Luiz Carlos Bresser-Pereira

BUROCRACIA PBLICA NA CONSTRUO DO BRASIL

Este ensaio a verso ampliada do trabalho Burocracia pblica e classes dirigentes no Brasil publicado na Revista de Sociologia e Poltica, 2007, n. 28: 9-30. O projeto de transform-lo em livro. Esta verso incompleta, mas est sendo disponibilizada no website para meus alunos do curso Sociedade e Estado no Brasil. Comentrios e sugestes so bem vindos.

Junho de 2008

Luiz Carlos Bresser-Pereira professor emrito da Fundao Getlio Vargas. lcbresser@uol.com.br www.bresserpereira.org.br

ndice Introduo ........................................................................................................................... 3 1. SOCIEDADE, BUROCRACIA PBLICA E ESTADO ............................................. 19 Formas de estado e pactos polticos ................................................................................. 24 2. SOCIEDADE PATRIARCAL E MERCANTIL.......................................................... 30 Burocracia patrimonial no Estado Oligrquico ................................................................ 34 3. REVOLUO INDUSTRIAL E NACIONAL ........................................................... 44 Surge a burocracia moderna: 1930-45 .............................................................................. 44 Nacional desenvolvimentismo vitorioso: 1945-60 ........................................................... 53 4. 5. BUROCRACIA PBLICA NO PODER: 1964-1984 ................................................. 61 TRANSIO DEMOCRTICA ................................................................................. 71 Pacto democrtico-popular ............................................................................................... 73 6. A GRANDE CRISE DOS ANOS 1980 ....................................................................... 77 Crise burocrtica e republicana ........................................................................................ 77 Retrocesso burocrtico ..................................................................................................... 80 7. PACTO LIBERAL-DEPENDENTE ............................................................................ 83 Governo Collor e rendio nacional ................................................................................. 83 Governo Cardoso .............................................................................................................. 85 Um pacto conservador e globalista................................................................................... 87 8. 9. REFORMA GERENCIAL EM UM QUADRO ADVERSO ....................................... 95 UM NOVO PACTO NACIONAL E DEMOCRTICO?.......................................... 106 Acordo nacional.............................................................................................................. 107 Coalizo alternativa ........................................................................................................ 111 Concluso ....................................................................................................................... 119 Referncias ..................................................................................................................... 123

Introduo
O Brasil uma nao inconclusa. Uma sociedade brasileira existe desde o perodo colonial, como Gilberto Freyre to bem mostrou, mas estava longe de ser uma sociedade nacional buscando atravs do seu estado atingir objetivos polticos. Formalmente, o Brasil existe como nao desde 1822, e desde meados do sculo XIX sua formao social deixa de ser um simples misto de sociedade patriarcal e sociedade capitalista mercantil e, com o caf do Oeste Paulista e o trabalho assalariado que ento surge, ganha os primeiros traos de um capitalismo moderno. Ser, entretanto, s a partir da Revoluo de 1930 favorecida pela crise financeira mundial de 1929 que a industrializao ganhar impulso, e desencadeia-se a revoluo nacional brasileira, sob a gide de duas novas classes que ento se afirmam a burguesia industrial e a burocracia pblica moderna e sob o comando de um estadista proveniente da oligarquia, Getlio Vargas. No obstante as crises sucessivas por que passa o pas a partir de ento (1945, 1954, 1964), o pas conhecer ento um desenvolvimento econmico extraordinrio ao mesmo tempo em que se afirma a nao brasileira sob a gide daquelas duas classes. Esse desenvolvimento econmico, entretanto, ser predominantemente autoritrio, e, no seu perodo militar (1964-1984) excluir da grande massa de trabalhadores. Os anos 1980s, entretanto, sero anos de grande crise econmica que se explica, em parte pelo carter excludente do sistema econmico, em parte devido s distores econmicas que o domnio poltico prolongado sempre traz consigo, e principalmente porque o pas aceitou a poltica de crescimento com poupana interna e se endividou internacionalmente. Esta crise se resolve, no plano poltico, pela transio democrtica de 1984 conduzida pela sociedade brasileira organizada sob a forma de sociedade civil; liberdade poltica e diminuio da radical injustia social existente no pas so seus grandes projetos. No plano econmico, entretanto, no ocorre uma resoluo igualmente satisfatria da crise; pelo contrrio, ela se aprofunda. A nova coalizo poltica democrtica envolvendo alm dos empresrios industriais e da burocracia pblica, as novas classes mdias que a industrializao gerara, e a classe trabalhadora agora plena portadora do direito de voto no logra enfrentar a grande crise da dvida externa dos anos 1980 que se transformara tambm em crise fiscal do estado e em alta inflao inercial. O

Pacto Popular-Democrtico que comandara a transio democrtica, embora, alm de um teor social e democrtico, tivesse um carter nacional, no compreende que as transformaes profundas por que passara a economia e a sociedade brasileira nos 50 anos anteriores exigiam uma reformulao ampla de sua estratgia nacional de desenvolvimento, e busca reproduzir o modelo econmico da dcada anterior corrigido pela distribuio de renda, e fracassa. Este fracasso assume carter dramtico com o auge e o colapso do Plano Cruzado (1986) um plano de estabilizao econmica cujas conseqncias polticas sero mais graves do que as econmicas. A partir do desastre representado pelo Plano Cruzado, terminava tambm a grande obra de construo nacional iniciada em 1930; a burguesia industrial nacional e burocracia pblica deixavam de fazer parte da coalizo dirigente depois de mais de 50 anos de predomnio. A revoluo nacional ou formao do estado-nao brasileiro se interrompia, na medida em que agora rentistas, setor financeiros e interesses externos passavam a predominar. Durante todo o perodo anterior a contradio ou a ambigidade fundamental que define a sociedade brasileira a dicotomia nao e dependncia resolvera-se principalmente em favor do primeiro termo. Por isso a revoluo nacional avanara. A partir do incio dos anos 1990, depois de um vazio de poder poltico entre 1987 e 1990, aquela contradio se resolver a favor do segundo termo. A sociedade nacional-dependente brasileira passa a ser mais dependente do que nacional. E por isso mesmo, no obstante a crise de dvida externa e a alta inflao tenham sido superadas, o grande projeto nacional que sempre o do desenvolvimento econmico perde fora. O Brasil, que entre 1930 e 1980, reduzia sua diferena relativa em relao aos pases ricos, deixa de faz-lo. Os objetivos de democracia e justia social que sociedade brasileira organizada em termos de sociedade civil buscara, continuam a ser perseguidos, mas os objetivos de autonomia e desenvolvimento nacional perdem clareza; a nao se paralisa. A sociedade brasileira, no incio do sculo XXI continua a ser essencialmente uma sociedade capitalista nacional-dependente. Capitalista, porque, em torno dos anos 1960s, completou sua revoluo capitalista e j conta com as trs grandes classes que caracterizam esse sistema social: a burguesia, a burocracia pblica e privada, e a classe trabalhadora; nacional, porque constitui uma nao na medida em que uma sociedade que partilha histria, crenas, smbolos e mesmo uma lngua comuns, e porque conta com um estado para seus objetivos polticos compartilhados; dependente, porque vive dividida entre a idia de nao autnoma 4

que compete e coopera na arena internacional e uma subordinao ou inferioridade cultural e poltica em relao aos pases desenvolvidos que saberiam melhor como o Brasil deveria conduzir seus interesses. Esse carter nacional-dependente do Brasil uma contradio cuja origem alm de estar no atraso do desenvolvimento econmico brasileiro, provavelmente se encontra tambm na fonte europia das elites brasileiras. Ainda que o Brasil seja uma sociedade mestia, na qual as raas branca, ndia e negra se combinam em partes aproximadamente iguais, suas elites tm ou pretendem ter uma origem principalmente europia. E usam essa origem como uma fonte de legitimao no confessada para sua condio social superior. O custo que pagam por isso, porm, alto; o custo de uma dependncia cultural e poltica que as naes asiticas no tm a ainda que seu nvel de desenvolvimento econmico seja semelhante ao brasileiro. O conceito de sociedade nacional-dependente implica reconhecer o carter intrinsecamente da sociedade brasileira. Implica uma ambigidade fundamental que torna os membros dessa sociedade permanentemente divididos entre e um nacionalismo liberal e democrtico semelhante ao existente nos pases ricos e o globalismo ou internacionalismo pregado pelas elites intelectuais e polticas desses pases. Neles, ningum tem dvida que o capitalismo se caracteriza por uma grande competio entre os estados-nao, e, portanto, que dever de cada governo defender o trabalho, o conhecimento e o capital nacionais, mas, por que esta convico consensual, a expresso nacionalismo pode ser reservada ou s violncias associadas historicamente ao nacionalismo radical e tnico, ou s manifestaes competitivas dos pases em desenvolvimento. As naes e seus estados-nao so fenmenos histricos modernos; so uma parte essencial da Revoluo Capitalista que no se caracteriza por apenas uma revoluo comercial e uma revoluo industrial, mas inclui tambm uma revoluo nacional, ou seja, a formao dos estados nacionais. O Brasil passou por estas trs revolues da Revoluo Capitalista: passou plenamente pelas duas primeiras, de forma incompleta, pela terceira, no obstante seus atores sociais fundamentais a burguesia industrial e a burocracia pblica ao nvel das elites estejam presentes e tenham uma longa histria. No incio do sculo XX, Oliveira Vianna assinalava o carter alienado das elites brasileiras que copiavam as instituies formais dos pases desenvolvidos. Depois disso, a sociedade brasileira desenvolveu-se de forma extraordinria 5

em termos de tamanho, complexidade, nvel de educao, e qualidade das instituies; deixou de ser uma sociedade autoritria para ser uma sociedade democrtica; mas a dependncia em relao ao Norte rico, que na primeira metade do sculo XX diminura consideravelmente deixando supor que a revoluo nacional estava afinal se completando, voltou a ser dominante depois da grande crise dos anos 1980s. Em conseqncia, o desenvolvimento econmico que ganhara grande impulso a partir dos anos 1930 perdeu flego com enfraquecimento da idia de nao. Em compensao, na segunda metade do sculo XX, fortaleceram-se as idias de democracia, justia social, e proteo do ambiente. Seria possvel argumentar que, portanto, a troca foi razovel, mas isto s seria verdade se fosse necessria uma troca entre os objetivos de autonomia nacional e desenvolvimento econmico, de um lado, e liberdade individual, justia social, e proteo da natureza, do outro. Naturalmente, esta compensao no necessria. Ela ocorreu no Brasil, onde, durante o sculo XX, podemos detectar dois grandes ciclos sociais o Ciclo Nao e Desenvolvimento, na sua primeira metade, e o Ciclo Democracia e Justia Social, no segundo, seguidos, com uma defasagem, de mudanas ao nvel do estado ou da poltica. Essa alternncia no era necessria, uma sntese dos dois ciclos faria mais sentido historicamente, mas a histria raramente racional como quereramos que fosse. Ainda que a relao entre estado e sociedade seja intrinsecamente dialtica j que a nao cria o estado para que este a regule, o vetor dessa relao claro: o estado enquanto ordem constitucional legal e organizao que a garante sempre expresso da sociedade - do seu nvel de desenvolvimento. Para compreendermos a sociedade brasileira no sculo XX, necessrio que nos debrucemos sobre os ciclos de desenvolvimento pelos quais passaram tanto a sociedade como o Estado brasileiros os ciclos da sociedade antecipando os do Estado; os primeiros levando a consensos sociais e ideolgicos, os segundos, a pactos polticos e ao controle do Estado. No plano da sociedade, j no incio do sculo XX, surgeum ciclo voltado para a identidade nacional e as razes do atraso ou do subdesenvolvimento. Denomino este ciclo que comea com grandes figuras como Silvio Romero, Manoel Bonfim, e Euclides da Cunha, passa por Alberto Torres, Monteiro Lobato, Oliveira Vianna e Roberto Simonsen, alcana um momento clssico nas obras de Gilberto Freyre, Srgio Buarque de Holanda e Caio Prado Jr., e chega a sua definio completa no pensamento dos grandes intelectuais como Igncio Rangel, Guerreiro Ramos e Hlio Jaguaribe (ISEB), Barbosa Lima 6

Sobrinho e Celso Furtado, Ciclo Nao e Desenvolvimento. No incio dos anos 1960, com o golpe de 1964, cuja origem est no acirramento da guerra fria na Amrica Latina e as conseqentes radicalizaes polticas propiciadas pela Revoluo Cubana, de 1959, este ciclo nacionalista entra em colapso, na medida em que os empresrios industriais, que constituam a burguesia nacional ou seja, uma classe capitalista comprometida com os interesses nacionais , e os militares, que sempre foram um esteio do nacionalismo brasileiro, atemorizados com a ameaa comunista, se associaram aos norte-americanos na instaurao de um regime militar no Brasil. J no plano do Estado, que defasado em relao ao da sociedade, o ciclo correspondente toma a forma do Pacto Nacional-Desenvolvimentista, que comea com o movimento tenentista e a Revoluo de 1930 e tem Getlio Vargas como seu principal ator poltico. Nesse ciclo o governo lidera com xito uma estratgia nacional de desenvolvimento voltada para a industrializao substitutiva de importaes, e o Brasil alcana as taxas de crescimento mais elevadas do mundo. Depois da redemocratizao de 1945, o Pacto NacionalDesenvolvimentista passa por uma crise poltica em 1954 que leva ao suicdio de Vargas, restabelece-se com a eleio de Juscelino Kubitschek, e enfrenta nova crise em 1961, que se resolve no golpe militar de 1964. A partir de ento o pacto poltico, que contava com a participao dos empresrios industriais, de setores no exportadores da velha oligarquia de origens patriarcais, dos tcnicos ou burocratas do Estado e dos trabalhadores organizados, perde a participao dos ltimos, transformando-se no Pacto Burocrtico-Autoritrio formado pelos empresrios e a burocracia do Estado, que manter a estratgia desenvolvimentista at a grande crise dos anos 1980. Essa crise se desencadeia num momento em que o novo ciclo ao nvel da sociedade, que denomino Ciclo Democracia e Justia, j havia dado passos largos no sentido de minar o regime militar. Esse ciclo nasce entre intelectuais de esquerda, geralmente relacionados com a
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O ISEB Instituto Superior de Estudos Brasileiros foi uma organizao do Ministrio da Educao que existiu entre 1955 e 1964: o grupo de intelectuais que a formou existia desde o incio dos anos 1950 atravs da publicao dos Cadernos do Nosso Tempo (Toledo [org.], 2005).

escola de sociologia de So Paulo e a teoria da dependncia associada, que, a partir do golpe de 1964, passam a criticar o ISEB, que havia diagnosticado e apoiado o Pacto NacionalDesenvolvimentista, e a rejeitar sua tese bsica a de que um grande acordo nacional sob a liderana da burguesia nacional estava dando origem Nao e ao desenvolvimento industrial brasileiro. A teoria da dependncia, que se tornar hegemnica na Amrica Latina nos anos 1970, parte dessa rejeio. Se no existia uma burguesia nacional, como equivocadamente ento se pensou, a idia de Nao estava inviabilizada. Em seu lugar, um novo consenso vai se formar, no mais baseado nas idias de Nao e desenvolvimento econmico, mas na reivindicao de democracia e justia social. Enquanto o Ciclo Nao e Desenvolvimento nascera da rejeio da dependncia externa, o Ciclo Democracia e Justia parte da aceitao da dependncia como fato sociolgico e econmico inevitvel. Enquanto o ciclo nacionalista tivera o desenvolvimento econmico como meta fundamental, o novo ciclo, ao qual corresponde a teoria da dependncia associada, adotar o pressuposto de que o desenvolvimento econmico est assegurado, seja pela natureza dinmica do capitalismo, seja pelo influxo de capitais externos. Como, de acordo com a lgica das novas idias, a continuidade da industrializao estaria garantida, os dois grandes problemas no resolvidos pela sociedade brasileira passavam a ser a superao do autoritarismo militar e da desigualdade radical existentes no pas. Esta viso do Brasil vai aos poucos se tornando dominante na sociedade como um todo, enquanto a idia de Nao, identificada com os militares e os empresrios, cai no esquecimento. A sociedade politicamente organizada deixa de se constituir em uma Nao voltada para a autonomia nacional e o desenvolvimento para se transformar em uma sociedade civil concentrada na afirmao dos direitos civis, polticos e sociais. A democracia torna-se a demanda fundamental, e a justia social uma exigncia ao mesmo tempo moral e poltica. A luta pela democracia, que desde o golpe contara com o apoio dos trabalhadores, das esquerdas e de setores importantes das classes mdias, passa, a partir do pacote de abril

Sobre os fatos histricos novos que determinaram o golpe militar e o fim do Pacto NacionalDesenvolvimentista de Vargas, ver o quarto captulo de Bresser-Pereira (2003b). Este captulo est presente no livro desde a sua primeira edio, em 1968.

de 1977, a contar tambm com a participao dos empresrios que agora no mais se sentiam ameaados pelo comunismo. Estava ento se formando no plano poltico, mas, por enquanto, ainda fora do Estado, um novo pacto de governo: o Pacto Popular-Democrtico de 1977. A partir desse ano, em funo da reao da negativa da burguesia ao pacote de abril do presidente Geisel, rompe-se a aliana dessa burguesia com os militares. O Ciclo Democracia e Justia ganha grande impulso, torna-se dominante e, atravs do movimento das Diretas J, leva o pas transio democrtica em 1985. Alm de lograr a transio democrtica, sua grande realizao ser a Constituio de 1988. Entretanto, j no ano seguinte, em meio aos trabalhos da Constituinte, o Pacto Popular-Democrtico entra tambm em colapso com o fracasso do Plano Cruzado em controlar a alta inflao e com a grave crise econmica que se segue a esse fracasso. Some-se a isto a incapacidade do PMDB o partido poltico que representava esse pacto de enfrentar essa crise, e entenderemos por que a sociedade brasileira, a partir de 1990, ir se render onda neoliberal e modernidade global. As idias de democracia e justia eram mantidas, mas agora a elas se juntavam as das reformas neoliberais e modernizantes. difcil dar um nome ao pacto poltico que deriva dessa rendio da sociedade, e que passa a controlar o Estado a partir de 1990, j que conserva as idias de democracia e justia mas a elas acrescenta as propostas contraditrias da ortodoxia convencional. Denomino-o Pacto Liberal-Dependente, para acentuar sua subordinao ao Norte e seu carter liberal.
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Os dois novos partidos que em seguida ao PMDB vo chegar ao poder o PSDB e o PT foram tambm fruto do Ciclo Democracia e Justia, e, portanto, do abandono das idias nacionais. A democracia fora alcanada; tratava-se agora de obter a justia. Como? Os trs partidos concordaram que seria atravs do aumento da despesa pblica na rea social. E foi o que fizeram quando se tornaram governo, como demonstra o aumento em cerca de 9 pontos percentuais do PIB em gastos sociais que ocorre depois da redemocratizao. Porm, os

Um conjunto de medidas autoritrias tomadas pelo presidente Geisel, que, pela primeira vez, encontrou grande oposio por parte da burguesia brasileira. 4 A causa principal da crise poltica do incio dos anos 1960, que resultou na aliana de empresrios industriais e militares com os Estados Unidos e no golpe de 1964, foi a Revoluo Cubana de 1959, que deu origem a grande radicalizao poltica da esquerda e da direita. 5 Entendo o neoliberalismo como um liberalismo radical.

resultados desse grande esforo foram magros, porque o pressuposto em que se baseara o pressuposto de que o desenvolvimento econmico estava assegurado revelara-se falso: o crescimento durara dez anos; desde 1980, a economia estava quase-estagnada. Torna-se, assim, cada vez mais claro que o Ciclo Democracia e Justia esgotou suas virtualidades. Seus grandes objetivos a democracia e a justia social continuam mais vlidos e necessrios do que nunca, mas a sociedade no sabe mais como avanar, dada a falta de desenvolvimento econmico e o aumento do desemprego. Continuar a aumentar a carga tributria para financiar gastos sociais no evidentemente uma alternativa realista. O marasmo que caracterizou as eleies presidenciais de 2006 e a falta de debate pblico real que ento se verificou so uma indicao desse esgotamento: os partidos polticos que se originaram desse ciclo no foram capazes de renovar sua viso do pas. A democracia foi alcanada, apesar da crise tica por que vem passando; j a diminuio da desigualdade no o foi. Ainda que dados sobre a distribuio de renda, baseados em pesquisas do IBGE, indiquem alguma melhoria nesse setor, so dados equivocados porque incompletos. Como 80% dos rendimentos em que se baseiam essas pesquisas so rendimentos do trabalho, em um pas em que eles no representam mais do que um tero da renda nacional, a pesquisa subestima os rendimentos do capital e no leva em considerao, portanto, que, para compensar o aumento do gasto social, houve um brutal aumento dos juros transferidos pelo Estado aos rentistas, ou seja, parte no produtiva dos ricos. A estratgia de distribuio via gasto social era intrinsecamente limitada. Alm do aumento dos juros, ela levou a uma carga tributria altssima, de 37% do PIB, no havendo mais na sociedade disposio para aceitar novos aumentos. Hoje est mais claro do que nunca que a diminuio da desigualdade s ocorrer quando o desenvolvimento econmico for retomado e as empresas voltarem a absorver a oferta ilimitada de mo-de-obra que caracteriza a economia subdesenvolvida e dual no Brasil. Se os intelectuais do Ciclo Democracia e Justia se equivocaram ao contar com as virtualidades do gasto social para distribuir a renda, os idelogos da ortodoxia convencional enganaram-se ainda mais gravemente ao pressupor que o desenvolvimento seria retomado com as reformas e a poltica econmica propostas pelos pases ricos. Ou a sociedade brasileira repensa a sua histria neste ltimo sculo, e se d conta de que seus objetivos no podem ser apenas a democracia e a diminuio da desigualdade, mas deve ser tambm a do desenvolvimento econmico, e que para isso preciso reconstruir a Nao brasileira, ou ento 10

no superar a quase-estagnao em que se encontra. Depois dos dois grandes ciclos por que passou, a sociedade precisa encontrar uma nova sntese que lhe permita celebrar um novo pacto poltico nacional, popular e democrtico. Neste resumo do sculo XX, como prprio das sociedades modernas, a classe empresarial e a alta burocracia pblica so os dois grupos sociais estratgicos do ponto de vista poltico. No processo de desenvolvimento capitalista, as classes sociais estiveram sempre em processo de transformao: a aristocracia perdeu poder e relevncia durante o sculo XIX, o mesmo aconteceu com a classe camponesa, a burguesia deixou de ser apenas uma classe mdia para incluir tambm uma camada alta, a classe trabalhadora diversificou-se e uma parte dela ganhou nvel de camada ou estrato mdio, e a burocracia, que era um pequeno estamento situado principalmente dentro da organizao do Estado, transformou-se em uma grande seno imensa classe profissional ou em uma tecnoburocracia tanto pblica quanto privada, e, em conseqncia, a distino e o conflito entre as duas classes originais reduziram-se ao mesmo tempo que a ao poltica das classes sociais perdia os contornos firmes que Marx lhes atribura. Em todo esse processo, porm, a alta burguesia, formada por empresrios e rentistas, e a alta burocracia poltica, constituda de burocratas profissionais e polticos eleitos, desempenharam sempre o papel poltico estratgico. Ainda que a partir do sculo XX, quando a democracia se tornou o regime poltico dominante, os trabalhadores e as camadas tanto mdias burguesas quanto profissionais tenham aumentado sua influncia graas ao poder do voto, os grandes empresrios e a burocracia poltica os primeiros como parte da classe capitalista e os segundos, da classe profissional foram sempre os principais detentores do poder. E embora com freqncia estivessem em conflito, porque possuem interesses corporativos diferentes, estiveram mais freqentemente associados em torno da construo e consolidao das respectivas naes. Sempre souberam que seu poder e prestgio dependem
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Estou usando a palavra classe em seu sentido clssico, presente em Marx e tambm em Weber, como dependente das formas de propriedade. Neste caso, a classe profissional controla a organizao (tem a propriedade coletiva da organizao, conforme discuti em Bresser-Pereira, 1977), de mesma forma que a classe capitalista tem a propriedade individual do capital. Uso camada ou estrato no sentido da sociologia da estratificao social que se baseia nos critrios de renda, educao e prestgio social; nesse caso, cada classe pode incluir mais de uma camada. Entende-se aqui por rentistas os capitalistas inativos que vivem de dividendos, juros e aluguis.

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essencialmente da autonomia e da fora do Estado-nao que dirigem, o que os leva a terem interesses comuns que superam eventuais divergncias ideolgicas. Neste trabalho, procurarei fazer uma anlise abrangente do papel desempenhado pela burocracia pblica na sociedade brasileira ou seja, pelo setor da classe profissional constitudo pelos servidores pblicos, os administradores das empresas estatais, os consultores da administrao pblica e os polticos profissionais ou burocratas pblicos eleitos; como estou interessado em classes dirigentes, minha ateno ser dirigida para as camadas altas desses grupos que podem ser denominadas alta burocracia pblica ou burocracia poltica. Incluo os consultores na burocracia pblica porque eles so geralmente ex-funcionrios, que desempenham um papel importante na definio das estratgias organizacionais e administrativas do aparelho do Estado, constituindo parte da comunidade de gestores pblicos. Incluo os polticos porque embora eles tenham com freqncia origem burguesa e mais recentemente tambm origem trabalhadora, quando so bem sucedidos eles se profissionalizam, e, em conseqncia, a maior parte dos seus rendimentos passa a derivar do Estado. Incluo-os, tambm, porque, do outro lado, considero que os altos burocratas no eleitos desempenham papeis polticos; sei que os princpios burocrticos no admitem esse fato, mas a questo no de princpios mas de realidade histrica ou social. O fato de incluir os polticos profissionais no conceito de burocracia pblica no significa que ignore a ampla literatura existente sobre os conflitos entre polticos e burocratas, nem que desconsidere a insistncia da alta burocracia no-eleita brasileira de se distinguir dos polticos profissionais desde os anos 1930. H uma longa histria desse conflito que at hoje persiste entre altos servidores pblicos. Entretanto, o carter poltico da atividade dos altos servidores foi amplamente demonstrado na clssica pesquisa realizada nos Estados Unidos por Aberbach, Putnam e Rockman (1981). Por outro lado, como salientaram Loureiro e Abrucio (1999: 70), o aumento da cobrana democrtica por parte da populao e com a necessidade de uma atuao cada vez mais eficiente por parte do Estado, o limite entre o que a tarefa do burocrata e o que cabe ao poltico vem-se tornando cada vez mais tnue e, em alguns casos, h um total embaralhamento das duas funes. A distino entre os burocratas ou tcnicos que seriam competentes e se identificariam com a racionalidade e a eficincia e os polticos que seriam clientelistas e despreparados uma ideologia tecnoburocrtica. No Brasil ela se justificava nas fases iniciais do desenvolvimento capitalista brasileiro, quando os 12

polticos a nvel federal estavam ainda muito presos aos coronis e ao clientelismo local; era um modo de a burocracia pblica lograr legitimidade ao se opor s formas tradicionais de poltica. Estas formas, porm, foram mudando a partir de 1930, ao mesmo tempo em que o sistema poltico se democratizava, de maneira que foi ficando claro, de um lado, a proximidade entre tcnicos e polticos, e, de outro, a necessidade de controlar ambos democraticamente, e no apenas os polticos. ngela de Castro Gomes (1994), que estudou as novas elites burocrticas brasileiras formadas principalmente por economistas e engenheiros salientou o carter maniquesta dessa diviso, seu carter de tradio inventada. Nas sociedades modernas, na medida em que a classe profissional avana, o processo de profissionalizao no ocorre apenas com os burocratas pblicos no-eleitos, ocorre tambm com os eleitos; estes esto para os empresrios assim como os no-eleitos esto para os administradores privados dispem de maiores recursos polticos e esto mais dispostos a arriscar ou a aceitar uma relativa insegurana mas afinal fazem parte de uma mesma classe profissional que tem no conhecimento seu ativo mais importante, e na eficincia ou na racionalidade sua justificao maior. Parto de alguns pressupostos sobre a natureza do estgio de desenvolvimento capitalista do Brasil para analisar historicamente a burocracia pblica brasileira. O primeiro e mais geral o de que a partir da Revoluo Industrial, ou, seja, do momento em que a Revoluo Capitalista se completa, no apenas passou a ocorrer desenvolvimento econmico de maneira razoavelmente sustentvel em cada pas que passa por essa mudana histrica fundamental, mas tambm passa a haver desenvolvimento poltico: as sociedades se tornam mais seguras, mais livres, menos injustas, e, mais recentemente, mostram-se crescentemente capazes de proteger ao invs de destruir a natureza. Em outras palavras, no obstante as grandes decepes do sculo XX, especialmente suas duas guerras mundiais, os horrores do nazismo e os excessos do estatismo, o mundo continua a progredir. Talvez a crena no progresso dos iluministas fosse ingnua porque baseada simplesmente na razo. Entretanto, se acrescentarmos que a Revoluo Capitalista tornou o conhecimento cada vez mais estratgico e transformou a educao pblica universal em uma necessidade, compreenderemos que
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A pesquisadora, entretanto, salientou que embora nos ltimos anos tal representao sofreu duros golpes, no se deve ter dvidas sobre sua capacidade de sobrevivncia (Castro Gomes, 1994: 2).

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estabeleceu-se assim um princpio de igualdade mais poderoso que a simples declarao da igualdade de todos perante a lei. Na verdade, a partir da o avano da democracia tornou-se inevitvel. O primeiro resultado poltico da Revoluo Industrial Inglesa foi a transio do Estado Absoluto para o Estado Democrtico; um sculo depois, quando a burguesia j havia perdido grande parte de seu medo de ser expropriada caso fosse garantido o direito de voto aos pobres, surgiu o Estado Democrtico Liberal ou a democracia de elites. Finalmente, a partir da segunda metade do sculo XX, o Estado Democrtico Social tornou-se dominante principalmente na Europa Ocidental e do Norte. Esse progresso poderia ser medido houvesse um meio de comparar a cada 50 anos, da frente para trs, o grau de atingimento dos objetivos polticos das sociedades modernas (segurana, liberdade, bem estar, justia social e proteo do ambiente) que tenham passado pela Revoluo Industrial. Nesse processo de desenvolvimento poltico, a democratizao do Estado ocorre na medida em que a prpria sociedade se democratiza e passa a exigir um correspondente nvel de democratizao no Estado, na medida em que deixa de ser oligrquica para, atravs da educao e da realizao econmica de um nmero cada vez maior indivduos, tornar-se ela prpria menos desigual, mais homognea. A partir de um certo momento histrico, esses indivduos logram suficiente capacidade de organizao e reivindicao para mudar a constituio do Estado, primeiro tornando-o liberal ao se garantirem os direitos civis, depois, democrticos ao se assegurarem os direitos polticos, e finalmente social ao se afirmarem os direitos sociais. A Revoluo Industrial Brasileira ocorreu basicamente entre 1930 e 1960, de forma que pelo menos desde ento, mas mesmo antes disso, e no obstante a massa de pobreza, privilgio e injustia ainda existentes, se podem notar sinais de progresso econmico, social e poltico. Meu segundo pressuposto de que a sociedade brasileira, como todas as sociedades capitalistas no incio do sculo XX, alm de estar, do ponto de vista econmico, na fase do Capitalismo Global, do ponto de vista social, est na fase do Capitalismo dos Profissionais. Trata-se de uma formao social essencialmente capitalista porque baseada na acumulao de capital e no lucro e porque coordenada pelo mercado, mas uma sociedade na qual a classe profissional tanto pblica quanto e privada tornou-se de tal forma importante que divide com a classe capitalista o poder e o privilgio. Assim, o capitalismo no mais apenas o sistema econmico e social dos capitalistas, mas crescentemente dos profissionais ou dos tcnicos; nesse capitalismo, o capital vem cedendo seu papel de fator estratgico de produo ao 14

conhecimento tcnico, organizacional e comunicativo exatamente o conhecimento que caracteriza os profissionais ou os tecnoburocratas e lhes garante poder e privilgio. So profissionais privados associados intimamente aos capitalistas mas no mais seus meros subordinados que coordenam as organizaes privadas e pblicas no-estatais. So os profissionais pblicos o a alta burocracia pblica que dirige os Estados democrticos modernos; dirigem-nos em nome do resto da sociedade mas, evidentemente, tambm em nome de seus interesses e convices. Nos diversos estgios do desenvolvimento poltico, a burguesia ser sempre poderosa porque dela depende a acumulao de capital e, portanto, o desenvolvimento econmico; como assinalou Przeworski (1986), os empresrios tm um poder de veto o de suspenderem os investimentos que lhes d o papel final no processo poltico. Os interesses das demais classes, porm, so tambm de alguma forma atendidos na medida em que o desenvolvimento ocorre, mas, ao contrrio do que esperavam generosamente os socialistas, no a classe trabalhadora, mas a classe profissional ou tecnoburocrtica que mais aumenta seu poder, porque controla um tipo de conhecimento o tcnico, organizacional e comunicativo que cada vez mais importante para organizar a produo. Dentro dela, a alta burocracia de funcionrios eleitos e de servidores do Estado tender a ser especialmente poderosa porque, alm de possuir conhecimento, ocupa uma posio estratgica no aparelho do Estado. Entretanto, o poder crescente da classe profissional ou tecnoburocrtica est constantemente sendo negado seja porque a classe capitalista no quer reconhecer o fato de que est sendo crescentemente obrigada a dividir com ela poder e privilgio, seja porque seus intelectuais, que muitas vezes se confundem com os intelectuais de esquerda, preferem que essa classe passe despercebida no cenrio poltico e social. Para Guerreiro Ramos (1963: 274), traduzindo uma viso muito comum entre os intelectuais na segunda metade do sculo XX, a burocracia agrupamento que, por fora de seu lugar na estrutura social, jamais logra impor suas prprias diretivas sociedade em geral. Esta afirmao, entretanto, ou uma obviedade porque nenhum setor social teria poder para tanto, ou um equvoco que ignora o poder crescente da classe profissional e, dentro dela, da burocracia pblica, na definio das polticas do Estado. Em terceiro lugar, pressuporei que a sociedade brasileira uma sociedade dependente, ou, mais precisamente, nacional-dependente. Dado seu tamanho e seu nvel de desenvolvimento econmico, h muito existem no Brasil as condies ou os interesses necessrios para a 15

constituio de uma Nao tanto assim que entre 1930 e 1980 vimos se afirmar a Nao brasileira , mas existem tambm aqui, como em toda a Amrica Latina, fatores econmicos, sociais e culturais que levam nossas elites capitalistas e burocrticas a, com freqncia, no se associarem ao restante da sociedade e assim constiturem uma Nao, mas se associarem ou se subordinarem s elites internacionais. Isto foi verdade em relao a quase toda a elite brasileira no perodo pr-Revoluo de 1930, e voltou a s-lo especialmente em relao ao setor financeiro, aos grandes rentistas e aos intelectuais a partir do final dos anos 1980, quando essas elites aceitaram subordinar-se s elites dos pases ricos. Nesse momento, Grande Crise da Dvida Externa e a alta inflao que debilitavam a Nao se somou o auge da hegemonia ideolgica americana alcanado graas ao colapso do comunismo, e passar a aceitar as orientaes vindas do Norte pareceu a nica alternativa racional. Em relao aos intelectuais e polticos de esquerda somou-se a isto o ressentimento causado pela participao dos empresrios industriais no golpe militar de 1964 um ressentimento que deu origem a uma equivocada teoria da dependncia que ao negar a possibilidade de uma burguesia nacional negava a prpria possibilidade da existncia de uma Nao brasileira.
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Meu quarto pressuposto o de que a globalizao a competio generalizada entre os Estados-nao, de forma que esse no o momento do capitalismo em que os Estados nacionais perderam relevncia, mas, pelo contrrio, o momento no qual sua capacidade nacional de formular suas prprias polticas tornou-se mais estratgica. Ou, em outras palavras, meu pressuposto que nunca um acordo nacional amplo baseado na associao entre os grandes empresrios e a alta burocracia pblica foi to necessrio para o desenvolvimento econmico e social dos pases do que hoje; esse acordo que permite a definio de uma estratgia nacional de desenvolvimento quanto na globalizao. Uma Nao sempre uma sociedade caracterizada pelo acordo de classes um acordo que no pressupe a eliminao dos conflitos, mas que pressupe a solidariedade social quando se trata de competir com outras naes. Na era da globalizao, essa competio econmica mais viva do que em qualquer outro estgio do desenvolvimento capitalista, de forma que, embora mais interdependente, os Estados-nao se tornaram mais estratgicos. Uma ideologia globalista

As conseqncias desse ressentimento foram a chamada teoria da dependncia associada e o incio do que denomino Ciclo Democracia e Justia Social. Sobre a primeira conseqncia, ver Bresser-Pereira (2005), sobre a

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vinda do Norte e particularmente do pas hegemnico, os Estados Unidos, busca naturalmente demonstrar a perda de autonomia e de relevncia dos Estados-nao no capitalismo global, usando para isso a ideologia neoliberal. Meu ltimo pressuposto o de que esse liberalismo econmico radical no reflete a lgica da eficincia do capitalismo dos profissionais que, embora reconhecendo no mercado um maravilhoso coordenador automtico da atividade econmica, conhece suas limitaes, e busca atravs do Estado regul-lo e corrigi-lo para, assim, alcanar taxas maiores de desenvolvimento econmico. O neoliberalismo essencialmente uma retrica ideolgica da grande burguesia, mas vai alm da retrico ao ser, internamente, um instrumento para limitar a capacidade de reivindicao dos trabalhadores e o prprio poder da burocracia pblica, e, externamente, sob a forma do que chamo de globalismo, ao se constituir em uma estratgia para desarmar os concorrentes externos no quadro da globalizao. A onda ideolgica neoliberal e globalista foi inicialmente um reflexo da crise que ocorre nos Estados Unidos nos anos 1970 devido ao estrangulamento dos lucros provocado pelo aumento da presso dos trabalhadores por maiores salrios, e da nova competio representada pelos NICs (newly industrialized countries) que passavam a exportar manufaturados usando sua mo-de-obra barata. e ao grande aumento dos preos das commodities a partir do primeiro choque do petrleo; mas foi tambm uma reao ao aumento do poder da alta burocracia pblica nos prprios pases ricos em decorrncia do grande crescimento do aparelho do Estado e do aumento da carga tributria que caracterizaram a transio do Estado Liberal, dominante no sculo XIX, para o Estado Democrtico e Social do sculo XX. O neoliberalismo do ltimo quartel desse sculo foi portanto: (1) o instrumento ideolgico para o restabelecimento da taxa de lucro e da taxa de crescimento do PIB que cara nos anos 1970 devido ao aumento do poder dos sindicatos e principalmente ao aumento do preo das commodities que se segue ao primeiro choque do petrleo (1973); (2) uma resposta ameaa representada pelo surgimento, nos anos 1970, da concorrncia dos NICs (newly industrialized countries) que passavam a exportar manufaturados para os pases ricos; e (3) uma quebra relativa da clssica aliana que a classe capitalista e a alta classe profissional privada estabelecera com a burocracia pblica para promover o desenvolvimento. Entretanto, essa reao neoliberal no afetou a coeso

segunda, Bresser-Pereira (2007).

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nacional e a capacidade de suas elites de promoverem seu desenvolvimento econmico porque assumiu sempre forma moderada; o aparelho do Estado medido em termos de carga tributria no diminuiu mas aumentou nos pases desde 1980. J em relao a pases de renda mdia como o Brasil e os demais pases da Amrica Latina, que, em maior ou menor grau, sempre foram dependentes, a onda neoliberal e globalista provocou mudanas radicais, e principalmente a quebra da aliana nacional entre empresrios e alta burocracia pblica. A onda neoliberal no Brasil coincidiu com o movimento poltico pela redemocratizao do pas iniciado ainda nos anos 1970, e com a grande crise da dvida externa dos anos 1980, e teve o efeito poderoso, no plano poltico, de desconstruir a Nao brasileira ao favorecer a ruptura da aliana dos grandes empresrios com a alta burocracia pblica, e, no plano econmico, de levar ao estancamento do crescimento na medida em que convenceu as elites burguesas e burocrticas a adotar uma ortodoxia convencional incompatvel com o desenvolvimento econmico ao invs de, usando suas prprias capacidades rever de acordo com interesse nacional suas prprias estratgias. Neste trabalho, meu objetivo oferecer uma viso geral do papel desempenhado pela burocracia pblica no Brasil, e da forma pela qual se relacionou com a principal classe dirigente de cada momento histrico uma classe que foi patriarcal e mercantil no Imprio e Primeira Repblica, burguesa industrial entre 1930 e 1990, e burguesa rentista desde ento; analisar o papel que alta burocracia pblica que desempenhou como setor de uma classe em ascenso e como parte constituinte do aparelho do Estado. Salientarei nesse trabalho o papel da alta burocracia pblica em duas reas na promoo do desenvolvimento econmico na qual se associa burguesia industrial, e na reforma do prprio aparelho do Estado primeiro para torn-lo mais efetivo e depois, mais eficiente. A burocracia pblica opera, naturalmente, em todas as reas da sociedade que ela deve regular. Um dos seus papeis mais interessantes o de buscar atuar como intermediria entre as demandas dos pobres e as resistncias dos ricos em ceder parte de sua renda potencial. Onde ela assumiu esse papel com mais fora, como foi o caso da Alemanha, o Estado da decorrente recebeu o nome de Estado corporativo. No Brasil, porm, esse papel foi menor, e no o discutirei.

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1. SOCIEDADE, BUROCRACIA PBLICA E ESTADO

Para se fazer a anlise do papel da burocracia pblica na histria brasileira preciso distinguir a burocracia pblica do aparelho ou organizao do Estado; e importa adotar uma posio clara em relao a um problema por natureza ambguo e dialtico que o da relao entre sociedade e Estado. A burocracia pblica foi no passado um mero estamento, e hoje um setor da classe profissional ou tecnoburocrtica; sempre foi a responsvel pela administrao do aparelho do Estado, e, em muitos momentos, um ator importante na definio de suas polticas. Ao mesmo tempo em que um grupo de interesses como qualquer outro que pressiona o Estado, a burocracia pblica constitui ou integra o aparelho do Estado. Por isso, freqente a confuso entre o Estado e a prpria burocracia pblica, e se atribuir ao Estado uma autonomia relativa. Se o Estado fosse a sua burocracia, quando esta tivesse muito poder seria legtimo em se falar em autonomia do Estado. A burocracia pblica, porm, apenas um dos setores sociais que buscam influenciar o Estado. Por outro lado, o Estado muito mais do que um simples aparelho ou organizao: o sistema constitucional-legal a ordem jurdica e a organizao que a garante. E, nessa qualidade, o Estado o instrumento de ao coletiva da nao. Suas leis e polticas so o resultado de um complexo sistema de foras sociais entre as quais a burocracia pblica apenas uma delas. O Estado, portanto, jamais autnomo; ele reflete ou expressa a sociedade. O que pode acontecer a burocracia pblica lograr um poder desproporcional em relao s demais classes dirigentes quando estas estiverem divididas. Nesses momentos a elite burocrtico-poltica aumenta seu poder em relao s demais classes, e se afirma que o Estado ganhou autonomia. Na verdade, o que ocorreu foi que as outras classes que compem a sociedade perderam momentaneamente poder relativo para a burocracia pblica na determinao das polticas, na definio de seu sistema legal e na maneira de implement-lo. Em qualquer hiptese, o Estado a instituio
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mais abrangente de cada Estado-nao j que a prpria ordem pblica e a organizao que a garante. Mas em nome de quem essa ordem definida e garantida? Essencialmente, em nome das trs classes bsicas das sociedades capitalistas contemporneas: a capitalista, a tecnoburocrtica ou profissional e a trabalhadora. O poder dessas classes, naturalmente, variar historicamente: quanto mais democrtico for um pas, menos poder tero os capitalistas e mais os trabalhadores na prpria sociedade, e, em conseqncia, no Estado. Em qualquer hiptese, porm, os dois setores sociais que detero maior poder poltico sero o dos grandes capitalistas e a alta burocracia pblica que tambm pode ser simplesmente denominada burocracia poltica j que alm dos servidores em sentido estrito inclui os polticos eleitos que vivem de pagamentos do Estado. A aliana entre esses dois setores sociais muitas vezes identificada na literatura da sociologia poltica e do desenvolvimento econmico como uma aliana entre os empresrios e o Estado, ou, na linguagem americana, como uma coalizo entre business and government. No Brasil, essa aliana deu origem ao nacional desenvolvimentismo a uma bem sucedida estratgia nacional de desenvolvimento. Desde que surge sob a forma do Estado Absoluto, o Estado moderno representa os interesses da sociedade poltica organizada seu instrumento de ao coletiva. preciso, porm, ter claro que essa sociedade politicamente organizada inicialmente limitada a uma aristocracia; com o Estado Liberal, amplia-se essa sociedade e a burguesia passa a dela participar; e com o Estado Democrtico, j no sculo XX, as classes mdias profissionais e os trabalhadores passam a tambm fazer parte da sociedade civil ou da Nao e se fazerem representados no Estado. S a partir de ento legtimo dizer-se que o Estado o instrumento de ao coletiva por excelncia da Nao, mas isto no significa que haja igualdade de poderes. Ainda que o acordo nacional que est na base de qualquer Nao deva ser abrangente, os dois setores estratgicos do ponto de vista poltico continuam a ser os altos empresrios e a alta burocracia pblica ou burocracia poltica. Neste quadro, o Estado no autnomo mas representa as classes, uma condensao de foras das classes e grupos sociais; o Estado a expresso dos poderes existentes na sociedade, nos termos inicialmente propostos por Gramsci e mais
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Fiz a anlise da classe tecnoburocrtica principalmente em Bresser-Pereira (1981) A Sociedade Estatal e a Tecnoburocracia. Ver, por exemplo, Tmara Lothian (1995), Ben Ross Schneider (2004).

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plenamente expressos por Poulantzas (1968). O Estado ser mais ou menos democrtico, ter mais espao para trabalhadores, para a pequena burguesia, e para a classe profissional quanto mais a prpria sociedade for democrtica, quanto maior poder tiverem os trabalhadores e as classes mdias, organizados politicamente em termos de Nao ou de sociedade civil.
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Esta uma perspectiva que tem sua origem em Marx e Engels, para os quais o Estado era o comit executivo da burguesia com isso eles estavam vendo o Estado como representante de uma sociedade que, naquela poca, era dominada pela burguesia. H em Marx, porm, uma outra verso antes filosfica do que sociolgica segundo a qual o estado capitalista identificado com a lgica do capital. Isto correto j que s poder haver capitalismo se o estado garantir a acumulao de capital. Existe, entretanto, nesta idia o perigo de se voltar a Hegel para quem o Estado era a expresso da razo razo essa que se materializava na sua burocracia. Essa tese equivocada foi adotada por Weber, e se encontra em marxistas modernos, ao mesmo tempo em que aparece indiretamente no pensamento liberal da escolha racional quando limita o papel do Estado a garantir a propriedade e os contratos o equivalente, na linguagem marxista, a garantir as condies gerais da acumulao de capital. Offe e Ronge (1976: 123), por exemplo, criticam a perspectiva instrumental do Estado e propem como alternativa um conceito de Estado segundo a qual o Estado no defende os interesses particulares de uma classe, mas sim os interesses comuns de todos os membros de uma sociedade capitalista de classes. Ou esta uma tese equivalente de que o Estado expressa os interesses dos grupos sociais dotados de poder na prpria sociedade, e vai se modificando medida em que muda a relao de foras sociais (e neste caso estar adotando a tese instrumental que os dois autores criticam, ou significa transformar tanto o Estado quando a sociedade capitalista de classes em duas entidades metafsicas de difcil avaliao em uma linha herdada de Hegel. O Estado , sim, instrumental, mas no instrumento desta ou daquela classe; cada vez mais, na medida em que se democratiza, o instrumento de ao coletiva da sociedade. O Estado, portanto, no a materializao da razo ou da lgica do capitalismo, nem se identifica com sua burocracia, mas , em cada momento da histria, a expresso da sociedade uma expresso institucional de carter organizacional e normativo.

Organizadas em termos de Nao quando se trata de buscar a autonomia nacional e o desenvolvimento econmico; em termos de sociedade civil, quando os direitos civis e os direitos sociais, e, hoje, os direitos

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Na medida em que o Estado tem um pessoal, um patrimnio e uma dvida, uma instituio organizacional ou um aparelho; na medida em que ordem jurdica com poder de coero, que o sistema constitucional-legal, instituio normativa. Este ltimo fato, este carter dialtico do Estado que o faz regular a sociedade que o cria, entretanto, d origem a um outro equvoco entre ns geralmente associado a Raimundo Faoro, de que foi o Estado que criou a sociedade no Brasil. Embora a fundao da Nao brasileira por um herdeiro do trono portugus possa levar a essa concluso, no o Estado que criou a sociedade brasileira, mas foi ela que o constitui para que fosse seu principal instrumento de ao coletiva. Na medida em que se adota uma perspectiva weberiana de Estado, esta confuso pode surgir porque o Estado e sua burocracia assumem um carter relativamente autnomo da sociedade. Na verdade, o que ocorre que as sociedades podem usar seu Estado de forma mais ou menos intervencionista no processo econmico e social dependendo de uma srie de condicionantes histricos. Na Frana, na Sucia, ou no Brasil, o Estado parece ter tido um papel maior na definio dos rumos sociais do que na Inglaterra ou nos Estados Unidos, mas isto s verdade porque as respectivas sociedades assim o desejaram. Na Inglaterra e nos Estados Unidos o individualismo predominou; na Frana, na Sucia e tambm no Brasil a solidariedade que permite a ao coletiva que o prprio Estado foi mais forte. No caso da Sucia, a ao coletiva se exerce principalmente na rea social; no Brasil, antes de haver sido atingido pela onda neoliberal, essa ao exercia-se principalmente no plano econmico; na Frana, ocorre no dois setores. Alm do maior ou menor individualismo, preciso tambm considerar o momento do desenvolvimento econmico, especificamente da Revoluo Industrial. Desde o clssico estudo de Gerschenkron (1962), bem sabido que os pases que se atrasaram em sua Revoluo Industrial foram levados a dar ao Estado um papel econmico maior nas primeiras fases do que os que se desenvolveram originalmente, como a Inglaterra. E podemos encontrar outras variveis sociais que ajudam a explicar essa diferena de padro histrico. Entretanto, no faz o sentido negar o papel decisivo que teve o Estado na formao da Gr-Bretanha e dos Estados Unidos agindo como instrumento de suas prprias sociedades, como tambm no faz sentido concluir-se da que foi o Estado que criou a sociedade no Brasil e no o contrrio. papel do Estado moldar a sociedade, regul-la, e definir formalmente na

republicanos esto em jogo.

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Constituio seus objetivos polticos e os meios para alcan-los, mas estas tarefas so realizadas em nome da sociedade e no em seu prprio nome. Nas sociedades autoritrias, o alegado papel do Estado de criador da sociedade fica mais aparente porque a prpria sociedade muito autoritria, est controlada por uma elite oligrquica qualquer que se confunde com o prprio Estado. No Brasil, o Estado s deixou de ser puramente oligrquico a partir de 1930, mas at hoje sua democracia tem ainda muito de uma democracia de elites, e as polticas do Estado parecem aos analistas superficiais ter origem nele prprio quando sua origem real na sociedade. O Estado uma instituio, no um ator; enquanto instituio, ele pode regular e de fato regula e coordena as aes sociais, mas a iniciativa sempre da sociedade. Quando so os governantes que tomam a iniciativa, eles so membros da sociedade, so polticos e altos burocratas que agem em seu prprio nome enquanto oficiais do Estado, ou capitalistas, ou classe profissional privada, ou ainda enquanto trabalhadores; agem representando seus prprios interesses ou os de grupos que os elegem ou os apiam. A relao entre Estado e sociedade sempre uma relao dialtica, na qual a sociedade cria e est permanente reformando o Estado atravs de um permanente processo legislativo formal e informal; nessa relao cabe ainda sociedade legitimar as instituies do Estado e as decises dos governos; j ao Estado cabe, a partir dessas instituies, regular a sociedade e o mercado, dessa forma os modificando tambm permanentemente. Porque as relaes entre Estado e sociedade tm essa natureza dialtica, a discusso sobre a primazia de um ou de outro faz pouco sentido. O Estado, enquanto instituio poltica fundamental, a expresso das relaes de fora existentes na sociedade; a condensao dessas relaes de foras, como props Poulantzas (1968). As leis e as polticas que constituem o prprio Estado, em conjunto com o aparelho que as define e garante, exprimem a forma pela qual a sociedade quer se organizar, como quer distribuir o poder e a riqueza entre seus membros um quer que depende essencialmente dos poderes sociais dos que querem. Nas sociedades pr-capitalistas avanadas, o controle do Estado era essencial no apenas do ponto de vista do poder, mas tambm da renda e da riqueza. Com o capitalismo, e a coordenao da economia pelo mercado, o Estado deixou de ter um papel to direto no plano econmico, na medida em que o lucro passou a poder ser realizado no mercado sem a 23

interveno direta do Estado, mas o Estado conservou seu poder poltico final; este poder passou a ser formalmente distinguido do econmico, de forma que agora no era mais inevitvel a coincidncia entre os grupos dominantes e os dirigentes foi isto que permitiu a democracia mas a disputa das classes pelo poder dentro do Estado continuou um fator importante a explicar os comportamentos polticos e as reformas institucionais. Estas lutas continuavam, naturalmente, condicionadas pela dinmica bsica das economias capitalistas, que, de um lado, devem garantir uma taxa de lucro satisfatria para os empresrios, e, de outro, garantir que os aumentos de produtividade se transfiram para os salrios; que logram maior estabilidade poltica na medida em que conseguem igualar as oportunidades e os rendimentos, mas que no pode deixar de estimular o trabalho produtivo. No caso do Brasil, como no dos demais pases latino-americanos, essencial acrescentar a essas consideraes o carter dependente, porque esta talvez a regio do globo mais dependente dos pases ricos da Europa e dos Estados Unidos. Talvez a frica seja mais dependente que a Amrica Latina, mas se isto ocorre por razes econmicas, no culturais. J em relao sia, o contraste muito forte. Enquanto a Amrica Latina foi colonizada a partir do sculo XVI, a sia s o foi a partir do sculo XIX; enquanto na Amrica Latina as civilizaes ndias foram ou dizimadas ou destrudas pela reduo escravido, na sia a violncia imperial s ocorreu muito mais tarde, j no quadro do capitalismo industrial e liberal; enquanto as elites na Amrica Latina, ainda que essencialmente mestias, se julguem europias, as elites na sia so asiticas. Na Amrica do Norte, como na Austrlia e na Nova Zelndia, as civilizaes ndias foram tambm dizimadas, mas o tipo de colonizao de povoamento, ao invs de colonizao de explorao mercantil, permitiu que nessas regies se reproduzissem sociedades europias avanadas (Prado Jr., 1945: cap. 1 a 3).

Formas de estado e pactos polticos

dentro desse quadro amplo, no qual o Estado a expresso da sociedade, o instrumento por excelncia de ao coletiva da Nao, que devemos compreender a burocracia pblica. Esta, conjuntamente com a classe profissional privada, faz parte da classe que reivindica o monoplio do conhecimento tcnico, organizacional e comunicativo ao pretender ser a nica classe com a capacidade de lograr eficincia nos processos de trabalho. A atuao poltica da 24

burocracia pblica vai refletir essa condio bsica. Enquanto setor de uma classe social, ela vai defender seus interesses, enquanto parte constitutiva do Estado ela vai se identificar com a organizao do Estado, vai vestir a camisa do Estado ao mesmo tempo em que vai responder s presses das demais classes sociais. Conforme Paulo Srgio Pinheiro (1978: 31), em seu estudo sobre as classes mdias urbanas na Primeira Repblica, a ao poltica da burocracia pblica vai depender do funcionamento concreto dos aparelhos de Estado e das relaes do Estado com as diversas classes sociais. Na condio de parte da classe profissional e de elemento constitutivo do aparelho do Estado, a burocracia pblica tende a fazer parte da classe dirigente. J o fazia enquanto burocracia patrimonial, no Imprio e na Primeira Repblica; o far enquanto burocracia moderna no momento da proclamao da Repblica e depois de 1930; alcanar a condio de classe dirigente principal entre 1964 e 1984; e a partir de ento perde decisivamente poder juntamente com a burguesia industrial com a qual se aliou desde os anos 1930. Quadro 1: Formas histricas de sociedade e de estado 1821-1930 PatriarcalDependente 1930 1985 Nacionaldependente Desenvolvi mentista 1990 - ... NacionalDependente Liberaldependente

Sociedade

Estado

Oligrquico

Regime poltico Classes dirigentes

Oligrquico Latinfundirios e Burocracia patrimonial

Autoritrio
(Democrtico entre 1945-1964)

Democrtico Agentes financeiros e Rentistas

Empresrios industriais e Burocracia pblica Burocrtica

Administrao

Patrimonial

Gerencial

As formas histricas do Estado no Brasil esto naturalmente imbricadas na natureza de sua sociedade, e, portanto, expressam de um lado as mudanas por que vai passando a sociedade 25

e, de outro, a maneira pela qual o poder originrio, derivado ou da riqueza ou do conhecimento e da capacidade de organizao distribudo nessa sociedade. As formas do Estado brasileiro, pensadas de acordo com esse critrio, esto resumidas no Quadro 1. No sculo XIX a sociedade essencialmente patriarcal e mercantil porque dominada pelo latifndio agro-exportador e pelos comerciantes locais que no incorporam ainda as idias de progresso tcnico e produtividade, enquanto o Estado conta com a participao importante de uma burocracia patrimonial. A primeira forma histrica de Estado, o Estado PatriarcalOligrquico, patriarcal no plano das relaes sociais e econmicas internas, e mercantil no plano das relaes econmicas externas, e caracterizada pela participao na classe dirigente oligrquica de uma burocracia patrimonial; um Estado dependente porque suas elites no tm suficiente autonomia nacional para formularem uma estratgia nacional de desenvolvimento: limitam-se a copiar idias e instituies alheias com pouca adaptao s condies locais. A partir dos anos 1930, quando comea a Revoluo Industrial brasileira, a sociedade passa a ser industrial porque agora os empresrios industriais tornam-se dominantes, enquanto o Estado torna-se nacional-desenvolvimentista porque envolvido em uma bem sucedida estratgia nacional de desenvolvimento. No Estado NacionalDesenvolvimentista, dominante entre 1930 e 1980, a classe dirigente caracterizada por uma forte aliana entre a burguesia industrial e a burocracia pblica, e o perodo marcado por um grande desenvolvimento econmico. Alm de ser o momento da Revoluo Industrial, tambm o da Revoluo Nacional: o nico em que a Nao se sobrepe condio de dependncia. Seu sentido poltico maior a transio do autoritarismo para a democracia, mas ser marcada por dois retrocessos, um em 1937 e o outro em 1964. Os anos 1980s so de crise e de transio, so o momento em que o pas atravessar a pior crise econmica de sua histria uma crise da dvida externa e da alta inflao inercial que merece o nome de Grande Crise dos Anos 1980. Esta crise facilitar a transio democrtica, mas, em compensao, debilita a Nao e a leva a se tornar novamente dependente. Surge ento a forma de Estado ainda hoje dominante no Brasil: o Estado Liberal-Dependente. A partir de 1991, as polticas pblicas, embora conservando o carter social acordado durante a transio democrtica, tornam-se, no plano econmico, novamente dependentes, passando a seguir risca as orientaes vindas do Norte. Sociedade e Estado perdem rumo, o Estado se enfraquece, e se torna incapaz de fazer o que fizera entre 1930 e 1980: coordenar uma

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estratgia nacional de desenvolvimento. Atravs da abertura comercial e da abertura financeira, deixa de ter capacidade de se proteger contra a tendncia sobrevalorizao da taxa de cmbio que caracteriza os pases em desenvolvimento, e entra em fase de desindustrializao e quase-estagnao. O retorno condio de dependncia coincide com pequena diferena com a transio democrtica porque ocorre em um momento em que as foras polticas que lideraram a transio no contavam com um projeto alternativo para enfrentar a crise do modelo nacional-desenvolvimentista. E tambm porque, nos anos 1990, logo aps o colapso da Unio Sovitica, a hegemonia ideolgica do Norte sobre a Amrica Latina tornara-se quase absoluta. Apesar de ser comum se identificar o perodo nacional-desenvolvimentista com o corporativismo, no uso esse conceito porque ele antes confunde do que esclarece. Nos anos 1930 h de fato um elemento corporativista no Estado brasileiro que se reflete na Constituio de 1934 que prev representao classista no Congresso. Entretanto o que geralmente se usa o conceito de corporativismo de Schmitter (1974) e Cawson (1986), que buscaram explicar sistemas polticos avanados como o da Alemanha, no qual o Estado tem como um de seus papeis intermediar interesses das classes capitalista e trabalhadora representadas por sindicatos. Nesse caso, o corporativismo brasileiro compreendido de maneira negativa, como autoritrio e excludente dos trabalhadores (Santos, 1990; Costa, 1999) o que de fato foi , mas preciso entender que o grau de desenvolvimento poltico do Brasil no possibilitava outra coisa. Neste trabalho examinarei tambm as reformas do aparelho do Estado. Do ponto de vista administrativo, o Estado ser patrimonial at os anos 1930 prevalecendo ento a confuso intrnseca ou inerente ao patrimonialismo entre o patrimnio pblico e o privado. Nos anos 1930 comea a Reforma Burocrtica ou do servio pblico e a administrao passa a ser burocrtica ou weberiana, preocupada principalmente com a efetividade da ao pblica. A partir de 1995, quando comea a Reforma Gerencial ou da Gesto Pblica, a administrao assume carter crescentemente gerencial na medida em que o critrio da eficincia torna-se decisivo. A essas formas de Estado correspondem formas de burocracia: patrimonial, weberiana e gerencial, as duas ltimas podendo ser consideradas modernas, mas a weberiana est ainda preocupada com a racionalidade formal da organizao e com a 27

efetividade de suas normas e regulamentos, enquanto que a gerencial j est voltada para a realizao eficiente das tarefas, ou seja, para a reduo dos custos e o aumento da qualidade dos servios, independentemente das normas e rotinas, que continuam necessrias mas so flexibilizadas. No Quadro 1, temos ainda os regimes polticos dominantes nesses trs perodos: ele foi oligrquico entre 1822 e 1930, autoritrio entre 1930 e 1985, e democrtico a partir de ento. Talvez mais significativos, entretanto, sejam os pactos polticos que caracterizam a sociedade brasileira desde 1930, e que aparecem no Quadro 2. O perodo 1930-1959 corresponde ao Pacto Popular-Nacional de Getlio Vargas do qual participam a nova burguesia industrial, a nova burocracia pblica moderna, setores da velha oligarquia, e os trabalhadores; tambm a primeira fase do Estado Nacional-Desenvolvimentista. Ainda que a democracia seja estabelecida em 1945, no houve mudana de pacto poltico porque, embora nos quinze anos anteriores os trabalhadores no tivessem direito ao voto, j participavam de alguma forma do processo poltico atravs do populismo de Vargas; e porque tanto o presidente Dutra, que o antecedeu, quanto o presidente Kubitschek que o suceder depois de um breve intervalo, sero eleitos nos quadros do Pacto Popular-Nacional que Getlio Vargas liderou. H em seguida uma crise, entre 1960 e 1964, que no muda o modelo econmico (que continua substituidor de importaes e nacional-desenvolvimentista), mas muda o pacto poltico que se torna Burocrtico-Autoritrio porque dele so excludos os trabalhadores e a burocracia pblica militar ganha papel maior. A partir de 1977 comea a crise desse pacto e do regime militar, surgindo outra coalizo poltica, o Pacto Popular-Democrtico de 1977. Esse pacto conseqncia do rompimento da aliana que a burguesia havia feito com os militares, e se torna realidade a partir da adeso dos empresrios principalmente industriais s foras que lutavam pela redemocratizao. O Pacto Popular-Democrtico chega ao poder em 1985, mas dois anos depois, com o fracasso do Plano Cruzado, colapsa na medida em que deixou claro que os novos governantes no tinham um projeto para as novas condies que o pas enfrentava e principalmente para dar conta da Grande Crise da Dvida Externa e da Alta Inflao dos anos 1980. Temos em seguida um novo perodo intermedirio de crise que se transforma em hiperinflao em maro de 1990. No ano seguinte, depois do fracasso de um novo plano de estabilizao, o Plano Collor, o pas se rende ortodoxia convencional vinda do Norte, e o novo pacto poltico dominante passa a ser o Pacto Liberal-Dependente que tem 28

como principais participantes os grandes rentistas que vivem de juros, os agentes do setor financeiro que deles recebem comisses, as empresas multinacionais e os interesses estrangeiros no pas interessados em taxas de cmbio apreciadas. Falo de agentes ao invs de empresrios do setor financeiro porque a maioria deles provm diretamente da classe profissional privada, e realizam seus ganhos no mercado graas a seu conhecimento e no a seu capital. H, no entanto, no perodo, um grande avano econmico, que a estabilizao da alta inflao pelo Plano Real um plano de estabilizao comandado por Fernando Henrique Cardoso no governo de transio de Itamar Franco. Este plano, entretanto, nada tinha a ver com a ortodoxia convencional j ento dominante, mas fora o resultado da aplicao da teoria da inflao inercial desenvolvida por economistas brasileiros para resolver um problema que afligia a sociedade brasileira desde 1980. Quadro 2: Pactos Polticos
Anos Pactos Polticos

1930-1959 Popular-Nacional 1960-1964 Crise 1964-1977 Burocrtico-Autoritrio 1977-1986 Popular-Democrtico (crise) 1987-1990 Crise 1991- ... Liberal-Dependente

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2. SOCIEDADE PATRIARCAL E MERCANTIL

A sociedade brasileira no perodo colonial e em boa parte do imperial caracterizou-se por ser ao mesmo tempo patriarcal, baseada no latifndio auto-suficiente em termos de consumo interno, e mercantil, na medida em que esse latifndio estava aberto para o exterior na medida em que produzia um excedente econmico destinado ao pagamento dos impostos coloniais e ao consumo de bens de luxo importados da Europa. O grande analista da sociedade patriarcal foi Gilberto Freyre, da sociedade mercantil, Caio Prado Jr. Nos anos 1950, Igncio Rangel e Celso Furtado sintetizaram os dois aspectos e os relacionaram ao carter no-sustentado do crescimento econmico brasileiro at meados do sculo XIX. Fica claro por essa anlise que as razes do subdesenvolvimento brasileiro encontra-se no perodo colonial muito mais do que no imperial. Entretanto, no obstante a anlise dos dois grandes economistas, nessa poca era comum aliarem-se os conceitos de imperialismo, lei das vantagens comparativas, e modelo primrio-exportador para se localizar as razes do subdesenvolvimento brasileiro no sculo XIX. Por outro lado, mais recentemente, o uso pouco cuidadoso de estatsticas histricas levou analistas estrangeiros a localizar o atraso brasileiro nas instituies brasileiras do sculo XIX que no assegurariam de forma satisfatria aos capitalistas a propriedade e os contrtos. Para compreendermos as razes do atraso brasileiro necessrio situar a revoluo capitalista industrial brasileira. O desenvolvimento econmico propriamente dito s comea quando uma sociedade se torna dominantemente capitalista, ou seja, quando sua economia passa a ser coordenada principalmente pelo mercado, o trabalho se torna assalariado, e o excedente econmico deixa de ter principalmente a forma de renda da terra e de lucro mercantil para assumir o carter de lucro industrial. Enquanto no capitalismo mercantil, o capitalista no pensa em termos de progresso tcnico, e est simplesmente buscando no comrcio de longa distncia um diferencial monopolista entre custo e preo, no capitalismo industrial ou propriamente dito o lucro derivado da combinao do mecanismo da mais valia com a permanente incorporao de progresso tcnico aos investimentos. Enquanto que nas 30

formaes pr-capitalistas no h sequer a noo de investimento ou acumulao, e o excedente aplicado principalmente em templos, instrumentos de guerra e consumo de luxo, e que no capitalismo mercantil o desenvolvimento econmico eventual podendo os capitalistas a qualquer momento deixar de reinvestir seus lucros sem risco de perder seu capital, no capitalismo industrial o progresso tcnico obriga a sistemtica reinverso dos lucros acompanhada por permanente inovao como condio de sobrevivncia dos empresrios e suas empresas. Durante sculos e sculos, a ndia e a China tiveram sociedades pelo menos to avanadas seno mais do que a sociedade ocidental. Foi s entre os sculos XVII e XVIII que a Inglaterra e a Frana e depois outros pases ocidentais ultrapssaram decisivamente aquelas antigas civilizaes que, um sculo mais tarde, tornaram-se colnias, e dois sculos depois, haviam se tornado subdesenvolvidas. O fato histrico novo que permitiu essa dramtica ultrapassagem mudando todo o sistema de poder no mundo foi a Revoluo Capitalista. Visto o problema do desenvolvimento brasileiro desta perspectiva, e dado o fato que sua revoluo capitalista s realmente passou a ocorrer a partir do final do sculo XIX e principalmente da Revoluo de 1930, enquanto que nos Estados Unidos, por exemplo, essa revoluo j est em plena realizao um sculo antes, o problema do subdesenvolvimento brasileiro s pode ter uma resposta na anlise do atraso da revoluo capitalista. A grande explicao desse atraso encontra-se nos primeiros trs captulos da clssica Histria Econmica do Brasil de Caio Prado Jr. (1945). Neles, o autor comea por distinguir trs formas de colonizao de explorao mercantil, de feitoria mercantil, e de povoamento. As duas primeiras so as manifestaes da primeira fase da Revoluo Capitalista a Revoluo Comercial - que ocorria na Europa. A colonizao por feitoria mercantil ocorrer nas regies, como a China e a ndia, que j produziam um excedente comercializvel, de forma que o colonizador limitava-se a instalar um enclave comercial em uma cidade costeira, e, a partir dali, comerciar com as populaes locai. J a explorao mercantil ser tpica de regies nas quais as populaes locais no produzem um excedente mas que oferecem condies de clima e de solo complementares s da Europa que permitem, alm da minerao, o desenvolvimento de plantaes como as da cana de acar, a pimenta, o algodo e o tabaco. Este o caso do Brasil e do sul dos Estados Unidos. A colonizao de povoamento, por sua vez, ocorrer em 31

regies que tambm no produzem um excedente comercializvel, e apresentam condies de clima e de solo semelhantes s da Europa. Este o caso por excelncia do norte dos Estados Unidos, da regio que significativamente ser chamada de Nova Inglaterra. A colonizao nessa regio significar o transplante de uma parte da sociedade inglesa uma sociedade que liderava a revoluo capitalista. Significar construir na Amrica do Norte, uma sociedade de pequenos proprietrios rurais j bem educada que, na primeira oportunidade, copiar a metrpole e iniciar sua prpria revoluo industrial. Gilberto Freyre, em Casa Grande e Senzala (1933), faz o grande elogio da colonizao portuguesa. Argumenta que foi esta a primeira vez que uma civilizao se desenvolveu nos trpicos. E atribui esse fato ao carter aventureiro e quase herico dos portugueses. Na verdade, enquanto colonizadores, os portugueses, como qualquer outro povo imperial, explorou na forma que podia e sabia o Brasil. Sua colonizao foi mercantil e no de povoamento no apenas porque o Brasil tinha condies geogrficas complementares s de Portugal, mas tambm porque o prprio Portugal era uma sociedade mercantil decadente sem nenhuma perspectiva de, como aconteceu na Inglaterra, realizar sua Revoluo Industrial j na segunda parte do sculo XVIII. Dessa forma, ainda que a cana de acar, e, no sculo XVIII, a minerao do ouro, tenham produzido um amplo excedente econmico, e que uma parte desse excedente tenha ficado no Brasil nossa grande arte barroca mostra bem esse fato isto no significou desenvolvimento econmico na medida em que a idia de progresso tcnico estava ausente, e o reinvestimento dos lucros no era uma necessidade econmica mas uma simples possibilidade. Alm disso, para que houvesse desenvolvimento capitalista era necessrio que surgisse um mercado interno. Ora, o carter intrinsecamente dual da sociedade brasileira, que Igncio Rangel to bem acentuou em sua Dualidade Bsica da Economia Brasileira (1953) impedia a formao de um mercado interno digno desse nome que oferecesse oportunidade de investimento lucrativo a empresrios. O latifndio era autosuficiente em termos de mercado interno, s se abrindo para o exterior em termos mercantis para o consumo de modestos bens de luxo consumidos por senhores de engenho, mineradores, e outros latifundirios. A grande massa da populao era escrava e analfabeta, e apenas uma educao religiosa marginal procurava resolver o problema. No constitua, portanto, nem mo-de-obra nem mercado para a indstria. No bastasse isso, no perodo colonial investimentos nas indstrias eram proibidos. Essa proibio era desnecessria, j mesmo sem 32

ela no haveria industrializao e diversificao da economia brasileira no quadro de um capitalismo escravocrata e mercantil. Mais recentemente, alguns autores estrangeiros, baseados principalmente em estatsticas histricas de produto per capita levantadas por Angus Maddison (1991, 2003) que apresentavam estimativas de renda per capita no Brasil, em torno de 1800, entre a metade e semelhantes s dos Estados Unidos nessa mesma poca, concluram que o atraso brasileiro ocorreu durante o sculo XIX ao invs de no perodo colonial. As anlises de Stephen Harber e Nathaniel Leff e outros no livro organizado pelo primeiro, How Latin America Fell Behind (1997) trazem essa viso equivocada, em primeiro lugar, porque as estatsticas no so confiveis; e, em segundo lugar, porque, mesmo que o fossem, no trariam nela embutida a informao fundamental: em 1800, estava o Brasil, como estavam os Estados Unidos, prestes a realizar sua Revoluo Industrial e Capitalista, ou muito distantes dela? Os clculos de renda per capita eram baseados principalmente em dados de exportao e nesse plano o Brasil estava bem em relao aos Estados Unidos j que tinha uma economia mercantil exportadora. Mas no havia aqui, muito diferentemente dos Estados Unidos, qualquer indcio de que logo o pas realizaria sua Revoluo Capitalista. Enquanto os Estados Unidos tinham ento, alm de um mercado interno, uma ampla classe mdia que poderia se transformar em empresrios capitalistas, o Brasil estava radicalmente dividido entre uma classe de latifundirios aos quais se juntava uma pequena burocracia patrimonial, e uma ampla massa de trabalhadores pobres e escravos. Uma outra explicao para o atraso do Brasil e, mais amplamente, da Amrica Latina, foi apresentada por trs outros autores no quadro do novo institucionalismo que dominou o pensamento neoliberal americano desde os anos 1980s. Segundo North, Summerhill e Weingast (2000), a Amrica Latina no se desenvolveu nos sculos anteriores porque no garantiu a propriedade e os contratos como o fizeram os Estados Unidos. Essa explicao pode fazer sentido para quem pensa que instituies so variveis exgenas, e que basta manipul-las para que os comportamentos mudem na forma desejada. tpica de economistas neoclssicos e da escolha racional. No faz, entretanto, o menor sentido para quem sabe que as instituies so endgenas que mudam na medida em que mudam a tecnologia, as formas de propriedade, e o sistema de valores e crenas de uma sociedade. Nos ltimos anos, tornou33

se moda entre economistas, pretender explicar o desenvolvimento econmico atravs de instituies principalmente a garantia da propriedade e dos contratos mas seus estudos empricos apresentam invariavelmente um problema: h uma forte correlao entre os nveis de desenvolvimento econmico e instituies modernas os pases mais ricos so tambm aqueles que melhor garantem o estado de direito e a democracia , mas no h qualquer correlao entre as taxas de crescimento e as mesmas instituies. Estes fatos confirmam o carter endgeno das instituies. Afirmar que a Amrica Latina no se desenvolveu como os Estados Unidos porque no garantiu igualmente a propriedade e os contratos a mesma coisa que afirmar que no se desenvolveu porque no realizou sua Revoluo Capitalista. Ora, nisto estamos de acordo, mas se trata de mera tautologia: uma sociedade plenamente capitalista tende a garantir dos direitos civis ou o estado de direito e ser democrtica. No explica, porm, por que uma sociedade realizou antes e a outra muito depois sua Revoluo Capitalista.

Burocracia patrimonial no Estado Oligrquico

No Imprio e na Primeira Repblica, entre 1822 e 1930, a sociedade brasileira uma sociedade patriarcal e mercantil que corresponde a um Estado politicamente oligrquico e administrativamente patrimonial. A classe dominante brasileira assim constituda no apenas por uma oligarquia de dos senhores de terra e comerciantes de escravos, mas tambm por um estamento de burocratas pblicos patrimoniais. Este fato s comeou a ficar claro depois das contribuies de Raimundo Faoro (1957/75), Jos Murilo de Carvalho (1980), e Luciano Martins (1976) enfatizando o papel da burocracia patrimonial. A interpretao clssica do Brasil colocava todo o poder nas mos da oligarquia de senhores de terra. Raymundo Faoro, em Os Donos do Poder (1957/75), usando o conceito weberiano de burocracia patrimonial, apontou radicalmente na direo oposta. Para ele o poder poltico no Brasil estava concentrado em um estamento aristocrtico-burocrtico de juristas, letrados, e militares, que derivam seu poder e sua renda do prprio Estado. A viso anteriormente dominante, partilhada tanto por autores de formao tanto liberal quanto marxista como Gilberto Freyre (1933, 1951), Nestor Duarte (1939), Caio Prado Jr. (1945) e Igncio Rangel (1953), localizava o poder poltico durante o Imprio e na Primeira 34

Repblica em uma oligarquia de senhores de terra que era tambm comerciante mercantil: em uma primeira fase, so os senhores de engenho do Nordeste e os coronis de gado do serto; em uma segunda, so os primeiros plantadores de caf do Vale do Paraba; e finalmente, sero os cafeicultores do Oeste paulista os dirigentes econmicos e polticos do Brasil. Segundo Gilberto Freyre (1933: 19) que foi no apenas o grande analista mas tambm o grande idelogo da oligarquia de senhores de terra que ele via como uma aristocracia, a famlia e no o indviduo, nem tampouco o Estado nem nenhuma companhia de comrcio, , desde o sculo XVI o grande fator colonizador no Brasil, a unidade produtiva, o capital que desbrava o solo, instala as fazendas, compra escravos bois, ferramentas, a fora social que desdobra em poltica, constituindo-se na aristocracia colonial mais poderosa da Amrica. Freyre no poderia ser mais enftico. De acordo com a anlise clssica de Rangel, a oligarquia no perodo colonial tambm constituda pelos senhores de terras que, internamente, dominam de forma patriarcal os latifndios, enquanto externamente j constituem uma burguesia mercantil. No sculo XIX, surge uma burguesia mercantil urbana de grandes comerciantes e mercadores de escravos que passa a partilhar poder e privilgio com o patriarcado rural. Nestor Duarte (1939 [1966]), por sua vez, ao caracterizar o Estado brasileiro, mostra sua dependncia da classe patriarcal ou senhorial da qual vai receber o poder poltico: O Estado s comea a existir alm dessa ordem [senhorial], e, o que mais, s se exerce, como se desenvolve e circunscreve, dentro do novo crculo que ela lhe abre acima daquele primeiro crculo de sua atuao direta. A anlise marxista de Caio Prado Jr. vai na mesma direo. Faoro no nega a existncia desses atores sociais, mas inverte o raciocnio, e entende que o estamento patrimonial que dirige a organizao do Estado a prpria classe dirigente. Para ele, o Brasil reproduziu o sistema montado em Portugal no sculo XIV por Dom Joo I, o Mestre de Avis que tem como base um estamento originalmente aristocrtico, formado pela nobreza decadente que perde as rendas da terra, que vai se tornando cada vez mais puramente burocrtico com a entrada de meros letrados, sem perder todavia seu carter aristocrtico. Este estamento no mais senhorial, porque no deriva sua renda da terra, mas patrimonial, porque a deriva do patrimnio do Estado, que em parte se confunde com o patrimnio de cada um de seus membros. O Estado arrecada impostos das classes, particularmente da burguesia mercantil, que so usados para sustentar o estamento dominante e o grande corpo de funcionrios de nvel mdio a ele ligados por laos de toda ordem. Faoro est bem ciente de 35

que sua tese conflita tanto com a perspectiva marxista quanto com a liberal. Ele no hesita em se colocar contra ambas: crtica de fonte liberal junta-se paradoxalmente no mesmo sentido a crtica marxista. O capitalismo antigo identificado por simplificao de escola, ao feudalismo, ou ao pr-capitalismo ser devorado pelo capitalismo industrial. Ora, argumenta Faoro, a realidade histrica brasileira demonstrou a persistncia secular da estrutura patrimonial, resistindo galhardamente, inviolavelmente, repetio, em fase progressiva, da experincia capitalista. Adotou do capitalismo a tcnica, as mquinas, as empresas, sem aceitar-lhe a alma ansiosa de transmigrar (1957/75: 734-736). Uma posio intermediria mas que afinal deixa o problema indefinido adotada por Fernando Uricoechea (1978), que v a administrao imperial como patrimonalista ou prebendria mas salienta que o latifndio a prebenda bsica que a Coroa portuguesa garantiu aos colonos.
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Entendo que esta anlise de Faoro oferece uma viso nova do Brasil do perodo imperial e ainda esclarecedora para o perodo da Primeira Repblica. Fica claro o papel decisivo desempenhado pela burocracia pblica de ento por um estamento burocrtico-patrimonial semelhante quele que dominava Portugal, de origem aristocrtica, ligado aqui por laos de famlia ao patriarcado rural. Enquanto os senhores de terra e os grandes comerciantes e traficantes de escravos se ocupavam da economia, esse estamento dominava com relativa autonomia o Estado e a poltica. De acordo com a perspectiva de Faoro, haveria uma distino clara entre a classe dominante de senhores de terra e a classe dirigente de burocratas patrimoniais que leva o raciocnio longe demais. Ainda que possamos e devamos distinguir os dois grupos, os laos familiares e as relaes de dependncia da elite poltica em relao elite econmica eram muito fortes. O poder poltico da alta burocracia patrimonial dependia do voto a nvel local, em um Brasil absolutamente rural, no qual era decisiva a figura do coronel que em grande parte se confundia com a do senhor de terras.
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Em conseqncia dessa anlise, a Guarda Nacional, que foi uma instituio dos senhores de terra em oposio ao poder central e ao exrcito burocrtico entendida como uma manifestao patrimonialista um patrimonialismo curiosamente antiburocrtico. Faoro, entretanto, termina seu livro com um capitulo sobre a viagem redonda porque acredita que no ltimo quartel do sculo XX o Estado e a sociedade brasileiros continuavam essencialmente patrimoniais o que implica em negar a histria.
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A importncia dessa aristocracia burocrtica no Imprio inegvel. Jos Murilo de Carvalho, em sua notvel anlise das origens dos ministros do imprio, assinala que a grande maioria deles era formada por letrados e juristas, que podiam estar ligados s famlias de proprietrios de terra, mas eram antes de tudo burocratas patrimonialistas sustentados pelo Estado. Em um primeiro momento, a partir de sua base estamental ou de suas relaes com o patriarcado rural, eles estudavam em Coimbra, depois, nas faculdades de direito da Olinda e So Paulo. Apoiados nesse conhecimento vinham a ocupar os altos postos do Imprio. Segundo Carvalho (1980: 38-1939), o que acontecia com a burocracia brasileira acontecia tambm em parte com a elite poltica, mesmo porque a ltima em boa medida se confundia com os escales mais altos da primeira. Isto, entretanto, assinala o historiador, no significava que a elite imperial fosse, como para Nestor Duarte, simplesmente a representante dos proprietrios rurais, ou, como para Faoro, um estamento solidamente estabelecido que se tornava, atravs do Estado, rbitro da Nao e proprietrio da soberania nacional. Talvez Carvalho faa essa ressalva dado o carter radical da posio de Faoro, mas a pesquisa histrica que realizou caminha antes na direo de Faoro do que de Duarte este aqui representando a sabedoria convencional marxista e liberal. A elite poltica brasileira era fundamentalmente formada por bacharis ou juristas, e estes eram em regra magistrados, funcionrios do Estado, como prprio do patrimonialismo, enquanto, na Inglaterra, os juristas eram cada vez mais advogados, servindo a burguesia nascente. Estes magistrados apresentavam uma extraordinria homogeneidade, que a educao nas faculdades de direito proporcionava. Homogeneidade conservadora, herdada do conservadorismo atrasado de Coimbra. Por outro lado, conclui Carvalho, ficava assim clara a capacidade (dessa elite) de processar conflitos entre grupos dominantes dentro de normas constitucionais aceitas por todos constitua o fulcro da estabilidade do sistema imperial. Sob muitos aspectos, o trabalho realizado por ela durante o Imprio principalmente, foi admirvel. Entretanto, preciso considerar que toda elite poltica culturalmente mais sofisticada do que as elites econmicas que representa, e, por isso, delas se distingue. Para que um poltico tenha condio de falar em nome do patriarcado rural e dos grandes comerciantes urbanos que constituam o Brasil, devia estar necessariamente mais preparado, e possuir um status social diferente dos seus representados. Nesse processo, ganhava naturalmente um determinado grau de autonomia, que aparentemente aumentava ainda mais na medida em que em essa elite poltica era fortemente

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influenciada pela cultura e pelos interesses europeus. Na verdade, tratava-se antes de uma dupla dependncia dependncia da oligarquia econmica e dos interesses imperiais externos que a elite poltica patrimonialista no tinha alternativa seno expressar dada a inexistncia de povo ou mesmo de uma sociedade civil que lhe oferecesse outra base poltica. Jos Murilo de Carvalho assinala que faltava elite poltica patrimonialista do Imprio poder para governar sozinha. Na verdade o que tnhamos no Imprio era uma aliana do estamento patrimonialista com a burguesia mercantil de senhores de terra e grandes comerciantes. Com a proibio do trfico de escravos a burguesia comercial se transforma, ao mesmo tempo em que, com as exportaes crescentes de caf, a oligarquia rural deixa de ser principalmente a oligarquia mercantil de senhores de engenho para ser uma oligarquia burguesa de cafeicultores do Norte e Oeste paulista. Tivemos assim um Estado Patrimonial-Mercantil no Imprio, que se estender ainda pela Primeira Repblica. O poder do estamento patrimonial de fato grande, como assinala Faoro, mas mesmo nesse perodo no pode ser considerado nico. A elite patrimonialista imperial, embora tivesse origem principalmente nas famlias proprietrias de terra, aos poucos vai ganhando autonomia na sua prpria reproduo. O que a caracteriza o saber jurdico formal, transformado em ferramenta de trabalho e instrumento de poder. A absoluta maioria dos ministros, conselheiros, e presidentes de provncia, e deputados formada em direito. Srgio Buarque de Holanda (1936/69: 105-106), que foi quem, pela primeira vez, utilizou o conceito de patrimonialismo para caracterizar as elites polticas brasileiras, distinguindo o funcionrio patrimonial do puro burocrata, observa que no era fcil aos detentores das posies pblicas de responsabilidades, formados por tal ambiente (famlia patriarcal), compreenderem a distino fundamental entre os domnios do privado e do pblico. essa elite poltica letrada e conservadora que manda de forma autoritria ou oligrquica. No h democracia. As eleies so uma farsa. A distncia educacional e social entre a elite poltica e o restante da populao, imensa. Poder-se-ia supor que comeava ento a emergir uma nova classe mdia, uma classe burocrtica ou profissional, mas essa tese no cabe: tratava-se antes de um estamento de altos polticos e burocratas patrimonialistas que faziam parte integrante da oligarquia, mas que no derivavam seus rendimentos da terra, mas dos proventos que recebiam dos cofres do Estado; tratava-se de um grupo burocrtico ao invs de rural ou capitalista que, no entanto, teve um 38

papel decisivo na classe dirigente do Imprio um perodo cuja marca era ainda a da colonizao portuguesa. Manoel Bomfim, escrevendo nos primeiros anos do sculo, seu livro clssico, A Amrica Latina (1905), escolheu como subttulo a expresso Males de origem para salientar que nosso subdesenvolvimento ou, nas suas palavras, o nosso atraso geral, estava ligado ao carter decadente da colonizao portuguesa e submisso Inglaterra (1903: 54). Se ficarmos, porm, apenas com essa idia, manter-se- ainda vlida para o Imprio a concepo clssica das classes e de sua sucesso na histria que Ricardo e Marx nos legaram. O quadro muda de figura, entretanto, se consideramos que no Imprio, seguindo uma tradio portuguesa secular, formara-se uma elite dirigente patrimonialista, que vivia das rendas do Estado ao invs de das rendas da terra, e detinha com razovel autonomia um imenso poder poltico. No mesmo texto Mello nos lembra, apoiado em Joaquim Nabuco, que muitos dos estadistas do imprio eram pobres, que ou casavam com filhas de proprietrios ricos, ou viviam dos cargos pblicos ou da magistratura. Esse estamento burocrtico patrimonialista no pode ser identificado com a classe profissional, dados seus claros traos aristocrticos. Mas no sculo XIX est surgindo tambm uma camada de funcionrios pblicos, donos antes de sinecuras do que de funes, dado o papel do Estado patrimonial de lhes garantir emprego e sobrevivncia. tradicional a idia de que uma funo fundamental do Estado nessa poca era garantir empregos para a classe mdia pobre ligada por laos de famlia ou de agregao aos proprietrios rurais. De acordo com a lgica do patrimonialismo, a baixa e a mdia burocracia pblica estavam l no apenas porque eram necessrias para os trabalhos burocrticos, mas porque tambm precisavam de emprego. Conforme observa Srgio Buarque, no Brasil somente excepcionalmente tivemos um sistema administrativo e um corpo de funcionrios puramente dedicados a interesses objetivos e fundados nesses interesses. Evaldo Cabral de Mello, no posfcio a Um Estadista no Imprio (1998: 1325), assinala que o prprio Estado no poderia ser compreendido sem ser referido funo de absorver pelo emprego pblico os representantes da ordem escravocrata. E cita um texto antolgico de Joaquim Nabuco, no qual ele diz que a agricultura, alm de sustentar aqueles que lhe emprestam a altos juros, as sobras ele a distribui pelo seu exrcito de funcionrios, os quais por sua vez sustentam uma numerosa 39

dependncia de todas as classes. Os testemunhos de Tobias Barreto, Sylvio Romero, e Joaquim Nabuco, entre outros, caminham sempre no mesmo sentido. O emprego pblico, embora no garantisse plena estabilidade, dada a prtica das derrubadas quando mudavam ministrios de um partido para o outro, era o nico emprego possvel para uma ampla classe mdia desempregada. Dela se recrutava a elite poltica. Os funcionrios faziam parte de uma camada mdia pequena mas que j significativa. O ciclo da minerao, como assinala Nelson Werneck Sodr (1968: 69) gerou uma camada mdia constituda por todos aqueles que no eram senhores mas no eram tambm escravos ou servos: pequenos comerciantes, pequenos proprietrios de terra, funcionrios, padres, militares, artesos dos diversos ramos... muito mais numerosa na cidade do que no campo. Com o aumento, ainda que modesto, do aparelho do Estado, funcionrios de origens sociais modestas comeam a ter um papel social. A burocracia de carter aristocrtico que ocupa os altos cargos do Imprio comea a ser infiltrada por elementos externos, de origem social mais baixa, como j havia antes acontecido dentro da organizao da Igreja Catlica. Quando nos referimos a esses funcionrios, j no podemos mais falar com preciso de um estamento patrimonial. Pode-se, imaginar que os critrios administrativos eram pessoais, e que a preocupao com a eficincia da mquina estatal fosse nula. Jos Murilo de Carvalho (1980: 130) salienta que a classe mdia desempregada, a que se referiam Tobias Barreto e Sylvio Romero, formada principalmente de profissionais liberais, em particular bacharis, e dominantemente mestios, tinha como vocao o funcionalismo. E acrescenta: no era a vocao de todos, como exagerou Nabuco, mas o era das minorias urbanas, especialmente de seus elementos mais educados e agressivos. No obstante essas limitaes, a burocracia pblica moderna que est timidamente surgindo. O acesso, inclusive, no era fcil, especialmente na Marinha e na magistratura, onde mantinha seu carter aristocrtico. Alm da modesta emergncia de uma classe mdia de funcionrios do Estado, no ltimo quartel do sculo XIX possvel observar a emergncia de dois grupos significativos de maior prestigioso social: de um lado, um grupo de profissionais estrito senso, o dos engenheiros, e de outro, um grupo ligado ao Estado, os oficiais militares. Conforme observa
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Essa camada formada de elementos pequeno-burgueses e burocrticos era suficientemente pequena para que Gilberto Freyre (1951 [2003]: 53) afirmasse poder ser quase ignorada sua presena na histria social da famlia

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Martins (1976: 83-87), o militar e o engenheiro aqui tomados como tipos ideais so os dois novos atores que freqentemente se confundem que emergem desses setores mdios no curso dos ltimos dois decnios do sculo XIX e dos primeiros do sculo XX. Eles vo se opor ao bacharel, que, tambm como tipo ideal, correspondia ento burocracia patrimonial. Os militares do Exrcito formam o primeiro grupo burocrtico a fazer parte da classe dirigente brasileira, ao lado da oligarquia econmica e burocracia patrimonial de bacharis que tambm vai se tornando moderna. A maior autonomia dos militares manifestar-se- pela primeira vez na proclamao da Repblica, no governo Deodoro da Fonseca, e principalmente no governo Floriano Peixoto. Os esforos da oligarquia para cooptar os militares, entretanto, acabam vitoriosos a partir do final de 1894, com a eleio de Prudente de Moraes para a presidncia da Repblica. preciso assinalar, continua Martins, que, para esses novos atores, o conhecimento passa de ornamental a instrumental na medida em que os militares e os engenheiros transformam o conhecimento cientfico em instrumento de ascenso social e de recurso poltico anlogo ao conhecimento anlogo e rival jurdico do bacharel.
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no Exrcito que ocorre o primeiro desenvolvimento de uma moderna burocracia pblica no Brasil. S possvel se falar em um exrcito profissional no Brasil aps a Guerra do Paraguai, mas, apesar de presena militar na proclamao da Repblica, esse exrcito ainda incipientemente organizado. Os oficiais se dividem em cientficos e tarimbeiros, ou seja, entre aqueles que possuem um curso superior, e os limitados carreira no prprio Exrcito. Essa uma classificao significativa porque sugere que comea a se formar uma burocracia interna ao Estado, e o Exrcito a instituio que funciona como uma agncia a promover a mobilidade social de uma elite tcnica ou intelectual proveniente da baixa classe mdia. Conforme observa Edgard Carone (1972: 353), o Exrcito representa, no Imprio, uma das poucas oportunidades de trabalho e de ascenso, numa sociedade em que a pouca mobilidade e a estagnao impedem sociedade brasileira quaisquer veleidades. Na Repblica, devido imigrao que ganha fora a partir de meados do sculo XIX, e industrializao ocorrida em So Paulo, a partir do final do sculo, as classes mdias urbanas comeam a se desenvolver. Os empresrios industriais sero essencialmente imigrantes de classe mdia (Bresser-Pereira,

brasileira.
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Itlicos do autor.

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1964), ou seja, imigrantes que j chegam ao Brasil com um nvel econmico e educacional de classe mdia. A ascenso social desse grupo ser realizada na indstria, que, no entanto, ainda no tinha condies de empregar administradores de nvel mdio o surgimento de uma burocracia privada de administradores de empresas s ocorreria depois da Revoluo Industrial desencadeada em 1930 (Bresser-Pereira, 1962) porque a partir de ento o tamanho das empresas aumenta consideravelmente e os empresrios, embora conservando o controle das empresas, passam a oferecer populao um nmero crescente de oportunidades de emprego de nvel mdio. O desenvolvimento organizacional do exrcito era obstaculizado pela oligarquia que se sentia mais vontade com a Guarda Nacional. Desde o Imprio as funes do Exrcito haviam sido limitadas s de defesa contra o inimigo externo, enquanto se atribua Guarda Nacional o papel de manuteno da ordem interna. A Guarda Nacional era uma instituio que servia principalmente as oligarquias regionais possuindo caractersticas tpicas dos exrcitos, ou seja, de organizaes militares permanentes. Conforme observa Sodr (1968: 127), na prtica, e em especial no que diz respeito ao recrutamento, que se verifica a diferena entre uma e outra organizao, o carinho dedicado Guarda Nacional, o desprezo dedicado ao Exrcito. A luta pela extino da Guarda Nacional e pelo recrutamento obrigatrio como uma prerrogativa do Exrcito ser a luta poltica e institucional principal que os militares brasileiros desenvolveram nos primeiros 30 anos da Repblica Velha, at serem vitoriosos. Para essa vitria, so importantes as reformas que j comeam em 1907-8, com Hermes da Fonseca como Ministro da Guerra, e que ganham intensidade com a vinda da Misso Francesa, em 1915. Essas reformas do finalmente ao Exrcito um carter de organizao burocrtica moderna, profissional. Tambm ser fundamental a mobilizao dos oficiais de patentes mais baixas, primeiro os jovens turcos, que fazem estgios na Alemanha, e depois os tenentes que daro origem, a partir dos anos 1920, ao movimento do tenentismo. Talvez, entretanto, o fato poltico mais significativo seja a aliana poltica que se estabelece entre os militares do Exrcito e a nova burguesia industrial nacional que prospera em So Paulo. Essa aliana se estabelecer a partir da criao, pela alta burguesia paulista, aps a Primeira Guerra Mundial, de diversas ligas polticas entre as quais se salienta a Liga de Defesa Nacional, que unir empresrios e militares na luta pelo servio militar obrigatrio. A burguesia paulista aproveita-se da nova campanha do servio militar obrigatrio para gravitar outra vez em 42

torno do tema do patriotismo, proclamado como ideal de classe, a servir de modelo para o reerguimento da Nao... Planeja-se uma grande campanha nacionalista, e o movimento da Liga de Defesa Nacional se faz paralelamente a outras iniciativas burguesas, como a Liga Nacionalista de So Paulo (Carone, 1972: 164). Em 1917, Olavo Bilac vem do Rio de Janeiro para So Paulo para participar ativamente do movimento. O objetivo realizar a revoluo burguesa atravs da associao poltica entre empresrios e a burocracia pblica representada pelos militares um objetivo que se concretizaria no plano poltico na revoluo tenentista de 1922, na Revolta dos 18 do Forte de Copacabana, porque s a partir da Revoluo de 1922 que temos o retorno da unio entre civis e militares: tenentes e tenentismo representam essa tendncia: a classe mdia volta a unir-se e a lutar, como no comeo do regime, pela participao e a tomada de deciso (Carone, 1972: 181). Um pouco depois, o comandante da Revoluo Paulista de 1924, general Isidoro Dias Lopes, d o tom nacionalista do movimento tenentista ao incluir entre as razes do movimento o fato de que o Brasil est falido e no pode pagar os fabulosos juros de sua fabulosa dvida, apesar dos milhes de contos de ris extorquidos ao povo nestes ltimos 20 anos (Citado por Carone, 1972: 365). Os endividamento externo do Brasil, iniciado dois meses depois de sua Independncia, com a proposta de um comerciante ingls de emprestar 400 mil libras ao novo Estado, era agora, um sculo depois, o motivo de unio da burocracia pblica com a burguesia e as demais camadas mdias em torno de um projeto nacional. Os anos do Estado Oligrquico, patrimonial, mercantil e dependente estavam contados. A modernizao que se anunciava era sem dvida conservadora, como observou Luciano Martins (1976: 96), na medida em que a liderana era naturalmente burguesa, e que a questo agrria no era tocada. Entretanto, no h razo para que ele afirme que essa ruptura no ocorreu tambm em razo do movimento dos tenentes, j que a nova burguesia realizava uma aliana previsvel, porque prpria da formao dos Estados-nao, com a nova burocracia pblica que estava surgindo.
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Conforme Sodr (1968: 66), j em 29 de outubro a firma Read Irving & Cia. fazia essa proposta. Em 1824, o Brasil contrai um emprstimo de 3 milhes de libras, quando Ministro da Fazenda Nogueira da Gama. Martim Francisco Ribeiro demitira-se um pouco antes, entre outras razes porque era contrrio ao emprstimo que chancelava a dependncia brasileira em relao Inglaterra.

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3. REVOLUO INDUSTRIAL E NACIONAL

Os anos 1920 so anos de crise do Estado Oligrquico; a partir da Revoluo de 1930 que ter em Getlio Vargas o grande estadista brasileiro do sculo XX, desencadeia-se a Revoluo Industrial e Nacional brasileiras. E com ela vo se definir, atravs de um processo eminentemente dialtico, as duas classes ou, mais precisamente, os dois setores de classe que lideraro essa revoluo: a burguesia industrial e a burocracia pblica moderna. @

Surge a burocracia moderna: 1930-45

A burocracia de Estado moderna, que faz parte da classe profissional, j estava surgindo no final do sculo XIX, mas ela s ganha fora poltica nos agitados anos 1920, quando as camadas mdias urbanas da qual faz parte revelam de maneira intensa sua insatisfao com o domnio da oligarquia cafeeira que, aproveitando-se do voto aberto que lhe permitia comandar o voto da populao rural e da possibilidade de fraude eleitoral, no lhe dava espao poltico. Virginio Santa Rosa (1933 [1976]: 38) acentua com vigor o sentido do tenentismo e da Revoluo de 1930 como sendo resultado da profunda insatisfao das camadas mdias urbanas, que incluam a pequena burguesia, os profissionais liberais, os empregados privados e os servidores pblicos mdios civis e militares. Em suas palavras, as classes mdias urbanas, alijadas das posies de mando e cargos eletivos pela ao decisiva da plebe dos latifndios, ficavam, absurda e criminosamente, margem dos polticos brasileiros, sem influncia orientadora nos destinos ptrios. Barbosa Lima Sobrinho, em sua notvel histria da Revoluo de Outubro, a explica essencialmente como o resultado da vitria do regionalismo, que, de fato, foi a causa imediata. S possvel compreender essa revoluo, entretanto, a partir da insatisfao das camadas mdias. Conforme observa Luciano Martins, a crise do Estado Oligrquico foi, em ltima anlise, uma crise do processo de integrao das novas camadas mais ao sistema poltico do que ao sistema de produo. Ou seja, a

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Revoluo de 1930 marcou a integrao da classe mdia moderna nas classes dirigentes brasileiras. Mas no apenas da classe profissional, que se manifestou principalmente ao nvel do Exrcito e dos tenentes. Tambm da classe mdia burguesa - da burguesia industrial que no participou ativamente da revoluo mas foi afinal sua grande beneficiada, porque a partir de 1930 o desenvolvimento industrial brasileiro ganha um grande e decisivo impulso, e porque Getlio Vargas, membro da velha oligarquia, teve viso poltica e, compreendendo que o desenvolvimento econmico do pas dependia da industrializao, tratou de integrar a burguesia industrial em um pacto poltico informal, nacional-desenvolvimentista, que denomino Pacto Popular-Nacional.
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A partir da disputa ocorrida nos anos 1960 entre a escola de sociologia de So Paulo e o ISEB (Instituto Superior de Estudos Brasileiros) pelo monoplio do conhecimento sociolgico legtimo, formou-se uma espcie de consenso quanto ao carter no-burgus mas oligrquico da Revoluo de 30, e, portanto, da sua importncia menor na histria brasileira. No o caso, aqui, de resenhar essa viso equivocada que, ao rejeitar a possibilidade de uma burguesia industrial nacional no pas, renunciou tambm idia de Nao. Hoje, essa questo est superada: sabemos que 1930 foi um divisor de guas da histria brasileira, que a Revoluo Industrial brasileira comeou ento marcando o fim do Estado Oligrquico e o incio do Estado Nacional-Desenvolvimentista. Esta transformao, entretanto, s foi possvel porque a prpria oligarquia se dividira regionalmente, os setores voltados para o mercado interno dessa oligarquia se aliando s camadas mdias urbanas na luta por uma maior participao poltica. Nos termos de Nelson Werneck Sodr (1962: 322), desde o momento em que a classe dominante se apresentava cindida, surgia a possibilidade de recompor a aliana entre os setores daquela classe e os grupos atuantes da classe mdia. O comando coube a um poltico autoritrio e nacionalista cujo liberalismo e positivismo da juventude, importados da Europa, cederam realidade de um pas que no havia ainda realizado a sua Revoluo Capitalista mas apenas sua Revoluo Mercantil. Getlio Vargas liderou uma

A partir de 1930 teremos quatro pactos ou coalizes polticas informais: o Pacto Nacional-Popular (19301960), o Pacto Popular-Nacional (1964-1977), o Pacto Popular-Democrtico (1977-1987), e o Pacto LiberalDependente (1990-...). Os perodos vazios so de crise. Todos os pactos so burgueses, pois contam com a participao da classe capitalista; so populares quando contam com a participao dos trabalhadores; so nacionais quando rejeitam com razovel xito a dependncia (Bresser-Pereira, 1968/2003).

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coalizo poltica heterognea, a Aliana Liberal, para realizar a revoluo, e, depois, gradualmente, sem plano mas com sentido de oportunidade, capacidade de conciliao, esprito republicano, e viso do futuro, estabeleceu uma nova coalizo poltica baseada na aliana entre os setores substituidores de importao da velha oligarquia, os empresrios industriais, os tcnicos e os militares do governo, e os trabalhadores urbanos. Antes de 1930 no havia um Brasil feudal, como os intrpretes da primeira metade do sculo XX supuseram, mas houve um capitalismo patriarcal e mercantil, que, durante a Primeira Repblica, esteve sob o domnio da burguesia cafeeira paulista. Nesse perodo, entretanto, ocorria em So Paulo a emergncia de uma burguesia industrial de imigrantes e descendentes de imigrantes com pouca ou nenhuma capacidade de formulao e de atuao poltica. Graas, porm, liderana de Getlio Vargas, e s condies favorveis que se abriram para o Brasil com a crise do sistema central nos anos 1930, a burocracia pblica moderna ter afinal um papel entre as classes dirigentes brasileiras em associao com a nova burguesia industrial manufatureira e com setores da oligarquia voltados para o mercado interno. Entre 1930 e 1964 essas trs classes dirigiro o pas em substituio oligarquia agro-exportadora associada aos interesses externos. Durante 15 anos Vargas governar sob regime semi-autoritrio ou abertamente autoritrio (Estado Novo). O perodo autoritrio trouxe consigo abusos, mas foi funcional para que a transio de poder se realizasse, para que a Revoluo Nacional (a formao do Estado-nao) e a Revoluo Industrial completassem a Revoluo Capitalista. Antes no existia democracia, mas o regime eleitoral viciado impedia qualquer mudana mudana que o sistema autoritrio permitiu. O voto secreto alcanado logo aps a Revoluo de 1930 foi fundamental para que o poder no voltasse para a oligarquia agrrio-exportadora em um pas que ainda permanecia principalmente agrcola e pecurio. Conforme observa Pedro Cezar Dutra Fonseca (1989: 144 e 184), em sua anlise dos governos Vargas, a Revoluo de 1930 foi originalmente burguesa e oligrquica; obviamente no criou a burguesia industrial porque hoje h vasta bibliografia mostrando a importncia da indstria brasileira na Repblica Velha; mas se sua origem foi oligrquica e burguesa, seus resultados foram eminentemente burgueses ou capitalistas; a partir de 1930 comeou no Brasil um novo
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A expresso substituidor de importaes para caracterizar o setor da oligarquia agro-pecuria que participou de Revoluo de 1930 de Igncio Rangel (1980: 47).

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tipo de desenvolvimento capitalista. Em linhas gerais, este consistiu em superar o capitalismo agrrio e comercial assentado nas atividades exportadoras de produtos primrios, rumando para outro cuja dinmica iria gradualmente depender da indstria e do mercado interno. Conforme assinalou Octavio Ianni (1971: 13), o que caracteriza os anos posteriores a 1930 o fato de que ela cria condies para o desenvolvimento do Estado burgus. No seio da burocracia pblica foram os militares e, especificamente, os tenentes que desempenharam um papel poltico decisivo. Virginio Santa Rosa (1933), San Tiago Dantas (1949) e Werneck Sodr (1968) explicaram o tenentismo como uma expresso da insatisfao das camadas mdias, enquanto Jos Murilo de Carvalho (1978: 183) recusa essa tese afirmando que preciso compreender o tenentismo no quadro da organizao militar, j que a sociologia tem demonstrado exaustivamente que as organizaes possuem caractersticas e vida prprias que no podem ser reduzidas a meros reflexos de influncias externas. Outros a recusaram de maneira mais confusa por terem dificuldade terica de admitir um papel para camadas mdias urbanas no processo poltico. A oposio definida por Carvalho interessante porque lana luz sobre o fenmeno do tenentismo, e o caracteriza como um movimento militar. No h razo, entretanto, para se optar por uma ou outra explicao j que as duas so complementares. Conforme observa Maria Ceclia Forjaz (1978: 20), o comportamento poltico-ideolgico dos tenentes s pode ser explicado pela conjugao de duas dimenses: sua situao institucional como membros do aparelho militar do Estado e sua composio social como membro das camadas mdias urbanas. O movimento tenentista, que surge das revoltas de 1922, 1924 e 1926, um fenmeno poltico e militar original. Embora os tenentes tenham se revoltado contra a hierarquia do Exrcito e no h maior afronta para uma organizao militar burocrtica do que isto eles no foram expulsos do Exrcito, e as punies que sofreram afinal foram menores, porque eles se revoltavam em nome do prestgio e da misso do Exrcito. Embora eles tenham participado de revoltas ou de revolues, eles partilhavam uma ideologia essencialmente burguesa como a de Vargas. No era, entretanto, uma ideologia liberal, mas uma ideologia nacionalista e intervencionista. O liberalismo sem
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A grande exceo foi Roberto Simonsen.

Conforme observa Jos Augusto Drummond (1986: 51) em seu estudo sobre o movimento tenentista, os tenentes no perderam seu valorizado vnculo com as instituies militares e nem a sua patente de oficiais.

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dvida a ideologia por excelncia da burguesia: foi baseada nele que a burguesia logrou vencer o Estado Absolutista dominado pela aristocracia. Mas a burguesia europia e a americana sempre foram, tambm, nacionalistas: foi o nacionalismo que permitiu burguesia, neste caso associada primeiro ao rei absoluto e depois aos governos parlamentares, formar os Estados-nao, definir suas fronteiras as fronteiras de seus mercados seguros , e lograr xito econmico na competio com os demais Estados nacionais. Nos anos 1920, quando surgem os tenentes, ou nos anos 1930, quando Vargas abandona os liberais e se associa e eles, o desenvolvimento industrial brasileiro exigia que o nacionalismo se sobrepusesse ao liberalismo e foi o que foi feito. Os tenentes foram o lado militar da burocracia moderna do Estado que, a partir da Revoluo de 1930, passa a fazer parte da nova coalizo poltica ou bloco de poder que se forma ento. Houve, entretanto, uma burocracia civil do Estado que tambm comea a ganhar um papel decisivo a partir de ento. Para que isto acontecesse, entretanto, era necessrio que o prprio aparelho de Estado se desenvolvesse criando os postos para a classe mdia que as escolas superiores estavam formando. E foi isto que ocorreu. Os anos 1930 foram anos de abandono do liberalismo e de aumento do intervencionismo em todo o mundo. No Brasil isto tambm ocorreu, no simplesmente como um mecanismo de defesa contra a depresso, como ocorreu nos Estados Unidos e na Europa, mas como uma forma de se levar adiante uma estratgia nacional de desenvolvimento. E para isto no havia lugar para o liberalismo econmico, para o laissez faire. A hora de organizar o Estado, de lhe dar o pessoal e os instrumentos que lhe permitam desenvolver uma poltica nacional de desenvolvimento econmico. Assim, em 1930 criado o Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio; em 1931, o Conselho Nacional do Caf e o Instituto do Cacau da Bahia; em 1933, o Instituto do Acar e do lcool; em 1934, o Conselho Federal de Comrcio Exterior, o Instituto Nacional de Estatstica, e o Instituto de Biologia Animal; em 1937, o Conselho Brasileiro de Geografia, o Conselho Tcnico de Economia e Finanas; em 1938, o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP), o Instituto Nacional do Mate, o Instituto de Geografia e Estatstica: em 1940, a Comisso de Defesa da Economia Nacional, o Instituto Nacional do Sal, a Fbrica Nacional de Motores; em 1941, a Companhia Siderrgica Nacional, o Instituto Nacional do Pinho; em 1942, a Misso Cooke, o Servio Nacional de Aprendizagem Industria (SENAI); em 1943, a Coordenao da Mobilizao Econmica, a Companhia Nacional de lcalis, a 48

Fundao Brasil Central, e o Servio Nacional da Indstria (SESI); em 1944, a Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC). Conforme observou Octavio Ianni (1971: 25), a criao desses rgos e dessas empresas estatais, e principalmente do Conselho Federal de Comrcio Exterior, que foi o primeiro rgo de planejamento econmico do Brasil, eram as primeiras manifestaes da tecnoestrutura estatal, que ira desenvolver-se bastante nas dcadas seguintes. Esses rgos exigiam pessoal burocrtico de alto nvel para dirigi-los, e Getlio Vargas soube recrut-los com carinho. Homens de todas as origens, com formaes tericas e ideologias polticas diferentes, mas que naquele momento partilhavam as idias nacionalistas e desenvolvimentistas dominantes na sociedade brasileira. Conforme assinala Dutra Fonseca (1989: 162 grifos do autor) o governo interpretava, exprimia e defendia seus ideais, que representavam as necessidades, os sentimentos e as aspiraes do pas; este passava a possuir um destino histrico que, por seu turno, exigia para nele se chegar, o no desvirtuamento da obra e dos ideais revolucionrios. Uma Nao uma sociedade que partilha um destino comum, e era fundamentalmente isto que se procurava ento dizer ao povo brasileiro. As idias de Nao, de interveno no domnio econmico, e de planejamento, esto ento em toda parte. No setor privado, Roberto Simonsen (1937, 1945) o grande arauto do planejamento entre os empresrios industriais (Cepeda, 2004). Dentro da burocracia, so muitos os nomes. Naquele momento, estava se formando no Brasil uma notvel burocracia de Estado civil que teria um papel decisivo no desenvolvimento econmico brasileiro at 1980. Desde que chega ao poder, Getlio Vargas entendeu que as deficincias administrativas eram centrais na explicao do atraso econmico do pas. Para explicar a revoluo, afirma Getlio Vargas em discurso de 1931: agravados esses males com a anarquia administrativa, a desorganizao financeira [do Estado], e a depresso econmica... a reao impunha-se. A palavra de ordem, nesse perodo, a da racionalizao, um outro nome para o planejamento da interveno do Estado. Sem uma boa administrao nada seria possvel fazer. A partir dessa tica, a reforma burocrtica ou reforma do servio pblico se impunha. Em 1936, com a
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Ianni usava ento o termo tecnoestrutura como eu usava tecnoburocracia para identificar a classe mdia profissional (civil e militar, privada e pblica) que estava surgindo, neste caso, no nvel do Estado.

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criao do Conselho Federal do Servio Pblico Civil, Vargas lana seu governo nessa empreitada. A Reforma Burocrtica de 1936 que tivera como precursor o embaixador Maurcio Nabuco, ter em Luiz Simes Lopes a figura poltica e administrativa principal.
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Em seguida, a Carta Constitucional de 1937 d um passo adiante com a exigncia de concurso pblico para os funcionrios pblicos e com a previso de um departamento administrativo junto presidncia da Repblica. No ano seguinte, este ltimo dispositivo se efetiva com a criao do DASP (Departamento Administrativo do Servio Pblico) que passou a ser o poderoso rgo executor da reforma. Isto, entretanto, no significava que Vargas alimentasse iluses quanto possibilidade de um Estado organizado de forma plenamente racional e de polticas pblicas coerentes. Esse ideal tecnocrtico que foi forte no perodo militar de 1964-85 inexistia em Vargas. Conforme assinalou Wirth (1970: XVI), Getulio parecia satisfeitssimo com um sistema contingente, um aglomerado ad hoc de grupos e personalidades em torno da presidncia. Com o Estado Novo, o autoritarismo brasileiro ressurgia com fora mas agora revestido de um carter modernizador. Para justificar a deciso arbitrria o governo apelou para a luta contra o comunismo e o integralismo, movimentos que haviam recentemente tentado tomar o poder, mas a sua verdadeira lgica estava na orientao de Vargas e de uma parte importante das elites nacionalistas brasileiras de levar a cabo a Revoluo Nacional iniciada em 1930: de realizar a revoluo modernizadora do pas, dot-lo de um Estado capaz, e promover a industrializao no obstante a insistncia da oligarquia agrrio-mercantil no carter
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Citado por Dutra Fonseca (1986: 160).

Maurcio Nabuco foi o pioneiro da reforma burocrtica no Brasil ao estabelecer os princpios do mrito no Itamaraty no final dos anos 1920. Entretanto, Lus Simes Lopes foi o principal empresrio pblico da reforma. Lopes o principal empresrio de polticas pblicas no perodo 1934-1937, embora Nabuco jogasse um papel importante em iniciar o processo de definio da reforma, e Vargas tenha sido o empresrio poltico durante todo o tempo (Francisco Gaetani, 2005: 99). Luiz Simes Lopes continuaria seu trabalho de racionalizao do aparelho do Estado atravs da criao, em 1944, da Fundao Getlio Vargas, que, atravs da Escola Brasileira de Administrao Pblica, tornar-se-ia o centro principal de estudos sobre a administrao pblica no pas. Em 1954, cria em So Paulo a Escola de Administrao de Empresas de So Paulo, e, nos anos 60, seu Curso de Administrao Pblica. Sobre essa reforma tambm significativa a contribuio de Lawrence S. Graham (1968). O DASP foi criado pelo Decreto-lei 579, de junho de 1938. Era, essencialmente, um rgo central de pessoal, material, oramento, organizao e mtodos. Absorveu o Conselho Federal do Servio Pblico Civil que havia sido criado pela Lei n 284, de outubro de 1936, a qual institua tambm o primeiro plano geral de classificao de cargos e introduzia um sistema de mrito.
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essencialmente agrcola do Brasil. Embora a Revoluo Nacional fosse uma revoluo burguesa, o Estado Novo dar nfase no papel da tcnica e dos tcnicos ou profissionais cujo papel, nas empresas e principalmente na organizao do Estado, era estratgico para o desenvolvimento econmico buscado. Conforme observou Maria Celina DAraujo (2000: 31) o Estado Novo enalteceu a tcnica em contraposio poltica, veiculada como o lado sujo dos interesses privados. Representou, assim, no plano administrativo, a afirmao dos princpios centralizadores e hierrquicos da burocracia clssica. Beatriz Wahrlich, cujo livro A Reforma Administrativa da Era de Vargas (1983) constitui a obra bsica para a anlise da Reforma Burocrtica de 1936, assim resume as principais realizaes do DASP: ingresso no servio pblico por concurso, critrios gerais e uniformes de classificao de cargos, organizao dos servios de pessoal e de seu aperfeioamento sistemtico, administrao oramentria, padronizao das compras do Estado, racionalizao geral de mtodos. Alm disso, o DASP cooperou no estabelecimento de uma srie de rgos reguladores da poca (conselhos, comisses e institutos), nas reas econmica e social. E as primeiras empresas estatais, como a Companhia Nacional de lcalis e principalmente a Companhia Siderrgica Nacional de Volta Redonda, foram criadas, abrindo novos espaos para o crescimento e o prestgio da burocracia pblica. O DASP foi o agente principal da Reforma Burocrtica. Estava inspirado nos princpios da administrao pblica cientfica que dominava ento o pensamento administrativo nos Estados Unidos, e sua nfase fundamental foi na criao de um quadro de administradores pblicos profissionais no Brasil admitidos por concurso pblico. Seu trabalho no foi fcil nem linear. E mereceu muitas crticas como as de Mario Wagner Vieira da Cunha (1963: 92): seu defeito maior foi ter procurado criar um divrcio, inocente ou no, entre a administrao pblica e o quadro social e econmico a que devia servir... A implantao de suas solues resultou uma disciplina artificialmente sobreposta s reais condies de trabalho. Este problema se revelava, por exemplo, na distino forte entre os servidores de carreira, concursados, e os extranumerrios. Com isso se buscava a separao entre uma classe mdia de altos servidores pblicos e uma classe baixa de
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Beatriz Wahrlich (1915-1994) foi uma das fundadoras da EBAP (Escola Brasileira de Administrao Pblica) da Fundao Getlio Vargas. Pela qualidade de seus estudos, de sua pesquisa e de seu ensino, merece o ttulo de patrona intelectual da Administrao Pblica no Brasil (Wahrlich, 1970, 1983, 1984). Estudou profundamente a Reforma Burocrtica de 1936/38, e foi a principal terica da Reforma Desenvolvimentista de 1968 uma reforma que pr-anunciou a Reforma da Gesto Pblica ou Reforma Gerencial do Estado de 1995.

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trabalhadores do Estado uma distino real mas que enfrentava problemas porque j ento estava claro o desenvolvimento econmico rpido por que passava o pas, exigindo a admisso, nos quadros do Estado em sentido amplo, inclusive das empresas estatais, de administradores de alto nvel que no faziam parte das carreiras de Estado. Por outro lado, se admitiam por concurso e se garantiam estabilidade a servidores de baixo nvel que deveriam ser antes extranumerrios, enquanto o clientelismo poltico, que retorna a partir da democratizao, em 1945, levava admisso no servio pblico de pessoal sem as necessrias qualificaes. No h dvida, entretanto, que graas a essas iniciativas foi possvel ao Brasil ser um dos primeiros pases em desenvolvimento a realizar a primeira grande reforma administrativa do Estado, que a Reforma Burocrtica, j nos anos 1930. Ainda que, de um lado, ela estivesse sistematicamente ameaada pelo clientelismo, e, de outro, no estivesse aberta s necessidades impostas pela dinmica do crescimento econmico, ela estabeleceu as bases de uma administrao pblica profissional no Brasil. A criao do DASP, entretanto, interessa-nos mais neste trabalho na medida em que representou uma formalizao do crescente poder poltico da burocracia pblica no Brasil. Simes Lopes foi um homem muito prximo a Getlio Vargas, o que facilitou que este usasse o rgo com um escopo muito mais amplo do que o da reforma do aparelho do Estado. O DASP passou a rgo de assessoramento tcnico por excelncia do presidente. O DASP era chamado a opinar sobre os mais diversos assuntos que estivessem em discusso dentro do governo, de forma que assim Getlio Vargas podia usar os argumentos tcnicos do rgo para suas decises polticas. Em certos momentos, o papel dos profissionais era o de meramente justificar as decises j tomadas, mas em muitos outros Vargas realmente se valia dos conselhos e sugestes dos tcnicos ou dos intelectuais pblicos que se reuniam em torno do DASP e mais amplamente em torno do governo para tomar suas decises. No apenas atravs do DASP, mas dos Conselhos de Geografia e de Economia e Finanas, e do Ministrio da Educao, que tambm foi uma fonte de pensamento da poca, e de outros rgos pblicos que foram criados a partir de 1930, o Estado brasileiro se reorganizou, ganhou consistncia administrativa e um sentido nacional para sua ao, ao mesmo tempo em que uma rgida disciplina fiscal o mantinha sadio no plano financeiro. Com isso, estava sendo construdo um Estado forte capaz um Estado cuja alta burocracia pblica passava, pela primeira vez, a ter um papel decisivo no desenvolvimento econmico brasileiro: um Estado que deixava de ser 52

mero garantidor da ordem social, como ocorrera at 1930, para assumir o papel de prestar servios sociais e principalmente de ser agente do desenvolvimento econmico, um Estado cuja burocracia tcnica e poltica constituam, ao lado da burguesia industrial, as classes dirigentes do pas. A burocracia pblica teria ainda, no primeiro governo Vargas, um papel importante ao participar da criao das primeiras empresas de economia mista que teriam um papel decisivo no desenvolvimento do pas. Na II Guerra Mundial Vargas hesitou entre o apoio aos Estados Unidos e Inglaterra e o apoio Alemanha e Itlia, mas percebeu que a vitria ficaria com os primeiros e decidiu, em um momento em que essa no estava ainda decidida, se aliar aos primeiros. bem conhecida a histria de como Vargas usou essa deciso para obter o financiamento e a tecnologia necessrios para a criao da primeira grande siderrgica nacional a Companhia Siderrgica Nacional de Volta Redonda. Com a criao dessa empresa e da Companhia de lcalis e da Companhia do Vale do Rio Doce, abriu-se um grande espao para o desenvolvimento da burocracia pblica. O pas passava agora a contar com dois tipos de burocracia pblica moderna: a burocracia de Estado e a burocracia das empresas estatais dois grupos que teriam entre si seus conflitos, mas que seriam principalmente solidrios na busca, de um lado, de maior poder e prestgio, e, de outro, de xito no projeto de desenvolvimento nacional em curso. Os dois grupos tcnicos ou modernos da burocracia, por sua vez, ganhavam melhores condies para se associar aos empresrios privados. Conforme observa Martins (1976: 127), de um lado, a juno dos empresrios com os grupos tcnicos da burocracia no interior do aparelho do Estado; de outro lado, o fato de ser colocada em p de igualdade com os empresrios permite tecnocracia adquirir a liberdade necessria para planejar o desenvolvimento capitalista a partir de critrios universalistas. Atravs desse acordo, estabeleciam-se, assim, as bases para que a Nao, atravs de tentativas e erros, ganhasse densidade poltica, fizesse o diagnstico do seu atraso e formulasse uma estratgia nacional bem sucedida de industrializao.

Nacional desenvolvimentismo vitorioso: 1945-60

Ao se aliar aos Estados Unidos na Segunda Guerra Mundial Getlio Vargas ganhava no curto prazo mas sabia que o destino do Estado Novo estava selado. No foi surpreendente, portanto, 53

que em 1945, com a queda pacfica de Getlio Vargas, o Brasil se transformasse, pela primeira vez, em uma democracia digna desse nome uma democracia ainda de elites mas baseada em eleies livres e amplas. O regime ditatorial violentara direitos agravando uma condio autoritria que sempre existira no Brasil, mas, no final dos quinze anos do primeiro governo Vargas, o Brasil mudara: estava em pleno processo de revoluo industrial e nacional. Entretanto, com a democracia, e como se fosse parte integrante dela, veio do Norte o liberalismo econmico que ameaou interromper a transformao em curso. Em dois anos, as grandes reservas internacionais que o pas acumulara durante a guerra foram transformadas em consumo de bens de luxo importados pelos novos ricos e por uma classe mdia deslumbrada. Como, porm, a transio democrtica no implicara em conflito social maior, mas fora antes o resultado de um quase-consenso estabelecido entre as classes mdias e as elites entusiasmadas com a vitria dos pases democrticos na guerra; no implicara em uma mudana substancial na coalizo poltica dominante no Brasil desde 1930. Por isso, no foi surpreendente que, a partir de 1948, a poltica econmica do governo voltasse a reproduzir o acordo nacional entre a burguesia industrial, a burocracia pblica e os trabalhadores em torno da estratgia de desenvolvimento econmico substitutiva de importaes. Faltava nova poltica a legitimao ideolgica necessria, j que a anterior, baseada em grandes intelectuais como Oliveira Vianna e Azevedo Amaral, ficara prejudicada pelo apoio que prestara ao Estado Novo. Esta legitimao, entretanto, surgiria na virada da dcada de 50, no Brasil, com as idias do grupo que a partir de 1955 seria conhecido como o grupo do ISEB, e na Amrica Latina, com as idias da CEPAL.
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Com as idias de Raul Prebisch e Celso Furtado, da CEPAL, legitimava-se a estratgia econmica de proteo industria nacional. Esta legitimao baseava-se nas experincias bem sucedidas de interveno do Estado na economia na Europa e no Japo, na nova teoria macroeconmica de base keynesiana, e na crtica lei das vantagens comparativas do
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Os analfabetos continuavam sem direito ao voto, e os comunistas eleitos em 1946 foram logo cassados, mas estas restries no so suficientes para que no se considere democrtico o regime de 1945-1964. O ISEB (Instituto Superior de Estudos Brasileiros), fundado em 1955 como setor do Ministrio da Educao, decorreu da transformao de uma entidade de direito privado, o IBESP (Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Poltica), o qual, por sua vez, reuniu o Grupo de Itatiaia que se reunia desde o final dos anos 50 em Itatiaia para discutir os problemas brasileiros. A CEPAL (Comisso Econmica para Amrica Latina) inicia suas atividades em 1948, e, em 1949, publica seu estudo histrico que funda a escola estruturalista latino-americana.
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comrcio internacional que fora a principal arma ideolgica do imperialismo liberal para dificultar a industrializao dos pases perifricos e dependentes. A poltica econmica do Brasil desde 1930 constitura-se em uma antecipao a essas crticas da mesma forma que as polticas fiscais expansionistas de Franklin Delano Roosevelt haviam antecedido a Teoria Geral de Keynes. Por outro lado, as idias dos grandes intelectuais do ISEB, Guerreiro Ramos, Igncio Rangel, Vieira Pinto e Hlio Jaguaribe sero fundamentais para legitimar a industrializao substitutiva de importao no plano poltico. Sero eles que diagnosticaro e defendero com mais vigor e coerncia o pacto poltico formulado por Getlio Vargas e a correspondente estratgia nacional de desenvolvimento o nacional-desenvolvimentismo. So eles que mostram que o Brasil fora uma semicolnia at 1930, dominada por uma oligarquia agrrio-mercantil aliada ao imperialismo, e que a partir de 1930 comea a Revoluo Industrial e Nacional Brasileira, baseada em uma coalizo poltica formada pela burguesia industrial, a burocracia pblica, os trabalhadores, e a oligarquia substituidora de importaes. Esta anlise ganha consistncia e fora quando, em 1950, Getlio Vargas eleito presidente da Repblica com uma grande maioria de votos. Nos quatro anos que se seguem, at seu suicdio em 1954, o nacional-desenvolvimentismo de Vargas ser conduzido sempre por ele mesmo, e por uma assessoria econmica da Presidncia da Repblica liderada por dois altos burocratas pblicos Rmulo de Almeida e Jesus Soares Pereira. Essa assessoria logra restabelecer as bases do desenvolvimento nacional a partir da criao de novas empresas estatais para se encarregar do desenvolvimento da infra-estrutura econmica do pas; a Petrobrs e a Eletrobrs sero os principais resultados desse trabalho. Por outro lado, um outro grupo de tcnicos mais liberais e mais comprometidos com a cooperao internacional, do qual fazem parte Ary Torres, Roberto Campos, Lucas Lopes e Glycon de Paiva, rene-se em torno da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, que, no entanto, sob o comando de Vargas, realiza um trabalho que antes complementa do que neutraliza a tarefa do primeiro grupo. Contribua para isso o fato de que esses trabalhos e debates se realizavam em um quadro intelectual em que o planejamento econmico do desenvolvimento estava legitimado: o quadro da Teoria Econmica do Desenvolvimento (development economics) que nasce dos estudos de Rosenstein-Rodan, Nurkse, Myrdal, Lewis, Singer, Rostow, Celso Furtado e Raul Prebisch um grupo de economistas do desenvolvimento originados no processo de criao 55

das Naes Unidas e, indiretamente do Banco Mundial. O liberalismo da poca, portanto, era muito relativo, nada tendo a ver com o neoliberalismo que surgiria nos Estados Unidos nos anos 1960 e se tornaria dominante nos anos 1980. As novas empresas estatais e a deciso do Estado de investir na infra-estrutura econmica representavam vitrias para a ala nacionalista da burocracia pblica econmica que assim concretizava seus planos de desenvolvimento e ao mesmo tempo criava postos de trabalho, prestgio e poder para si prpria. Sua grande vitria, porm, ser a criao do BNDE, em 1952, por proposta do Ministro da Fazenda da poca, o empresrio industrial de So Paulo, Horcio Lafer. A idia comeara a ser estudada em 1942, no mbito da Comisso Cooke ,enviada por Franklin Roosevelt a pedido de Vargas para promover o desenvolvimento industrial do Brasil. Corwin D. Edwards, membro da Comisso, da qual participavam alguns industriais e o ex-tenente Joo Alberto, prope a criao de um banco de investimento, e o tema passa a ser seriamente estudado pelo governo. Ainda nesse ano Vargas encarrega o DASP de formar uma comisso para estudar o problema, da qual faro parte o prprio Joo Alberto, Simes Lopes e dois banqueiros, Gasto Vidigal e Gesteu Pires. Os industriais recebem a idia com entusiasmo. Roberto Simonsen passa a ser um ativo defensor da idia. J naquele momento, entretanto, ficava clara a constituio, dentro da tecnoburocracia pblica e, mais amplamente, dentro das elites tcnicas e industriais do pas, de duas alas, a nacionalista e a liberal, que tero como seus principais expoentes o empresrio Roberto Simonsen e o economista Eugnio Gudin, respectivamente.. O debate que se trava ento entre os dois, o primeiro defendendo a industrializao apoiada por uma ativa poltica de planejamento, e o segundo afirmando a vocao essencialmente agrria do Brasil e rejeitando a interveno do Estado, ficou na histria do pas. O Banco do Brasil se encarregava, ento, do financiamento da produo, e, com a criao da Carteira de Exportao e Importao, CEXIM, passa a financiar o comrcio exterior brasileiro. Continuava, entretanto, sem um rgo apropriado o financiamento dos investimentos industriais. Isto s ocorrer em 1952, depois da volta de Vargas ao governo. Forma-se, ento, a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, de 1951. Essa comisso fora antecedida, durante o governo Dutra, em 1948, por uma misso americana, a Misso Abink, que tivera como contraparte brasileira Otvio Gouva de Bulhes; no obstante seu corte liberal, aceitara o projeto de se estabelecer no pas um capitalismo industrial. Esta proposta vai ganhar consistncia no seio da Assessoria 56

Econmica e da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos criada para discutir e formular um plano de desenvolvimento para o pas e seu financiamento internacional. Embora dominada pelo campo liberal, a Comisso Mista prope que o Estado se encarregue da infra-estrutura (energia, transportes, comunicaes) enquanto a iniciativa privada e estrangeira se encarregariam da minerao (principal interesse estratgico dos Estados Unidos naquela poca em relao ao Brasil) e o Estado brasileiro garantiria o acesso de empresas americanas a seu mercado. Havia, naturalmente, um conflito entre os dois grupos de tecnoburocratas pblicos, principalmente porque o grupo nacionalista queria o monoplio estatal do petrleo, enquanto que o segundo o rejeitava. Mas estavam os dois grupos igualmente voltados para o planejamento econmico e a montagem de uma infra-estrutura de transportes e de energia de base estatal. Na poltica da Comisso Mista j estava delineado o que viria a ser o Plano de Metas de Juscelino Kubitschek. Para obter os recursos americanos o governo deveria apresentar uma contrapartida nacional um problema que o Ministro da Fazenda resolve pela criao de um suplemento de 15% sobre o imposto de renda. Colocava-se, ento o problema da definio do rgo que implementaria o plano qinqenal que estava sendo elaborado a partir dos novos recursos financeiros. Em fevereiro de 1952, Vargas submete ao Congresso, a partir do conselho de Lafer, mensagem propondo a criao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico uma autarquia autnoma que serviria de base para o planejamento econmico e o financiamento dos investimentos necessrios infra-estrutura e industrializao; uma instituio que tem tido um papel decisivo no desenvolvimento econmico do pas desde ento. Alm de contribuir para o desenvolvimento econmico, o BNDES passaria a ser, a partir de ento, e at hoje no obstante todos os acidentes por que passou a burocracia pblica brasileira uma das bases da autonomia e de poder da burocracia pblica brasileira. O BNDES, assim como o Banco Central, a Petrobrs, e alguns outros rgos orientados para a coordenao econmica, seriam a materializao da estratgia de insulamento burocrtico que caracteriza o desenvolvimento econmico de pases como o Brasil em que a burocracia pblica joga um papel decisivo, mas a democracia nascente obriga os polticos ao exerccio da prtica do clientelismo. Enquanto os rgos pertencentes principalmente aos ministrios sociais so objeto de repartio poltica entre os partidos que apiam o governo, e os rgos 57

relacionados com a infra-estrutura so relativamente preservados, os rgos de coordenao econmica so insulados do clientelismo. Esta uma reivindicao da burocracia pblica, mas uma deciso dos prprios polticos que, assim, reconhecem o carter estratgico dos rgos de coordenao econmica e o perigo que representa para eles mesmos submet-los ao clientelismo. Na medida, porm, em que o desenvolvimento econmico acompanhado pelo desenvolvimento poltico do pas, esse tipo de insulamento vai perdendo importncia relativa porque, de um lado, o nmero de rgos no submetidos ao clientelismo diminui, e, de outro, porque a sociedade passa a exercer um controle mais direto sobre as polticas que promovem. Enquanto a burocracia pblica em sentido amplo se desenvolvia a passos largos no mbito do Banco do Brasil, do BNDES e das empresas estatais, a burocracia pblica estatutria, que a Reforma Burocrtica de 1936 procurara definir e tornar meritocrtica, voltara para trs. Conforme Lawrence A. Graham (1968: 6), que estudou especialmente o perodo 1945-1960 da reforma burocrtica, a reforma possua um formalismo que era incompatvel com a infraestrutura poltica existente no pas aps a redemocratizao de 1945: A tentativa de reformar a administrao pblica federal brasileira atravs do uso de um estilo americano de polticas de administrao pblica levou construo de um sistema administrativo caracterizado por um alto grau de formalismo no qual havia um alto grau de discrepncia entre as normas e a realidade. Da clssica crtica de Oliveira Vianna do sistema jurdico brasileiro no havia, portanto, escapado o regime que ele apoiara. O processo de ajustamento do sistema legal realidade clientelista no demorou. Na reforma haviam sido distinguidos os funcionrios, escolhidos por concurso pblico, dos extranumerrios que formavam uma massa heterognea de empregados pblicos. J na Constituio de 1946, entretanto, uma disposio transitria considerava funcionrios todos os extranumerrios que tivesse cinco anos de servio; duas leis de 1948 incorporam novos contingentes categoria de servidores estatutrios, enfraquecendo o DASP e desmoralizando sua reforma.
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Quando Getlio Vargas volta ao governo, procura restabelecer a reforma, enviando ao Congresso, em 1953, um projeto global de reforma administrativa, mas no logra aprov-lo, como no o lograr Juscelino Kubitschek que far a mesma tentativa. No obstante, conforme

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Lei 284, de 15.11.1948, e lei 522 de 7.11.1948.

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relata Celso Lafer (1970), a administrao pblica brasileira progredia: estimava-se que em 1952 a porcentagem de servidores escolhidos segundo o mrito subia a 9%, contra 4% em 1943. O grande desenvolvimento da burocracia pblica brasileira, entretanto, estava se realizando paralelamente, atravs das empresas estatais, de organizaes na poca quaseestatais como a Fundao Getlio Vargas criada em 1944 por Vargas, e por autarquias como o BNDES. Quando, em 1956, Juscelino Kubitschek decide por um ambicioso Programa de Metas que, principalmente atravs da indstria automobilstica, completar a Revoluo Industrial brasileira iniciada por Vargas, o problema de qual setor da burocracia se o estatutrio ou o paralelo dever ser principalmente acionado se colocar novamente. Embora o presidente tente a via estatutria, afinal a via paralela se revela mais flexvel e mais rpida; o grande nmero de rgos que ento so criados, entre os quais se salienta o GEIA (Grupo Executivo da Indstria Automobilstica) liderado por Lcio Meira, empregam uma burocracia pblica no estatutria mas competente, recrutada segundo critrios de mrito; a burocracia gerencial que est surgindo, nem mal se havia formalizado a weberiana. Conforme observa Celso Lafer (1970: 85), os auxiliares diretos de Kubitschek para a implementao do Programa de Metas eram todos tcnicos de alto nvel, experimentados no apenas nas tentativas anteriores de planejamento como tambm em cargos polticos relevantes. Destacam-se, entre eles, alm de Lcio Meira, Lucas Lopes, Roberto Campos, e, mais adiante, j para criar a SUDENE, Celso Furtado. Para o sucesso do plano, a escolha de uma burocracia paralela, que j pr-anunciava a lgica do Decreto Lei 200 de 1967 e da Reforma Gerencial de 1995, foi fundamental. O nacional-desenvolvimentismo fora vitorioso. O Brasil de 1960 era um outro pas quando comparado com o de 1930. Seu desenvolvimento econmico fora extraordinrio, um parque industrial sofisticado e integrado fora montado, de forma que se podia dizer que sua Revoluo Industrial estava completa; a Nao havia ganho coeso, autonomia e identidade, seu Estado, enquanto organizao, estava mais estruturado e profissionalizado, e enquanto sistema constitucional-legal, estava mais legitimado por uma democracia nascente, de maneira que tambm sua Revoluo Nacional estava completa; e quando essas duas
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Em seu clssico trabalho sobre o Programa de Metas de Juscelino Kubitschek, Lafer (1970 [2002]) incluiu um captulo sobre a administrao pblica brasileira com o objetivo de avaliar sua capacidade de implementar um

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revolues se consumam, consuma-se tambm a Revoluo Capitalista: o Brasil j no era mais uma sociedade mercantil e patriarcal, mas uma sociedade capitalista industrial na qual a acumulao de capital e a incorporao de progresso tcnico passavam a fazer parte integrante do processo econmico. Este j um mundo diverso do mundo patrimonialista descrito por Faoro, que, congelando a sociedade e o Estado nessa formao, pretende que o Governo Vargas foi ainda uma expresso do Estado patrimonial. Faoro claro a respeito: De D. Joo I a Getlio Vargas, numa viagem de seis sculos, uma estrutura poltico-social resistiu a todas as transformaes... a persistncia secular da estrutura patrimonial, resistindo galhardamente, inviolavelmente, repetio, em fase progressiva, da experincia capitalista. Ora, ao insistir nesta tese, Faoro (1957/75: 733-736) ignora a diferena fundamental entre o patrimonialismo e a burocracia racional-legal, que Weber tanto salientou. No considera o carter essencialmente tradicional do Estado patrimonial, em oposio ao carter moderno, racionallegal, do capitalismo industrial e da burocracia moderna. Erro que Srgio Buarque de Holanda (1936/69: 106), por exemplo, embora escrevendo muito antes, no cometeu quando afirmou: O funcionalismo patrimonial pode, com a progressiva diviso das funes e com a racionalizao, adquirir traos burocrticos. Mas em sua essncia ele tanto mais diferente do burocrtico, quanto mais caracterizados estejam os dois tipos. Entretanto, um acontecimento no previsto a Revoluo Cubana de 1959 que em breve se transforma em um episdio chave na Guerra Fria entre Estados Unidos e Unio Sovitica mudar no plano poltico o quadro otimista que o governo Kubitschek deixara, enquanto uma crise econmica interna aprofundar a crise poltica. Durante o governo Collor a burocracia pblica viver em sobressalto devido poltica radical que as autoridades econmicas adotam para reduzir as despesas do Estado. Ocorre ento uma tentativa de desmonte do estado. Existe, entretanto, uma iniciativa positiva que a tentativa de transferir para o setor pblico a estratgia da qualidade total uma forma de gesto bem sucedida no setor privado. Esta iniciativa apontava para o novo. O mesmo no se pode dizer da criao das cmaras setoriais segundo Eli Diniz (1997: 139), esse mecanismo

plano de governo abrangente como foi aquele programa.

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representou a retomada das experincias utilizadas em vrios graus de xito no passado voltadas para a construo de espaos de elaborao de metas e diretrizes acordadas entre elites estatais e representantes da iniciativa privada. Esta iniciativa foi recebida calorosamente por vrios setores que esperavam ver restabelecida a antiga forma de associao entre os empresrios e a burocracia pblica, mas era uma tentativa de se voltar ao passado em um quadro em que o Estado, totalmente afogado na crise fiscal e na alta inflao, no tinha mais poder para intervir no plano econmico de forma efetiva. O maior sucesso das cmaras foi o chamado Acordo das Montadoras que, significativamente, beneficiou um conjunto de empresas multinacionais.

Burocracia pblica no poder: 1964-1984

O Brasil, no final dos anos 1950, no quadro da estratgia nacional-desenvolvimentista era um pas em pleno desenvolvimento econmico que havia praticamente completado sua Revoluo Industrial e Nacional. Em 1959, porm, ocorre a Revoluo Cubana uma revoluo que inicialmente era apenas anti-oligrquica e antiimperialista, mas que, no quadro da Guerra Fria, e dado o fato de os Estados Unidos no aceitarem a nacionalizao de empresas americanas que os revolucionrios comeavam a realizar, transforma-se em uma revoluo comunista apoiada pela Unio Sovitica. Wright Mills viajou para Cuba logo aps a revoluo, verificou que revoluo no era comunista, e apelou a seus compatriotas americanos que a aceitassem ao invs de lanar o pas nos braos do comunismo. Seu Listen Yankees (1960), entretanto, no foi ouvido, e Fidel Castro caminhou em direo ao comunismo. No cabe aqui discutir quais foram as conseqncias dessa revoluo para o povo cubano; para a Amrica Latina e particularmente para o Brasil, porm, no h dvida que foram desastrosas. A revoluo socialista em Cuba, em um momento em que a economia da Unio Sovitica estava ainda crescendo aceleradamente e Kruschev prometia alcanar em breve o nvel de desenvolvimento dos Estados Unidos, levou imediatamente a uma radicalizao poltica de setores importantes da esquerda brasileira que imaginaram poder repetir aqui a experincia cubana. Esta radicalizao aconteceu aqui em um momento em que, crise econmica provocada pelos gastos excessivos e pela apreciao do cmbio durante o governo Kubitschek, somava-se a crise poltica causada pela eleio e subseqente renncia

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do presidente Jnio Quadros, e pela assuno presidncia da repblica de Joo Goulart. Goulart, por suas tendncias de esquerda, no contava com a confiana da burguesia que agora se unificava politicamente, depois de haver permanecido dividida durante 30 anos, nem com a confiana dos militares que tambm rejeitavam radicalmente o socialismo ou o comunismo. O resultado da radicalizao da esquerda e do alarmismo da direita, em um quadro de crise econmica e instabilidade poltica, foi o golpe militar de 1964 que ocorre com o apoio dos Estados Unidos. O Pacto Popular-nacional de Vargas reunindo burguesia industrial, burocracia poltica e trabalhadores, que estava em crise desde 1960, rompeu-se definitivamente. O novo pacto que reunir toda a burguesia e a burocracia poltica na qual os militares voltam a ser preeminentes o Pacto Burocrtico-Autoritrio. O Ciclo Nao e Desenvolvimento que caracterizara a sociedade durante todo a primeira metade do sculo estava encerrado na medida em que os dois setores mais nacionalistas da classe capitalista e da burocracia pblica, respectivamente os empresrios industriais e os militares, haviam se aliado aos americanos. Um pouco mais tarde, no final dos anos 1960, comearia, no mbito da sociedade, outro ciclo que denomino Ciclo Democracia e Justia Social um ciclo no qual a sociedade esquecia a idia de Nao aceitando a dependncia e supunha o desenvolvimento econmico assegurado (estvamos em pleno milagre econmico); mas, em compensao, definia como objetivos sociais bsicos a correo das duas distores que aquele desenvolvimento causava: o autoritarismo e a desigualdade. No mbito do Estado, entretanto, a estratgia nacional-desenvolvimentista teria prosseguimento no quadro de um pacto poltico no qual a burocracia poltica, principalmente militar, mas tambm civil, matinha sua aliana com a burguesia, e principalmente com a burguesia industrial. O modelo poltico, alm de autoritrio, era excludente do ponto de vista poltico e social, afastando os trabalhadores e as esquerdas do poder, e promovendo uma forte concentrao de renda da classe mdia para cima, no quadro do que chamei modelo de subdesenvolvimento industrializado.
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Analisei esse novo modelo originalmente em Bresser-Pereira (1970); inclu e ampliei anlise em Desenvolvimento e Crise no Brasil (1968/2003: 168-178) a partir de sua terceira edio, de 1972; e a completei no livro Estado e Subdesenvolvimento Industrializado (1977). Neste livro fao ampla discusso da classe mdia profissional e da sua burocracia pblica.

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Entre 1964 e 1984 inverte-se a relao entre a burguesia industrial e a burocracia poltica no Brasil porque esta, apoiada no seu setor militar, passa a ter precedncia sobre a primeira. Depois de um processo de ajustamento fiscal e externo que faz a inflao retornar para nveis aceitveis e equilibra a conta corrente do pas, conduzido por Roberto Campos e Otavio Gouva de Bulhes, e de uma srie de reformas que, significativamente, levam nacionalizao da telefonia e criao da Eletrobrs no obstante o credo liberal e internacionalista dos dois economistas,o Banco Central criado, substituindo a carteira do Banco do Brasil, a Sumoc, que desde 1944 desempenhava esse papel. E o modelo de industrializao por substituio de importaes, ou, mais amplamente, a estratgia nacionaldesenvolvimentista retomada com vigor atravs de dois Planos Nacionais de Desenvolvimento. A Eletrobrs ganha impulso e definido um modelo tripartite envolvendo o Estado, empresrios nacionais e empresas multinacionais para instalar no pas a indstria petroqumica. No plano da administrao pblica, dois fenmenos aparentemente contraditrios iro ocorrer: a concentrao e centralizao do poder na Unio, e a rpida e significativa ampliao da administrao indireta ou descentralizada vis a vis a administrao direta ou centralizada a nvel federal (Wahrlich, 1979: 8). Desde o incio dos anos 60 formara-se a convico de que a utilizao dos princpios rgidos da administrao pblica burocrtica constitua-se em um empecilho ao desenvolvimento do pas. Na verdade, essa insatisfao datava da dcada anterior, mas o desenvolvimento econmico acelerado que ocorria ento permitia que as solues encontradas para contornar o problema tivessem carter ad hoc, como foi o caso dos grupos executivos setoriais do governo Kubitschek. No momento, entretanto, em que a crise se desencadeia, no incio dos anos 60, a questo retorna. Guerreiro Ramos (1971: 19) expressa a insatisfao com o modelo burocrtico vigente: Modelo obsoleto de organizao e burocracia configura a prtica administrativa dominante. Consciente ou inconscientemente subjugados por interesses radicados, muitos administradores esto tentando resolver problemas de hoje com solues de ontem. Os estudos para uma reforma que tornasse mais eficiente a administrao pblica comearam a ser realizados em 1963, quando o Presidente Joo Goulart nomeou o deputado Amaral Peixoto Ministro Extraordinrio para a Reforma Administrativa, com a incumbncia de dirigir

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diversos grupos de estudos, encarregados da formulao de projetos de reforma. No final desse ano, a Comisso apresentou quatro projetos importantes, tendo em vista uma reorganizao ampla e geral da estrutura e das atividades do governo. Foi, entretanto, s depois do golpe de Estado de 1964 que essa reforma viria a ser realizada. Em 1967, Roberto Campos comanda uma reforma administrativa ampla a reforma do Decreto Lei 200 ou a Reforma Desenvolvimentista que ser pioneira, anunciando a Reforma Gerencial ou da Gesto Pblica de 1995. Para formular e implementar a reforma uma comisso fora montada, j em 1964, a COMESTRA (Comisso Especial de Estudos da Reforma Administrativa) tendo Hlio Beltro como seu presidente e principal inspirador das inovaes. A reforma tinha um carter nitidamente descentralizador. Denomino essa reforma de Reforma Desenvolvimentista porque ela era realizada no quadro do nacionaldesenvolvimentismo, quando todos os esforos do pas voltavam a se centrar na industrializao depois da crise da primeira metade dos anos 1960, e porque vinha, de alguma forma, chancelar e dar mais coerncia experincia de descentralizao e de montagem de uma administrao paralela que caracterizara esse desenvolvimento no plano administrativo. Duas idias lhe so centrais: a distino entre a administrao direta e indireta, e, nesta, a criao de fundaes pblicas que passam a poder contratar empregados regidos pela legislao aplicada s empresas privadas. H uma evidente correlao entre essa instituio e as organizaes sociais que estariam no centro da Reforma Gerencial de 1995. Para Francisco Gaetani (2005: 172) a reforma do Decreto-lei 200 caracterizou-se tambm pela centralizao da coordenao administrativa no Ministrio do Planejamento, articulao sistmica com o oramento, e criao de um sistema de controle interno. Da edio do Decreto-Lei n 200 at 1979 a reforma desenvolvimentista foi conduzida principalmente pela Subsecretaria de Modernizao e Reforma Administrativa, do Ministrio do Planejamento. Durante a dcada de 1970, a SEMOR teve o objetivo de promover revises peridicas da estrutura organizacional existente e examinar projetos encaminhados por outros rgos pblicos, visando instituir novas agncias e/ou programas, ao mesmo tempo em que dedicava ateno
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Objetivando a reforma dos servios pblicos federais, a Comisso Amaral Peixoto foi instituda pelo Decreto n 51705, de 14 de fevereiro de 1963.
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Jos N. T. Dias ser seu secretrio executivo; seu papel na implementao da reforma foi fundamental.

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especial ao desenvolvimento de recursos humanos para o sistema de planejamento. J o DASP, restrito administrao do pessoal, mantinha-se preso aos princpios da Reforma Burocrtica de 1936, que, no entanto, no lograva levar adiante. O conceito de carreira manteve-se limitado aos escales inferiores, enquanto os cargos de direo superior passavam a ser preenchidos a critrio da Presidncia da Repblica, sendo o recrutamento realizado especialmente atravs das empresas estatais, de acordo com a filosofia desenvolvimentista ento vigente. Em 1974, por proposta de Mario Henrique Simonsen, ento Ministro da Fazenda, criado o CDE (Conselho de Desenvolvimento Econmico) constitudo pelos ministros da rea econmica com a funo de coordenar a ampla poltica econmica do regime militar. O novo conselho, que foi amplamente estudado por Adriano Nervo Codato (1997: 341) procurou superar a heterogeneidade poltica e organizacional que existe em todo Estado moderno atravs de um processo forte de centralizao: o fechamento do aparelho do Estado, operado pelo governo Geisel com a reforma administrativa iniciada em 1974, exerceu impacto no desprezvel nos mecanismos de intermediao de interesses. Entretanto, era incompatvel com um sistema no qual os empresrios buscavam se relacionar diretamente com as diversas agncias do Estado e delas obter benefcios nem sempre coerentes entre si. Por isso, afirma Codato, o CDE foi antes vencido no propriamente por sua incapacidade para coordenar um Estado fragmentado, mas, no quadro do processo de transio democrtica que comearia a ocorrer logo depois, pela ao poltica do conjunto da burguesia nacional. A partir de 1979, Hlio Beltro, que havia participado ativamente da Reforma Desenvolvimentista de 1967, volta cena, agora na chefia do Ministrio da Desburocratizao do governo Figueiredo. Entre 1979 e 1983 Beltro transformou-se em um arauto das novas idias; criticando, mais uma vez, a centralizao do poder, o formalismo do processo administrativo, e a desconfiana que estava por trs do excesso de regulamentao burocrtica, e propondo uma administrao pblica voltada para o cidado. Seu Programa Nacional de Desburocratizao foi por ele definido como uma proposta poltica visando,

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atravs da administrao pblica, retirar o usurio da condio colonial de sdito para investi-lo na de cidado, destinatrio de toda a atividade do Estado.
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Em sntese o Decreto-Lei 200 foi uma tentativa de superao da rigidez burocrtica, podendo ser considerado como um primeiro momento da administrao gerencial no Brasil. A reforma teve, entretanto, duas conseqncias inesperadas e indesejveis. De um lado, ao permitir a contratao de empregados sem concurso pblico, facilitou a sobrevivncia de prticas clientelistas ou fisiolgicas. De outro lado, ao no se preocupar com mudanas no mbito da administrao direta ou central, que foi vista pejorativamente como burocrtica ou rgida, deixou de realizar concursos e de desenvolver carreiras de altos administradores. O ncleo estratgico do Estado foi, na verdade, enfraquecido indevidamente atravs da estratgia oportunista ou ad hoc do regime militar de contratar os escales superiores da administrao atravs das empresas estatais. Desta maneira, a reforma administrativa prevista no DecretoLei 200 ficou prejudicada, especialmente pelo seu pragmatismo. Faltavam-lhe alguns elementos essenciais para que houvesse se transformado em uma reforma gerencial do Estado brasileiro, como a clara distino entre as atividades exclusivas de Estado e as no-exclusivas, o uso sistemtico do planejamento estratgico ao nvel de cada organizao e seu controle atravs de contratos de gesto e de competio administrada. Faltava-lhe tambm uma clara definio da importncia de fortalecer o ncleo estratgico do Estado. Graas ao ajustamento macroeconmico, ao fortalecimento das empresas estatais, nacionalizao da telefonia e ao grande desenvolvimento que passa a conhecer a partir de ento, sob o comando do Ministro das Comunicaes, Euclides Quandt de Oliveira, e s reformas, principalmente tributria e administrativa, o Estado se fortalece, seu projeto de industrializao recupera substncia, e o pas volta ao desenvolvimento econmico de forma acelerada. Contribui para o milagre econmico (1968-74) que ento ocorre uma nova poltica macroeconmica pragmtica comandada desde 1968 por Antonio Delfim Netto, que percebe que a inflao residual tinha antes carter administrado ou de custos do que de demanda; seguindo ento os ensinamentos de Igncio Rangel, aproveita a oportunidade e adota uma poltica expansiva que leva a uma queda da taxa da inflao. Enquanto isso ocorria

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Hlio Beltro (1984: 11); ver Wahrlich (1978b).

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no plano macroeconmico, no seio da burocracia pblica no qual os polticos haviam perdido poder, a nova estrutura do aparelho do Estado e o fortalecimento do ncleo de empresas estatais facilitam o processo de desenvolvimento econmico do lado da oferta agregada. A liderana do esforo de planejamento da oferta que ocorre ento caber, durante grande parte dos anos 1970, ao Ministro do Planejamento, Joo Paulo dos Reis Velloso. O xito econmico do empreendimento leva a um novo aumento do poder e influncia da tecnoburocracia pblica. E levam, tambm, a um aprofundamento da sua aliana com a burguesia industrial atravs da execuo dos dois PNDs. No obstante o xito da burocracia pblica em promover o desenvolvimento econmico, e os esforos do governo de implementar a Reforma Desenvolvimentista atravs do Ministrio do Planejamento, a crtica do sistema administrativo brasileiro porque no se adaptar ao modelo clssico de administrao pblica continuava viva, e vai aparecer principalmente no estudo realizado por Edson Nunes (1984) que v nessas prticas um obstculo central ao desenvolvimento econmico do pas e a estratgia de insulamento burocrtico como a forma de contornar o problema. Embora essa crtica fosse compreensvel, no era, entretanto, inteiramente justificada. O clientelismo que havia ressurgido em 1946 com a primeira democratizao, voltaria em 1985, com a redemocratizao. Durante o regime militar, porm, ele permanece presente, sem, entretanto, impedir que o Estado realizasse seu papel de promoo do desenvolvimento econmico. Isto foi possvel porque atravs do sistema paralelo havia surgido uma burocracia pblica de alta qualidade, bem preparada, bem paga, que teve um papel fundamental na execuo dos projetos de desenvolvimento industrial de ento. Forma-se, ento, no pas, dentro da burocracia pblica, no obstante a mobilidade dos altos burocratas, uma ntida clivagem entre os altos funcionrios pblicos e os dirigentes das empresas estatais. Na pesquisa que Luciano Martins (1985: 72 e 208) dirigiu, em 1976, o problema central que se coloca o das articulaes entre o setor governo e o setor produtivo do Estado: os executivos pblicos do segundo setor ganham grande autonomia, seus salrios se descolam dos dos funcionrios, e os controles sobre eles passam a ser relativamente reduzidos. A forma de seu recrutamento antes por cooptao do que por concurso; e sua auto-identificao com a condio de executivos e no de funcionrios; na pesquisa com 107 altos servidores, 77% dos servidores do governo ou aparelho do Estado e 95% dos executivos das empresas estatais se 67

identificaram com a primeira ao invs da segunda denominao. Na mesma poca, oriento tese de doutorado de Vera Thorstensen (1980) na qual o tema central o do conflito entre os dois setores da burocracia pblica na sua relao com as empresas privadas, os representantes do governo procurando regular tanto as empresas privadas quanto as estatais enquanto os executivos destas ltimas buscavam uma associao mais direta com os empresrios privados. Esta elite burocrtica poltica, contratada principalmente atravs de empresas estatais, seguia uma carreira informal e muito flexvel, que Ben Ross Schneider (1991) estudou de forma inovadora. Os novos administradores pblicos eram principalmente engenheiros e economistas, que nada tinham a ver com o sistema burocrtico de carreiras rgidas previsto pela Reforma Burocrtica de 1938. Os resultados que alcanaram em suas autarquias, fundaes, empresas pblicas e empresas de economia mista foram substanciais. A questo central que se colocou foi: como explicar como um Estado to pouco institucionalizado como o brasileiro tenha tido um efeito to positivo para a industrializao do pas. Ao fazer essa pergunta, ele tinha, naturalmente, como modelo alternativo o modelo weberiano de burocracia, no qual a organizao burocrtica fortemente institucionalizada e os burocratas so estritamente fiis a ela. No Brasil no foi isso que Schneider observou. Pelo contrrio, o que viu foram organizaes estatais mal-estruturadas e fragmentadas, a inexistncia de carreiras claramente definidas e formalizadas, e uma intensa circulao dos burocratas entre as agncias. Viu tambm que os critrios de promoo no eram os critrios clssicos da burocracia: antiguidade e mrito aferido principalmente por exames, mas a confiana que o burocrata era capaz de inspirar em seu chefe e a capacidade de alcanar resultados. O prprio conceito de burocrata teve que ser ampliado. Burocratas, ou, mais precisamente, altos burocratas, eram todos aqueles que trabalham nos principais cargos do governo brasileiro. Mas esses burocratas no se enquadravam no modelo ideal de funcionrio burocrata. Schneider identificou e definiu quatro tipos de burocratas pblicos: os polticos, os militares, os tcnicos e os tcnicos-polticos. Polticos so os burocratas que, embora participando do processo eleitoral, ocupam cargos importantes na administrao pblica. Militares so os
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curioso, entretanto, observar que Schneider, que em seu estudo adotava linha semelhante ao trabalho de Peter Evans (1979) sobre a indstria petroqumica, e da aliana que ento se estabelece entre a burocracia estatal, o empresariado nacional e as empresas multinacionais, no assinala, como Evans no havia assinalado, que esta burocracia desenvolvimentista e gerencial bem sucedida pouco tinha a ver com o burocrata weberiano.

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oficiais que ocupam cargos na administrao pblica fora das Foras Armadas. Tcnicos so os que mais se aproximam do modelo burocrtico convencional, e tambm os menos importantes. E tcnicos-polticos, aqueles que intermediam entre a burocracia e a poltica, ou seja, que so capazes de sacrificar a pureza burocrtica em nome de apoio poltico. Todos esses burocratas, que no chegavam a um milhar no Brasil, eram homens e mulheres bem sucedidos, ambiciosos, bem preparados tecnicamente, havendo estudado nas melhores universidades do pas e do exterior. Eram todos, no momento da pesquisa, nacionaldesenvolvimentistas e pr-capitalistas. Recebiam salrios elevados, circulavam entre agncias cada quatro a cinco anos. Eram burocratas, mas, mesmo os tcnicos, eram polticos tambm. Embora estivessem em um regime autoritrio, sabiam que o total isolamento burocrtico em relao poltica no vivel nem desejvel. O argumento fundamental de Schneider o de que a eficincia desse sistema burocrtico informal est relacionada com sua estruturao atravs de carreiras, as quais se realizam atravs de nomeaes pessoais. Schneider reivindica ter sido o primeiro a ter levado a suas ltimas conseqncias esta abordagem das carreiras eu diria das carreiras e das nomeaes , como uma alternativa abordagem convencional baseada nas organizaes. Em um pas no qual, quando assume um novo presidente da Repblica, 50 mil cargos so abertos para nomeao, estas se tornam um fator estratgico fundamental. E se forem usadas de uma forma razoavelmente sistemtica e competente, como aconteceu no Brasil, podem ser a forma por excelncia de definir carreiras de burocratas bem sucedidos e de estruturar o Estado. Dessa forma, nomeaes e carreiras, mais do que organizaes, estruturam o Estado brasileiro. Conforme esclarece Schneider, a rpida circulao burocrtica enfraquece as lealdades organizacionais e aumenta a dependncia nas relaes pessoais, um fato que por sua vez mina as organizaes formais. Alta mobilidade permite aos funcionrios formular e coordenar polticas apesar da fragmentao organizacional, porque eles se importam pouco por suas agncias e porque as personalidades fortes fornecem os canais alternativos de comunicao. Personalismo pode, de fato, melhorar o desempenho burocrtico. De acordo com essa abordagem, o essencial compreender a carreira do burocrata e como ela se realiza atravs de nomeaes. Atravs do estudo da forma de entrada na carreira, de circulao entre as agncias, das promoes e das formas de sada ou demisso, a abordagem das carreiras permite a Schneider compreender de forma sistemtica e inovadora a natureza personalista e desorganizada, mas flexvel e eficiente do

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Estado brasileiro. Embora por outras vias, Gilda Portugal Gouva (1994), ao analisar a reforma financeira realizada no mbito do Ministrio da Fazenda entre 1983 e 1987 por um grande nmero de tcnicos, entre os quais Joo Bastista de Abreu, Osires de Oliveira Lopes Filho, Malson da Nbrega e Yoshiaki Nakano, chega a concluses semelhantes. O episdio que analisou, cujos ltimos atos eu assinei como Ministro da Fazenda, foram o ltimo grande momento da burocracia poltica brasileira um grupo social que ento j estava em plena crise.

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4. TRANSIO DEMOCRTICA
Os tempos gloriosos da burocracia poltica no poder, porm, estavam contados desde a derrota, nas eleies parlamentares de 1974, do partido modernizador-autoritrio de apoio dos militares a Arena. Esta derrota d incio a um processo de gradual distanciamento da burguesia brasileira do regime militar, que se transformar em rompimento depois do pacote de abril de 1977 um ato de aprofundamento do autoritarismo. A chegada presidncia da repblica. Em janeiro de 1974, do General Ernesto Geisel, um militar desenvolvimentista que liderava o setor brando do regime autoritrio abriu novas perspectivas para o pas no apenas econmicas porque ele ento define um ambicioso II Plano Nacional de Desenvolvimento que ignorava a crise mundial desencadeada com o choque do petrleo de 1973, mas tambm poltica porque, para aqueles que acreditavam que a dinmica redemocratizao se daria no entrechoque entre brandos e duros, os primeiros passavam a ter o comando do pas. O II PND propiciava um aprofundamento da aliana entre a burocracia poltica e os empresrios. O sistema autoritrio chegava a seu auge, mas os militares sentiamse inseguros depois da afirmao democrtica que representaram as eleies de 1974, quando um grande nmero de senadores do MDB, o partido da oposio, logra se eleger. Este fato explica por que o novo presidente, aconselhado pelo seu Chefe da Casa Civil, General Golbery do Couto e Silva, toma as primeiras iniciativas visando promover a abertura poltica que ento chamada por eles prprios de distenso. Dessa forma, os militares reconheciam a inevitabilidade da redemocratizao, mas procuravam posterg-la atravs de um processo de redemocratizao lento e gradual. O fato de que a economia mundial j entrara em retrao desde 1973, entretanto, mostrava que esse projeto no tinha grande probabilidade de xito, e que o incio da verdadeira transio democrtica uma transio demandada pela sociedade estava apenas espera de uma crise do regime para se desencadear. Ainda no final de 1974, logo aps a derrota eleitora, uma primeira crise se desencadeia a partir do discurso do economista liberal e ex-ministro da 71

fazenda, Eugnio Gudin, pronuncia ao receber o ttulo de Homem de Viso da revista Viso. Nesse discurso, Gudin que apoiara sempre os militares, faz, entretanto, uma crtica candente do processo de estatizao de aumento do tamanho do aparelho do Estado e do grau de interveno regulatria do Estado sobre a economia. Esta crtica ganha logo apoio dos empresrios, que continuavam a apoiar o regime, mas que, atravs campanha pela desestatizao, iniciavam o processo gradual de mudana do modelo poltico (Bresser-Pereira 1976). Em um primeiro momento, a crtica impessoal. Crtitica-se a interveno do Estado na economia sem indicar responsveis. Mas aos poucos a parte mais vulnervel naquele momento da burocracia pblica, a civil, passa a ser fortemente criticada pelos privilgios que inevitavelmente obtivera, por suas mordomias. Ilustra bem essa crtica uma grande reportagem com o ttulo significativo, Os superfuncionrios, publicada em duas partes por O Estado de S.Paulo (1976). Os abusos j haviam levado o governo a limitar os servios de que poderiam se beneficiar burocratas e polticos, mas o decreto com esse objetivo logo ficou conhecido como Lei das mordomias. A crise que dar incio ao processo de transio democrtica ocorrer em abril de 1977, quando o Presidente Geisel, diante de dificuldades que enfrenta em aprovar no Congresso um projeto de reforma do Poder Judicirio, fecha temporariamente o Congresso e muda a Constituio por decreto. O pacote de abril, como o conjunto de medidas autoritrias ento promulgadas foi ento chamado, causa uma reao forte em toda a sociedade, inclusive na burguesia. Pela primeira vez desde 1964, os empresrios passam a manifestar insatisfao com o regime e a demandar o retorno da democracia. Desde o final do milagre, em 1974, a burguesia brasileira no se sentia mais to identificada politicamente com os militares. Em 1975, a grande campanha contra a estatizao que ela promove, era uma forma indireta de criticar o regime, e me levou a escrever um artigo com a pergunta no ttulo, estatizao ou redefinio do modelo poltico? (Bresser-Pereira 1975). A reao da burguesia ao pacote de abril confirmou que se tratava, realmente, de uma redefinio de alianas polticas que se delineava o que me levou a escrever uma srie de artigos na Folha de S.Paulo em 1977 e 1978 que se transformaram no livro O Colapso de uma Aliana de Classes (1978) provavelmente o primeiro trabalho no Brasil analisando e prevendo a transio democrtica que ocorreria alguns anos mais tarde.

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Pacto democrtico-popular
A transio democrtica que comea em 1977 e termina com xito no final de 1984 com a eleio de Tancredo Neves para a presidncia da Repblica foi o resultado de um novo pacto poltico informal, o Pacto Popular-Democrtico de 1977 uma coalizo poltica popular por que volta a contar com os trabalhadores, mas que apresenta como grande novidade o fato de a burguesia se aliar a eles e, mais diretamente, aos amplos setores da classe profissional, inclusive da burocracia pblica no diretamente comprometidos com o regime militar. Esta coalizo poltica que ento se forma refletia afinal, no plano do Estado, ao Ciclo Democracia e Justia Social iniciado ao nvel da sociedade uma dcada antes como uma reao ao golpe militar de 1964. As idias de democracia e justia social que, ao nvel da sociedade civil, ganharam fora enquanto o regime militar, logo aps 1968, mergulhava no auge da represso, tornam-se a partir de 1977 dominantes. Da uma forma semelhante ao que ocorrera nos anos 1930, quando a burguesia industrial nacional, a burocracia pblica, e os trabalhadores se uniram sob a liderana de Getlio Vargas, para promover a industrializao, agora essa mesma burguesia nacional, trabalhadores e classe mdia profissional se aliavam no mais para promover o desenvolvimento econmico, mas a redemocratizao. A diferena estava no fato de que a burocracia pblica civil, comprometida com a militar afinal so irms gmeas ficava de lado do novo pacto poltico. O Pacto Popular-Democrtico teve vida curta. Alcana o poder em 1985, com Jos Sarney na presidncia e Dilson Funaro, um empresrio industrial, no Ministrio da Fazenda, mas dois anos depois, no obstante a generosidade de seus propsitos democrticos e sociais, entra em colapso em conseqncia do terrvel fracasso do Plano Cruzado. H muitas razes para a vida poltica to curta de um pacto poltico vitorioso, mas a principal foi o fato de a democracia haver sido alcanado em meio a uma crise econmica de gravidade sem precedentes a Grande Crise da Dvida Externa dos anos 1980 uma crise que havia contribudo para a queda do regime militar, e que o novo regime democrtico no logra resolver. Pelo contrrio, ao adotar uma poltica econmica irresponsvel do ponto de vista fiscal e cambial, aprofunda essa crise, que se manifestar no colapso do Plano Cruzado e na moratria de fevereiro de 1973. Em um momento em que era preciso rever a estratgia nacional-desenvolvimentista, e principalmente, que era necessrio resolver o problema da crise de balano de pagamentos

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acoplada de crise de alta inflao inercial que se desencadeara com a Grande Crise da Dvida Externa, o novo regime democrtico demonstra em 1985 e 1986 que no tinha um diagnstico adequado da crise econmica nem compreendia que o ajustamento fiscal e cambial se impunham. Os empresrios e os polticos que chegam ao poder em 1985 no haviam se inteirado da gravidade da crise da dvida externa uma crise que, alm de no se resolver dada a resistncia dos credores externos em realizar os prejuzos, se transformara em uma crise fiscal do Estado e em uma crise de alta inflao. Portanto, ignoraram a crise, e, usando um keynasianismo e um estruturalismo populistas essencialmente contrrios ao pensamento de Keynes e de Furtado e Presbisch, supuseram que bastaria estimular a demanda interna e voltar poltica industrial dos anos 1950 (ou dos anos 1970) para que o desenvolvimento econmico fosse retomado. Os anos 1980, entretanto, eram outros, e exigiam uma nova estratgia um novo desenvolvimentismo coisa que os governantes no estavam preparados para adotar. Precisavam dar-se conta de que a crise da dvida externa necessitava uma negociao soberana, mas que esta s poderia ser lograda se fosse combinada com uma nova e rgida disciplina que enfrentasse a crise fiscal, e com uma poltica de taxa de cmbio que mantivesse a economia competitiva internacionalmente. O Plano Cruzado, que o governo democrtico implementa em 1986, no revelava nenhuma dessas tomadas de conscincia: foi realizado sem que paralelamente se iniciasse um processo de efetiva negociao da dvida externa, ignorou a necessidade do ajuste fiscal, e deixou que a taxa de cmbio apreciada mantivesse o pas nas condies de insolvncia externa em que se encontrava desde que a Crise da Dvida Externa se desencadeara no incio da dcada. No surpreendente, portanto, que esse plano tenha fracassado to estrondosamente, e que seu fracasso, alm de aprofundar a crise econmica, tenha tido uma conseqncia poltica de extrema gravidade: tenha levado ao colapso do Pacto Democrtico-Popular de 1977, e, portanto, ao fim da aliana entre burocracia pblica e empresrios industriais que fora dominante no Brasil desde 1930. O mesmo governo o governo Sarney continuava no poder, mas sem a legitimidade que o pacto poltico agora ele prprio deslegitimado pelo fracasso lhe emprestara at ento. O fracasso era fundamentalmente dos empresrios industriais que tiveram um de seus principais lderes, Dlson Funaro, na chefia do Ministrio da Fazenda, e da classe poltica que conduzira a transio democrtica. Os empresrios industriais, que haviam tido um papel decisivo na abertura democrtica, fracassaram em

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assumir a liderana poltica do pas porque lhes faltava como a toda a sociedade brasileira uma estratgia ou um projeto, e porque haviam se comprometido com o Plano Cruzado. Aps seu fracasso, ao invs de perceberem que estava na hora de abrir a economia para torn-la mais competitiva, e de reformar o Estado para reconstru-lo, ao mesmo tempo em que se administrava o cmbio e se impedia que a tendncia sobre-apreciao inviabilizasse o desenvolvimento industrial, insistiram, inclusive atravs da nova organizao que criam em 1988, o IEDI, em lutar contra a abertura comercial e em defender o estabelecimento de uma poltica industrial indefinida, com isto se mantendo enfraquecida politicamente. Essa estratgia no fazia sentido dada a crise fiscal do Estado e a dimenso da dvida externa em que o pas estava mergulhado. O discurso perdera comeo, meio e fim. Em conseqncia abriu-se espao para que as idias neoliberais e globalistas entrassem de roldo no pas a partir da quase-hiperinflao de 1990. Por outro lado, a burocracia poltica ampliada que ganhara poder com a transio democrtica, agitava de forma populista e irresponsvel a bandeira de um nacional-desenvolvimentismo que, mesmo na sua verso responsvel, j estava superado pelo fato de que o estgio de desenvolvimento econmico do pas j no autorizava uma poltica protecionista e uma interveno do Estado promovendo poupana forada e investindo atravs de empresas estatais. Nos dois primeiros anos do regime democrtico o novo grupo no poder ignorou a crise fiscal e a necessidade de rever a forma de interveno do Estado na economia. O retorno da democracia havia transformado a retomada do desenvolvimento e a realizao da justia social em uma questo de vontade. Vargas nunca pensara desta forma. Era populista no plano poltico, no no da poltica econmica. Foi s no final de seu perodo, nos governos Kubitschek e Joo Goulart, que o populismo econmico caracterizara o nacional-desenvolvimentismo; agora voltara a caracterizar o Pacto Democrtico-Popular de 1977. Estas iluses pareceram confirmar-se quando o Plano Cruzado, concebido com competncia a partir da teoria inercial da inflao, foi deturpado de forma grosseiramente populista, e durante um ano produziu uma falsa prosperidade. Aps seu fracasso, houve uma tentativa de ajuste fiscal, correo da apreciao cambial, e renegociao da dvida externa atravs da securitizao dessa dvida com um desconto durante minha passagem pelo Ministrio da Fazenda (1987); essa tentativa, entretanto, no contou com o
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Entendo por globalismo a ideologia nascida da globalizao que afirma a perda de autonomia e relevncia do

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apoio necessrio do restante do governo e da sociedade brasileira que testemunhava, perplexa, a crise do regime pelo qual tanto almejara. Ao invs do ajuste e da reforma, o pas, sob a gide de uma coalizo poltica populista no Congresso o Centro mergulhou em 1988 e 1989 no descontrole da poltica econmica e, no incio de 1990, na hiperinflao. O Pacto Popular-Nacional, alm de haver logrado restabelecer a democracia no Brasil, deixou como herana uma bela e generosa contribuio a Constituio de 1988. Essa constituio reflete os ideais democrticos, sociais e nacionalistas da grande mobilizao popular que foram as Diretas J. Seu principal mrito foi haver definido com clareza os direitos civis, polticos e sociais dos cidados; dessa forma tambm definia os grandes objetivos polticos da nao: a liberdade ou a democracia, a segurana, o desenvolvimento econmico, a justia social e a proteo do ambiente. No plano dos direitos sociais, seu maior avano foi ter definido o direito universal dos brasileiros aos cuidados de sade. Por haver feito essa definio ampla dos direitos sociais, a Constituio de 1988 foi insistentemente acusada pelo pensamento neoliberal e conservador por ser no ser realista e estabelecer direitos impossveis de serem cumpridos. Entretanto, um dos papis de uma constituio democrtica definir os valores e objetivos nacionais. Por outro lado, especialmente em relao ao direito universal sade, a Constituio de 1988 se revelou efetiva. Foi fundamental a existncia do dispositivo constitucional para que o SUS (Sistema nico de Sade) lograsse dotao oramentria para garantir o atendimento de sade a toda a populao. No plano democrtico, definiu naturalmente uma democracia representativa, mas abriu espao para que esta se torne participativa atravs de uma srie de dispositivos que implicam participao popular. No campo de desenvolvimento nacional, estabeleceu restries ao controle estrangeiro em um nmero limitado mas necessrio de setores.

Estado no mundo moderno, em que prevaleceriam no apenas um mercado mas uma sociedade global.

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5. A GRANDE CRISE DOS ANOS 1980

Os anos 1980 foram, portanto, anos de profunda crise. Crise econmica, crise poltica, crise principalmente da burocracia pblica. E no apenas da burocracia pblica militar mas tambm da civil. Afinal, ainda que o poder final, entre 1964 e 1984, tenha ficado com os militares, os burocratas pblicos civis partilharam com eles e com a burguesia o poder. Uma crise econmica um fenmeno de instabilidade macroeconmica que se manifesta pela queda da renda muitas vezes acompanhada do aumento da inflao. J uma crise poltica, uma crise de poder que, quando grave, se manifesta pela mudana do poder e da coalizo poltica que o sustentara. E se manifesta tambm pelo fato que fatos histricos novos impuseram uma redefinio da estratgia nacional de desenvolvimento uma redefinio que a antiga coalizo no revela capacidade de fazer. No caso da crise brasileira dos anos 1980 tudo isto aconteceu e mais um fato: a nova coalizo o Pacto Democrtico Popular de 1977 no tinha uma alternativa de desenvolvimento a propor. Tinha, sem dvida, uma estratgia poltica o restabelecimento da democracia e uma estratgia social: a busca da reduo do alto grau de injustia social existente no Brasil atravs do aumento das despesas pblicas na rea social. No tinha, entretanto, uma estratgia de desenvolvimento alternativa.

Crise burocrtica e republicana

Neste quadro de crise geral, e de crise da prpria burocracia pblica que perdeu poder em 1984, o que ocorreu com ela? Poderamos responder, primeiro, que a crise da burocracia pblica havia sido apenas parcial, j que muitos dos seus setores, principalmente nos estados governados desde 1983 por governadores democrticos, ela j se aliara grande coalizo democrtica o que verdade. Segundo, poderamos responder que, mesmo a nvel federal, ela sabia que tambm seria necessria no regime democrtico, de forma que no teria dificuldade em se adaptar. Finalmente, poderamos dizer, reforando a ltima tese, que o etos

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da burocracia pblica o da neutralidade poltica: ela existe para servir ao estado e sociedade, no ao governo no momento no poder. Todas essas respostas fazem sentido mas, evidentemente, no resolvem a questo. Se as outras classes sociais, nestes anos de crise, estavam confusas, desorientadas, o que dizer de burocracia pblica profissional: estava ainda mais confusa e desorientada. Como tambm estava desorientada a burocracia pblica eleita ou poltica, tanto aquela que fora derrotada quanto aquela que vencera a batalha da transio democrtica. A conseqncia de uma crise poltica so graves para toda a sociedade, mas so especialmente graves para a burocracia pblica e poltica porque dela que se espera um esprito republicano um compromisso com o interesse pblico. Das demais classes tambm se espera nas democracias modernas que sejam republicanas afinal so todos cidados, so todos responsveis pela coisa pblica mas o fato que, envolvidos no seu trabalho dirio geralmente no tm nem o hbito nem a competncia necessrios para exercerem com plenitude seus direitos de cidadania. Este, porm, no o caso da alta burocracia pblica. Ela tem esse hbito e essa competncia, pelo menos potencialmente. Sei bem que os economistas da escola pblica, que se constituram na fonte mais radical da ideologia neoliberal que foi dominante nos anos 1980 e 1990, diz o contrrio: afirma que a burocracia pblica seria to auto-interessada no espao pblico (que eles vem como um mercado) quanto so os agentes econmicos no mercado. Esta, entretanto, simplesmente uma tese pseudo-cientfica de idelogos do mercado. A burocracia pblica certamente no corresponde viso idealizada dela que o etos burocrtico preceitua, mas na medida em que ela produto de sociedades nas quais esse etos faz parte do sistema de valores morais e polticos mais amplos, seus membros com muita freqncia pautam seu comportamento por esses valores. No colocam o interesse pblico acima dos seus interesses individuais, mas estabelecem compromissos internos entre uns e outros interesses. Entretanto, para que a burocracia pblica possa deliberadamente buscar o interesse pblico preciso que este interesse pblico esteja razoavelmente claro. Quando isto no ocorre, se o cidado j fica confuso quanto a como agir, ainda que dele s se pea o voto em eleies
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peridicas, o que dizer da burocracia pblica e poltica da qual se espera, em todos os momentos, que tenha presente em suas aes o interesse pblico? A confuso e a indeterminao so ainda maiores. Ora, nos anos 1980 principalmente, a crise poltica profunda, a falta de qualquer consenso sobre qual poderia ou deveria ser uma estratgia nacional de desenvolvimento significavam que ningum sabia qual o interesse pblico que todos estavam confusos e perplexo. Nestes momentos, o etos do servio pblico e os valores republicanos, que so to importantes para a prpria auto-identificao da burocracia pblica, se perdem. No momento em que os objetivos nacionais se tornavam confusos, e que a burocracia pblica passava a condio de ru no apenas dos idelogos neoliberais ento em ascenso, mas dos prprios democratas de centro-esquerda que haviam comandado a transio democrtica, a burocracia pblica torna-se tambm confusa, e o espao para seu prprio corporativismo se amplia. Foi isso que ocorreu no Brasil em seguida transio democrtica, e explica no apenas o retrocesso burocrtico que ento ocorre mas uma busca de privilgios legais obtidos em nome do interesse pblico.
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A transio democrtica teve um preo no plano da organizao do Estado ou da administrao pblica. No plano da federao, os governadores dos estados recuperam o poder que haviam tido na Primeira Repblica (1889-1930) e na Primeira Democracia (19451964), ao mesmo tempo em que os prefeitos surgem como novos atores polticos relevantes. Fernando Abrucio (1998) identificou o novo poder dos governadores que ele chamou de bares da repblica; no passado fora baseado no poder das oligarquias locais; agora era conseqncia da transio democrtica e das demandas dos eleitores. A descentralizao para os estados e municpios, ainda que necessria e inevitvel, foi longe demais ao permitir que estes incorressem em crise financeira, ao mesmo tempo em que mantinha a Unio responsvel ltima por suas dvidas. A partir dos anos 1990, a descentralizao comea a ser revertida na medida em que a Unio logra a privatizao dos bancos estaduais e um maior controle das finanas pblicas, ao mesmo tempo em que, atravs do estratagema de criar contribuies

Por economistas da escola da escolha pblico refiro-me principalmente a Anthony Down, James Buchanan, Gordon Tullock, W. A. Niskanen, e Mancur Olson. Estes privilgios se concentraro principalmente na Lei do Regime Jurdico nico. Na minha passagem pelo Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, ajudado por meu Secretrio de Recursos Humanos, Luiz Carlos Capella, foi possvel eliminar grande parte das distores que essa lei continha.
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que no implicam a participao dos estados e municpios, logra aumentar a carga tributria a seu favor.

Retrocesso burocrtico
No plano poltico-administrativo, a transio democrtica teve tambm um preo: o retrocesso burocrtico de 1988. Contraditoriamente, entretanto, enquanto o pas se descentralizava no plano da federao, atravs da Constituio de 1988, voltava a centralizar-se no plano administrativo, limitando drasticamente a autonomia das agncias e empresas do Estado que o Decreto-lei 200 assegurara, e retornando aos ideais da Reforma Burocrtica de 1936. O captulo sobre a administrao pblica da Constituio de 1988 foi o resultado do esforo deliberado da burocracia pblica que atribuiu informalidade burocrtica do regime militar expressa no Decreto-lei 200 e na administrao paralela os problemas do Estado brasileiro, e convenceu os constituintes que estava na hora de voltar aos princpios da Reforma Burocrtica de 1936 e a complet-la. Embora muitos de seus membros estivessem comprometidos com a onda de clientelismo que ocorreu com o advento da democracia, no hesitaram, geralmente usando argumentos de esquerda e democrticos, em influir para que a Constituio, e depois a legislao complementar que a seguiu principalmente a Lei do Regime Jurdico nico , adotassem uma combinao de princpios burocrticos clssicos com o estabelecimento de privilgios para si prprios. A administrao pblica voltava a ser hierrquica e rgida, a distino entre administrao direta e indireta praticamente desaparecia. O regime jurdico dos funcionrios passava a ser nico na Unio, e em cada nvel da federao. As orientaes desenvolvimentistas da administrao pblica, que vinham sendo implantadas no pas desde 1967, foram mais que ignoradas, enquanto a burocracia aproveitava para estabelecer para si privilgios, como a aposentadoria com vencimentos plenos sem qualquer relao com o tempo e o valor das contribuies, e a estabilidade adquirida quase que automaticamente a partir do concurso pblico (Hochman, 1992). Um grande mrito, porm, teve a Constituio de 1988: exigiu concurso pblico para entrada no servio pblico, reduzindo assim substancialmente o empreguismo que tradicionalmente caracterizou o Estado patrimonialista.

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O retrocesso burocrtico ocorrido em 1988 resultou da crena equivocada de que a desconcentrao e a flexibilizao da administrao pblica que o Decreto-Lei 200 teria promovido estavam na origem da crise do Estado, quando esta derivava, antes de mais nada, da crise fiscal a que levou a estratgia desenvolvimentista. Embora alguns abusos tenham sido cometidos em seu nome, a reforma de 1967 havia se constitudo em um avano pioneiro da histria da administrao pblica brasileira. Em segundo lugar, resultou do ressentimento da velha burocracia situada nos cargos da administrao direta contra a forma pela qual seus membros haviam sido tratados durante o regime militar, freqentemente preteridos em relao aos administradores das empresas estatais. Em terceiro lugar, foi a conseqncia da perda, pela burocracia, em conjunto com seu aliado tradicional, a burguesia industrial, de um projeto nacional comum para o pas: o projeto nacional-desenvolvimentista. Esse projeto estava esgotado, mas nada viera para substitu-lo a no ser a idia correta, mas negativa, de que era necessrio proceder o ajuste fiscal. Ora, quando um grupo social perde objetivos nacionais e, adicionalmente, se sente ameaado, natural que recorra ao mtodo do salve-se quem puder da busca de vantagens. Em quarto lugar, decorreu do fato de que a burguesia aderiu, sem restries, campanha pela desestatizao que acompanhou toda a transio democrtica pelo lado da direita. Esta campanha levou os constituintes a aumentar os controles burocrticos sobre as empresas estatais; este fato, somado ao seu uso imoderado para contrair dvida externa no final do regime militar, e, j nos anos 1990, aceitao da determinao da ortodoxia convencional de que seus investimentos financiados fizessem parte do dficit pblico, tiveram como resultado tornar tais empresas gradualmente inviveis do ponto de vista econmico, e facilitar uma privatizao em parte necessria, mas que foi levada alm do razovel ao incluir servios pblicos monopolistas ou quase-monopolistas. O retrocesso burocrtico de 1988 foi acompanhado de mudanas organizacionais no aparelho do Estado federal. O DASP foi extinto em 1986, dando lugar SEDAP - Secretaria de Administrao Pblica da Presidncia da Repblica, que, em janeiro de 1989, foi extinta, sendo incorporada na Secretaria do Planejamento da Presidncia da Repblica. Em maro de 1990 renasce o DASP com a criao da SAF - Secretaria da Administrao Federal da Presidncia da Repblica, que, entre abril e dezembro de 1992, foi incorporada ao Ministrio do Trabalho, voltando a ser secretaria da presidncia em 1993. Nesse processo de reorganizao sob a gide do retorno burocracia o rgo de treinamento do governo federal, 81

a FUNCEP, foi transformado na ENAP (Escola Nacional de Administrao Pblica) tendo como modelo a ENA (cole Nationale dAdministration) da Frana. Por outro lado, foi criada a carreira dos gestores pblicos (Especialistas em Polticas Pblicas e Gesto Governamental) uma carreira de altos administradores pblicos que obviamente fazia falta no Brasil, mas que naquele momento recebeu uma orientao rigorosamente burocrtica voltada para a crtica do passado patrimonialista, ao invs de se voltar para o futuro e para a modernidade de um mundo em rpida mudana, que se globaliza e se torna mais competitivo a cada dia.
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Em sntese, o retrocesso burocrtico ocorrido no pas entre 1985 e 1989 foi uma reao ao clientelismo que dominou o pas naqueles anos, mas tambm foi uma afirmao de privilgios corporativistas e patrimonialistas incompatveis com o ethos burocrtico. Foi, alm disso, a conseqncia de uma atitude defensiva da alta burocracia, que, sentindo-se acuada, e injustamente acusada, defendeu-se de forma irracional. O resultado foi o desprestgio da administrao pblica brasileira, no obstante o fato de que esta seja majoritariamente formada por profissionais competentes, honestos e dotados de esprito pblico.
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A mudana nesse sentido passaria a ocorrer em 1995 quando essa carreira transformada em pea fundamental da Reforma Gerencial. Sobre a competncia e o esprito pblico da alta burocracia brasileira ver os livros de Schneider (1991) e Gouva (1994), e o trabalho de Hochman (1992). Escrevi os prefcios dos dois livros quando no imaginava que um pouco depois viria a ser Ministro da Administrao Federal e da Reforma do Estado.
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6. PACTO LIBERAL-DEPENDENTE
A grande crise dos anos 1980 no foi apenas uma crise econmica uma crise da dvida externa, uma crise fiscal do estado, e uma crise de alta inflao. Foi tambm, seno principalmente, uma crise poltica. No seu final, j no incio dos anos 1990, depois de um vcuo de poder que durou quatro anos desde o colapso do Plano Cruzado, ela marcou o fim da hegemonia da burguesia industrial e da burocracia pblica, e o incio de um nova coalizo poltica. O Pacto Liberal-Dependente ter ento incio, j no quadro do Governo Collor.

Governo Collor e rendio nacional

No final de 1989 Fernando Collor de Mello, um jovem poltico desconhecido at ento, sem partido, eleito Presidente da Repblica. Ao implicar a derrota dos principais lderes da transio democrtica, essa eleio mostra a gravidade da crise poltica em que o pas estava imerso; a democracia estava consolidada, mas tornava-se claro o colapso do Pacto PopularDemocrtico de 1977 e o vazio poltico que se estabelecera em conseqncia. O novo presidente Collor, eleito no final de 1989, recebe do governo populista que se encerrava ento uma herana pesada. Na medida em que a inflao superara a marca dos 50% ao ms, encontrava-se formal e praticamente em um quadro de hiperinflao, j que os economistas geralmente aceitam como conveno que a passagem da alta para a hiperinflao est nesse nmero. Em fevereiro de 1990 ltimo ms do governo Sarney a inflao alcanara 72%. Eram necessrias medidas hericas, e o novo governo as adota. Implementa imediatamente um plano de estabilizao, mas este o Plano Collor , que congela os preos, faz a captura de parte da poupana popular depositada nos bancos, e promove um violento ajuste fiscal. Entretanto, apesar da dureza do ajuste, o plano fracassa principal seno exclusivamente porque no previu um mecanismo de neutralizao da inrcia inflacionria. Ao deixar de tomar essa media elementar, o congelamento provoca um grave desequilbrio dos preos

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relativos: algumas empresas perdem muito enquanto outras ganham proporcionalmente s perdas das outras. Era inevitvel que nos meses seguintes as perdedoras ajustassem seus preos, e, com isso, a alta inflao inercial volta a prevalecer. No final de 1990 a inflao j estava novamente no nvel de 20% ao ms.
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Durante o governo Collor a burocracia pblica viver em sobressalto devido poltica radical que as autoridades econmicas adotam para reduzir as despesas do Estado. Existe, entretanto, uma iniciativa importante que a tentativa de transferir para o setor pblico a estratgia da qualidade total uma forma de gesto bem sucedida no setor privado. Esta iniciativa apontava para o novo. O mesmo no se pode dizer da criao das cmaras setoriais segundo Eli Diniz (1997: 139), esse mecanismo representou a retomada das experincias utilizadas em vrios graus de xito no passado voltadas para a construo de espaos de elaborao de metas e diretrizes acordadas entre elites estatais e representantes da iniciativa privada. Esta iniciativa foi recebida calorosamente por vrios setores que esperavam ver restabelecida a antiga forma de associao entre os empresrios e a burocracia pblica, mas era uma tentativa de se voltar ao passado em um quadro em que o Estado, totalmente afogado na crise fiscal e na alta inflao, no tinha mais poder para intervir no plano econmico de forma efetiva. O maior sucesso das cmaras foi o chamado Acordo das Montadoras que, no entanto, no beneficiou principalmente empresas nacionais como se fazia no perodo desenvolvimentista, mas, significativamente, beneficiou um conjunto de empresas multinacionais. Em 1991, com o incio do segundo governo Collor, ou seja, com a mudana geral do ministrio que ocorre ento, e, especialmente, com a mudana da equipe econmica, a nova coalizo poltica liberal, conservadora e cosmopolita que estava se formando desde o fracasso do Plano Cruzado chega afinal ao poder. O nacional-desenvolvimentismo estava morto; o pas se rendia aos interesses dos pases ricos. A partir de ento o pas estar sob o domnio do Pacto Liberal-Dependente um pacto poltico excludente constitudo fundamentalmente pelos grandes rentistas, o setor financeiro, as empresas multinacionais e os interesses estrangeiros

No havia tabela de converso de preos nesse plano de forma que o congelamento implicou em congelar naquele dia desequilbrios brutais de preos relativos que deveriam ser corrigidos nos meses seguintes atravs da volta alta inflao.

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em relao ao Brasil. Dele passam tambm a ser excludos os empresrios industriais e a burocracia pblica que, entre 1930 e 1986, haviam sido as duas principais classes dirigentes. Tanto uma quanto a outra haviam ficado marcadas pelo fracasso do Plano Cruzado que as havia identificado com o protecionismo e o estatismo, as duas btes noires da ideologia neoliberal que invadia o pas naquele momento de forma triunfante. Atravs do acordo que o Brasil assina com o FMI em dezembro de 1991, o pas se subordina formalmente ortodoxia convencional. O pas estava naquele momento com seu dficit pblico zerado devido ao grande ajuste fiscal realizado pelo Plano Collor, mas a inflao inercial estava em torno de 20% ao ms. Para baix-la o novo Ministro da Fazenda eleva a taxa de juros brutalmente, esperando que com isso nos termos da carta de inteno assinada com o FMI a taxa de inflao casse gradualmente para 2% no final de um ano. Dado, entretanto, o carter inercial da inflao, a taxa de inflao permanece no mesmo nvel, no obstante o desaquecimento econmico e o dficit pblico que a elevao da taxa de juros provocam. Alm desse acordo com o Fundo Monetrio Internacional que ser danoso para o pas ao implicar em brutal aumento da taxa de juros paga pelo Estado sem que a inflao seja controlada, o governo toma outras duas decises que mostram claramente a rendio do pas ortodoxia convencional e ao neoliberalismo. O governo aceita realizar a abertura financeira, eliminando os controles sobre as entradas e sadas de capitais (e assim perdendo controle sobre seu preo macroeconmico mais estratgico a taxa de cmbio), e se submete aos interesses dos pases ricos nas negociaes da Rodada do Uruguai da OMC que diminuram gravemente o espao de poltica econmica dos pases em desenvolvimento.
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Governo Cardoso
Dois anos depois, j no governo Itamar Franco, o Plano Real logra afinal neutralizar a alta inflao inercial que penalizava o pas desde 1994. A aplicao de uma estratgia de estabilizao baseada na URV uma estratgia heterodoxa que fugia aos ditames de Washington e Nova York, entretanto, durou o perodo que foi necessrio para implementar o Plano Real (primeiro semestre d 1994). O governo Fernando Henrique Cardoso, que comea

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Em 1991, Marclio Marques Moreira substitui Zlia Cardoso no Ministrio da Fazenda.l

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em janeiro de 1995, retorna decididamente ortodoxia convencional iniciada em 1991, ao mesmo tempo que consolida o domnio do capital rentista e financeiro no Brasil associado aos interesses estrangeiros. O consenso de Washington volta a ser plenamente dominante. Ainda no segundo semestre desse ano, a taxa de cmbio se aprecia fortemente, e, logo em seguida a taxa de juros elevada para nveis estratosfricos. A macroeconomia da estagnao comeava, assim, seu curso no Brasil. A reforma da Constituio de 1988 ento encetada permite a desnacionalizao de setores estratgicos da economia brasileira inclusive dos bancos comerciais. A prioridade para empresas e indstrias nacionais nos fornecimentos ao Estado, que todos os grandes pases praticam, foi tambm eliminada do texto constitucional. Qualquer poltica ou dispositivo legal que tivesse carter nacional era agora acusado de atrasado. Embora o pas sempre houvesse crescido fundamentalmente com poupana interna at os anos 1960, aceita-se a proposta da ortodoxia convencional de que o crescimento deveria agora ser feito com poupana externa, ou seja, com dficits em conta corrente. A busca de poupana externa transformada na grande poltica de desenvolvimento a partir da justificativa equivocada que o Brasil no tem mais recursos para financiar seu desenvolvimento econmico. Na verdade, essa poltica s causaria apreciao da taxa de cmbio, aumento artificial dos salrios e do consumo interno, e a substituio da poupana interna pela externa, ao mesmo tempo que endividava o pas. Os resultados so uma profunda desnacionalizao da economia brasileira, duas crises de balano de pagamentos, e baixas taxas de crescimento, no obstante, a partir do incio dos anos 2000, um enorme aumento dos preos das commodities exportadas pelo Brasil permitir que em cinco anos se dobrem as exportaes. Desde 1995, portanto, at hoje, a economia brasileira passa a ser dominada pela antiestratgia de desenvolvimento econmico que a ortodoxia convencional. Em conseqncia, no obstante a alta inflao esteja estabilizada, e os capitais estrangeiros, na forma de investimentos diretos e financiamentos, se tornem abundantes, a economia brasileira crescer lentamente, ficando sistematicamente para trs no apenas dos demais pases em
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Poupana externa dficit em conta corrente; quando um pas incorre em dficit em conta corrente sua taxa de cmbio se aprecia em relao quela que existira se houvesse equilbrio em conta corrente.

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desenvolvimento que adotam estratgias nacionais de desenvolvimento e realizam o catch up mas tambm dos pases ricos.

Um pacto conservador e globalista

O Pacto Liberal-Dependente que se torna dominante no Brasil a partir de 1990 um pacto conservador e globalista. Por ser conservador, nos primeiros momentos durante os anos 1990 nos quais a hegemonia neoliberal era absoluta em todo o mundo contou com a participao dos empresrios do setor produtivo e de amplos setores da burocracia pblica. Desde o incio dos anos 2000, entretanto, a crise da hegemonia americana abre novas perspectivas para o pas. Os empresrios industrias do-se conta da incompatibilidade da ortodoxia convencional com o desenvolvimento econmico, demonstrada pelo fracasso das reformas neoliberais em todo o mundo e principalmente na Amrica Latina, e, como seus interesses esto diretamente relacionados com esse desenvolvimento, esto em busca de alternativa. A coalizo poltica dominante desde 1991, o Pacto Liberal-Dependente, passa, assim, a ser constituda pelos diretos interessados em suas idias e propostas: os rentistas que se beneficiam dos altos juros pagos pelo Estado, os agentes do setor financeiro que recebem comisso dos rentistas quando no so eles prprios rentistas, e os proprietrios de empresas de servios pblicos operando em situao de monoplio ou quase-monoplio. Estas categorias, especialmente a dos rentistas, no so claramente distintas. H grandes e pequenos rentistas, e entre eles h os que so tambm empresrios, ou que so tambm assalariados. Entretanto, em termos de ao poltica, ou a pessoa se comporta principalmente como rentista, ou principalmente como empresrio ativo ou membro da classe mdia profissional. Por outro lado, por ser globalista, ou seja, por estar baseado na crena de que os pases do Norte esto interessados no desenvolvimento dos pases do Sul diretamente e atravs de suas instituies de controle, como o FMI e o Banco Mundial , essa coalizo conta com a participao distante, mas efetiva, dos governos e das elites desses pases, e com a participao mais direta das empresas multinacionais aqui situadas. Enquanto os rentistas, o setor financeiro e o grande capital investido nos servios pblicos interessam-se

Poupana externa dficit em conta corrente; quando um pas incorre em dficit em conta corrente sua taxa de cmbio se aprecia em relao quela que existira se houvesse equilbrio em conta corrente.

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principalmente pela taxa de juros alta e por preos monopolistas altos, os pases ricos e as empresas multinacionais se interessam pelo cmbio baixo, que reduz a capacidade competitiva do pas e aumenta o valor em divisa forte das remessas de lucros, dividendos e royalties. A associao em condies de inferioridade de nacionais com estrangeiros no tem nada de surpreendente, j que a cooptao de elites locais sempre foi uma estratgia dos imprios. Est baseada na fora da ideologia dominante e em interesses econmicos comuns. Como lembra Paulo Nogueira Batista Jr. (2006: 6), as naes hegemnicas operam de forma a beneficiar aqueles que se dispem a cooperar com os seus projetos de poder. A perspectiva liberal e globalista manifesta-se na crena de que os mercados financeiros no Brasil e no exterior sabem mais. De fato, os mercados so instituies que tm como papel o controle e a coordenao dos sistemas econmicos, mas no so instituies neutras: elas refletem os interesses dos participantes. Muitos economistas, marcados pelo liberalismo econmico que est na origem da cincia econmica, em vez de afirmarem que os pases ricos sabem mais, preferem dizer que os mercados tm esse dom. Mercados so excelentes mecanismos de coordenao, que alocam recursos relativamente bem, mas, na medida em que so instituies constitudas de pessoas e empresas, so interessados: como no tm como critrio a melhor distribuio de renda, no tm tambm como critrio o interesse nacional. Por outro lado, na globalizao os mercados financeiros ficaram internacionais, dada a enorme mobilidade de capitais que as novas tecnologias permitiram. Dessa forma, a idia de mercado interno, que central para uma viso nacional, lhe estranha. Assim, como diz Lus Nassif (2006), suponhamos que o mercado tenha essa sabedoria e tenha interesse em defender os interesses nacionais; se ocorrer uma crise internacional ele sair do pas da mesma maneira, nem que todas as suas recomendaes tenham sido seguidas ao p da letra. No momento em que o Pacto Liberal-Dependente tornou-se a coalizo poltica dominante no Brasil, a revoluo nacional, ou seja, a formao do Estado-nao brasileiro com a
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O fato de o mercado nacional representar um motivo fundamental para que os empresrios produtivos sejam nacionalistas no significa que devamos voltar ao modelo de substituio de importaes. Significa apenas que o mercado interno um ativo nacional que pode e deve ser negociado: o que se faz no comrcio internacional, os pases abrindo seus mercados aos outros, recproca e multilateralmente. No , entretanto, o que se faz com os investimentos diretos, em que a abertura dos mercados dos pases em desenvolvimento no conta com reciprocidade nos pases ricos.

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transferncia dos centros de deciso para dentro do pas, foi interrompida e o pas voltou condio semicolonial que j havia caracterizado o perodo entre 1822 e 1930. Na condio semicolonial, a Nao se enfraquece por carncia de um acordo entre as classes, por faltar a ela a caracterstica que Otto Bauer ([1924] 2000) definiu como fundamental, a conscincia de um destino comum. Nessas condies no contar com uma estratgia nacional de desenvolvimento ou de competio internacional e o crescimento estar prejudicado, se no inviabilizado. Em lugar de uma estratgia nacional, o pas se submeter a uma ortodoxia convencional que muda atravs do tempo. Durante um sculo e meio estava baseada na lei das vantagens comparativas. Foi assim que a Inglaterra tentou chutar a escada dos Estados Unidos e da Alemanha, sem xito, e do Brasil, com xito at 1930. Desde os anos 1970, a poltica de crescimento com poupana externa com apreciao da taxa de cmbio a forma moderna de os pases j desenvolvidos buscarem neutralizar a competio dos pases que vm atrs. Chang (2002 [2004]) mostrou que aqueles pases agiam desse modo desde o sculo XIX, principalmente com base na lei das vantagens comparativas; agora, conforme argumento neste livro, o fazem com a poltica de crescimento com poupana externa. Embora essa ortodoxia convencional seja formulada em pases ricos que continuam fortemente nacionalistas, ela rejeita qualquer nacionalismo nos pases em desenvolvimento e o identificam como populismo. O instrumento ideolgico do Pacto Liberal-Dependente, no que diz respeito aos problemas econmicos, a ortodoxia convencional. Embora essa ortodoxia acuse de incorrer na teoria da conspirao quem faz a anlise dos interesses que esto por trs da poltica econmica que recomenda, ela prpria tem sua explicao dos interesses de classe que prejudicam a estabilidade e o crescimento da economia brasileira. Segundo sua viso, o desenvolvimento econmico no ocorre ou a reduo da taxa de juros no acontece porque os polticos populistas no querem desagradar aos eleitores e a burocracia do Estado quer preservar seus privilgios. Dessa maneira, o pensamento dominante presente no Pacto Liberal-Dependente afirma que h uma coalizo de polticos e burocratas que capturam o Estado e impedem o desenvolvimento econmico do Brasil. O Estado reduzido a seus servidores ou a seu aparelho, e demonizado: o Estado e seus burocratas seriam a causa dos males brasileiros. Ainda que existam de fato polticos populistas e ainda que haja alguma captura do patrimnio 89

pblico pela burocracia, esta anlise enviesada. Captura do Estado em pases em desenvolvimento no privilgio dos polticos ou da burocracia. Os polticos so sempre poderosos, mas so poucos, e sempre representam interesses de outros grupos. A burocracia de Estado um grupo estratgico dentro da classe mdia profissional ou tecnoburocrtica, mas no tem poder significativo no Brasil desde o colapso do regime militar. No Pacto Popular-Democrtico ela no teve fora porque estava sendo sempre acusada pelos novos governantes de haver participado do regime militar. Colocada fora do poder, ela limitou-se a se defender corporativamente, como o fez, por exemplo, com a Lei do Regime nico, na qual foi capaz de amealhar uma srie de privilgios. No Pacto Liberal-Dependente ela vista como o adversrio. No presente, a se acreditar na economia poltica do Pacto Liberal-Dependente, poder-se-ia crer que a burocracia do Estado e mais amplamente a classe mdia profissional tm grande poder. No verdade. Os dois partidos dominantes nesse perodo, o PSDB e o PT, so dois partidos fundamentalmente apoiados na classe mdia profissional ou burocrtica, mas so um misto de burocracia pblica e privada. Contam com militantes na burocracia do Estado, mas sua base de apoio a grande classe mdia de administradores, professores, intelectuais, lderes sindicais e lderes associativos de todos os tipos. No quadro ideolgico da ortodoxia convencional, a burocracia do Estado o grande inimigo. Uma espcie de anjo do mal ou, ento, uma erva daninha que impede o desenvolvimento brasileiro... No poderia ser de outra maneira, dado seu carter neoliberal e o fato de que a origem das suas idias est nos pases ricos e na hegemonia global que deles parte. Para que exeram sua dominao, para que consigam neutralizar a capacidade competitiva do pas em desenvolvimento, nada mais estratgico do que dividir para reinar, nada mais importante do que minar o acordo bsico que forma uma Nao: o acordo entre os empresrios ativos e a burocracia do Estado. Nos prprios pases ricos existe tambm o discurso visando diminuir o tamanho do Estado e fazendo a crtica da burocracia, mas o fato objetivo que o tamanho do Estado, medido pela carga tributria, no diminuiu desde 1980; diminuiu o ritmo de crescimento mas continuou
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Esta lei foi reformada, com a eliminao desses privilgios, no perodo em que fui ministro da Administrao Federal e Reforma do Estado (1995-1998).

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crescendo, e que o acordo nacional entre as grandes empresas e as burocracias de Estado continua valendo. J nos laboratrios, que so, para os idelogos do Norte e para organizaes como o Banco Mundial e o Fundo Monetrio Internacional, as economias em desenvolvimento, uma possibilidade sempre tentadora a de transformar a retrica neoliberal em prtica concreta, e, alm de fazer a crtica da interveno do Estado, minar o acordo das elites empresariais locais com as burocracias de Estado. Ora, esse acordo que permite que o Estado se torne um instrumento do desenvolvimento econmico; ele que permite que no apenas a poltica industrial, mas toda a poltica macroeconmica do pas seja pensada em termos de apoio empresa nacional. Quando a esse acordo se juntam os trabalhadores, como prprio das democracias, o Estado, alm de instrumento do crescimento econmico, torna-se tambm instrumento da diminuio das desigualdades e do aumento da coeso social. Na medida em que a ortodoxia convencional a expresso prtica da ideologia neoliberal, ela a ideologia do mercado contra o Estado e sua burocracia. Enquanto o novo desenvolvimentismo quer um Estado e um mercado fortes, e no v contradio entre ambos, a ortodoxia convencional quer fortalecer o mercado atravs do enfraquecimento do Estado, como se houvesse um jogo de soma zero entre as duas instituies. Francis Fukuyama (2004), insuspeito nessa matria, reconheceu recentemente este equvoco da poltica norte-americana. A ortodoxia convencional , portanto, a partir da segunda metade do sculo XX, a verso do laissez-faire que foi dominante no sculo anterior. O tamanho do Estado cresceu em termos de carga tributria e em termos de grau de regulao exercido sobre o mercado, como decorrncia do aumento da dimenso e da complexidade das sociedades modernas. Um Estado forte e relativamente grande condio para um mercado forte e competitivo. A ortodoxia convencional a reao prtica contra esse crescimento do aparelho do Estado. certo que o Estado tambm cresceu por mero burocratismo, para criar cargos e empregar a burocracia, mas a ortodoxia convencional no est interessada em distinguir o crescimento legtimo do crescimento ilegtimo do Estado. a ideologia do Estado mnimo, do Estado polcia, do Estado que se preocupa apenas pela segurana interna e externa, deixando a coordenao econmica, os investimentos na infra-estrutura e mesmo os servios sociais de sade e educao por conta do mercado. a ideologia individualista que supe que todos so igualmente capazes de defender seus interesses. , assim, uma ideologia de direita, dos mais poderosos, dos mais ricos, dos mais educados da alta burguesia e da alta tecnoburocracia. 91

O fato de ela estar correta em criticar a ineficincia do Estado no a torna aceitvel, j que essa ineficincia bvia. Seu objetivo baixar os impostos e os salrios reais diretos e indiretos atravs da desproteo ou precarizao do trabalho e, assim, tornar as empresas mais competitivas em um mercado internacional de pases em desenvolvimento com mo-de-obra barata. A poltica econmica que vem sendo posta em prtica no Brasil desde 1990 a poltica do Pacto Liberal-Dependente. O Estado brasileiro no est, naturalmente, completamente capturado por seus membros. Estes recebem os maiores benefcios, que no so apenas os benefcios clssicos e legtimos que um Estado capitalista garante aos empresrios: a ordem pblica, a garantia da propriedade e dos contratos. So hoje, principalmente, os juros pagos aos rentistas. So tambm os lucros e royalties pagos s empresas multinacionais, que se beneficiam do mercado interno brasileiro sem reciprocidade. Os setores excludos do pacto, porm, tm poder suficiente para receber sua parte. Os grandes empresrios industriais e dos servios recebem emprstimos a juros subsidiados do BNDES; os agricultores contam com financiamentos a juros subsidiados do Banco do Brasil; as grandes empresas de servios pblicos, com lucros monopolistas; a classe mdia conta com uma universidade estatal gratuita; a burocracia do Estado, com um sistema de aposentadoria privilegiado; e os pobres tm para si formas de renda mnima que no Brasil ganharam o nome de bolsas: Bolsa Escola, Bolsa Famlia. Mas o fato que o aparelho do Estado brasileiro funciona como uma enorme agncia de transferncia de renda. Os pobres, que so os principais pagadores de impostos da enorme carga tributria brasileira, recebem de volta uma parcela pequena do que contribuem na forma daquelas bolsas que, a meu ver, so as nicas legtimas. Se dividirmos a despesa pblica em despesas legtimas e capturas, as capturas citadas na forma de juros acima do razovel e de subsdios os mais diversos devem representar quase um tero da despesa pblica, como vimos no Captulo 6. A coalizo poltica dominante naturalmente a principal beneficiria. E, para ela, as instituies estratgicas que devem ser capturadas so a universidade e o banco central. A captura da universidade escapa ao objeto deste livro, mas ela essencial, j que vivemos no capitalismo do conhecimento ou dos tcnicos, em que dominao no mais pela fora, mas pela hegemonia ideolgica. A estratgia fundamental de dominao foi levar os jovens 92

brasileiros mais brilhantes a fazerem PhD em universidades estrangeiras. O envio de tcnicos e cientistas das cincias naturais para fazerem doutorado no exterior recomendvel; j o envio dos nossos mais brilhantes jovens para ficar quatro a cinco anos estudando economia no exterior, no nvel de ps-graduao, tem sido a forma por excelncia pela qual o ensino e a pesquisa nesta rea se alienaram. Esta prtica facilitou tambm a captura do Banco Central pelo mercado financeiro. Conforme discuti nos captulos anteriores, a alta taxa de juros de curto prazo existente no Brasil s explicvel por esta captura. H outras causas, especialmente o desequilbrio fiscal, mas ficou claro que apenas esse desequilbrio, que se deve em grande parte prpria taxa de juros, no suficiente para explicar o nvel dessa taxa. A anlise do comportamento das autoridades monetrias mostra de forma evidente que a taxa de juros no vista como um problema para o Banco Central e pelo Ministrio da Fazenda, submetidos aos conceitos da ortodoxia convencional. O objetivo de t-la a mais baixa possvel, como a lei do Federal Reserve Bank estabelece, algo absolutamente distante do Banco Central. No se fala jamais na necessidade de todo o governo e particularmente do Banco Central definir uma estratgia para reduzir a taxa real de juros de curto prazo para nveis aceitveis. Enquanto o Pacto Liberal-Dependente privilegiava os ricos atravs da taxa de juros, o poder poltico dos mais pobres se expressava nas eleies e levava ao necessrio aumento de sua renda atravs do aumento da despesa social e do salrio mnimo. Em conseqncia tnhamos, de um lado, a concentrao de renda nos muito ricos e, de outro, a reduo da pobreza. Como, entretanto, a renda per capita crescia muito pouco, no surpreendente que a classe mdia tenha sido a classe estrangulada no processo. No surpreendente, tambm, que essa classe, que geralmente tem um poder poltico grande por ser formadora de opinio, tenha ficado de lado nas eleies de 2006, votando no candidato derrotado, enquanto os muito ricos e os pobres votavam pela reeleio de Luiz Incio Lula da Silva. Jamais eleies presidenciais foram to polarizadas no Brasil em termos de renda e de educao como as de 2006, e, no entanto, nessas eleies no houve qualquer debate ideolgico mais coerente. Venceu o candidato que conseguiu se identificar com os pobres, no o que tivesse alguma mensagem clara a oferecer Nao, porque nenhum dos dois tinha essa mensagem. O fato de a classe mdia, estrangulada no plano econmico, ter ficado sem voz no plano poltico, entretanto, no 93

pode ser considerado de forma ligeira. Em todo esse processo eleitoral o que vimos foi uma profunda crise do sistema poltico. Enquanto o Pacto Liberal-Dependente revelava seu esgotamento, a sociedade se revelava confusa e desorientada sobre que caminho alternativo seguir.

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7. REFORMA GERENCIAL EM UM QUADRO ADVERSO

Entre 1987 e 1991 o Brasil viveu sob profunda crise: crise econmica de alta inflao, de moratria da dvida externa; mas crise principalmente poltica, porque marcara o colapso do Pacto Popular-Democrtico de 1977, ou seja, o fim da aliana histrica entre os grandes empresrios industriais e a burocracia poltica, e a substituio na direo do pas dessas duas classes pelos grandes rentistas que vivem de juros, pelos agentes financeiros que vivem de comisses pagas pelos rentistas, pelas empresas multinacionais que ento j se haviam apoderado de grande parte do mercado interno brasileiro e se interessavam por cmbio apreciado para enviarem maiores rendimentos para o exterior, e pelos interesses estrangeiros no Brasil igualmente interessados em taxa de cmbio no competitiva. Neste quadro, em que os empresrios industriais estavam marginalizados, a burocracia pblica via tudo o que fora levada a acreditar no perodo desenvolvimentista negado, e passava a ser dirigida por uma equipe econmica constituda de economistas estranhos a ela, que haviam realizado PhDs nos Estados Unidos e voltavam para trabalhar no mercado financeiro. Por outro lado, durante o governo Collor, havia sido realizada uma tentativa de desmonte do aparelho do Estado inspirada no mesmo neoliberalismo e na mesma ortodoxia convencional que orientava a poltica econmica. nesse quadro desfavorvel burocracia pblica inclusive seu segmento mais alto, a burocracia poltica, que ter incio, no governo Fernando Henrique Cardoso, a Reforma Gerencial ou Reforma da Gesto Pblica de 1995. Essa reforma, que coube a mim e minha equipe no MARE (Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado) idealizar e implementar, se impunha dado o grande crescimento que o aparelho do Estado experimentara na rea social desde 1985 para fazer frente aos compromissos de aumento do gasto social em educao, sade e assistncia social estabelecidos durante a transio democrtica.

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Reformas gerenciais j vinham ocorrendo em alguns pases desenvolvidos desde a dcada anterior, como resposta ao fato de que a transio do Estado Liberal para o Estado Democrtico ocorrida nesses pases no comeo do sculo XX havia levado ao aumento do tamanho do Estado e, portanto, sua transformao em um Estado Democrtico e Social, e porque a globalizao que ento ganhava momentum aumentava de forma extraordinria a competio entre os Estados-nao e obrigava suas organizaes, tanto privadas quanto pblicas, a se tornarem mais eficientes. A administrao pblica burocrtica e sua burocracia weberiana eram adequadas para um pequeno Estado Liberal; no quadro dos Estados democrticos e sociais do final do sculo, em um mundo mais competitivo do que em qualquer outra poca de sua histria, no havia alternativa seno enveredarem pela reforma da gesto pblica ou reforma gerencial. A necessidade de mudana comea a ficar clara durante o governo Collor um governo contraditrio seno esquizofrnico que comea fazendo a afirmao do interesse nacional, mas afinal se curva ortodoxia convencional, que dar os passos decisivos no sentido de iniciar as necessrias reformas orientadas para o mercado, mas comete equvocos graves. Na rea da administrao pblica, as tentativas de reforma do governo Collor foram equivocadas ao confundir como a direita neoliberal que ento chegava ao poder o fazia reforma do Estado com corte de funcionrios, reduo dos salrios reais, diminuio a qualquer custo do tamanho do Estado. A burocracia pblica que havia visto o aparelho do Estado ser enrijecido e formalizado durante o retrocesso burocrtico que ocorreu em torno da Constituio de 1988, resistia o quanto podia s reformas atabalhoadas do governo. Quando Itamar Franco chega ao poder, essas reformas so abandonadas, embora fosse evidente a necessidade de se fazer algo para voltar a flexibilizar a administrao pblica. A onda ideolgica neoliberal vinda do Norte, entretanto, tornara-se dominante na sociedade. Este fato se reflete no governo Fernando Henrique Cardoso que comea em 1995 com um programa de reformas constitucionais visando privatizar os servios pblicos, reformar a previdncia pblica, e com uma poltica econmica ortodoxa baseada em taxas de juros elevadssimas e taxa de cmbio sobrevalorizada. Estava claro, porm, para mim que a grande crise que o pas enfrentava desde os anos 80, era uma crise do Estado uma crise fiscal, administrativa e de sua forma de interveno na economia de forma que a soluo no era substituir o Estado pelo mercado como a ideologia liberal propunha, mas reformar e reconstruir o Estado para que este pudesse 96

ser um agente efetivo e eficiente de regulao do mercado e de capacitao das empresas no processo competitivo internacional. Dessa forma, quando o novo presidente transforma a SAF (Secretaria da Administrao Federal) no MARE, eu no demorei em fazer o diagnstico e definir as diretrizes e objetivos da minha tarefa. Comeava ento a Reforma Gerencial de 1995. No fui eu quem solicitou a mudana de status e de nome do ministrio, mas esta mudana provavelmente fazia sentido para o presidente: desta forma ele fazia um desafio ao novo ministro, e equipe que eu iria reunir em torno de mim. A resposta ao desafio foi elaborar, ainda no primeiro semestre de 1995, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado e a emenda constitucional da reforma administrativa que afinal seria aprovada trs anos depois (Emenda 19). Tomvamos como base as experincias recentes em pases da OCDE, principalmente o Reino Unido, onde se implantava a segunda grande reforma administrativa da histria do capitalismo a reforma gerencial do final deste sculo. As novas idias estavam ainda em formao; surgira no Reino Unido uma nova disciplina, a new public management, que, embora influenciada por idias neoliberais, de fato no podia ser confundida com as idias da direita; muitos pases socialdemocratas estavam na Europa envolvidos no processo de reforma e de implantao de novas prticas administrativas. O Brasil tinha a oportunidade de participar desse grande movimento, e constituir-se no primeiro pas em desenvolvimento a fazer a reforma. Quando as idias foram inicialmente apresentadas, em janeiro de 1995, a resistncia foi muito grande. Tratei, entretanto, de enfrentar essa resistncia da forma mais direta e aberta possvel, usando a mdia como instrumento de comunicao. O tema era novo e complexo para a opinio pblica, e a imprensa tinha dificuldades em dar ao debate uma viso completa e fidedigna. No obstante, a imprensa serviu como um maravilhoso instrumento para o debate das idias. Minha estratgia principal era atacar a administrao pblica burocrtica, ao mesmo tempo em que defendia as carreiras de Estado e o fortalecimento da capacidade gerencial do Estado. Dessa forma confundia meus crticos, que afirmavam que eu agia contra a burocracia pblica, quando eu procurava fortalec-los, torn-los mais autnomos e responsveis. Em pouco tempo, um tema que no estava na agenda do pas assumiu o carter de um grande debate nacional. Os apoios polticos e intelectuais no tardaram, e afinal quando a reforma constitucional foi promulgada, em abril de 1998, formara-se um quase-consenso 97

sobre sua importncia para o pas, agora fortemente apoiada pela opinio pblica, pelas elites formadoras de opinio, e em particular pela alta burocracia pblica que essa reforma os beneficiava beneficiava o grande numero de altos administradores pblicos existentes no pas dotados de competncia tcnica e esprito pblico. A reforma havia conquistado o corao e as mentes dessa alta burocracia poltica que no faz apenas compensaes entre o seu prprio interesse e o de ficar rica, como sugere a teoria da escolha racional, mas na sua maioria faz compensaes entre seus objetivos de ascenso e poder e o interesse pblico. Atravs do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, procurou-se definir as instituies e estabelecer as diretrizes para a implantao de uma administrao pblica gerencial no pas. preciso, portanto, no confundir a Reforma Gerencial de 1995 com a Emenda 19. A reforma constitucional foi parte fundamental da Reforma Gerencial de 1995 j que mudou instituies normativas fundamentais. Muitas mudanas institucionais, porm, foram de carter infraconstitucional. Quando, por exemplo, em 1997, as duas novas instituies organizacionais bsicas da reforma, as agncias executivas (instituies estatais que executam atividades exclusivas de Estado) e as organizaes sociais (instituies hbridas entre o Estado e a sociedade que executam os servios sociais e competitivos) foram formalmente criadas, isto no dependeu de mudana da constituio. Grandes alteraes tambm foram realizadas na forma de remunerao dos cargos de confiana, na forma de recrutar, selecionar e remunerar as carreiras de Estado sem que para isso fosse necessrio mudar a Constituio. Por outro lado, algumas das leis complementares Emenda 19 como aquela que define as carreiras de Estado e aquela que, a partir da anterior, estabelea os critrios de demisso por insuficincia de desempenho, no foram ainda aprovadas pelo Congresso. Durante trs anos a sociedade foi mobilizada para dar apoio a uma reforma necessria, mas agora a falta de liderana, somada a interesses corporativos, paralisam avanos institucionais importantes. A Reforma Gerencial de 1995 tem trs dimenses: uma institucional, outra cultural, e uma terceira, de gesto. A prioridade, porm, cabe para a
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Para a formulao e incio da implementao da Reforma Gerencial de 1995, alm de escrever com a ajuda de assessores o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, escrevia diversos trabalhos publicados principalmente na Revista do Servio Pblico. Sintetizei esses trabalhos e as primeira realizaes da reforma no livro Reforma do Estado para a Cidadania (1998). Ainda no perodo 1995-98, ver o livro organizado por Vera Petrucci e Letcia Schwarz, orgs. (1998), e o trabalho de Indermit Gill (1998). Hoje existe uma enorme bibliografia sobre a reforma.

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mudana institucional, j que uma reforma antes de mais nada uma mudana de instituies. Porm, s foi possvel realizar reformas institucionais depois de um debate nacional no qual a cultura burocrtica at ento dominante foi submetida a uma crtica sistemtica, ao mesmo tempo em que as novas instituies eram defendidas, particularmente a quebra da estabilidade total de que gozavam os servidores na Constituio de 1988, e a idia de transformar os servios sociais e cientficos prestados pelo Estado em organizaes sociais, ou seja, em organizaes pblicas no-estatais financiadas pelo oramento do Estado e supervisionadas atravs de contratos de gesto. A Reforma Gerencial de 1995 baseia-se em um modelo que implica mudanas estruturais e de gesto. A reforma no estava interessada em discutir o grau de interveno do Estado na economia, uma vez que hoje j se chegou a um razovel consenso sobre a inviabilidade do Estado mnimo e da necessidade da ao reguladora, corretora, e estimuladora do Estado. Ao invs de insistir nessa questo, a reforma partiu de uma serie de perguntas de carter estrutural que tinham como pressuposto gerencial o fato de que a descentralizao, a conseqente autonomia dos gestores, e a sua responsabilizao por resultados torna os gestores e executores mais motivados e as agncias mais eficientes. As perguntas de carter estrutural eram: primeiro, quais so as atividades que o Estado hoje executa que lhe so exclusivas, envolvendo poder de Estado? Segundo, quais as atividades para as quais, embora no exista essa exclusividade, a sociedade e o Estado consideram necessrio financiar (particularmente servios sociais e cientficos)? Finalmente, quais as atividades empresariais, de produo de bens e servios para o mercado? A resposta a essas perguntas era tambm estrutural porque dependia da existncia de uma terceira forma de propriedade no capitalismo contemporneo alm da propriedade privada e da estatal: a propriedade pblica no-estatal, que assume cada vez maior importncia nas sociedades contemporneas. A partir dessas perguntas e da dicotomia da administrao burocrtica x gerencial, foi-me possvel construir o modelo estrutural da reforma. Os Estados modernos contam com trs setores: o setor das atividades exclusivas de Estado, dentro do qual est o ncleo estratgico e as agncias executivas ou reguladoras; os servios sociais e cientficos, que no so exclusivos mas que, dadas as externalidades e os direitos humanos envolvidos, mais do que justificam, exigem forte financiamento do Estado; e, finalmente, o setor de produo de bens e servios para o mercado. Considerados estes trs setores, a reforma estabeleceu trs perguntas adicionais: que 99

tipo de administrao, que tipo de propriedade, e que tipo de instituio organizacional devem prevalecer em cada setor? A resposta primeira pergunta simples: deve-se adotar a administrao pblica gerencial. No plano das atividades exclusivas de Estado, porm, uma estratgia essencial reforar o ncleo estratgico, ocupando-o com servidores pblicos altamente competentes, bem treinados e bem pagos. A questo da propriedade essencial no modelo da Reforma Gerencial. No ncleo estratgico e nas atividades exclusivas do Estado, a propriedade ser, por definio, estatal. Na produo de bens e servios h hoje, em contraposio, um consenso cada vez maior de que a propriedade deve ser privada, particularmente nos casos em que o mercado controla as empresas comerciais. No domnio dos servios sociais e cientficos a propriedade dever ser essencialmente pblica no-estatal. As atividades sociais, principalmente as de sade, educao fundamental e de garantia de renda mnima, e a realizao da pesquisa cientfica envolvem externalidades positivas e dizem respeito a direitos humanos fundamentais. So, portanto, atividades que o mercado no pode garantir de forma adequada atravs do preo e do lucro. Logo, no devem ser privadas. Por outro lado, uma vez que no implicam no exerccio do poder de Estado, no h razo para que sejam controladas pelo Estado, e que sejam submetidas aos controles inerentes burocracia estatal, contrrios eficincia administrativa, que a Reforma Gerencial pode reduzir, mas no acabar. Logo, se no devem ser privadas, nem estatais, a alternativa adotar-se o regime da propriedade pblica no-estatal, utilizar organizaes de direito privado mas com finalidades pblicas, sem fins lucrativos. Propriedade pblica, no sentido de que se deve dedicar ao interesse pblico, que deve ser de todos e para todos, que no visa ao lucro; noestatal porque no parte do aparelho do Estado. As organizaes pblicas no-estatais podem ser em grande parte - e em certos casos, inteiramente - financiadas pelo Estado. Quando se trata, por exemplo, de uma escola fundamental comunitria, ela deve ser gratuita e integralmente financiada pelo poder pblico, como j acontece hoje em muitos pases. Esta forma de propriedade garante servios sociais e cientficos mais eficientes do que os realizados diretamente pelo Estado, e mais confiveis do que os prestados por empresas privadas que visam o lucro ao invs do interesse pblico. mais confivel do que as empresas privadas porque, em reas to delicadas como a educao e a sade, a busca do lucro muito perigosa. mais eficiente do que a de organizaes estatais, porque pode dispensar dos

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controles burocrticos rgidos, na medida em que as atividades envolvidas so geralmente atividades competitivas, que podem ser controladas por resultados com relativa facilidade. Trs instituies organizacionais emergiram da reforma, ela prpria um conjunto de novas instituies: as agncias reguladoras, as agncias executivas, e as organizaes sociais. No campo das atividades exclusivas de Estado, as agncias reguladoras so entidades com autonomia para regulamentarem os setores empresariais que operem em mercados no suficientemente competitivos, enquanto as agncias executivas ocupam-se principalmente da execuo das leis. Tanto em um caso como no outro, mas principalmente nas agncias reguladoras, a lei deixou espao para ao reguladora e discricionria da agncia, j que no possvel nem desejvel regulamentar tudo atravs de leis e decretos. No campo dos servios sociais e cientficos, ou seja, das atividades que o Estado executa mas no lhe so exclusivas, a idia foi transformar as fundaes estatais hoje existentes em organizaes sociais. As agncias executivas sero plenamente integradas ao Estado, enquanto as organizaes sociais incluir-se-o no setor pblico no-estatal. Organizaes sociais so organizaes no-estatais autorizadas pelo Parlamento a receber dotao oramentria. Sua receita deriva integral ou parcialmente de recursos do Tesouro. Todas essas mudanas estruturais, entretanto, devem, nos termos da reforma, ser acompanhadas de mudanas no plano da gesto estrito senso. Enquanto a administrao pblica burocrtica enfatizava a superviso cerrada, o uso de regulamentos rgidos e detalhados, e a auditoria de procedimentos, a Reforma Gerencial enfatizar o controle por resultados, a competio administrada por excelncia, e a participao da sociedade no controle das organizaes e polticas do Estado. O instrumento que o ncleo estratgico usa para controlar as atividades exclusivas realizadas por agncias e as no-exclusivas atribudas a organizaes sociais o contrato de gesto. Nas agncias, o ministro nomeia o diretorexecutivo e assina com ele o contrato de gesto; nas organizaes sociais, o diretor-executivo escolhido pelo conselho de administrao: ao ministro cabe assinar os contratos de gesto e controlar os resultados. Os contratos de gesto devem prever os recursos de pessoal, materiais e financeiros com os quais podero contar as agncias ou as organizaes sociais, e definiro claramente - quantitativa e qualitativamente - as metas e respectivos indicadores de desempenho: os resultados a serem alcanados, acordados pelas partes. A competio 101

administrada por excelncia compara agncias ou unidades que realizam atividades semelhantes de forma que os indicadores de desempenho derivam da prpria competio, e dos incentivos positivos que so estabelecidos. O controle ou a responsabilizao (accountability) social essencial para o xito da reforma baseada em agncias descentralizadas. Desde o final de 1997 tornou-se claro que a Reforma Gerencial de 1995 fora bem sucedida no plano cultural e institucional. A idia da administrao pblica gerencial em substituio burocrtica havia-se tornado vitoriosa, e as principais instituies necessrias para sua implementao tinham sido aprovadas ou estavam em processo final de aprovao pelo Congresso. Entretanto, estava claro tambm para mim que o Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado, criado em 1995, no tinha poder suficiente para a segunda etapa da reforma: sua implementao. S o teria se fosse uma secretaria especial da presidncia e contasse com o interesse direto do presidente da Repblica. Como esta alternativa no era realista, passei, a partir do incio de 1998, a defender dentro do governo a integrao desse ministrio no do Planejamento, com o argumento de que em um ministrio que controla o oramento pblico haveria poder suficiente para implementar a reforma. Minha proposta coincidiu com a viso do problema que tinha a Casa Civil, e acabou sendo aceita na reforma ministerial que inaugurou, em janeiro de 1999, o segundo governo Fernando Henrique Cardoso. O MARE foi fundido com o Ministrio do Planejamento, passando o novo ministrio a ser chamado Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Este ministrio, ao qual foi atribuda a misso de implementar a reforma gerencial, no deu, porm, a devida ateno nova misso, exceto nas aes relativas implementao dos projetos do Plano Plurianual, PPA. Praticamente todos os ministros preocuparam-se exclusivamente com o oramento, deixando a gesto em segundo plano. O oramento no foi diretamente relacionado com o programa de gesto da qualidade. A transformao de rgos do Estado em agncias executivas, ou, dependendo do caso, em organizaes sociais, no ganhou fora. Os
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Sobre o processo poltico de aprovao da reforma ver Marcus Melo (2002) e Bresser-Pereira (1999).

O presidente disse-me ento, ao informar-me de sua deciso de fundir os dois ministrios, que entendia que minha misso na administrao federal havia sido cumprida, e me convidou para assumir o Ministrio da Cincia e da Tecnologia. Permaneci nesse cargo entre janeiro e julho de 1999, quando voltei para minhas atividades acadmicas.

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concursos pblicos anuais para as carreiras de Estado foram parcialmente descontinuados a ttulo de economia fiscal. Hoje estou convencido que me equivoquei ao propor a extino do MARE: no previa o desinteresse do ministro pelo tema da gesto; sua quase total concentrao no processo oramentrio. Em 2003 comea o governo Lula. O PT se opusera reforma porque a supunha neoliberal, e tambm porque suas bases sindicais so crescentemente de servidores pblicos de nvel mdio e baixo. Ora, a Reforma Gerencial de 1995, ao enfatizar a importncia do ncleo estratgico do Estado, e ao defender que as atividades operacionais do Estado fossem transferidas para organizaes sociais quando se tratassem de servios sociais e cientficos, ou simplesmente fossem terceirizadas se fossem atividades empresariais, reduzia substancialmente o espao para a baixa e mdia burocracia pblica. O Estado devia continuar grande porque se mantinha responsvel pela garantia dos direitos sociais, particularmente por uma educao fundamental, por cuidados de sade e por uma renda bsica previdenciria, garantidos de maneira universal, mas esses servios podiam ser executados em seu nome por organizaes sociais que, por definio, no empregam servidores pblicos. Em conseqncia, a partir de 2003 a reforma quase paralisada a nvel federal. Mesmo nesse nvel, porm, sua atividade social mais bem sucedida, a Bolsa Famlia, vem sendo administrada segundo critrios gerenciais. Por outro lado, seu servio social que mais emprega servidores, a Previdncia Social, vem passando por uma reforma em que os princpios gerenciais esto sendo adotados. Finalmente, o governo comeou a discutir a criao de uma fundao pblica que, caso se concretize, ser uma forma alterada e talvez aperfeioada de organizao social. Com isso, fica claro que a Reforma Gerencial de 1995 continua viva mesmo no nvel federal. Se isto verdade a nvel federal, o ainda mais a nvel estadual e municipal o que no surpreendente dado que os servios sociais e cientficos que envolvem grandes contingentes de servidores e atendem a um grande nmero de cidados so realizados nesse nvel. Nos Estados Unidos, conforme Osborne e Gaebler (1992) demonstraram, a reforma iniciou-se e avanou muito mais a nvel municipal e estadual do que federal. Isto era verdade nos anos 1990 e continua verdade na atual dcada. No Brasil, no mbito estadual, a Reforma Gerencial est avanando em toda parte. Em So Paulo, por iniciativa do governador Mario Covas, foram criadas grandes organizaes hospitalares de sade no formato das organizaes 103

sociais, e seu xito em termos de qualidade dos servios e de reduo de custos impressionante. Entre outros estados, em Pernambuco e em Minas Gerais, esto sendo realizadas reformas amplas que utilizam todos os critrios e princpios da Reforma da Gesto Pblica de 1995. Abrucio e Gaetani (2006: 32-33), avaliando os avanos da Reforma da Gesto Pblica de 1995 nos estados, encontraram efeitos em quatro nveis: o primeiro diz respeito ao apoio aos encontros que o ento ministro Bresser-Pereira deu aos encontros entre secretrios estaduais de gesto; segundo, a adoo de modelos institucionais derivados da Reforma Bresser constitui uma segunda demonstrao de sua importncia. Hoje j existem 67 organizaes sociais em 12 estados da federao, no ocorrendo nelas uma cpia da proposta do Plano Diretor, mas um estmulo imaginao institucional dos estados. Em um terceiro nvel, a partir do debate que se instalou durante quatro anos (1995-1998), essa concepo de reforma foi utilizada como pano de fundo das reformas, mesmo quando do arrefecimento desse modelo no plano federal. Desse caldo de cultura estabeleceu-se um referencial geral de modernizao, capaz de fornecer motivaes para a adoo de um novo modelo de gesto pblica... Completando o processo de propagao das idias presentes na Reforma Bresser, houve no quadrinio de 2003-2006 uma migrao de tcnicos de alto escalo que tinham trabalhado no governo federal, especialmente no primeiro governo FHC, para os governos estaduais. Conforme Regina Pacheco (2006: 171, 183), quatorze estados apresentam gesto por resultados; a contratualizao envolveu indicadores de desempenho variados, algumas das experincias utilizando como indicador final o IDH (ndice de Desenvolvimento Humano) que, no entanto, no indicado por sua amplitude excessiva. Em um nvel mais amplo, as idias da Reforma Gerencial de 1995 ultrapassaram as fronteiras do pas, e, atravs do CLAD Conselho Latino-Americano de Administrao para o Desenvolvimento, que realiza grandes congressos anuais desde ento, estendeu-se para a Amrica Latina atravs da aprovao pelos ministros de administrao latino-americanos do documento Uma Nova Gesto Pblica para a Amrica Latina.
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A implementao da Reforma Gerencial de 1995 durar muitos anos no Brasil, passar por avanos e retrocessos, enfrentar a natural resistncia mudana e o corporativismo dos

Ver CLAD (1998). O CLAD, com sede em Caracas, rene os governos de 24 pases latino-americanos e do Caribe, e dos dois pases ibricos. Seu Conselho Diretivo formado pelos ministros de administrao ou

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velhos burocratas, os interesses eleitorais dos polticos, o interesse dos capitalistas em obter benefcios do Estado. Mas o essencial que ela foi adotada pela alta burocracia pblica brasileira que sabe que seu poder e seu prestgio dependem de um Estado eficiente.

correspondentes em cada pas.

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8. UM NOVO PACTO NACIONAL E DEMOCRTICO?

Tanto os empresrios industriais quanto a burocracia pblica que dirigiram o Brasil entre 1930 e 1987 s voltaro a ter o prestgio e o poder quando forem capazes de ajudar a construir um novo projeto de nao. O Estado Oligrquico era um Estado por definio capturado pelos interesses de classe. O Estado Nacional-desenvolvimentista foi um Estado de transio que realizou a Reforma Burocrtica de 1936 e, atravs do Decreto-lei 200, preanunciou a Reforma Gerencial ao demonstrar na prtica que para promover o desenvolvimento econmico sua burocracia no pode ser apenas weberiana. O Estado que hoje existe no Brasil um Estado democrtico mas que voltou a ser liberal e dependente, e, portanto, incompatvel com a retomada do desenvolvimento econmico. Esse Estado comeou a Reforma Gerencial de 1995, mas sua alta burocracia pblica, refletindo o estado de nimo da sociedade brasileira, est confusa e desorientada pela falta de uma estratgia nacional de desenvolvimento. Enquanto no voltar a existir um projeto de Nao no Brasil, enquanto a coalizo poltica dominante contar com empresas multinacionais e interesses estrangeiros no Brasil, no haver desenvolvimento econmico. S quando voltar a existir no pas uma coalizo poltica ampla da qual faam parte das classes dirigentes a alta burguesia industrial e alta burocracia pblica o Brasil poder voltar a realmente se desenvolver. Enquanto isso no acontece, o pas se manter quase-estagnado crescendo porque o capitalismo dinmico, mas vendo sua distncia em relao aos pases ricos aumentar ao invs de diminuir, como seria de se esperar. A eventual retomada do desenvolvimento econmico em termos nacionais no resolver magicamente os problemas do pas. Continuaremos a ver no Brasil um elevado grau de corrupo, uma generalizada violncia aos direitos republicanos dos cidados, ou seja, ao direito que cada cidado tem de que o patrimnio pblico seja usado de forma pblica. A pobreza, a injustia e o privilgio continuaro ainda amplamente dominantes no Brasil. A violncia aos direitos sociais ainda convive com violncias aos direitos civis, especialmente dos mais pobres. Mas em todas essas reas o progresso depende da retomada do

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desenvolvimento econmico. verdade que, na rea poltica e social, houve um substancial avano desde 1980, ou seja, desde que a economia entrou em regime de quase-estagnao. Isto foi possvel graas principalmente ao Pacto Democrtico-Popular de 1977. Dificilmente, porm, ser possvel continuar a progredir nessas duas reas e na proteo do ambiente se a Nao no for reconstituda, se a sociedade como um todo no voltar a se constituir como Nao, e se suas classes dirigentes no voltarem a contar com uma burocracia pblica dotada de uma misso republicana.

Acordo nacional
Dada a dominncia do Pacto Liberal-Dependente e sua incapacidade intrnseca de lograr o desenvolvimento do Brasil, a pergunta que surge naturalmente se existe, potencialmente, uma coalizo alternativa que tenha carter nacional. Ainda que no possa fazer previso segura a respeito, creio que j existem na sociedade brasileira indcios suficientes de que um pacto nacional voltado para o desenvolvimento est para surgir. Ou, em outras palavras, a Nao brasileira, depois de sua rendio ao pensamento hegemnico no final dos anos 1980, est dando sinais de que pode ser reconstruda: que existe no ar a possibilidade de um grande acordo nacional que volte a lhe dar coeso e sentido. Estes indcios esto relacionados, mais diretamente, ao fracasso do Pacto Liberal-Dependente nos ltimos dezesseis anos, e mais amplamente, ao esgotamento do Ciclo Democracia e Justia iniciado em 1964. Este ciclo se esgotou no porque os objetivos de liberdade e justia social tenham sido alcanados, mas porque o pressuposto em que estava baseado, de que o desenvolvimento econmico estava garantido, no se realizou, ou, em outras palavras, porque esse ciclo esqueceu a idia de Nao. Dessa forma, est ficando cada vez mais claro que a sociedade brasileira s poder avanar em relao democracia e diminuio da desigualdade se retomar o desenvolvimento econmico, e, portanto, se recuperar sua condio de Nao. Para que uma Nao exista e se afirme no basta que tenha um Estado e um territrio, preciso que conte tambm com a coeso que s um acordo nacional garante. Acordo nacional o contrato social bsico que d origem Nao e que a mantm forte e coesa; o grande

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acordo entre as classes sociais de uma sociedade moderna que permite que essa sociedade se transforme em uma verdadeira Nao, ou seja, em uma sociedade dotada de um Estado capaz de formular uma estratgia nacional de desenvolvimento. Na era do capitalismo global em que vivemos hoje, a economia mundial est organizada de acordo com duas unidades bsicas competitivas: as empresas e os Estados-nao. A teoria econmica convencional tende a ignorar a competio entre as naes, enfatizando a competio entre as empresas, mas as duas ocorrem simultaneamente e com relativa independncia. A globalizao a competio generalizada, em nvel mundial, entre as empresas e entre os Estados-nao ou pases. Enquanto o objetivo econmico das empresas realizar lucros e crescer, o dos Estados-nao desenvolver-se economicamente. Enquanto a empresa se prepara para a competio inovando, ou seja, acumulando capital e incorporando progresso tcnico na produo, o Estado-nao se desenvolve educando sua populao, estabelecendo a infra-estrutura necessria para que ela possa investir e crescer, criando oportunidades de investimento lucrativo, mantendo a estabilidade macroeconmica e definindo instituies que garantam a propriedade e os contratos. No quadro da democracia, alm do Estado, tambm a Nao passa por um processo de democratizao, na medida em que os trabalhadores e as novas classes mdias profissionais que esto surgindo desde o sculo passado tornaram-se mais educadas e dotadas de maior poder poltico. Em conseqncia, passaram a partilhar com a classe capitalista o poder do Estado. Este deixa de ser a expresso de uma classe para ser o instrumento de ao coletiva de toda a sociedade. Ou, mais precisamente, passa a ser o instrumento da sociedade politicamente organizada, que tanto a sociedade civil como a Nao. Os conceitos de sociedade civil e de Nao so semelhantes, mas o segundo mais amplo, engloba mais pessoas e tem um sentido econmico mais claro. Em uma sociedade moderna, temos, fora do Estado, trs maneiras pelas quais essa sociedade se organiza politicamente: o povo, que o conjunto de cidados com direitos iguais e igual poder: para cada cidado, um voto; a sociedade civil, na qual o poder desses cidados proporcional ao comando de que cada um dispe em funo de sua capacidade de organizao, de seu dinheiro e de seu conhecimento; e a nao, que essa mesma sociedade civil, mas pretende abranger todos os cidados e tem uma conotao de classe e uma conotao internacional: no exclui os 108

conflitos internos, mas implica um acordo nacional, um acordo entre as classes, quando se trata de competir internacionalmente e lograr o desenvolvimento econmico. No processo histrico de formao dos Estados nacionais, o acordo nacional , portanto, condio de existncia da prpria Nao. Enquanto o Estado era autoritrio, como nas monarquias absolutas, ou relativamente autoritrio, como no quadro dos regimes liberais, j havia um acordo nacional, na medida em que a burguesia lograva a solidariedade do resto da sociedade quando se tratava de se defender do inimigo externo ou de competir com o adversrio externo. Agora, quando o Estado passa a ser democrtico e deixa de representar to unilateralmente uma classe, o acordo nacional ganha consistncia, as duas ideologias fundamentais que presidiram sua formao o liberalismo e o nacionalismo tornam-se dominantes. Liberalismo e nacionalismo sempre viveram s turras e foram contestados pelos socialistas desde o sculo XIX, mas, na medida em que o capitalismo se revelou mais apto a promover o desenvolvimento econmico e foi capaz de incorporar um nmero crescente de valores e instituies socialistas, essas duas ideologias, ainda que parcialmente contraditrias, mantiveram-se dominantes. Nos pases desenvolvidos, o nacionalismo tornou-se de tal forma dominante, compartilhado por todos os cidados e todas as classes, que deixou de ser um fator distintivo. Nesses pases, ningum tem dvida de que o papel do governo defender o trabalho, o conhecimento e o capital nacionais. Por isso, porque o nacionalismo forte e tcito, a expresso nacionalismo pde passar a ser utilizada para caracterizar sejam os excessos do nacionalismo, do tipo que ocorreu na Alemanha nazista, sejam as manifestaes de amplos setores dos pases perifricos que buscam sua autonomia nacional real e no apenas formal, que buscam libertar-se dos grilhes representados pela ortodoxia convencional. O nacionalismo desenvolvimentista dos pases perifricos naturalmente malvisto pelos pases ricos em funo da ameaa competitiva que esses pases representam graas sua mode-obra barata e facilidade em importar ou copiar tecnologia. Isto ficou patente j nos anos 1970, quando surgiram os NICs (newly industrializing countries). Temos, assim, dois grandes grupos de pases: os pases ricos, cujos cidados, unidos no seu prprio nacionalismo tcito, no precisam mais do adjetivo nacionalista para se distinguir de seus compatriotas, e os pases em desenvolvimento. Entre estes ltimos temos os pases que sacudiram a dependncia, estabeleceram um acordo nacional e possuem uma estratgia nacional de 109

desenvolvimento, como o Brasil entre 1930 e 1980, como so hoje os pases dinmicos da sia, e como parece que Argentina est comeando a ser depois de ter aprendido com a grande crise de 2001. E temos os pases dependentes, sem acordo ou estratgia nacional de desenvolvimento e competio, sem uma verdadeira Nao, como voltaram a ser o Brasil e o Mxico desde aproximadamente 1990. No caso dos pases ricos, o acordo nacional forte e a Nao forte. Para seus cidados no faz sentido que as polticas econmicas adotadas por seus governantes e inscritas nas instituies de seu Estado sejam orientadas por outros pases mais poderosos. Quando so pequenos, podem aceitar a proteo militar de um pas mais forte e fazer aliana poltica com ele, mas jamais incluem na sua aliana a subordinao econmica. Pelo contrrio, nesse plano mantm uma atitude independente e competitiva. O caso do Japo em relao aos Estados Unidos exemplar nessa matria. J nos pases em desenvolvimento, o acordo nacional , por natureza, mais fraco, porque a Nao dividida entre nacionalistas e cosmopolitas e, portanto, frgil, dependente. Se o pas no for simplesmente pobre, mas for um pas de desenvolvimento mdio, como o Brasil, esse pas ser um competidor e, portanto, os pases ricos agiro naturalmente para neutralizar essa capacidade competitiva. Uma Nao ser tanto mais forte quanto mais coeso alcanar. A coeso ou, nos termos de Durkheim, a solidariedade orgnica de seus membros, a qualidade positiva fundamental de qualquer sistema social. Um sistema social e a Nao no outra coisa seno um tipo especial de sistema social ser forte se for coeso, se seus membros, no obstante os conflitos que inevitavelmente tero entre si, estiverem unidos quando se tratar de competir com outras naes. O que d coeso a uma Nao o seu nacionalismo ou seu patriotismo, a sua capacidade de transformar a idia geral de um destino comum em uma estratgia nacional de desenvolvimento. verdade que h muitos tipos de nacionalismo e que, muitas vezes, o nacionalismo tenha sido violento, se no terrvel. Mas assim como h nacionalismos violentos, autoritrios, racistas como pode se transformar em xenofobismo , o nacionalismo tambm pode ser democrtico, liberal, social e republicano. O nacionalismo dos povos ricos e democrticos de hoje geralmente tem essas quatro caractersticas. Seus cidados so nacionalistas porque esto identificados politicamente com

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sua Nao, mas isso no os impede de defender a igualdade essencial de direitos de todos os cidados, o respeito ao imprio da lei ou ao Estado de direito, a liberdade, a justia social e a necessidade de que virtudes cvicas de cidados e governantes temperem os conflitos inerentes a economias coordenadas no apenas pela lei, mas tambm pelos mercados. Cada um dar peso diferente a esses valores o que permitir classific-los como de direita ou de esquerda, como conservadores ou progressistas , mas todos os combinaro de alguma maneira, e todos reagiro, indignados, ao racismo, ao privilgio e ao autoritarismo. Dentro do quadro da globalizao, no incio do sculo XXI, qual a natureza do acordo nacional a ser celebrado para que o pas volte a se desenvolver? No cabe aqui fazer uma lista de prioridades nacionais. Ao invs disso, apresentarei apenas os pressupostos de um acordo dessa natureza pressupostos que devem ser aceitos pelos cidados membros dessa Nao para que ela possa existir e ser forte e coesa. O primeiro pressuposto de um acordo nacional o da aceitao, por parte dos seus membros, da necessidade desse acordo para que a Nao tenha coeso e identidade. O segundo o de que a era da globalizao est marcada pela competio generalizada entre os Estados-nao. O terceiro pressuposto o de que nessa competio s tero xito os Estados-nao que, alm de lograrem uma razovel coeso social, tiverem claro para si mesmos que devero tomar suas decises de poltica econmica de acordo com seu prprio julgamento e no de acordo com os conselhos e presses que vm dos pases ricos. O quarto o de que no resta alternativa aos pases de renda mdia como o Brasil seno absorver a cincia e a tecnologia externas e competir internacionalmente: a alternativa de se fechar sobre si mesmo implica aceitar de antemo a derrota. O quinto o de que, em seu processo de desenvolvimento, os pases de renda mdia no devero contar com a ajuda ou com os recursos dos pases ricos, mas com seus prprios recursos: sua prpria capacidade de poupar e acumular capital.

Coalizo alternativa
O sinal mais claro de que existe hoje uma oportunidade para que um novo acordo nacional se estabelea, ou, em outras palavras, que uma coalizo poltica alternativa ao Pacto LiberalDependente se forme, a mudana de posio dos empresrios industriais. Estes se constituram no grupo dominante no Brasil durante todo o perodo nacional111

desenvolvimentista, tiveram um papel decisivo na transio democrtica que se iniciou em 1977, no momento em que comeam a romper o acordo que haviam celebrado com os militares, e so novamente o grupo dominante no Pacto Popular-Democrtico de 1977. Entretanto, com o fracasso do Plano Cruzado, os empresrios industriais se desorientaram e se desorganizaram. Percebem que o modelo de substituio de importaes estava esgotado, e que a alternativa da ortodoxia convencional no era aceitvel, mas no sabem para onde orientar sua ao poltica. Durante algum tempo, ficaram perplexos; organizaes como a Fiesp e a Confederao Nacional da Indstria de repente se viam sem discurso. A onda neoliberal soprava ento com toda fora e os empresrios industriais sentiam-se sem argumentos diante dos fatos novos. A abertura comercial que se impunha para tornar a indstria mais competitiva era percebida por eles como uma ameaa, quando, na verdade, s o seria se fosse realizada depressa demais, como acabou sendo; j a abertura financeira que representava uma ameaa maior no era ento percebida como tal pela indstria. nesse momento que os trinta maiores empresrios industriais nacionais fundam o IEDI (Instituto de Estudos para o Desenvolvimento Industrial) para defender a indstria brasileira. Entretanto, mal assessorados inicialmente, sem contar com o apoio de macroeconomistas e cientistas polticos competentes, no percebem que a ameaa fundamental estava no plano macroeconmico e, em especial, na taxa de cmbio. Em vez disso, insistem na definio pelo governo de uma poltica industrial no-seletiva, que era uma contradio. Estavam evidentemente perplexos e confusos diante da crise e da mudana de pacto poltico. Depois de quase sessenta anos de exerccio de uma razovel hegemonia poltica (1930-1987), os empresrios industriais percebiam que estavam perdendo poder, mas, diante da fora da onda ideolgica neoliberal, no tinham realmente um discurso alternativo a apresentar. Em conseqncia, muitos se deixaram levar pela ortodoxia convencional e por toda a modernidade que ela prometia.
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Lembro-me, nos trs primeiros anos dos anos 1990, quando participava das reunies do Conselho Superior de Economia da Fiesp, de alertar os demais membros sobre o problema. Dizia ento: Vocs esto resistindo abertura comercial, que inevitvel; precisa apenas ser melhor administrada; no esto entretanto percebendo que o principal risco est na taxa de cmbio, que provavelmente se apreciar com o fim da alta inflao, que mais cedo ou mais tarde acontecer. Em 2001, quando fui convidado para jantar com os dirigentes do IEDI, a primeira coisa que seu lder, Paulo Cunha, me disse, foi lembrar essa frase.

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Nos ltimos anos, entretanto, depois que foi ficando claro o fracasso da poltica econmica proposta pela ortodoxia convencional e o escanteio em que haviam sido colocados, esses empresrios, liderados pela Fiesp, o IEDI e a Confederao Nacional da Indstria, mudaram. Sua assessoria macroeconmica melhorou, suas crticas deixaram de se limitar aos exageros da abertura comercial e falta de uma poltica industrial para se dirigirem contra os juros altos e o cmbio apreciado. Continuam, porm, perplexos, provavelmente porque o peso do pensamento hegemnico muito forte sobre eles. Percebem o problema mas hesitam quanto soluo. O ex-presidente da Fiesp, Horacio Piva (2006), declarou recentemente: Estamos todos atnitos, como o resto da sociedade, mas ningum consegue apresentar um cardpio de opes capaz de fazer com que ns nos livremos dessa situao. Por outro lado, insistem em apontar o Estado e sua burocracia como seus adversrios, sem perceber que esta uma estratgia que divide a Nao. Paulo Cunha (2006: 23), que provavelmente o lder intelectual mais importante dos empresrios industriais brasileiros, indigna-se com a quaseestagnao da economia brasileira, critica a poltica macroeconmica, mas afinal concentra sua crtica no problema do tamanho do Estado, e afirma que o Brasil se encontra encurralado por seu Estado. A alternativa atual poltica econmica obviamente existe, mas para reconhec-la preciso ser tambm capaz de criticar o Pacto Liberal-Dependente o que os empresrios ainda hesitam em fazer. O restabelecimento da aliana dos empresrios com a burocracia do Estado essencial para a retomada do desenvolvimento, mas isto no est claro para eles. Embora saibam da importncia do controle do cmbio, no chegam a criticar a poltica de crescimento com poupana externa; no obstante indignados com a taxa de juros, continuam a atribuir o desequilbrio fiscal e a carga tributria excessiva exclusivamente ao populismo dos polticos e ineficincia e ao privilgio da burocracia do Estado. Comeam, porm, a se dar conta de que o que se montou no Brasil foi um processo de captura do patrimnio do Estado, de violncia contra os direitos republicanos dos cidados, que beneficia menos a burocracia do Estado e mais os rentistas, o setor financeiro e as empresas multinacionais; que, como os trabalhadores e a burocracia do Estado, tambm eles,
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A eleio, em 2004, de Paulo Skaff para a presidncia da Fiesp foi um marco dessa mudana. Os empresrios industriais passaram, a partir de ento, a adotar uma posio mais clara a favor da mudana da poltica macroeconmica, aproveitando as crticas que desde 2002 se avolumavam e ganhavam consistncia entre os economistas.

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empresrios industriais, e, mais amplamente, todo o empresariado dos setores produtivos, esto excludos do pacto atual. Uma das dificuldades que os empresrios enfrentam para compreender esse problema est no fato de que uma parte deles se transformou em rentista, seja porque venderam suas empresas a multinacionais, seja porque as conservaram em estado de dormncia, enquanto equilibravam suas contas com os rendimentos financeiros. Esse grupo, porm, embora possa ter influncia poltica, constitui minoria. A grande maioria dos empresrios industriais est hoje indignada com a forma pela qual a economia brasileira vem sendo administrada e com os resultados insatisfatrios que vem alcanando em termos de crescimento econmico. O fato de que os empresrios, enquanto classe social, no tenham plena clareza de tudo o que est ocorrendo, de no verem que esse estado de coisas s ser superado se suas lideranas forem capazes de participar de um grande acordo nacional, no tem nada de surpreendente. E definitivamente no impede que eles se constituam em uma burguesia nacional. Fernando Henrique Cardoso, em 1963, depois de entrevistar um grande nmero de empresrios industriais, chegou concluso de que eles no constituam uma burguesia nacional, ou seja, uma classe empresarial comprometida com os interesses nacionais. Como fica claro no ltimo captulo de Empresrio industrial e desenvolvimento econmico, esperava dos entrevistados uma conscincia dos problemas do Brasil que eles no tinham. Nem devia esperar que tivessem. O empresrio um homem ou uma mulher com energia e vontade de realizao que assume riscos e inova. Seus objetivos fundamentais so o lucro e o crescimento de sua empresa. No so especialistas em idias e anlises gerais. Este papel, nas sociedades capitalistas, cabe aos polticos, alta burocracia e aos intelectuais. Em alguns casos, eles renem tambm os requisitos dessas outras profisses, mas esta a exceo que as pesquisas, ao buscarem generalizar suas concluses, no podem encontrar. O livro citado foi publicado em 1964, no momento em que os empresrios, sentindo-se ameaados pelo radicalismo poltico que a Revoluo de Cuba, em 1959, provocara, aliaram-se aos militares e aos norte-americanos no golpe de Estado. Esse fato pareceu, ento, uma confirmao da tese do livro uma tese que depois seria central para a teoria da dependncia e o Ciclo Democracia e Justia. Havia a, entretanto, um enorme equvoco. Sem dvida no existe no Brasil uma burguesia nacional ideal, bismarckiana, igual ou muito semelhante que existiu 114

nos pases centrais quando realizaram suas revolues capitalistas. O Brasil, como os demais pases latino-americanos, sempre teve elites europias, dependentes portanto; como realizou sua revoluo industrial muito mais tarde do que os pases centrais, ficou sob sua hegemonia ideolgica. Entretanto, a partir dos anos 1930, aproveitando a crise por que passava ento o sistema central, logrou se constituir em Nao uma Nao que no resistiu, porm, grande crise dos anos 1980 e onda neoliberal. No resistiu, de um lado, porque a crise foi muito profunda e atingiu a prpria soberania nacional expressa na capacidade do pas de gerir sua moeda, de outro, porque nossas elites, no apenas empresariais tambm polticas e intelectuais , so nacional-dependentes: em alguns momentos, respondendo a seus interesses reais, aos interesses da grande economia em que esto, so nacionais; em outros, seja por medo do comunismo, com aconteceu em 1964, seja por mera subordinao ideolgica ao centro hegemnico, so globalistas, dependentes. Elas esto permanentemente diante do dilema de se associar com seu povo e se transformar em uma Nao, ou se associar com as elites internacionais e se reduzir condio prtica de colnia. Este, porm, que poderia ser um dilema real para um pas muito pequeno, para o Brasil um falso problema. No Brasil, portanto, as elites brasileiras, inclusive seus empresrios, vivem uma constante ambigidade uma ambigidade que as elites dos pases asiticos, por exemplo, no tm. Em alguns momentos, identificam-se com um nacionalismo liberal e democrtico, em outros, tornam-se dependentes. Se, entretanto, eu tivesse que comparar as elites industriais com as elites intelectuais brasileiras, concluiria que as primeiras esto mais identificadas com a Nao porque seus interesses esto mais identificados com os interesses nacionais. Na era da globalizao, o dezenraizamento dos intelectuais de suas bases nacionais um problema generalizado. O domnio da universidade estrangeira, principalmente da universidade norte-americana,
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Conforme observa Belluzzo e Almeida (2002: 17) essa crise... foi sobretudo uma crise da soberania do Etado, ameaado em uma de suas prerrogativas fundamentais, a de gerir a moeda. Gerir a moeda significa, antes de mais nada, preservar a unidade de suas trs funes padro de preos, meio de circulao e reserva de valor e impedir que quaisquer outros ativos (moeda estrangeira, ttulos financeiros pblicos ou privados, mercadorias particulares) possam assumir essas funes ou algumas delas.

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enorme. Isto decorre, sem dvida, da maior qualidade dessas universidades algo indiscutvel , mas decorre tambm de mera dependncia. Um exemplo disto a pontuao no sistema Qualis da Capes, o sistema que serve de base para a avaliao das publicaes dos pesquisadores brasileiros. De acordo com esse sistema, papers publicados em boas revistas estrangeiras recebem uma pontuao duas a trs vezes maior do que pela publicao em uma boa revista acadmica nacional. O argumento oferecido o de que mais difcil publicar em revistas estrangeiras o que verdade. Mas, com essa prtica, o que a universidade brasileira est fazendo submeter os padres de qualidade de sua produo cientfica s universidades estrangeiras. Que isto se faa com revistas de fsica, ou de biologia, ou de matemtica, razovel; mas que se faa com as cincias sociais com a economia, a cincia poltica um sinal de subordinao ideolgica grave. Os empresrios tm tambm problemas de auto-afirmao e auto-estima nacional, mas nada semelhante ao que acontece na academia. Mesmo entre os intelectuais, porm, comea a haver uma redescoberta da identidade nacional e da Nao. Preocupar-se apenas com a identidade cultural, entretanto, no ser suficiente; tero que se preocupar tambm com a identidade poltica nacional, que algo diferente. O Brasil tem, por exemplo, uma identidade cultural mais forte do que a do Canad, mas a identidade poltica desse pas a conscincia de seu povo de que seu governo existe para defender o trabalho, o conhecimento e o capital nacionais muito mais forte. Um outro sinal importante foi a mudana de atitude da imprensa. A mdia, como o Estado, reflete a correlao de foras que existe na sociedade. Quando, a partir da queda do Muro de Berlim, que no Brasil coincidiu com a hiperinflao de fevereiro de 1990 (o ms em que a inflao mensal superou 50%), o neoliberalismo e a hegemonia norte-americana se tornaram absolutos no mundo, a imprensa brasileira refletiu esse fato. A ortodoxia convencional foi entendida como a nica alternativa responsvel de poltica econmica. Aps 2002, porm, na medida em que mudava a sociedade, comeou tambm a mudar a imprensa. Os jornais passaram a dar mais ateno ao custo brutal dos juros sobre o oramento pblico, e aos
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Coordenao do Ensino Superior do Ministrio da Educao.

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resultados lamentveis em termos de crescimento da poltica econmica; ao mesmo tempo, comearam a reportar com mais freqncia os argumentos novo-desenvolvimentistas. As condies no so, portanto, ideais, mas existem condies para que um novo acordo nacional seja informalmente definido entre os brasileiros, que uma nova coalizo poltica voltada para o desenvolvimento econmico se forme. Alm da insatisfao dos empresrios, temos tambm uma insatisfao crescente na classe mdia profissional e na dos trabalhadores, e uma ateno cada vez maior dos intelectuais com o problema da Nao. As classes mdias percebem as prprias dificuldades, a diminuio das oportunidades para seus filhos, a transformao do Brasil em um pas de emigrao, em que um nmero cada vez maior de jovens de classe mdia s encontra emprego no exterior. A classe mdia profissional, embora muito grande e heterognea, ser sempre um parceiro estratgico; hoje dela participam os quadros administrativos, tcnicos e intelectuais que constituem o capital de conhecimento de uma Nao. Os trabalhadores, por sua vez, que so os maiores prejudicados, j que vivem uma condio crnica de alto desemprego e salrios quase estagnados, devero naturalmente participar de um acordo nacional voltado para o desenvolvimento. Certos setores ficaro fora do acordo ou tero seus poderes atuais reduzidos. Penso, particularmente, nos rentistas que vivem de altos juros, nos membros do setor financeiro e das grandes empresas que administram servios pblicos monopolistas. O setor financeiro, porm, continuar a desempenhar um papel decisivo na economia nacional, e, em pouco tempo, seus membros participaro do acordo nacional. Entre os participantes, o entendimento mais estratgico o que deve se estabelecer entre os empresrios e os burocratas e polticos do Estado. esse acordo que hoje falta dramaticamente no Brasil, na medida em que os empresrios se deixaram influenciar pelo Norte e aceitaram a tese neoliberal de que a fonte de todos os problemas do pas est nessa burocracia. Ora, ainda que esta burocracia, como qualquer grupo social, defenda interesses que nem sempre coincidem com os interesses gerais, o fato objetivo que ela tem um papel estratgico no aparelho de Estado, da mesma forma que os empresrios tm um papel estratgico no processo de acumulao e produo. Por outro lado, sabemos que o Estado o instrumento de ao coletiva por excelncia com que uma Nao conta. E sabemos que aos polticos (burocratas eleitos), assessorados pelos burocratas de carreira, cabe liderar esse 117

Estado. Logo, um acordo nacional e a definio de uma estratgia nacional de desenvolvimento s sero possveis se os empresrios e os burocratas de Estado souberem superar suas divergncias e desconfianas. O grande desenvolvimento que ocorreu no Brasil entre os anos 1930 e os anos 1970 s foi possvel porque esse acordo bsico existia. Lograr um acordo nacional significar para seus participantes poder usar o Estado como instrumento de ao coletiva na busca de seus objetivos polticos. Para isso, eles tero que estar dispostos a enfrentar os adversrios do acordo. Negam sua necessidade os neoliberais, que declaram desnecessria qualquer estratgia de desenvolvimento, a extrema direita e a extrema esquerda, e as elites globalistas cooptadas pelos pases ricos. Nos antigos imprios a dominao se fazia atravs do uso da fora e da colaborao de elites locais; no sistema hegemnico a fora foi em grande parte substituda pelo soft power, pelo imenso poder ideolgico da universidade, do cinema e da msica popular norte-americanos, de forma que se soma cooptao das elites locais a submisso de amplos setores da sociedade brasileira, admirados com a superioridade cientfica, tecnolgica e cultural dos pases ricos. Nesse processo, como os pases hegemnicos so democracias complexas, sempre possvel contar com a ajuda de muitos de seus cidados, que sabem que afinal vivemos em um mundo s, e que a cooperao deve, em muitos momentos, ter precedncia sobre a competio.@

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Concluso
Existem, entretanto, sinais de que este quadro nacional negativo poder ser revertido. A Reforma Gerencial iniciada em 1995, alm de tornar o aparelho do Estado mais eficiente, est devolvendo burocracia pblica brasileira parte do prestgio social que perdeu em conseqncia, de um lado, do prprio colapso do regime militar, e, de outro, do esgotamento da estratgia nacional-desenvolvimentista. Em ambos os processos polticos, a burocracia pblica teve um papel decisivo que, entretanto, foi substancialmente reduzido a partir do momento em que o Brasil, depois da Grande Crise dos anos 1980, no logra substituir a estratgia nacional-desenvolvimentista por uma nova estratgia e volta a se subordinar ao Norte. A burocracia pblica exerce um papel importante quando a respectiva sociedade e principalmente a classe burguesa que nela exerce papel dominante tem uma razovel clareza quando aos objetivos a serem alcanados e os mtodos a serem adotados. Entre 1930 e 1980 isto aconteceu, entremeada por uma crise na primeira metade dos anos 1960; mas desde a Grande Crise dos Anos 1980 o Brasil no conta mais com uma estratgia nacional de desenvolvimento na medida em que aceitou uma anti-estratgia que a ortodoxia convencional exportada pelo Norte. H muitas causas que explicam esse desastre nacional, todas elas associadas ao fracasso do Pacto Popular-Democrtico de 1977 em conduzir o pas. Esse pacto foi capaz de promover a transio democrtica, deu origem a toda uma srie de polticas sociais que contriburam para diminuir um pouco a grande concentrao de renda existente no pas, mas no teve proposta em relao ao desenvolvimento econmico, e, quando se viu brevemente no pode, em 1985, levou o pas ao grande desastre que foi o Plano Cruzado. Havia necessidade, ento, de uma mudana profunda das polticas econmicas para as quais a sociedade brasileira no estava preparada. As causas imediatas da Grande Crise eram a dvida externa contrada nos anos 1970 e a alta inflao inercial que decorreu do uso da indexao de preos, mas era preciso tambm mudar do velho desenvolvimentismo baseado na substituio de importaes e nos investimentos do Estado para um novo desenvolvimentismo que se concentrasse em tornar a economia brasileira mais competitiva externamente atravs de polticas macroeconmicas que combinassem estabilidade com crescimento e que garantissem aos empresrios taxas de juros 119

moderadas e principalmente taxas de cmbio competitivas. Esse , essencialmente, o tema de Macroeconomia da Estagnao (2007) cujas teses no repetirei aqui. Aqui o que importante assinalar que os fatores que levaram ao Brasil demisso nacional no segundo governo Collor e chegada ao poder de uma coalizo poltica intrinsecamente adversria do desenvolvimento econmico do pas o Pacto Liberal-Dependente esto desaparecendo. Embora as taxas de crescimento sejam muito baixas quando comparadas com as dos demais pases, a economia brasileira no vive mais o quadro de crise dos anos 1980. Por outro lado, o pressuposto de suas elites intelectuais marcadas pela teoria da dependncia e pelo Ciclo Democracia e Justia Social de que o desenvolvimento econmico estava assegurado no havendo por que se preocupar com ele perdeu qualquer base na realidade: o desenvolvimento que estava assegurado durou apenas durante os anos 1970. Em terceiro lugar, est ficando claro para a toda a sociedade o fracasso da ortodoxia convencional aqui e em outros pases como a Argentina e o Mxico em promover o desenvolvimento econmico; quando, neste quadro, a Argentina passa a adotar estratgias macroeconmicas semelhantes aos dos pases asiticos (cmbio competitivo, taxa de juros moderada, e ajuste fiscal rgido), passa a crescer fortemente. Em quarto lugar, a hegemonia ideolgica norte-americana, que se tornara absoluta nos anos 1990, enfraqueceu-se de maneira extraordinria nos anos 2000 devido ao fracasso da ortodoxia convencional em promover o desenvolvimento econmico, e devido ao desastre que representou para os Estados Unidos a guerra do Iraque. Finalmente, nota-se entre os empresrios industriais, que ficaram calados durante os anos 1990, uma nova conscincia dos problemas nacionais e uma nova competncia em matria macroeconmica por parte de suas assessorias que sero essenciais para a definio em conjunto com a burocracia pblica de um novo desenvolvimentismo. neste quadro mais amplo que a idia de um novo desenvolvimentismo que se oponha tanto ao velho desenvolvimentismo porque este desempenhou seu papel mas foi superado, quanto ortodoxia convencional que sendo uma estratgia proposta por nossos concorrentes antes neutraliza do que promove o desenvolvimento econmico, que devemos pensar o papel da burocracia pblica. Por enquanto, ela continua essencialmente desorientada. Sua rea econmica limita-se racionalidade de reduzir despesas o que necessrio mas est longe de ser suficiente. Sua rea social logrou grandes xitos, especialmente na sade pblica graas 120

ao xito do SUS (Sistema nico de Sade) em estabelecer um sistema de atendimento de sade populao universal, muito barato, e com qualidade razovel. Tem logrado tambm avanos na rea da educao fundamental, onde j no existe mais um problema de quantidade, e o problema central agora o da qualidade do ensino. E poder ter maiores avanos na medida em que essa qualidade depende no apenas de maior treinamento dos professores, mas principalmente de uma gesto mais eficiente das escolas e universidades que s novas formas de propriedade como a das organizaes sociais (organizaes de servio pblicas no-estatais de servio financiadas pelo Estado e por ele controladas atravs de contrato de gesto). O ensino universitrio no Brasil particularmente ineficiente por ser estatal como na Frana e na Alemanha, ao invs de pblico no-estatal como nos Estados Unidos e na Gr-Bretanha. Na rea da gesto, graas a concursos anuais para todas as carreiras do ciclo de gesto e especialmente para a dos gestores pblicos o Estado brasileiro conta hoje a nvel federal com uma burocracia muito melhor preparada e eficiente. No nvel estadual, esto tambm se multiplicando as carreiras de gestores pblicos. Na rea do Poder Legislativo, a burocracia pblica experimentou um grande avano graas s carreiras de assessoramento criadas no Senado e na Cmara dos Deputados. Em apenas um dos trs poderes, no Judicirio, os burocratas estrito senso possuem o poder final; nos demais, os polticos detm esse poder. Desde a Constituio de 1988, a autonomia da alta burocracia judicial, que inclui alm da prpria magistratura o Ministrio Pblico e a Advocacia do Estado, e a Advocacia Pblica, tornou-se muito mais forte em certos momentos, forte demais. Ocorreu um processo de gradual desvinculao da magistratura pblica de uma ideologia liberal e formalista que atende aos interesses da ordem constituda, e sua vinculao, de um lado, a seus prprios interesses corporativos, de outro, aos interesses da justia social que animaram a carta de 1988. Entretanto, conforme Vianna et al. (1997: 38), embora parte do Estado, encravado em suas estruturas, o Judicirio como ator no est destinado a irromper como portador de rupturas a partir de um construto racional que denuncie o mundo como injusto. A lenta autonomizao dos interesses econmicos do Judicirio um fator positivo que reflete o fato de que os magistrados se percebem como parte da classe profissional com deveres para com os pobres ao invs de fazerem parte da classe capitalista.

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Est claro, entretanto, que toda a burocracia pblica e principalmente a burocracia pblica judicial precisa mais controle ou responsabilizao social (accountability). A Reforma Gerencial de 1965 deu um papel decisivo ao controle social, ou seja, responsabilizao da burocracia pblica perante a sociedade, mas isto vem ocorrendo de maneira lenta. Est claro, entretanto, que a democracia implica no apenas liberdade de pensamento e eleies livres, no apenas representao efetiva dos cidados pelos polticos e mais amplamente pela burocracia pblica, mas significa tambm prestao de contas permanente por parte da burocracia pblica de forma a permitir a participao dos cidados no processo poltico. Os quatro pilares da democracia so liberdade, representao, responsabilizao e participao. Em outro trabalho (Bresser-Pereira, 2004), vi trs estgios histricos da democracia: a democracia de elites ou liberal, da primeira metade do sculo XX, a democracia de opinio pblica ou social, da segunda metade desse sculo, e a democracia participativa que vai aos poucos aparecendo. No Brasil, as trs formas de democracia esto presentes e embaralhadas: temos muito de democracia de elites, j somos uma democracia social, e a Constituio de 1988 abriu espao para uma democracia participativa. Antes de chegar a ela, porm, alm de melhorarmos os nossos sistemas de participao, ser necessrio tornar a burocracia pblica mais responsabilizada perante a sociedade. No creio, entretanto, que esta mudana seja possvel se a sociedade brasileira no voltar a ser uma verdadeira Nao e voltar a ter uma estratgia nacional de desenvolvimento um desenvolvimento ou um progresso que no poder ser apenas econmico, mas social e poltico, e, portanto, que responda aos objetivos polticos das sociedades democrticas modernas: segurana, desenvolvimento econmico, liberdade, justia social e proteo da natureza. Entre o incio do sculo XX e 1964 a sociedade brasileira, no quadro do Ciclo Nao e Desenvolvimento, enfatizou apenas os dois primeiros objetivos, e deixou em segundo plano a democracia e a justia social. A partir do incio dos anos 1970, um novo ciclo da sociedade comeou o Ciclo Democracia e Justia Social , que realizou muito nessas duas direes e se orientou para a defesa do meio-ambiente, mas deixou de lado a Nao e o desenvolvimento econmico. O grande desafio que se coloca hoje para a sociedade brasileira o de fazer uma sntese desses dois ciclos algo que possvel e que dar orientao e sentido para sua burocracia pblica.

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