ktrych wikszo nie jest w stanie bezproblemowo zaadaptowa si do nowych warunkw egzystencji. W tym celu, w ramach strategii pomocy spoecznej, tworzy si programy integracyjne, zawierajce nauk jzyka, pomoc integracyjn oraz inne komponenty, majce na celu moliwie jak najDz.U. z 2003 r., Nr 128, poz. 1176. Ustawa 12/2009 z dnia 30 padziernika, regulujca prawo azylu i ochron subsydiarn. (Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la proteccin subsidiaria, Boe nmero 263, de 31 de octubre) http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l12-2009. tp.html [dostp 14.11.2011].
2 1
78
Alicja Gajewska
wiksze uatwienie rozpoczcia oraz samodzielnego kontynuowania przez cudzoziemcw funkcjonowania w spoeczestwie. Programy integracyjne s czci polityki integracyjnej pastwa, ktra zmienia si w zalenoci od priorytetw polityki wobec obcokrajowcw oraz polityki spoecznej. Dokadne jej poznanie uatwia wyrobienie opinii wobec istniejcych problemw spoecznych zwizanych z cudzoziemcami. Na pocztku naley wskaza, e jako kraj, z ktrym dokonywane bd porwnania w zakresie przyznawania form ochrony midzynarodowej oraz polityki integracyjnej, z wielu rnych wzgldw wybrana zostaa Hiszpania. Jest ona jednym z tych krajw Unii Europejskiej, ktre s czsto pastwem docelowym dla osb poszukujcych ochrony midzynarodowej, jak rwnie decydujcych si na migracj zarobkow. W zwizku z pooeniem geograficznym boryka si ona z problemem nielegalnej imigracji. Co roku tysice imigrantw, szczeglnie z Afryki, prbuj przedosta si do Hiszpanii drog morsk, gwnie na Ceut i Melill3, ryzykujc przy tym ycie lub zdrowie. W zwizku z tym podejmowane s dziaania, majce na celu ograniczenie nielegalnej migracji. Tworzy si bariery terytorialne, majce zapobiec przedostawaniu si nieograniczonej liczby imigrantw na teren pastwa. W wypadku zatrzymania ich przez odpowiednie suby wdraane s procedury w celu wydalenia i deportacji do kraju pochodzenia lub kraju przybycia. Jedn z grup imigrantw s osoby ubiegajce si o ochron midzynarodow, niektre z powodw okrelonych w konwencji genewskiej, a inne traktujce ten wniosek jako jedn z form legalizacji pobytu i pozostania na terytorium Hiszpanii. Jednake niewiele osb zostaje objtych ochron midzynarodow w formie statusu uchodcy lub ochrony uzupeniajcej. Ze wzgldu na znaczn liczb cudzoziemcw przebywajcych w granicach Hiszpanii, znacznemu rozwojowi ulegy wszelkie programy integracyjne. Bardzo zaawansowane s te prowadzone przez zarwno instytucje pastwowe, jak i organizacje pozarzdowe. W zakres obowizkw pierwszych wchodzi stworzenie ram skutecznej integracji oraz jej okrelonych form. Projekty organizacji pozarzdowych zapewniaj wszelkiego rodzaju pomoc prawn w czasie procedury nadania statusu uchodcy oraz ju po otrzymaniu ochrony
3 Ceuta i Melilla s hiszpaskimi miastami na pnocnoafrykaskim wybrzeu. Wiele osb przybywa do Maroka i po przekroczeniu granicy marokaskiej koczuje przed umocnieniami na granicy hiszpaskiej. W ostatnich latach Hiszpania wybudowaa wysokie na 6 metrw mury okolone drutem kolczastym, ktre s regularnie patrolowane przez stranikw granicznych. Przedostanie si przez mur nie gwarantuje jednak moliwoci przybywania w Hiszpanii. Najczciej imigranci s deportowani do krajw pochodzenia. Wielokrotnie podczas prby przekroczenia muru stra graniczna strzelaa gumowymi kulami do osb podejmujcych prb, w wyniku czego niejednokrotnie dochodzio do mierci imigrantw. Znakomity opis podry jednego z imigrantw znajduje si w ksice Klausa Brinkbumera Afrykaska odyseja (Wydawnictwo Czarne, Woowiec 2009).
Integracja uchodcw w Polsce. Podstawy prawne na tle...
79
midzynarodowej, pomoc w zakresie korzystania ze wiadcze w ramach pomocy spoecznej, wiadczenia o charakterze edukacyjnym, opiek psychologiczn i medyczn oraz pomoc w powrocie do kraju pochodzenia, jeli istnieje taka moliwo. Porwnanie Polski z innym krajem Unii Europejskiej, majcym ze wzgldu na harmonizacj prawa uchodczego podobne ustawodawstwo, ale rnym z powodw kulturowych, spoecznych oraz gospodarczych, pozwoli na uchwycenie rnic i podobiestw oraz procesw ewolucyjnych polityki integracyjnej wobec osb objtych ochron midzynarodow. W niniejszym opracowaniu nie zostan szczegowo przedstawione rozwaania dotyczce polskiej procedury o nadanie statusu uchodcy oraz dokadne uwarunkowania polskich programw integracyjnych, gdy kwestia ta jest tematem licznych opracowa, zarwno doktryny prawa uchodczego, jak i pracownikw organizacji pozarzdowych4. Literatura, oprcz przedstawienia zasad i form pomocy w ramach programu integracyjnego, zawiera take ich ocen oraz wskazanie dobrych i zych punktw. Z tych wzgldw szczegowe odniesienie si do tych kwestii byoby niezasadne oraz stanowioby powtrzenie znanych ju opracowa. Poniej zostan skrtowo przedstawione kwestie dotyczce: definicji uchodcy, istotne dla wskazania wsplnej paszczyzny dla pniejszych rozwaa; zasady postpowania o nadanie statusu uchodcy w prawie hiszpaskim; podstawy prawne oraz problemy zwizane z praktyk przyjmowania i wydawania kocowych decyzji merytorycznych; analiza pojcia integracji w ujciu ustawodawstwa europejskiego; pod stawowe zasady integracji w prawie polskim oraz zasady integracji w Hiszpanii, ze szczeglnym uwzgldnieniem celw stawianych insty tucjom i organizacjom, do ktrych zada naley integracja uchodcw i innych osb objtych ochron midzynarodow oraz dziaa podejmowanych wobec cudzo ziemcw w celu zapewnienia im lepszej integracji w spoeczestwie hiszpaskim na wszelkich paszczy znach ycia spoecznego.
4 J. Biaocerkiewicz, Status prawny cudzoziemca w wietle standardw midzynarodowych, Toru 1999, [w:] Klaus W. (red.), Prawne uwarunkowania integracji uchodcw w Polsce. Komentarz dla praktykw, Warszawa 2008, www.interwencjaprawna.pl/docs/prawneuwarunkowania-integracji-uchodzcow-w-Polsce.pdf [dostp 14.11.2011]; M. Kulesza (red.), Czeczeni w Polsce: prba zrozumienia procesw integracyjnych, Uniwersytet Warszawski 2008; D. Lalak, Migracja, uchodstwo, wielokulturowo: zderzenie kultur we wspczesnym wiecie, Wydawnictwo Akademickie ak, Warszawa 2007.
80
Alicja Gajewska
Status uchodcy definicja i zasady przyznania

Rozwaania w tym zakresie naley zacz od przytoczenia definicji uchodcy, na podstawie ktrej podejmowana jest decyzja w zakresie przyznania ochrony midzynarodowej. Jest ona identyczna we wszystkich krajach Unii Europejskiej5. Zgodnie z art. 1A konwencji genewskiej za uchodc uznaje si osob, ktra:
na skutek uzasadnionej obawy przed przeladowaniem z powodu rasy, religii, narodowoci, przynalenoci do okrelonej grupy spoecznej lub z powodu pogldw politycznych przebywa poza granicami pastwa, ktrego jest obywatelem, oraz nie moe lub nie chce z powodu tych obaw skorzysta z ochrony tego pastwa, albo ktra nie ma adnego obywatelstwa i znajdujc si na skutek podobnych zdarze poza pastwem swojego staego zamieszkania, nie moe lub nie chce z powodu tych obaw powrci do tego pastwa6.
Sytuacja midzynarodowa oraz zwikszajca si, wbrew wczeniejszym zaoeniom, liczba uchodcw, a take wzrost standardw w zakresie ochrony praw czowieka, spowodoway, e pastwa musiay podj rodki dugoterminowe. W celu stworzenia wsplnego systemu azylowego na forum Unii Europejskiej podjto dziaania prowadzce do harmonizacji polityki azylowej, szczeglnie stworzenia wsplnych zasad interpretacji poszczeglnych elementw definicji uchodcy. W tym celu Rada UE uchwalia dyrektyw 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli pastw trzecich lub bezpastwowcw jako
Hiszpania ratyfikowaa konwencj genewsk wraz z protokoem nowojorskim w dniu 22 lipca 1978 roku, a Polska w dniu 27 wrzenia 1991 roku. 6 Definicja uchodcy zawarta w konwencji genewskiej jest sformuowaniem uniwersalnym. Bya podstaw do zdefiniowania pojcia uchodcy w Afryce oraz w Ameryce Poudniowej. Organizacja Jednoci Afrykaskiej (Organization of African Unity) uchwalia w 1969 roku konwencj dotyczc specyficznych aspektw problemu uchodcw w Afryce (Convention governing the specific aspects of refugee problems in Africa). Artyku 1 ust. 1 powyszej Konwencji zawiera definicj uchodcy, ktra jest tosama, wyjwszy ograniczenie czasowe, z definicj zawart w konwencji genewskiej. Ponadto art. 1 ust. 2 stanowi, e za uchodc uwaa si take kad osob, ktra wskutek zewntrznej agresji, okupacji, obcego panowania lub wydarze powanie zakcajcych porzdek publiczny na czci lub caoci terytorium kraju pochodzenia lub narodowoci, jest zmuszona do opuszczenia swojego miejsca staego zamieszkania celem poszukiwania schronienia w innym miejscu poza krajem swojego pochodzenia lub narodowoci. Do definicji uchodcy zawartej w konwencji genewskiej odwouje si take Deklaracja z Kartageny z 1984 roku (Cartagena declaration on refugees). Zakada ona przyjcie pojcia uchodcy z konwencji genewskiej, a ponadto, w punkcie III.3 ustanawia, e za uchodcw uwaa si osoby, ktre opuciy swj kraj poniewa ich ycie, bezpieczestwo lub wolno zostay zagroone przez powszechn przemoc, zewntrzn agresj, konflikt wewntrzny, masowe naruszenia praw czowieka lub inne okolicznoci powanie zakcajce porzdek publiczny. Zarwno konwencja OJA, jak i Deklaracja z Kartageny znacznie poszerzaj uznawan w wikszoci pastw definicj uchodcy, wyranie wczajc do niej osoby czsto nieuznawane za uchodcw przez pastwa europejskie.
5
81
uchodcw lub jako osoby, ktre z innych wzgldw potrzebuj midzynarodowej ochrony, oraz tre przyznawanej ochrony7 (dalej: dyrektywa kwalifikacyjna), zawierajc podstawowe zasady interpretacji elementw definicji uchodcy; szczeglnie wskazano zachowania uwaane za przeladowanie, przyczyny przeladowania oraz klauzule wyczajce i wykluczajce8. Dyrektywa okrela minimalne standardy, ktre powinny by przestrzegane przez pastwo w ramach postpowania o nadanie statusu uchodcy. W niektrych wypadkach zwikszay one obowizujcy dotychczas zakres praw, w niektrych za zmniejszyy standardy funkcjonujce w pastwach czonkowskich, przy czym pastwo nie byo zobowizane do obnienia obowizujcych standardw. Jednake ze wzgldw czsto ekonomicznych oraz politycznych ograniczano w wielu wypadkach zakres dostpu do procedury azylowej oraz uzyskania z tego tytuu ochrony. Przedstawiona powyej definicja uchodcy wraz z minimalnymi reguami interpretacji poszczeglnych jej elementw zostaa inkorporowana do polskiej ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: ustawa o ochronie)9 oraz znajduje odzwierciedlenie w art. 3 hiszpaskiej ustawy z dnia 31 padziernika 2009 roku dotyczcej prawa azylu i ochrony subsydiarnej. Oprcz statusu uchodcy osobie ubiegajcej si o ochron midzynarodow moe zosta przyznana ochrona uzupeniajca (subsidiary protection), rwnie wprowadzona dyrektyw kwalifikacyjn (art. 15-19), regulujc kwestie przesanek jej przyznania, cofnicia, uchylenia oraz odmowy przyznania ochrony, a take przesanek wyczenia przyznania tej formy
7 Dziennik Urzdowy L 304, 30/09/2004 P. 0012 0023. Tre dostpna na: http://eur-lex. europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:32004L0083:PL:HTML [dostp 14.11.2011]. 8 Dyrektywa Rady 2004/83/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych norm dla kwalifikacji i statusu obywateli pastw trzecich lub bezpastwowcw jako uchodcw lub jako osoby, ktre z innych wzgldw potrzebuj midzynarodowej ochrony, oraz zawartoci przyznawanej ochrony, Dziennik Urzdowy Unii Europejskiej, L 304/12. Z punktu widzenia ochrony midzynarodowej dla osb uciekajcych przed przeladowaniem, niepokojce jest zdefiniowanie uchodcy w dyrektywie. W art. 2 zakres zastosowania definicji uchodcy zawono tylko do obywateli pastw trzecich. Oznacza to, e nie moe by uznana za uchodc osoba, ktra jest obywatelem jednego z pastw czonkowskich Unii Europejskiej. Teoretycznie powinno by to suszne zaoenie, UE opiera si bowiem na poszanowania prawa oraz standardw praw czowieka, ale moe doj do takich sytuacji, w ktrych kto moe ywi uzasadnion obaw przed przeladowaniem w jednym z pastw UE. Nie mona cakowicie wykluczy takiej sytuacji. Stwierdzenie, e takie osoby nie s uchodcami, zaprzecza humanitarnemu charakterowi prawa uchodczego. 9 Przedmiotowa dyrektywa zostaa implementowana ustaw z dnia 18 marca 2008 roku wprowadzajc zmiany do ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, ktre weszy w ycie w dniu 29 maja 2008 r. (ustawa z dnia 18 marca 2008 roku o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektrych innych ustaw, Dz.U. z 2008 r., Nr 70, poz. 416).
82
Alicja Gajewska
ochrony10. Ochrona uzupeniajca jest form ochrony subsydiarnej, a przyjcie takiej formy wynika z zaoenia, e s osoby nieuznawane za uchodcw w rozumieniu art. 1A konwencji genewskiej, jednake nie mona ich wydali z kraju przyjmujcego, jeeli ich ycie lub zdrowie byoby naraone na niebezpieczestwo. Wynika to take z zasady non-refoulment11, okrelonej w art. 33 konwencji. W zwizku z powyszym poszczeglne pastwa wytworzyy rne formy ochrony subsydiarnej przyznawanej w takiej sytuacji. Na podstawie ustawy o ochronie, osobom, ktre znajdoway si w takim pooeniu, udzielano wczeniej zgody na pobyt tolerowany. Obecnie, w zwizku z wprowadzonymi w 2008 roku zmianami, czciowo funkcj t peni przyznanie ochrony uzupeniajcej. Jak wynika z analizy dokumentw przygotowawczych do dyrektywy kwalifikacyjnej, pastwa w coraz wikszym stopniu zmniejszay zakres przyznanej ochrony, przesanki jej nadania oraz przysugujce z tego tytuu uprawnienia12. Jest to przejaw istniejcej obecnie tendencji zawania moliwoci przyznania osobom ubiegajcym si o nadanie statusu uchodcy odpowiedniej ochrony oraz zwizanych z nim uprawnie. Pastwa staraj si, mimo cicych na nich zobowizania konwencyjnych, ogranicza, czsto za pomoc odpowiadajcej im interpretacji, liczb osb, ktre mog otrzyma rne formy ochrony. Zgodnie z art. 23 ustawy o ochronie, wniosek o nadanie statusu uchodcy zoony przez cudzoziemca traktuje si rwnoczenie jako wniosek o udzielenie ochrony uzupeniajcej. Po jego zoeniu szef Urzdu ds. Cudzoziemcw dokonuje analizy zebranego w sprawie materiau dowodowego, a nastpnie podejmuje decyzj, czy dana osoba spenia przesanki nadania statusu uchodcy, czy te nie.
10 Co do interpretacji dyrektywy por.: UNHCRs Observations on the European Commissions proposal for a Council Directive on minimum standards for the qualification and status of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection (Brussels 12 September 2001, COM(2001) 510 final, 2001/0207(CNS)); UNHCR Annotated Comments on the EC Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on Minimum Standards for the Qualification and Status of Third Country Nationals or Stateless Persons as Refugees or as Persons who otherwise need International Protection and the Content of the Protection granted (OJ L 304/12 of 30.9.2004); Some Additional Observations and Recommendations on the European Commission Proposal for a Council Directive on minimum standards for the qualification and status of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection COM(2001) 510 final, 2001/0207(CNS) of 12 September 2001; ECRE Information Note on the Council Directive 2004/83/EC of 29 April 2004 on minimum standards for the qualification of third country nationals and stateless persons as refugees or as persons who otherwise need international protection and the content of the protection granted; UNHCR, Asylum in the European Union. A study of the implementation of the qualification directive, November 2007. 11 Wedug tej zasady, osoby ktrej odmwiono przyznania statusu uchodcy, nie wolno deportowa do kraju, w ktrym grozioby jej przeladowanie. 12 J. McAdam, Complementary protection in international refugee law, Oxford 2007, s. 19110.
83
W wypadku uznania, e dana osoba nie jest uchodc, naley rozway, czy spenione s przesanki nadania ochrony uzupeniajcej. Jest ona przyznawana, gdy powrt do kraju pochodzenia moe narazi go [cudzoziemca] na rzeczywiste ryzyko doznania powanej krzywdy przez orzeczenie kary mierci lub wykonanie egzekucji, tortury, nieludzkie lub poniajce traktowanie albo karanie, powane i zindywidualizowane zagroenie dla ycia lub zdrowia wynikajce z powszechnego stosowania przemocy wobec ludnoci cywilnej w sytuacji midzynarodowego lub wewntrznego konfliktu zbrojnego i ze wzgldu na to ryzyko nie moe lub nie chce korzysta z ochrony kraju pochodzenia13. Przesanki nadania ochrony uzupeniajcej wskazuj na umoliwienie przyznania odrbnej formy ochrony osobom, ktre nie speniaj kryteriw nadania statusu uchodcy. Analiza regulacji wskazuje, e jedn z gwnych rnic midzy statusem uchodcy a ochron uzupeniajc jest stopie indywidualizacji przeladowania oraz przyczyny przeladowania lub zadania powanej krzywdy. Status uchodcy przyznawany jest osobom, ktre potrafi wykaza, e ich obawa przed przeladowaniem jest zwizana z ras, narodowoci, religi, opini polityczn lub przynalenoci do okrelonej grupy spoecznej. Z kolei przy ochronie subsydiarnej, zgodnie z dyrektyw kwalifikacyjn oraz art. 15 ustawy o ochronie, nie maj znaczenia powody wyrzdzenia powanej krzywdy, wskazuje si tylko, jakie okolicznoci wiadcz o zaistnieniu warunkw do udzielenia ochrony uzupeniajcej. Kontrowersje przy ochronie uzupeniajcej budzi uyta w przepisie art. 15 pkt 3 ustawy o ochronie przesanka zindywidualizowanego zagroenia dla ycia lub zdrowia wynikajcego z powszechnego stosowania przemocy wobec ludnoci cywilnej w sytuacji midzynarodowego lub wewntrznego konfliktu zbrojnego. Z doktryny midzynarodowego prawa uchodczego, orzecznictwa oraz decyzji szefa Urzdu ds. Cudzoziemcw, Rady ds. Uchodcw i orzecze sdw administracyjnych wynika staa linia orzecznicza, zgodnie z ktr nie uznawano za uchodcw osb, ktre uciekay z kraju ze wzgldu na panujcy tam konflikt zbrojny lub innego rodzaju masowe i powszechne zakcenia porzdku publicznego. Gwnym powodem goszonej tezy byo twierdzenie, e w takiej sytuacji brak jest indywidualizacji przeladowania, wszystkie osoby w kraju naraone s bowiem na zagroenie ycia lub zdrowia14. Jednake, jak wskazuje powoana powyej regulacja, rwnie w wypadku nadania
Art. 15 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Inaczej sytuacja wyglda w wypadku Ameryki aciskiej oraz regionu Afryki, zarwno bowiem Deklaracja z Cartageny, jak i konwencja Organizacji Jednoci Afrykaskiej wyranie wskazuj, e osoby uciekajce przed konfliktem zbrojnym lub powszechnymi zaburzeniami porzdku publicznego s uchodcami i naley przyzna im status uchodcy. Taka regulacja wskazuje, e szersza interpretacja jest moliwa, a brak jej stosowania wynika bardziej ze wzgldw politycznych ni z zastosowania zasad interpretacyjnych definicji uchodcy zawartej w konwencji genewskiej.
14 13
84
Alicja Gajewska
ochrony uzupeniajcej okrelono wymg indywidualizacji zagroenia dla ycia lub zdrowia, dodajc, e wynika ono z powszechnego stosowania przemocy. Naley zauway, e takie sformuowanie zawiera ju wewntrzn sprzeczno, trudno bowiem znale rozsdne wytumaczenie dla takiego ujcia niniejszej przesanki. Jest to kolejne ograniczenie nadania ochrony osobom jej poszukujcym. Takie sformuowanie sprawia, i trudno jest odrni przesanki nadania statusu uchodcy od przyznania ochrony uzupeniajcej, bowiem zarwno jedna, jak i druga instytucja, a przynajmniej ich interpretacja w orzecznictwie i decyzjach organw polskich, nawizuj do indywidualizacji przeladowania lub powanej krzywdy. W wypadku odmowy nadania statusu uchodcy oraz odmowy udzielenia ochrony uzupeniajcej naley rozway, czy w konkretnej sytuacji nie zachodz przesanki do udzielenia wnioskodawcy zgody na pobyt tolerowany, uregulowany w art. 97 ustawy o ochronie:
1. Cudzoziemcowi udziela si zgody na pobyt tolerowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeeli jego wydalenie: 1) mogoby nastpi jedynie do kraju, w ktrym zagroone byoby jego prawo do ycia, wol noci i bezpieczestwa osobistego, w ktrym mgby zosta poddany torturom albo nieludzkiemu lub poniajcemu traktowaniu albo karaniu lub by zmuszony do pracy lub pozbawiony prawa do rzetelnego procesu sdowego albo by ukarany bez podstawy prawnej w rozumieniu Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci, sporzdzonej w Rzy mie dnia 4 listopada 1950 r.; 1a) naruszaoby prawo do ycia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci, sporzdzonej w Rzy mie dnia 4 listopada 1950 r., lub naruszaoby prawa dziecka okrelone w Konwencji o prawach dziecka, przyj tej przez Zgro madzenie Oglne Naro dw Zjednoczo nych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz.U. z 1991 r., Nr 120, poz. 526 oraz z 2000 r. Nr 2, poz. 11), w stopniu istotnie zagraajcym jego rozwojowi psy chofizycznemu; 2) jest niewykonalne z przyczyn niezalenych od organu wykonujcego decyzj o wydaleniu i od cudzoziemca.
Udzielenie zgody na pobyt tolerowany jest w pewnym stopniu realizacj zasady non-refoulment, uregulowanej w art. 33 konwencji genewskiej, bdcej jedn z podstawowych zasad ochrony praw czowieka. Nakada ona ograniczenia na deportacj oraz ekstradycj danej osoby. Jest zawarta nie tylko w konwencji genewskiej, ale rwnie w innych instrumentach prawa midzynarodowego, midzy innymi w art. 3 konwencji Narodw Zjednoczonych przeciwko torturom z 1984 roku, art. 3 konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci oraz art. 7 midzynarodowego paktu
85
praw obywatelskich i politycznych15. Zgoda na pobyt tolerowany jest wyrazem humanitaryzmu oraz uznania, e nie mona wydali osoby do pastwa, w ktrym zagroone byoby jej ycie lub zdrowie, jak rwnie nie mona wydali jej do kraju, z ktrego mogaby zosta wydalona do takiego pastwa. Zgoda na pobyt tolerowany ma najszerszy zakres przedmiotowy oraz umoliwia objcie ochron midzynarodow osb, ktre nie speniaj przesanek nadania statusu uchodcy lub udzielenia ochrony uzupeniajcej. Zakada pewien stopie indywidualizacji, gdy zagroenia wskazane w pkt 1 powyszego przepisu musz by wykazane, jednak obowizujce normy nie s tak wyrubowane jak w innych formach ochrony midzynarodowej. Przytoczone powyej przykady wskazuj na niewielkie zrnicowanie midzy statusem uchodcy a ochron uzupeniajc. Naley zgodzi si z Jane McAdam, e wprowadzenie ochrony subsydiarnej w rnych formach w poszczeglnych krajach sprawia, e gwatownie spada liczba przyznanych statusw, wzrasta za liczba osb, ktrym przyznano ochron16. Stanowi to przykad, wskazanej ju poprzednio, tendencji do zawania przyznawanego wsparcia. Naley doda, e w lad za wprowadzeniem ochrony uzupeniajcej umoliwiono osobom, ktrym jej udzielono, udzia w programie integracyjnym. Osoby te otrzymuj szans na integracj oraz nie s pozostawione bez pomocy w sytuacji opuszczenia orodka dla uchodcw po zakoczeniu procedury o nadanie statusu uchodcy. W prawie hiszpaskim, podobnie jak polskim, ustawodawstwo krajowe wyrnia status uchodcy, nadawany osobom speniajcym przesanki okrelone w konwencji genewskiej, oraz ochron uzupeniajc (subsydiarn la proteccion subsidiaria), przyznawan osobom, ktre wprawdzie nie s uchodcami, ale nie mog zosta wydalone do kraju pochodzenia ze wzgldu na zagroenie dla ycia lub zdrowia. Regulacje zwizane z kwesti nadania statusu uchodcy zawarte s w ustawie z dnia 30 padziernika 2009 roku, regulujcej prawo azylu i ochron subsydiarn (Ley 12/2009, de 30 de octubre, reguladora del derecho de asilo y de la proteccin subsidiaria, Boe nmero 263, de 31 de octubre) (dalej: ustawa o prawie do azylu). Wesza ona w ycie w dniu 20 listopada 2009 roku, wprowadzajc kilka zmian w stosunku do dotychczasowych regulacji. Jej przepisy dotyczce przesanek nadania statusu uchodcy oraz ochrony uzupeniajcej s tosame z przepisami zawartymi w polskiej ustawie, co wynika z koniecznoci implementacji dyrektywy kwalifikacyjnej.
15 Lista dokumentw midzynarodowych zawierajcych zasad non-refoulment znajduje si w: E. Lauterpacht CBE QC, D.B. Barrister: The scope and content of the principle of nonrefoulment, Opinion. 16 J. McAdam, Complementary protection in international refugee law, Oxford 2007.
86
Alicja Gajewska
Oprcz dwch form ochrony midzynarodowej wyrnia si take ochron przyznawan z powodw humanitarnych. Dotyczy to osb, ktre nie speniaj wymaga do nadania im statusu uchodcy lub ochrony uzupeniajcej, ale z pewnych wzgldw naley przyzna im ochron w Hiszpanii, wymagaj tego bowiem zasady humanitaryzmu17. Przed przystpieniem do omawiania programw integracyjnych naley przedstawi procedur o nadanie statusu uchodcy, jej podstawowe zasady oraz zapewniane w jej trakcie wiadczenia dla osb ubiegajcych si o ochron midzynarodow.
Procedura o nadanie statusu uchodcy w prawie hiszpaskim

Zgodnie z ustaw o prawie do azylu, wniosek o nadanie statusu uchodcy moe zosta zoony na granicy, w jednostkach Stray Granicznej (los puestos fronterizos), a w wypadku przebywania na terytorium Hiszpanii mona go zoy w Urzdzie ds. Azylu i Uchodstwa (Oficina de Asilo y Refugio), na posterunkach policji lub w orodkach zatrzymania cudzoziemcw (centros de internamiento de extranjeros)18. Powinien on zosta zoony w cigu jed17 Art. 46 ust. 3 ustawy o prawie do azylu zawiera regulacj, e ze wzgldw humanitarnych innych ni przy przyznaniu ochrony uzupeniajcej moliwe jest udzielenie zgody na pobyt osobie ubiegajcej si o pomoc midzynarodow, zgodnie z warunkami okrelonymi w odrbnych przepisach dotyczcych cudzoziemcw i imigracji. Zgodnie z art. 45 ust. 4 dekretu z dnia 30 grudnia 2004 roku (REAL DECRETO 2393/2004, de 30 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social) moliwe jest udzielenie zgody na pobyt cudzoziemcom bdcym ofiarami przestpstw spenalizowanych w art. 311-314 hiszpaskiego kodeksu karnego, przestpstw, w ktrych wystpuje okoliczno obciajca w formie popenienia go na tle rasowym, antysemityzmu lub innego rodzaju dyskryminacji okrelonej w art. 22.4a h. k.k., lub przestpstw z uyciem przemocy wobec najbliszych, zgodnie z ustaw z dnia 31 lipca 2003 roku, 27/2003, regulujc sposoby ochrony ofiar przemocy domowej, zawsze kiedy zapad wyrok skazujcy za popenienie ww. przestpstw; cudzoziemcom, ktrzy wyka, e cierpi na nag, cik chorob, wymagajc wyspecjalizowanej pomocy medycznej, niemoliwej do uzyskania w pastwie pochodzenia, a w wypadku przerwania leczenia lub nieotrzymania go istnieje powane zagroenie dla zdrowia lub ycia; cudzoziemcom, ktrzy wyka, e wydalenie ich do kraju pochodzenia stanowi zagroenie dla nich lub ich rodziny, i ktrzy speni pozostae warunki otrzymania zgody na pobyt czasowy albo na zamieszkanie i prac. 18 Orodki zatrzymania cudzoziemcw funkcjonuj na podstawie art. 62, 62 bis oraz 63 ustawy z dnia 11 stycznia o prawach; art. 153 i 154 dekretu nr 2393/2004 z 30 grudnia 2000 roku, na podstawie ktrego zatwierdza si regulacje ustawy o prawach, oraz na podstawie dekretu z 22 lutego 1999 roku o zasadach funkcjonowania i regulaminie wewntrznym orodkw zatrzymania cudzoziemcw (Orden de 22 de febrero de 1999 sobre normas de funcionamiento y rgimen interior de los Centros de Internamiento de Extranjeros). Orodki te s instytucjami publicznymi, o charakterze niepenitencjarnym, podlegaj Ministerstwu Spraw
87
nego miesica od daty przybycia na terytorium Hiszpanii lub pojawienia si warunkw uzasadniajcych nadanie statusu uchodcy. Co do zasady, powinien by skadany osobicie, jednake ze wzgldw zdrowotnych lub prawnych moe zosta zoony przez penomocnika, wwczas, niezwocznie po ustaniu przeszkody, wnioskodawca powinien osobicie podpisa wniosek. W wypadku zoenia go w jednostce Stray Granicznej wnioskodawca zobowizany jest do pozostawania na jej terytorium do momentu rozstrzygnicia o przyjciu wniosku, co musi nastpi w cigu czterech dni od jego zoenia. W wypadku nieprzyjcia wniosku lub odmowy jego przyjcia moliwe jest wniesienie, w cigu dwch dni od otrzymania decyzji, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (peticin de reexamen), ktry powinien zosta rozpatrzony w cigu dwch dni. Mona przedoy rwnie odwoanie do sdu. Podobnie wyglda sytuacja w wypadku wniosku w orodku zatrzymania cudzoziemcw. W przypadku wniesienia wniosku w trakcie pobytu na terytorium Hiszpanii wnioskodawca w cigu miesica jest informowany o decyzji co do jego przyjcia lub odrzucenia. Od 2000 roku znacznie wzrosa liczba wnioskw odrzucanych ju przy wszczciu postpowania, w trybie przypieszonym. W 2008 roku 4517 osb zoyo w Hiszpanii wniosek o nadanie statusu uchodcy, przy czym tylko w 6% wydano decyzj pozytywn (151 osobom przyznano status uchodcy, 126 ochron uzupeniajc)19. W 2009 roku wniosek zoyo 3007 osb, przy czym 11% wydano decyzj pozytywn (179 osobom przyznano status uchodcy, a 162 ochron uzupeniajc), co jest znacznym spadkiem w stosunku do ubiegych lat (w latach 20012007 tego rodzaju wnioski skadao powyej 5000 osb, w tym w 2007 roku bya to rekordowa liczba 7664 osb). Jeli chodzi o 2009 rok, to najwicej zostao zoonych przez uchodcw z Afryki (1982 wnioski 70%), z terenu AmeWewntrznych. Zostay zaoone w celu zatrzymania, do dyspozycji organw wymiaru sprawiedliwoci cudzoziemcw oczekujcych na decyzj co do wydalenia z terytorium Hiszpanii lub w stosunku do ktrych wydano decyzj o wydaleniu. Aida Snchez, 08.03.2010, Centros de Internamiento de Extranjeros o crceles de inmigrantes?, http://www.canalsolidario.org/noticia/centros-de- internamiento-de-extranjeros-o-carceles-de-inmigrantes/23099; Campaa por el Cierre de los Centros de Internamiento para Extranjeros, http://ciesno.wordpress.com/; http://www.ikusbide. org/data/documentos/ CIES5.pdf. Zgodnie z raportem CEAR z 2009 roku okoo 36% osb przebywajcych w orodkach zdecydowao si na wyjazd z kraju pochodzenia ze wzgldu na zagroenie ycia. SITUACIN DE LOS CENTROSDE INTERNAMIENTO PARA Extranjeros EN ESPAA, Informe Tcnico realizado por la Comisin Espaola de Ayuda al Refugiado (CEAR) en el marco del estudio europeo, Diciembre 2009 (www.cear.es). W raporcie wskazano take, e 75% porzebywajcych w detencji cudzoziemcw w ogle nie zoyo wniosku o nadanie statusu uchodcy, a 8% nie wiedziao, czym jest status uchodcy. Na temat informacji o dziaalnoci orodkw i problemach z tym zwizanych por. take: C. de la Serna, C.V. Duran, Los Centros de Internamiento de extranjeros, Spanish Society for the International Human Rights Law, 02.2011. 19 Asilo en cifras 2008, www.mir.es.
88
Alicja Gajewska
ryk, Azji, Europy rodkowej i Wschodniej. Dwa wnioski wpyny od obywateli pastw Unii Europejskiej (Rumunia). Jako kraje pochodzenia najczciej wystpoway Nigeria (458 zoonych wnioskw), Wybrzee Koci Soniowej (304), Kolumbia (255), Algieria (181), Gwinea (130), Demokratyczna Republika Kongo (114), Kamerun (111), Somalia (104), Kuba (84) oraz Maroko (73)20. Z niniejszych danych statystycznych wynika, e procent wnioskw, w stosunku do ktrych postpowanie zakoczyo si wydaniem decyzji pozytywnej w formie przyznania statusu uchodcy lub ochrony uzupeniajcej, jest w Hiszpanii, podobnie jak w Polsce, znikomy. Otrzymanie rozstrzygnicia pozytywnego w obu krajach jest bardzo trudne21. Rnica wystpuje w kwestii przyznania statusu uchodcy odsetek postanowie pozytywnych (3,34% w 2008 roku i 5,95% w 2009 roku) jest wyszy ni w Polsce (2,18% w 2008 roku, i 1,23% w 2009 roku)22. Kolejn istotn kwesti wynikajc z danych jest stopniowy wzrost liczby zoonych wnioskw o nadanie statusu uchodcy od pocztku lat 80. do poowy lat 90. oraz spadek nastpujcy od 2000 roku. Liczba zoonych wnioskw w 2009 roku bya najmniejsza od wielu lat. Wynika to z zaostrzenia polityki migracyjnej, zwikszenia kontroli na granicach oraz wsppracy z krajami pochodzenia uchodcw23. Nowelizacja ustawy o prawie do azylu wprowadza rozrnienie midzy odmow przyjcia wniosku o nadanie statusu uchodcy (co nastpuje z przyczyn formalnych) a odrzuceniem wniosku (z powodw merytorycznych), co pozwala na poznanie przyczyn odmowy. Wprowadzono take konieczno przeprowadzenia wstpnego postpowania po zoeniu wniosku o nadanie statusu uchodcy, ktre czsto trwa tylko tydzie, zanim wydana zostanie decyzja o przyjciu lub odmowie jego przyjcia. Urzd musi dokona analizy faktw oraz dokumentacji przedoonej przez wnioskodawc, zapozna si z informacj o kraju pochodzenia, wyjani okolicznoci wywoujce wtpliwoci. Dokonanie wszystkich czynnoci w cigu tak krt20 21
Asilo en cifras 2009, http://www.mir.es/file/52/52991/52991.pdf [dostp 22.10.2011]. Jako przykad odmiennej praktyki wskazuje si Belgi, w ktrej w 2009 roku status uchodcy przyznano 2425 osobom, Wochy 2115, Szwecja 1480, Niemcy 8155 (Comisin Espaola de Ayuda al Refugiado, La situacin de las personas refugiadas en Espaa, El asilo en tiempos de crisis, Informe 2010, s. 86). 22 W Polsce w 2008 roku na 8517 zoonych wnioskw wydano 186 decyzji przyznajcych status uchodcy oraz 1074 udzielajce ochrony uzupeniajcej, z kolei w 2009 roku na 10 587 zoonych wnioskw wydano 131 decyzji przyznajcych status uchodcy oraz 2317 udzielajcych ochrony uzupeniajcej (dane pochodz ze strony www.udsc.gov.pl). 23 A. Marra, Espaa da la espalda a los refugiados, 17.06.2010 roku, http://www.nuevatribunaes/articulo/sociedad/2010-06-17/espana-da-espaldarefugiados/2011030922432501180.html [dostp 22.10.2011].
89
kiego czasu jest praktycznie niemoliwe, co prowadzi do pobienego rozpatrzenia wnioskw24. W wypadku przyjcia wniosku zostanie on rozpatrzony w odpowiedniej procedurze, ktra nie powinna przekracza szeciu miesicy lub trzech w wypadku zastosowania przypieszonej procedury. Jeli decyzja nie zostanie wydana w powyszym terminie, wnioskodawca jest informowany o przyczynach opnienia. Istotnym etapem jest przesuchanie wnioskodawcy w celu uzyskania informacji odnonie przesanek ubiegania si o status uchodcy. Po otrzymaniu decyzji odmownej moliwe jest zoenie odwoania do sdu (Audiencia Nacional). Postpowanie toczy si w Urzdzie ds. Azylu i Uchodstwa, postanowienie jest podejmowane przez Ministra Spraw Wewntrznych, ktry podejmuje je na podstawie opinii Midzyministerialnej Komisji ds. Azylu i Uchodstwa (La Comisin Interministerial de Asilo y Refugio)25. Po uznaniu, e wniosek o nadanie statusu uchodcy jest dopuszczalny, wnioskodawca kierowany jest do jednego z orodkw dla uchodcw (Centros de Acogida a los Refugiados26 CAR), podlegajcych Generalnemu Dyrektoriatowi ds. Integracji Imigrantw, istniejcemu w ramach Ministerstwa Pracy i Imigracji. Zapewniaj one zakwaterowanie, utrzymanie, dostarczaj informacji, pomocy psychologicznej i socjalnej, zapewniaj kursy jzykowe, podstawowe umiejtnoci spoeczne, oferuj zajcia dodatkowe, w tym rwnie o charakterze kulturalnym. W orodku dla uchodcw mog przebywa osoby, ktre zoyy wniosek o nadanie statusu uchodcy wstpnie uznany za dopuszczalny lub zosta on wstpnie odrzucony ze wzgldu na wniosek zoony w innym pastwie i oczekuj na odpowied z tego kraju. Pobyt w orodku moe trwa do momentu otrzymania kocowej decyzji merytorycznej w sprawie, przyznajcej status uchodcy lub odmawiajcej nadania statusu uchodcy. W orodku moe przebywa osoba, ktra: nie posiada zatrudnienia ani rodkw finansowych w celu zapewnienia utrzymania dla siebie lub rodziny; nie posiada chorb infekcyjno-zakanych lub nie cierpi na choroby psychiczne, mogce wpyn na ycie w orodku; akceptuje regulamin obowizujcy w orodku.
Comisin Espaola de Ayuda al Refugiado: La situacin de las personas refugiadas en Espaa, El asilo en tiempos de crisis, Informe 2010, s. 9192. 25 Jest to organ kolegialny podlegajcy Ministerstwu Spraw Wewntrznych, skadajcy si z przedstawicieli kadego z departamentw (poszczeglnych ministerstw), w ktrego zakres obowizkw wchodz kwestie polityki zagranicznej i wewntrznej, wymiaru sprawiedliwoci, migracji oraz pomocy osobom ubiegajcym si o nadanie statusu uchodcy i rwnoci (art. 23 ust. 2 ustawy). 26 Zostay utworzone cztery orodki dla uchodcw: CAR de Alcobendas (Madrid), CAR de Mislata (Walencja), CAR de Sevilla, CAR de Vallecas (Madryt).
24
90
Alicja Gajewska
Corocznie minister pracy wydaje rozporzdzenie okrelajce wysoko rodkw finansowych przeznaczonych dla poszczeglnych osb27. Standardowy czas pobytu w orodku dla uchodcw wynosi 6 miesicy tyle, ile okrelony ustawowo okres trwania postpowania o nadanie statusu uchodcy. W wyjtkowych wypadkach moliwe jest przeduenie okresu pobytu w sytuacji przeduania si postpowania o nadanie statusu uchodcy. W toku postpowania wyrnia si take liczne problemy przy respektowaniu praw wnioskodawcw, dotyczce szczeglnie naruszenia zasady nonrefoulment i wydalania cudzoziemcw z terytorium Hiszpanii, nawet w sytuacji, gdy istnieje prawdopodobiestwo zagroenia dla zdrowia lub ycia, naduywania moliwoci odrzucenia wniosku jako bezzasadny czy braku dostarczenia waciwej informacji28. Postpowanie o nadanie statusu uchodcy jest w Hiszpanii bardzo restrykcyjne. Zoenie wniosku, nawet po raz pierwszy, nie gwarantuje dostpu do procedury pozwalajcej na pene oraz szczegowe zapoznanie si z okolicznociami w nim podanymi, ustalenie stanu faktycznego, dokonanie analizy danych oraz porwnanie z informacjami z kraju pochodzenia wnioskodawcy. Wstpna selekcja jest bardzo surowa. Rwnie na dalszych etapach postpowania napotyka si liczne trudnoci i niewielu wnioskodawcw uzyskuje decyzj pozytywn. Kwestie polityczne oraz ekonomiczne w znacznym stopniu wpywaj i decyduj o interpretacji poszczeglnych elementw definicji uchodcy. Wprowadzenie minimalnych standardw w dyrektywie kwalifikacyjnej w praktyce nie zmienio wiele. Dyrektywa wskazuje pewne kierunki interpretacyjne, do tej pory i tak uznawane w doktrynie oraz orzecznictwie midzynarodowego prawa uchodczego. Wprawdzie dyrektywna akcentuje, jakie dziaania naley uznawa za przeladowanie, czy te co oznacza uzasadniona obawa, jednake pastwa w dalszym cigu przyjmuj wasn interpretaWysoko przyznanych rodkw pieninych zostaa ustalona rezolucj z dnia 5 marca 2009 roku (Resolucin de 5 de marzo de 2009, de la Secretara de Estado de Inmigracin y Emigracin, por la que se establecen para el ao 2009 las cuantas mximas y mnimas de las ayudas econmicas para los residentes de los Centros de Acogida a Refugiados integrados en la red de Centros de Migraciones del Ministerio de Trabajo e Inmigracin, BOE 01.04.2009, nr 79). Okrelono kwoty pomocy przyznawanej w zwizku z poszczegolnymi potrzebami wnioskodawcw: rodki osobiste: 49,80 euro; maonek: 84,43 euro; maoletnie dzieci 18,40 euro miesicznie/osob; penoletnie dzieci i inni krewni: 32,47 euro/osob; rodki transportu: miesiczny abonament na rodki transportu; rodki utrzymania: odzie: 175,35 euro/sezon/osob; rodki przy narodzeniu dziecka: 175,35 euro/dziecko; dziaania o charakterze edukacyjnym, m.in. pomoc materialna: 140,72 euro; kursy zawodowe: maksymalnie 1316,57 euro; zakup podrcznikw do nauki; rodki na organizacj czasu wolnego: dziaania o charakterze kulturalnym, wycieczki, dziaalno sportowa itp.; rodki w celu uatwienia samodzielnoci przy wyjciu z orodka: w zalenoci od liczby osb; inne dziaania: koszty tumaczenia; zakup lekw; zakup okularw, protez; wyrobienie dokumentw; koszt nostryfikacji dyplomw. 28 H.C. Silveira Gorski, Los problemas del asilo en la frontera sur de Espaa, 01.2006, www.libertysecurity.org/IMG/pdf/Asilo-Hector_Silveira.pdf [dostp: 14.11.2011].
27
91
cj elementw skadowych definicji uchodcy, np. w kwestii niepastwowych podmiotw przeladowania. Porwnanie hiszpaskich statystyk z innymi krajami UE, biorc pod uwag, e osoby ubiegajce si o nadanie statusu uchodcy pochodz w znacznym stopniu z tych samych krajw pochodzenia, pozwala na stwierdzenie, i pewne kraje bardzo restrykcyjnie podchodz do definicji uchodcy, a w niektrych interpretacja jest o wiele bardziej liberalna i dostosowana do standardw prawa midzynarodowego, szczeglnie midzynarodowego prawa uchodczego oraz praw czowieka. Nie jest bowiem moliwe, e do niektrych krajw trafiaj tylko osoby, ktre nie speniaj przesanek uznania za uchodc, a do innych w wikszoci osoby, ktre je speniaj. Zgodzi si naley ze stwierdzeniem, i nie wszystkie osoby starajce si o ochron midzynarodow speniaj przesanki pozwalajce na jej nadanie, jednake niesuszne jest zaoenie, i wikszo z nich nie spenia tego warunku. Wymagania stawiane wnioskodawcom co do udowodnienia ich twierdze s wysokie, oczekuje si od nich szczegowego i penego przedstawienia okolicznoci przemawiajcych za nadaniem im jednej z form ochrony midzynarodowej, co w wielu wypadkach jest niemoliwe, ze wzgldu na brak moliwoci przedstawienia szczegowej dokumentacji czy te innych dowodw. Ciar dowodu przerzucany jest na wnioskodawc, a aktywno organu w zakresie przeprowadzenia postpowania dowodowego ograniczona do minimum. W trakcie postpowania wnioskodawca moe pozostawa na terytorium Hiszpanii do momentu wydania ostatecznej decyzji. Przysuguje mu prawo korzystania, w wypadku braku rodkw finansowych, z bezpatnej pomocy obrocy, przyznawanego przez Rad Adwokack lub organizacj pozarzdow, korzystania z pomocy tumacza, kontaktu z przedstawicielstwem Wysokiego Komisarza ONZ ds. Uchodcw (ACNUR), prawo do zapoznania si w kadym momencie z aktami postpowania oraz prawo do pomocy medycznej. W toku postpowania o nadanie statusu uchodcy, podobnie jak w Polsce, moliwe jest otrzymanie zezwolenia na prac po 6 miesicach od rozpoczcia postpowania o nadanie statusu uchodcy. Udzielane jest ono niezalenie od sytuacji na rynku pracy, jest ono wane na terytorium caej Hiszpanii oraz dotyczy kadej pracy i ustaje z chwil wydania kocowej decyzji merytorycznej w przedmiocie nadania statusu uchodcy. Jego uzyskanie jest o wiele mniej restrykcyjne ni w wypadku innych cudzoziemcw. Otrzymanie jednej z form ochrony midzynarodowej oznacza, e dana osoba nie moe zosta wydalona do kraju pochodzenia oraz moe pozosta na terytorium Hiszpanii. Art. 36 ustawy o prawach okrela prawa wynikajce z przyznania statusu uchodcy lub ochrony uzupeniajcej (subsydiarnej). Brak jest zrnicowania w tym zakresie wynikajcego z formy przyznanej ochrony midzynarodowej. Osobie takiej przysuguj prawa wynikajce
92
Alicja Gajewska
z konwencji genewskiej, ustawodawstwa dotyczcego imigrantw, krajowego oraz unijnego, szczeglnie: dostp do informacji o prawach i obowizkach zwizanych z przyznaniem ochrony midzynarodowej w jzyku umoliwiajcym wnioskodawcy zapoznanie si z nimi; prawo do przebywania i pracy; prawo do otrzymania dokumentw tosamoci i podry; dostp do instytucji publicznych zwizanych z rynkiem pracy; dostp do edukacji, systemu zdrowotnego, mieszkania, pomocy socjalnej i usug o charakterze socjalnym, do praw wynikajcych z ustawodawstwa dotyczcego ofiar przemocy ze wzgldu na pe, do bezpieczestwa socjalnego, programw integracyjnych, w takim zakresie, jak obywatele Hiszpanii; prawo do kontynuowania edukacji w ramach szkolnictwa powszechnego oraz zawodowej, do postpowania w celu uznania dyplomw i certyfikatw uniwersyteckich i zawodowych oraz innych zawiadcze o kwalifikacjach; prawo do przemieszczania si; prawo do programw integracyjnych oglnych oraz szczegowych; prawo do poczenia z rodzin oraz programw pomocowych powstaych w tym celu; po piciu latach uchodcy zyskuj take moliwo starania si o hiszpaskie obywatelstwo29.
Programy integracyjne osb objtych ochron midzynarodow

Obecnie wci brak jest obowizujcej prawnej definicji integracji, jed nake Komisja Europejska w komunikacie z 2003 roku dotyczcym imigracji, integracji i zatrudnienia okrelia integracj jako dwukierunkowy proces, oparty na wzajemnych prawach i odpowiadajcych im obowizkach obywateli pastw trzecich, bdcych legalnymi rezydentami, i spoeczestwa przyjmujcego, umoliwiajcy pen partycypacj imigrantw30. Przebiega ona na kilku paszczyznach: rynku pracy, praw socjalnych, sfery prawnej (prawa wynikajce z pobytu, zakaz dyskryminacji, prawa polityczne). Wskazuje si
Art. 22 ust. 1 kodeksu cywilnego, ogoszonego dekretem z dnia 24 lipca 1889 roku (Real Decreto de 24 de julio de 1889, disponiendo la publicacin en la Gaceta de Madrid de la edicin reformada del Cdigo Civil). Moliwo ta zostaa wprowadzona ustaw z dnia 8 padziernika 2002 roku o nowelizacji kodeksu cywilnego (la Ley 36/2002, de 8 de octubre de modificacin del Cdigo Civil). 30 Communication from the Commission to the Council, the European Parliament, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on immigration, integration and employment, COM (2003) 336 final, s. 17.
29
93
take obszary, w ramach ktrych konieczna jest dziaalno w celu uatwienia integracji imigrantw: zatrudnienie, znajomo jzyka, kultury i instytucji spoeczestwa przyjmujcego, edukacja, dostp do instytucji oraz publicznych i prywatnych dbr i usug, czste interakcje midzy imigrantami a obywatelami pastw czonkowskich, zagwarantowanie moliwoci praktykowania rnych religii i kultur, partycypacja imigrantw w procesie demokratycznym, zwaszcza na poziomie lokalnym. Wana jest take istniejca po stronie uchodcy pewno pobytu w danym pastwie31. Integracja jest wic rozumiana jako proces dynamiczny i wielopaszczyznowy, umoliwiajcy cudzoziemcom uczestnictwo w jak najwikszym stopniu w yciu spoecznym32. W polskim prawie integracja osb objtych ochron midzynarodow, uchodcw oraz osb, ktrym przyznano ochron uzupeniajc, jest czci skadow systemu pomocy spoecznej. Wedug zasad pomocy spoecznej przysuguje ona ze wzgldu na trudne sytuacje yciowe, do ktrych art. 7 ustawy o pomocy spoecznej zalicza take uchodstwo33. Istniej pewne oglne zasady, ktre powinny by stosowane przy udzielaniu pomocy spoecznej, czyli oglne zasady prawa administracyjnego (jak zasada legalnoci, prawdy obiektywnej, zasada informowania zawarta w odpowiednich przepisach kodeksu postpowania administracyjnego), jak rwnie zasady szczegowe, specyficzne dla okrelonych form pomocy spoecznej. Jedn z najwaniejszych z nich jest aktywizacja wiadczeniobiorcw oraz obowizek wsppracy wiadczeniobiorcw z instytucjami udzielajcymi pomocy. Zgodnie z art. 91 ustawy o pomocy spoecznej, na wniosek cudzoziemca, ktry uzyska w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodcy lub ochron uzupeniajc, zoony za porednictwem powiatowego centrum pomocy rodzinie do starosty waciwego ze wzgldu na miejsce zamieszkania cudzoziemca, w terminie 60 dni od dnia uzyskania statusu uchodcy lub ochrony uzupeniajcej udziela si mu pomocy, majcej na celu wspieranie procesu jego integracji. Wniosek obejmuje take czonkw rodziny. Pomoc integracyjna udzielana uchodcom jest zindywidualizowana, jej komponenty zale od sytuacji, w jakiej znajduje si wnioskodawca oraz jego rodzina. W wypadku osoby niepenoletniej pomoc jest zapewniana przez placwk opiekuczo-wychowawcz, w ktrej przebywa.
I. Wrbel, Wsplnotowe prawo imigracyjne, Warszawa 2008, s. 267. Comisin Espaola de Ayuda al Refugiado, La situacin de las personas refugiadas en Espaa, El asilo en tiempos de crisis, Informe 2010, s. 119. 33 Ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy spoecznej (Dz.U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593). Zob. rwnie: I. Sierpowska, Prawo pomocy spoecznej, Wolters Kluwer, Warszawa 2007, s. 41.
32 31
94
Alicja Gajewska
Pomoc udzielana jest w miejscu pobytu osoby objtej ochron midzynarodow34. Art. 92 ustawy o pomocy spoecznej okrela, e na pomoc t skadaj si midzy innymi wiadczenia pienine w wysokoci od 446 do 1175 z miesicznie na osob, przeznaczone na utrzymanie oraz pokrycie wydatkw zwizanych z nauk jzyka polskiego. Dodatkowo osobie objtej pomoc integracyjn opaca si skadki na ubezpieczenie zdrowotne i zapewnia si poradnictwo specjalistyczne. Program integracyjny obejmuje kilka elementw, ktrych zrealizowanie powinno pomc w integracji oraz samodzielnym funkcjonowaniu osobie posiadajcej ochron midzynarodow. Udzielane wiadczenia maj charakter pienino-usugowy. O wysokoci wiadczenia pieninego powinna decydowa indywidualna sytuacja uchodcy: rodzinna, prawna i faktyczna. Strony (wnioskodawca oraz powiatowe centrum pomocy rodzinie) zawieraj midzy sob kontrakt socjalny35, okrelajcy zobowizania i uprawnienia stron, wytyczajcy cele oraz dziaania podejmowane w jego ramach36. Do obowizkw uchodcy w ramach kontraktu socjalnego naley: zameldowanie si w miejscu zamieszkania; rejestracja w powiatowym urzdzie pracy w terminie ustalonym w programie; aktywne poszukiwanie pracy; uczestnictwo w kursach jzyka polskiego; wspdziaanie z realizatorem programu; regularne kontaktowanie si z realizatorem37. Wan jego czci jest poradnictwo specjalistyczne: prawne, psychologiczne, rodzinne, udzielania informacji i wsparcia w kontaktach z innymi instytucjami, np. rynku pracy38. W ramach realizowanego programu dokonuje si okresowych ocen postpu: w zakresie edukacji jzykowej, funkcjonowania zawodowego, funkcjonowania spoecznego, stopnia partycypacji w yciu spoecznym, kulturalnym i publicznym. Integracja ma na celu zapobieganie wykluczeniu spoecznemu, ale w wikszoci wypadkw program nie osiga zaoonych celw39.
Ibidem, s. 115. Ibidem, s. 127. 36 Uszczegowienie przepisw w tym zakresie nastpio przez wydanie aktu wykonawczego do ustawy rozporzdzenia Ministra Pracy i Polityki Spoecznej z dnia 9 marca 2009 roku w sprawie udziela nia pomocy cudzozie mcom, ktrzy uzy skali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodcy lub ochron uzupeniajc (Dz.U. z 2009 r., Nr 45, poz. 366). Wskazuje ono sposb, w jaki naley realizowa program integracyjny, oraz zasady jego ewaluacji. 37 W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o pomocy spoecznej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 439. 38 I. Sierpowska, Prawo pomocy spoecznej, op. cit., s. 131. 39 M. Zdanowicz, Ochrona uchodcw przed wykluczeniem spoecznym, s. 183197 [w:] Z. Kdzia, A. Rost (red.), Wspczesne wyzwania wobec praw czowieka w wietle polskiego prawa konstytucyjnego, Pozna 2009.
35
34
95
Podstawy prawne integracji uchodcw w prawie hiszpaskim

W prawie hiszpaskim jest rwnie przewidziany specjalny program dla osb objtych ochron midzynarodow w celu wsparcia ich procesu integracji. Zosta on uregulowany w ustawie z dnia 11 stycznia 2000 roku o prawach i wolnociach cudzoziemcw oraz o ich integracji spoecznej (Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social)40. Normuje ona kwestie zwizane z oglnymi zaoeniami polityki migracyjnej, wskazuje cele integracji, podkrela pewne prawa przysugujce cudzoziemcom, w tym prawo do dokumentw, swobod poruszania si, udzia w yciu publicznym, wolno zrzeszania si, prawo do edukacji, prawo do pracy i zabezpieczenia spoecznego oraz prawo do urlopu, na takich samych warunkach jakie maj obywatele Hiszpanii. Ponadto ustawa zawiera przepisy dotyczce czenia rodzin na podstawie Porozumienia Dublin II, rodzaje zezwole na pobyt oraz kwesti Trjstronnej Komisji Pracy ds. Migracji (la Comisin Laboral Tripartita de Inmigracin). Oglne zasady i cele polityki wobec cudzoziemcw w Hiszpanii zostay okrelone w art. 1 ustawy o prawach. Jako nadrzdne cele wskazano integracj spoeczn, rwno kobiet i mczyzn, zapewnienie skutecznej egzekucji zasady niedyskryminacji oraz uznanie rwnoci praw i obowizkw wszystkich osb przebywajcych legalnie na terytorium Hiszpanii, walk z nielegaln imigracj i ciganie handlu ludmi, rwno warunkw pracy i zabezpieczenia spoecznego, a take propagowanie dialogu i wsppracy z krajami pochodzenia oraz tranzytu. Jako cel wskazano zarwno integracj o charakterze kulturowym, jak i zapewnienie zgodnoci z prawem oraz konstytucj pastwa. Organem odpowiedzialnym za polityk migracyjn jest Wysoka Rada ds. Polityki Migracyjnej (Consejo Superior de Poltica Migratoria) oraz Fundusz Wsparcia przy Przybyciu do Kraju oraz Integracji Imigrantw (el Fondo de Apoyo a la Acogida y la Integracin de Inmigrantes). Istotn rol odgrywa take Forum ds. Integracji Spoecznej Imigrantw (Foro para la integracin social de los inmigrantes), utworzone na podstawie art. 70 ustawy o prawach.
Ostatnio zostaa zmieniona ustaw z dnia 11 grudnia 2009 roku o zmianie ustawy o prawach i wolnociach cudzoziemcw oraz o ich integracji spoecznej (Ley Orgnica 2/2009, de 11 de diciembre, de reforma de la Ley Orgnica 4/2000, de 11 de enero, sobre derechos y libertades de los extranjeros en Espaa y su integracin social). Ustawa ta zostaa znowelizowana w celu dostosowania do obowizujcych dyrektyw Rady Unii Europejskiej dotyczcych kwestii zwizanych z przyznaniem form ochrony midzynarodowych, minimalnych standardw przy dokonywaniu interpretacji definicji uchodcy oraz integracji osb, ktre zostay objte ochron midzynarodow, a take dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 2009/52/EU z 18 czerwca 2009 roku.
40
96
Alicja Gajewska
Jest organem o charakterze doradczym, skadajcym si z przedstawicieli administracji publicznej, stowarzysze imigrantw oraz innych organizacji41, opiniujcym midzy innymi projekty ustaw w zakresie integracji cudzoziemcw. Ustawa o prawach stara si okreli wytyczne i cele polityki imigracyjnej, szczeglnie integracyjnej, kadc duy nacisk na poszanowanie praw i wolnoci osb objtych ochron midzynarodow, podkrelajc wybrane prawa i wolnoci, zwaszcza te, ktre maj due znaczenie dla procesu integracji, jak udzia w yciu publicznym, prawo do ochrony przysugujcej w ramach prawa pracy. Okrela te oglne reguy programw integracyjnych. Dotycz one nie tylko uchodcw oraz osb objtych ochron subsydiarn, ale wszystkich cudzoziemcw. Szczegln uwag zwraca si na prawo do pracy, oznaczajce, e osobie posiadajcej ochron midzynarodow, przysuguj te same uprawnienia oraz obowizki, jakie posiada obywatel Hiszpanii. Jest to niezwykle istotne, gwnie w wymiarze zabezpieczenia spoecznego oraz prawa do strajku. Prowadzone programy integracyjne musz by zrnicowane i dostosowane do wieku i wyksztacenia cudzoziemcw. S one take dobrane pod wzgldem stopnia trudnoci oraz umiejtnoci koniecznych do nabycia w celu uoenia wasnej egzystencji. W raporcie CEAR (Comision Espaola de la Ayuda al Refugiado Komisja ds. Pomocy Uchodcom) za 2009 rok podano, e uchodca po otrzymaniu ochrony midzynarodowej spotyka si z problemami o rnorodnym charakterze, poczwszy od jzykowych i kulturowych, a koczc na znalezieniu mieszkania oraz rodkw utrzymania. Ponadto w wielu wypadkach wszelkie trudnoci musi pokonywa bez posiadania kapitau spoecznego powiza rodzinnych lub socjalnych w kraju docelowym. Brak moliwoci lub nieumiejtno poradzenia sobie ze stawianymi przed nim trudnociami moe prowadzi do spoecznego wykluczenia. W tym ujciu naley zwrci uwag na rozkad uchodcw pod wzgldem wieku oraz wyksztacenia. Zgodnie z danymi, w 2009 roku najwicej wnioskw wpyno od osb midzy 18. a 34. rokiem ycia (2106) oraz midzy 35. a 64. rokiem ycia (559). Istotne jest take to, e 871 osb posiada wyksztacenie na poziomie podstawowym, 832 osoby na poziomie rednim, a tylko 304 osoby ukoczyy studia wysze, a 58 szkoy o charakterze technicznym. A 568 osb byo analfabetami42. W 2009 roku na integracj cudzoziemcw, za realizacj ktrej odpowiedzialny jest sekretarz stanu ds. imigracji i emigracji w Ministerstwie Pracy,
41 Zasady funkcjonowania oraz regulamin forum zostay okrelone w rozporzdzeniu z 16 stycznia 2006 roku, REAL DECRETO 3/2006, de 16 de enero, por El que se regula la composicin, competencias y rgimen de funcionamiento del Foro para la integracin social de los inmigrantes (BOE). 42 Asilo en cifras, 2009.
97
przeznaczono w hiszpaskim budecie 299,9 miliona euro. Polityka ta jest czci Krajowego Programu Integracji Spoecznej (Plan Nacional para la Inclusin Social PNIS) na lata 20082010. W pierwszym rzdzie PNIS zakada przyznawanie subwencji oraz dotacji organizacjom publicznym odpowiedzialnym za integracj spoeczn cudzoziemcw oraz wybranym organizacjom pozarzdowym, krajowym i midzynarodowym. Zaliczono do nich Czerwony Krzy (la Cruz Roja), ACCEM (Asociacin Comisin Catlica Espaola de Migracin) oraz CEAR (Comisin Espaola de Ayuda al Refugiado). W dniu 16 lutego 2007 roku Rada Ministrw zaaprobowaa umow przyjmujc Strategiczny Plan Obywatelstwa i Integracji na lata 20072010 (el Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin). Ma on na celu zwikszenie jednoci spoecznej przez propagowanie polityk publicznych opartych na rwnoci praw i obowizkw, rwnoci szans, rozwoju poczucia przynalenoci spoecznoci imigranckiej do spoeczestwa hiszpaskiego oraz szacunku dla rnorodnoci. Zakada dziaania nie tylko ze strony instytucji pastwowych, ale take rnego rodzaju instytucji publicznych oraz spoeczestwa obywatelskiego. Opiera si na trzech gwnych zasadach: rwnoci, obywatelstwa oraz wielokulturowoci. Jako gwne cele plan stawia sobie: gwarancj penego zapewnienia praw obywatelskich, spoecznych, gospodarczych, kulturalnych i politycznych imigrantw; dostosowanie polityk publicznych, szczeglnie w obszarze edukacji, zatrudnienia, pomocy spoecznej, zdrowia i zamieszkania do potrzeb wynikajcych z obecnoci imigrantw; gwarancj dostpu do usug publicznych na warunkach takich, jak spoeczno lokalna; ustanowienie systemu pomocy nowym imigrantom oraz tym, ktrzy ze wzgldu na szczegln sytuacj nie maj dostpu do usug zapewnianych przez instytucje publiczne; zwikszenie wrd imigrantw wiadomoci oraz poszanowania dla wsplnych wartoci Unii Europejskiej, praw i obowizkw mieszkacw Hiszpanii, jzykw oficjalnych poszczeglnych regionw kraju oraz norm wspycia spoecznego w spoeczestwie hiszpaskim; walk z rnymi objawami dyskryminacji, rasizmu, ksenofobii, na wszystkich paszczyznach ycia spoecznego, zarwno w sferze publicznej, jak i prywatnej; propagowanie polityk i dowiadcze wsppracy z pastwami pochodzenia; wspomaganie zrozumienia ze strony spoeczestwa hiszpaskiego zjawiska migracji, popraw wsppracy midzykulturowej, doceniajc rnorodno i upowszechniajc warto tolerancji, oraz wsparcie utrzymania i wiadomoci kultury pochodzenia imigrantw;
98
Alicja Gajewska
zachcaj do przyjcia polityk publicznych oraz rodkw ze strony rnych instytucji publicznych i spoeczestwa obywatelskiego, ktre propaguj integracje imigrantw i wspprac w tym zakresie. Na realizacj programu przeznaczono kwot ponad 2 miliardw euro, z czego najwicej rodkw przeznaczono na rozwj edukacji, a w nastpnej kolejnoci na dziaania dotyczce przyjcia imigrantw43. Warto wspomnie o tym, e do ww. planu doczono jako zacznik podstawowe, wsplne zasady integracji, zatwierdzone przez Rad Ministrw Sprawiedliwoci i Spraw Wewntrznych w Brukseli z dnia 19 listopada 2004 roku, w ktrych podkrelono, e imigracja jest procesem trwaym. Na kwesti integracji osb objtych ochron midzynarodow maj wpyw dodatkowe trzy czynniki wystpujce w ostatnich latach: kryzys ekonomiczny, dotykajcy w znacznie wikszym stopniu cudzoziemcw ni obywateli hiszpaskich, uchwalenie opisanej powyej nowej ustawy o uchodstwie, ktra wprowadzia ograniczenie praw przysugujcych osobom ubiegajcym si o nadanie statusu uchodcy, oraz wprowadzenie zmian do ustawy o cudzoziemcach, take oznaczajcych ograniczenia dotychczasowych praw44. Bezrobocie jest znacznie wysze wrd cudzoziemcw ni wrd obywateli hiszpaskich. W 2009 roku o 8,5% w stosunku do 2008 roku wzrosa stopa bezrobocia wrd cudzoziemcw, podczas gdy wrd obywateli Hiszpanii o 4,3%45. Wanym czynnikiem integracji jest take kwestia wyznania uchodcw. Integracja jest szczeglnie utrudniona, jeli s oni wyznawcami religii kulturowo obcej w pastwie pobytu. Z jednej zatem strony, religia moe by rdem przeladowania i przyczyn, dla ktrej dana osoba otrzyma ochron midzynarodow, z drugiej za strony moe ona wpyn negatywnie na proces integracji. Naley doda, e kada religia ma wiele odmian i stopie w jakim moe ona stanowi ewentualn przeszkod w skutecznej integracji zaley od indywidualnej sytuacji oraz od zasad religijnych, do przestrzegania ktrych dana osoba przykada szczegln wag. Na przykad problematyczne jest noszenie chust przez niektre muzumanki czy te istniejcy w niektrych spoecznociach niechtny stosunek do pracy kobiety. Jednake w pewnych warunkach wyznawana religia moe uatwia integracj w danym pastwie. Dzieje si tak, gdy w pastwie pobytu istniej instytucje religijne odpowiadajce pewnym wyznaniom. Najczciej zdarza si to w pastwach, w ktrych istnieje spora diaspora osb danej narodowoci, z danego kraju lub
43 El Plan Estratgico de Ciudadana e Integracin, http://extranjeros.mtin.es/es/IntegracionRetorno/Plan_estrategico2011/pdf/PECI-2011-2014.pdf [dostp 15.11.2011]. 44 Comisin Espaola de Ayuda al Refugiado, La situacin de las personas refugiadas en Espaa, El asilo en tiempos de crisis, Informe 2010, s. 120. 45 Ibidem, s. 148.
99
wyznajcych okrelon religi. W wielu wypadkach, oprcz penienia swoich zwyczajowych funkcji, wiadcz one pomoc przy znalezieniu pracy, mieszkania, nauce jzyka kraju pobytu czy te wszelkie inne usugi uatwiajce adaptacj oraz aklimatyzacj w nowym miejscu. Pomoc integracyjna jest wiadczona uchodcom poprzez rozmaite programy integracyjne, zarwno przez instytucje pastwowe, jak rwnie organizacje pozarzdowe. Programy integracyjne s do zrnicowane i czsto, szczeglnie te przygotowywane i realizowane przez organizacje pozarzdowe, staraj si odpowiada realnym potrzebom beneficjentw. Skadaj si na nie elementy o rnorodnym charakterze, poczwszy od nauki jzyka, przez szkolenia konkretnych umiejtnoci (na przykad prawo jazdy), a po tzw. szkolenia mikkie psychologiczne lub przygotowujce do wejcia na rynek pracy. Jednake niezalenie od liczby realizowanych programw oraz projektw, s one niewystarczajce w stosunku do istniejcych potrzeb, i nie zawsze efektywne. Zaley to od wielu czynnikw, w tym take od gotowoci uchodcw do uoenia sobie ycia w nowym miejscu pobytu. Do organizacji pozarzdowych realizujcych programy integracyjne nale midzy innymi Hiszpaski Czerwony Krzy (Cruz Roja Espaola)46, Hiszpaska Komisja Pomocy Uchodcom (Comisin Espaola de Ayuda al Refugiado CEAR)47, Stowarzyszenie Katolicka Hiszpaska Komisja Migracji (Asociacin Comisin Catlica Espaola de Migracin ACCEM)48 oraz Pomoc Midzynarodowa (Rescate Internacional)49. Hiszpaska Komisja Pomocy Uchodcom (CEAR) jest organizacj pozarzdow utworzon w 1979 roku. Jej statutowym celem jest wsplna praca wraz z obywatelami Hiszpanii w celu obrony prawa do azylu. Realizowane programy maj na celu przyczynienie si do procesu integracji przez dostarczenie informacji, pomoc w znalezieniu pracy, mieszkania. Program pomocy spoecznej skada si z trzech czci: dostarczania informacji, interwencji spoecznej, majcej na celu usprawnienie procesu integracji w spoeczestwie, oraz pomocy w znalezieniu zakwaterowania. Jednym z gwnych programw jest pomoc w wynajciu mieszkania zapewniajcego godne warunki ycia. Pracownicy CEAR pomagaj ponadto w kontaktach z wacicielami nieruchomoci, informuj o prawach i obowizkach wynikajcych ze stosunku najmu. Dodatkowo udzielaj pomocy prawnej osobom ubiegajcym si o nadanie statusu uchodcy lub objtym ju ochron midzynarodow. Wan czci integracji jest take pomoc w znalezieniu pracy i analiza rynku pracy. W tym zakresie jest realizowanych kilka programw,
46 47 48 49
www.cruzroja.es www.cear.es www.accem.es www.ongrescate.es
100
Alicja Gajewska
np. sie Ariadna, ktra skupia dziaania majce na celu w sposb holistyczny odpowiedzie na specyficzne problemy zwizane z integracj na rynku pracy, z jakimi spotykaj si osoby ubiegajce si o ochron midzynarodow lub ni objte. W jego ramach organizowane s szkolenia i kursy zawodowe oraz spoeczne, doradztwo zawodowe, poszukiwanie ogosze o prac i informacje o moliwoci samozatrudnienia50. Oprcz tego, udzielana jest caociowa pomoc prawna, psychologiczna oraz spoeczna. Na wyrnienie zasuguje program tzw. pomocy nagej, udzielanej osobom przybywajcym do Hiszpanii przez wybrzee. Odbywa si ona w 7 przedstawicielstwach CEAR (Alicante, Barcelona, Cullera, Madryt, Malaga, Sewilla i Walencja) oraz trwa przez okres 14 dni. W tym czasie zapewnia si przede wszystkim informacj o sytuacji prawnej i spoecznej, wskazujc istniejce moliwoci dziaania, jak rwnie umoliwia si kontakt z osobami, ktre przekraczajcy granic zna ju w kraju docelowym. Rescate jest organizacj zaoon w 1960 roku, dziaajc na rzecz uchodcw oraz osb przesiedlonych wewntrznie. Realizuje, w ramach dziaania nakierowanego na pomoc spoeczn, programy majce na celu pomoc osobom ubiegajcym si o objcie ochron midzynarodow lub ju objtych tak ochron. Warto zwrci uwag na projekt nakierowany na mediacj konfliktw powstaych w rodzinie oraz konfliktw na tle integracji, a take pomoc w dobrowolnym powrocie do kraju pochodzenia. Stowarzyszenie Katolicka Hiszpaska Komisja Migracji (Asociacin Comisin Catlica Espaola de Migracin ACCEM) jest organizacj pozarzdow zarejestrowan w 1991 roku. Realizuje programy nakierowane na integracj cudzoziemcw, o charakterze oglnokrajowym (np. dobrowolne powroty do kraju pochodzenia, udzielanie informacji i pomocy prawnej) oraz lokalnym (np. mediacja midzykulturowa: Ecija, Melilla, Rinconada); orodek dzienny Somos de colores dla dzieci, w ramach ktrego pracuje si take z rodzicami; programy wsparcia dla kobiet znajdujcych si w sytuacji zagroenia wykluczeniem spoecznym (Malaga), dla maoletnich pozbawionych opieki (Kadyks) oraz centra pomocy tymczasowej (Centro de Acogida Temporal para Inmigrantes CATI) w Oviedo, Albacete, Salamance, Valladolid, Salt, Sewilli; szkolenia dotyczce rnorodnej tematyki, np. opieki nad niemowltami, znajomoci komputera, jzykowe, rwnoci mczyzn i kobiet. Du uwag zwraca si take na wprowadzenie na rynek pracy funkcjonuj biura udzielajce informacji na temat rynku pracy oraz udzielajce pomocy w znalezieniu zatrudnienia.
W projekcie tym uczestnicz ACCEM, CEAR, Hiszpaski Czerwony Krzy oraz Centra Pomocy Uchodcom Alcobendas, Vallecas (Madryt), Mislata (Walencja) oraz Sewilla, podlegajce Ministerstwu Pracy i Imigracji, www.redariadna.org.
50
101
Hiszpaski Czerwony Krzy (Cruz Roja Espaola) w ramach swojej wszechstronnej dziaalnoci w zakresie pomocy spoecznej realizuje take program pomocy imigrantom, majcy na celu wspomoenie integracji przez organizacj kursw jzykowych, dziaa o charakterze edukacyjno-kulturalnym, szkole z zakresu kompetencji spoecznych, szkole zawodowych, zapewnienie pomocy psychologicznej oraz pomocy przy poszukiwaniu mieszkania. Programy oferowane przez te instytucje obejmuj szeroki zakres dziaalnoci: poczwszy od pomocy prawnej podczas procedury o nadanie statusu uchodcy, a do pomocy po zakoczeniu procedury oraz moliwo dobrowolnego powrotu do kraju pochodzenia.
Podsumowanie
W Hiszpanii oraz w Polsce zmniejsza si liczba osb, ktre otrzymuj status uchodcy, ochron uzupeniajc lub zgod na pobyt tolerowany. Ponadto ochrona uzupeniajca bywa naduywana i wykorzystywana w celu ograniczenia udzielania statusu uchodcy. Wprowadzono programy integracyjne dla osb objtych ochron uzupeniajc, podczas gdy poprzednio realizowane przez pastwo dotyczyy tylko tych, ktrzy otrzymali status uchodcy. Ich liczba jest znacznie mniejsza ni osb otrzymujcych inn form ochrony midzynarodowej. Rozszerzenie programw integracyjnych na osoby, ktrym przyznano ochron uzupeniajc, naley oceni pozytywnie, pozwala bowiem na objcie integracj znacznie wikszej liczby zainteresowanych. W obecnej sytuacji coraz wiksz wag przywizuje si do dziaa w trakcie trwania postpowania o nadanie statusu uchodcy majcych uatwi integracj po otrzymaniu decyzji o otrzymaniu jednej z form ochrony midzynarodowej. Otrzymanie decyzji pozytywnej, przyznajcej pewn form ochrony, traktuje si jako wany krok, ale wwczas osoby objte ochron midzynarodow staj przed kolejnym wyzwaniem: jak przey w nowym kraju, penym nieznanych im zasad i obowizkw, nie znajc jzyka, nie posiadajc umiejtnoci podanych na rynku pracy. Pracuj w sektorze najniej opacanych usug, przewanie w szarej strefie, napotykaj problemy na kadym najmniejszym etapie nowego ycia: z wynajmem mieszkania, znalezieniem legalnej pracy, adaptacj w nowym rodowisku, musz pokonywa stereotypy i uprzedzenia. Brak penego respektowania praw i zasad cudzoziemcw prowadzi ostatecznie do ich izolacji i braku integracji ze spoeczestwem w kraju docelowym oraz pozbawia ich moliwoci kontynuowania wasnych tradycji i zwyczajw, chociaby w najprostszych formach.
102
Alicja Gajewska
Uchodcy nie s jednolit mas pochodz z rnych krajw, ich historie i przyczyny wyjazdu s odmienne, maj odmienny kapita spoeczny oraz kulturowy. Niektrym grupom atwiej jest zaadaptowa si w nowym rodowisku, szczeglnie, jeli maj wsparcie w innych czonkach swojej grupy narodowej, ju od dawna osiadej w kraju docelowym. Innym grupom jest o wiele trudniej, ze wzgldu na brak tradycji emigracyjnych, odmienne pojmowanie pastwa prawa i zasad demokracji. Z tego wzgldu programy integracyjne musz zosta dostosowane do specyfiki grupy docelowej, powinny uwzgldnia tradycje kulturowe, zwyczaje oraz religi. Chyba aden kraj nie znalaz jeszcze pomysu na sukces integracji. Przymusowa integracja prowadzi do konfliktw i niechci do spoeczestwa. Ale brak integracji oraz niezapoznanie si osb objtych ochron midzynarodow z kultur prawn i tradycjami spoeczestwa przyjmujcego take prowadzi do konfliktw i odrzucenia wartoci pastwa pobytu. Nie ma idealnego modelu integracji, s jednak programy ukierunkowane na umoliwienie integracji w jak najszerszym zakresie, w wymiarze kulturowym, spoecznym oraz prawnym. Programy integracyjne s wraz z upywem czasu ulepszane na podstawie nabytego dowiadczenia oraz koniecznoci dostosowania si do zmieniajcych si warunkw. Jak zaznaczono wczeniej, zwiksza si liczba i zakres pomocy udzielanej uchodcom, powstaj nowe programy integracyjne, rzdy przeznaczaj coraz wicej pienidzy na udzielan pomoc, ale, jak si okazuje, to nie wystarcza. Naley jednak przyzna, e nigdy nie bdzie moliwe osignicie 100% skutecznoci przy integracji cudzoziemcw, cho podejmowane wysiki pozwalaj na uatwienie wikszej liczbie osb startu w nowym miejscu. Rezultatem podejmowanych wysikw powinno by stworzenie realnych moliwoci integracji w kraju pobytu oraz przekazanie umiejtnoci samodzielnego funkcjonowania. Waciwie przeprowadzona integracja agodzi bowiem nastroje spoeczne wrd cudzoziemcw oraz wpywa na rozwj gospodarczy i spoeczny danego pastwa.
Alicja Gajewska
Znaczenie informacji o kraju pochodzenia w postpowaniu o nadanie statusu uchodcy

Postpowanie o nadanie statusu uchodcy jest postpowaniem administracyjnym, ale o specyficznym charakterze, co wynika z charakteru skadanych wnioskw, trudnoci dowodowych oraz materii, ktrej dotyczy przyznania lub odmowy nadania statusu. Tok postpowania regulowany jest przez przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2006 roku o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: ustawa o ochronie)1 oraz kodeksu postpowania administracyjnego (dalej: k.p.a.)2. Zatem znajduj tutaj zastosowanie zasady oglne postpowania administracyjnego, midzy innymi regulujce przeprowadzanie i ocen dowodw, ktre wyznaczaj granice decyzyjne organw oraz uznania administracyjnego. W niniejszym opracowaniu przedstawione zostan w pierwszej kolejnoci oglne zasady postpowania administracyjnego, nastpnie zasady przeprowadzania i oceny dowodw w postpowaniu uchodczym, w tym take rola organu administracyjnego w zakresie przeprowadzania dowodw, rodki dowodowe wystpujce w postpowaniu uchodczym oraz funkcja peniona przez informacj o kraju pochodzenia, a take kryteria oceny uzyskanych informacji. Art. 1A konwencji genewskiej dotyczcej statusu uchodcw (dalej: konwencja genewska)3 zawiera definicj uchodcy. Poszczeglne elementy definicji s jednak pojciami nieostrymi, wymagaj doprecyzowania, w duDz.U. z 2006 r., Nr 234 poz. 1695. Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071. 3 Konwencja dotyczca statusu uchodcw por. Owiadczenie rzdowe z dnia 26 listopada 1991 r. w sprawie przystpienia przez Rzeczpospolit Polsk do Konwencji dotyczcej statusu uchodcw, sporzdzonej w Genewie dnia 28 lipca 1951 r. (Dz.U. z 1991 r., Nr 119, poz. 515 i 516).
2 1
104
Alicja Gajewska
ym stopniu przez orzecznictwo. Wikszo jej elementw ma charakter ocenny i ich rozumienie zaley, midzy innymi, od interpretacji organw w postpowaniu uchodczym. Od momentu przyjcia konwencji genewskiej w prawie midzynarodowym wyksztaciy si pewne reguy oraz sposb wykadni czci skadowych pojcia uchodcy. Rwnie w aktach prawnych tworzy si ramy dokonywania interpretacji poj, co ma na celu ujednolicenie stosowania prawa w tym zakresie. Sdy krajowe i organy administracyjne odpowiedzialne za wydawanie decyzji w przedmiocie statusu uchodcy powinny siga do orzecznictwa innych sdw, zarwno krajowych, jak i midzynarodowych. Pojcia, takie jak: uzasadniona obawa, przeladowanie, okrelona grupa spoeczna czy te zwizek przyczynowy midzy przeladowaniem oraz podstaw przeladowania, maj co wynika z charakteru midzynarodowego prawa uchodczego, w ktrym wymagane jest zachowanie pewnej elastycznoci przy jego wdraaniu charakter ocenny, a ich interpretacja moe zmienia si wraz ze zmianami w midzynarodowym prawie praw czowieka oraz zwikszeniem standardw ochrony praw i wolnoci jednostki. Niezmiernie wane zatem dla przyznania statusu uchodcy jest wyjanienie wszelkich okolicznoci sprawy, ustalenie stanu faktycznego oraz pniejsze dokonanie subsumcji (czyli procesu kwalifikacji prawnej) stanu faktycznego pod obowizujcy stan prawny.
Oglne zasady postpowania administracyjnego w postpowaniu o nadanie statusu uchodcy

Podstawow i nadrzdn zasad postpowania administracyjnego jest zasada praworzdnoci, wyraona w art. 7 k.p.a., zgodnie z ktr wszystkie decyzje organu powinny mie podstaw prawn i w swej treci uwzgldnia obowizujce normy prawne4. Zasada praworzdnoci moe by rozpatrywana zarwno na paszczynie materialnej, jak i formalnej: Organ w toku postpowania przed wydaniem decyzji ma obowizek dokadnie wyjani stan faktyczny, przestrzega przepisw procesowych oraz prawidowo stosowa przepisy prawa materialnego z uwzgldnieniem szczeglnie zasady bezstronnoci w swoim postpowaniu, w tym uwzgldniania okolicznoci korzystnych dla strony. Ponadto naley mie na wzgldzie, e organ nie powinien rozstrzyga na niekorzy strony wszelkich niejasnoci czy te wtpliwoci dotyczcych oceny stanu faktycznego. Oznacza to, e pastwo w procesie stosowania prawa nie moe poprzesta na niezbdnym minimum, jakim jest realizacja praworzdnoci formalnej, czyli dziaanie organw pastwa zgod4 P. Krzykowski, A. Brzuzy, Zasady oglne Kodeksu postpowania administracyjnego w orzecznictwie sdw administracyjnych, Olsztyn 2009, s. 28.
Znaczenie informacji o kraju pochodzenia w postpowaniu...
105
nie z nakazem legalnoci i przestrzegania prawa. Konieczna jest bowiem rwnie realizacja praworzdnoci materialnej, dotyczcej w najszerszym ujciu treci prawa5. Jedn z najwaniejszych zasad postpowania administracyjnego jest take zasada prawdy obiektywnej. Zgodnie z ni organ administracyjny powinien dy do penego ustalenia okolicznoci sprawy, stanu faktycznego odzwierciedlajcego rzeczywisto, wykorzystujc wszelkie moliwe rodki dowodowe. Wypywaj z niej poszczeglne wskazania dla organu przy dokonywaniu oceny wniosku zoonego przez dan osob. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem: udowodnienie kadego faktu majcego znaczenie prawne moe nastpi za pomoc wszelkich legalnych dowodw6. Organy administracji publicznej podejmuj wszelkie kroki niezbdne do dokadnego wyjanienia stanu faktycznego oraz do zaatwienia sprawy7 i uzyskania w toku postpowania takiego materiau dowodowego i takiego obrazu stanu faktycznego, ktry jest zgodny z rzeczywistoci8. Ma to szczeglne znaczenie w postpowaniu o nadanie statusu uchodcy ze wzgldu na jego specyficzny charakter. W wikszoci wypadkw istnieje niewiele dowodw bezporednio wskazujcych na moliwo istnienia uzasadnionej obawy przed przeladowaniem w konkretnej sytuacji. Ciar dowodu nie znajduje si w caoci na wnioskodawcy, ale w duym stopniu inicjatywa dowodowa naley do organu. Z tych wzgldw konieczne jest wyczerpanie wszelkich rodkw dowodowych w celu ustalenia, czy okolicznoci podane przez stron znajduj potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, oraz jakie dowody naley przeprowadzi w celu stwierdzenia, czy w danej sprawie moliwe jest przyznanie statusu uchodcy, czy te nie. Kwestie dowodowe zostan omwione w dalszych czciach opracowania. Wydanie decyzji o odmowie lub nadaniu statusu uchodcy mieci si w ramach uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne nie oznacza swobody w podejmowaniu decyzji i kierowania si tylko reguami wyznaczonymi przez organ, ale wymaga przestrzegania przepisw prawa oraz stosowania obowizujcych zasad postpowania administracyjnego. Wskazuje si, i: w przeciwiestwie do innych rodzajw luzw decyzyjnych uznanie jest moliwoci wyboru konsekwencji prawnej. W celu wydania prawidowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny zobowizany
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 grudnia 2005 roku, VII SA/Wa 960/2005, LexPolonica nr 1897436. 6 Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lipca 2008 roku, IV SA/Po 561/2007, LexPolonica nr 2002792. 7 Wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 lutego 2009 roku, II SA/Ke 17/2009, LexPolonica nr 2043610. 8 Wyrok NSA Orodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 29 padziernika 1997 roku, I SA/Lu 1084/96, LexPolonica nr 341558.
5
106
Alicja Gajewska
jest szczegowo zbada stan faktyczny i utrwali w aktach wyniki badania. Obowizki organu administracyjnego w zakresie postpowania dowodowego s nawet wiksze ni przy ustawowym skrpowaniu, gdy w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbada stan faktyczny, w wymiarze wychodzcym poza okolicznoci typowe w sytuacjach zwizania, majc na uwadze szczegln rol w decyzji uznaniowej jej zgodnoci z interesem spoecznym i susznym interesem obywatela z art. 7 k.p.a. W przypadku decyzji uznaniowych kontroli podlegaj takie kwestie, jak wyjanienie i wzicie pod uwag wszystkich istotnych okolicznoci sprawy, czy ustalony stan faktyczny zosta oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodnoci z wynikami postpowania dowodowego9. Organ administracji publicznej powinien zatem wnikliwie uzasadni wybr jednego z przyjtych rozwiza i wskaza, dlaczego nie wybra drugiego10. Ponadto organ pastwowy dziaajc w granicach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnicie i zdecyduje w jakim zakresie uczyni uytek ze swych uprawnie, ma obowizek: wyjani wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysuchujc strony w trakcie postpowania, a przed wydaniem decyzji (artykuy 7, 10 1 oraz art. 77 k.p.a.); rozpatrzy stan faktyczny w wietle wszystkich przepisw prawa materialnego mogcych mie zastosowanie w sprawie. [] Decyzje uznaniowe wymagaj rwnie wnikliwego i logicznego uzasadnienia (art. 107 3 k.p.a.)11. W postpowaniu o nadanie statusu uchodcy wane jest take uwzgldnienie zakazu rozstrzygania wtpliwoci na niekorzy strony. Wprawdzie zasada ta nie zostaa w sposb bezporedni i wyrazisty sformuowana w przepisach administracyjnych, jednake moe ona zosta wyprowadzona z zasady prawdy obiektywnej oraz zasady czynnego udziau strony w postpowaniu administracyjnym. Owiadczenia skadane przez stron oraz przedstawiane przez ni dokumenty korzystaj z domniemania prawdziwoci, jeeli nie s sprzeczne z innymi dowodami lub faktami znanymi organowi12. Ma to szczeglne znaczenie, jeli nie wszystkie fakty podane przez wnioskodawc we wniosku o nadanie statusu uchodcy lub podczas przesuchania statusowego (albo wikszo z nich) nie zostan zweryfikowane w niezbity sposb lub te nie jest moliwe uzyskanie adnych informacji potwierdzajcych twierdzenia wnioskodawcw.
Wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 roku, III SA 7900/1998. P. Krzykowski, A. Brzuzy, Zasady oglne Kodeksu postpowania administracyjnego w orzecznictwie sdw administracyjnych, op. cit., s. 77. 11 Wyrok NSA z dnia 19 lipca 1982 roku, II SA 883/82, LexPolonica nr 296970. 12 P. Przybysz, Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 192.
10 9
107
W tym ujciu naley zwrci uwag na kwesti braku znalezienia potwierdzenia okolicznoci podanych przez wnioskodawc w oglnie dostpnych rdach informacji o kraju pochodzenia. W uzasadnieniach wielu decyzji, zarwno szef Urzdu ds. Cudzoziemcw, jak i Rada ds. Uchodcw podkrelay, e skoro nie znaleziono potwierdzenia faktw i okolicznoci podanych przez wnioskodawc w Internecie oraz w innych dostpnych rdach, info rmacje te s nieprawdziwe. Takie twierdzenie jest jednak sprzeczne ze wskazan powyej zasad zakazu rozstrzy gania wtpliwoci na niekorzy strony oraz zasad prawdy obiektywnej. Brak jest ponadto racjonalnego uzasadnienia dla takiego stanowiska. Nie wszystkie informacje, zwaszcza bardzo szczegowe dane dotyczce zdarze w ramach konfliktu zbrojnego, dowdcw poszczeglnych oddziaw zbrojnych oraz bitew i potyczek, a take zasadzek, bd umieszczane w Internecie lub innych publikacjach. Wprawdzie Internet jest ogromnym rdem informacji i zawiera wiele danych pomocnych przy sprawdzeniu dat czy faktw, jednake w wielu wypadkach pewnych informacji nie mona w nim znale. Dotyczy to midzy innymi danych bardzo szczegowych, czy te zdarze nieuznanych za wystarczajco wane lub doniose do umieszczenia w wiadomociach, kiedy brak byo osb mogcych je zrelacjonowa. Dlatego te brak potwierdzenia danej informacji nie wiadczy, e podana okoliczno jest nieprawdziwa, a tym samym, e wyjanienia wnioskodawcy s niewiarygodne. Wan zasad jest obowizek wyjaniania zasadnoci przesanek, ktrymi organ kieruje si przy zaatwianiu sprawy i wydawaniu decyzji (art. 11 k.p.a.), czyli w tym wypadku wskazania przesanek uznania danej osoby za ucho dc oraz ich interpretacji, a take przy czyn ewentualnej odmowy nadania statusu ucho dcy. Uzasadnienie, ktrego elementy s wskazane w art. 107 k.p.a., w tak wanych sprawach, dotyczcych istotnych praw uchodcw, musi by sporzdzone rzetelnie, dokadnie oraz przedstawia szczegowo, na jakich dowodach opar si organ, wydajc decyzj okrelonej treci. Nie moe ono by oglnikowe i nie powinno zawiera tylko pewnych oglnych zasad oraz regu, ale powinna w nim zosta zawarta subsumpcja stanu faktycznego ustalonego w danej sprawie pod obowizujcy stan prawny. Zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidowoci rozstrzygnicia. Uzasadnienie decyzji powinno by skonstruowane w sposb umoliwiajcy realizacj zasady oglnej przekonywania (art. 11 k.p.a.). Rwnoczenie powinno umoliwi organowi nadzoru oraz sdowi administracyjnemu sprawdzenie prawidowoci toku rozumowania organu wydajcego decyzj oraz motyww rozstrzygnicia, co ma istotne znaczenie zwaszcza przy ocenie prawidowoci decyzji o charakterze uznaniowym. Brak waciwego uzasadnienia takiej decyzji uniemoliwia bowiem ustale-
108
Alicja Gajewska
nie, czy organ nie przekroczy granic przyznanego mu uznania administracyjnego13. Uzasadnienie decyzji kocowej odmawiajcej nadania statusu uchodcy (w wypadku nadania statusu uchodcy, zgodnie z art. 107 4 k.p.a., organ moe zaniecha sporzdzenia uzasadnienia) powinno zawiera przytoczenie okolicznoci podanych przez wnioskodawc w zoonym przez niego wniosku, podanych w toku przesuchania statusowego, a take innych dowodw dostarczonych przez niego (np. rnego rodzaju dokumenty urzdowe, dokumentacja lekarska, owiadczenia osb trzecich) oraz omwienie zezna osb przesuchanych w charakterze wiadkw. Dowody podlegajce ocenie wskazane zostay take w art. 4 (3) dyrektywy kwalifikacyjnej:
3. Ocena wniosku o udzielenie midzynarodowej ochrony powinna by przeprowadzana indywidualnie i obejmuje wzicie pod uwag: a) wszystkich odpowiednich faktw, odnoszcych si do pastwa pochodzenia w czasie podejmowania decyzji w sprawie wniosku, w tym rwnie ustaw i rozporzdze pastwa pochodzenia oraz sposobw, w jaki s one wykonywane; b) odpowiednich owiadcze i dokumentacji przedstawionych przez wnioskodawc, zawierajcych informacje, czy wnioskodawca by lub moe by przeladowany lub doznawa powanej krzywdy; c) indywidualnej sytuacji i uwarunkowa osobistych wnioskodawcy obejmujcych takie czynniki, jak pochodzenie, pe i wiek w celu dokonania oceny, czy, na podstawie osobistych uwarunkowa wnioskodawcy, dziaania, ktrych dowiadczy lub na ktre mg by naraony, mogy stanowi przeladowania lub powan krzywd; d) czy dziaania wnioskodawcy od chwili opuszczenia pastwa pochodzenia byy prowadzone wycznie lub w gwnym stopniu w kierunku stworzenia koniecznych warunkw do wnioskowania o uzyskanie midzynarodowej ochrony w celu dokonania oceny, czy taka dziaalno narazi wnioskodawc na przeladowania lub powan krzywd, jeli powrci do kraju pochodzenia; e) czy wnioskodawca mgby wykorzysta ochron innego pastwa, w ktrym mg uzyska obywatelstwo.
Zgodnie z art. 107 3 k.p.a., konieczne jest zawarcie w uzasadnieniu faktycznym decyzji wskazania faktw, ktre organ uzna za udowodnione, dowodw, na ktrych si opar, oraz przyczyn, z powodu ktrych innym dowodom odmwi wiarygodnoci i mocy dowodowej, za uzasadnienie prawne wyjanienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisw prawa. Zatem, odnoszc to do postpowania uchodczego, konieczne jest wskazanie,
13 P. Przybysz, Kodeks postpowania administracyjnego, op. cit., s. 242; Wyrok NSA OZ w Katowicach z dnia 23 padziernika 1998 roku, I SA/Ka 225/97 Biul. Skarb. 1999, nr 1, poz. 20; wyrok NSA z 8 wrzenia 1998 roku, IV SA 893/97- LEX nr 45905; wyrok NSA z 28 lipca 1995 roku, III SA 1329/94, Wokanda 1996, nr 3, s. 28.
109
w jakim zakresie sd uznaje wyjanienia wnioskodawcy oraz zeznania wiadkw za wiarygodne, a w jakim zakresie i z jakich powodw odmawia im przyznania mocy dowodowej. Rwnie konieczne jest przywoanie wszelkich informacji uzyskanych z inicjatywy dowodowej organu, szczeglnie informacji o krajach pochodzenia, ze wskazaniem, jakie informacje i na jaki temat zostay zebrane, omwienie ich rde, wskazanie ich mocy dowodowej. Jeli potwierdzaj one okolicznoci podane przez stron, a organ odmawia ich uwzgldnienia, musi wskaza, z jakich powodw odmwi uznania ich za wiarygodne. Jeli s one sprzeczne z wyjanieniami strony, musi wskaza, dlaczego przydaje im moc dowodow, a odmawia wiarygodnoci wyjanieniom wnioskodawcy. Ze wzgldu na bardzo delikatn materi, jakiej dotyczy postpowanie uchodcze, ktrego wynik ma istotne znaczenie dla wnioskodawcy, konieczne jest bardzo szczegowe i skrupulatne uzasadnienie w tym zakresie. Nie jest moliwe poprzestanie na oglnych sformuowaniach, e zebrane informacje o kraju pochodzenia nie potwierdzaj twierdze wnioskodawcy. Wymagane jest odniesienie si do kadego dowodu przeprowadzonego w toku postpowania. W wypadku braku znalezienia okrelonych informacji w dostpnych rdach organ musi wskaza, dlaczego uznaje taki brak za przemawiajcy przeciwko uwzgldnieniu wniosku. W jednym z orzecze sd okreli, e: Rol organu administracji jest dy do uzyskania najszerszych, moliwych informacji pozwalajcych na zgodne z prawem rozstrzygnicie wniosku strony. Uznanie za niewiarygodne owiadczenia skarcego bez wnikliwszego sprawdzenia zawartych w nich informacji stanowi o nienaleytym wyjanieniu sprawy. Ocena materiau dowodowego zebranego w sprawie musi odpowiada zasadom logiki i dowiadczenia yciowego. Stwierdzenie, i dowd w postaci owiadcze strony jest sam w sposobie niewiarygodny przeczy wskazanym zasadom. Zeznania strony stanowi bowiem jeden z rodzajw dowodu, ktry moe stanowi podstaw uznania jej dania za suszne14. Ponadto naley przedstawi stan prawny oraz interpretacj poj, ktrych stosowanie wywouje rozbienoci w orzecznictwie, a take podstawy przyjcia przez organ okrelonej linii orzeczniczej. Dopiero takie, pene uzasadnienie decyzji jest waciwe i zgodne z zasadami postpowania administracyjnego. Szczeglnie dotyczy to, wspomnianych ju wczeniej, owiadcze zoonych w toku postpowania przez osoby trzecie. Niezgodne z prawem jest uznanie danego dowodu za niewiarygodny tylko dlatego, e organ tak uwaa. Kada ocena dowodu musi by uzasadniona. Dowody s oceniane zgodnie z pewnymi zasadami i tych zasad nie mona pomin ani uchyli. Brak
14 Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 stycznia 2009 roku, IV SA/Gl 573/2008, LexPolonica nr 2033792.
110
Alicja Gajewska
odpowiedniego uzasadnienia oceny dowodw dokonanej przez organ wskazuje, e decyzja nie zostaa podjta rzetelnie i z uwzgldnieniem obowizujcych zasad postpowania. Nie mona z bahych powodw zlekceway adnego dokumentu przedstawionego przez stron. Nieuwzgldnienie wszystkich dokumentw przedoonych przez stron na etapie postpowania administracyjnego, aby w rezultacie zgromadzi i rozpatrzy cay materia dowodowy, a nastpnie podda go ocenie narusza art. 7, art. 77 1 i art. 80 oraz art. 107 3 k.p.a.15. Dopiero pena analiza materiau dowodowego, w tym informacji o krajach pochodzenia w zestawieniu z twierdzeniami strony, pozwoli na stworzenie penego obrazu, ktry powinien stanowi dla organu podstaw podjcia decyzji. Niestety, zasady te s niespenione w wypadku wikszoci decyzji wydawanych przez Urzd ds. Cudzoziemcw oraz Rad ds. Uchodcw. Dotyczy to take braku uwzgldnienia informacji o kraju pochodzenia oraz waciwej ich oceny, a take oceny braku uzyskania danej informacji16. Konieczno szczegowego uzasadniania swoich decyzji oraz przedstawienia motyww ich wydania wynika rwnie z zasady pogbiania zaufania obywateli do organw pastwa oraz wiadomoci i kultury prawnej, zawartej w art. 8 k.p.a. zasady, ktra uznawana jest za klamr spinajc cao oglnych zasad postpowania. Wyjanienie motyww decyzji oraz przesanek, ktrymi kierowano si przy jej wydaniu, umoliwia stronie zapoznanie si z ni oraz zrozumienie wydanego rozstrzygnicia, a take pozwala na skontrolowanie przyjtego przez organ modelu postpowania. Zasada pogbiania zaufania obywateli do pastwa zakada rwnie, e organy administracyjne przy podejmowaniu decyzji kieruj si przepisami prawa oraz przy tym samym stanie faktycznym i prawnym podejmuj analogiczne decyzje. Oznacza to, e w kadej sprawie interpretacja przepisw prawnych powinna by jednoznaczna, a ocena tego samego stanu faktycznego i dowodw spjna. Postpujc odmiennie, organ naraa si na zarzut naruszenia prawa: Zmienno rozstrzygni podejmowanych przez organy administracji pastwowej obu instancji w tej samej sprawie, przy tym samym stanie faktycznym i prawnym od negatywnego poprzez pozytywne do znw negatywnego dla skarcego narusza wynikajc z art. 8 k.p.a. zasad postpowania17. Z tych
Wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 roku, VI SA/Wa 1360/2004, LexPolonica nr 1303575. 16 Wicej o ocenie wykorzystania informacji o kraju pochodzenia w decyzjach szefa Urzdu ds. Cudzoziemcw w ramach postpowania o nadanie statusu uchodcy por. B. Tokarz, P. Hermeliski, Country of Origin Information in first instance decisions in refugee status determination report from monitoring, Poland, May December 2004. 17 Wyrok NSA Orodek Zamiejscowy we Wrocawiu z dnia 23 czerwca 1994 roku, SA/Wr 98/94, LexPolonica nr 305992.
15
111
wzgldw wane jest wskazanie w uzasadnieniu decyzji podstaw prawnych jej wydania oraz przyjtej wykadni elementw definicji uchodcy. Pogbianiu zaufania suy podejmowanie wszelkich dziaa niezbdnych do dokadnego wyjanienia stanu faktycznego i wyjanienie przesanek, ktrymi organ kieruje si przy zaatwianiu sprawy18. Z tym wie si midzy innymi obowizek przejrzystego prowadzenia postpowania administracyjnego przez organy administracji publicznej19. Oznacza to, biorc pod uwag take dalsze regulacje k.p.a., e organ powinien, po uzyskaniu wszelkich dowodw oraz informacji niezbdnych do podjcia waciwej decyzji, wyczerpujco rozpatrzy cay zgromadzony w sprawie materia dowodowy. Omawiajc zasady obowizujce w postpowaniu administracyjnym, naley kilka uwag powici na omwienie zasady rwnoci broni (equality of arms), wskazanej przez ACCORD jako jedno z gwnych proceduralnych kryteriw zapewnienia wysokiej jakoci informacji o kraju pochodzenia20. Zasada ta zostaa wyksztacona w orzecznictwie Europejskiego Trybunau Praw Czowieka w ramach prawa do rzetelnego procesu karnego, ujtej w art. 6 konwencji o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci z dnia 4 listopada 1950 roku. Zakada ona zachowanie rwnowagi midzy uprawnieniami i obowizkami stron postpowania. Kada ze stron musi mie zapewnion tak sam moliwo prezentowania swojej sprawy (dowodw) w warunkach, ktre nie stawiaj jej w sytuacji gorszej ni ta, w jakiej znajduje si jej oponent21. Znajduje zastosowanie take w postpowaniu administracyjnym22. Wynika z niej midzy innymi moliwo kwestionowania argumentw przedstawionych przez stron przeciwn, moliwo zapoznania si i komentowania twierdze i dowodw przedstawionych przez drug stron, dostp do dokumentacji sprawy23. W postpowaniu o nadanie statusu uchodcy oznacza ona, e wnioskodawca oraz jego penomocnik musz mie zapewniony dostp do wszelkich informacji, na podstawie ktrych wydana zostanie kocowa decyzja merytoryczna w przedmiocie nadania statusu uchodcy24, maj prawo uczestniczenia w kadej czynnoci procesowej w toku postpowania,
18 P. Krzykowski, A. Brzuzy, Zasady oglne Kodeksu postpowania administracyjnego w orzecznictwie sdw administracyjnych, op. cit., s. 67. 19 op. cit., s. 75. 20 Researching country of origin information. A training manual, Austrian Red Cross 2004, s. 24. 21 L. Garlicki, Konwencja o Ochronie Praw Czowieka i Podstawowych Wolnoci. Tom I. Komentarz do art. 1-18, Warszawa 2010, s. 170. 22 Feldbrugge v. the Netherlands, Judgment, 29.05.1986 roku, p. 44. 23 L. Garlicki, Konwencja o Ochronie Praw Czowieka i Podstawowych Wolnoci, op. cit., s. 343347. 24 Researching country of origin information. A training manual, Austrian Red Cross, 2004, s. 25.
112
Alicja Gajewska
np. ogldzinach, przesuchaniu wiadkw, oraz prawo do bycia informowanymi o motywach decyzji administracyjnej25. Wan rol w postpowaniu o nadanie statusu uchodcy odgrywa organ odwoawczy, czyli Rada ds. Uchodcw. Jej zadaniem jest nie tylko kontrola zgodnoci z prawem oraz poprawnoci decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, ale take rozpatrzenie sprawy i dokonanie na nowo analizy zgromadzonego w sprawie materiau dowodowego, a w wypadku zaistnienia takiej koniecznoci, uzupenienie materiau dowodowego o dodatkowe dowody, mogce przyczyni si do wyjanienia okolicznoci sprawy oraz wydania waciwej decyzji. Organ drugiej instancji nie moe ogranicza si tylko do ustale organu pierwszej instancji26, w zakres jego dziaa wchodzi rwnie, jeli jest to konieczne, uzupenienie stanu faktycznego i materiau dowodowego sprawy, oraz uwzgldnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, ktre nastpiy w okresie dzielcym orzekanie po raz pierwszy od ponownego orzekania wskutek odwoania27. Istota administracyjnego postpowania odwoawczego polega na ponownym rozstrzygniciu sprawy administracyjnej.28 Naruszenie wskazanych powyej zasad w jakimkolwiek zakresie powoduje, e decyzja organu jest wadliwa, a zatem moe zosta uchylona lub zmieniona w dalszym toku postpowania. Przedua to postpowanie i obnia zaufanie obywateli oraz w dalszej kolejnoci moe wpywa na kwesti wsppracy z organem przy ewentualnym wyjanianiu wtpliwoci ze strony organu lub te dostarczaniu kolejnych dowodw. Powysze zasady, przedstawione skrtowo, dotycz take kwestii oceny informacji o kraju pochodzenia, w tym jej rde. Powinny one zosta przedstawione w sposb jasny, przejrzysty, pozwalajcy stronie na dokadne zapoznanie si z motywami stojcymi za konkretnym rozstrzygniciem danej sprawy administracyjnej.
Hertrich v. France, Judgment, 22.09.1994 roku, s. 56. P. Krzykowski, A. Brzuzy, Zasady oglne Kodeksu postpowania administracyjnego w orzecznictwie sdw administracyjnych, op. cit., s. 56. 27 J. Borkowski, Glosa do wyroku SN z 17 kwietnia 1997 r., III RN 12/97, OSP 1998, nr 5, poz. 99. 28 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2008 roku, VII SA/Wa 663/08, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 roku, I SA/Wa 384/08, niepublikowany; M. Rojewski, A. Suawko-Karetko, Kodeks postpowania administracyjnego. Orzecznictwo, s. 5758. Por. take: Wyrok WSA w Kielcach z 24.07.2008 r., II SA/Ke 232/08, Wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2008 roku, I SA/Wa 384/08, niepublikowany; M. Rojewski, A. Suawko-Karetko, Kodeks postpowania administracyjnego. Orzecznictwo, op. cit., s. 5860 (Zasada dwuinstancyjnoci postpowania administracyjnego wyraona w art. 15 k.p.a. polega na prawie strony do dwukrotnego, merytorycznego rozpoznania jej sprawy).
26
25
113
Rola organu administracyjnego w zakresie przeprowadzenia postpowania dowodowego w postpowaniu o nadanie statusu uchodcy
Jak ju wskazano powyej, ze wzgldu na specyfik postpowania uchodczego organ administracyjny nie moe zachowywa si w sposb bierny i oczekiwa na inicjatyw dowodow wnioskodawcy, jakie dowody oraz w jakim zakresie powinien zebra. To na nim ciy obowizek wskazania dostpnych w sprawie dowodw oraz podjcia wszelkich dziaa, majcych na celu wyjanienie sprawy. Wnioskodawca jest oczywicie zobowizany do dostarczenia wszelkich znanych i dostpnych mu dowodw oraz wskazania ich rde, nie zwalnia to jednak organu od samodzielnego podejmowania dziaa w sprawie29. Wnioskodawca bowiem nie posiada wiedzy co do interpretacji definicji uchodcy oraz nie zawsze potrafi oceni, jakie informacje s istotne dla postpowania. Zadaniem organu jest zatem przeprowadzenie postpowania w sposb umoliwiajcy wyjanienie wszelkich okolicznoci sprawy, szczeglnie przesuchanie wnioskodawcy rzetelnie i dokadnie oraz uzyskanie od niego jak najwikszej liczby informacji mogcych pomc w wydaniu waciwej decyzji merytorycznej. Ten obowizek organu podkrelono w orzecznictwie: Z zasady prawdy obiektywnej wyraonej w art. 7 k.p.a. wynikaj dla organu administracji pastwowej midzy innymi obowizki okrelenia z urzdu, jakie dowody s niezbdne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy, oraz przeprowadzenie z urzdu wskazanych w sprawie dowodw30. Wnioskodawcy czsto trudno jest oceni, ktre okolicznoci s istotne dla wydania decyzji, dlatego organ sam powinien ustali, jakie informacje, oprcz podanych przez wnioskodawc, powinien uzyska. Naley podkreli, e uzyskane informacje nie odpowiadaj na pytanie, czy wnioskodawcy grozi przeladowanie w wypadku powrotu do kraju pochodzenia, ale dostarczaj informacji, na podstawie ktrych organ dokonuje oceny dowodw oraz subsumpcji pod elementy definicji uchodcy. Ani wnioskodawca, ani osoba dokonujca poszukiwania informacji o kraju pochodzenia nie mog by pytane np. o to, czy bd przeladowane w wypadku powrotu do kraju pochodzenia, gdy jest to termin prawny, co do wykadni ktrego i jego poszczeglnych elementw istniej spory w doktrynie oraz orzecznictwie midzynarodowego prawa uchodczego, dlatego organ wydajcy decyzj powinien sam oceni, jakie informacje naley uzyska, i odpowiedzi na jakie pytania bd pomocne przy rozwizaniu danej sprawy.
Por. Wyrok NSA z dnia 24 lutego 1998 roku. III SA 1330/95, LexPolonica nr 338837. Wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1999 roku, I SA 1551/1998; wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2008 roku, II FSK 184/07.
30 29
114
Alicja Gajewska
Aktywn rol organu podkrelono take w art. 4 (1) oraz (2) dyrektywy kwalifikacyjnej:
1. Pastwa Czonkowskie mog uzna za obowizek wnioskodawcy, aby ten wskaza, tak szybko, jak jest to moliwe, wszystkie elementy potrzebne do uzasadnienia wniosku o udzielenie midzynarodowej ochrony. Obowizkiem Pastwa Czonkowskiego jest dokonanie oceny odpowiednich elementw wniosku przy wspudziale wnioskodawcy. 2. Elementy okrelone w ust. 1 skadaj si z owiadczenia wnioskodawcy oraz wszelkiej dokumentacji bdcej w posiadaniu wnioskodawcy odnoszcej si do jego wieku, pochodzenia, w tym odpowiednich krewnych, tosamoci, obywatelstwa (obywatelstw), pastwa (pastw) i miejsca (miejsc) poprzedniego pobytu, wczeniejszych wnioskw o udzielenie azylu, trasy podry, dokumentw podry i dokumentw tosamoci oraz powodw wnioskowania o udzielenie midzynarodowej ochrony.
Ciar dowodu spoczywa zatem w duym stopniu na organie administracyjnym i nie moe zosta przerzucony na stron. Wynika to take z orzecznictwa sdowego: W sytuacji, gdy same dokumenty rdowe zachowane w sprawie s skpe, obowizkiem organu jest przeprowadzenie postpowania dowodowego w szerszym zakresie przy wykorzystaniu innych rodkw dowodowych przewidzianych w przepisach kodeksu postpowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest za przerzucanie na stron postpowania skutkw bdnego dziaania administracji31. Ponadto wskazana jest take aktywno w toku caego postpowania. Jeli w trakcie przeprowadzania dowodw wyoni si nowe okolicznoci, istotne dla sprawy, zgoszone przez wnioskodawc w trakcie kolejnego przesuchania lub wynikajce z zebranych dowodw, konieczne jest dalsze prowadzenie postpowania dowodowego. Jeli uzyskane informacje o kraju pochodzenia s sprzeczne z wyjanieniami strony, wskazane jest ponowne przesuchanie wnioskodawcy w celu wyjanienia stwierdzonych sprzecznoci oraz ewentualnego wskazania ich przyczyny. Pominicie..., czy te zlekcewaenie jakiegokolwiek dowodu w sprawie administracyjnej skutkuje wadliwoci podjtych decyzji administracyjnych. Organy administracji maj obowizek zachowania aktywnej postawy podczas caego postpowania wyjaniajcego. Aktywno ta winna by rozumiana jako obowizek wykorzystania w sprawie wszystkich dowodw znanych mu z urzdu, poszukiwania innych (nowych) dowodw na potwierdzenie okrelonych faktw z wykorzystaniem dostpnych rde dowodowych, o ile maj one istotne znaczenie dla sprawy32.
31 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 wrzenia 2005 roku, I SA/Wa 1382/2004, LexPolonica nr 1906391. 32 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2008 roku, VII SA/Wa 1820/2007, LexPolonica nr 1957154.
115
Informacja o kraju pochodzenia nie odpowiada na pytanie, czy istnieje uzasadniona obawa przed przeladowaniem z powodw okrelonych w konwencji genewskiej, stanowi ona rodek dowodowy, pozwalajcy, w zalenoci od przyznanej jej mocy dowodowej, po dokonanej ocenie, na dokonanie ustale w zakresie stanu faktycznego. Nie jest moliwe wygaszanie oglnych twierdze, na przykad e brak jest istniejcego, systematycznego torturowania winiw w Gwatemali. Konieczne jest konkretne wskazanie dowodw, na ktrych organ opiera swoje stwierdzenia oraz dlaczego uznaje dane rdo za wiarygodne, a inne nie, a take odniesienie si do rde, ktre podaj odmienne dane.
Informacja o kraju pochodzenia jako dowd w postpowaniu o nadanie statusu uchodcy

W postpowaniu administracyjnym funkcjonuje szerokie pojcie dowodu. Jak wskazuje si w orzecznictwie, zgodnie z art. 75 k.p.a., jako dowd w sprawie naley dopuci wszystko, co moe przyczyni si do wyjanienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczeglnoci dowodem mog by dokumenty, zeznania wiadkw, opinie biegych oraz ogldziny33. Biorc pod uwag zasad prawdy obiektywnej, organy administracyjne zobowizane s do wykorzystania wszelkich rde dowodowych oraz zebrania i ocenienia wszystkich dostpnych im dowodw. W postpowaniu o nadanie statusu uchodcy oznacza to, e organ powinien wykorzysta wszelkie rodki umoliwiajce weryfikacj okolicznoci podanych przez wnioskodawc oraz ustali, czy pozwalaj one na stwierdzenie, e wnioskodawca posiada uzasadnion obaw przed przeladowaniem ze wzgldu na ras, narodowo, przynaleno do okrelonej grupy spoecznej, pogldy polityczne lub religi. Ustalenia w zakresie stanu faktycznego w ramach postpowania o nadanie statusu uchodcy dokonywane s na kilku paszczyznach przez analiz wyjanie wnioskodawcy oraz zoonej przez niego dokumentacji, potwierdzenie oglnych danych dotyczcych wnioskodawcy (miejsca zamieszkania, grupy etnicznej lub narodowoci, uywanego jzyka, wyznawanej religii, miejsc pobytu, innych wydarze, w ktrych uczestniczy wnioskodawca wedug jego twierdze), zebrania oglnych informacji na temat kraju pochodzenia wnioskodawcy (szczeglnie dotyczcych systemu politycznego i stanu przestrzegania praw czowieka) oraz danych w zakresie ewentualnych okolicznoci potwierdzajcych obaw wnioskodawcy przed przeladowaniem i uzasadnienie tej obawy.
33 Wyrok NSA Orodek Zamiejscowy w Szczecinie z dnia 13 maja 1998 roku, SA/Sz 2385/97, LexPolonica nr 340666.
116
Alicja Gajewska
Dowodami w postpowaniu o nadanie statusu uchodcy s przede wszystkim wyjanienia wnioskodawcy zoone we wniosku o nadanie statusu uchodcy oraz w trakcie przesuchania statusowego, zeznania wiadkw, dokumentacja przedstawiona przez stron oraz informacja o krajach pochodzenia. Odnoszc si do kwestii dokumentacji, bardzo rzadko wnioskodawcy dysponuj dokumentami urzdowymi potwierdzajcymi ich twierdzenia. Nie posiadaj zawiadcze od organw pastwa czy te innych grup, e znajduj si w sytuacji niebezpieczestwa nastpienia przyszego przeladowania. Najczciej nie posiadaj dowodw na przesze przeladowanie: e doznali obrae czy byli przetrzymywani z okrelonych powodw lub te spotkay ich groby ze strony okrelonych organw pastwowych bd innych grup. Organy pastwowe nie maj adnego interesu w tym, aby dostarcza dowodw na swoj niekorzy, wskazujcych na naruszanie przez nich podstawowych praw jednostki, na naduycie swojej wadzy lub moliwo przyszego naduycia. Z tego wzgldu bardzo czsto jednym z niewielu dowodw, ktre mog zosta przedstawione, s informacje o kraju pochodzenia. Ponadto naley wzi pod uwag, e nie mona wymaga od danej osoby, uciekajcej przed przeladowaniem z kraju pochodzenia, przedstawienia dowodw potwierdzajcych jej twierdzenia oraz znajomoci polskiej procedury administracyjnej w zakresie wymaga dowodowych. Z tych powodw w wikszoci spraw utrudnione lub wrcz niemoliwe jest dysponowanie dowodami bezporednio potwierdzajcymi twierdzenia wnioskodawcw. Dowodami wystpujcymi w sprawach uchodczych s wyjanienia zoone przez wnioskodawc oraz zeznania osb przesuchiwanych w charakterze wiadkw, zawiadczenia lekarskie, wskazujce na pewne obraenia czy te urazy, jak rwnie owiadczenia wystawione przez osoby znane wnioskodawcy, zawierajce potwierdzenie podanych przez niego danych. Jednake zawiadczenia lekarskie potwierdzaj tylko fakt doznania pewnych obrae, a nie wskazuj ich przyczyny. Brak jest za policyjnych, prokuratorskich czy te sdowych dokumentw dotyczcych zatrzymania, aresztowania lub skazania, a zeznania wiadkw, w tym pisemne owiadczenia, w praktyce polskie organy decyzyjne (Urzd ds. Cudzoziemcw oraz Rada ds. Uchodcw) traktuj jako niewiarygodne. Co do owiadcze zoonych przez inne osoby wypowiedziano si nawet, e stanowi one przejaw wzajemnej adoracji34. W tym ujciu niezwykle istotne staj si informacje o kraju pochodzenia, ktre zebrane waciwie oraz ocenione wedug kryteriw ustawowych, mog potwierdzi cz okolicznoci podanych przez wnioskodawc oraz wpyn na ocen jego wiarygodnoci. Z tych wzgldw informacja o kraju pochodzenia jest niezwykle istotna dla wydania waciwej decyzji ostatecznej w sprawie nadania statusu uchodcy.
34
Zwrot uywany w decyzjach Rady ds. Uchodcw.
117
Ze wzgldu na czsty brak innych dowodw chociaby dokumentw konieczne jest oparcie postpowania dowodowego w duej mierze wanie na tych informacjach. W ramach postpowania o nadanie statusu uchodcy informacj o kraju pochodzenia (dalej: COI) jest kada informacja dotyczca okolicznoci istotnych dla wydania merytorycznego rozstrzygnicia w przedmiocie nadania statusu uchodcy w zakresie sytuacji w kraju pochodzenia wnioskodawcy, majca na celu weryfikacj okolicznoci oraz faktw podanych przez wnioskodawc, a take wszelkich innych danych, ktre s istotne dla ustalenia, czy w konkretnym wypadku uzasadnione jest stwierdzenie, e zostay spenione przesanki uznania danej osoby za uchodc w rozumieniu art. 1A konwencji genewskiej. Pena i dokadna COI w znacznym stopniu moe wpyn na ostateczn decyzj w przedmiocie nadania statusu uchodcy, ochrony uzupeniajcej lub pobytu tolerowanego. COI suy weryfikacji okolicznoci oraz twierdze podanych przez wnioskodawc we wniosku o nadanie statusu uchodcy, podczas przesuchania statusowego czy te w jego pisemnych owiadczeniach. Ma znaczenie take dla wyjanienia wszelkich wtpliwoci, ktre wynikaj z dotychczas zgromadzonego w sprawie materiau dowodowego. Stwarza rwnie podstaw okrelenia, czy w danej sprawie s spenione okolicznoci pozwalajce na objcie wnioskodawcy ochron midzynarodow. Waciwie zebrane oraz ocenione zgodnie z zasadami postpowania administracyjnego dowody w formie raportw organizacji midzynarodowych, regionalnych, informacji prasowych oraz wszelkich innych informacji na temat sytuacji w kraju pochodzenia, stanowi najczciej decydujcy dowd przy okreleniu, e dana osoba moe obawia si przeladowania w rozumieniu art. 1A konwencji genewskiej, spenione s przesanki ochrony uzupeniajcej lub te moe zosta udzielona zgoda na pobyt tolerowany. Powinny one zosta oznaczone w sposb pozwalajcy na ich identyfikacj przez wnioskodawc, jak rwnie uzasadnienie decyzji powinno zawiera omwienie wszelkich wykorzystanych przez organ informacji, wraz z ocen ich wiarygodnoci oraz wskazaniem, ktre z nich stanowiy podstaw dla wydania decyzji i dlaczego35. Wane jest, by uzyskana informacja o kraju pochodzenia bya aktualna, zebrana na czas wydania decyzji, uwzgldniajca ewentualne zmiany, majce znaczenie dla uznania, czy w danym wypadku spenione s przesanki nadania statusu uchodcy36. Uzyskanie powyszych informacji pozwala na szczegowe zapoznanie si z sytuacj, ocen wiarygodnoci zezna wnioskodawcy, prawdziwoci jego
Por. Wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 wrzenia 2008 roku, II SA/Kr 643/2008, LexPolonica nr 1972631. 36 Por. Wyrok NSA z dnia 8 wrzenia 1989 roku, II SA 390/89, LexPolonica nr 297454.
35
118
Alicja Gajewska
twierdze, a take okrelenie, ktre z okolicznoci powinny zosta doprecyzowane lub te wyjanione przez wnioskodawc w wypadku stwierdzenia sprzecznoci midzy COI a informacjami wynikajcymi z wniosku o nadanie statusu uchodcy oraz wywiadu statusowego. COI jest zatem niezbdnym elementem kadego postpowania o nadanie statusu uchodcy, niezalenie od tego, czy organ ywi ju przekonanie o tym, jak naley oceni informacje podane przez wnioskodawc. W kadym wypadku musi on przeprowadzi postpowanie dowodowe, polegajce w duym stopniu na uzyskaniu odpowiednich informacji o kraju pochodzenia. Kiedy wiele spraw dotyczy osb tej samej narodowoci, pochodzcych z danego kraju, moe doj do uoglnienia sytuacji poszczeglnych wnioskodawcw oraz braku uzyskania szczegowych informacji dotyczcych konkretnej sprawy. Taka sytuacja marginalizuje uycie COI i sprowadza jego rol tylko do uzyskania oglnych informacji, ktre zaciemniaj stan faktyczny i prowadz do niewaciwych wnioskw, a w konsekwencji podjcia bdnej decyzji merytorycznej w sprawie. Znaczenie uwzgldniania informacji o krajach pochodzenia jest take podkrelane w orzecznictwie sdw administracyjnych: Zaniechanie powoania rde informacji o sytuacji w pastwie uzasadnia zarzut skargi o dowolnoci ustale zawartych w uzasadnieniu stanowiska Ministra Spraw Zagranicznych. Organy polskie rozpoznajce spraw nie powinny powoywa si na dowiadczenie wadz administracyjnych niemieckich w rozpoznawaniu wnioskw o przyznanie statusu uchodcy, skoro weryfikujc stanowisko organw administracyjnych sd nie podzieli ich stanowiska o odmowie przyznania statusu uchodcy siostrze skarcego37. Na pierwszym miejscu organ prowadzcy postpowanie powinien dokona rzetelnej oceny rzeczywistoci w kraju pochodzenia uchodcy pod wzgldem sytuacji politycznej, przestrzegania praw czowieka, pooenia opozycji i jej struktur, dziaalnoci organizacji midzynarodowych zarwno w czasie, kiedy wnioskodawca w nim przebywa, jak i w momencie wydawania decyzji38. W ramach rde internetowych do najczstszych rde COI nale raporty dotyczce przestrzegania praw czowieka sporzdzane przez organizacje rzdowe (np. raporty amerykaskiego Departamentu Stanu) lub pozarzdowe (np. raporty Human Rights Watch lub Amnesty International). Mog to by take wiadomoci prasowe: czasopisma, zarwno o zasigu midzynarodowym, jak i lokalnym, np. BBC, CNN, New York Times, The Guardian,
37 Wyrok NSA z dnia 27 maja 1999 roku, V SA 1780/98; J. Jagielski, Status obywatela i cudzoziemca w orzecznictwie, Warszawa 2001, s. 294. 38 J. Biaocerkiewicz, Postpowanie w przedmiocie nadania statusu uchodcy (gar refleksji na tle przypadku Nguyena L.), [w:] Prawo Administracja Policja. Ksiga pamitkowa Profesora Wincentego Bednarka, Olsztyn 2006, s. 336.
119
Al Jazeera. Wyrni naley take wszelkiego rodzaju mapy oraz przewodniki uywane w celu potwierdzenia oglnych danych podanych przez wnioskodawc. Oprcz rde pisanych moemy wyrni rwnie kasety wideo, transmisje radiowe oraz telewizyjne, a take dokumentacj fotograficzn. W celu okrelenia sytuacji w kraju pochodzenia, szczeglnie polityki pastwa wobec okrelonych kwestii, odwoanie nastpuje take do owiadcze politycznych skadanych przez urzdnikw pastwowych dotyczcych kwestii istotnych z punktu widzenia przestrzegania praw czowieka. Kwestia, czy informacje zawarte w owiadczeniu politycznym s zgodne z praktyk pastwa, stanowi odrbne zagadnienie. Podsumowujc, naley wskaza, e informacja o kraju pochodzenia stanowi dowd w znaczeniu k.p.a. i nabiera wyjtkowego znaczenia w ramach postpowania o nadanie statusu uchodcy. Do COI znajduj zastosowanie wszelkie zasady k.p.a. dotyczce do postpowania dowodowego. Informacja o kraju pochodzenia powinna spenia okrelone kryteria, aby moga suy jako wiarygodny dowd. Dotyczy to zarwno rde COI, sposobu ich przedstawienia, jak i oceny w uzasadnieniu decyzji.
Kryteria oceny informacji o kraju pochodzenia

Jak wskazano w poprzedniej czci, informacja o kraju pochodzenia dotyczy wszelkich danych lub faktw na temat kraju pochodzenia wnioskodawcy, ktre mog przyczyni si do wyjanienia okolicznoci istotnych dla wydania merytorycznego rozstrzygnicia w przedmiocie nadania statusu uchodcy. Moe ona wynika z wielu rnych rde. Obecnie najpowszechniejszym z nich jest Internet. Jednake naley pamita, e nie powinien on by jedynym rdem informacji, a znajdujce si w nim materiay czsto pochodz z innych rde. Poza tym dane o krajach pochodzenia mona czerpa take z monografii czy artykuw ekspertw, reportay dziennikarzy z ich pobytu w poszczeglnych krajach lub te artykuw w czasopismach branowych czy popularnych. Przepisy k.p.a. w zakresie zasad oglnych postpowania administracyjnego oraz postpowania dowodowego wskazuj na kryteria oceny dowodw, a jednym z nich jest informacja o kraju pochodzenia. W doktrynie oraz orzecznictwie dotyczcym postpowania o nadanie statusu uchodcy na paszczynie krajowej oraz midzynarodowej przedstawione s szczegowe kryteria, wedug ktrych naley ocenia informacj o kraju pochodzenia, oraz standardy, jakie powinna ona spenia, aby moga zosta uznana za dowd w postpowaniu. Standardy te s dostosowane do specyficznego charakteru informacji o kraju pochodzenia jako dowodu w postpowaniu o nadaniu sta-
120
Alicja Gajewska
tusu uchodcy. Hugo Story i Allan Mackey39, po dokonaniu analizy orzecznictwa, podaj 11 kryteriw, ktre musi spenia taka informacja: 1) W jakim stopniu informacja o kraju pochodzenia jest istotna dla konkretnej sprawy? 2) Czy rdo informacji o kraju pochodzenia ma ustalon reputacj (jest wiarygodne)? 3) Czy informacja o kraju pochodzenia jest oparta na publicznie dostpnych rdach? 4) Czy rdo COI lub raport mona uzna za wszechstronny? 5) Jak dokadna jest informacja o kraju pochodzenia w wypadku konkretnej sprawy? 6) Czy informacja o kraju pochodzenia jest aktualna oraz czy uwzgldnia czas wydawania decyzji? 7) Czy informacja o kraju pochodzenia jest oparta na rdach lub podaje wiele rde? 8) Czy informacja o kraju pochodzenia zostaa oparta na danych empirycznych uzyskanych na podstawie rzetelnej metodologii? 9) Czy informacja o kraju pochodzenia jest bezstronna i obiektywna? 10) Czy informacja o kraju pochodzenia jest pena, nie za wybircza? 11) Czy zostaa dokonana kontrola sdowa przez inne sdy krajowe w zakresie konkretnej informacji o kraju pochodzenia? Rwnie ACCORD, organizacja specjalizujca si w poszukiwaniu informacji o kraju pochodzenia, wskazaa kryteria oceny COI (ktre s zgodne z podanymi powyej)40: 1) kryteria o charakterze proceduralnym: zasada rwnoci broni; korzystanie z publicznie dostpnych materiaw; bezstronno i neutralno poszukiwa; ochrona danych osobowych wnioskodawcy; 2) kryteria o charakterze materialnym: istotno dla sprawy; wiarygodno i peny zakres danych; dokadno i aktualno; przejrzysto i moliwo uzyskania informacji przez stron.
39 In search of judicial criteria for assessing Country of Origin Information (COI). Paper for IARLJ European Chapter Conferencje, Budapest, November 2005 by Hugo Storey and Allan Mackey Senior Immigration Judges, UK Revised Version, December 2005. 40 Researching country of origin information. A training manual, op. cit.
121
W ramach Grupy Roboczej ds. Informacji o Kraju Pochodzenia (Country of Origin Country Guidance Working Party) opracowano zestaw dziewiciu orzeczniczych kryteriw (w formie pyta) oceny informacji o kraju pochodzenia, dokonujc ich podziau na cztery kategorie41 (COI Judicial Checklist): 1) Istotno i adekwatno (trafno) informacji: W jakim stopniu uzyskane informacje o kraju pochodzenia s istotne dla konkretnej sprawy? Czy uzyskane informacje odpowiednio dotycz istotnych kwestii? W jakim stopniu uzyskane informacje s aktualne? 2) rdo informacji Czy uzyskane informacje zawieraj waciwe wskazanie rde? Czy uzyskane informacje pochodz z publicznie dostpnych i moliwych do uzyskania rde? Czy uzyskane informacje zostay przygotowane empirycznie przy uyciu odpowiedniej metodologii? 3) Charakter/typ informacji Czy uzyskane informacje s obiektywne i niezalene? Czy uzyskane informacje s pene, nie za wybircze? 4) Uprzednia kontrola orzecznicza Czy uzyskane informacje zostay poddane kontroli orzeczniczej przez inne sdy krajowe? Rwnie, z inicjatywy Rady i Komisji Europejskiej opracowano pewne reguy dotyczce informacji o kraju pochodzenia. W kwietniu 2008 roku przedstawione zostay Wsplne wytyczne UE dla wykorzystania informacji o kraju pochodzenia (COI) (Common EU Guidelines for processing Country of Origin Information (COI))42, opracowane przez grup projektow dziaajc w ramach struktur UE, zoon z przedstawicieli komrek ds. COI sub imigracyjnych Belgii, Danii, Francji, Niemiec, Polski, Holandii, Szwajcarii, Wielkiej Brytanii, Austrii, Czech, Finlandii, Wgier, Irlandii, Norwegii, Hiszpanii oraz ACCORD-u (Austrian Centre for Country of Origin and Asylum Research and Documentation) i RDC (Refugee Documentation Centre Ireland). Przedstawiay one wskazania dotyczce rde informacji o kraju pochodzenia, kryteriw oceny i potwierdzania informacji, przedstawiania uzyskanych informacji oraz przejrzystoci.
41 Judicial criteria for assessing country of origin information (COI): a checklist, Paper for 7th Biennial IARLJ World Conference, Mexico City, 6-9 November 2006, by members of the COI-CG Working Party. 42 Common EU Guidelines for processing Country of Origin Information (COI), April 2008, ARGO project JLS/2005/ARGO/GC/03.
122
Alicja Gajewska
Powyej przytoczone opracowania kryteriw oceny informacji o kraju pochodzenia zawieraj wiele wsplnych elementw, podkrelaj pewne okolicznoci istotne dla ustalenia, czy uzyskane informacje s wiarygodne, czy te naley odmwi nadania im mocy dowodowej. Kryteria te mog take zosta wyinterpretowane z zasad postpowania administracyjnego w prawie polskim oraz szczeglnych zasad postpowania o nadanie statusu uchodcy. Z tego wzgldu waciwe jest ich krtkie omwienie z uwzgldnieniem orzecznictwa krajowego oraz midzynarodowego, poniewa postpowanie o nadanie statusu uchodcy zawiera w sobie czynnik midzynarodowy (obowizujca definicja uchodcy jest definicj uniwersaln, a take dy si do zapewnienia jak najwikszej harmonizacji wykadni poszczeglnych elementw definicji), a w takich sprawach wskazane jest odniesienie si rwnie do rozwiza wypracowanych w ramach doktryny i orzecznictwa na paszczynie midzynarodowej oraz innych krajw, a take nawizujc do zasad k.p.a., z ktrych dane kryterium moe by wywiedzione. Trafno, adekwatno oraz aktualno uzyskanych informacji Poszukiwane informacje musz przede wszystkim by istotne dla celw postpowania, a zatem dotyczy informacji majcych znaczenie dla ustalenia, czy w konkretnym wypadku istnieje prawdopodobiestwo, e obawa wnioskodawcy przed przeladowaniem z powodu rasy, religii, narodowoci, pogldw politycznych lub przynalenoci do okrelonej grupy spoecznej jest uzasadniona. Z tego wzgldu konieczne jest, przed przystpieniem do wyszukiwania informacji o kraju pochodzenia, przeprowadzenie analizy wyjanie zoonych przez wnioskodawc, przy zoeniu wniosku oraz w trakcie przesuchania, i sformuowanie na tej podstawie zagadnie, ktre powinny zosta rozstrzygnite, lub pyta, na ktre naley udzieli odpowiedzi, aby waciwie ustali sytuacj w kraju pochodzenia w stosunku do sytuacji danego wnioskodawcy. Szczeglnie sformuowane zagadnienia czy pytania powinny dotyczy okolicznoci zwizanych z kwesti przeladowania, uzasadnion obaw przed przeladowaniem, przyczynami przeladowania, zwizku przyczynowego midzy przeladowaniem a podstawami przeladowania, np. czym s i jak funkcjonuj tzw. ghost houses w Sudanie, jeli wnioskodawca wskazuje, e by przetrzymywany w jednym z nich. Wprawdzie uzasadniona obawa przed przeladowaniem nakierowana jest na moliwo przyszego przeladowania, jednake w wielu przypadkach, dotychczasowa sytuacja take moe stanowi wany czynnik przy ustalaniu ryzyka przeladowania, zwaszcza jeli sytuacja w kraju nie ulega zmianie. Zdarzenia, jakie wystpoy w nieodlegej przeszoci, zwizane z wyjanieniami wnioskodawcy, wskazuj na wzr i model zachowa, ktre z duym
123
prawdopodobiestwem, przy braku istotnych zmian w tym zakresie, mog powtrzy si w przyszoci. Jednake w wypadku pojawienia si zmian, np. w ustawodawstwie czy te w wypowiedziach przedstawicieli wadz pastw co do poprawy sytuacji przy poszanowaniu praw pewnych grup osb, konieczna jest dokadna analiza, czy ulega zmianie praktyka postpowania oraz czy taka zmiana wpywa na sytuacj wnioskodawcy i niweluje uzasadnion obaw przed przeladowaniem, powsta w warunkach istniejcych w momencie jego wyjazdu z kraju pochodzenia. Sytuacje takie mog wystpi, kiedy nie istnieje ju uzasadniona obawa przed przeladowaniem, mimo e zdarzao si to w przeszoci. Taka sytuacja wyklucza moliwo nadania statusu uchodcy:
Uzasadniona obawa przed przeladowaniem z powodu okrelonego w Konwencji, ktra istniaa w przeszoci, ale ktra ju pniej nie wystpuje albo nie jest ju duej obiektywnie uzasadniona nie wystarczy... Konieczne jest wykazanie, e obecna uzasadniona obawa przed przeladowaniem istnieje. W rzeczywistoci, taka obecna obawa jest nie tylko warunkiem koniecznym ale take wystarczajcym43.
Wprawdzie wczeniejsze zdarzenia s silnym czynnikiem przemawiajcym za uznaniem zasadnoci zoonego wniosku, wystarczy, e wnioskodawca posiada uzasadnion obaw przed byciem przeladowanym w przyszoci, aby uzna go za uchodc. Nie jest konieczne wykazywanie przeszych przeladowa, jak rwnie ich brak nie moe przesdza o niezasadnoci wniosku. danie wykazania przeszych objaww przeladowania jest naruszeniem ochrony przyznanej przez konwencj genewsk.
Definicja uchodcy... spoglda w przyszo. Przeszo jest istotna tylko wtedy jeli jest jedn z okolicznoci dowodowych, co zdarza si czsto, ale nie zawsze44. Naley patrze w przyszo, w danej chwili moe nie istnie obawa przed przeladowaniem, ale taka zmiana w okolicznociach, ktra spowodowaaby znaczne ryzyko przeladowania, jest atwa do przewidzenia45.
Uzyskane w wyniku poszukiwa informacje powinny by jak najbardziej aktualne oraz dokadne, uwzgldniajce zmiany w sytuacji kraju (jeli ma to znaczenie w konkretnej sytuacji), oraz w jak najbardziej szczegowy sposb odpowiada na zadane na pocztku pytania, czy te zagadnienia, ktre wymagaj ustalenia. W niektrych wypadkach okres, z ktrego pochodz informacje nie ma adnego znaczenia. Dotyczy to, co do zasady, ustalenia oglnych informacji w zakresie kwestii geograficznych, etnograficznych lub kulturo43 44 45
R. (Hoxha) v. SSHD, [2002] EWCA Civ 1403 (Oct. 14, 2002). Katrinak v. SSHD, [2001] EWCA Civ 832 (U.K.C.A., May 10, 2001). MIMA v. Jama, 1999 Aust. Fed. Ct. Lexis 957 (Aus. Full Fed. Ct., 1999).
124
Alicja Gajewska
wych. Mog wystpi jednak takie sytuacje, gdy konieczne jest podanie aktualnych danych, jeli zostay zmienione nazwy geograficzne, wwczas wnioskodawca moe poda inn nazw, nowsz, a posuenie si dotychczasowymi nazwami miejscowoci w danym kraju spowoduje wtpliwo co do prawdziwoci podanych przez niego danych. W orzecznictwie podkrelono, e:
na tle niestabilnej, zmieniajcej si dynamicznie sytuacji w kraju pochodzenia organ administracyjny, rozpatrujc spraw o uzyskanie statusu uchodcy, skupi si powinien na ocenie, czy okolicznoci tej sytuacji dotyczce strony i jej rodziny z punktu widzenia ewentualnego powodu nie nara strony na przeladowania. Mniej natomiast jest istotne, jak wygldaa sprawa w momencie wyjazdu strony z kraju46.
W celu zapewnienia jak najbardziej adekwatnych oraz aktualnych informacji konieczne jest uzyskanie informacji zarwno o charakterze oglnym, jak i szczegowym. Na przykad jeli wnioskodawca podaje, e by czonkiem si partyzanckich podczas II wojny rosyjsko-czeczeskiej i obawia si obecnie funkcjonujcych wadz pastwowych ze wzgldu na t przynaleno, konieczne jest zapoznanie si zarwno z ogln sytuacj panujc w Czeczenii, szczeglnie w zakresie stosunku do byych bojownikw, jak te z kwesti traktowania bojownikw, ktrzy nie zdecydowali si na przystpienie do rnego rodzaju sub utworzonych przez obecne wadze. Przy czym konieczne jest wzicie pod uwag zarwno oficjalnego stanowiska pastwa, przedstawianego w wiadomociach lub na stronach internetowych funkcjonariuszy pastwowych, jak i praktycznych dziaa podejmowanych przez suby. rda uzyskania informacji Odpowied na pytanie, co moe by rdem informacji o kraju pochodzenia, zaley od konkretnej sprawy. Odnoszc si do definicji dowodu w postpowaniu administracyjnym, moe to by wszystko, co przyczyni si do uzyskania poszukiwanej informacji. We Wsplnych wytycznych UE dla wykorzystania informacji o kraju pochodzenia47 okrelono, na potrzeby sporzdzenia tego dokumentu, e rdem moe by osoba lub instytucja dostarczajca informacji. Najczciej wystpujcymi rdami COI s midzynarodowe akty prawne (istniejce w ramach midzynarodowego prawa humanitarnego, midzynarodowego prawa praw czowieka oraz midzynarodowego prawa karnego jako istotne dla ustalenia znaczenia przeladowania oraz uzasadnionej
Wyrok NSA z dnia 7 marca 2000 roku, V SA 1765/99, J. Jagielski, Status obywatela i cudzoziemsca w orzecznictwie, Warszawa 2001, s. 295298. 47 Ibidem.
46
125
obawy przez przeladowaniem, a take klauzuli wykluczajcej); akty prawa krajowego (dla ustalenia oficjalnej polityki pastwa); orzecznictwo (krajowe oraz midzynarodowe); wytyczne, rekomendacje oraz rezolucje instytucji midzynarodowych (np. UNHCR, ONZ); raporty dotyczce sytuacji praw czowieka (organizacji rzdowych, midzyrzdowych oraz pozarzdowych); wiadomoci prasowe (np. Reuters, BBC); informacje dodatkowe dotyczce kraju pochodzenia lub szczegowych kwestii zwizanych z rozpatrzeniem wniosku o nadanie statusu uchodcy (np. Gua del Mundo, CIA Factbook) oraz relacje ekspertw48. rda mona podzieli na pierwotne oraz wtrne: pierwotnym (primary source) jest osoba lub instytucja blisko lub bezporednio zwizana ze zdarzeniem, okolicznoci lub zagadnieniem, np. relacje wiadkw (tj. posiadajca informacje z pierwszej rki), a wtrnym (secondary source) jest osoba lub instytucja przetwarzajca informacje udokumentowane w innych, pierwotnych rdach, np. raporty UK Home Office czy te US Department of State. Dla oceny dowodw istotna jest ocena rde zaczerpnicia informacji. Dokonujc oceny rde, naley wzi pod uwag autora (np. organizacja pozarzdowa, dziennikarz, instytucje rzdowe czy organizacje midzynarodowe), tre, cel publikacji, metodologi zebrania danych, bezstronno. Dokonujc oceny danej organizacji, bierze si pod uwag jej cel statutowy, grup docelow, sposb finansowania, zakres przedmiotowy dziaania oraz metody dziaania49. Ocena wiarygodnoci rde jest szczeglnie istotna w sytuacji znalezienia sprzecznych lub niepokrywajcych si ze sob informacji. Wwczas sprawdzeniu podlega autorstwo informacji, metody ich zdobywania oraz sposb przekazu. Jest to konieczne do dokonania oceny wiarygodnoci danych, ktra nastpnie wpywa na ocen wiarygodnoci wnioskodawcy. Informacje o kraju pochodzenia powinny zosta zaczerpnite z wicej ni jednego rda, przy czym powinny to by w miar moliwoci rda pierwotne. Naley rwnie uwzgldni informacje wynika to z charakteru zagadnienia bdcego przedmiotem poszukiwa przedstawiajce pogldy obu stron, to znaczy nie tylko dotyczce sytuacji w kraju, przedstawiane w raportach organizacji pozarzdowych i innych rdach, ale take strony rzdowej, na przykad akty prawne, oficjalne stanowiska funkcjonariuszy pastwowych. Ustalenie, jaka jest rzeczywista sytuacja w zakresie zadanego pytania, moe zosta dokonane tylko przy wykorzystaniu rnych rde.
48 E. Mason, Update to Guide to Country Research for Refugee Status Determination, 18.03.2002 roku, http://www.llrx.com/features/rsd2.htm [dostp 24.10.2011]. 49 Researching country of origin information. A training manual, op. cit.; E. Mason, Update to Guide to Country Research for Refugee Status Determination, 18.03.2002 roku, http://www.llrx.com/features/rsd2.htm [dostp 24.10.2011].
126
Alicja Gajewska
Przy czym nie s dwoma rnymi rdami raporty dwch organizacji rzdowych czy pozarzdowych, jeli korzystaj one z tych samych rde pierwotnych, czy te oglny raport UK Home Office oraz raport z sytuacji w kraju oparty na wasnych dowiadczeniach organizacji (fact finding mission), jeli raport UK Home Office nawizuje do niego. Powinny to by dwa odrbne rda, np. informacja w lokalnej gazecie oraz raport organizacji oparty na dowiadczeniach z wasnej misji w danym kraju. Podanie tej samej informacji z dwch rde wzmacnia jej moc dowodow, a uwzgldnienie dwch przeciwstawnych pogldw i stanowisk take przyczynia si, po ich porwnaniu oraz dokonaniu oceny, do wyjanienia okolicznoci sprawy. Istotne jest take, czy informacja znajduje si w raporcie oglnym, czyli dotyczcym sytuacji w kraju pochodzenia i przedstawiajcym stan przestrzegania poszczeglnych praw czowieka, czy te cay raport powicony jest konkretnemu zagadnieniu oraz czy dziaalno organizacji dotyczy okrelonego zagadnienia albo ma charakter bardziej oglny. Zdarzaj si wprawdzie sytuacje, gdy okrelona informacja, dane zdarzenie czy okoliczno, podane s tylko w jednym miejscu, naley wwczas wikszy nacisk pooy na ustalenie wiarygodnoci rda. Naley take pamita o braku hierarchii wrd rde informacji o krajach pochodzenia. Wprawdzie pewne rda, raporty okrelonych organizacji pozarzdowych, uchodz za bardziej wiarygodne ni inne, jednake naley pamita, e kada organizacja ma pewne cele i stosuje okrelon metodologi zbierania danych. Na przykad coroczne raporty dotyczce sytuacji w poszczeglnych krajach wiata przygotowywane przez amerykaski Departament Stanu s czsto krytykowane ze wzgldu na jednostronne podejcie oraz dostosowanie podawanych informacji do interesw polityki zagranicznej Stanw Zjednoczonych50. Rwnie organizacje midzynarodowe ukierunkowane s na osignicie okrelonego celu oraz zwrcenie uwagi na pewne zagadnienia, dlatego w swoich owiadczeniach czy raportach mog podkrela pewne aspekty oraz omija niektre okolicznoci. Zatem postrzeganie danego rda jako wiarygodne nie zwalnia organu od dokonania oceny dowodw zgodnie z wszelkimi zasadami. Zasigajc opinii ekspertw, naukowcw, dziennikarzy, naley zwrci uwag na sposb uzyskania posiadanych informacji, czy wynikaj one z prowadzonych bada teoretycznych czy praktycznych, z wasnych dowiadcze, pobytu w kraju pochodzenia; wane jest rwnie poznanie pogldw politycz-
H.V. Cond, A handbook of international human rights terminology, University of Nebraska Press 2004, s. 51. Na przykad czstej krytyce poddawano raporty dotyczce sytuacji w Iraku oraz Afganistanie.
50
127
nych powoanego eksperta, gdy moe to ukierunkowa sposb przekazania informacji o pewnych zdarzeniach51. Rada ds. Imigracji i Uchodstwa w Kanadzie (Immigration and Refugee Board of Canada) wskazaa co do oceny informacji o kraju pochodzenia stosowanie tzw. metodologii 3C: porwna, skonfrontowa, potwierdzi (compare, contrast, corroborate), co potwierdza omwione powyej zasady. Naley doda, e organ, podajc w uzasadnieniu rda, na ktrych si opiera, powinien przedstawi je w sposb przejrzysty oraz umoliwiajcy identyfikacj i weryfikacj rda. Naley poda autora, tytu, dat, rdo pozyskania informacji (np. stron internetow), dat pobrania. W aktach postpowania naley umieci wynik dokonanych wyszukiwa oraz rda, z ktrych organ korzysta. Na przykad Naczelny Sd Administracyjny uzna, e Raport UNHCR powoany w ustaleniach faktycznych decyzji naleao okreli przez wskazanie daty, z ktrej pochodzi. Raport wraz z tumaczeniem na jzyk polski powinien w caoci lub w istotnym dla sprawy fragmencie znajdowa si w aktach sprawy. Oglne odesanie do raportu UNHCR nie spenia wymogu wskazania dowodu, na ktrym opiera si organ, czynic ustalenia faktyczne (art. 107 3 k.p.a.)52. Zaleca si korzystanie przede wszystkim z publicznie dostpnych rde, gdy umoliwia to stronie zweryfikowanie oraz odniesienie si do nich, jeli uznaje je za niepene lub niezgodne z rzeczywistoci, oraz moe wskaza dalsze okolicznoci, ktre wymagaj zbadania stanowiska organu. Neutralno oraz obiektywizm uzyskanych informacji Jednym z najwaniejszych kryteriw pozwalajcych na dokonanie oceny informacji o kraju pochodzenia jest obiektywizm i neutralno, ktre wystpuj na dwch paszczyznach. Pierwsza dotyczy oceny poszczeglnych informacji pod ktem ich obiektywizmu, czyli jest to ocena rde pozyskania informacji, co przedstawiono powyej. Drug paszczyzn jest neutralno oraz obiektywizm dokonywanych poszukiwa oraz przedstawienia informacji. Do organu naley ocena mocy dowodowej informacji o kraju pochodzenia, w tym ich wiarygodnoci. W celu dokonania ustale zgodnych z rzeczywistoci konieczne jest oparcie si na wiarygodnym, caociowym i penym materiale dowodowym, w tym zrnicowanych rdach pozyskiwania danych. Uzyskany materia dowodowy, szczeglnie dotyczy to informacji o kraju pochodzenia, powinien uwzgldnia rne rda oraz przedstawia, co wska51 Judicial Criteria for Assessing Country of Origin Information (COI): A Checklist Paper for 7th Biennial IARLJ World Conference, Mexico City, 6-9 November 2006. 52 Wyrok z dnia 31 sierpnia 2000 roku, V SA 1758-1759/99; J. Jagielski, Status obywatela i cudzoziemca w orzecznictwie, op. cit., s. 294295.
128
Alicja Gajewska
zano ju wczeniej, pogldy i opinie zarwno przyjte w raportach organizacji pozarzdowych, jak i podawane przez stron rzdow. Uzyskana informacja nie moe by wybircza. Organ nie moe wybiera, ktre dane uwzgldni, a ktre pomin. Wszystkie powinny zosta wzite pod uwag, ale moliwe jest w procesie wydawania decyzji odmwienie niektrym mocy dowodowej. Naley pamita take, e wane jest wskazanie praktyki stosowania prawa, a nie tylko oficjalnych danych, zwaszcza odwoanie si do przyjcia konkretnych aktw prawnych w zakresie ochrony praw czowieka nie wystarczy do stwierdzenia, e pastwo ich przestrzega oraz stworzyo system pozwalajcy na ich ochron. Konieczne jest wskazanie, czy prawo jest skuteczne oraz stosowane przez krajowe sdy. Na przykad rozpatrujc sprawy osb pochodzcych z Armenii, ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy, szef Urzdu ds. Cudzoziemcw powoywa si na fakt, e Armenia ratyfikowaa w 2002 roku konwencj o ochronie praw czowieka i podstawowych wolnoci z dnia 4 listopada 1950 roku, co oznacza, e nie dochodzi tam do narusze praw czowieka. Nie odwoa si przy tym do praktyki stosowania prawa oraz sytuacji poszczeglnych grup spoecznych. Naley take podkreli, e organ nie moe zlekceway lub te pomin informacji podanych przez wnioskodawc kada informacja, majca znaczenie dla wyniku postpowania musi zosta sprawdzona, przeanalizowana oraz oceniona z punktu widzenia definicji uchodcy. Nawet jeeli nie znajdzie potwierdzenia w rdach dostpnych organowi, w aktach sprawy powinny znale si dokumenty potwierdzajce przeprowadzenie takich poszukiwa oraz ich rezultat. Zgodnie z wyrokiem NSA, zaniechanie przez organ administracji podjcia czynnoci procesowych zmierzajcych do zebrania penego materiau dowodowego, zwaszcza gdy strona powouje si na okrelone i wane dla niej okolicznoci, jest uchybieniem przepisom postpowania administracyjnego, skutkujcym wadliwo decyzji (art. 207 2 pkt 2 k.p.a.)53. Brak znalezienia potwierdzenia danej informacji jest take dowodem i suy do oceny wyjanie wnioskodawcy. Jeli organ uzna, e chocia informacje o kraju pochodzenia potwierdzaj okolicznoci podane przez wnioskodawc, ale nie uznaje ich za wystarczajco wiarygodne, musi to uzasadni i wskaza przyczyny dokonania okrelonej oceny. Organ rozpatrujc materia dowodowy nie moe pomin jakiegokolwiek dowodu, moe natomiast, zgodnie z zasad swobodnej oceny dowodw (art. 80 k.p.a.), odmwi dowodowi wiarygodnoci, ale wwczas obowizany jest to uzasadni. Pominicie oceny
53 Wyrok NSA Orodek Zamiejscowy we Wrocawiu z dnia 6 stycznia 1994 roku, SA/Wr 806/93, LexPolonica nr 308305.
129
okrelonego dowodu moe budzi uzasadnione wtpliwoci co do trafnoci oceny innych dowodw54. Niepene informacje o kraju pochodzenia, pochodzce z jednego rda lub wielu, ale nie rnorodnych rde, prowadz do przyjcia ustale niezgodnych z rzeczywistym stanem rzeczy oraz w nastpstwie skutkuj podjciem niezgodnej z prawem decyzji merytorycznej. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem: Organ narusza prawo nie tylko w wypadku wadliwej oceny prawnej stanu faktycznego, wadliwego zastosowania prawa ale i w rwnym stopniu wtedy, gdy prawidowo zastosuje prawo do wadliwie ustalonego stanu faktycznego. Warunkiem prawidowego ustalenia stanu faktycznego jest nie tylko ustalenie faktw zgodnie z rzeczywistoci, ale rwnie prawidowa ocena prawna wszystkich prawotwrczych w danej sprawie faktw55. Wprawdzie organ podejmuje decyzj w ramach uznania adminstracyjnego, ale nie oznacza to, e uznanie to jest dowolne. Podejmujc decyzje w ramach uznania administracyjnego, organ musi przyoy szczegln wag do wyjanienia przesanek, ktrymi kierowa si, wydajc konkretne rozstrzygnicie. Uznanie nie oznacza dowolnoci:
Jako dowolne naley traktowa ustalenia faktyczne organu oparte na niekompletnym materiale dowodowym. Zarzut dowolnoci zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w caoksztacie materiau dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposb wyczerpujcy (art. 77 1 k.p.a.), a wic przy podjciu wszelkich krokw niezbdnych do dokadnego wyjanienia stanu faktycznego, jako warunku niezbdnego do wydania orzeczenia o przekonujcej treci. Sprzecznoci wystpujce w sprawie, dotyczce w szczeglnoci dokumentw, jakimi organ administracji posugiwa si przy wydawaniu orzeczenia, stanowi takie naruszenie przepisw postpowania, ktre mogo mie istotny wpyw na wynik sprawy56.
Poszukiwanie informacji o krajach pochodzenia jest skomplikowanym procesem. Wymaga ustalenia, jakie informacje s istotne w danej sprawie, w jaki sposb naley przeprowadzi poszukiwania, do jakich rde sign, z ktrych rde skorzysta. Nastpnie naley dokona oceny uzyskanych informacji pod ktem ich znaczenia dla weryfikacji zasadnoci wniosku o nadanie statusu uchodcy. Poprawne wykonanie tych czynnoci wpywa na proces decyzyjny w sprawie i pozwala podj waciw kocow decyzj merytoryczn. Przedstawienie procesu decyzyjnego zgodnie z obowizujcymi zasadami prawa, uwzgldniajcego jako jeden z dowodw informacje o kraju pochodzenia, pozwala na dokonanie oceny decyzji pod wzgldem merytorycznym oraz proceduralnym.
Wyrok NSA Orodek Zamiejscowy we Wrocawiu z dnia 16 lutego 2000 roku, I SA/Wr 28/98, LexPolonica nr 347127. 55 Wyrok NSA Orodek Zamiejscowy w Lublinie z dnia 12 kwietnia 2000 roku, I SA/Lu 1609/98, LexPolonica nr 349910. 56 Wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2009 roku, I SA/Wa 1834/2008, LexPolonica nr 2055031.
54
130
Alicja Gajewska
Podsumowanie
Podsumowujc, informacje o kraju pochodzenia s jednym z najistotniejszych dowodw w postpowaniu o nadanie statusu uchodcy, czsto jedynym umoliwiajcym chociaby czciow weryfikacj wyjanie wnioskodawcy. Z tych wzgldw konieczne jest zachowanie naleytej starannoci przy zbieraniu tych danych oraz przestrzeganie obowizujcych oglnych zasad postpowania. Po stronie wnioskodawcy istnieje obowizek udzielenia wszelkich informacji majcych znaczenie dla oceny jego wniosku. Jednake to na organie orzekajcym ciy obowizek aktywnoci w zakresie ustalenia, jakie informacje naley uzyska oraz jakie dowody naley przeprowadzi w celu wyjanienia wszelkich okolicznoci sprawy. W wielu pastwach w organach orzekajcych w przedmiocie nadania statusu uchodcy istniej specjalistyczne sekcje, zajmujce si poszukiwaniem informacji do celw wydania decyzji. Organizacje pozarzdowe oraz urzdy wsppracuj w celu rozwoju technik wyszukiwania, zwikszenia wiedzy w tym zakresie oraz upowszechnienia kryteriw oceny. Kolejny etap wymaga umiejtnego wykorzystania zdobytych informacji przez organy decyzyjne i ich oceny. Nastpnie moliwe jest dokonanie kontroli przez organ odwoawczy, zgodnie z przyjtymi kryteriami. Powyej przedstawiony zosta zarys problemu, uwzgldniajcy szczeglne znaczenie COI dla postpowania o nadanie statusu uchodcy w ujciu oglnych zasad postpowania administracyjnego oraz oglne kryteria oceny dokonanych informacji. Wskazano na podstawowe problemy pojawiajce si przy tym oraz zasady, jakimi naley si kierowa, dokonujc oceny COI jako dowodu. Zapoznanie si z decyzjami szefa Urzdu ds. Cudzoziemcw oraz Rady ds. Uchodcw przez autork opracowania wskazuje, i w zdecydowanej wikszoci wypadkw reguy te nie s zachowane. Uzasadnienia decyzji s oglnikowe, stan prawny oraz stan faktyczny nie nawizuj w wystarczajcym stopniu do okolicznoci konkretnej sprawy. Rwnie ocena dowodw dokonywana jest w sposb oglnikowy, a w wielu przypadkach brak jest rzetelnej oceny rde, oraz uwzgldnienia zebranych informacji o kraju pochodzenia. Niejednokrotnie uznaje si brak znalezienia informacji w rdach internetowych za dowd, e wyjanienia zoone przez wnioskodawc s niewiarygodne, a podane przez niego okolicznoci nieprawdziwe, bez dokonania ich weryfikacji zgodnie z zasadami oceny dowodw. W celu zmian w wydawaniu decyzji wane jest poznanie zasad obowizujcych w tym zakresie. Umoliwia to take kontrol nad poprawnoci wydanej decyzji oraz moe przyczyni si do poprawy przyszej praktyki w tym zakresie.
Agnieszka Gutkowska
Ewaluacja funkcjonowania poradnictwa prawnego dla uchodcw analiza prawna i praktyczna

Wprowadzenie
System poradnictwa prawnego dla uchodcw w Polsce nie funkcjonuje w ramach wydzielonych struktur instytucjonalno-organizacyjnych. Cudzoziemcy potrzebujcy pomocy prawnika maj moliwo skorzystania z usug dostpnych na rynku komercyjnym, jak i bezpatnych, dostp ten nie jest jednak regulowany w aden szczeglny sposb. Podejmowane byy co prawda prby uchwalenia ustawy o udzielaniu bezpatnej pomocy prawnej, jak do tej pory nie zakoczyy si one jednak sukcesem. W ramach dyskusji nad ksztatem systemu pomocy prawnej dla osb niezamonych pojawiay si rozwaania na temat objcia planowan pomoc take uchodcw. Rozwaania te nie byy zreszt przypadkowe, wyodrbnienie akurat tej kategorii cudzoziemcw wynika bowiem z wicych Polsk zobowiza midzynarodowych tj. Dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 roku w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczcych procedur nadawania i cofania statusu uchodcy w Pastwach Czonkowskich1 (dalej: dyrektywa). Osoby ubiegajce si w Polsce o nadanie statusu uchodcy znajduj si w do skomplikowanej sytuacji prawnej i faktycznej. Szeroki dostp do pomocy prawnej jest jednym z najwaniejszych warunkw waciwego przebiegu procedur, zarwno tych zwizanych z wydaniem decyzji merytorycznej, jak i dotyczcych si do kwestii zwizanych z sytuacj socjalno-bytow w trakcie oczekiwania na uzyskanie statusu uchodcy. Specyficznymi zasadami rzdzi si dostp do pomocy prawnej cudzoziemcw, ktrzy oczekuj na wydanie
1
Dziennik Urzdowy L 326, 13/12/2005 P. 0013 0034.
132
Agnieszka Gutkowska
decyzji o nadanie statusu uchodcy nie w otwartych orodkach pobytowych, ale w warunkach detencji, tj. albo w orodkach strzeonych dla cudzoziemcw lub w aresztach, w celu wydalenia, oraz w strefach tranzytowych. Obecnie pomoc prawn dla cudzoziemcw ubiegajcych si w Polsce o ochron oferuj w zasadzie jedynie wyspecjalizowane w tym zakresie organizacje pozarzdowe. Ich dziaania uzupeniane s, szczeglnie na etapie procedury sdowo-administracyjnej, aktywnoci profesjonalnych penomocnikw procesowych, tj. radcw prawnych i adwokatw, dzieje si to jednak w niewielkim zakresie. Mona spotka take osoby fizyczne, niereprezentujce adnych organizacji ani kancelarii prawnych, ktre wystpuj w sprawach o nadanie statusu uchodcy w charakterze penomocnikw. Naley mie na uwadze, e udzielanie wsparcia prawnego osobom ubiegajcym si o nadanie statusu uchodcy oznacza najczciej prac z osobami odmiennymi nie tylko pod wzgldem jzykowym, ale take kulturowym. Wie si to rwnie z koniecznoci wykazania si wiksz wraliwoci oraz praktycznymi umiejtnociami nawizania dialogu midzykulturowego. Rwnie istotny jest fakt, i niejednokrotnie osoby ubiegajce si o nadanie statusu uchodcy maj problemy natury psychologicznej, czsto o znacznym nasileniu, co wymaga dodatkowej wiedzy i praktycznego przygotowania prawnika prowadzcego spraw. Przytoczone aspekty maj ogromny wpyw na rzeczywisty ksztat systemu pomocy prawnej oferowanej tej grupie i wydaje si, e powinny znale take odzwierciedlenie w prawnych regulacjach.
Podstawy prawne funkcjonowania poradnictwa prawnego dla uchodcw

Podstawowe pojcia Rozwaania na temat pomocy prawnej wiadczonej szeroko rozumianym uchodcom naley rozpocz od zdefiniowania podstawowych poj, przede wszystkim dotyczcych zakresu podmiotowego analizy. Za uchodc uwaa si, zgodnie z art.1A konwencji genewskiej dotyczcej statusu uchodcy2, osob, ktra na skutek uzasadnionej obawy przed przeladowaniem w kraju pochodzenia z powodu rasy, religii, narodowoci, przekona politycznych lub przynalenoci do okrelonej grupy spoecznej opucia swj kraj i nie moe lub nie chce korzysta z ochrony tego kraju. W polskim ustawodawstwie, regulowanym przez ustaw z 13 czerwca 2003 roku o udzielaniu cudzoziem2 Konwencja dotyczca statusu uchodcw z 28 lipca 1951 roku (Dz.U. z 1991 r., Nr 119, poz. 515 i 517).
Ewaluacja funkcjonowania poradnictwa prawnego...
133
com ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej3, osobie speniajcej wyej wskazane warunki nadaje si status uchodcy. Potocznie pod pojciem uchodca rozumie si take osoby, ktre rozpoczy procedur o nadanie takiego statusu i dopiero oczekuj na wydanie decyzji w swojej sprawie. Rozbieno ta wynika bezporednio z toczcych si sporw dotyczcych charakteru decyzji nadajcej status uchodcy. Zgodnie z teori konstytutywn, o uchodcy mona mwi dopiero od momentu nadania takiego statusu moc decyzji organw pastwa, w polskich realiach, od momentu wydania decyzji szefa Urzdu ds. Cudzoziemcw albo Rady ds. Uchodcw. Zgodnie z teori deklaratywn, o traktowaniu osoby jako uchodcy nie decyduje decyzja odpowiednich organw, a sam fakt znalezienia si poza terytorium kraju z powodu uzasadnionej obawy przed przeladowaniem z okrelonych w konwencji przyczyn. Decyzja, w rozumieniu tego podejcia, jest jedynie potwierdzeniem faktu, e osoba jest uchodc, nie tworzy jednak tego statusu. Podejciu zgodnemu z teori deklaratywn odpowiada zatem potoczne rozumienie terminu uchodca, jako osoby, ktra zmuszona bya z powodu zagroenia przeladowaniem opuci swoj ojczyzn. Jego wyrazem jest take uywanie bdnego z punktu widzenia teorii konstytutywnej pojcia uznany uchodca, jako osoby, ktrej rzeczywisty status zosta potwierdzony oficjaln pastwow decyzj. Rozwaania zawarte w niniejszej analizie dotyczy bd uchodcy w tym drugim (deklaratywnym), a wic szerszym rozumieniu. Wydaje si bowiem, e prawnicy najwaniejsz rol do odegrania maj wanie na pocztkowym etapie, podczas procedury o nadanie statusu uchodcy. Wsparcie profesjonalisty w fazie skadania wyjanie podczas wywiadu statusowego, aktywnego udziau strony w postpowaniu dowodowym, a nastpnie udzia w postpowaniu odwoawczym nierzadko bywa decydujcy dla zapewnienia prawidowoci przebiegu postpowania i w konsekwencji wydania pozytywnej decyzji. Mwic o poradnictwie prawnym na rzecz uchodcw nie mona jednak pomin grupy cudzoziemcw, ktrym ten status zosta rzeczywicie przyznany, a take tej kategorii osb, ktre w wyniku postpowania o nadanie statusu uchodcy zostay objte innymi formami ochrony midzynarodowej (tj. ochron uzupeniajc) czy te wynikajcej z regulacji krajowych (tj. zgod na pobyt tolerowany). Fakt otrzymania decyzji obejmujcej ich jedn z moliwych form ochrony nie oznacza bowiem koca problemw prawnych. Cudzoziemcy ci nadal bd potrzebowa pomocy prawnej, tym razem ju w zakresie codziennego funkcjonowania w Polsce. Sprawy tej grupy osb najczciej dotycz zatrudnienia, prowadzenia dziaalnoci gospodarczej, wiadcze z zakresu pomocy spoecznej, najmu, dostpu do wiadcze medycznych oraz naturalizacji.
3
Dz.U. z 2003 r., Nr 128, poz. 1176.
134
Agnieszka Gutkowska
Krajowe regulacje prawne Ustawa o udzielaniu cudzoziemcom ochrony, jako podstawowy akt prawny dotyczcy osb ubiegajcych si o ochron midzynarodow w Polsce, nie reguluje w aden sposb kwestii zwizanych z dostpem tej grupy do pomocy prawnej ani te zasad jej wiadczenia. Ustawa zapewnia jednak cudzoziemcom, co wyraono expressis verbis w art. 39, prawo do swobodnego kontaktowania si z przedstawicielem Urzdu Wysokiego Komisarza Narodw Zjednoczonych do spraw Uchodcw (UNHCR) oraz organizacjami, do ktrych zada statutowych nale sprawy uchodcw. W wypadku osb przebywajcych w orodkach detencyjnych ustawa ta, w art. 89a ust. 1 pkt 2, wprost przewiduje lecy po stronie waciwych organw obowizek zapewnienia im moliwoci kontaktu z podmiotami wiadczcymi pomoc prawn. Co wicej, ustawa stanowi, e moe by to kontakt osobisty, co w warunkach detencji nabiera szczeglnego znaczenia. Oba te zapisy ustanawiaj oglne ramy do swobodnego kontaktowania si z osobami mogcymi wiadczy pomoc prawn na rzecz cudzoziemcw, w aden sposb nie konkretyzuj jednak tego uprawnienia, nie nakadaj na nikogo obowizku zapewnienia takiej pomocy ani te nie okrelaj ram prawnych i instytucjonalnych jej udzielania. Postpowanie o nadanie statusu uchodcy jest postpowaniem administracyjnym. Z tego te wzgldu odpowiednie, a wic uwzgldniajce specyfik postpowania w sprawach o nadanie statusu uchodcy, zastosowanie znajd przepisy kodeksu postpowania administracyjnego (dalej: k.p.a.)4. Kodeks przewiduje moliwo dziaania w sprawie przez penomocnika, prawo do korzystania z pomocy organizacji spoecznych, jak i zwolnienia z opat5. Wszystkie te instrumenty dostpne s wic dla osoby ubiegajcej si o nadanie statusu uchodcy, a take uznanych uchodcw, o ile konkretna sprawa bdzie miaa charakter sprawy administracyjnej. Kodeks postpowania administracyjnego w art. 32 statuuje moliwo dziaania przez penomocnika, chyba e charakter czynnoci wymaga osobistego dziaania strony. W wypadku osb ubiegajcych si o nadanie statusu ucho dcy dziaanie osobiste wymagane jest jedy nie raz w trakcie caej procedury, a mianowicie w chwili skadania wniosku o nadanie statusu. Pozostae czynnoci mog by dokonywane przez penomocnika, dziaajcego w imieniu cudzoziemca. Penomocnik uprawniony jest wic midzy innymi do odbierania pism urzdowych, skadania wnioskw, zaale na postanowienia, odwoania od decy zji odmawiajcej przy znania
Dz.U. z 1960 r., Nr 30, poz. 168. K. Wencel, Prawa cudzoziemcw w postpowaniu przed organami administracji publicznej, Analizy Raporty Ekspertyzy Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, nr 4/2009, s. 10.
5 4
135
statusu, uczestniczenia w wywiadzie statuso wym itd. Zgodnie z art. 33 k.p.a., penomocnikiem moe by kada osoba fizyczna, ktra posiada zdolno do czynnoci prawnych. Zdolno tak posiada, zgodnie z art. 11 kodeksu cywilnego6, osoba penoletnia, ktra nie zostaa ubezwasnowolniona. W kwestii penomocnika w postpowaniu administracyjnym przepisy nie formuuj wymaga dotyczcych wyksztacenia (np. prawniczego) lub posiadania specjalnych uprawnie (np. bycia radc prawnym lub adwokatem). Cudzoziemiec ma take prawo do korzystania z pomocy organizacji spoecznych, ktra zgodnie z art. 31 1 k.p.a. moe polega na wystpieniu z wnioskiem o wszczcie postpowania lub z daniem dopuszczenia organizacji do udziau w postpowaniu, ktre toczy si w sprawie cudzoziemca. Jeeli organ administracji uzna, e wystpienie organizacji spoecznej jest uzasadnione jej celami statutowymi, a ponadto przemawia za tym interes spoeczny, dopuszcza organizacj do udziau w postpowaniu na prawach strony. Organizacja spoeczna jest ponadto, na podstawie art. 31 5 k.p.a., uprawniona, aby, za zgod organu administracji publicznej, przedstawi mu swj pogld w sprawie, wyraony w uchwale lub owiadczeniu jej organu statutowego. Takie dziaania organizacji zajmujcych si, zgodnie ze statutem, sprawami uchodcw z ca pewnoci mona uzna za jedn z moliwych form wiadczenia pomocy prawnej na ich rzecz. Dopuszczaln przez obowizujce przepisy form pomocy prawnej na rzecz cudzoziemcw jest take udzia organizacji spoecznej w postpowaniu sdowo-administracyjnym. Zgodnie z art. 25 4 i art. 25 1 ustawy o postpowaniu przed sdami administracyjnymi7, organizacje spoeczne maj zdolno do wystpowania przed sdem administracyjnym (zdolno sdowa), a take uprawnienie do podejmowania czynnoci w postpowaniu w sprawach sdowo-administracyjnych (zdolno procesowa) w zakresie swojej statutowej dziaalnoci w sprawach dotyczcych interesw prawnych innych osb. Wynika z tego, e organizacje te maj moliwo uczestniczenia, za zgod sdu, w postpowaniu przed sdem i ochrony interesw cudzoziemca (art. 33 2 i art. 25 4 ustawy prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi), a nawet prawo zoenia skargi do sdu, o ile organizacja ta braa udzia w postpowaniu administracyjnym w charakterze uczestnika w tej sprawie (art. 50 1 ustawy prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi). Moliwy jest take udzia organizacji pozarzdowych w postpowaniu kasacy jnym przed Naczelnym Sdem Administracyjnym.
6 7
Dz.U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93. Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270.
136
Agnieszka Gutkowska
Unijne regulacje prawne Zagadnienie funkcjonowania poradnictwa prawnego dla uchodcw regulowane jest take na poziomie prawa unijnego. Zapewnienie bezpatnej pomocy prawnej osobom ubiegajcym si o objcie ochron midzynarodow wynika z obowizku implementacji do polskiego porzdku prawnego art. 15 ust. 2 dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 roku w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczcych procedur nadawania i cofania statusu uchodcy w pastwach czonkowskich8. Zgodnie z jej postanowieniami osoby ubiegajce si azyl9 w pastwach czonkowskich powinny mie zapewniony dostp do swobodnego kontaktu z doradc prawnym lub innym uprawnionym doradc w sprawach zwizanych z ich wnioskami o udzielenie azylu. Pastwo nie jest, zgodnie z postanowieniami dyrektywy, zobowizane do finansowania wsparcia prawnego uchodcy na kadym etapie postpowania. Dyrektywa nakada obowizek zapewnienia osobie ubiegajcej si o azyl, na jej wniosek, bezpatnej pomocy lub reprezentacji prawnej wycznie na etapie postpowania odwoawczego. Po drugie, do uznania poszczeglnych pastw dyrektywa pozostawia ograniczenie tej pomocy jedynie: do postpowania odwoawczego w szczeglnych, wymienionych expressis verbis, sytuacjach toczcego si przed sdem lub trybunaem; dla osb niezamonych, nieposiadajcych wystarczajcych rodkw na jej opacenie; do reprezentacji osb ubiegajcych si o azyl w wypadku, gdy pomocy prawnej udziela doradca wymieniony w ustawodawstwie krajowym; w wypadku, gdy istnieje prawdopodobiestwo uwzgldnienia odwoania lub rewizji (z zastrzeeniem zapewnienia gwarancji, e pomoc nie bdzie w tym przypadku arbitralnie ograniczana). Dyrektywa reguluje take kwestie zwizane z dostpem osb wiadczcych pomoc prawn do klientw na kadym etapie postpowania bez wzgldu na miejsce ich pobytu, a wic take w wypadku, gdy cudzoziemcy przebywaj w placwkach detencyjnych. Dostp doradcw do cudzoziemcw moe by ograniczony jedynie, gdy jest to obiektywnie konieczne dla zapewnienia bezpieczestwa, porzdku publicznego, zarzdzania administracyjnego obszarem lub w celu zapewnienia skutecznego rozpatrzenia wniosku. Odbywa si to moe jedynie na podstawie ustawodawstwa krajowego i w taki sposb, aby dostp do doradcy nie by w konsekwencji powanie ograniczony lub uniemoliwiony.
Dziennik Urzdowy L 326, 13/12/2005 P. 0013 0034. Prawo europejskie nie rozrnia pojcia azyl i status uchodcy, traktujc je zamiennie. Osoby ubiegajce si o status uchodcy okrelane s pojciem asylum seeker, po otrzymaniu pozytywnej decyzji okrela si je mianem refugee. Inaczej to zagadnienie reguluje polskie prawo, w ktrym status uchodcy i azyl s odrbnymi formami ochrony.
9 8
137
Wdroenie systemu bezpatnej pomocy prawnej w Polsce Art. 43 dyrektywy naoy obowizek transpozycji jej postanowie dotyczcych zapewnienia dostpu do bezpatnej pomocy prawnej najpniej do dnia 1 grudnia 2008 roku. Do tej pory nie udao si wypeni tego postanowienia. Dyskusja na ten temat toczya si i nadal si toczy w ramach wieloletnich, szerokich rozwaa dotyczcych systemu bezpatnej pomocy prawnej w Polsce. Prace nad wprowadzeniem systemu prowadzone byy w Ministerstwie Sprawiedliwoci ju w latach 20042005. Projekt ustawy o dostpie do nieodpatnej pomocy prawnej przyznawanej przez pastwo osobom fizycznym po raz pierwszy zosta skierowany do sejmu w dniu 19 padziernika 2005 roku, aktualnie za tocz si prace nad trzeci ju wersj ustawy. Kadorazowo do kategorii osb uprawnionych do korzystania z bezpatnej pomocy prawnej wczano osoby ubiegajce si o nadanie statusu uchodcy. Niestety, proponowane regulacje nie uwzgldniay specyficznych uwarunkowa sytuacji faktycznej i prawnej tej kategorii osb, co w praktyce ograniczaoby ich dostp do bezpatnej pomocy prawnej.
Podmioty wiadczce poradnictwo prawne dla uchodcw w Polsce charakterystyka

Adwokaci i radcy prawni Stosunkowo niewielka liczba osb ubiegajcych si w Polsce kadego roku o nadanie statusu uchodcy10, a take ich cika sytuacja finansowa i zwizany z tym brak moliwoci opacenia kosztownych konsultacji prawnych powoduj, e waciwie nie ma w kraju wyspecjalizowanych w tej tematyce radcw prawnych i adwokatw. Jest to tak wska i specjalistyczna dziedzina prawa, e wydawa by si mogo, e prowadzenie sprawy z tego zakresu nie wymaga specjalnego przygotowania i dowiadczenia, a praktykujcy profesjonalista, znajcy zasady postpowania administracyjnego i sdowo-administracyjnego bdzie w stanie bez wikszych problemw poprowadzi tego typu spraw. Jest to jednak pogld zudny, rzetelne prowadzenie sprawy uchodczej wymaga bowiem nie tylko doskonaej znajomoci polskiej doktryny i orzecznictwa z tej tematyki oraz przepisw midzynarodowych (w tym unijnych dyrektyw i rozporzdze), ale take wiedzy z zakresu wielokulturowoci, podstaw psychologii midzykulturowej i czsto znajomoci jzykw obcych. Okazuje si
10 W 2009 roku o status uchodcy w Polsce poprosio 10 590 osb, a w 2010 roku ju tylko 6534 cudzoziemcw, z kolei w pierwszym kwartale 2011 roku jedynie 2933 osoby. Dane za Urzdem ds. Cudzoziemcw, dostpne na stronie http://www.udsc.gov.pl/Zestawienia,roczne,233.html [dostp 12.11.2011].
138
Agnieszka Gutkowska
wic, e mimo wstpnej zgody adwokata czy radcy prawnego na zajcie si spraw uchodcz nie dochodzi do dalszej wsppracy z powodu stosunkowo duego nakadu pracy i czasu, ktre musiayby by powicone, bd te z powodu nieporozumie kulturowych. Najczciej profesjonalny penomocnik pojawia si w sprawach uchodczych jedynie na etapie przygotowania skargi do wojewdzkiego sdu administracyjnego lub reprezentowania cudzoziemca w postpowaniu przed tym sdem. Doda naley, e dzieje si tak waciwie jedynie wwczas, gdy sprawa zostanie mu zlecona w ramach reprezentacji z urzdu. Penomocnikw bdcych adwokatami lub radcami prawnymi, majcych dowiadczenie w prowadzeniu spraw dotyczcych nadania statusu uchodcy, mona policzy na palcach jednej rki. Nieco lepiej ksztatuje si sytuacja, jeeli chodzi o wiadczenie pomocy prawnej cudzoziemcom, ktrzy posiadaj status uchodcy bd otrzymali w Polsce inn form ochrony w zakresie dotyczcym ich funkcjonowania w kraju (najczciej s to sprawy z zakresu prawa pracy, prawa rodzinnego, a take sprawy karne). Wystpujce w rzeczywistoci ograniczenia w dostpie do profesjonalnej pomocy prawnej nie wynikaj bowiem z braku odpowiednio przygotowanych prawnikw, a jedynie z ogranicze finansowych potencjalnych klientw. Organizacje pozarzdowe Majc na uwadze powysze, naturalne wydaje si wic, e poradnictwem prawnym dla uchodcw w Polsce zajmuj si wyspecjalizowane w tej tematyce organizacje pozarzdowe. Organizacje te pozyskuj rodki na prowadzenie swojej dziaalnoci w ramach konkursw grantowych, dziki czemu uchodcy maj zapewnion moliwo korzystania z ich usug bezpatnie. Wikszo podmiotw trzeciego sektora w mniejszym lub wikszym zakresie wsppracuje ze sob, a take z przedstawicielem Wysokiego Komisarza Narodw Zjednoczonych do spraw Uchodcw w Polsce. Organizacji tych nie jest wiele i przez lata funkcjonowania wyksztaci si midzy nimi podzia zarwno terytorialny, jak i dotyczcy przedmiotowego zakresu dziaalnoci. Po pierwsze, mona wyrni te specjalizujce si w poradnictwie prawnym, jak i takie, ktre pomoc prawn wiadcz na zasadzie uzupenienia swojej podstawowej dziaalnoci, najczciej zwizanej z kwestiami socjalno-bytowymi lub informacyjnymi. Po drugie, prawnicze instytucje trzeciego sektora mona podzieli na organizacje pozarzdowe sensu stricto oraz uniwersyteckie kliniki prawa. Po trzecie za, mona byoby pokusi si o wskazanie specjalizacji poszczeglnych organizacji pozarzdowych. Podzia ten jednak ze wzgldu na stale zmieniajce si rda finansowania dziaalnoci trudno uzna za sztywny. Dostpno do pomocy prawnej ze wzgldu na rozmieszczenie terytorialne de facto ogranicza si do kilku wojewdztw
139
tj. mazowieckiego (z najszersz ofert trzeciego sektora), lubelskiego, maopolskiego i podlaskiego. Wrd organizacji pozarzdowych specjalizujcych si w udzielaniu porad prawnych dla uchodcw naley wymieni przede wszystkim Helsisk Fundacj Praw Czowieka, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej (obie warszawskie), Fundacj Instytut na rzecz Pastwa Prawa (Lublin) oraz Centrum Pomocy Prawnej im. Haliny Nie (Krakw). Ostatnia z wymienionych organizacji swego czasu specjalizowaa si w wiadczeniu pomocy prawnej (a take monitoringach) w placwkach detencyjnych. Obecnie specjalny program ukierunkowany na zapewnienie pomocy prawnej w orodku strzeonym w Biaej Podlaskiej realizuje Fundacja Instytut na rzecz Pastwa Prawa. Program bezpatnej pomocy prawnej realizowany jest take jako jeden z elementw oferty uniwersyteckich poradni prawnych, tzw. klinik prawa. W ich ramach studenci, pod opiek dowiadczonego pracownika naukowego, prowadz sprawy z zakresu procedury o nadanie statusu uchodcy. Pomoc ta ma jednak swoje specyficzne ograniczenia przede wszystkim jej dostpno zwizana jest z organizacj roku akademickiego i nie jest dostpna od czerwca do padziernika ze wzgldu na okres sesji i wakacji. Kliniki prawa wiadczce pomoc dla uchodcw, dziaaj na trzech uniwersytetach w Polsce: Uniwersytecie Warszawskim, Uniwersytecie Jagielloskim oraz na Katolickim Uniwersytecie Lubelskim. Funkcjonuje take wiele innych organizacji pozarzdowych, dla ktrych jednak poradnictwo prawne jest jedynie przejciow, zwizan z doran realizacj projektw, form dziaalnoci. Obecnie z pomocy prawnej uchodcy mog skorzysta take w Fundacji Ocalenie (w Warszawie oraz omy). Mog take otrzyma informacj prawn za porednictwem Infolinii Migracyjnej prowadzonej przez Fundacj Polskie Forum Migracyjne. W rnych okresach pomoc prawn dla uchodcw zajmoway si take m.in. Polski Czerwony Krzy (w ramach projektu @lterCamp), Fundacja A-venir, Caritas (prowadzcy biura dla uchodcw w Warszawie, Biaymstoku i Lublinie). Penomocnicy Warto zwrci uwag, e uchodcy korzystaj take z pomocy tzw. penomocnikw. S to osoby fizyczne, niezwizane z adn organizacj pozarzdow, ktre reprezentuj cudzoziemcw podczas trwania procedury o nadanie statusu uchodcy. Dziaania takie s moliwe, poniewa, jak wczeniej zauwaono, k.p.a. nie stawia adnych szczeglnych wymaga formalnych dotyczcych tego uczestnika postpowania. W praktyce penomocnikami najczciej staj si osoby, ktre znaj cikie pooenie uchodcw i przejte ich
140
Agnieszka Gutkowska
losem staraj si im w ten sposb pomc. Niestety, nie zawsze dobre chci i gotowo pomocy s tosame z dziaaniem profesjonalnym, ktre przynosi podopiecznemu korzy. Dla jasnoci naley doda, e instytucja penomocnika duo czciej w praktyce pojawia si w sprawach zwizanych z legalizacj pobytu cudzoziemcw w Polsce, a nie w sprawach zwizanych z ubieganiem si o nadanie statusu uchodcy. Penomocnicy nie ciesz si jednak w wikszoci (cho zdarzaj si, oczywicie, wyjtki), dobr opini ani wrd organizacji pozarzdowych, ani wrd urzdnikw, ze wzgldu na czsto nierzetelne prowadzenie spraw. Niejednokrotnie reprezentowanie cudzoziemcw w postpowaniu legalizacyjnym toczcym si przed wydziaem spraw cudzoziemcw urzdu wojewdzkiego jest przez nich traktowane jako rdo zarobku. Z tego te wzgldu, w zwizku z duo gorsz sytuacj finansow uchodcw, a take o wiele duej toczc si procedur, zawodowi penomocnicy nie s waciwie zainteresowani pomoc tej szczeglnej grupie cudzoziemcw.
Wpyw specyfiki klienta na poradnictwo i zorganizowanie systemu pomocy w przyszoci

Osoby ubiegajce si o nadanie statusu uchodcy, a take cudzoziemcy, ktrzy otrzymali jedn z przewidzianych form ochrony, to grupy w pewien sposb specyficzne. Naley zwrci uwag przede wszystkim na trzy ich cechy, ktre maj podstawowe znaczenie dla odpowiedniego przygotowania si do wiadczenia pomocy prawnej oraz organizacji systemu jej udzielania. Po pierwsze, trzeba pamita, e s to migranci przymusowi, po drugie, e pochodz z odmiennego krgu kulturowego, po trzecie, e czsto nie znaj jzyka polskiego. Migranci przymusowi Uchodcy nie pojawili si w Polsce z wasnego wyboru. Jakkolwiek oczywiste wydaje si to zdanie, ma jednak due znaczenie dla funkcjonowania tej grupy cudzoziemcw w krajach, do ktrych trafili po opuszczeniu ojczyzny. Fakt, e zostali zmuszeni do wyjazdu, determinuje zarwno ich nastawienie do nowej rzeczywistoci, jak i kondycj psychiczn. Te czynniki za maj podstawowe znaczenie dla ich moliwoci, umiejtnoci i chci adaptacyjnych. Uchodcom nieustannie towarzyszy niepokj o losy najbliszych, ktrzy pozostali w sytuacji zagroenia, tsknota i czsto wyrzuty sumienia, e ucieko si z toncego okrtu, a take cakowita niepewno jutra. Nie opuszczaj ich, nierzadko dramatyczne, wspomnienia, majce bezporednie przeoenie na ich kondycj psychiczn. Nieatw sytuacj pogbiaj trudnoci
141
z odnalezieniem si w nowych, zupenie nieznanych i niezrozumiaych realiach spoecznych, kulturowych i prawnych. Dodatkowo w Polsce uchodcy trafiaj w tryby instytucji totalnej, jak jest orodek dla uchodcw lub w gorszym wariancie orodek detencyjny. System organizacji tego typu instytucji nie pozwala na samodzielno podopiecznych, wymagajc jedynie posusznego dostosowania do panujcych regu. Jak wskazuj badania, jednym z gwnych problemw w orodkach dla uchodcw, pogbiajcym problemy natury psychicznej cudzoziemcw i wywoujcym stany apatii, jest bezczynno11. W rezultacie dugiego przebywania w orodkach cudzoziemcy, ktrzy samodzielnie i zaradnie wydostali si z yciowej zawieruchy, staj si bezsilnymi, nieporadnymi duymi dziemi z syndromem wyuczonej bezradnoci, objawiajcym si apati, biernoci i obojtnoci wobec wasnego losu12. Wszystkie wskazane wyej czynniki powoduj, e uchodcy czsto nie s w stanie podj decyzji nawet w najprostszych, biecych sprawach ycia codziennego. Co wicej, z biegiem czasu przestaj uwaa to za swoje zadanie, a obowizek zaatwiania zarwno tych najprostszych, jak i tych najpowaniejszych spraw przerzucaj na pomagajce im osoby. Take i wizyta u prawnika wie si z oczekiwaniem, e to on zadecyduje, jakie kroki powinien podj uchodca, a wic de facto oznacza to ch obarczenia odpowiedzialnoci za istotne yciowe wybory osoby wiadczcej pomoc prawn. Biorc pod uwag, e historie yciowe uchodcw s nieraz dramatyczne, dla osoby udzielajcej pomocy nieatwym zadaniem jest zachowanie odpowiedniego dystansu i pozostanie jedynie w relacji doradca klient. Naturalnym odruchem jest bowiem w takiej sytuacji wejcie, choby minimalne, w rol powiernika, pocieszyciela, yciowego doradcy i, w konsekwencji, zachowania nieprofesjonalne, jak podejmowanie decyzji za klienta. Majc wiadomo tej specyfiki, konieczne jest waciwie przygotowanie prawnikw i doradcw do udzielania pomocy uchodcom. Waciwe przygotowanie naley rozumie dwojako. Po pierwsze, oznacza to konieczno wyposaenia ich w mechanizmy obronne, chronice przed utosamianiem si z problemami klientw. Jest to niezbdne, aby uchroni prawnikw przed utrat dystansu i wyjciem z roli profesjonalisty oraz zapobiec pojawieniu si,
Por.: M. Zbek (red.), Midzy piekem a rajem, Warszawa 2002; H. Grzymaa-Moszczyska, E. Nowicka, Gocie i gospodarze. Problem adaptacji kulturowej w obozach dla uchodcw oraz otaczajcych je spoecznociach lokalnych, Krakw 1998. 12 K. Gracz, Spoeczne uwarunkowania problemw z funkcjonowaniem przymusowych migrantw na polskim rynku pracy, [w:] W. Klaus (red.), Migranci na polskim rynku pracy. Rzeczywisto, problemy, wyzwania, Warszawa 2007, s. 76. Na temat wpywu procesu stawania si uchodc na moliwoci adaptacyjne cudzoziemcw por. K. Gracz, Przymusowe migracje a perspektywy wielokulturowoci w Polsce, [w:] A. Gutkowska (red.), Uchodcy w Polsce. Kulturowo-prawne bariery w procesie adaptacji, Warszawa 2007.
11
142
Agnieszka Gutkowska
w perspektywie dugofalowej, depresji lub syndromu wypalenia zawodowego. Po drugie, konieczne jest nauczenie ich, w jaki sposb pracowa z ofiarami traumy, osobami z problemami psychologicznymi i zaburzeniami psychicznymi, gwnie zespoem stresu pourazowego13. Do zagwarantowania profesjonalnej obsugi prawnej istotne jest zapewnienie biecego wsparcia psychologicznego osobom wiadczcym pomoc. Obecnie adna organizacja pozarzdowa nie zapewnia swoim pracownikom, prawnikom i doradcom takiej formy podnoszenia kwalifikacji zawodowych14. W praktyce osoby pracujce z uchodcami samodzielnie, przy okazji spotka zespou pracownikw, a nawet w sytuacjach niezwizanych z prac, analizuj sprawy, z ktrymi si spotykaj, tworzc w odpowiedzi na palc potrzeb nieformalne grupy wsparcia. Odmienno jzykowa Pierwsz i podstawow przeszkod zewntrzn, jak napotykaj uchodcy w Polsce, jest brak moliwoci komunikacji wynikajcy z nieznajomoci jzyka. Bariera jzykowa ogranicza lub uniemoliwia korzystanie take z pomocy prawnej. Skuteczne jej udzielanie musi si wic wiza z oferowaniem usug w jzykach zrozumiaych dla cudzoziemcw. Ju od kilku lat podstawowym jzykiem, w ktrym komunikuj si uchodcy w Polsce, jest rosyjski (wikszo uchodcw to osoby pochodzce z obszaru Kaukazu Pnocnego, gwnie z Czeczenii), ale porady prawne udzielane s take w jzyku angielskim, francuskim i hiszpaskim. W zwizku z powyszym zorganizowanie systemu pomocy prawnej dla uchodcw wymaga zatrudnienia prawnikw posugujcych si jzykami obcymi (co jest trudne w wypadku jzyka rosyjskiego) bd zatrudnienia tumaczy, co z kolei zwiksza koszty. Odmienno kulturowa Skuteczne udzielanie porad prawnych wymaga umiejtnoci komunikowania informacji w sposb zrozumiay dla klienta. Dodatkowym utrudnieniem jest wic sytuacja, gdy klient posuguje si innym kodem kulturowym ni osoba wiadczca pomoc prawn. Wymaga to znajomoci, chocia podstawowych, rnic kulturowych i zasad savoir-vivreu panujcego w rodowisku z ktrego pochodzi cudzoziemiec. Niewiedza w tym zakresie moe zniweczy
Por. A. Florczak, Uchodcy w Polsce. Midzy humanitaryzmem a pragmatyzmem, Toru 2003, s. 245. 14 Jako pozytywny wyjtek mona poda przykad comiesicznych spotka/warsztatw z psychologiem dla prawnikw i doradcw pracujcych w Centrum Informacyjnym dla Cudzoziemcw w Stowarzyszeniu Interwencji Prawnej. W ramach centrum z pomocy prawnej korzystaj obywatele pastw trzecich, a nie uchodcy.
13
143
nawet wielomiesiczn prac z klientem, np. z powodu nieznajomoci zasad obowizujcych w relacjach damsko-mskich w kulturze klienta. Mona sobie wyobrazi, jak ogromn wiedz i wraliwoci kulturow musz si na co dzie wykazywa prawnicy stykajcy si w swojej pracy z osobami z kilku lub nawet kilkunastu rnych krajw. Nie lada wyzwaniem okazuje si take zrozumiae przedstawienie zasad, wedug ktrych toczy si bdzie postpowanie o nadanie statusu uchodcy w Polsce lub inne sprawy urzdowe, z ktrymi cudzoziemcy mog si zetkn. Nie mona zapomina bowiem, e uchodcy najczciej pochodz z krajw o zupenie odmiennej kulturze prawnej. Niekiedy s to kraje, w ktrych stopie korupcji jest niezwykle wysoki, a obywatele przywykli do zaatwiania wszelkich spraw urzdowych w nieformalny sposb. Czasem s to pastwa objte dziaaniami wojennymi, w ktrych nie dziaa administracja. To wszystko stanowi przyczyn trudnoci, jakie maj uchodcy ze zrozumieniem koniecznoci wypenienia rozlicznych wymaga formalnych, wynikajcych z obowizujcych w Polsce procedur prawnych. Nierzadko ich kopoty wynikaj z odmiennego od europejskiego rozumienia pojcia czasu. Zadanie prawnika pracujcego z takim klientem jest wic dodatkowo utrudnione, wymaga bowiem wyjtkowo klarownego i cierpliwego tumaczenia, nie tylko czsto zagmatwanych mechanizmw prawnych, ale nawet podstawowych zasad obowizujcych w polskiej rzeczywistoci prawnej.
Praktyczne aspekty funkcjonowania poradnictwa wiadczonego przez organizacje pozarzdowe

Zasady wiadczenia usug poradniczych Cz organizacji pozarzdowych wiadczcych pomoc prawn dla rnych grup spoecznych ju w 2005 roku wsplnie wypracowaa standardy udzielania informacji prawnej oraz prowadzenia poradnictwa prawnego i obywatelskiego15. Gwnym celem byo podniesienie jakoci pomocy prawnej udzielanej spoeczestwu. Standardy zostay bezporednio przyjte albo te stay si podstaw wypracowania wasnych regulacji, uwzgldniajcych specyfik klientw poszczeglnych organizacji. W ich wypracowaniu brao udzia dziesi podmiotw trzeciego sektora, z czego trzy aktywnie wspierajce uchodcw tj. Helsiska Fundacja Praw Czowieka, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej oraz Fundacja Uniwersyteckich Poradni Prawnych. PrzyZostay one oficjalnie zaprezentowane na konferencji Warto dziaa dobrze. Wypracowanie wsplnych standardw dotyczcych prowadzenia poradnictwa prawnego i obywatelskiego, zorganizowanej 18 listopada 2005 roku.
15
144
Agnieszka Gutkowska
jcie standardw wydatnie przyczynio si do swego rodzaju strukturyzacji poradnictwa prawnego dla uchodcw, a take ujednolicenia jakoci oferowanych cudzoziemcom usug wrd tych organizacji, ktre si na to zdecydoway. Pomoc prawna wiadczona przez organizacje pozarzdowe na rzecz uchodcw jest bezpatna. Z drugiej strony, naley pamita, e organizacja lub jej pracownicy nie maj obowizku ponoszenia kosztw zwizanych z prowadzeniem sprawy takich, jak opaty za penomocnictwo czy koszty wysyania korespondencji. Jest to jedyna sytuacja, kiedy uchodcy mog zosta poproszeni o uregulowanie nalenoci zwizanych z udzieleniem pomocy prawnej. Pomoc prawna wiadczona jest przez organizacje pozarzdowe waciwie na kadym etapie procedury o nadanie statusu, poczynajc od momentu zoenia wniosku (musi on by zoony przez uchodc i nie ma moliwoci dziaania przez penomocnika, ale udzia penomocnika jest dopuszczalny), a do przyczenia si do postpowania przed sdem administracyjnym. Jak ju wyej wskazano, organizacje maj moliwo zgoszenia swojego udziau w postpowaniu przed sdem administracyjnym i po uzyskaniu zgody sdu maj moliwo uczestniczenia w tym postpowaniu w charakterze uczestnika. Zdarza si, e poszczeglne organizacje decyduj si na zoenie wniosku o przyczenie do postpowania. Najczciej s to sprawy o odmowie nadania statusu uchodcy lub o odmowie przyznania innych form ochrony i wydaleniu z terytorium RP, a take, coraz czciej, sprawy dotyczce cofnicia statusu uchodcy (lub innej formy ochrony) i nakazu opuszczenia terytorium RP. Waciwie nie zdarza si, aby wojewdzki sd administracyjny nie wyda zgody na udzia organizacji pozarzdowej zajmujcej si sprawami uchodcw w postpowaniu sdowym16.
Jako wyjtek mona wskaza przykad Helsiskiej Fundacji Praw Czowieka, ktrej, postanowieniem z dnia 8 grudnia 2004 roku, Wojewdzki Sd Administracyjny w Warszawie odmwi dopuszczenia do udziau w sprawie ze skargi Rahel Z.-B. i Angel O.-B. na decyzj Rady ds. Uchodcw w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodcy. WSA stan na stanowisku, e prawo o postpowaniu przed sdami administracyjnymi dopuszcza udzia w postpowaniu dotyczcym innej osoby jedynie organizacji spoecznej, rozumianej jako organizacja obywatelska o charakterze korporacyjnym, za tak za nie uzna fundacji, gdy podstaw ich dziaania jest majtek przeznaczony na okrelone cele spoeczne. Naczelny Sd Administracyjny zwrci si z pytaniem prawnym do skadu siedmiu sdziw NSA, czy fundacja, ktrej zakresu statutowej dziaalnoci dotyczy sprawa sdowo-administracyjna innej osoby, moe zgosi swj udzia w charakterze uczestnika postpowania jako organizacja spoeczna w rozumieniu art. 25 4 i art. 23 2 prawa o postpowaniu przed sdami administracyjnymi. Naczelny Sd Administracyjny po rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym w Izbie Oglnoadministracyjnej w dniu 12 grudnia 2005 roku zagadnienia prawnego podj uchwa korzystn dla fundacji, uznajc ten typ organizacji za jedn z moliwych form dziaania organizacji spoecznych, przyznajc im tym samym prawo do zgoszenia udziau w postpowaniu sdowym w charakterze uczestnika postpowania w sprawie dotyczcej interesu prawnego innej osoby (uchwaa NSA z 12 grudnia 2005 roku, sygn. II OPS 4/05, opublikowana w: ONSAiWSA 2006, nr 2. poz. 37).
16
145
Moliwe jest rwnie wiadczenie pomocy w rnych innych postpowaniach administracyjnych, a take cywilnych i karnych. Trzeba mie jednak wiadomo, e czsto w tych sprawach, szczeglnie karnych, dokonywanie poszczeglnych czynnoci moliwe jest jedynie przez adwokata lub radc prawnego i w zwizku z tym moliwo dziaania pracownikw organizacji jest ograniczona. Stosowanym niekiedy rozwizaniem jest staa wsppraca z adwokatem lub radc prawnym, ktry w razie potrzeby przygotowuje lub, czciej, nadzoruje przygotowanie pism, co do ktrych prawo przewiduje przymus adwokacko-radcowski. Bywa take, niestety, do rzadko, e sami pracownicy organizacji maj odpowiednie uprawnienia. Podnoszenie przez nich kwalifikacji (przy zastrzeeniu, e po uzyskaniu uprawnie nadal bd wiadczy pomoc prawn dla uchodcw) jest niewtpliwie niezbdnym warunkiem profesjonalizacji tej dziedziny poradnictwa prawnego. Jedn z form pomocy jest take wystpowanie w imieniu klientw do polskich i europejskich organw ochrony praw czowieka, np. Rzecznika Praw Obywatelskich lub Europejskiego Trybunau Praw Czowieka w Strasburgu. S to oczywicie dziaania sporadyczne, niemniej jednak w razie potrzeby organizacje pozarzdowe korzystaj z tej moliwoci. Wydaje si, e jedn z najbardziej oryginalnych interwencji w Polsce w tym zakresie byo wystpienie przez Stowarzyszenie Interwencji Prawnej 28 kwietnia 2007 roku z wnioskiem do Europejskiego Trybunau Praw Czowieka (dalej: ETPCz) na podstawie art. 39 Regulaminu ETPCz o zastosowanie rodka tymczasowego (tzw. interim measures) w formie wydania wadzom polskim zalecenia o wstrzymanie procedury ekstradycyjnej i wydaleniowej cudzoziemca z Inguszetii do czasu wypowiedzenia si przez WSA w jego sprawie uchodczej. rodek ten jest stosowany przez trybuna niezmiernie rzadko, niemniej jednak w tym wypadku okaza si skuteczny i 10 maja 2007 roku Europejski Trybuna Praw Czowieka w Strasburgu zaleci wadzom polskim wstrzymanie procedury ekstradycyjnej i wydaleniowej. Stowarzyszenie po wydaniu przez trybuna zalecenia wnioso w imieniu cudzoziemca skarg przeciwko Polsce, e przez wydanie przez sd polski postanowienia o dopuszczalnoci ekstradycji cudzoziemca zosta naruszony art. 3, 5 i 6 Europejskiej Konwencji Praw Czowieka. W 2009 roku Rzecznik Praw Obywatelskich zdecydowa si na zoenie kasacji od postanowienia sdu stwierdzajcego prawn dopuszczalno ekstradycji. Sd Najwyszy uzna kasacj za zasadn i przekaza spraw do ponownego rozpatrzenia sdowi II instancji, ten za przekaza spraw do ponownego rozpoznania do I instancji. Ostatecznie sd uzna ekstradycj za niedopuszczaln. Sprawa wydawaa si zakoczona pozytywnie dla cudzoziemca, na kilka dni przed upywem terminu Minister Sprawiedliwoci wnis jednak kasacj na jego niekorzy. W najbliszym czasie rozpatrzeniem kasacji w tej sprawie ponownie zajmie si Sd Najwy-
146
Agnieszka Gutkowska
szy. Niepokojce, z punktu widzenia pomocy wiadczonej cudzoziemcom przez organizacje pozarzdowe, jest powoanie na wiadka w tym postpowaniu prawnika, ktry z ramienia stowarzyszenia prowadzi spraw. To jedynie przejaw szerszego i bardzo powanego problemu, jakim jest nieobjcie tajemnic zawodow doradcw wiadczcych pomoc prawn. Pewnym wsparciem moe by ustawa o ochronie danych osobowych17, wydaje si jednak, e tak istotny problem powinien doczeka si wasnych regulacji. Zasady finansowania pomocy prawnej dla uchodcw Podstawowym problemem zwizanym z funkcjonowaniem pomocy prawnej wiadczonej uchodcom przez organizacje pozarzdowe jest ich niestabilno finansowa. Naley pamita bowiem o zasadach finansowania organizacji, ktrych aktywno zaley przede wszystkim od uzyskanych rodkw na realizacj poszczeglnych projektw. Czsto zdarza si, niestety, e dziaania nie mog by kontynuowane ze wzgldu na to, e dany grantodawca nie ogasza konkursw na kontynuowanie projektw (jak to byo np. w wypadku Programu Inicjatywy Wsplnotowej EQUAL). Dlatego te nie wydaje si suszne opieranie caego systemu dziaa poradniczych jedynie na zmiennych i niestabilnych moliwociach zdobywania funduszy przez organizacje pozarzdowe, jak dzieje si to obecnie. Ograniczenia w dostpie do pomocy prawnej Z udzielaniem pomocy prawnej uchodcom zwizane s praktyczne trudnoci wynikajce z ich lokalizacji. Przede wszystkim wie si to z pooeniem orodkw pobytowych dla osb ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy, znajdujcych si daleko od miast, w ktrych dziaaj organizacje pozarzdowe. Prb rozwizania tej istotnej niedogodnoci s wizyty przedstawicieli trzeciego sektora w orodkach. Szczegln rol odgrywaj tutaj studenci klinik prawa, ktrzy staraj si regularnie odwiedza orodki. Na przykad od lat wspprac z orodkiem w ukowie prowadzi Klinika Prawa KUL. Swego czasu rwnie sekcja ds. cudzoziemcw warszawskiej Kliniki Prawa aktywnie wspieraa uchodcw z dwch orodkw biaostockich oraz z orodka w Czerwonym Borze. Trzeba jednak mie wiadomo niedoskonaoci tego rozwizania, wynikajcej z dwch podstawowych przyczyn niewielkiej w stosunku do liczby orodkw liczby organizacji, ktre s w stanie wiadczy tak pomoc, oraz trudnoci zwizanych z finansowaniem kosztw wyjazdowych konsultacji.
17
Dz.U. z 1997 r., Nr 133, poz 883.
147
Dotarcie do organizacji wiadczcych pomoc prawn bywa take do kopotliwe ze wzgldu na problemy uchodcw zwizane z komunikowaniem si, a take z nieznajomoci miast, w ktrych znajduj si punkty poradnicze. Oczywicie cz uchodcw jest w stanie poradzi sobie z takimi trudnociami, niemniej jednak dla wielu okazuj si one nie do pokonania. W trudnej sytuacji znajduj si zwaszcza kobiety wychowujce dzieci zarwno samotne, jak i matki. Te pierwsze musz organizowa opiek nad dziemi na czas spotkania z prawnikiem (co najczciej udaje si zrobi, gdy np. wrd uchodcw z Kaukazu dobrze rozwinity jest system wzajemnego wspierania si, cho bywa, e wie si to z opatami). Drugim, paradoksalnie, trudniej jest wydosta si z domu, aby zaatwi co w miecie, gdy waciwie tego typu sprawami zajmuje si m jako gowa rodziny. Majc te wszystkie kwestie na uwadze, wydaje si, e niezbdne jest wiadczenie porad prawnych rwnie na terenie orodkw. W szczeglnej sytuacji znajduj si osoby ubiegajce si o nadanie statusu uchodcy, ktre przebywaj w strzeonych orodkach dla cudzoziemcw i aresztach w celu wydalenia. Z oczywistych wzgldw pozbawione s one moliwoci swobodnego dostpu do prawnika, a take moliwoci wyboru odpowiedniej, w ich opinii, osoby. S jakby skazane na te organizacje, o ktrych informacja znajduje si w miejscach pobytu. Problem moe si pojawi rwnie w zwizku z kosztem wykonania telefonu do organizacji. Niestety, wikszo organizacji, w zwizku ze znaczn odlegoci placwek detencyjnych, nie obejmuje opiek osb tam przebywajcych, a ogranicza si do udzielania pomocy tym, ktrym uda si o pomoc bezporednio poprosi. Najczciej informacja na temat moliwoci i sposobu skontaktowania si z prawnikiem pochodzi od innego cudzoziemca, ktry korzysta ze wsparcia, zanim znalaz si w orodku detencyjnym lub od krewnych osb zatrzymanych, ktrzy poszukuj wszelkich moliwoci poprawy ich sytuacji. W najtrudniejszej sytuacji znajduj si wic osoby, ktre nie maj krewnych w Polsce, oraz cudzoziemcy z egzotycznych krajw, ktrzy nie s w stanie porozumie si z innymi osobami przebywajcymi w orodkach detencyjnych. Niewtpliwie zapewnienie dostpu do pomocy prawnej osobom ubiegajcym si o status uchodcy w warunkach detencji jest nadal jednym z najwikszych wyzwa dla organizacji systemu wsparcia uchodcw w Polsce.
Podstawowym warunkiem wiadczenia efektywnej pomocy prawnej uchodcom jest wiadomo wszystkich wyej opisanych utrudnie. Uchodcy wymagaj innego rodzaju usug ni polscy klienci czy nawet inni cudzoziem-
148
Agnieszka Gutkowska
cy (niebdcy migrantami przymusowymi). wiadomo warunku posiadania dodatkowych umiejtnoci i predyspozycji pozwala odpowiednio przygotowa si do kontaktw z uchodcami, a take waciwie zastosowa je w praktyce, bezpiecznie dla samego siebie i z korzyci dla klienta. Ponadto skuteczna organizacja systemu pomocy prawnej dla uchodcw wie si z koniecznoci zapewnienia wsparcia dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, instytucjonalnego wsparcia organizacji pozarzdowych, po drugie, odpowiedniego przygotowania prawnikw pracujcych bezporednio z uchodcami. Skuteczne dziaanie organizacji wymaga przede wszystkim zapewnienia im stabilnego finansowania. Dziaalno organizacji pozarzdowych wie si z koniecznoci staego ubiegania si o dotacje dla zapewnienia moliwoci stabilnego realizowania projektw. Nie da si tego osign bez wprowadzenia projektw wieloletnich (minimum trzyletnich) oraz bez terminowych wypat transz rodkw finansowych. Niewypenienie przez grantodawcw tych podstawowych warunkw wymusza na organizacji konieczno skupienia si na utrzymaniu pynnoci finansowej, co sprowadza na dalszy plan wszelkie inne dziaania, take zwizane z merytoryczn realizacj projektw. Naley si rwnie zastanowi, szczeglnie w obliczu wci niezrealizowanego obowizku implementacji dyrektywy, nad wczeniem rodkw budetowych w system finansowania pomocy prawnej dla osb ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy. System pomocy prawnej dla uchodcw musi uwzgldnia fakt, e jest niewielu prawnikw specjalizujcych si w tej dziedzinie prawa, a orodki dla uchodcw (otwarte i zamknite) s rozrzucone po caym kraju i zmieniaj lokalizacj (zakadanie nowych, likwidowanie starych). Nie mona wic pomin koniecznoci zagwarantowania prawnikom czasu i kosztw przejazdw do orodkw. Alternatywnym rozwizaniem mogoby by zakadanie i utrzymywanie filii organizacji w miejscowociach, w ktrych usytuowane s orodki, wyszkolenie prawnikw pracujcych w lokalnych organizacjach pozarzdowych i udzielanie im, przynajmniej na pocztkowym etapie, wsparcia merytorycznego. W tym wypadku jednak problem moe pojawi si w zwizku z faktem, e lokalizacja orodkw zmienia si stosunkowo czsto, zaley bowiem od wynikw postpowania przetargowego, a take liczby mieszkacw18.
18 Wyjtek stanowi orodki stanowice wasno Urzdu ds. Cudzoziemcw. S to orodki w Dbaku Podkowie Lenej, w Lininie k. Gry Kalwarii i Czerwonym Borze. Dwa pierwsze znajduj si stosunkowo blisko Warszawy i z tego wzgldu dostp do prawnikw jest dla cudzoziemcw w miar prosty. Do orodka w Czerwonym Borze w miar regularnie staraj si przyjeda organizacje pozarzdowe.
149
Nie bez znaczenia jest specyfika klientw, ktrych obsuga wymaga porozumiewania si w nieraz bardzo egzotycznych jzykach. Z tego te wzgldu, tworzc system wsparcia prawnego, naley wzi pod uwag kwestie jzykowe, przewidujc koszty tumacze konsultacji i dokumentw. W celu podniesienia jakoci poradnictwa prawnego dla uchodcw powinno si zwikszy liczb prawnikw pracujcych z t grup cudzoziemcw, oczywicie po ich wczeniejszym przeszkoleniu. Istotne dla zagwarantowania profesjonalnej obsugi prawnej jest zapewnienie odpowiedniego przygotowania z zakresu wielokulturowoci i pracy z ofiarami traumy, a take biecego wsparcia psychologicznego. Powysze aspekty powinny zosta uwzgldnione w trakcie prac nad ustaw o bezpatnej pomocy prawnej. Zwrciy na nie uwag dwie organizacje pozarzdowe zajmujce si od lat wiadczeniem pomocy prawnej na rzecz uchodcw, tj. Helsiska Fundacja Prawa Czowieka oraz Stowarzyszenie Interwencji Prawnej we wsplnym wystpieniu na temat uregulowania nieodpatnej pomocy prawnej dla cudzoziemcw ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy w RP z dnia 30 padziernika 2008 roku. Zaproponoway one centraln koordynacj19 systemu pomocy prawnej dla osb ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy, przede wszystkim ze wzgldu na du zmienno ich miejsca pobytu (zarwno ze wzgldu na ich mobilno, jak i zmiany w umiejscowieniu orodkw). Autorzy wystpienia podkrelali znaczenie zapewnienia bezpatnej pomocy i proponowali jako zasad przyznawania pomocy prawnej brak koniecznoci udowodnienia cikiej sytuacji majtkowej. Ich zdaniem, ciar dowodu powinien spoczywa na organie, ktry w wyjtkowej sytuacji mgby odmwi pomocy prawnej jedynie w wypadku wykazania, e cudzoziemiec posiada rodki finansowe. Zasugerowano take potrzeb udzielenia wsparcia prawnego na kadym etapie procedury. Zgodnie z regulacjami dyrektywy, pastwa czonkowskie zobowizane s do zagwarantowania bezpatnej pomocy prawnej jedynie na etapie postpowania odwoawczego. Niemniej jednak warto jeszcze raz przeanalizowa, czy przyjmowanie minimalnych standardw wynikajcych z dyrektywy rzeczywicie jest najkorzystniejszym rozwizaniem na gruncie polskiego prawa i praktyki. Nie wolno zapomina, e podstawowym celem przepisw dotyczcych uchodcw, bez wzgldu na panujce w Europie tendencje, jest zapewnienie im przez Polsk rzeczywistej ochrony, a w tym celu niezbdny jest rzeczywisty dostp do pomocy prawnej. Majc to na uwadze, warto rozway szersze wsparcie prawne dla osb ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy ni wymagane przez zapisy unijne. Nierzadko najwaniejsze
Z zastrzeeniem, e nie powinien si tym zajmowa szef Urzdu ds. Cudzoziemcw, aby nie doszo do sytuacji paradoksalnej, e zleca si udzielanie pomocy prawnej w sprawach niejako przeciwko wasnemu urzdowi.
19
150
Agnieszka Gutkowska
okazuje si wsparcie prawnika na etapie postpowania przed organem I instancji, np. przy skadaniu wnioskw dowodowych, czuwaniu nad dugoci postpowania, ubieganiu si o wiadczenia socjalne, uczestniczeniu jako penomocnik w wywiadzie statusowym. Jak zauwayli autorzy propozycji zmian, z dowiadcze organizacji pozarzdowych jasno wynika, e to wanie dziki pomocy prawnej wiadczonej na pocztkowych etapach postpowania udaje si czsto unikn bdnych rozstrzygni, a obecno penomocnika gwarantuje waciwy przebieg postpowania. Przyczynia si bowiem do skrcenia postpowa, co jest korzystne zarwno dla pastwa polskiego, jak i dla samego cudzoziemca.
Witold Klaus, Katarzyna Makaruk, Katarzyna Wencel, Justyna Frelak (wsppraca)
Odmowa przyznania pomocy integracyjnej prawo i praktyka

Wstp
Osoby, ktre uzyskay status uchodcy lub ochron uzupeniajc, mog korzysta z Indywidualnych Programw Integracji (IPI), prowadzonych przez powiatowe centra pomocy rodzinie lub miejskie orodki pomocy spoecznej. Gwnym zadaniem programw jest uatwianie pokonywania przeszkd jzykowych, materialnych i spoecznych w codziennym funkcjonowaniu migranta oraz agodzenie dozna zwizanych ze stanem, ktre spowodoway przyznanie statusu uchodcy bd ochrony uzupeniajcej1. Indywidualny Program Integracji jest pisemn umow zawieran midzy osob korzystajc z pomocy a powiatowym centrum pomocy rodzinie, okrelajc wzajemne zobowizania oraz sposb wspdziaania, umoliwiajcy integracj2. Niezalenie od zgaszanych przez organizacje pozarzdowe oraz UNHCR krytycznych uwag o IPI oraz niezadowalajcych wynikw ewaluacji funkcjonowania tych programw3, zgodzi si naley, e jest to podstawowa forma
W. Klaus, J. Frelak, Ewaluacja funkcjonowania instytucji spoecznego wsparcia m.st. Warszawy w zakresie waciwej realizacji praw przymusowych migrantw, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2009. 2 J. Frelak, W. Klaus, J. Winiewski (red.), Przystanek Polska. Analiza programw integracyjnych dla cudzoziemcw w Polsce, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007. 3 Ibidem; K. Wencel, Potrzeby i zadania dla Polski w zakresie integracji obywateli pastw trzecich, Analizy Raporty Ekspertyzy Stowarzyszenia Interwencji Prawnej, nr 2/2008, http://www.interwencjaprawna.pl/docs/ARE-208-integracja-obywateli-pa.pdf [dostp 18.10.2011]. Por. M. Zbek, Funkcjonowanie i skuteczno Indywidualnych Programw Integracyjnych. Raport z badania pilotaowego, IEiAK UW, Warszawa 2010 (badanie zrealizowane we wsppracy z UNHCR i WCPR).
1
152
W. Klaus, K. Makaruk, K. Wencel, J. Frelak (wsppraca)
pomocy, na ktr mog liczy cudzoziemcy bezporednio po otrzymaniu ochrony w Polsce, z kolei dla znacznej czci rodzin migrantw przymusowych decyduje o ich by czy nie by. Potencjalni beneficjenci IPI napotykaj jednak na wiele przeszkd w dostpie do pomocy integracyjnej. Do najpowaniejszych problemw w korzystaniu ze wsparcia Indywidualnego Programu Integracji zaliczane s: przekroczenie terminu zoenia wniosku o jej przyznanie (wynoszcego 60 dni od chwili otrzymania decyzji o nadaniu statusu uchodcy lub udzieleniu ochrony uzupeniajcej) oraz odmowa udzielenia pomocy integracyjnej ze wzgldu na skazanie wnioskodawcy prawomocnym wyrokiem sdu za przestpstwo popenione umylnie. Niniejsze kwestie s dostrzegane bardzo wyranie w codziennej pracy organizacji udzielajcych pomocy prawnej cudzoziemcom. Problemem jest take to, e negatywne skutki skazania obejmuj nie tylko samego sprawc, ale take ca jego rodzin. Celem niniejszego badania bya analiza przeszkd w dostpie do pomocy integracyjnej, przez zebranie informacji na temat najczstszych przyczyn odmowy wsparcia cudzoziemcw w ramach Indywidualnego Programu Integracji. Raport skada si z dwch czci. Pierwsza stanowi analiz problematyki uczestnictwa w Indywidualnych Programach Integracji pod ktem interpretacji istniejcego prawa. Omwione zostay rwnie wybrane decyzje odmowne w sprawie przyznania wiadczenia integracyjnego. W kolejnym rozdziale zebrane zostay dane liczbowe dotyczce odmw udzielenia pomocy integracyjnej przez instytucje pomocy spoecznej w latach 20062009. Zostay one uzupenione o informacje uzyskane od pracownikw socjalnych pracujcych z cudzoziemcami. Niniejszy raport nie stanowi caociowe analizy Indywidualnych Programw Integracji.
Odmowa przyznania cudzoziemcom pomocy w ramach Indywidualnego Programu Integracji prawo a praktyka
Prawne odmowy udzielania cudzoziemcowi pomocy integracyjnej Do 2008 roku prawo korzystania z pomocy, majcej na celu wspieranie procesu integracji cudzoziemcw w Polsce w ramach Indywidualnego Programu Integracyjnego, miay jedynie osoby legitymujce si statusem uchodcy. W marcu 2008 roku wprowadzono jednak now form ochrony dla cudzoziemcw przebywajcych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ochron uzupeniajc. Znowelizowano wwczas ustaw o pomocy spoecznej z dnia
153
12 marca 2004 roku4, ktra rozszerzya list podmiotw uprawnionych do otrzymywania pomocy integracyjnej, dodajc now grup beneficjentw5. Spowodowao to lawinowy wzrost wnioskw skadanych przez osoby uprawnione do otrzymywania tych wiadcze. Od pocztku 2009 do poowy 2010 roku z ponad 13 500 wnioskujcych ochron uzupeniajc uzyskao cznie 2555 osb6, a status uchodcy 181 osb. Wynika z tego, e w okresie zaledwie ptora roku prawie trzy tysice cudzoziemcw byo uprawnionych do skorzystania z pomocy integracyjnej. Ustawa o pomocy spoecznej przewiduje moliwo wstrzymania lub odmowy udzielania pomocy integracyjnej. Dzieje si tak m.in. w wypadku, kiedy cudzoziemiec uporczywie, z wasnej winy nie wykonuje zobowiza przyjtych w programie, bez usprawiedliwienia nie uczestniczy w kursach jzyka polskiego, wykorzystuje pomoc w sposb niezgodny z celem, na jaki zostaa przyznana, lub udziela nieprawdziwych informacji o swojej sytuacji yciowej. Pomoc zostaje rwnie wstrzymana w wypadku wszczcia przeciwko cudzoziemcowi postpowania karnego do czasu prawomocnego zakoczenia postpowania. Poza tym odmowa udzielania pomocy nastpuje, gdy cudzoziemiec, wobec ktrego jest kontynuowana uprzednio wstrzymana pomoc, ponownie dopuszcza si okrelonych zachowa, amic zasady umowy zawieranej w ramach IPI, zosta pozbawiony statusu uchodcy lub cofnito mu ochron uzupeniajc, wreszcie zosta skazany za przestpstwo umylne. Stanowi o tym art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy spoecznej, zgodnie z ktrym odmowa udzielania pomocy nastpuje take wtedy, gdy cudzoziemiec zosta skazany prawomocnym wyrokiem sdu za przestpstwo popenione umylnie. Odmowa pomocy nastpuje take w wypadku uchybienia terminu do zoenia wniosku o jej przyznanie, tj. obecnie 60 dni od chwili otrzymania decyzji o nadaniu statusu uchodcy lub udzieleniu ochrony uzupeniajcej. Drugi czsty wypadek przekroczenia terminu na zoenie wniosku by zwizany z ustawow zamian pobytu tolerowanego na ochron uzupeniajc. Nastpowa on z mocy prawa w stosunku do cudzoziemcw, ktrzy otrzymali zgod na pobyt tolerowany przed wejciem w ycie nowelizacji ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony z dnia 18 marca 2008 roku. Wwczas osoby uprawnione do otrzymania pomocy integracyjnej miay obowizek zoy wniosek w nieprzekraczalnym terminie do 29 sierpnia 2008 roku. Po tym terminie uprawDz.U. z 2004 r., Nr 64, poz. 593 z pn. zm. Ustawa z dnia 18 marca 2008 r. o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektrych innych ustaw, Dz.U. z 2008 r., Nr 70, poz. 416; Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy spoecznej, Dz.U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 z pn. zm. 6 Dane Urzdu ds. Cudzoziemcw, www.udsc.gov.pl/Zestawienia,roczne,233.html [dostp 27.10.2011].
5 4
154
nienie wygasao. Zgodnie z doktryn i lini orzecznicz sdw administracyjnych, oba opisane powyej terminy na zoenie wniosku o IPI s terminami prawa materialnego i w zwizku z tym nie mog zosta przywrcone w trybie art. 58 kodeksu postpowania administracyjnego, niezalenie od przyczyny opnienia7. Terminem materialnym jest bowiem okres, w ktrym moe nastpi uksztatowanie praw lub obowizkw strony, a jego uchybienie powoduje wyganicie uprawnie o charakterze materialnym8. Za takie wanie uznano uprawnienie do ubiegania si o pomoc integracyjn. Interpretujc przepisy ustawy o pomocy spoecznej, naley zwrci uwag na logik tego aktu prawnego, a zatem na kolejno uoenia poszczeglnych jej przepisw. Pocztkowe przepisy rozdziau 5 ustawy wskazuj, komu i na jakich zasadach przysuguje pomoc (art. 91 i 91a). Kolejne artykuy opisuj sposb udzielania pomocy oraz prawa i obowizki jej beneficjentw (art. 9294), kocowe przepisy rozdziau mwi za o wstrzymaniu ju udzielonego wiadczenia. Przepisy art. 91 ustawy o pomocy spoecznej wymagaj jedynie, by potencjalni beneficjenci pomocy posiadali okrelony status prawny (status uchodcy lub ochron uzupeniajc) oraz zoyli odpowiedni wniosek we wskazanym w przepisach terminie. W tym zakresie ustawodawca nie formuuje innych ogranicze co do potencjalnych beneficjentw pomocy. Od tej zasady przewidziany jest tylko jeden wyjtek w art. 91 ust. 11 pomoc nie przysuguje maonkowi obywatela polskiego. Zatem skoro ustawodawca w tym miejscu nie wskaza innych wyjtkw i podstaw do odmowy przyznania wiadczenia, naley przyj, e ich po prostu nie przewidzia. Tak tez potwierdza chociaby brak jakiegokolwiek wyjanienia do wprowadzanych rozwiza prawnych w tym zakresie. Pragnc bowiem zrozumie ratio legis przepisu wprowadzajcego moliwo wstrzymania udzielania pomocy z powodu skazania za przestpstwo popenione umylnie, ktry to po raz pierwszy pojawi si w rozporzdzeniu ministra pracy i polityki spoecznej z 2000 roku9, naleaoby sign do uzasadnienia projektu aktu prawnego.
Por. wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2008 roku (sygn. VI SA/Wa 2080/08). W przeciwiestwie do terminu procesowego, za ktry uwaa si okres do dokonania czynnoci procesowej. Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 327328. 9 Rozporzdzenie Ministra Pracy i Polityki Spoecznej z dnia 1 grudnia 2000 r. w sprawie szczegowych zasad udzielania pomocy uchodcom, wysokoci wiadcze pieninych, form i zakresu pomocy, trybu postpowania w tych sprawach oraz warunkw wstrzymania pomocy lub jej odmowy (Dz.U. z 2000 r., Nr 109, poz. 1160), wydane na podstawie art. 24a ust. 6 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy spoecznej. Kwestia ta bya nastpnie regulowana przepisami rozporzdzenia Ministra Polityki Spoecznej z dnia 29 wrzenia 2005 r. w sprawie udzielania pomocy uchodcom (Dz.U. z 2005 r., Nr 201, poz. 1668 i 1669), wydanego na podstawie art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy spoecznej, a w 2008 roku przepisy te zostay przeniesione z in extenso rozporzdzenia do ustawy (Dz.U. z 2008 r., Nr 70, poz. 416).
8
155
Niestety, ani pierwotnie, ani przy okazji kolejnych nowelizacji nie zostao wyjanione, czym kierowa si ustawodawca, wprowadzajc tak regulacj. Z powyszego wynika, e przepisy dotyczce odmowy udzielania wiadcze dotycz tylko i wycznie zdarze, ktre nastpiy w czasie trwania programu integracyjnego, a art. 95 ust. 4 pkt 2 nie moe by czytany w oderwaniu od pozostaych postanowie tego przepisu. Logika jego budowy jest nastpujca: art. 95 ust. 1 mwi o powodach wstrzymania udzielania pomocy, stanowicych pewne ostrzeenie dla jej beneficjentw, a bdcy jego konsekwencj art. 95 ust. 4 wskazuje przyczyny jej definitywnego zakoczenia. Przyczyny te s ze sob powizane i pokazuj pewn konsekwencj dziaa ustawodawcy. Artyku 95 ust. 4 pkt 1 jest konsekwencj dalszego amania przez cudzoziemca postanowie umowy zawieranej na realizacj IPI, wymienionych w art. 95 ust. 1 pkt 13. Z kolei art. 95 ust. 4 pkt 2 to logiczne nastpstwo art. 95 ust. 1 pkt 5 skoro cudzoziemcowi wstrzymano pomoc na czas trwania postpowania karnego do czasu prawomocnego jego zakoczenia, to w konsekwencji uniewinnienie, umorzenie lub skazanie za przestpstwo nieumylne prowadzi do wznowienia IPI, z kolei prawomocne skazanie za przestpstwo popenione umylnie powoduje skutek wskazany w art. 95 ust. 4 pkt 2, czyli odmow dalszego udzielania pomocy. Wszystkie opisane powyej sytuacje wstrzymania czy odmowy udzielenia pomocy dotycz okresu trwania programu integracyjnego, nie nawizujc do adnych zdarze, ktre wystpiy przed jego rozpoczciem. Na to, e przepis ten ma zastosowanie wycznie do okresu trwania programu integracyjnego, wskazuje take sama wykadnia jzykowa powyszych przepisw. Ustawodawca uywa w nich formy niedokonanej, mwic o odmowie udzielania pomocy. Wida celowo nie uy wyrazu udzielenia, co wskazywaoby na pewne dziaanie kierowane na przyszo, ale ktrego konsekwencje s w przeszoci. Sformuowanie udzielanie jednoznacznie sugeruje dziaanie, ktre ju trwao pomoc bya udzielana, ale poniewa cudzoziemiec tymczasem popeni przestpstwo i zosta skazany, zostaje mu odmwiona. Aby poj waciwe znaczenie przepisu art. 95 ust. 4 pkt 2, mona take szuka odpowiedzi w zasadach techniki prawodawczej. Zgodnie z 55 ust. 1 rozporzdzenia Prezesa Rady Ministrw z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej10: Kad samodzieln myl ujmuje si w odrbny artyku. W ustpie 3 tego przepisu czytamy Jeeli samodzieln myl wyraa zesp zda, dokonuje si podziau artykuu na ustpy [] i dalej: Podzia artykuu na ustpy wprowadza si take w przypadku, gdy midzy zdaniami wyraajcymi samodzielne myli wystpuj powizania treciowe, ale tre adnego z nich nie jest na tyle istotna, aby wydzieli j w odrbny
10
Dz.U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908.
156
artyku ( 55 ust. 4). Analizujc art. 95 jako jednostk redakcyjn ustawy i stosujc powysze zasady techniki legislacyjnej, oddzielna myl, czyli moliwo odmowy przyznania wiadcze z powodu skazania za przestpstwo popenione jeszcze przed uzyskaniem pomocy w ramach IPI, musiaaby zosta ujta w oddzielny artyku. Skoro jednak dyspozycja ta zapisana zostaa jako kolejny ustp artykuu wymieniajcego sytuacje, kiedy cofa si lub odmawia udzielanej pomocy w trakcie trwania programu, uzna naley, e przepis art. 95 ust. 4 pkt 2 rwnie dotyczy tego okresu. Interpretowanie tego jednego punktu jako sytuacji dotyczcej okresu sprzed udzielenia pomocy byoby sprzeczne z wyej wymienionymi zasadami. Poza tym pojawia si wtpliwo, czy art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy spoecznej jest w ogle zgodny z Konstytucj Rzeczypospolitej Polskiej, a mianowicie z wyraon w art. 2 zasad pastwa prawnego czy zasad rwnoci wobec prawa (32 ust. 1 konstytucji). Art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy wprowadza bowiem swego rodzaju sankcj w formie odmowy pomocy integracyjnej w wypadku skazania za przestpstwo umylne. Majc na uwadze fakt, e skazanie w postpowaniu karnym czy si z zastosowaniem sankcji okrelonej w kodeksie karnym, to odmow przyznania okrelonego uprawnienia ze wzgldu na wczeniejsz karalno naleaoby uzna za ukaranie cudzoziemca po raz drugi za popenienie przestpstwa, za ktre ju wczeniej ponis on odpowiedzialno. Zatem wystpuje tu sytuacja, e za jeden czyn jego sprawca ponosi dwa razy kar. Trudno to pogodzi z wymienionymi wyej zasadami konstytucyjnymi. Praktyka odmawiania pomocy integracyjnej w wietle analizy wybranych decyzji Chcc lepiej pozna przyczyny odmowy udzielenia pomocy integracyjnej oraz uzasadnienia formuowane przez organy administracji, zwrcono si do trzech wsppracujcych w ramach wsplnego projektu organizacji pozarzdowych zajmujcych si udzielaniem bezpatnej pomocy prawnej11 z prob o nadesanie typowych decyzji odmawiajcych przyznania wiadczenia integracyjnego w ostatnich latach. Badaniu poddanych zostao cznie czterdzieci spraw z lat 20082010, w ktrych zostay wydane 43 decyzje (z czego 25 w 2009 roku). Wikszo z decyzji wyday organy I instancji powiatowe centra pomocy rodzinie, a w trzech wypadkach take dodatkowo samorzdowe kolegia odwoawcze. Przewaajca cz decyzji
11 Byy to Helsiska Fundacja Praw Czowieka, Fundacja Instytut na rzecz Pastwa Prawa z Lublina oraz Stowarzyszenie Interwencji Prawnej. W 2009 roku udzieliy one porad cznie 2088 cudzoziemcom objtym ochron midzynarodow (cho w czci wypadkw na pewno klienci si powtarzali, niektrzy z nich bowiem korzystaj z usug kilku organizacji).
157
zostaa wydana na Mazowszu a 36, pozostae cztery pochodz z wojewdztwa lubelskiego12. Charakteryzujc wnioskodawcw w analizowanych decyzjach, trzeba zauway, e okoo poowa to osoby samotne (przynajmniej w treci decyzji brak jest informacji o najbliszej rodzinie wnioskodawcy). W dwch wypadkach wniosek zosta zoony przez rodzicw w imieniu pozostajcego pod ich opiek niepenoletniego dziecka, a w jednym rodzina wnioskodawcy nadal przebywaa w procedurze o nadanie statusu uchodcy i otrzymywaa wsparcie ze strony Urzdu ds. Cudzoziemcw. W zwizku z tym w tych trzech sprawach wnioskiem o udzielenie pomocy bya objta jedna osoba. Osiemnacie wnioskw zoono w imieniu rodzin, liczcych od dwch do omiu czonkw (rednio 4,2 osoby w rodzinie). W omiu wypadkach wnioskodawc by samotny rodzic z dziemi (rednio 3,12 osoby w rodzinie). W 28 sprawach o pomoc wystpowa mczyzna, w 12 kobieta, w tym siedmiokrotnie byy to matki samotnie wychowujce dzieci. Jedynie w dwch sprawach wnioskodawca nie by obywatelem Rosji13. Prawie poowa decyzji dotyczya odmowy udzielenia pomocy w ramach IPI w zwizku z karalnoci wnioskodawcy (18 spraw14), w 21 sprawach odmowa wynikaa z przekroczenia terminu do wniesienia wniosku, z kolei w jednym wypadku bya podyktowana brakiem moliwoci przeprowadzenia wywiadu rodowiskowego i niemonoci skontaktowania si z wnioskodawc15.
Popenienie przestpstwa umylnego jako podstawa odmowy przyznania IPI
Jeli chodzi o odmow udzielenia pomocy integracyjnej z powodu popenienia przez wnioskodawc przestpstwa umylnego, interesujce jest, sprawcom jakich czynw odmawiano pomocy. Czyny, ktre byy wymieniane w analizowanych decyzjach, mona podzieli na trzy grupy (szczegy por. rysunek 1).
12 Wydawane byy przez rne centra pomocy rodzinie w: Legionowie, ukowie, Nowym Dworze Mazowieckim, Piasecznie, Pruszkowie, Warszawie, Woominie, Wyszkowie. 13 Obywatelstwo wnioskodawcw mona ustali na podstawie brzmienia ich nazwisk. W wikszoci osoby te pochodziy z pnocnokaukaskich republik rosyjskich, nie mona jednak szczegowo okreli ich narodowoci, poniewa nie bya ona wpisana w tre decyzji. Podobnie nie sposb ustali narodowoci pozostaych dwch wnioskodawcw. 14 Po odliczeniu 4 decyzji wydanych w 2010 roku, 14 pozostaych wydano w 2009 roku. Analizowane decyzje w tym zakresie stanowi zatem blisko jedn trzeci wszystkich decyzji wydanych w 2009 roku w zwizku z popenieniem przez cudzoziemca przestpstwa (por. dalej dane z tabeli 5). 15 Trzeba tu podkreli, e w tym wypadku pracownicy socjalni wykazali si wytrwaoci w poszukiwaniu wnioskodawcy, przychodzc pod wskazany adres, prbujc kontaktowa si z cudzoziemcem telefoniczne, rozmawiajc w tej sprawie take z ssiadami oraz z dalsz rodzin.
158
Rysunek 1. Czyny popenione przez cudzoziemcw w analizowanych decyzjach (w liczbach)

brak danych 2 inne czyny 2 czyny zwizane z przekraczaniem granicy 10
czyny zwizane z uywaniem rodkw odurzajcych 4 rdo: Obliczenia wasne.
Pierwsza i najwiksza grupa omawianych czynw to zdarzenia zwizane z nielegalnym przekraczaniem granicy, czyli przestpstwo z art. 264 2 kodeksu karnego. W wypadku tego przestpstwa karze podlega sprawca, ktry wbrew przepisom przekracza granic Rzeczypospolitej Polskiej, uywajc przemocy, groby, podstpu lub we wspdziaaniu z innymi osobami. W jednym przepisie penalizacji poddane zostay rne zachowania do powane, jakimi s uycie przemocy czy groby w celu przekroczenia granicy, ale take po prostu grupowe jej przejcie. Oczywicie bez wgldu do akt spraw karnych cudzoziemcw trudno okreli, ktre z form zabronionych zachowa popenili. Jednak biorc pod uwag dowiadczenia i praktyk przekraczania granic przez osoby objte ochron midzynarodow, rzadko zdarza si, by dokonywali tego pojedynczo, choby z uwagi na liczebno ich rodzin. Najpowszechniejszy czyn, mogcy wystpowa, ktry bdzie wypenia znamiona art. 264 2 k.k., to wyjazd z Polski w jednym samochodzie kilkuosobowej rodziny przez ktr z niestrzeonych granic wewntrz strefy Schengen, tj. z Niemcami, Czechami lub ze Sowacj. Naley take zauway, e podstawowa forma przestpstwa nielegalnego przekroczenia granicy zostaa zdekryminalizowana w 2005 roku16. Uchylony zosta wwczas art. 264 1 kodeksu karnego i wprowadzono nowy typ wykroczenia w art. 94a kodeksu wykrocze. Strona przedmiotowa tych czynw nie ulega zmianie mimo zmiany granic penalizacji (oba przepisy miay brzmienie: kto wbrew przepisom przekracza granic Rzeczypospolitej Polskiej). Intencj ustawodawcy byo zatem uchylenie powanych konsekwencji, jakie dla dalszego ycia cudzoziemcw moe mie popenienie przestpstwa, w tym wypadku nielegalnego przekroczenia granicy. Uzna on, e czyn taki nie jest na tyle powany, by stanowi przestpstwo. W uzasadnieniu do projektu
16
Dz.U. z 2005 r., Nr 90, poz. 757 zmiany weszy w ycie z dniem 24 sierpnia 2005 roku.
159
zmian przeprowadzono statystyczn analiz skaza, z ktrej wynikaa niezwykle niska liczba skaza za popenienie tego przestpstwa. W zwizku z tym, e czyn taki jest typowym naruszeniem porzdku administracyjnego, proponowana regulacja suy racjonalizacji cigania17. Zmiana ta jednak nie przyja si, a spowodowaa wprowadzenie innej praktyki dziaa funkcjonariuszy Stray Granicznej, ktrzy zaczli czciej siga do przepisu z art. 264 2 k.k., ignorujc art. 49a k.w. Liczba wykrocze z art. 49a jest w latach 20062007 niezwykle niska, wzrosa jednak znacznie liczba kwalifikowanego przekroczenia granicy do ponad 2300 w 2006 roku. Szczegy w tym zakresie przedstawia tabela 118. W 2005 roku stwierdzono 1309 przestpstw z art. 264 1 k.k. (za okres od 1.01.2005 do 23.08.2005) oraz 46 czynw z art. 49a k.w. (od 24.08.2005 do 31.12.2005), zatem zgodnie z tymi danymi a 96,6% czynw dokonanych byo w cigu pierwszych omiu miesicy roku.
Tabela 1. Cudzoziemcy podejrzani o popenienie przestpstwa zwizanego z nielegalnym przekraczaniem granicy w Polsce w latach 2000200819
Rok Nielegalne przekroczenie granicy (art. 264 1 k.k. oraz art. 49a k.w.20) Przekroczenie granicy przy uyciu przemocy, groby lub podstpu (art. 264 2 k.k.) Udzia w grupie majcej uatwi innym nielegalne przekroczenie granicy (art. 264 3 k.k.)
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
1121 719 577 845 2079 1355 119 54 348
190 144 131 258 811 1714 2321 1673 970
8 34 28 20 69 67 101 69 29
rdo: Obliczenia wasne na podstawie danych otrzymanych z Komendy Gwnej Stray Granicznej.
17 Uzasadnienie do rzdowego projektu ustawy o zmianie ustawy o Stray Granicznej oraz niektrych innych ustaw, s. 21, druk sejmowy nr 3348 (sejm IV kadencji), http://orka.sejm.gov.pl/ Druki4ka.nsf/%28$vAllByUnid%29/430B8805C90F05EBC1256F2D0026834B/$file/3348.pdf [dostp 13.01.2011]. 18 W. Klaus, Integracja marginalizacja kryminalizacja, czyli o przestpczoci cudzoziemcw w Polsce, Archiwum Kryminologii 2011, t. XXXII, s. 8789. 19 Dane przekazane Zakadowi Kryminologii Instytutu Nauk Prawnych PAN przez Komend Gwn Stray Granicznej, Zarzd Operacyjno-ledczy, obliczenia wasne. 20 Art. 264 1 k.k. z dniem 24 sierpnia 2005 roku zosta uchylony, a czyn nielegalnego przekroczenia granicy spenalizowany w art. 49a kodeksu wykrocze.
160
Zmian w zakresie innego sposobu kwalifikacji tych samych czynw mona zapewne interpretowa swego rodzaju przyzwyczajeniem funkcjonariuszy i podaniem przez nich utartymi ciekami oraz znanymi procedurami obowizujcymi przy popenieniu przestpstwa. Zatem ju samo skazywanie cudzoziemca za nielegalne przekroczenie granicy z art. 264 2 k.k. (przestpstwo kwalifikowane) jest dyskusyjne. Warto take pamita, e wjedajc po raz pierwszy do Polski, znaczna cz cudzoziemcw przekracza j nielegalnie, gdy tylko w ten sposb moe opuci kraj, w ktrym toczy si np. konflikt zbrojny lub w ktrym dowiadcza przeladowa ze strony wadz. Wobec tych osb niedopuszczalne jest wszczynanie postpowa karnych, a nastpnie skazywanie ich za nielegalne przekroczenie granicy21. Zachowanie takie bowiem stawiaoby pod znakiem zapytania sens przyznawania przez kraj bezpieczny, jakim jest Polska, ochrony midzynarodowej. Wikszo opisanych w niniejszym tekcie przykadw skaza cudzoziemcw prawdopodobnie dotyczy jednak nielegalnego przekroczenia przez nich polskiej granicy w drodze na zachd Europy. Po zawrceniu do Polski w ramach regulacji dubliskich przeciwko wielu cudzoziemcom wytaczane jest postpowanie karne za dokonanie tego czynu. Przeprowadzone badania nie pozwalaj, niestety stwierdzi, na jakich dowodach opary si sdy, wydajc wyroki skazujce i jak zostao udowodnione przekroczenie granicy, wypeniajce znamiona art. 264 2 k.k., tj. dziaajc w grupie lub uywajc przemocy, groby bd podstpu. Niezalenie jednak od tego, kiedy cudzoziemcy nielegalnie przekroczyli polsk granic, naley uzna, e praktyka stosowania i interpretacja przez organy administracyjne przepisu art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy spoecznej, prowadzca do odmowy udzielenia pomocy integracyjnej osobom, ktre popeniy tego rodzaju czyn zabroniony, jest niezgodna z intencjami ustawodawcy. Co wicej, wypacza ona idee midzynarodowych regulacji z zakresu prawa uchodczego obowizujcych Polsk, gdy skutkuje pozbawieniem moliwoci udziau w programach integracyjnych (ktre s podstawowym
21 Zaznaczy trzeba, e w niektrych wypadkach sam fakt skazania cudzoziemca, ktry ubiega si w Polsce o ochron midzynarodow bd tak ochron ju otrzyma, stanowi pogwacenie przepisw prawa midzynarodowego, tj. art. 31 konwencji dotyczcej statusu uchodcw z 1951 r. Bdc stron konwencji genewskiej, Polska zobowizana jest do traktowania cudzoziemcw ubiegajcych si na jej terytorium o ochron midzynarodow zgodnie z zakrelonymi w niej zasadami. Zgodnie z art. 31 konwencji, pastwa bdce jej stronami nie bd nakaday kar za nielegalny wjazd lub pobyt na swoim terytorium na uchodcw przybywajcych bezporednio z terytorium, na ktrym ich yciu lub wolnoci zagraao niebezpieczestwo, pod warunkiem, e zgosz si bezzwocznie do wadz i przedstawi wiarygodne przyczyny swojego nielegalnego wjazdu lub pobytu. Cudzoziemiec, ktry niezwocznie zgasza si do polskich organw i skada wniosek o status uchodcy, nie powinien by skazany wyrokiem sdu za przestpstwo nielegalnego przekroczenia granicy czy posugiwanie si faszywym paszportem.
161
wsparciem w procesie integracji) znacznej czci cudzoziemcw poszukujcych w Polsce ochrony midzynarodowej. Druga grupa czynw, ktre popenili cudzoziemcy ubiegajcy si o przyznanie pomocy integracyjnej, zwizana jest z uywaniem przez nich rodkw odurzajcych. Mieci si w niej posiadanie rodkw odurzajcych lub psychotropowych w nieznacznych ilociach (art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziaaniu narkomanii22) oraz prowadzenie pojazdu w stanie nietrzewoci lub pod wpywem rodka odurzajcego (art. 178a 1 k.k.). Kady z tych czynw wystpi w dwch decyzjach. Trzeba jednak zwrci uwag na przyczyny sigania cudzoziemcw po takie uywki. Tak mwi o tym sami uchodcy: Pij Czsto Nie wiem, moe dlatego, e to jest frustracja Patrzysz na to wszystko, na swoje ycie i pytasz sobie czy to tak Mj problem polega na tym, e sam sobie zadaj pytanie: co ja tu robi?23. Z wywiadw z pracownikami orodkw dla uchodcw wynika, e obecnie wielu pensjonariuszy tych placwek ma problem z narkotykami lub alkoholem. Na problem funkcjonowania cudzoziemcw w orodkach i pojawiajcych si z tego powodu frustracji, skutkujcych siganiem po rnego rodzaju uywki, zwracano od dawna uwag w literaturze24. Nie kwestionujc zasadnoci penalizacji czynw przestpczych popenianych przez obcokrajowcw, rodzi si pytanie, czy fakt uywania narkotykw powinien skutkowa odmow przyznania pomocy integracyjnej?25. Trzeci grup czynw zabronionych w analizowanych decyzjach stanowi zbir rnych przestpstw. Pierwsze z nich to czyn z art. 270 1 k.k. popenienie faszerstwa i uywanie faszywych dokumentw. Znw, bez akt sprawy trudno bardziej szczegowo opisa sam czyn, ktry zosta popeniony, ale niewykluczone, e chodzi tu o uywanie faszywego paszportu. Warto zauway, e jest to jedno z tych zachowa, ktre czsto wystpuj wrd cudzoziemcw szukajcych ochrony i uciekajcych przed wadzami swojego pastwa. Drugi czyn to udzia w zorganizowanej grupie albo zwizku, majcy
Dz.U. z 2005 r., Nr 179, poz. 1485. K. Gracz, Przymusowe migracje a perspektywy wielokulturowoci w Polsce, [w:] A. Gutkowska (red.), Uchodcy w Polsce. Kulturowo-prawne bariery w procesie adaptacji, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2007, s. 178 to cytat z wywiadu przeprowadzonego z jednym z uchodcw z Afryki. 24 Por.: W. Klaus, Integracja marginalizacja kryminalizacja, op. cit., s. 96102; H. Grzymaa-Moszczyska, E. Nowicka, Gocie i gospodarze. Problem adaptacji kulturowej w obozach dla uchodcw oraz otaczajcych je spoecznociach lokalnych, Krakw 1998, s. 159 i n.; M. Zbek, S. odziski, Uchodcy w Polsce. Prba spojrzenia antropologicznego, Warszawa 2008. 25 Problem niezasadnoci karania za posiadanie niewielkiej iloci narkotykw pokazuj autorzy publikacji: E. Kumicz, Z. Mielecka-Kubie, D. Wiszejko-Wierzbicka (red.), Karanie za posiadanie. Artyku 62 ustawy o przeciwdziaaniu narkomanii koszty, czas, opinie, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2009.
23 22
162
na celu popenienie przestpstwa lub przestpstwa skarbowego (art. 258 1 k.k.). To powany czyn, z opisu sprawy zamieszczonego w treci decyzji wynika jednak, e wobec cudzoziemca zastosowano umieszczenie w areszcie tymczasowym jedynie przez pewien okres, a potem zosta on z aresztu zwolniony. Moe to oznacza, e w praktyce czyn ten nie by na tyle powany, jak sugerowaby to przepis art. 258 1 k.k. Przykadem takiego czynu jest take wspdziaanie przynajmniej z dwiema innymi osobami, ktre ma na celu popenienie przestpstwa, np. pomoc w nielegalnym przekroczeniu granicy. Warto zwrci uwag, e praktyka ustalania faktu popenienia przestpstwa umylnego przez cudzoziemca wnioskujcego o przyznanie pomocy integracyjnej i pocztek odmawiania przyznania tego wiadczenia w wypadku jego potwierdzenia rozpocza si w 2009 roku. Wczeniej dziaania takie nie byy podejmowane, mimo obowizywania tych samych przepisw waciwie od 2000 roku26. Do ich prowadzenia zmusza pracownikw socjalnych interpretacja wydana dnia 10 grudnia 2009 roku przez Ministerstwo Pracy i Polityki Spoecznej (sygn. DPS-II-074/89(2)/5741/J/09) na zapytanie Wydziau Polityki Spoecznej Mazowieckiego Urzdu Wojewdzkiego27. Z jej treci wynika, e fakt popenienia przestpstwa przez wnioskodawc pracownik socjalny powinien ustali w trakcie rodzinnego wywiadu rodowiskowego. Taki sposb ustalenia w analizowanych decyzjach wystpi trzykrotnie. Pracownik socjalny po uzyskaniu informacji o moliwoci skazania kontaktowa si w dalszej kolejnoci bezporednio z odpowiednim sdem rejonowym lub prokuratur w celu potwierdzenia tych informacji. W pozostaych wypadkach regu byo wystpowanie waciwego powiatowego centrum pomocy rodzinie do Krajowego Rejestru Karnego z zapytaniem o karalno28. Wyglda na to, e jest to standardowa procedura w wypadku wszystkich wnioskodawcw. Tak postpoway w zasadzie wszystkie centra znajdujce si na Mazowszu29, z jednym tylko wyjtkiem.
Wczeniej znajdoway si one we wskazanych powyej rozporzdzeniach ministra pracy i polityki spoecznej. 27 Dostpne na stronie Ministerstwa: http://www.mpips.gov.pl/_download.php?f=userfiles% 2FFile%2FDepartament+Pomocy+Spolecznej%2Fcudzoziemcy+uchodzcy%2FpismoMPIPSdo MUW.pdf [dostp 12.01.2011 r.]. 28 Z wywiadu z pracownikiem socjalnym jednego z centrw pomocy rodzinie wynika, e mieli przypadek, w ktrym zwrcili si z wnioskiem do Krajowego Rejestru Karnego (KRK) w sprawie dwch osb skazanych w jednej sprawie. Tymczasem informacja w KRK bya tylko o jednym z nich, a drugi nie figurowa jako osoba karana. To szerszy i inny problem funkcjonowania KRK, informacje w nim s bowiem zamieszczane czasem z duym opnieniem, a cz sdw po prostu ich nie przesya do tego rejestru. 29 Z treci decyzji (np. nr 1) wynika, e jednym z wymaga Mazowieckiego Urzdu Wojewdzkiego przy akceptacji projektu programu integracyjnego (zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy o pomocy spoecznej) jest doczenie do niego informacji z Krajowego Rejestru Sdowego.
26
163
Bezsprzecznie cudzoziemiec ma obowizek stosowa si do zasad prawnych obowizujcych w Polsce, a za ich zamanie powinien ponosi odpowiedzialno. Jednake naley si zastanowi, czy fakt popenienia kadego przestpstwa powinien grozi takimi samymi konsekwencjami? Co w wypadku popenienia przestpstwa jeszcze przed uzyskaniem w Polsce ochrony midzynarodowej? Czy popenienie czynu zabronionego nielegalnego przekroczenia granicy, uzalenienia i uywania narkotykw czy jazdy pod wpywem alkoholu stanowi na tyle powane naruszenia porzdku publicznego, by miay automatycznie przekrela szans cudzoziemca w przyszoci na otrzymanie pomocy w jego integracji ze spoeczestwem polskim? A przypomnie naley, e z bada wynika, e to s rodzaje czynw najczciej popenianych przez cudzoziemcw objtych ochron midzynarodow w Polsce30. Naley si rwnie zastanowi, jakie jest ratio legis odmowy pomocy integracyjnej osobom skazanym? Sama ustawa o pomocy spoecznej w art. 7 pkt 12, wrd rnych grup, ktre powinny zosta objte szczeglnym wsparciem, wymienia take osoby, ktre maj trudnoci z przystosowaniem si do ycia po opuszczeniu zakadu karnego. Rodzi si zatem pytanie, dlaczego pomocy odmawia si osobom, ktrych czyny byy mniej powane, wyrokiem sdu zostay bowiem skazane przewanie na kar pozbawienia wolnoci z warunkowym zawieszeniem jej wykonania (w dziewiciu wypadkach31). Wana pozostaje take kwestia, co dalej ma zrobi osoba i jej rodzina, ktre zostay pozbawione prawa do pomocy integracyjnej? Czy polityka taka nie spycha ich do dziaania w szarej strefie lub rozpoczcia kariery przestpczej32.
Obejmowanie skutkami odmownych decyzji caej rodziny wnioskodawcy
Trzeba te zwrci uwag na fakt, e praktyka stosowania art. 95 ust. 2 pkt 4 ustawy o pomocy spoecznej wprowadza rodzaj odpowiedzialnoci zbiorowej, poniewa w wypadku popenienia przestpstwa umylnego przez wnioskodawc pomocy integracyjnej automatycznie odmawia si take czonkom jego rodziny, ktrzy nie byli karani. Tak byo we wszystkich analizowanych decyzjach. Wyrok cicy na wnioskodawcy i negatywne konsekwencje z nim
W. Klaus, Integracja marginalizacja kryminalizacja, op. cit. W pozostaych sprawach brak byo informacji o wymierzonej karze (cztery wypadki), sprawa bya w toku (dwa wypadki), bd te wymierzone byy inne kary, najczciej agodniejsze grzywna czy zakaz prowadzenia pojazdw mechanicznych (trzy wypadki). 32 Skutki braku odpowiedniej integracji mona obserwowa chociaby na przykadzie mniejszoci tureckiej w Holandii, ktrej przedstawiciele s sprawcami przestpstw kilkakrotnie czciej ni Holendrzy. Moemy tu mie do czynienia zarwno z pewnym przystosowaniem holenderskich Turkw do takiej dziaalnoci, jak i z przykadem naznaczenia jej czonkw przez spoeczestwo zwikszenia kontroli tej grupy oraz chci czstszego karania jej przedstawicieli por. M. Korzewski, O tolerancji w spoeczestwie i prawie holenderskim, Nomos, Krakw 2005, s. 224.
31 30
164
zwizane byy automatycznie rozcigane na wszystkie osoby objte wnioskiem o program integracyjny. Ide naczeln programu integracyjnego, wskazan ju w samej jego nazwie, jest indywidualizacja podejcia do obcokrajowca. W treci przepisw rozdziau 5 ustawy o pomocy spoecznej ustawodawca uywa sformuowania cudzoziemiec, a nie wnioskodawca, opisujc nalene mu prawa i obowizki. Dotycz one zatem wszystkich osb, ktre realizuj program. Sformuowanie art. 91 ust. 4 ustawy o pomocy spoecznej jasno precyzuje, e to rodzina ma zoy wniosek. Przepis ten nie dopuszcza zatem zoenia oddzielnych wnioskw przez rnych czonkw rodziny. Z drugiej jednak strony, prawa strony w postpowaniu przysuguj zarwno wnioskodawcy, jak i czonkom jego rodziny (oczywicie niepenoletnie dzieci s reprezentowane przez rodzicw). Wynika to wprost z art. 28 kodeksu postpowania administracyjnego, ktry stwierdza, e stron jest kady, czyjego interesu prawnego lub obowizku dotyczy postpowanie33. Przyjmujc na chwil punkt widzenia Ministerstwa Pracy i Polityki Spoecznej, e pomoc integracyjna nie przysuguje adnej osobie, ktra zostaa skazana za przestpstwo umylne na terytorium RP, naley podkreli, e brak jest podstaw, by w decyzji nie zawrze oddzielnych uprawnie dla wnioskodawcy, pozbawiajc go pomocy, a pozostaym czonkom jego rodziny pomocy tej udzieli. Wwczas oczywicie zapytanie o karalno powinno by wysyane wobec wszystkich czonkw rodziny, w tym maonka34. Warto bowiem pamita, e rodzinie wnioskodawcy przysuguje prawo do pomocy integracyjnej, wypywajce z samego faktu posiadania odpowiedniej formy ochrony midzynarodowej, i uprawnienia tego nie mona ogranicza z powodu karalnoci ktregokolwiek z pozostaych czonkw jego rodziny. Nie sposb wic zgodzi si z uzasadnieniem jednego z samorzdowych kolegiw odwoawczych (decyzja 13b, sygn. KO A/2213/Op/10), ktre stwierdza, e wniosek cudzoziemca obejmujcy jego rodzin powinien
Por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postpowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1998, s. 215 i n. Naley take podkreli, e wsplny wniosek w postpowaniu o udzielenie pomocy integracyjnej ma zupenie inn konstrukcj ni wsplny wniosek w wypadku postpowania o nadanie statusu uchodcy w oryginalnej wersji ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP z dnia 13 czerwca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 128, poz. 1176). W tym wypadku w art. 17 ust. 4 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP przewidywa wprost, e stron w postpowaniu jest wnioskodawca. Powodowao to rozbienoci interpretacyjne, czy przepis ten wycza stosowanie art. 28 k.p.a. czy te nie (por. J. Chlebny (red.), Prawo o cudzoziemcach. Komentarz, Warszawa 2006, s. 440442). W wypadku ustawy o pomocy spoecznej brak jest takich przepisw, nie mona wic mie adnych wtpliwoci, e wszystkie osoby objte wnioskiem s stronami postpowania. 34 Chodzi o osoby, ktre mog zosta ukarane, a wic zgodnie z przepisami art. 10 2 k.k. take nieletni, ktrzy popenili jedno z wymienionych w tym przepisie najpowaniejszych przestpstw po ukoczeniu 15. roku ycia.
33
165
by rozpoznany cznie, a zaistnienie negatywnych przesanek do przyznania pomocy uniemoliwia jej udzielenie. Takie sformuowanie powinno mie zastosowanie jedynie do wnioskodawcy. Rozpoznanie cznie nie oznacza take wydania jednego wsplnego rozstrzygnicia wobec wszystkich stron postpowania w kadym wypadku powinno si rozpatrywa spraw indywidualnie wobec kadego z czonkw rodziny. Nie sposb zgodzi si take z decyzj jednego z powiatowych centrw (decyzja nr 19), ktra stwierdza, e: w przypadku kilkumiesicznego dziecka nie mona mwi o integracji. Niemowlak nie jest w stanie skorzysta ani z kursw jzyka polskiego ani z innych form pomocy oferowanych w ramach IPI. A przecie art. 92 ust. 1 ustawy o pomocy spoecznej wymienia tylko przykadowe formy wsparcia integracyjnego (o czym wiadczy pkt 6, mwicy o innych dziaaniach wspierajcych proces integracji). Takim dziaaniem moe by poradnictwo w zakresie wychowania czy opieki nad dzieckiem, umieszczenie go w obku itd. Poza tym jedn z form wsparcia jest wsparcie finansowe. Z literatury naukowej wynika, e proces rozwoju dziecka w pocztkowej fazie dziecistwa wpywa potem na jego cae ycie, a wic take na pniejsz edukacj, czyli integracj ze spoeczestwem. Std niezwykle wane jest wsparcie w tym okresie, waciwe odywianie itd. Zapewniaj to m.in. rodki z programu integracyjnego. W obowizujcym w Polsce systemie prawnym nie mona wymierzy zbiorowej kary wszystkim czonkom rodziny osoby skazanej, bez indywidualnego rozpatrzenia sytuacji kadej osoby. Polskie prawo tego typu odpowiedzialnoci nie przewiduje. Tymczasem taka praktyka urzdw jest zastosowaniem regu odpowiedzialnoci zbiorowej, niedopuszczalnej w demokratycznym pastwie prawnym. Jest to sprzeczne przede wszystkim z art. 2 konstytucji, wyraajcym zasad demokratycznego pastwa prawnego i zasad sprawiedliwoci spoecznej, z kt rych wypywa zakaz sto sowania odpowiedzialnoci zbiorowej. Unormowanie takie jest ponadto niezgodne z art. 7 konstytucji zasad legalizmu, oraz art. 32 konstytucji zasad rwnoci. Praktyka taka narusza take konstytucyjn zasad zaufania obywatela do pastwa i stanowionego prawa, z ktrej wynika zakaz tworzenia przepisw raco niesprawiedliwych. Poza tym kreujc odpowiedzialno zbiorow caej rodziny cudzoziemca, neguje si tym samym ich podmiotowo prawn jako osb fizycznych, ktrzy przy rozstrzyganiu o swoich prawach i zobowizaniach maj prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia swojej sprawy przez niezaleny, bezstronny oraz niezawisy sd. Jest to uprawnienie nalece do uniwersalnych gwarancji bezpieczestwa prawnego jednostki, przewidzianej m.in. w art. 45 ust. 1 konstytucji. Nie mona bowiem kara bez zapewnienia gwarancji proceduralnych, a przecie obejmowanie czonkw rodziny odmow z powodu skazania za przestpstwo wycznie jednej osoby jest
166
pozbawieniem tych osb takich gwarancji i w pewnym sensie orzeczeniem o ich zbiorowej winie. Podkreli take naley, e brak jest jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia dla sytuacji, w ktrej rodzina cudzoziemca sprawcy przestpstwa umylnego miaaby nie by objta programem integracyjnym, zatem miano by jej odmawia prawa do integracji w Polsce. Warto na marginesie doda, e w niedugim czasie problem ten bdzie rozstrzygany przez Naczelny Sd Administracyjny skarga przygotowana przez Stowarzyszenie Interwencji Prawnej zostaa zoona we wrzeniu 2010 roku.
Przekroczenie ustawowego terminu na zoenie wniosku
Bardzo czstym powodem odmowy udzielenia pomocy integracyjnej jest przekroczenie terminu do zoenia wniosku. Wrd badanych decyzji byo 21 takich spraw. Najkrtszy termin opnienia wynosi osiem dni, najduszy 395 (rednia to 95 dni). Decyzje te mona podzieli na dwie grupy. Pierwsza to niedochowanie terminu zoenia wniosku po przeksztaceniu dawnego pobytu tolerowanego w ochron uzupeniajc. Jak wspominalimy, ustawodawca w nowelizacji ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP uzna, e nowi beneficjenci pomocy integracyjnej mog skada wnioski w tej sprawie w nieprzekraczalnym terminie do 29 sierpnia 2008 roku, tj. w cigu trzech miesicy od wejcia w ycie przepisw noweli. Po jego upywie wygasa ich uprawnienie do korzystania z programu integracyjnego. Spord badanych spraw a 13 dotyczyo przekroczenia tego terminu (najkrtsze opnienie wynioso 25 dni, najdusze 395, rednio 115 dni). Warto zada sobie pytanie, jaki by cel wprowadzenia zawiego terminu uprawniajcego do zoenia wniosku? W uzasadnieniu nowelizacji nie znajdujemy takiego wyjanienia. Wydaje si, e taka konstrukcja tego przepisu bya bdna. Nie wiadomo, dlaczego zaoono, e potencjalni beneficjenci wprowadzanych przepisw uzyskaj informacje o przyznanych im nowych uprawnieniach w cigu trzech miesicy od ich wejcia w ycie. Powstaje pytanie, skd w zasadzie mieliby czerpa te informacje? Ponadto z analizy decyzji i opisu sytuacji osb ubiegajcych si o wsparcie, ktre zoyy wniosek po terminie, wynika, e pomoc bya im niezwykle potrzebna. Problemem, jaki wida w treci decyzji, by take sposb dorczania decyzji o przyznaniu pobytu tolerowanego. Wielu cudzoziemcw nie znao daty ich otrzymania i potrzebne byo prowadzenie przez powiatowe centra pomocy rodzinie postpowania dowodowego we wsppracy z Urzdem ds. Cudzoziemcw, by ustali dat dorczenia. W jednej z analizowanych decyzji (nr 33) cudzoziemka odebraa decyzj przyznajc jej pobyt tolerowany 12 sierpnia 2008 roku. Wniosek o udzielenie pomocy integracyjnej zoya we waciwym powiatowym centrum 29 wrze-
167
nia 2008 roku, a wic zachowujc termin 60 dni przewidziany w ustawie o pomocy spoecznej. Tymczasem okazao si, e poniewa decyzja w jej sprawie (wydana 14 lutego 2008 roku) bya decyzj przyznajc jeszcze pobyt tolerowany, a nie ju ochron uzupeniajc, cho forma ochrony jej przyznana z mocy prawa przeksztacia si z jednej formy w drug, to rzeczywisty okres na zoenie wniosku o pomoc integracyjn wynosi raptem 17 dni! Niestety, odpowiedzialno za cae zamieszanie ustawowe poniosa cudzoziemka, ktra nie bya przecie w stanie rozrni obu form ochrony i zmian ustawowych w tym zakresie (na marginesie mona si zastanawia, dlaczego dorczenie decyzji w ramach jednego urzdu osobie pozostajcej pod jego opiek trwao a p roku)35. Ciekawe jest take przyjrzenie si argumentacji organw informujcych o przekroczeniu terminu. S w tym zakresie bowiem rozbienoci take w ramach jednego centrum i wrd decyzji wydanych w jednym czasie w 2008 i 2009 roku. W niektrych decyzjach organ wprost wskazuje na naruszenie terminu prawa materialnego i wyganicie uprawnienia do pomocy (sze wypadkw), z kolei w innych mwi o przekroczeniu terminu i niezoeniu wniosku o jego przywrcenie lub nie uwzgldnia wniosku o przywrcenie terminu z uwagi na sabe podstawy (osiem wypadkw)36. Analizie poddano take dziewi wypadkw niedotrzymania szedziesiciodniowego terminu na zoenie wniosku. Czas jego przekroczenia jest zdecydowanie niszy i wynosi od 8 do 136 dni (rednio 58, w dwch wypadkach nie dao si ustali liczby dni).
Dane statystyczne uzyskane od instytucji realizujcych IPI

Wedug danych Ministerstwa Pracy i Polityki Spoecznej, w latach 20062009 objtych pomoc integracyjn byo ogem 1241 rodzin. Naley pamita, e pomoc udzielana jest nie tylko cudzoziemcowi o ni wnioskujcemu, ale take jego maoletnim dzieciom oraz wspmaonkowi pod warunkiem, e posiadaj oni status uchodcy lub ochron uzupeniajc. Oznacza to, e w cigui czterech lat a 3414 osb realizowao IPI. Najwiksza liczba programw przyznana zostaa w roku 2008. Wtedy to a 677 rodzin
Z praktyki Stowarzyszenia Interwencji Prawnej mona poda te inny, zupenie ju kuriozalny przykad, gdy decyzja o nadaniu pobytu tolerowanego zostaa skutecznie dorczona stronie 30 sierpnia 2008 roku. Zatem bez swojej winy cudzoziemka zostaa pozbawiona moliwoci uczestniczenia w programie integracyjnym, nie moga bowiem zoy stosownego wniosku bez posiadania prawomocnej decyzji w swojej sprawie. W jednej z analizowanych decyzji (nr 33) cudzoziemka odebraa decyzj przyznajc jej pobyt tolerowany 12 sierpnia 2008 roku. 36 W pozostaych sprawach organ nie odnosi si do kwestii moliwoci przywrcenia terminu, tylko stwierdza jego przekroczenie.
35
168
(1754 osb) otrzymywao wsparcie integracyjne37. Tabela 2 przedstawia szczegowo dane dotyczce liczby realizowanych wiadcze w latach 20062009.
Tabela 2. Liczba rodzin oraz osb w rodzinach objtych wiadczeniem IPI w latach 20062009
Wojewdztwo 2006 Liczba rodzin Liczba osb w rodzinach 2007 Liczba rodzin Liczba osb w rodzinach 2008 Liczba rodzin Liczba osb w rodzinach 2009 Liczba rodzin Liczba osb w rodzinach 20062009 Liczba rodzin Liczba osb w rodzinach
dolnolskie kujawsko-pomorskie lubelskie lubuskie dzkie maopolskie mazowieckie opolskie podkarpackie podlaskie pomorskie lskie witokrzyskie warmisko-mazurskie wielkopolskie zachodniopomorskie Razem
1 0 10 0 2 0 167 0 0 50 0 0 0 0 0 3 233
5 0 36 0 12 0 490 0 0 159 0 0 0 0 0 7 709
3 0 18 0 1 0 149 0 0 37 1 0 0 1 0 1 211
7 0 55 0 7 0 446 0 0 120 2 0 0 1 0 2 640
0 0 56 0 2 0 0 0 159 0 5 0 3 5 5
0 0 183 0 4 0 0 0 415 0 23 0 3 7 16
2 0 4 0 3 0 76 0 0 13 1 9 0 0 2 10 120
4 0 11 0 8 0 169 0 0 39 8 43 0 0 4 25
6 0 88 0 8 0 0 0 259 2 14 0 4 7 19
16 0 285 0 31 0 0 0 733 10 66 0 4 11 50
442 1103
834 2208
677 1754
311 1241 3414
rdo: Informacje otrzymane z Ministerstwa Pracy i Polityki Spoecznej. Ta dua liczba wynika z objcia w 2008 roku prawem do pomocy integracyjnej take osb, ktre wczeniej otrzymay pobyt tolerowany, i obowizkiem wystpienia z wnioskiem o IPI do 29 sierpnia 2008 roku, o czym piszemy wyej.
37
169
Przyczyny odmowy przyznania pomocy w ramach IPI W celu okrelenia liczby osb wnioskujcych o pomoc integracyjn oraz liczby odrzucanych wnioskw38, do ponad 50 instytucji pomocy spoecznej (powiatowych centrw pomocy rodzinie oraz miejskich orodkw pomocy rodzinie) rozesane zostao pismo z prob o udostpnienie danych statystycznych dotyczcych realizacji programu w latach 20062009. Podczas zbierania materiau badawczego wrd niektrych instytucji realizujcych IPI pojawi si problem z kwalifikacj pewnych wypadkw. Okazao si rwnie, e wnioski odrzucane w danym roku kalendarzowym mogy zosta zoone w roku poprzednim. Inna kwestia to przekazywanie przez instytucje pomocy spoecznej midzy sob wnioskw o IPI. Zdarzaj si bowiem sytuacje, e cudzoziemiec skada wniosek o pomoc integracyjn w jednej instytucji, a tymczasem zmienia miejsce zamieszkania. Wtedy jego wniosek przekazywany jest do instytucji waciwej w nowym miejscu zamieszkania. Istnieje niebezpieczestwo, e taki stan rzeczy moe wpyn na uzyskane dane. Po uzyskaniu danych statystycznych, jako ich uzupenienie, przeprowadzone zostay cztery wywiady z pracownikami instytucji pomocy spoecznej odpowiedzialnymi za rozpatrywanie wnioskw o przyznanie wsparcia integracyjnego. W trakcie wywiadw zostay poruszone takie zagadnienia, jak najczstsze przyczyny odrzucania wnioskw, problemy pojawiajce si podczas rozpatrywania wnioskw, tendencje obserwowane w ostatnich latach. Jak wskazuj zebrane przez nas dane (tabela 3), w latach 20062009 do powiatowych centrw pomocy rodzinie oraz orodkw pomocy spoecznej wpyny 2153 wnioski o wsparcie w ramach IPI. Oznacza to, e 5966 osb starao si o przyznanie pomocy integracyjnej. Negatywnie rozpatrzonych zostao okoo 17% wszystkich wnioskw.
Tabela 3. Liczba wnioskw o udzia w IPI oraz liczba odrzuconych wnioskw w podziale na rodziny i osoby39
Rok Liczba wnioskw Liczba odrzuconych Liczba wnioskw Liczba odrzuconych o udzia w IPI (w po- wnioskw (w po- o udzia w IPI (w po- wnioskw (w podziale na rodziny) dziale na rodziny) dziale na osoby) dziale na osoby)
2006 2007 2008 2009 Razem
132 104 805 1112 2153
4 18 73 264 359
397 308 2088 3173 5966
12 43 160 575 790
rdo: Opracowanie wasne na podstawie danych z PCPR oraz OPS. Ze wzgldu na skazanie prawomocnym wyrokiem sdu za przestpstwo popenione umylnie czy uchybienia terminu do zoenia wniosku o przyznanie pomocy integracyjnej. 39 Tabela nie zawiera danych z PCPR Woomin, nie zostay nam one bowiem nadesane.
38
170
Jak ju zostao wspomniane, zoenie przez cudzoziemca wniosku o IPI po upywie 60 dni40 (lub 90 dni w 2008 roku, tj. do dnia 29 sierpnia 2008 roku) od dorczenia mu decyzji o uzyskaniu statusu uchodcy lub przyznania ochrony uzupeniajcej na terenie RP oraz odmowa udzielenia pomocy w zwizku ze skazaniem cudzoziemca prawomocnym wyrokiem sdu to dwie najczstsze przyczyny odrzucania wnioskw o IPI, na ktrych koncentruje si nasze badanie. W obu wypadkach widoczny jest wzrost ich wystpowania. Wedug zebranych przez nas danych, w 2006 roku nie wystpoway odmowy przyznania IPI ze wzgldu na przekroczenie terminu skadania wniosku, z kolei w 2009 roku stanowiy one ju 16% wszystkich negatywnych decyzji. Tabela 4 prezentuje procentowy oraz liczbowy rozkad wyej wymienionych przyczyn odrzucenia wnioskw o udzia IPI w latach 20062009.
Tabela 4. Przyczyny odrzucenia wnioskw o udzia w IPI w latach 2006200941
Przyczyny odrzucenia wnioskw (w % oraz liczbach) Zoenie przez cudzoziemca wniosku o IPI po upyniciu 60 dni od dorczenia mu decyzji o uzyskaniu statusu uchodcy/przyznania ochrony uzupeniajcej na terenie RP Odmowy udzielenia pomocy w zwizku ze skazaniem cudzoziemca prawomocnym wyrokiem sdu za przestpstwo popenione umylnie (art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy spoecznej)
Rok
2006 2007 2008 2009 Razem
0% 11% 14% 16% 15%
0 2 10 41 53
0% 11% 8% 17% 14%
0 2 6 44 52
rdo: Opracowanie wasne na podstawie danych z PCPR oraz OPS.
Zdaniem pracownikw instytucji pomocy spoecznej rozpatrujcych wnioski, z ktrymi przeprowadzilimy wywiady, cudzoziemcy posiadaj dostateczn wiedz na temat zasad uczestnictwa w IPI42. Otrzymuj oni pisemn
Naley przypomnie, e szedziesiciodniowy termin na zoenie wniosku o przyznanie pomocy obowizuje od 20 lipca 2007 roku. Wczeniej, od 2004 roku, cudzoziemiec mia 14 dni na dokonanie tej czynnoci, a midzy 2001 a 2004 rokiem 30 dni. Ponadto w 2008 roku, w chwili objcia pomoc integracyjn osb z pobytem tolerowanym, ustawodawca ustali dla nich termin 90 dni na zoenie wniosku o przyznanie pomocy integracyjnej, o czym pisalimy powyej. 41 Tabela nie zawiera danych z PCPR Woomin. 42 Cho informacjom tym przecz przeprowadzone badania por. M. Pawlak, N. Ryabinska, Dlaczego uchodcy nie chc si integrowa w Polsce? Ocena skutecznoci programw integracyjnych z punktu widzenia uchodcw, [w:] J. Frelak, W. Klaus, J. Winiewski (red.), Przystanek Polska. Analiza programw integracyjnych dla cudzoziemcw w Polsce, op. cit., s. 124129.
40
171
informacj dotyczc swoich obowizkw i praw, a wic midzy innymi na temat moliwoci ubiegania si o pomoc integracyjn. Zdarza si jednak, e wnioskodawcy zmieniaj adres zamieszkania, nie informujc o tym odpowiednich urzdw lub w czasie oczekiwania na decyzj opuszczaj na jaki czas miejsce zamieszkania. Po upywie dwch tygodni decyzja zgodnie z prawem zostaje uznana za skutecznie dorczon, chocia adresat przesyki mg jej nigdy nie odebra. Jednake, jak twierdzi jeden z pracownikw PCPR, wrd cudzoziemcw informacje rozchodz si bardzo szybko za pomoc tak zwanej poczty pantoflowej. Pracownicy instytucji pomocy spoecznej w przeprowadzonych wywiadach za krzywdzcy uwaali fakt, e cudzoziemiec, przekroczywszy nie ze swojej winy termin 60 dni na zoenie wniosku, nie ma prawa do otrzymania pomocy integracyjnej. Jak ju byo wspomniane, w 2008 roku nastpi gwatowny wzrost skadanych wnioskw. By on spowodowany zmian formy ochrony midzynarodowej czci cudzoziemcw z pobytu tolerowanego na ochron uzupeniajc. Zmiana ta umoliwia im ubieganie si o wsparcie integracyjne. Osoby te miay 90 dni od wejcia w ycie ustawy43 na zoenie wniosku w tej sprawie (termin ten upyn 29 sierpnia 2008 roku). Wiele osb nie zdoao dopeni formalnoci w terminie. Jeden z respondentw przyznaje, e osoby, ktrym przysugiwao prawo ubiegania si o IPI, nie byy dosy dobrze poinformowane o zasadach starania si o wsparcie. Podobnie jak w wypadku przekroczenia terminu dopenienia formalnoci zwizanych z wnioskiem o IPI, nastpi wyrany wzrost liczby odmw udzielenia pomocy w zwizku ze skazaniem cudzoziemca prawomocnym wyrokiem sdu za przestpstwo popenione umylnie. W cigu czterech lat przyczyna ta stanowia 14% odrzuce wnioskw o IPI. Wedug informacji uzyskanych od pracownikw instytucji pomocy spoecznej, najczstsze wypadki amania prawa przez cudzoziemcw to nielegalne grupowe przekraczanie granicy (co koresponduje z powyej przedstawionymi wynikami bada decyzji). Pracownicy instytucji pomocy spoecznej postrzegaj to przestpstwo jako mao szkodliwe, twierdzc dodatkowo, e cudzoziemcy nie zawsze zdaj sobie spraw z potencjalnych konsekwencji swojego czynu. Przestpstwa wymieniane rzadziej przez badanych to: kradziee, handel narkotykami, przemyt ludzi czy jazda samochodem pod wpywem alkoholu. Zdaniem naszych respondentw, takie postpowanie jest wyjtkowo krzywdzce dla cudzoziemcw, poniewa skadajc wniosek w imieniu caej rodziny, osoba, ktra popenia przestpstwo, niewiadomie skazuje j na brak moliwoci ubiegania si o pomoc w ramach IPI.
43 Art. 20 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektrych innych ustaw (Dz.U. z 2008 r., Nr 70, poz. 416).
172
Informacje na temat skazania cudzoziemca prawomocnym wyrokiem sdu instytucje pomocy spoecznej uzyskuj, wysyajc zapytanie do Krajowego Rejestru Karnego w trakcie rozpatrywania wniosku o udzielenie pomocy w ramach IPI. Jednake, jak pokazao nasze badanie, nie we wszystkich wojewdztwach instytucje pomocy spoecznej kieruj do Krajowego Rejestru Karnego takie zapytania. Wedug informacji uzyskanych podczas wywiadw, w niektrych wojewdztwach instytucje pomocy spoecznej swoj wiedz na temat karalnoci osb ubiegajcych si o wsparcie opieraj na owiadczeniach cudzoziemcw. Znikom liczb odrzucanych wnioskw w niektrych wojewdztwach (np. w wojewdztwie lskim) mona tumaczy wedug respondentw, m.in. brakiem obowizku wysyania zapytania do Krajowego Rejestru Karnego. Inna przyczyna tego zjawiska wynika prawdopodobnie z maej dociekliwoci pracownikw socjalnych rozpatrujcych wnioski. Jeeli instytucja otrzyma informacj zwrotn o popenieniu przestpstwa przez cudzoziemca starajcego si o wsparcie w ramach IPI, odmow udzielenia pomocy objta zostaje take rodzina cudzoziemca (cho czonkowie rodziny nie popenili przestpstwa). W takiej sytuacji caa rodzina automatycznie traci prawo do otrzymania pomocy integracyjnej. Ponadto jeden z naszych rozmwcw zauway, e procedura kierowania zapytania do Krajowego Rejestru Karnego w wielu wypadkach niepotrzebnie wydua proces rozpatrywania sprawy. Wedug zebranych informacji, wniosek odrzucany jest take wtedy, gdy rodzina, ktra ukoczya program stara si o przyznanie IPI w imieniu nowo narodzonego dziecka. Dziecku moe zosta przyznana pomoc integracyjna, pod warunkiem, e ukoczyo ono 13. rok ycia, urzdnicy uznaj bowiem, e mae dziecko nie moe samodzielnie realizowa programu (szerzej na ten temat pisalimy wczeniej). Decyzje odmowne zgodnie z przepisami (art. 91 ust. 11 ustawy o pomocy spoecznej) otrzymuj rwnie cudzoziemcy, ktrych maonkowie posiadaj polskie obywatelstwo. Nawet gdy osoby znajduj si w trudnej sytuacji materialnej, nie przysuguje im wsparcie finansowe ani adne inne benefity z programu, choby nauka jzyka polskiego (ktra, zdaniem respondentw, byaby w wielu wypadkach bardzo przydatna). Do kategorii odrzucanych wnioskw instytucje pomocy spoecznej kwalifikuj rwnie te sprawy, w ktrych cudzoziemiec po zoeniu pisma nigdy wicej nie pojawia si w instytucji pomocy spoecznej. Spowodowane jest to w wikszoci wypadkw opuszczaniem przez cudzoziemcw terytorium Polski. Przyczyny wstrzymania pomocy w ramach IPI Z danych statystycznych z lat 20062009 wynika, e obok odmowy przyznania IPI rwnie istotnym problemem jest jego przerwanie. Czst praktyk wrd cudzoziemcw jest wyjazd do innego kraju w trakcie trwania programu,
173
co wie si take ze wstrzymaniem pomocy. Program zostaje przerwany rwnie wtedy, gdy cudzoziemiec nie spenia obowizku kontaktu dwa razy w miesicu z wyznaczonym pracownikiem instytucji pomocy spoecznej. Nierzadko cudzoziemcy decyduj si na podjcie pracy zarobkowej, ktra uniemoliwia im uczszczanie na zajcia z jzyka polskiego. Jednak w wywiadach sami pracownicy socjalni przyznaj, e nie zawsze wycigaj z tego powodu konsekwencje, poniewa wiedz, e posiadanie pracy jest bardzo wane dla cudzoziemcw i niejednokrotnie pomaga w praktycznej nauce jzyka polskiego. Instytucje pomocy spoecznej jako powszechny powd przerwania udzielania wsparcia wskazuj, e cudzoziemcy po uprzednim wstrzymaniu pomocy ponownie nie speniaj przyjtych w programie zobowiza (art. 95 ust. 4 pkt. 1 ustawy o pomocy spoecznej). Z roku na rok moemy obserwowa wzrost liczby takich wypadkw.
Tabela 5. Odmowy udzielenia pomocy w zwizku ze skazaniem cudzoziemca za przestpstwo popenione umylnie44
Liczba wypadkw, Liczba wypadkw, Liczba wypadkw, w ktrych cudzoziemcowi w ktrych przestpstwo w ktrych przestpstwo wstrzymano udzielanie zostao popenione przez zostao popenione przez pomocy na podstawie cudzoziemca w trakcie cudzoziemca przed zoeart. 95 ust. 1 pkt 5 ustawy trwania IPI niem wniosku o IPI o pomocy spoecznej
Rok
2006 2007 2008 2009 Razem
0 0 3 10 13
0 2 3 37 42
1 0 1 6 8
rdo: Opracowanie wasne na podstawie danych z PCPR oraz OPS.
Powodem, dla ktrego zgodnie z prawem powinna zosta wstrzymana pomoc integracyjna, jest fakt wszczcia i prowadzenia przeciwko cudzoziemcowi postpowania karnego. Konsekwencj wstrzymania pomocy jest odmowa jej udzielania w wypadku, kiedy skazano cudzoziemca prawomocnym wyrokiem sdu w trakcie realizacji IPI. Jak jednak pokazay nasze wywiady, o takich sytuacjach instytucje pomocy spoecznej dowiaduj si sporadycznie (szczegy w tym zakresie por. tabela 5). Wiedz na temat przestpstwa popenionego w trakcie trwania IPI instytucje pomocy spoecznej czerpi gwnie z wywiadw rodowiskowych. Zazwyczaj dowiaduj si o nich przez przypadek, gdy np. osoba zostaje zatrzymana i rodzina zwraca si do instytucji pomocy spoecznej o pomoc lub podczas kontaktu z funkcjonariuszami policji czy Stray Gra44
Tabela nie zawiera danych z PCPR Woomin.
174
nicznej. Jeden z respondentw przyzna, e chocia cudzoziemcy realizujcy IPI maj obowizek powiadamiania instytucji pomocy spoecznej o wanych sprawach yciowych, to jeszcze si nie zdarzyo, aby kto z wasnej inicjatywy zgosi informacj o popenionym przez siebie przestpstwie. Podsumowanie Respondenci naszego badania s pracownikami socjalnymi, ktrzy zajmuj si rozpatrywaniem wnioskw o przyznanie pomocy w ramach IPI. Do instytucji, w ktrych pracuj, napywa rocznie najwiksza w skali kraju liczba wnioskw o udzielenie pomocy integracyjnej. Poznanie ich dowiadcze zwizanych z rozpatrywaniem tych wnioskw byo dla nas wyjtkowo cenne, gdy pozwolio zilustrowa zebrane dane statystyczne oraz umoliwio dokadniejsze przyjrzenie si temu zjawisku w praktyce. W opinii respondentw istnieje kilka problemw zwizanych z kwesti dostpnoci IPI, ktrym warto powici wicej uwagi. Za szczeglnie krzywdzce dla cudzoziemcw uwaaj oni pozbawianie moliwoci korzystania ze wiadcze integracyjnych w wypadku, gdy jeden z czonkw rodziny dopuci si przestpstwa. Niezrozumiay wydaje si fakt dyskwalifikowania cudzoziemcw z powodu nielegalnego przekraczania granicy. Inny problem, zdaniem respondentw, stanowi niejasne przepisy prawne. Zdarza si, e s one odmiennie interpretowane w zalenoci od wojewdztwa czy powiatu. Przykadem tego jest zwaszcza postpowanie w kwestii osb skazanych prawomocnym wyrokiem sdu za przestpstwo popenione umylnie.
Podsumowanie i wnioski
Z bada decyzji na podstawie przedstawionej wczeniej przez nas analizy przepisw wynika, e wykadania rozumienia przepisu art. 95 ust. 4 pkt 2 ustawy o pomocy spoecznej wydana przez Ministerstwo Pracy i Polityki Spoecznej jest bdna i nie powinna by podstaw odmowy przyznawania pomocy integracyjnej dla cudzoziemcw objtych ochron midzynarodow. Powiatowe centra pomocy rodzinie nie s take z ni zwizane, zgodnie bowiem z polskim porzdkiem prawnym, ministerstwo nie jest uprawnione do wydawania wicych interpretacji przepisw. Bdna jest take praktyka wydawania decyzji dotyczcej wszystkich czonkw rodziny wnioskodawcy nie tylko w zakresie odmowy udzielenia wiadczenia w zwizku z karalnoci, ale w kadym wypadku wstrzymania oraz ewentualnej pniejszej odmowy pomocy, wynikajcych z treci art. 95 ustawy o pomocy spoecznej. Decyzja powinna dotyczy oddzielnie kadej
175
z osb objtej wnioskiem. Dla kadej z nich powinien take zosta opracowany program integracyjny ze wskazaniem praw i obowizkw czonkw. Wynika to z samej idei tego programu45. Wstrzymanie jego realizacji tylko z tego powodu, e jedna z osb nie wypenia jego postanowie, a pozostae postpuj zgodnie ze swoimi zobowizaniami, jest sprzeczna z jego ide i z przepisami o indywidualnej odpowiedzialnoci kadej z osb za swoje dziaania. I jako takie powinno by niedozwolone. Ponadto, by zapobiec wypadkom przekraczania przez cudzoziemcw terminu zoenia wniosku o przyznanie pomocy integracyjnej, do kadej decyzji przyznajcej jedn z form ochrony midzynarodowej powinna by obowizkowo doczana informacja o prawie do pomocy integracyjnej napisana w prosty sposb i jzykiem zrozumiaym dla cudzoziemca (co, zwaywszy na struktur narodowociow osb ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy, nie jest specjalnie trudn i kosztown procedur)46. Podkreli trzeba, e program integracyjny jest specjalnym wiadczeniem przyznawanym cudzoziemcom, aby mogli nauczy si jzyka polskiego, znale prac, mieszkanie i normalnie funkcjonowa w spoeczestwie polskim. Jest to niezwykle istotne z punktu widzenia nie tylko cudzoziemca, ale te pastwa przyjmujcego. Odmawianie pomocy integracyjnej moe prowadzi do jeszcze wikszej marginalizacji i wykluczenia tych osb. Naley pamita, e przepis art. 95 ust. 4 pkt 2 ze wzgldu na to, e zawiera swoist sankcj pozbawienia prawa do pomocy integracyjnej, nie moe by interpretowany rozszerzajco. Tym bardziej e ta konsekwencja w praktyce nie dotyczy tylko samego wnioskodawcy, ale take reszty jego rodziny, w tym dzieci, ktrym nie mona zarzuci popenienia przestpstwa. Nie mona rwnie zapomina, e znaczna cz cudzoziemcw nie rozumie, szczeglnie na pocztkowym etapie swojego pobytu w Polsce, zasad obowizujcych w naszym pastwie. Osoby te pochodz z krajw, gdzie w najlepszym wypadku stosowany jest inny system prawny, a w najgorszym rzdzi tam bezprawie lub panuje wojna. Nielegalne przekroczenie granicy nie jest przez nich postrzegane jak przestpstwo, ale jest to sposb na przedostanie si do miejsca, gdzie zapewnione bd mieli bezpieczestwo i godne ycie dla siebie i swojej rodziny. Poza tym niejednokrotnie cudzoziemcy opuszczaj swj dom i kraj dosownie z dnia na dzie, tylko w ten sposb bdc w stanie ratowa ycie swoje i bliskich. To wszystko zwykle nie pozwala im na zaatwienie formal45 Wicej: J. Frelak, W. Klaus, Rekomendacje i dobre praktyki, [w:] J. Frelak, W. Klaus, J. Winiewski (red.), Przystanek Polska. Analiza programw integracyjnych dla cudzoziemcw w Polsce, op. cit., s. 247262. 46 Por. zalecenia raportu By uchodc. ycie uchodcw i osb starajcych si o nadanie statusu uchodcy w Europie rodkowej, UNHCR, Budapeszt, sierpie 2010.
176
noci czy zgromadzenie i zabranie ze sob potrzebnych dokumentw. Bywa te tak, e z powodu przeladowa cudzoziemiec nie moe posugiwa si prawdziwym paszportem i aby opuci kraj, zmuszony jest uywa faszywych dokumentw. Poza tym warto zauway, e cudzoziemcy, ktrzy popenili przestpstwo umylne przed zoeniem wniosku o przyznanie pomocy integracyjnej, ze wzgldu na nieznajomo polskich realiw prawnych nie zdaj sobie sprawy, e oprcz sankcji karnej moe ich spotka dodatkowa konsekwencja w formie odmowy udzielenia pomocy integracyjnej. Dopiero podczas skadania wniosku o przyznanie pomocy powinni zosta pouczeni o moliwoci zawieszenia postpowania na czas trwania postpowania karnego oraz odmowy przyznania pomocy integracyjnej w razie skazania ich za popenienie umylnego przestpstwa. A zauway naley, e z analizy decyzji wynika, e wikszo z nich popenia czyny, ktre nie s wszdzie uznawane za przestpstwa, std cz z tych osb po prostu moe nie wiedzie, e s one zabronione w Polsce. Powinno si wzi pod uwag t okoliczno47. Gdyby zatem przyj stosowan przez organy wykadni, e przy wydawaniu decyzji w sprawie udzielenia pomocy w ramach programu integracyjnego dla cudzoziemcw nie ma znaczenia czas popenienia przestpstwa, to do tej formy wsparcia nie miaby prawa aden uchodca, ktry przedosta si do Polski bez wanej wizy czy te na podstawie nieprawdziwych dokumentw, co jest wrd osb opuszczajcych swj kraj z powodu przeladowania regu, a nie wyjtkiem. Bywa te tak, e powodem decyzji cudzoziemcw o wyjedzie dalej na Zachd jest przeduajce si oczekiwanie na ostateczn decyzj w procedurze o nadanie statusu uchodcy, zwizany z tym stres i obawa, e nie otrzymaj w Polsce ochrony i bd musieli wraca do kraju pochodzenia. Zatem po otrzymaniu pozytywnej decyzji tym bardziej potrzebuj wsparcia w formie programu integracyjnego, dziki ktremu szybciej zapoznaj si z systemem prawnym funkcjonujcym w kraju przyjmujcym, bd wiadomi swoich obowizkw oraz obowizujcego prawa i w konsekwencji nie bd narusza jego postanowie.
47 Warto rozway problem, jak polski sd powinien postpowa w stosunku do sprawcw z innego krgu kulturowego, w ktrym dany czyn nie jest uznawany za niezgodny z prawem czy obyczajami. Powstaje tu pytanie, czy sprawca by wiadom tej rnicy i jak kar naleaoby wymierzy za popenienie tego czynu (czy powinna by ona rna dla Polaka i obcokrajowca, biorc pod uwag rnice kulturowe i ich stosunek do danego zachowania). Rozwaania nad istot tzw. cultural defence s dopiero w pocztkowej fazie rozwoju w polskiej myli prawniczej, na pewno jednak z biegiem lat i przybywaniem migrantw do naszego kraju stawa si bd coraz bardziej aktualne por. np:. O. Sitarz, Culture defence a polskie prawo karne, Archiwum Kryminologii 2009, t. XXIXXXX, s. 643 i n.; A.D. Renteln, The Use and Abuse of the Cultural Defence, Canadian Journal of Law and Society 2005, vol. 1, s. 47 i n.; B. Janiszewski, Orzekanie kar i innych rodkw wobec cudzoziemcw, [w:] A.J. Szwarc (red.), Przestpczo przygraniczna. Postpowanie karne przeciwko cudzoziemcom w Polsce, Pozna 2000, s. 176178.
Kinga Wysieska
Dowiadczenia integracyjne uchodcw plany, aspiracje, potrzeby

Wstp
Jednym z podstawowych wyzwa stojcych przed decydentami politycznymi, a take wszelkimi osobami zaangaowanymi w prac na rzecz integracji uchodcw, jest znalezienie adekwatnych narzdzi interwencyjnych, dopasowanych zarwno do wymaga stawianych uczestnikom rnych sfer ycia spoecznego kraju przyjmujcego, jak i do moliwoci i motywacji cudzoziemcw. W cigu ostatniej dekady przeprowadzono w Polsce wiele bada dotyczcych zagadnie zwizanych z prawn i funkcjonaln adaptacj migrantw przymusowych1, brakuje jednak opracowa identyfikujcych szeroko rozumiane (w tym mikkie) kompetencje uchodcw2, psychologicznie rozumian gotowo do zdobywania nowych umiejtnoci, postrzegane przeszkody utrudniajce korzystanie z istniejcego systemu wsparcia, a take luki midzy szkoleniami oferowanymi uchodcom a potrzebami polskiego rynku pracy i pracodawcw.
Por.: J. Frelak, W. Klaus, J. Winiewski, Przystanek Polska. Analiza programw integracyjnych dla uchodcw, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007; A. Chrzanowska, K. Gracz, Uchodcy w Polsce. Kulturowo-prawne bariery w procesie adaptacji. Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2007; W. Klaus, J. Frelak (red.), Ewaluacja funkcjonowania instytucji spoecznego wsparcia Miasta Stoecznego Warszawy w zakresie waciwej realizacji praw przymusowych migrantw, Instytut Spraw Publicznych, Stowarzyszenie Interwencji Prawnej, Warszawa 2009. 2 Wyjtek stanowi opracowanie I. Kory, ktre dotyczyo jednak osb przebywajcych w orodkach dla cudzoziemcw i w trakcie trwania procedury uchodczej, a nie ju uznanych uchodcw. Por. I. Kory, Audyt umiejtnoci osb ubiegajcych si o status uchodcy, IOM, Warszawa 2008.
178
Kinga Wysieska
Celem przeprowadzonego badania byo jednak nie tylko okrelenie poziomu kompetencji i kwalifikacji zawodowych osb objtych ochron midzynarodow, biorcych udzia w rozmowach, ale take przyjrzenie si indywidualnym historiom edukacji (w tym formalnej, pozaformalnej i zawodowej) respondentw, analiza dowiadcze zwizanych z nabywaniem umiejtnoci w kraju pochodzenia i w Polsce oraz poznanie postaw uchodcw wobec koncepcji ksztacenia ustawicznego (uczenia si przez cae ycie). Dziki wykorzystaniu techniki wywiadw czciowo ustrukturalizowanych moliwe byo uzyskanie, z jednej strony, porwnywalnych danych co do edukacji, motywacji i kompetencji uchodcw, a z drugiej pogbiona analiza indywidualnych cieek integracji ekonomicznej rozmwcw, co w rezultacie pozwolio na zdefiniowanie gwnych obszarw problemowych i moliwych dziaa interwencyjnych. Podjcie adekwatnych krokw zaradczych jest o tyle istotne, e cho liczba osb ubiegajcych si o status uchodcy w Polsce nie przekracza zazwyczaj 10 tysicy rocznie i od ptora roku systematycznie maleje3, a pozytywn decyzj w sprawie nadania statusu uchodcy lub ochrony uzupeniajcej otrzymuje niewielki ich odsetek (por. wykres 1 i tabela 1), to nadal nawet ta ograniczona liczba osb relatywnie czsto nie jest w stanie usamodzielni si bez odpowiedniego wsparcia. Prowadzi to do wielu negatywnych zjawisk, jak choby wykluczenie mieszkaniowe czy bezdomno (tej ostatniej, jak wynika z szacunkw eksperckich, dowiadcza co trzeci uchodca)4. Zainteresowanie spoeczno-ekonomicznym wymiarem integracji migrantw przymusowych jest niewtpliwie zwizane z rosncym naciskiem na redukcj niepodanych zjawisk, jak wykluczenie spoeczne (ktre definiuje si midzy innymi przez takie dowiadczenia, jak bieda czy bezdomno) oraz na wzmacnianie i rozwijanie szeroko rozumianego kapitau spoecznego (w tym spjnoci spoecznej i partycypacji w wytwarzaniu dbr publicznych). Ponadto, na co zwracaj uwag badacze, proces integracji nie ma charakteru linearnego. Rzadko bowiem przebiega ona wedug prostego schematu, zgodnie z ktrym uchodca krok po kroku wraz z upywem czasu staje si coraz bardziej zwizany ze spoeczestwem przyjmujcym. Proces ten moe z rnych powodw ulec zakceniom, co zwiksza ryzyko marginalizacji migrantw. Podczas gdy nabywanie praw i dostp do okrelonych przywilejw moe przebiega w sposb rwnomierny i cigy, to moliwo i motywacja do korzystania z tych praw i przywilejw zaley od wielu czynnikw, takich jak
3 Liczba osb ubiegajcych si o status uchodcy w Polsce spada o ponad poow, jeli porwna pierwsze procze tego roku (2011) z pierwszym proczem zeszego roku (2010), jak wynika z raportu UNHCR (Biura Wysokiego Komisarza Narodw Zjednoczonych ds. Uchodcw): Asylum Levels and Trends in Industrialized Countries. http://www.unhcr.org/4e9beaa19.html [dostp 1.12.2011]. 4 K. Wysieska, N. Ryabinska, Bezdomno uchodcw w Polsce wyniki badania pilotaowego, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2010.
Dowiadczenia integracyjne uchodcw plany, aspiracje, potrzeby 179
wyksztacenie, dowiadczenia zawodowe, nastawienie (reakcje) spoeczestwa przyjmujcego, indywidualne potrzeby i aspiracje uchodcw5. Std pojawia si pytanie o indywidualne dowiadczenia integracyjne uchodcw, ich aspiracje, plany na najblisz i dalsz przyszo, potrzeby, a take o to, jak dalece niezakcona integracja w jednej sferze determinuje proces integracji w innej.
Wykres 1. Uchodcy w liczbach: liczba osb ubiegajcych si o status uchodcy w RP w latach 20012010 12 000
10 000 8000 6000 4000 2000 0 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
rdo: Dane UDSC.
Tabela 1. Uchodcy w liczbach: liczba osb, ktrym nadano status uchodcy w RP w latach 20082010
Obywatelstwo Liczba osb 20082010 % w ogem
Cudzoziemcy ogem w tym najliczniej reprezentowane obywatelstwa Rosja Biaoru Irak Somalia Afganistan Razem
rdo: Dane UDSC.
399
100,0
273 53 34 8 6 374
68,4 13,3 8,5 2,0 1,5 93,7
5 Por. G. Atfield, K. Brahmbhatt, T. OToole, Refugees Experiences of Integration, Refugee Council and University of Birmingham, 2007.
180
Kinga Wysieska
Opis badania
Wikszo dotychczas przeprowadzonych bada (cytowanych wczeniej) skoncentrowana bya na strukturalnych, formalnych i organizacyjnych aspektach integracji. W niniejszym badaniu przyjto, e integracja jest te procesem subiektywnym. Zgodnie z tym podejciem, centralnym punktem odniesienia jest perspektywa jednostki, indywidualne strategie i interpretacje. Dlatego w projekcie zastosowano jakociow metod gromadzenia danych. Przy czym, biorc pod uwag, z jednej strony, zoono procesu integracji, a z drugiej zrnicowanie uchodcw w Polsce, uyto jako narzdzia badawczego scenariusza wywiadu czciowo ustrukturalizowanego. Jak wczeniej zasygnalizowano, pozwala on zarwno na zbieranie informacji pozwalajcych na porwnywanie rnych grup uchodcw ze sob, jak i na uchwycenie unikalnych dowiadcze poszczeglnych osb. Kwestionariusz wywiadu korespondowa z celami badania i dotyczy nastpujcych zagadnie: 1) historii edukacji formalnej, pozaformalnej i dowiadcze zawodowych w kraju pochodzenia (cel: uzyskanie obrazu kompetencji i umiejtnoci uchodcw przed przyjazdem do Polski); 2) indywidualnej oceny nabytych kompetencji i dowiadcze, przyczyn wyboru danej cieki edukacyjnej i zawodowej (cel: uzyskanie informacji o gwnych rdach motywacji wyboru okrelonych strategii, okrelenie aspiracji i planw przed wydarzeniami zmuszajcymi do opuszczenia kraju pochodzenia); 3) historii pobytu w Polsce: okres i miejsce zamieszkania w trakcie trwania procedury uchodczej, przebieg zatrudnienia, uczestnictwo w dostpnych kursach i szkoleniach (cel: uzyskanie obrazu cieki adaptacji ekonomicznej w Polsce, zebranie informacji na temat momentu rozpoczcia procesu adaptacji ekonomicznej); 4) indywidualnej oceny dowiadcze zwizanych z zatrudnieniem w Polsce (cel: okrelenie czynnikw szczeglnie motywujcych lub sprzyjajcych integracji ekonomicznej); 5) w wypadku osb niepracujcych rozwaanych strategii poszukiwania pracy (cel: wyodrbnienie postrzeganych przeszkd i uatwie w wychodzeniu ze stanu wykluczenia ekonomicznego, okrelenie w jakim stopniu uchodcy postrzegaj siebie jako czynnych/biernych aktorw tej sfery ycia); 6) oglnych i zawodowych planw na przyszo i najblisze 24 miesice (cel: opisanie i zrozumienie priorytetw i aspiracji uchodcw, zebranie wiedzy na temat potrzeb edukacyjnych, szkoleniowych i psychologicznych); 7) postrzeganych wasnych silnych i sabych stron, podstawowych kompetencji twardych i mikkich (cel: diagnoza kompetencji i cech uwaanych za istotne na polskim rynku pracy); 8) postaw wobec uczenia si (cel: diagnoza motywacji do rozwoju).
Ze wzgldu na ch zrozumienia, jak postawy i dowiadczenia integracyjne uchodcw zmieniaj si w czasie oraz jak dalece s zwizane z uwarunkowaniami w kraju pochodzenia czy innymi cechami rnicujcymi uchodcw, przyjto nastpujce kryteria doboru rozmwcw: 1) Okres pobytu w Polsce: minimum 1 rok, ale nie wicej ni 2 lata co najmniej 2 lata, ale nie wicej ni 5 lat co najmniej 5 lat, ale nie wicej ni 8 lat powyej 8 lat (tabela 2). Ze wzgldu na postawione cele przyjto, e najbardziej istotne dla zrozumienia badanych procesw s refleksje osb, ktre przebywaj w Polsce tak dugo, aby mie stosunkowo bogaty zasb dowiadcze zwizanych z yciem w nowym kraju, ale dostatecznie krtko, aby mc uzna, e proces adaptacyjny nadal trwa. Wedug ekspertw zajmujcych si tematyk migracji, pierwsze 10 lat pobytu cudzoziemca w danym kraju charakteryzuje si najbardziej intensywnymi zmianami6, dlatego najliczniej reprezentowana w badaniu bya grupa osb objtych ochron midzynarodow przebywajca w Polsce od dwch do omiu lat. 2) Kraj pochodzenia: obywatelstwa najliczniej reprezentowane w populacji uchodcw (tabela 3). W badaniach jakociowych niemoliwe jest odtworzenie struktury populacji (uzyskanie odpowiedniej reprezentacji) ze wzgldu na zbyt ma wielko prby. Jednak w badaniu procesw integracji miejsce pochodzenia migranta, rozumiane w sensie zarwno geograficznym, jak i etniczno-kulturowym, jest istotn cech rnicujc i dlatego stanowio kryterium celowe. 3) Pozostae charakterystyki: pe, wiek, rodzaj ochrony midzynarodowej (tabela 4). Uchodcy s grup wewntrznie zrnicowan pod wzgldem cech socjodemograficznych. Zbierajc i analizujc historie respondentw, staralimy si zatem zrozumie, w jakim stopniu odmienne lub podobne dowiadczenia czy wyraane potrzeby zwizane s z przynalenoci do okrelonej kategorii spoecznej.
Tabela 2. Dugo pobytu respondentw w Polsce
Czas pobytu w latach Liczebno w prbie
Minimum 1 rok, ale nie wicej ni 2 lata Co najmniej 2 lata, ale nie wicej ni 5 lat Co najmniej 5 lat, ale nie wicej ni 8 lat Powyej 8 lat
1 12 10 7
6 Por. A.F. Constant, K.F. Zimmerman, Integration of Immigrants: Ethnic Identity Affects Economic Success, Washington 2008.
182
Kinga Wysieska
Tabela 3. Kraj pochodzenia respondentw*

Kraj pochodzenia Liczebno w prbie
Rosja Biaoru Somalia Irak Pakistan Uganda
11 osb (9 osb z Czeczenii, 1 z Inguszetii i 1 osoba identyfikujca si jako zarwno Ingusz, jak i Czeczen) 11 osb 3 osoby 1 osoba 1 osoba 1 osoba
* Jedna osoba odmwia zgody na podanie kraju pochodzenia. Zgodzia si jedynie na odnotowanie, e pochodzi z Afryki.
Tabela 4. Pe, wiek, rodzaj ochrony midzynarodowej respondentw

Wiek Liczebno w prbie
2129 lat 3039 lat 4049 lat Powyej 50

Pe
11 6 10 3
Liczebno w prbie
Kobiety Mczyni
Status w Polsce
9 21
Liczebno w prbie
Uchodcy Ochrona uzupeniajca Pobyt tolerowany
16 12 2
Wywiady zostay przeprowadzone na terenie Warszawy i odbyy si w jzyku polskim, angielskim lub rosyjskim.
Historia edukacji formalnej, pozaformalnej i dowiadczenia zawodowe w kraju pochodzenia

Respondenci, z ktrymi przeprowadzono wywiady, mieli co najmniej wyksztacenie rednie lub ponadpodstawowe zawodowe. Wedug informacji rozmwcw, niezalenie od kraju pochodzenia i pci, edukacja otrzymana przed przyjazdem bya zbliona do tej, jak otrzymuj Polacy na poziomie szkoy podstawowej i redniej. Tylko jedna osoba stwierdzia, e: Nie byo takich przedmiotw, jak w Polsce wszystko byo razem, oglnie; dopiero na studiach jest jaki konkretny kierunek (respondent z Afryki).
W wypadku wikszoci cudzoziemcw, z ktrymi przeprowadzono rozmowy, tok ksztacenia przebiega bez zakce rozpoczynali nauk w wieku zwyczajowo lub ustawowo przyjtym za moment zapocztkowania obowizku szkolnego i koczyli edukacj rwnie w przewidzianym w danym systemie wieku. Jedyny wyjtek stanowi rozmwca z Czeczenii (34 lata), ktry przerwa nauk w szkole w wieku 17 lat i ma jedynie wiadectwo ukoczenia 9 klas (wyksztacenie niepene rednie): Wojna si zacza, by baagan w kraju, Dudajew przyszed do wadzy. Szkoy to byli, ale nauczycieli nie byo, jeli i byli, to nie do nauki byo im. To nie ich wina, a wina prezydenta, bo nie dla nas si stara. Inny respondent, ktry rozpocz edukacj w Czeczenii, a zakoczy w Inguszetii, doda z kolei: Przerwa w nauce jest problemem dla dzieci z Czeczenii. Inny program nauczania w Polsce te jest problemem. Zwaszcza dzieci, ktre dorastay w okresie pomidzy kocem 1990 roku i pocztkiem 20007. Wypowiedzi badanych wskazuj na dwie prawidowoci: 1) podstawowa wiedza i umiejtnoci nabyte przez uchodcw w systemie edukacji podstawowej i redniej nie s waciwie rne od wiedzy i umiejtnoci oczekiwanych od absolwentw szk na tym poziomie w Polsce (respondenci byli proszeni o wymienienie przedmiotw szkolnych i nazwanie wiedzy, ktr nabyli); 2) pogbiona analiza luk edukacyjnych i podjcie dziaa je niwelujcych w celu uatwienia procesu integracji jest konieczne przede wszystkim wrd uchodcw z Czeczenii urodzonych pod koniec lat 70. i w latach 80. Migranci pytani o szczeglne elementy edukacji na poziomie podstawowym lub ponadpodstawowym zawodowym czy oglnoksztaccym (w tym zajcia praktyczne) albo umiejtnoci, ktre okazay si przydatne w yciu (w tym zawodowym), wymieniali: zajcia taneczne (rozmwcy z Czeczenii i Inguszetii) przysposobienie wojskowe (rozmwcy z Czeczenii i Biaorusi) kka jzykowe (niemiecki, angielski, rosyjski, francuski) (rozmwcy i rozmwczynie z Biaorusi i Czeczenii oraz rozmwca z Afryki) zajcia krawieckie (rozmwczynie z Biaorusi) gotowanie (rozmwczynie z Biaorusi i Czeczenii) praca w ogrodzie (rozmwczyni z Ugandy) rysunek techniczny (rozmwcy z Czeczenii i Pakistanu) informatyk (rozmwca ze Sri Lanki). Respondenci, ktrzy posiadali wyksztacenie wysze (np. medycyna, weterynaria, pielgniarstwo, pedagogika, handel, transport, filologia rosyjska) lub
7 Z wypowiedzi rozmwcy oraz z analizy porwnawczej wypowiedzi osb pochodzcych z tego samego regionu i bdcych w podobnym wieku wynika, e stwierdzenie o innym programie nauczania dotyczy obecnoci w programie szkolnym jzykw obcych (angielski, niemiecki).
184
Kinga Wysieska
zawodowe/techniczne (np. straak, mechanik, krawcowa), uczszczali na dodatkowe kursy i szkolenia w kraju pochodzenia. Pozostae osoby po zakoczeniu edukacji szkolnej nie uczestniczyy w tego typu formach podnoszenia kwalifikacji. Dowiadczenia zawodowe w kraju pochodzenia miay wrd naszych respondentw osoby powyej 29. roku ycia. Wrd nich mona wyodrbni trzy grupy: 1) osoby, ktre wykonyway prac zgodnie z zainteresowaniami, zdolnociami i (lub) wyksztaceniem (lekarz, nauczy ciel, pedagog, zawody techniczne); 2) osoby, ktre kontynuoway tradycj rodzinn (handel, usugi); 3) osoby, ktre przypadkowo zaczy wykonywa dany zawd (inspektor handlu wojskowego: Tam by wojskowy garnizon i tam byy sklepy i tam wozili towar, produkty [respondent z Czeczenii], kierowca ciarwki: Potrzebne byo dla sdu, e pracuj i mam dobr opini i wtedy bym nie mia wyroku [respondent z Biaorusi, proces mia, wedug relacji, charakter polityczny], zota rczka: Na budowach, jako mechanik samochodowy, ochroniarz w banku, hydraulik, rne rzeczy si robio [respondent z Biaorusi]). Obraz kompetencji i umiejtnoci, ktry wyania si z opowieci rozmwcw, jest spjny z diagnoz kompetencji i umiejtnoci przeprowadzon przez Midzynarodow Organizacj ds. Migracji w 2007 roku wrd osb ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy8 niepowodzenia szkolne (czyli przerwanie nauki na wstpnym etapie) dotkny tylko dwch respondentw, przy czym jeden z nich ukoczy edukacj w innej republice byego ZSRR. Pozostali rozmwcy ukoczyli minimum ponadpodstawowe szkoy zawodowe, technika i licea oglnoksztacce. Wielu respondentw ukoczyo studia wysze lub studiuje w Polsce. Spjno wynikw obu bada potwierdza suszno wielokrotnie rekomendowanych zmian w ustawodawstwie polskim na rzecz uproszczenia procedur nostryfikacji uprawnie zawodowych i dyplomw. Brak tych zmian powoduje bowiem deskilizacj imigrantw, co moe mie negatywny wpyw na ich integracj i podroenie kosztw z ni zwizanych (na przykad przez ponoszenie kosztw caego cyklu edukacji zawodowej, podczas gdy wystarczayby kursy doszkalajce lub uaktualniajce posiadane umiejtnoci). Prowadzi take do czciowej utraty kapitau ludzkiego (ktra do pewnego stopnia jest nierozcznie zwizana z procesem migracji, ale ktrej koszty mona redukowa)9.
I. Kory, Audyt umiejtnoci, op. cit. T.K. Bauer, M. Lofstrom, K.F. Zimmerman, Immigration Policy, Assimilation of Immigrants and Natives Sentiments Towards Immigrants: Evidence from 12 OECD Countries, IZA Disscussion Paper No. 187, 2000.
9
Indywidualna ocena nabytych kompetencji i dowiadcze, motywacje wyborw

Refleksje imigrantw dotyczce przydatnoci umiejtnoci i kompetencji nabytych w kraju pochodzenia oraz przyczyn wyboru danego kierunku rozwoju wskazuj, e naszymi rozmwcami byy przede wszystkim osoby majce proaktywny stosunek do wasnego rozwoju i nabywania dodatkowych umiejtnoci oraz wewntrzsterowne (podejmujce decyzje samodzielnie, a nie pod wpywem okolicznoci czy naciskw zewntrznych np. rodziny czy pracodawcy): Sama chciaam podj si tych szkole, zrobiam to dla siebie, sama za to paciam; chciaam podnie swoje kwalifikacje (respondentka z Czeczenii). Do szkoy zawodowej poszedem, eby czas min. Wtedy byo tak, e albo czowiek si uczy albo idzie pracowa. Jeli czowiek nie pracuje i si nie uczy, to jako pasoyta sadzano go do wizienia. Do instytutu poszedem si uczy, bo sam chciaem (respondent z Biaorusi). W jednym wypadku upr i konsekwencja w deniu do realizacji posiadanych planw i aspiracji zostaa do gorzko oceniona: Dobrze, e studiowaam, ale z drugiej, to mi bardzo zaszkodzio w yciu, bo kobietom, ktre nie studioway, nie czytay ksiek, im atwiej y. One umiej uoy sobie ycie, wychodz za m, suchaj si ma i u nich wszystko w porzdku w yciu. A ja wyrosam na czowieka upartego, mwicego, e jestem, ja te jestem, ja te czowiek, a w kraju muzumaskim, muzumaskiej rodzinie to jest trudne, nasi mczyni tego nie wynosz, im trudno z tym, i mnie z tym trudno. Ja chciaa by gupi, tak czu, tak kobiet, ale ja czuje e jestem na p mczyzn, co w yciu straciam, ja nie jestem kobiet Mam ju trzeci rozwd z mem Mdrym kobietom ciko w yciu (respondentka z Czeczenii). Rozmwcy doceniali te rnorodno dowiadcze zdobytych w pracy zawodowej: Po szkole znasz tylko teorie. W praktyce to co innego. Bez praktyki jestemy teoretykami (respondent z Biaorusi). Jako umiejtnoci nabyte w trakcie pracy cudzoziemcy wskazywali czsto rozmaite kompetencje mikkie (np. zarzdzanie zespoem, podejmowanie decyzji, komunikacja z osobami o odmiennych pogldach, kontrola emocji): Nauczyem si rozmawia ze swoimi wrogami i z ludmi. Trzyma swoje emocje przy sobie (respondent z Czeczenii). Nieliczni imigranci wskazali jako gwn motywacj dziaania naciski rodziny lub przypadek. Narracje badanych wskazuj, e ambitnie, lecz realistycznie planowali swoj przyszo zawodow, kierujc si wewntrznymi przekonaniami i pragmatyczn ocen sytuacji.
186
Kinga Wysieska
Historia pobytu w Polsce

Wrd rozmwcw okres przebywania w procedurze uchodczej by zrnicowany i waha si od piciu miesicy do szeciu lat. Stosunkowo najkrcej na rozpoznanie sprawy i uznanie statusu oczekiwali badani Biaorusini, a najduej osoby z Czeczenii. Miejsce zamieszkania w trakcie trwania procedury to: orodki recepcyjne i domy dla uchodcw na terenie caej Polski w Dbaku (Podkowa Lena), Lininie (Gra Kalwaria), Poznaniu, Warszawie akademiki (studenci z Biaorusi), wynajmowane pokoje i mieszkania. Wspomnienia osb majcych dowiadczenie mieszkania w orodkach recepcyjnych i miejscach zbiorowego zakwaterowania wskazuj na wystpowanie w nich istotnych problemw, ktre zaburzaj proces adaptacji i integracji, a nieraz prowadz do wydarze tragicznych: Mieszkaem w Orodku Dbak, a potem w Orodku na Cioka, a potem w hotelu Venus, ktry by na przystanku Poarowa i to ju byo po otrzymaniu statusu. Tam byo strasznie i tam za p roku byo 6 samobjstw. Widziaem jednego z chopakw, ktry powiesi si (respondent z Czeczenii). Z wypowiedzi innego rozmwcy (rwnie z Czeczenii) wynika, e gwnymi czynnikami wpywajcymi negatywnie na psychik uchodcw jest przeludnienie (brak wystarczajcej przestrzeni yciowej i intymnoci) oraz stosunek do uchodcw pracownikw orodkw: W Dbaku byo inne przyjcie, mwiono czemu wy u siebie nie siedzicie, [] miecicie. Z kolei cytowana poniej historia respondentki z Biaorusi wskazuje dodatkowo, e pracownicy orodkw nie s przygotowani albo nie chc interweniowa w wypadku konfliktw midzykulturowych midzy mieszkacami: Mieszkaam wraz synem w Orodku dla uchodcw w Woominie. Byam tam 2 miesice. Miaam konflikt z Czeczenk i byy napacie Czeczenw i z synem musiaam wyjecha stamtd. Przyjaniam si z wieloma Czeczenami tam, ale ta Czeczenka bya jak terrorystka. Ona mwia, e wy Sowianie wszyscy jestecie jak jajka Wielkanocne. A ja mwi, e Polacy to te Sowianie. To akurat mwi o nich, e oni s ciemnymi ludmi. [] Byy napite relacje z t Czeczenk, ona zabraniaa jej rozmawia z innymi Czeczenkami. Czeczecy napadli na mnie i syna i ze wzgldu na ten konflikt musielimy wyjecha stamtd. [] Szukalimy, gdzie mieszka i bylimy par dni w orodku dla samotnych matek. Tam byo bardzo strasznie. Z wypowiedzi badanych wyania si przejmujcy obraz biernoci i bezradnoci pracownikw orodkw w wypadku sytuacji trudnych i problemowych: Mieszkaam 3 dni w Orodku na Bielanach, ale dowiedziaam si, e m bi dzieci, kiedy mnie nie byo. Pojechaam stamtd i mieszkaam rok w Orodku w Dbaku, ale tam m nka. Przenielimy si do Orodka w Siekierkach, gdzie wicej obcokrajowcw, a nie sami Czeczecy.
Niewielu rozmwcw cay okres procedury spdzio w jednym orodku lub miejscu zbiorowego zakwaterowania (nie dotyczy to oczywicie tej grupy, ktra od pocztku mieszkaa poza orodkiem). Przenoszenie z miejsca na miejsce, ktre jest jednym z wielokrotnie wskazywanych czynnikw zaburzajcych linearno procesu integracji10, jest w wielu wypadkach, jak wynika z niniejszego badania, wynikiem niskich kompetencji midzykulturowych pracownikw orodkw (w tym umiejtnoci prowadzenia mediacji i rozwizywania konfliktw). Podniesienie tych umiejtnoci, a take ulegajce poprawie warunki w orodkach (spowodowane zarwno wewntrznymi staraniami, jak i czynnikami zewntrznymi, na przykad wspomnianym malejcym napywem uchodcw) powinny zredukowa wpyw przynajmniej niektrych (zwizanych z warunkami zamieszkania w trakcie trwania procedury) zakce w procesie integracji. Po przyjedzie do Polski badani brali udzia w kursach jzykowych, na ktrych temat opinie s podzielone od bardzo pozytywnych do nastpujcych: Tam nauczyciele uczyli, eby czas min i im pienidze szli (rozmwca z Czeczenii). Migranci s jednak zgodni co do tego, e kursy jzyka polskiego s bardzo potrzebne. Wedug nich, powinny one trwa minimum rok, by oferowane dla rnych poziomw zaawansowania (respondenci wskazywali cige oferowanie wycznie poziomu podstawowego jako ograniczajce przydatno kursw), a take by skoncentrowane na uywaniu jzyka w konkretnych sytuacjach, z jakimi uchodcy maj do czynienia (wynajmowanie mieszkania, poszukiwanie pracy itp.). Zwracali oni bowiem uwag, e czsto kurs jzyka jest bardziej lekcj historii i kursem wiedzy o Polsce i Polakach, ni sposobem na nauczenie si podstaw porozumiewania w sytuacjach codziennych. Osoby poniej 29. roku ycia stanowice respondentw w badaniu studioway, studiuj lub planuj podjcie studiw w Polsce. Wiele z nich ukoczyo ju po przyjedzie do Polski gimnazjum lub szko redni. Nie uczestniczyy w adnych szkoleniach zawodowych dla uchodcw, a pytane o to, jakie kursy byyby dla migrantw szczeglnie przydatne, wskazyway te zwizane z obranym kierunkiem rozwoju (np. fotografia, programowanie, tworzenie stron internetowych). Z kolei na pytanie o to, co mogoby je zachci do uczestnictwa w takich formach doszkalania, odpowiaday, e wysoka jako kursw. Zauway jednak naley, e modzi rozmwcy (2029 lat) stanowi specyficzn grup nie maj adnych dowiadcze zawodowych zdobytych w kraju pochodzenia, za to w Polsce maj podobne dowiadczenia co Polacy w ich wieku (barman, kelner, didej, ochroniarz). Wikszo z nich deklarowaa, e wsppracuje lub chciaaby wsppracowa z fundacjami i in10
Por. K. Wysieska, N. Ryabinska, Bezdomno uchodcw, op. cit.
188
Kinga Wysieska
stytucjami spoeczestwa obywatelskiego w formie wolontariatu lub bdc czciowo zatrudnionymi. Migranci przymusowi, ktrzy przybyli do Polski ju jako osoby uksztatowane zawodowo i posiadajce dowiadczenia na rynku pracy w kraju pochodzenia, maj odmienne spojrzenie na kwestie szkole i nabywanych na nich umiejtnoci. Wielu z respondentw z grupy wiekowej 3039, 4049 i powyej 50 lat uczestniczyo w rozmaitych kursach organizowanych przez fundacje pomagajce uchodcom (wymieniano Polsk Akcj Humanitarn (PAH) i prawnikw pomagajcych uchodcom), urzd pracy, wojewdzkie centrum pomocy rodzinie (WCPR) oraz w kursach znalezionych samodzielnie. Szkolenia, ktre zostay zapamitane przez rozmwcw, to: obsugi komputera (informatyczne), gotowania, obsugi kasy fiskalnej, nauki jazdy i ksigowoci. Ocena tych zaj nie jest jednoznaczna. Z jednej strony, zauwaano, e daj one konkretne umiejtnoci, z drugiej stwierdzano jednak brak wpywu uczestnictwa na moliwoci zarobkowe (np. pracodawcy nie powierz ksigowoci ludziom zza wschodniej granicy). Dlatego ta grupa badanych sugerowaa, e oprcz szkole potrzebne jest wsparcie i pomoc w poszukiwaniu pracy oraz e powinny by przygotowywane w porozumieniu z potencjalnym pracodawc. Moliwo znalezienia lepszej pracy po danym kursie zachciaby do uczestnictwa w nim. Ponadto, co byo wielokrotnie postulowane przez organizacje pozarzdowe, naley rozpocz dziaania na rzecz nabywania lub uaktualniania kwalifikacji uchodcw ju w momencie rozpoczcia procedury statusowej rozmwcy wskazywali, e przed otrzymaniem decyzji nie mogli uczestniczy w kursach zawodowych czy doszkalajcych.
Historia zatrudnienia i ocena dowiadcze z zakresu integracji ekonomicznej

W grupie badanych migrantw przewaay osoby pracujce (zatrudnione na etacie lub dorywczo). Ci uchodcy, ktrzy wskazali zasiki lub nieregularne dochody wspmaonka jako gwne rdo utrzymania, przytaczali zy stan zdrowia lub niepenosprawno jako przyczyny takiego stanu rzeczy. Dwie osoby wskazay jako rdo utrzymania pomoc finansow otrzymywan w ramach Indywidualnych Programw Integracyjnych (IPI). Podkreli naley, e wikszo respondentw pracujcych, ktrzy edukacj i kompetencje zadaniowe zdobywali w kraju pochodzenia, wykonuje czynnoci poniej swoich kwalifikacji. Na ten fakt szczeglnie wskazyway osoby posiadajce wyksztacenie i kwalifikacje techniczne oraz medyczne (Nic z tego, czego si nauczyem, nie przydaje mi si obecnie. Tylko kiedy byem jeszcze w swoim
kraju, wykorzystywaem to czego si nauczyem w instytucie [respondent z Czeczenii]). Biorc pod uwag nisk poda na polskim rynku pracy specjalistw z takimi kwalifikacjami, a take rosncy popyt na pracownikw je posiadajcych, niewykorzystanie kapitau ludzkiego, jakim dysponuj migranci przymusowi, stanowi problem nie tylko z zakresu polityki migracyjnej i integracyjnej, ale take gospodarczej. Przyjmuje si co prawda, e podczas gdy migracje ekonomiczne stymulowane polityk imigracyjn skoncentrowan na wymaganiach rynku pracy dotycz w wikszoci osb, ktrych umiejtnoci s atwo transferowalne, a co za tym idzie, ich integracja ekonomiczna jest szybsza, to kryteria przyjmowania migrantw przymusowych maj charakter humanitarny, integracja ekonomiczna z zasady jest za wolniejsza ze wzgldu na niedopasowanie kompetencji uchodcw do potrzeb rynku pracy pastwa przyjmujcego. Biorc jednak pod uwag, e uchodcy w Polsce s osobami relatywnie dobrze wyksztaconymi (na co wskazuj te cytowane wczeniej badania IOM), to mona przez wprowadzenie uatwie w nostryfikacji dyplomw i certyfikatw dla tej grupy (uproszczenie lub przyspieszenie procedur) pobudza ich integracj ekonomiczn z korzyci tak dla uchodcw, jak i polskiej gospodarki. W opisach dowiadcze zawodowych i zwizanych z zatrudnieniem w Polsce u rozmwcw czsto pojawiao si stwierdzenie, e nie wiedzieli od kiedy i gdzie mog podejmowa prac. Czsto przeduony jej brak nie by wynikiem braku motywacji do pracy, ale obaw przed nielegalnoci zatrudnienia: Nie miaem prawa pracowa przez rok, bo miaem integracyjne 2000 z (respondent z Czeczenii). Deklarowany poziom dochodw wrd rozmwcw by bardzo zrnicowany osoby korzystajce z systemu pomocy spoecznej lub bdce na utrzymaniu niemajcego staych dochodw maonka okrelay kwot na miesiczne utrzymanie czonka gospodarstwa domowego w przedziale od 200 do 350 z. Osoby utrzymujce si z pracy dorywczej wskazyway na przedzia 351850. Tylko osoby posiadajce stae rdo dochodu wskazyway kwoty powyej 1000 z (trzech respondentw okrelio swoje miesiczne dochody na osob w gospodarstwie domowym na powyej 2000 z). Historie rozmwcw obalaj mit o pasywnoci uchodcw i wycznie reaktywnym definiowaniu integracji ekonomicznej. Od pocztku pobytu w Polsce aktywnie poszukiwali oni moliwoci podjcia pracy, wykorzystujc zarwno sieci migracyjne, jak i zinstytucjonalizowane formy wsparcia. Szczeglnie podkrelano pomoc i zaangaowanie pracownikw WCPR. Ponadto badani podejmowali si rnych zawodw, starajc si, z jednej strony, zapewni sobie (i rodzinie) byt, a z drugiej naby dodatkowe kompetencje: Pracowaem nielegalnie. Pracowaem na budowach, jako pomocnik i robiem rne rzeczy (podawaem cegy itd.). [...] Szukaem legalnej pracy
190
Kinga Wysieska
i nie znalazem. W kebab nie brali legalnie pracowa, to ptora roku pracowaem nielegalnie tam. Wszystko tam robiem, od gotowania do sprzeday. Znalazem prac przez znajomego obcokrajowca z orodka. Nauczyem si miso kroi. Pracowaem w Warszawie i w Pruszkowie. Po tym, jak otrzymaem status, pracowaem jako ochroniarz i wsppracuj z firmami ochroniarskimi (respondent z Czeczenii, ukoczone studia wysze techniczne, podstawowa znajomo jzyka polskiego). I was working, sometimes there was a job and sometimes there was no. I played at the movie and other. I was looking for any job, I needed money to survive and I found work at kebab. I did not have anyone to support, no money while I was waiting for decision. I was approaching owners of kebabs and asking for job. In kebab, I learned step by step all stages of work in kebab. I know how to prepare food there and to sell it. I worked in kebab for one and half year before the decision and presently that I work in kebab. I am proud that I managed to survive without getting support from Siekierki and others (respondent z Pakistanu, ukoczone studia wysze ekonomiczne, uczy si jzyka polskiego). Ponadto cz rozmwcw widzi swoj szans na sukces ekonomiczny w podjciu wasnej dziaalnoci gospodarczej. Dlatego zgaszali potrzeb szkole z zakresu zakadania i prowadzenia wasnej dziaalnoci i maego biznesu: Chciabym si nauczy waszego ustawodawstwa, zwaszcza w kwestii tego, jak mona otworzy wasny biznes, i kto moe to zrobi (respondent z Czeczenii). Badani pytani o to, czy rozwayliby ofert stau albo wolontariatu, gdyby dziki temu mogli naby kompetencje niezbdne do uzyskania staej pracy, odpowiadali twierdzco. Zwracali jednak uwag, e majc rodzin na utrzymaniu i brak innych rde dochodu, moliwo podjcia takiej aktywnoci jest ograniczona. Naley zatem rozway ewentalno wprowadzenia systemu stay i (lub) wolontariatu dla osb bdcych w procedurze uchodczej i w trakcie trwania Indywidualnego Programu Integracyjnego.
Plany i aspiracje
Spord osb, z ktrymi przeprowadzono wywiady, tylko jedna wprost zadeklarowaa, e zamierza wyjecha z Polski na stae do Stanw Zjednoczonych lub Kanady (po zakoczeniu studiw), a jedna, e chciaaby popracowa na Zachodzie po uzyskaniu obywatelstwa. Dwie osoby stwierdziy, e wyjechayby, ale albo nie znaj jzyka, albo partner (partnerka) si sprzeciwia. Cz osb nie umiaa bd nie chciaa udzieli odpowiedzi na pytania o plany na najblisze lata: Ja nigdy nie planuj, pewne rzeczy trudno przewidzie.
Aspiracje i plany osb, ktre udzieliy odpowiedzi, zaleay od wieku, pci i statusu rodzinnego badanych. Rodzice definiuj swoj przyszo przez sukcesy dzieci: Chc, eby mj modszy syn zda matur, poszed na studia (respondentka z Czeczenii, 45 lat). Crka koczy teraz gimnazjum i chcemy jej znale w Warszawie jak szko (maestwo z Biaorusi, 45 lat). Osoby mode chc przede wszystkim zdoby wyksztacenie: Ja nie wiem, co bdzie za dwie godziny, a co dopiero za dwa lata [miech]. Chciabym te podj inny kierunek studiw, bo chc by pracownikiem socjalnym (respondent z Afryki, 24 lata). Chc zrobi matur i pj na studia. W najbliszym czasie bd chciaa i na szkolenie na kierowc autobusu (respondentka z Ugandy, 23 lata). Mczyni nieonaci cz aspiracje zawodowe z planami na zawarcie zwizku maeskiego: Chc znale dobr prac, mieszkanie, oeni si i pj na kursy, eby nauczy si zawodu zwizanego z medycyn (respondent z Czeczenii, 34 lata). Chc zaoy rodzin (respondent z Inguszetii/Czeczenii, 40 lat). Zdecydowana wikszo rozmwcw planuje dziaania na rzecz poprawy swojej sytuacji i realistycznie podchodzi do stawianych sobie celw: Nadal pracuj jako kierowca autobusu. Mam nadziej na zmian pracy. Chciabym zosta tumaczem technicznym. Chciabym te pracowa w urzdzie patentowym, ale nie mog, poniewa nie mam polskiego obywatelstwa (respondent z Biaorusi). W czasie najbliszych dwch lat chciabym rozwin biznes i zamieszka sam (respondent ze Sri Lanki). Chc mie wasn firm w tej dziedzinie. Obecnie nie mam wystarczajcej wiedzy o tym, jakimi formalnymi i nieformalnymi reguami i zasadami rzdzi si rynek zamwie w danej dziedzinie (respondent z Czeczenii). Chc zaoy wasn dziaalno, wzi kredyt i kupi mieszkanie (respondentka z Biaorusi). Przytoczone wypowiedzi dostarczaj kolejnych dowodw na faszywo mitu o biernoci uchodcw. Badani, opowiadajc o swoich planach i aspiracjach, aktywnie postrzegali swoj rol w ich realizacji, a pytani o to, jakiej pomocy i wsparcia oczekiwaliby od instytucji publicznych czy pozarzdowych, wskazywali bardzo konkretne dziaania, jak pomoc w zacigniciu kredytu, stypendia na czas nauki w uczelni wyszej, szkolenia jzykowe czy z zakadania wasnej dziaalnoci. Nie znaczy to, e nie formuowano bardzo oglnych postulatw typu pomoc w znalezieniu pracy, w trakcie rozmowy wikszo badanych bya jednak w stanie uszczegowi swoje propozycje. Na uwag zasuguje fakt, e badani mieli stosunkowo wysokie aspiracje nawet jeli w ich planach byo pozostanie w branach czy zawodach niewymagajcych wysokich kwalifikacji, to chcieli zaoy wasn firm (choby restauracj), aby osign pen niezaleno ekonomiczn.
192
Kinga Wysieska
Identyfikacja i prezentacja kompetencji

W trakcie rozmw uchodcy proszeni byli o wypenienie krtkiej ankiety dotyczcej ich mocnych i sabych stron jako pracownikw, poziomu kompetencji mikkich oraz moliwych zastosowa posiadanych kompetencji w rnych sytuacjach i profesjach (ankieta znajduje si w Zaczniku 1). W trakcie trwania badania okazao si, e zdiagnozowanie i nazwanie wasnych wad i zalet byo dla respondentw duym wyzwaniem. Nieliczni cudzoziemcy byli w stanie wymieni wicej ni jedn/dwie zalety, a identyfikowanie sabych stron byo jeszcze trudniejsze (pytanie 1). Opisanie poziomu kompetencji i umiejtnoci okazao si najbardziej problematyczne (migranci ograniczali si do stwierdzenia wysoki/niski pytanie 2 i 5). Pytani o to, czy kto kiedykolwiek pomaga im w okrelaniu wasnych zdolnoci, w tym za pomoc narzdzi psychometrycznych, niemal jednogonie odpowiadali, e nie. Zdecydowana mniejszo rozmwcw miaa do czynienia z doradcami zawodowymi, z ktrymi rozwizywali podobne zadania. Uchodcy nie mieli jednak wikszego problemu z poczeniem okrelonych umiejtnoci z sytuacjami, w ktrych mog by one przydatne (pytanie 4). Cz respondentw miaa jednak problem ze wskazaniem zawodw, w ktrych ich umiejtnoci mogyby znale zastosowanie. Biorc pod uwag wspczesne metody rekrutacji, a take typowy przebieg rozmowy kwalifikacyjnej, nieumiejtno okrelania wasnych kompetencji moe by rdem przynajmniej czci kopotw z zatrudnieniem.
Postawy wobec edukacji pozaformalnej

W celu okrelenia dominujcych postaw wobec uczestnictwa w szkoleniach i kursach i aby pozna poziom motywacji do zdobywania nowych umiejtnoci oraz zdiagnozowa rda ewentualnych nieuwiadamianych barier, respondenci byli proszeni o odpowied na pytanie, czy podjliby si pracy na zasadzie stau lub wolontariatu, jeli ich wynikiem byoby podniesienie poziomu kompetencji, a take wskazanie zda najlepiej opisujcych stosunek rozmwcy do nauki (tabela 5). Jak ju wspomniano wczeniej, z przeprowadzonych rozmw wynika, e cudzoziemcy s otwarci na wolontariat, jednake traktuj go jako form pomocy innym, a nie sposb na zdobywanie dodatkowych kompetencji i kwalifikacji (to nawet mie pomaga innym). Z kolei spord podanych moliwych stwierdze oddajcych ich odczucia wobec uczenia si (poniej), respondenci najczciej wskazywali te okrelajce ich jako lubicych si uczy (stwierdzenie 1), ale najchtniej przez prac (stwierdzenie 6). Rozczarowanie wobec uczestnictwa w szkoleniach nieprowadzcych
do zatrudnienia wyraao si przez wskazanie, e to pracodawca powinien wysya na ewentualne dodatkowe kursy (stwierdzenie 8). Nieliczne osoby jako przeszkod w podnoszeniu kwalifikacji przez edukacj pozaformaln wskazay fakt uczenia si wrd osb sobie nieznanych (stwierdzenie 7) lub wiek (stwierdzenie 2).
Tabela 5. Stwierdzenia bdce wskanikami postaw wobec uczenia si i liczba wskaza. Respondenci mogli wybra wicej ni jedn odpowied, ale nie wicej ni trzy stwierdzenia 1. Zawsze lubiem/lubiam si uczy 2. Myl, e jestem za stary (stara) na to, eby si uczy nowych rzeczy 3. Wol robi inne rzeczy, ni si uczy 4. Nie widz adnych korzyci w chodzeniu na szkolenia/kursy/warsztaty 5. Uczenie si nowych rzeczy przychodzi mi z trudnoci 6. Nauczy si mona tylko pracujc 7. Denerwowa(a)bym si, gdybym musia(a) pj na jaki kurs z ludmi, ktrych nie znam 8. Uwaam, e na kurs powinien mnie wysa pracodawca 17 2 2 1 11 3 4
Przytoczone powyej wyniki wskazuj na instrumentalne traktowanie szkole i kursw pozwalajcych na zdobycie nowych kompetencji. Uczestnictwo w szkoleniach badani postrzegaj raczej jako sposb na osignicie konkretnego celu (certyfikatu, pracy), a nie jako form samorozwoju i samorealizacji. Mimo deklaracji o pozytywnym stosunku do nauki, wskazuj, e gotowi s w nich uczestniczy wtedy, gdy bd si one wiza z okrelonymi korzyciami (zatrudnienie), a zwykle kompetencje zdobywa si, pracujc. Wyjtek stanowili w badaniu studenci, ktrzy dostrzegali rozwijajcy charakter szkole. Cudzoziemcy wskazywali te rozmaite przeszkody utrudniajce im korzystanie z tej formy podnoszenia kompetencji. Gwnym ograniczeniem, jakie dostrzegali, bya kwestia koniecznoci organizowania opieki nad dziemi na czas trwania kursu: Zacht moe by dobre sowo, a przeszkod to, e nie ma z kim zostawi dzieci (respondentka z Czeczenii). Kolejn przeszkod jest kwestia koniecznoci brania urlopu, aby wzi udzia w kursie: Kursy, ale takie, ktre mona czy z prac, bo to bez sensu zostawia prac, eby i na kurs (respondent z Biaorusi). Istotnym ograniczeniem jest te brak informacji o odbywajcych si kursach i szkoleniach oraz o tym, kto moe w nich bra udzia i na jakich zasadach. My wiemy, e z naszym pobytem tolerowanym mamy ograniczone moliwoci (respondent z Czeczenii). Ponadto przeszkod moe by te koszt szkolenia, dlatego uchodcy o niskich dochodach preferowali kursy darmowe.
194
Kinga Wysieska
Wrd przebadanych respondentw mona wyrni trzy grupy cudzoziemcw, ktre powinny by odmiennie traktowane przy planowaniu dziaa na rzecz integracji ekonomicznej, ze wzgldu na odmienne dowiadczenia edukacyjne i zawodowe. Grupa pierwsza to cudzoziemcy poniej 29. roku ycia, wyksztaceni w Polsce. S to osoby wiadome tego, e s penoprawnymi uczestnikami sfery edukacji, rynku pracy i ycia spoecznego. Najczciej wskazywane w tej grupie potrzebne wsparcie to potrzeba sesji z doradcami zawodowymi, ktrzy pomogliby okreli poziom kompetencji i wybra waciwy kierunek dalszego rozwoju. Druga grupa, ktr mona wyrni na podstawie przeprowadzonych bada, to osoby midzy 30. a 50. rokiem ycia. S to osoby wysoce zmotywowane, chcce zarwno podnosi swoje kwalifikacje, jak i osign sukces ekonomiczny w Polsce. Najczciej wskazywana w tej grupie potrzebna pomoc dotyczy kursw jzykowych oraz zakadania i prowadzenia wasnej dziaalnoci gospodarczej. Trzecia wyrniona grupa to osoby po 50. roku ycia, ktre wikszo swojego zawodowego ycia spdziy poza Polsk. Naley obj j szczegln pomoc, jest bowiem najbardziej naraona na wykluczenie i wycofanie z ycia ekonomicznego i spoecznego. W tej grupie wskazywano na potrzeb rozwinicia zarwno oferty kursw jzyka polskiego, jak i konkretnych umiejtnoci przydatnych na polskim rynku pracy. Oprcz zindywidualizowanego podejcia do potrzeb rnych grup migrantw nastpujce dziaania s konieczne, aby przyspieszy integracj ekonomiczn uchodcw: 1) uproszczenie i skrcenie procedur nostryfikacji certyfikatw, dyplomw i wiadectw szkolnych; 2) przeprowadzenie ilociowej analizy wyksztacenia i kompetencji uchodcw w celu przygotowania adekwatnej oferty kursw uzupeniajcych lub uaktualniajcych ju posiadan wiedz i umiejtnoci; 3) wzbogacenie oferty kursw i szkole dla osb bdcych w procedurze uchodczej (w tym szkole zawodowych i uzupeniajcych wiedz); 4) wzbogacenie oferty szkole o cykliczne kursy z przedsibiorczoci, zarzdzania ma firm, prawa gospodarczego (zakadania i prowadzenia dziaalnoci gospodarczej); 5) przeprowadzenie analizy moliwoci wprowadzenia systemu stay dla osb w procedurze i uczestniczcych w IPI analiza ta powinna by oparta na diagnozie jednostek z sektora publicznego, prywatnego i pozarzdowego jako potencjalnych miejsc, w ktrych stae mogyby si odbywa;
6) zorganizowanie serii indywidualnych sesji uchodcy z doradc zawodowym, w trakcie ktrych nastpiaby analiza silnych i sabych stron, diagnoza kompetencji oraz symulacja rozmowy kwalifikacyjnej (alternatyw jest organizowanie szkole z tego zakresu; uchodcy jako przykad takiego szkolenia podawali kurs zorganizowany przez WCPR); 7) zapewnienie opieki dzieciom uchodcw w trakcie trwania szkole; 8) rozbudowanie oferty szkole prowadzonych w weekendy; 9) podniesienie kompetencji pracownikw orodkw recepcyjnych z zakresu mediacji i negocjacji midzykulturowych; 10) przeprowadzenie pogbionej analizy przyczyn migracji midzy orodkami i podjcie interwencji na rzecz ograniczenia skali zjawiska.
196
Kinga Wysieska
Zacznik 1. Ankieta do diagnozy wasnych umiejtnoci 1. Prosz sobie wyobrazi, e uczestniczy Pan/i w rozmowie kwalifikacyjnej o prac i rozmawia z osob, ktra zastanawia si, czy Pana/Pani zatrudni. Jeli potencjalny pracodawca zapytaby o Pana/i mocne i sabe strony, co by Pan/i wymienia? Prosz wymieni przynajmniej dwie. Mocne strony 1. 2. 3. Sabe strony 1. 2. 3.
2. Prosz wymieni wasne zdolnoci, umiejtnoci, cechy charakteru, dowiadczenia zawodowe, ktre Pana/i zdaniem byyby istotne z punktu widzenia pracodawcy? .................................................................................................................................... 3. Prosz odpowiedzie na ponisze pytania, dajc odpowied TAK/NIE 1. Czy kiedykolwiek napisa(a) Pan/i list na komputerze? ....................................... 2. Czy kiedykolwiek opiekowa(a) si Pan(i) chor osob? ..................................... 3. Czy kiedykolwiek urzdza(a) Pan(i) dom? .......................................................... 4. Czy kiedykolwiek opiekowa(a) si Pan(i) cudzymi dziemi? ................................. 5. Czy kiedykolwiek pomaga(a) Pan(i) w budowie lub renowacji domu? .................. 6. Czy kiedykolwiek by(a) Pan(i) miy(a) dla kogo, kogo Pan(i) nie lubi ? ........... 7. Czy kiedykolwiek obsugiwa(a) Pan(i) jakie maszyny? ....................................... 8. Czy kiedykolwiek zajmowa(a) si Pan(i) ogrodem? ............................................... 9. Czy kiedykolwiek przekona(a) Pan(i) kogo do czego, z czym si Pan(i) nie zgadza(a)? ............................................................................................................... 4. Prosz powiza ponisze umiejtnoci z dowiadczeniami (dziaaniami) wymienionymi w pytaniu nr 3 (mona przypisa wicej ni jedno dowiadczenie): Umiejtnoci: Organizacyjne Negocjacyjne Komunikacji Wraliwo/empatia Kreatywno Manualne Wyciganie wnioskw Dowiadczenie/Dziaanie:
5. Prosz wymieni, ktre z powyszych umiejtnoci i na jakim poziomie Pan(i) posiada ...................................................................................................................... 6. Prosz wymieni przynajmniej jeden zawd, w ktrym dana umiejtno jest wana .........................................................................................................................
Witold Klaus
Propozycja uregulowania nieodpatnej pomocy prawnej dla cudzoziemcw ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy w RP1
W zwizku z obowizkiem implementacji przez Polsk art. 15 Dyrektywy Rady 2005/85/WE z dnia 1 grudnia 2005 roku w sprawie ustanowienia minimalnych norm dotyczcych procedur nadawania i cofania statusu uchodcy w Pastwach Czonkowskich (tzw. dyrektywa proceduralna) oraz toczcymi si w Ministerstwie Sprawiedliwoci pracami nad projektem ustawy o nieodpatnej pomocy prawnej i informacji prawnej dla osb fizycznych, poniej chcielibymy zaproponowa zaoenia do systemu pomocy prawnej dla osb ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy. 1. Nie ulega wtpliwoci, e osoby ubiegajce si o nadanie statusu uchodcy w RP wymagaj szczeglnego, innego traktowania ni pozostae kategorie osb uprawnionych do otrzymania informacji i pomocy prawnej, przewidziane w projekcie ustawy o nieodpatnej pomocy prawnej i informacji prawnej. Rnice polegaj na czterech podstawowych kwestiach: A. Nie sposb jest oprze decydowania o przyznaniu pomocy prawnej na poziomie starostw (czy powiatowych centrw pomocy rodzinie), cudzoziemiec nie bdzie bowiem w stanie dotrze do takiego punktu i wypeni stosownych dokumentw, by uzyska pomoc, ktra jest mu potrzebna.
1 Dokument pierwotnie opracowany przez Stowarzyszenie Interwencji Prawnej i Helsisk Fundacj Praw Czowieka w 2008 roku i przekazany ministrowi sprawiedliwoci w trakcie prac nad projektem ustawy o nieodpatnej pomocy prawnej i informacji prawnej dla osb fizycznych. W obecnej wersji dodano drobne aktualizacje.
198
W. Klaus
W szczeglnej sytuacji znajduj si osoby ubiegajce si o nadanie statusu uchodcy, ktre przebywaj w strzeonych orodkach dla cudzoziemcw, np. na skutek transferu na podstawie Rozporzdzenia Dublin II2, a ktrym take naley zapewni rzeczywisty dostp do pomocy prawnej. B. Wobec osb ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy zmieniony musi by take tryb udzielania pomocy oparty na kryterium dochodowym cudzoziemiec nie bdzie bowiem w stanie wykaza si dokumentami powiadczajcymi jego dochody. C. Rozway naley szersz pomoc prawn dla osb ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy ni tylko na etapie odwoania. Powinni oni mie moliwo korzystania z pomocy prawnikw take na etapie trwania procedury przy skadaniu wnioskw dowodowych, czuwaniu nad dugoci postpowania, ubieganiu si o wiadczenia socjalne, wystpowaniu jako penomocnicy przed organem administracji. Dowiadczenia organizacji pozarzdowych pokazuj, e dziki pomocy prawnej wiadczonej na pocztkowych etapach postpowania udaje si czsto unikn bdnych rozstrzygni, a obecno penomocnika jest gwarancj waciwego przebiegu postpowania, przyczyniajc si do skrcenia postpowa, co jest korzystne zarwno dla pastwa polskiego, jak i dla samego cudzoziemca. D. Dostp do nieodpatnej pomocy prawnej powinien by te zapewniony wszystkim cudzoziemcom przebywajcym w placwkach detencyjnych. Znajduj si oni bowiem w szczeglnie trudnej sytuacji w zwizku z pozbawieniem ich wolnoci przez polskie wadze. By nadzr nad detencj przebiega waciwie, niezbdne jest zapewnienie wszystkim cudzoziemcom osadzonym w aresztach w celu wydalenia i orodkach zamknitych dostpu do pomocy prawnej. Obowizek wprowadzenia takich regulacji nakada na pastwa czonkowskie art. 13 ust. 3 i 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/115/WE z dnia 16 grudnia 2008 roku w sprawie wsplnych norm i procedur stosowanych przez Pastwa Czonkowskie w odniesieniu do powrotw nielegalnie przebywajcych obywateli pastw trzecich (tzw. dyrektywa powrotowa)3.
2 Rozporzdzenie Rady Europy nr 343/2003 z dnia 18 lutego 2003 r. ustanawiajce kryteria i mechanizmy okrelania Pastwa Czonkowskiego waciwego dla rozpatrywania wniosku o azyl, wniesionego w jednym z Pastw Czonkowskich przez obywatela pastwa trzeciego: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=DD:19:06:32003R0343:PL:PDF [dostp 30.11.2011]. 3 Tekst dyrektywy: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2008: 348:0098:0107:PL:PDF [dostp 30.11.2011].
Propozycja uregulowania nieodpatnej pomocy prawnej...
199
E. Ze wzgldu na niezwykle ma liczb prawnikw, zajmujcych si pomoc prawn dla uchodcw, znikom liczb prawnikw, ktrzy maj wiedz i dowiadczenie w udzielaniu pomocy w sprawach azylowych, oraz w zwizku ze specyficzn materi spraw (wymaganiem wyposaenia doradcw w kompetencje jzykowe, midzykulturowe oraz informacje o charakterze politologicznym i dotyczcych praw czowieka), konieczne jest zbudowanie systemu, w ktrym azylant bdzie mia dostp do pomocy prawnej, ktra nie bdzie fikcyjna. Musi by ona zatem wiadczona przez osoby profesjonalnie do tego przygotowane. 2. Naley zaznaczy, e prace nad kolejnymi projektami ustawy o nieodpatnej pomocy prawnej trwaj od wielu lat. Najnowszy projekt Ministerstwa Sprawiedliwoci z lutego 2011 roku przewiduje jedynie prawo obywateli do nieodpatnej informacji prawnej (projekt ustawy o nieodpatnej informacji prawnej dla osb fizycznych z 8 lutego 2011 roku)4. Tymczasem Polska bya zobowizana implementowa art. 15 dyrektywy proceduralnej do 1 grudnia 2008 roku, a art. 13 ust. 4 dyrektywy powrotowej powinien by transponowany do polskich przepisw do 24 grudnia 2011 roku. Terminy te nie zostay dotrzymane. 3. W zwizku z powyszym proponujemy nastpujce rozwizania wyej zarysowanych problemw i stworzenie podwalin systemu nieodpatnej pomocy i informacji prawnej dla osb ubiegajcych si o nadanie statusu uchodcy. Podobnie moe wyglda system pomocy dla cudzoziemcw w detencji. A. System dla tej kategorii odbiorcw powinien by koordynowany centralnie, a nie oparty na strukturach terytorialnych. Zwizane jest to zarwno z mobilnoci samych azylantw, jak i zmianami lokalizacji orodkw dla uchodcw. Organem koordynujcym nie powinien by jednak szef Urzdu ds. Cudzoziemcw, by nie zleca udzielania pomocy prawnej w sprawach w pewnym sensie przeciwko wasnemu urzdowi. B. Kada osoba ubiegajca si o nadanie statusu uchodcy w Polsce, powinna ex lege otrzyma nieodpatn pomoc prawn gwarantowan przez pastwo, bez koniecznoci udowadniania, e nie dysponuje odpowiednio niskim dochodem. Wyjtkiem powinno by odmwienie jej takiego uprawnienia ze wzgldu na posiadane rodki finansowe (na co zezwala take przepis dyrektywy).
4 Wicej: http://nawokandzie.ms.gov.pl/pomoc-i-edukacja-prawna/news/282/bezplatnainformacja-prawna-dzis-edukacja-jutro-pomoc [dostp 30.11.2011].
200
W. Klaus
C. Pomoc prawna powinna by zarysowana moliwie szeroko. Prawo do niej powinno przysugiwa na etapie caej procedury, cznie ze sporzdzeniem skargi do wojewdzkiego sdu administracyjnego. W przeciwnym razie moemy mie do czynienia z dziaaniami pozornymi, ktre de facto nie pomagaj uprawnionym osobom. Dla azylantw powinien take zosta stworzony system dostpu do nieodpatnej informacji prawnej, take odrbny ni dla pozostaych uprawnionych. D. System pomocy prawnej dla osb uprawnionych musi odpowiada polskim realiom. Ze wzgldu na niewielk liczb prawnikw oraz rozprzestrzenienie orodkw dla uchodcw na terenie caego kraju, jak rwnie czst zmian lokalizacji (zakadanie nowych, likwidowanie starych), powinien uwzgldnia konieczno zagwarantowania czasu i pokrycia kosztw przejazdw do orodkw. Inn moliwoci jest uwzgldnienie kosztw zaoenia i utrzymywania filii organizacji w miejscowociach, w ktrych usytuowane s orodki. Ponadto naley wzi pod uwag dodatkowe elementy, jakimi s ograniczenia jzykowe, i przewidzie moliwo zwrotu kosztw tumacze dokumentw lub tumacze z jzykw egzotycznych (gdy klient nie porozumiewa si w najpopularniejszych jzykach obcych). W zwizku z powyszym naley si zastanowi: 1. Czy proponowany w ramach projektu ustawy o nieodpatnej pomocy prawnej i informacji prawnej system, polegajcy na przyznaniu tzw. bonu, jest w tym wypadku najodpowiedniejszy. Ewentualnie, jak naleaoby oszacowa koszt takiego bonu, zwaajc na konieczno podejmowania dodatkowych czynnoci przez prawnikw. 2. Jak powinien funkcjonowa alternatywny system dla tej specyficznej grupy, oparty na systemie dotacji z budetu pastwa, pokrywajcych w 100% koszty udzielania nieodpatnej pomocy prawnej dla tej grupy odbiorcw.
Noty o autorach
Anna Bergiel aplikantka adwokacka w Okrgowej Radzie Adwokackiej w Warszawie, absolwentka Podyplomowych Studiw Prawa i wolnoci czowieka organizowanych przez Helsisk Fundacj Praw Czowieka i Instytut Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, prawniczka interesujca si zagadnieniami prawa w obliczu wielokulturowoci, prawem karnym i prawami czowieka. Kamila Fiakowska doktorantka Instytutu Studiw Spoecznych oraz Orodka Bada nad Migracjami Uniwersytetu Warszawskiego. Absolwentka politologii Uniwersytetu Wrocawskiego oraz studiw o migracjach na University of Sussex. W 2009 roku wsppracowaa z organizacj Runnymede Trust w pracach nad projektem Migrant Rights and Integration Project. Obecnie zajmuje si badaniami migracji sezonowej z Polski do Niemiec. Justyna Frelak absolwentka stosunkw midzynarodowych w Szkole Gwnej Handlowej oraz Studium Europy Wschodniej (Uniwersytet Warszawski). Kierownik Programu Migracji i Polityki Rozwojowej w Instytucie Spraw Publicznych. Zajmuje si problematyk migracji oraz wspprac z partnerami z Europy Wschodniej. Stypendystka International Visegrad Scholarship Programme oraz Open Society Institute. W latach 20092011 czonek zarzdu Grupy Zagranica. Jest autork licznych publikacji i raportw publikowanych w Polsce i za granic. Alicja Gajewska absolwentka studiw prawniczych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagielloskiego oraz kulturoznawstwa o specjalnoci stosunki etniczne i migracje midzynarodowe na Wydziale Studiw Midzynarodowych i Politycznych tej uczelni. W 2010 roku ukoczya apli-
202
Noty o autorach
kacj prokuratorsk w Prokuraturze Apelacyjnej w Krakowie. Przewodniczca Komitetu Okrgowego Olimpiady Wiedzy o Prawach Czowieka w wojewdztwie maopolskim, autorka publikacji z zakresu prawa uchodczego oraz praw czowieka. Agnieszka Gutkowska doktor nauk prawnych, adiunkt w Zakadzie Kryminologii Wydziau Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego. Od ponad 10 lat zajmuje si problematyk prawa dotyczcego uchodcw i cudzoziemcw, a take zagadnieniami migracji. Wsppracownik wielu organizacji pozarzdowych, dziaajcych w tej dziedzinie. Autorka licznych referatw i publikacji z zakresu szeroko rozumianego prawa o cudzoziemcach, kulturowych aspektw migracji, a take kryminologii. Jej aktualne zainteresowania naukowe koncentruj si wok problematyki konfliktu kultur, kulturowych uwarunkowa przestpczoci, a take koegzystencji odmiennych kulturowo systemw normatywnych, ze szczeglnym uwzgldnieniem szariatu. Obecnie w ramach bada wasnych, prowadzonych na Wydziale Praza i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, realizuje program badawczy Prawo islamu w Europie? Szariat na tle europejskich systemw normatywnych. Witold Klaus doktor nauk prawnych, adiunkt w Zakadzie Kryminologii Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, prezes Stowarzyszenia Interwencji Prawnej, absolwent Szkoy Praw Czowieka Helsiskiej Fundacji Praw Czowieka, absolwent Podyplomowych Studiw Ewaluacji Programw Spoecznych w Instytucie Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego, zdobywca Spoecznego Nobla 2008 dla innowatora spoecznego (nagrody przyznawanej przez Fundacj Ahoka Innovators for the Public), autor wielu publikacji z zakresu praw czowieka, praw cudzoziemcw, kryminologii i sprawiedliwoci naprawczej. Katarzyna Kubin ukoczya studia magisterskie na Wydziale Antropologii Spoecznej i w Instytucie Krajw Rozwijajcych si w London School of Economics (2004). Dziaa w sektorze organizacji pozarzdowych w projektach dotyczcych kwestii rozwoju w krajach globalnego poudnia, przeciwdziaania ubstwu i bezrobociu, aktywizacji spoecznej, integracji spoecznej oraz przeciwdziaania dyskryminacji i promocji rnorodnoci spoecznej. Wsppracowaa przy inicjatywach badawczych z takimi instytucjami, jak Instytut Rozwoju Sub Spoecznych, Fundacja Inicjatyw Spoeczno-Ekonomicznych, Helsiska Fundacja Praw Czowieka. Od 2007 roku zwizana z Fundacj Forum na rzecz Rnorodnoci Spoecznej, gdzie zajmuje si projektami dotyczcymi zjawiska migracji w Polsce.
Noty o autorach
203
Katarzyna Makaruk absolwentka Instytutu Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego. Studiowaa take w Niemczech w Bremen Universitt. Jest pracownikiem programu badawczego Fundacji Dzieci Niczyje. Wsppracuje z Instytutem Spraw Publicznych przy realizacji projektw w ramach Programu Migracji i Polityki Rozwojowej. Katarzyna Wencel doktorantka w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk, absolwentka Uniwersytetu w Biaymstoku i podyplomowych studiw w Kolegium Europejskim w Brugii, prawniczka w Stowarzyszeniu Interwencji Prawnej, autorka i wspautorka kilkunastu artykuw, analiz i raportw z zakresu praw czowieka, cudzoziemcw, przeciwdziaania dyskryminacji. Jakub Winiewski doktor nauk politycznych z zakresu polityki spoecznej (Uniwersytet Warszawski), dyrektor Departamentu Strategii i Planowania w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, czonek Rad Naukowych Instytutu Zachodniego i Instytutu Europy rodkowo-Wschodniej. Kinga Wysieska politolog i socjolog, doktor nauk humanistycznych. Wykada w Collegium Civitas w Warszawie. Bya stypendystk Fulbrighta i Fundacji na Rzecz Nauki Polskiej. Wykadaa w wielu uniwersytetach polskich i zagranicznych (Uniwersytet Jagielloski, Cornell University, University of Iowa, University of South Carolina). Specjalizuje si w zagadnieniach z dziedziny nierwnoci spoecznych, socjologicznych i psychologicznych mechanizmach dyskryminacji i wykluczenia. Autorka raportw na temat dyskryminacji cudzoziemcw w zatrudnieniu i wykluczenia mieszkaniowego uchodcw. Obecnie wsptworzy Warszawski Program Antydyskryminacyjny Rnorodna Warszawa. Irena Rzepliska profesor nadzwyczajny w Instytucie Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk i w Uniwersytecie Warszawskim. Zastpca Dyrektora ds. Naukowych w INP PAN i kierownik studiw doktoranckich. Czonkini Rady Konsultacyjnej Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego. Kryminolog prowadzia badania i publikowaa na temat zachowa dewiacyjnych, przestpczoci, szczeglnie przestpczoci cudzoziemcw, i polityki kryminalnej. Wspredaguje najstarsze czasopismo kryminologiczne w Polsce Archiwum Kryminologii. Ekspertka Programu Bezpatnej Pomocy Prawnej dla Uchodcw i Migrantw w Helsiskiej Fundacji Praw Czowieka. Jest autork publikacji z dziedziny praw uchodcw i cudzoziemcw, wspautork opinii legislacyjnych do kolejnych zmian w ustawach o cudzoziemcach.
Instytut Spraw Publicznych Lista publikacji z lat 20012011
Publikacje ksikowe
q Mariola Racaw (red.), Publiczna troska, prywatna opieka. Spoecznoci
lokalne wobec osb starszych, Warszawa 2011

q Jan M. Zajc, Dominik Batorski (red.), Kampania w sieci, Warszawa 2011 q Jan M. Zajc (red.), Wyborca w sieci, Warszawa 2011 q Anna Olech (red.), Partycypacja publiczna. O uczestnictwie obywateli w y-
ciu wsplnoty lokalnej, Warszawa 2011 q Bogusaw Banaszak, Jarosaw Zbieranek (red.), Ankieta konstytucyjna, Warszawa 2011 q Paulina Sobiesiak (red.), Prawo a partycypacja publiczna. Bilans monitoringu 2010 Grzegorz Makowski, Warszawa 2011 q Jacek Kucharczyk (red.), Kto pilnuje stranikw? Odpowiedzialne dziennikarstwo w demokratycznej Polsce, Warszawa 2011 q Grzegorz Makowski (red.), Lobbing w samorzdzie wojewdztwa, Warszawa 2010 q Agnieszka ada (red.), Elbieta Kaca, Kai-Olaf Lang, Jan Peters, Rosja dzi i jutro. Opinie polskich i niemieckich ekspertw, Warszawa 2010 q Jacek Kucharczyk, Agnieszka ada (red.), W stron europejskiego demos? Polskie wybory do Parlamentu Europejskiego w 2009 roku w perspektywie porwnawczej, Warszawa 2010 q Grzegorz Makowski, Magorzata Koziarek (red.), Wymiary uytecznoci spoecznej. Biznes, administracja i organizacje pozarzdowe a spoeczestwo obywatelskie, Warszawa 2009 q Barbara Gciarz, Ewa Giermanowska (red.), Zatrudniajc niepenosprawnych. Wiedza, opinie i dowiadczenia pracodawcw, Warszawa 2010 q Jarosaw Zbieranek (red.), Prawo wyborcze. Analizy. Interpretacje. Rekomendacje, Warszawa 2009 q Magdalena Arczewska, Nie tylko jedna ustawa. Prawo o organizacjach pozarzdowych, Warszawa 2009 q Piotr Szukalski (red.), Przygotowanie do staroci. Polacy wobec starzenia si, Warszawa 2009 q Lena Kolarska-Bobiska, Agnieszka ada (red.), Polska-Niemcy. Wzajemny wizerunek i wizja Europy, Warszawa 2009 q Lena Kolarska Bobiska, Jacek Kucharczyk (red.), Demokracja w Polsce 20072009, Warszawa 2009
206
Lista publikacji z lat 20012011
q Melchior Szczepanik, Elbieta Kaca, Agnieszka ada, The work of Polands
Members of the European Parliament. Goals, achievements, and conclusions for the future, Warsaw 2009 q Melchior Szczepanik, Elbieta Kaca, Agnieszka ada, Bilans aktywnoci polskich posw do Parlamentu Europejskiego. Cele, osignicia, wnioski na przyszo, Warszawa 2009 q Ewa Bogacz-Wojtanowska, Marek Rymsza (red.), Nie tylko spoecznie. Zatrudnienie i wolontariat w organizacjach pozarzdowych, Warszawa 2009 q Lena Kolarska-Bobiska (red.), Nowe metody zarzdzania w pastwach Unii Europejskiej, Warszawa 2009 q Tomasz Schimanek, Dialog obywatelski Polska 2008, Warszawa 2008 q Jarosaw Zbieranek (red.), Subwencje z budetu pastwa dla partii politycznych. Jawno i kontrola, Warszawa 2008 q Grzegorz Makowski, Tomasz Schimanek (red.), Organizacje pozarzdowe i wadza publiczna. Drogi do partnerstwa, Warszawa 2008 q Marek Rymsza (red.), Organizacje pozarzdowe. Dialog Obywatelski. Polityka pastwa, Warszawa 2008 q Tomasz G. Grosse, Europa na rozdrou, Warszawa 2008 q Tomasz Kamierczak, Kamila Hernik (red.), Spoeczno lokalna w dziaaniu. Kapita spoeczny. Potencja spoeczny. Lokalne governance, Warszawa 2008 q Lena Kolarska-Bobiska, Mateusz Fakowski (red.), Polska-Niemcy-Francja. Wzajemne postrzeganie po rozszerzeniu UE, Warszawa 2008 q Praca zbiorowa: Aktywizowanie wyborcw, Warszawa 2008 q Justyna Frelak, Witold Klaus, Jakub Winiewski, Przystanek Polska. Analiza programw integracyjnych dla cudzoziemcw w Polsce, Warszawa 2007 q Marek Rymsza, Grzegorz Makowski, Magdalena Dudkiewicz (red.), Pastwo a trzeci sektor. Prawo i instytucje w dziaaniu, Warszawa 2007 q Tomasz G. Grosse, Innowacyjna gospodarka na peryferiach? Warszawa 2007 q Tomasz Kamierczak (red.), Zmiana w spoecznoci lokalnej, Warszawa 2007 q Jacek Kochanowicz, Sawomir Mandes, Mirosawa Marody (red.), Kulturowe aspekty transformacji ekonomicznej, Warszawa 2007 q Ewa Giermanowska (red.), Modzi niepenosprawni o sobie. Rodzina, edukacja, praca, Warszawa 2007 q Ewa Giermanowska (red.), Modzi niepenosprawni. Aktywizacja zawodowa i nietypowe formy zatrudnienia, Warszawa 2007 q Tomasz Kamierczak, Marek Rymsza, Kapita spoeczny. Ekonomia spoeczna, Warszawa 2007 q Jzefina Hrynkiewicz, Odrzuceni. Analiza procesu umieszczania dzieci w domach dziecka, Warszawa 2006
207
q Anna Kwak (red.), Z opieki zastpczej w dorose ycie, Warszawa 2006 q Piotr Kamierkiewicz (red.), EU Accesion Prospects for Turkey and Ukrai-
ne. Debates in New Member States, Warszawa 2006

q Mateusz Baszczyk, Jacek Sroka (red.), Sieci czy struktury? Dialog spoecz-
ny na poziomie regionalnym, Warszawa 2006 q Marek Rymsza (red.), Elastyczny rynek pracy i bezpieczestwo socjalne, Warszawa 2005 q Magdalena Arczewska, Nie tylko jedna ustawa. Prawo o organizacjach pozarzdowych, Warszawa 2005 q Elbieta Putkiewicz, Korepetycje szara strefa edukacji, Warszawa 2005 q Piotr Kamierkiewicz (red.), The Visegrad States between Schengen and Neigbourhood, Warszawa 2005 q Marcin Walecki, Money and Politics in Poland, Warszawa 2005 q Dominik Antonowicz, Uniwersytet przyszoci. Wyzwania i modele polityki, Warszawa 2005 q Mariola Racaw-Markowska (red.), Pomoc dzieciom i rodzinie w rodowisku lokalnym, Warszawa 2005 q Lena Kolarska-Bobiska, Jacek Kucharczyk, Piotr Maciej Kaczyski (red.), Mosty przez Atlantyk? Postawy Polakw, Czechw, Sowakw wobec Stanw Zjednoczonych, Warszawa 2005 q Mateusz Fakowski, Jacek Kucharczyk (red.), Obywatele Europy. Integracja europejska w polskim yciu publicznym, Warszawa 2005 q Tomasz Grzegorz Grosse, Polityka regionalna Unii Europejskiej. Przykad Grecji, Woch, Irlandii i Polski. Wydanie II, uzupenione i rozszerzone, Warszawa 2004 q Lena Kolarska-Bobiska (red.), wiadomo ekonomiczna spoeczestwa i wizerunek biznesu, Warszawa 2004 q Krzysztof Konarzewski, Reforma owiaty. Podstawa programowa i warunki ksztacenia, Warszawa 2004 q Marek Rymsza (red.), Reformy spoeczne. Bilans dekady, Warszawa 2004 q Eleonora Zieliska (red.), Midzynarodowy Trybuna Karny. USA i UE: dwa rne podejcia, Warszawa 2004 q Andrs Saj, Freedom of Expression (angielska i rosyjska wersja jzykowa), Warszawa 2004 q Piotr Kamierkiewicz (red.), Neighbourhood across a Divide?, Warszawa 2004 q Tomasz Grzegorz Grosse (red.), Polska wobec nowej polityki spjnoci Unii Europejskiej, Warszawa 2004 q Elbieta Putkiewicz, Anna Wikomirska, Szkoy publiczne i niepubliczne: porwnanie rodowisk edukacyjnych, Warszawa 2004 q Teodor Bulenda, Ryszard Musidowski (red.), System penitencjarny i postpenitencjarny w Polsce, Warszawa 2003
208
q Piotr Mazurkiewicz (red.), Koci katolicki w przededniu wejcia Polski do
Unii Europejskiej, Warszawa 2003 q Anna Titkow (red.), Szklany sufit: bariery i ograniczenia karier kobiet, Warszawa 2003 q Krystyna Iglicka (red.), Integracja czy dyskryminacja? Polskie wyzwania i dylematy u progu wielokulturowoci, Warszawa 2003 q Krystyna Iglicka (red.), Migration and Its Impact on Labour Markets in Poland and Ukraine, Warszawa 2003 (angielska i ukraiska wersja jzykowa) q Tomasz Kamierczak, Marek Rymsza (red.), W stron aktywnej polityki spoecznej, Warszawa 2003 q Marek Zubik (red.), Zapobieganie konfliktowi interesw w III RP, Warszawa 2003 q Mariusz Jan Rado, Wyzwanie konkurencyjnoci. Strategia Lizboska w poszerzonej Unii Europejskiej, Warszawa 2003 q Beata aciak (red.), Dziecko we wspczesnej kulturze medialnej, Warszawa 2003 q Ewa Giermanowska, Mariola Racaw-Markowska, Spoecznoci lokalne wobec problemu bezrobocia modziey, Warszawa 2003 q Lena Kolarska-Bobiska (red.), Obraz Polski i Polakw w Europie, Warszawa 2003 q Tomasz Grzegorz Grosse, Zmierzch decentralizacji w Polsce? Polityka rozwoju w wojewdztwach w kontekcie integracji europejskiej, Warszawa 2003 q Urszula Kurczewska, Magorzata Molda-Zdziech, Lobbing w Unii Europejskiej, Warszawa 2002 q Janusz Halik (red.), Starzy ludzie w Polsce. Spoeczne i zdrowotne skutki starzenia si spoeczestwa, Warszawa 2002 q Jzefina Hrynkiewicz (red.), Przeciw ubstwu i bezrobociu: lokalne inicjatywy obywatelskie, Warszawa 2002 q Henryk Domaski, Ubstwo w spoeczestwach postkomunistycznych, Warszawa 2002 q Adam Zieliski, Marek Zubik (red.), Przyszo polskiego wymiaru sprawiedliwoci, Warszawa 2002 q Krystyna Iglicka (red.), Migracje powrotne Polakw powroty sukcesu czy rozczarowania?, Warszawa 2002 q Barbara Fatyga, Jolanta Rogala-Obkowska, Style ycia modziey a narkotyki. Wyniki bada empirycznych, Warszawa 2002 q Magorzata Fuszara (red.), Kobiety w Polsce na przeomie wiekw. Nowy kontrakt pci?, Warszawa 2002 q Jacek Kucharczyk (red.), Europa Ameryka. Transatlantycki wymiar reform Unii Europejskiej, Warszawa 2002 q Marcin Walecki (red.), Kulisy finansowania polityki, Warszawa 2002
209
q Ochrona uchodcw w Polsce (wsplnie z MSZ i UNHCR), Warszawa
2002 q Jan Barcz (red.), Czy zmienia konstytucj? Ustrojowo-konstytucyjne aspekty przystpienia Polski do UE, Warszawa 2002 q Zmiany w systemie owiaty. Wyniki bada empirycznych, Warszawa 2002 q Janusz Borkowski, Jednostka a administracja publiczna po reformie ustrojowej, Warszawa 2001 q Wadysaw Czapliski, Anna Wyrozumska, Sdzia krajowy wobec prawa midzynarodowego, Warszawa 2001 q Ryszard Chruciak, Wiktor Osiatyski, Tworzenie konstytucji w Polsce w latach 19891997, Warszawa 2001 q Juliusz Gardawski, Zwizki zawodowe na rozdrou, Warszawa 2001 q Barbara Gciarz, Wodzimierz Pakw, Dialog spoeczny po polsku fikcja czy szansa?, Warszawa 2001 q Jzefina Hrynkiewicz (red.), Mierniki i wskaniki w systemie ochrony zdrowia, Warszawa 2001 q Jzefina Hrynkiewicz (red.), Decentralizacja zada spoecznych pastwa, Warszawa 2001 q Lena Kolarska-Bobiska, Andrzej Rosner, Jerzy Wilkin (red.), Przyszo wsi polskiej. Wizje, strategie, koncepcje, Warszawa 2001 q Krzysztof Konarzewski (red.), Szkolnictwo w pierwszym roku reformy systemu owiaty, Warszawa 2001 q Antonina Ostrowska, Osoby niepenosprawne w Polsce w latach dziewidziesitych, Warszawa 2001 q Ewa Popawska (red.), Konstytucja dla rozszerzajcej si Europy, Warszawa 2001 q Marek Rymsza (red.), Samotne macierzystwo i polityka spoeczna, Warszawa 2001 q Jan Widacki, Marek Mczyski, Janina Czapska, Local Community, Public Security. Central and Eastern Countries under Transformation, Warszawa 2001 q Mirosaw Wyrzykowski (red.), Konstytucyjne podstawy systemu prawa, Warszawa 2001 q Andrzej Zoll (red.), Racjonalna reforma prawa karnego, Warszawa 2001 q Polska droga do Schengen. Opinie ekspertw, Warszawa 2001
Ekspertyzy, raporty z bada, rekomendacje

q Magorzata Fuszara, Kobiety w samorzdach lokalnych: wybory 2010.
Warszawa 2011 q Elbieta Kaca, Jacek Kucharczyk, Agnieszka ada, Eastern Partnership Civil Society Forum & how to improve it. Warszawa 2011
210
q Tomasz Grzegorz Grosse, Niskoemisyjna gospodarka w Polsce: wpyw
europeizacji na polityk rzdu. Warszawa 2011 q Joanna Fomina, Justyna Frelak, Wizerunek Polski i Polakw w Wielkiej Brytanii. Warszawa 2011 q Gabriela Svrovsk, Jacek Kucharczyk, Strengthening EU Democracy Support as a Task for the Polish Presidency lessons learnt and challenges ahead. Warszawa 2011 q Magdalena Dudkiewicz (red.), Pracownicy socjalni: pomidzy instytucj pomocy spoecznej a rodowiskiem lokalnym. Warszawa 2011 q Marek Rymsza (red.), Czy podejcie aktywizujce ma szans? Pracownicy socjalni i praca socjalna 20 lat po reformie systemu pomocy spoecznej. Warszawa 2011 q Marcin Waszak, Jarosaw Zbieranek, Propozycja obnienia wieku czynnego prawa wyborczego do lat 16. Wybrane zagadnienia. Warszawa 2011 q Anna Rakowska, Marcin Rulka, Centralny elektroniczny rejestr wyborcw podstaw reform prawa wyborczego, Warszawa 2011 q Aleksander Fuksiewicz, Sejm i Senat rok po wejciu w ycie traktatu lizboskiego dostosowanie do reformy instytucjonalnej, Warszawa 2011 q Agnieszka ada, Patrzymy w przyszo. Polacy o polsko-niemieckiej wsppracy i o znaczeniu historii we wzajemnych stosunkach, Warszawa 2011 q Jacek Kucharczyk, Jarosaw Zbieranek (ed.), Democracy in Poland 19892009. Challenges for the future, Warszawa 2010 q Elbieta Kaca, Piotr Kamierkiewicz, Eastern Promises: Supporting Civil Society in the Eastern Partnership Countries, Warszawa 2010 q Piotr Krasucki (red.), Co trzeba zmieni w systemie ochrony zdrowia? Rekomendacje opracowane na podstawie opinii panelu ekspertw, Warszawa 2010 q Agnieszka ada, Dwadziecia lat mino. Polacy o zjednoczeniu Niemiec i stosunkach polsko-niemieckich w dwudziest rocznic zjednoczenia, Warszawa 2010 q Grzegorz Makowski, Socjologiczna analiza funkcjonowania centralnych organw antykorupcyjnych. Midzynarodowa perspektywa i polskie dowiadczenia, Warszawa 2010 q Marcin M. Wiszowaty, Regulacja prawna lobbingu samorzdowego na wiecie, Warszawa 2010 q Tomasz Grzegorz Grosse, Rozwj infrastruktury telekomunikacyjnej a budowa kapitau intelektualnego na obszarach wiejskich, Warszawa 2010 q Radosaw Markowski, System wyborczy system partyjny jako demokracji. O jednomandatowych okrgach wyborczych, Warszawa 2010 q Justyna Frelak, Agnieszka ada, Kristin Schwartz, Roderick Parkes (wsppraca/Zusammenarbeit), Polska migracja zarobkowa do do Niemiec
211
fakty i mity. Polnische Arbeitsmigration nach Deutschland Fakten und Mythen, Warszawa 2009 q Ewelina Kumicz, Zofia Mielecka-Kubie, Dorota Wiszejko-Wierzbicka, Karanie za posiadanie. Artyku 62 ustawy o przeciwdziaaniu narkomanii koszty czas, opinie, Warszawa 2009 q Agnieszka ada, Partnerstwo dla Prezydencji? Wsppraca administracji z sektorem pozarzdowym podczas czeskiej Prezydencji w Radzie Unii Europejskiej wnioski dla Polski, Warszawa 2009 q Marek Chmaj Immunitet parlamentarny w Polsce Stan obecny i perspektywy zmian, Warszawa 2009 q Piotr Winczorek, Ustrj konstytucyjny i proces prawotwrczy, Warszawa 2009 q Aleksander Fuksiewicz, Agnieszka ada, Czeska prezydencja w Radzie Unii Europejskiej spojrzenie z Polski. Raport z bada, Warszawa 2009 q Tomasz G. Grosse, Nowa polityka spjnoci: Wybrane nurty debaty europejskiej, Warszawa 2008 q Piotr Szukalski (red.), To idzie staro. Postawy osb w wieku przedemerytalnym. Raport z bada, Warszawa 2008 q Ewa K. Siellawa-Kolbowska (red.), Agnieszka ada Jarosaw wiek-Karpowicz, Edukacja obywatelska w Niemczech i Polsce. Raport z bada, Warszawa 2008 q Beata Ociepka, Agnieszka ada, Jarosaw wiek-Karpowicz, Polityka europejska Warszawy i Berlina w prasie niemieckiej i polskiej, Warszawa 2008 q Grzegorz Makowski (red.), U progu zmian. Pi lat ustawy o dziaalnoci poytku publicznego i o wolontariacie, Warszawa 2008 q Lena Kolarska-Bobiska, Jacek Kucharczyk, Jarosaw Zbieranek (red.), Demokracja w Polsce 20052007, Warszawa 2007 q Jacek Kucharczyk, Piotr Kamierkiewicz, Learning from experience of West European think thanks: a study in think tank management, Warszawa 2007 q Tomasz Grzegorz Grosse (red.), Zapobieganie korupcji w wykorzystaniu funduszy unijnych, Warszawa 2007 q Piotr Kamierkiewicz, The Polish Experience in Controlling Illegal Migration. Lessons for EU Candidates and Neighbours, Warszawa 2007 q Lena Kolarska-Bobiska (red.), Emigrowa i wraca. Migracje zarobkowe Polakw a polityka pastwa, Warszawa 2007 q Jennifer Elrick, Justyna Frelak, Pawe Hut, Polska i Niemcy wobec rodakw na Wschodzie. Polen und Deutschland gegenber ihren Diasporas im Osten, Warszawa 2006 q Mateusz Fakowski, Agnieszka Popko, Polacy i Niemcy. Wzajemny wizerunek po rozszerzeniu Unii Europejskiej, Warszawa 2006 q Micha Warchala, Les Polonais et les Franais. Leur image reciproque apres ladhesion a UE, Warszawa 2006
212
q Micha Warchala, Polacy i Francuzi. Wzajemny wizerunek po rozszerzeniu
Unii Europejskiej, Warszawa 2006 q Jarosaw wiek-Karpowicz, Piotr Maciej Kaczyski, Assisting Negotiated Transition to Democracy. Lessons from Poland 19801999, Warszawa 2006 q Konstytucja RP a czonkostwo Polski w Unii Europejskiej, Warszawa 2006 q Mateusz Fakowski, Agnieszka Popko (red.), Polen und Deutsche Gegenseitige Wahrnehmungen nach der Osterweiterung der Europischen Union, Warszawa 2006 q Lena Kolarska-Bobiska, Jacek Kucharczyk, Jarosaw Zbieranek (red.), Aktywny obywatel, nowoczesny system wyborczy, Warszawa 2006 q Ewa Bartnik, Krzysztof Konarzewski, Alina Kowalczykowa, Zbigniew Marciniak, Tomasz Merta, Podstawa programowa ksztacenia oglnego. Projekt, Warszawa 2005 q Od pola do stou. Europejskie dowiadczenia we wdraaniu unijnych wymogw weterynaryjnych i bezpieczestwa ywnoci, Warszawa 2005 q Barbara Fedyszak-Radziejowska, Proces demarginalizacji polskiej wsi, Warszawa 2005 q Joanna Korczyska, wsppraca Maciej Duszczyk, Zapotrzebowanie na prac cudzoziemcw w Polsce, Warszawa 2005 q Tomasz Grzegorz Grosse (red.), Analiza moliwoci wprowadzenia regionalnego systemu zarzdzania funduszami regionalnymi UE w Polsce w latach 20072013, Warszawa 2005 q Anna Wikomirska, Ocena ksztacenia nauczycieli w Polsce, Warszawa 2005 q Roman Dolata, Barbara Murawska, Elbieta Putkiewicz, Wsparcie rozwoju zawodowego a potrzeby nauczycieli w tym zakresie, Warszawa 2005 q Andrzej Olechowski, Polska agenda w Europie, Warszawa 2005 q Polska polityka europejska: cele i moliwoci, Warszawa 2005 q Mateusz Fakowski, Kai-Olaf Lang, Wsplne zadanie. Polska, Niemcy i Ukraina w przeobraajcej si Europie. Gemeinsame Aufgabe. Deutschland, Polen und die Ukraine im sich wandelen Europa, Warszawa 2004 q Polska scena polityczna w 2004 r. kontynuacja czy zmiana?, Warszawa 2004 q Mateusz Fakowski (red.), Pierwsze kroki w Unii. Polityka Polski w prasie europejskiej, Warszawa 2004 q Ewa Giermanowska, Mariola Racaw-Markowska (red.), Absencja chorobowa w Polsce, Warszawa 2004 q Piotr Kamierkiewicz (red.), Securing America and Europe, Warszawa 2004 q Tomasz Grzegorz Grosse (red.), Poland and the New EU Cohesion Policy, Warszawa 2004 q Magorzata ytko (red.), Mae dziecko w systemie opieki spoecznej i edukacji, Warszawa 2004
213
q Roman Dolata, Elbieta Putkiewicz, Anna Wikomirska, Reforma egzami-
nu maturalnego oceny i rekomendacje, Warszawa 2004 q Marek Rymsza (red.), Wsppraca sektora obywatelskiego z administracj publiczn, Warszawa 2004 q Krzysztof Konarzewski, Ksztacenie i wychowanie w szkoach podstawowych i gimnazjum w roku szkolnym 2002/2003, Warszawa 2004 q Ryszard Herbut, Jacek Sroka, Piotr Sula, Dialog spoeczny na poziomie regionalnym, Warszawa 2004 q Mariola Racaw-Markowska, Sawomir Legat (red.), Opieka zastpcza nad dzieckiem, Warszawa 2004 q Barbara Murawska, Segregacje na progu szkoy podstawowej, Warszawa 2004 q Krystyna Kamiska, Samorzdy lokalne wobec obowizku wdraania edukacyjnego szeciolatkw, Warszawa 2004 q Artur Nowak-Far, Arkadiusz Michoski, Krajowa administracja w unijnym procesie podejmowania decyzji, Warszawa 2004 q Jan Barcz (red.), Ustrojowe aspekty czonkostwa Polski w Unii Europejskiej, Warszawa 2004 q Teodor Bulenda, Ryszard Musidowski (red.), Postpowanie z winiami w latach 19892002, Warszawa 2003 q Krzysztof Pankowski, Parlament Europejski (polska i angielska wersja jzykowa), Warszawa 2003 q Jan Barcz, Cezary Mik, Artur Nowak-Far, Ocena traktatu konstytucyjnego: wyzwania dla Polski, Warszawa 2003 q Piotr Kamierkiewicz (red.), Turning Threats into Opportunities, Warszawa 2003 q Tomasz Szlendak, Zaniedbana piaskownica. Style wychowania maych dzieci a problem nierwnoci i szans edukacyjnych, Warszawa 2003 q Krystyna Iglicka, Piotr Kamierkiewicz, Monika Mazur-Rafa, Zarzdzanie migracj. Przypadek i dowiadczenia Polski w odniesieniu do dyrektyw Komisji Europejskiej (publikacja wydana wsplnie z Centrum Stosunkw Midzynarodowych), Warszawa 2003 q Mirosaw Grewiski, Europejski Fundusz Spoeczny w Saksonii. Wnioski dla Polski, Warszawa 2003 q Przed referendum europejskim absencja, sprzeciw, poparcie, Warszawa 2003 q Zbigniew Drg, Krzysztof Gorlach, Zygmunt Serga, Mode pokolenie wsi III RP. Aspiracje w przeddzie integracji z Uni Europejsk, Warszawa 2003 q Tomasz Schimanek, Wybrane aspekty bezzwrotnej pomocy zagranicznej dla Polski, Warszawa 2003
214
q Marta Zahorska (red.), Edukacja przedszkolna w Polsce zagroenia
i szanse, Warszawa 2003 q Ja kub Bie r nat, Ka ta rzy na Gmaj, Mago rza ta Wo kacz, Nie ty l ko wizy. Obwd Kaliningradzki a rozszerzenie UE, Warszawa 2003 q Marzenna Guz-Vetter, Szanse i zagroenia polsko-niemieckiego pogranicza w perspektywie przystpienia Polski do Unii Europejskiej, Warszawa 2003 q Hanna Bojar, Joanna Kurczewska, Konsekwencje wprowadzenia ukadu z Schengen wyniki bada spoecznoci pogranicza wschodniego, Warszawa 2002 q Lena Kolarska-Bobiska (red.), Mieszkacy wsi o integracji europejskiej: opinie, wiedza, poinformowanie, Warszawa 2002 q Mariusz Jan Rado, Strategia Lizboska Unii Europejskiej. Konkluzje dla Polski, Warszawa 2002 q Beata Roguska, Micha Strzeszewski, Zainteresowanie spoeczne, wiedza i poinformowanie o integracji Polski z Uni Europejsk, Warszawa 2002 q Elbieta Tarkowska, Katarzyna Korzeniewska, Modzie z dawnych PGR-w, Warszawa 2002 q Lena Kolarska-Bobiska (red.), Przyszo polskiej sceny politycznej po wyborach parlamentarnych 2001, Warszawa 2002 q Micha Warchala (red.), Wizerunek Polski w prasie krajw Unii Europejskiej, Warszawa 2002 q Irena Boruta, Strategie zatrudnienia organizacji midzynarodowych: UE, MOP, OECD, Warszawa 2002 q Xymena Doliska, Mateusz Fakowski, Polska Niemcy. Wzajemny wizerunek w okresie rozszerzania Unii Europejskiej, Warszawa 2001 q Marzenna Guz-Vetter, Phare 2000 dla Polski Wschodniej i lska. Ocena przygotowania administracji, Warszawa 2001 q Lena Kolarska-Bobiska (red.), Polacy wobec wielkiej zmiany. Integracja z Uni Europejsk, Warszawa 2001 q Joanna Konieczna, PolskaUkraina. Wzajemny wizerunek, Warszawa 2001 q Elbieta Putkiewicz, Marta Zahorska, Spoeczne nierwnoci edukacyjne. Studium szeciu gmin, Warszawa 2001 q Beata Roguska, Jacek Kucharczyk, Wybory parlamentarne 2001 a integracja Polski z Uni Europejsk, Warszawa 2001 q Mirosaw Stec (red.), Reforma administracji publicznej 1999 dokonania i dylematy, Warszawa 2001 q Micha Warchala, Polska Francja. Wzajemny wizerunek w okresie rozszerzania Unii Europejskiej, Warszawa 2001 q Marek Zubik (red.), Niedostatki wymiaru sprawiedliwoci, Warszawa 2001
215
q Wsplna Europa. Gos polskich pozarzdowych orodkw analitycznych,
Warszawa 2001
Trzeci Sektor Kwartalnik o problematyce spoeczestwa obywatelskiego

q Trzeci Sektor nr 24 lato 2011. Poytek publiczny i jeden procent. Dla
kogo? Dlaczego?
q Trzeci Sektor nr 23 wiosna 2011. Oblicza wolontariatu. q Trzeci Sektor numer specjalny 2010/2011. Jak wsppracowa. Admini-
stracja publiczna sektor pozarzdowy. q Trzeci Sektor nr 22 jesie 2010. Dobroczynno: tradycja i nowoczesno. q Trzeci Sektor nr 21 lato 2010. Ekonomia spoeczna na poziomie lokalnym q Trzeci Sektor nr 20 wiosna 2010. Upastwowienie sektora obywatelskiego. Czy realne zagroenie? q Trzeci Sektor nr 19 zima 2009. Dziaalno kulturalna organizacji pozarzdowych q Trzeci Sektor nr 18 jesie 2009. Fundusze unijne a organizacje pozarzdowe q Trzeci Sektor nr 17 lato 2009. Edukacja obywatelska q Trzeci Sektor nr 16 wiosna 2009. Integracja i aktywizacja. Organizacje pozarzdowe wobec osb niepenosprawnych q Trzeci Sektor nr 15 zima 2008. Sektor obywatelski a Koci q Trzeci Sektor nr 14 jesie 2008. Media a organizacje pozarzdowe q Trzeci Sektor nr 13 lato 2008. Politycznie i obywatelsko. Polityka a organizacje pozarzdowe q Trzeci Sektor nr 12 zima 2007/wiosna 2008. Dochodowo i uytecznie. Biznes a organizacje pozarzdowe q Trzeci Sektor nr 11 jesie/zima 2007. Dowiadczenie i przyszo organizacji pozarzdowych w Polsce q Trzeci Sektor nr 10 lato 2007. Partnerstwo organizacji pozarzdowych. Niemcy i Polska q Trzeci Sektor nr 9 wiosna 2007. Ekonomia spoeczna q Trzeci Sektor nr 8 zima 2006. Debata o organizacjach pozarzdowych q Trzeci Sektor nr 7 jesie 2006. Finanse organizacji pozarzdowych q Trzeci Sektor nr 6 lato 2006. Rzecznictwo i lobbing organizacji pozarzdowych q Trzeci Sektor nr 5 wiosna 2006. Wizerunek organizacji pozarzdowych q Trzeci Sektor nr 4 jesie 2005/zima 2006. Zatrudnienie i wolontariat w organizacjach pozarzdowych
216
q Trzeci Sektor nr 3 lato 2005. Partnerstwo czy konkurencja? q Trzeci Sektor nr 2 wiosna 2005. Ekonomia spoeczna q Trzeci Sektor nr 1 jesie/zima 2004. Podatki
Kwartalnik dostpny rwnie w prenumeracie procznej i rocznej.
Zamwienia na wydawnictwa Instytutu Spraw Publicznych przyjmuje:

Fundacja Instytut Spraw Publicznych tel. 22 55 64 299, faks 22 55 64 262 e-mail: publikacje@isp.org.pl www.isp.org.pl/ksiegarnia

Słabe Ogniwa

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Słabe Ogniwa

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Osoby ubiegajce si w Polsce o nadanie statusu uchodcy znajduj si w skomplikowanej sytuacji prawnej i faktycznej.

O ISP: Fundacja Instytut Spraw Publicznych (ISP) jest jednym z wiodcych

Instytut Spraw Publicznych jest Org ani z a c j P o y t k u P u b l i c z n e g o ISBN : 978-83-7689-023-4

INSTYTUT SPRAW PUBLICZNYCH

Anna Bergiel, Katarzyna Kubin

Anna Bergiel, Katarzyna Kubin

Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych...

Anna Bergiel, Katarzyna Kubin

Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych... Zakres wiadczonych usug

Anna Bergiel, Katarzyna Kubin

Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych...

Anna Bergiel, Katarzyna Kubin

Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych...

Anna Bergiel, Katarzyna Kubin

Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych...

Anna Bergiel, Katarzyna Kubin

Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych...

Anna Bergiel, Katarzyna Kubin

Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych...

Anna Bergiel, Katarzyna Kubin

Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych...

Anna Bergiel, Katarzyna Kubin

Anna Bergiel, Katarzyna Kubin

Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych...

Organizacje pozarzdowe a uchodcy

Anna Bergiel, Katarzyna Kubin

Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych...

Anna Bergiel, Katarzyna Kubin

Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych...

Anna Bergiel, Katarzyna Kubin

Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych...

Anna Bergiel, Katarzyna Kubin

Bezpatne poradnictwo prawne dla migrantw przymusowych...

Anna Bergiel, Katarzyna Kubin

Kamila Fiakowska, Jakub Winiewski

Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii wobec uchodcw

Kamila Fiakowska, Jakub Winiewski

Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii wobec uchodcw

To historyczne napywu imigrantw do Wielkiej Brytanii

Kamila Fiakowska, Jakub Winiewski

Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii wobec uchodcw

Kamila Fiakowska, Jakub Winiewski

Napyw uchodcw do Wielkiej Brytanii. Ewolucja regulacji prawnych z uwzgldnieniem problematyki UE

Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii wobec uchodcw

Kamila Fiakowska, Jakub Winiewski

Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii wobec uchodcw

Kamila Fiakowska, Jakub Winiewski

Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii wobec uchodcw

Kamila Fiakowska, Jakub Winiewski

Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii wobec uchodcw

Kamila Fiakowska, Jakub Winiewski

Skala i charakter napywu azylantw i uchodcw

W. Somerville, Immigration, op. cit., s. 88.

Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii wobec uchodcw

Kamila Fiakowska, Jakub Winiewski

Przewidywane dane rdo: The Economist, 18.06.200936.

Integracja uchodcw programy integracyjne

www.economist.com/node/13863415 [dostp: 4.11.2011].

Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii wobec uchodcw

Kamila Fiakowska, Jakub Winiewski

Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii wobec uchodcw

Kamila Fiakowska, Jakub Winiewski

Polityka integracyjna Wielkiej Brytanii wobec uchodcw